Sentencia T-596/17

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS

COLECTIVOS-Improcedencia general
Esta Corte ha sostenido, como regla general, que la acción tutela no procede
para la protección de derechos colectivos, ya que para su amparo la
Constitución Política ha dispuesto las acciones populares. No obstante, como
hipótesis excepcional, ha reconocido la procedencia de la acción de tutela
cuando la afectación a un derecho colectivo, como el medio ambiente sano,
implica una amenaza cierta o una vulneración a un derecho fundamental.
ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido
ACCION POPULAR-Alcance
ACCION POPULAR-Poderes del juez
ACCION POPULAR-Aplicación de la Ley 472 de 1998 en el tiempo
DERECHOS COLECTIVOS-Jurisprudencia constitucional no ha
establecido reglas absolutas sobre la procedencia o no de la acción de
tutela
El análisis de subsidiariedad de la acción de tutela, cuando entre sus
pretensiones se encontraba una solicitud de protección de derechos colectivos,
se hizo más estricto a partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998 -
como se verá más adelante-. Sin embargo, la Corte ha resaltado que ni existe
una regla absoluta según la cual la acción de tutela nunca sea procedente para
amparar derechos fundamentales afectados por la perturbación de derechos
colectivos, ni tampoco una regla por virtud de la cual siempre que con la
perturbación de un derecho colectivo se vulnere o amenace un derecho
fundamental sea procedente la acción tutela.
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS
COLECTIVOS-Reiteración de jurisprudencia sobre criterios para
determinar su procedencia
ACCION POPULAR-Juicio de eficacia
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS
COLECTIVOS-Improcedencia por cuanto no se demostró la afectación
de derechos fundamentales y los accionantes cuentan con la acción
popular para la protección del derecho al medio ambiente sano y otros
intereses colectivos
 Referencia: Expediente T-6.042.811

Acción de tutela interpuesta por Edgardo Julio

Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez
Moreno contra Ministerio del Medio Ambiente
y otros[1].

Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada

Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y
Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

A. LA DEMANDA DE TUTELA

1. El expediente T-6.042.811 fue seleccionado por la Sala de Selección Número

Tres mediante Auto del 30 de marzo de 2017.

2. Edgardo Julio Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez Moreno (los

“accionantes”) interpusieron acción de tutela contra el Ministerio de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros[2] por considerar vulnerados sus derechos
al medio ambiente sano (art. 79 C.P.[3]), a la vida digna (art. 1[4] y 11[5] C.P.), al
mínimo vital (art. 1 C.P.), al trabajo y a la libertad de oficio (art. 25 [6] y 26[7] C.P.),
a la alimentación (art. 1 y 65[8] C.P.) y al agua (art. 1, 79[9] y 366[10] C.P.), por causa
del supuesto incumplimiento de las funciones que les corresponden a las
autoridades estatales accionadas para la protección del ecosistema de la Ciénaga
Grande de Santa Marta. A su juicio, se vulneran sus derechos fundamentales (i) por
la falta de mantenimiento y dragado adecuado de los caños que conectan el río
Magdalena con la Ciénaga Grande de Santa Marta (“CGSM”), y (ii) por el
aprovechamiento excesivo de agua dulce por parte de particulares y otras
afectaciones relacionadas con la agroindustria.

3. Las pretensiones de los accionantes están encaminadas, en términos generales, a

ordenar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a Parques Nacionales
Naturales, a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, al departamento del
Magdalena, a las alcaldías de los municipios accionados, y a las demás entidades
competentes para que elaboren y adopten un plan para superar la situación
ambiental de la CGSM.

4. Además de ello, solicitan que se haga el mantenimiento y dragado de los caños

y afluentes y la restauración de las cuencas de los ríos. Igualmente, solicitaron la
realización de estudios sobre el uso de la tierra que rodea a la CGSM para verificar
que estén conformes a la normativa ambiental. Por otra parte, pidieron que se
adelanten las acciones por parte del Estado colombiano para el cumplimiento de la
Convención Ramsar y el Convenio de Diversidad Biológica y garantizar la
protección de las áreas protegidas.

5. Requirieron adoptar los planes de ordenamiento territorial a las políticas

ambientales de la zona para garantizar la conservación del ecosistema, la
formulación de un plan y su implementación para el suministro de los servicios
públicos básicos. Junto a ello, pidieron la elaboración de un ordenamiento pesquero
de la zona a fin de garantizar la sostenibilidad del ecosistema. Finalmente,
solicitaron la ejecución de proyectos de capacitación en formas alternativas de
producción.

B. HECHOS RELEVANTES NARRADOS EN EL ESCRITO

6. Los accionantes son habitantes del municipio de Sitio Nuevo, Magdalena, que
obtienen su sustento del trabajo que hacen como pescadores o asociados con la
pesca en la CGSM.

7. Informan los accionantes que el funcionamiento del ecosistema de la CGSM

depende del equilibrio de los flujos de agua salada, provenientes del mar Caribe, y
de agua dulce que ingresa: (i) por los ríos Sevilla, Aracataca, Frío, Tucurinca y
Fundación que fluyen desde la Sierra Nevada y desembocan en la CGSM; (ii) por
el río Magdalena que fluye a la CGSM por medio de una serie de caños y canales;
y (iii) por los flujos laminares que se producen en cada pulso de inundación.

8. La ecorregión de CGSM fue incluida en la lista de humedales RAMSAR [11], los

cuales tienen gran reconocimiento a nivel nacional e internacional[12].

9. La ecorregión de la CGSM está ubicada en un territorio sobre el cual ejercen

jurisdicción municipios, como Sitio Nuevo (donde residen los accionantes),
Puebloviejo, Remolino, El Retén, Salamina, Zona Bananera, Pivijay, Ciénaga,
Aracataca, El Piñón, Fundación, Concordia, Zapayán y Cerro de San Antonio[13].

10. Además, en la ecorregión existen tres pueblos palafitos [14], Nueva Venecia,
Buenavista y Bocas de Aracataca, los cuales están afectados por la situación de los
asentamientos. En los dos primeros corregimientos habitan los accionantes.

11. Los accionantes habitan en pueblos palafitos, es decir que viven sobre el agua
en la CGSM y dependen de la pesca artesanal para su sustento material. El deterioro
ambiental de la CGSM con efectos en la pesca de la zona, los afecta directamente[15],
por ser esa es su principal actividad productiva[16].

12. Informan que en los pueblos palafitos no existe servicio de acueducto ni de

saneamiento básico, razón por la cual se abastecen directamente de las fuentes
hídricas del río Aracataca y Calo Aguas Negras[17].

13. Relatan que la ecorregión de la CGSM se ha visto afectada por una disminución
sustancial del agua dulce, a juicio de los accionantes por (i) la falta de un adecuado
mantenimiento y dragado de los caños y canales que conectan al río Magdalena con
la CGSM y (ii) el aprovechamiento excesivo del agua de los ríos que descienden de
la Sierra Nevada de Santa Marta.

14. Los accionantes afirman que, a pesar de que existen recursos y varios
contratos[18], en la actualidad hay algunos caños que se encuentran taponados y en
mal estado con un alto nivel de sedimentación[19]. Por ejemplo, informan que uno
de estos contratos tenía por objeto las obras de recuperación y mantenimiento de la
CGSM, el cual fue adjudicado por Corpamag el 26 de diciembre de 2014, por un
valor de $80.625.658.117,39 a la firma Servicios Dragados y Construcciones S.A.
No obstante, según lo informan, la situación no ha mejorado.
15. Las fuentes de agua dulce también se encuentran disminuidas por la
sobreutilización del recurso para los cultivos de palma y banano, la construcción de
diques, la ganadería de búfalos y el cultivo de arroz en la zona oriental de la
CGSM[20].

16. Advirtieron los accionantes que “la [d]isminución en la cantidad de agua dulce
que entra a la CGSM ha afectado de manera grave la pesca artesanal en la zona,
debido a que esta actividad depende del estado ambiental del ecosistema y
especialmente, de la calidad de agua”[21].

17. En el último año, a causa de los problemas ambientales del complejo lagunar,
se han presentado diez mortandades masivas de peces afectando los ingresos
económicos y los alimentos, lo que ha inducido a familias a desplazarse de la región
por hambre[22].

18. A causa de la grave situación de la ecorregión de la CGSM, el Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó a la Gobernación de Magdalena y a los
diferentes municipios de la región que declararan la calamidad púbica, lo que
ocurrió el 12 de agosto de 2016.

19. Adicionalmente, indicaron que los municipios que hacen parte de la ecorregión
tienen una cobertura precaria de servicios públicos domiciliarios como energía
eléctrica, alcantarillado y agua potable, por lo cual sostienen que se abastecen de
agua dulce del río Magdalena o de los ríos que bajan de la Sierra Nevada, sin que
el agua tenga un tratamiento adecuado.

20. Debido a la situación ambiental de la ecorregión, una misión de la Convención

Ramsar visitó la zona para hacer un análisis de la situación y formular unas
recomendaciones al Estado colombiano para solucionar la crisis socio-ambiental.
Dentro de ellas se incluyeron, entre otras, (i) la elaboración de una síntesis de todas
las fuentes de información sobre la CGSM como referencia oficial para cualquier
intervención; (ii) el fortalecimiento de la coordinación interinstitucional para el
manejo y la toma de decisiones respecto del Sitio Ramsar, y (iii) su inclusión en el
Registro de Montreux[23].

21. Aclararon los accionantes que en relación con la problemática ambiental en la

CGSM se presentó el 6 de febrero de 2012 por Laura Esther Murgas Saurith una
acción popular contra Corpamag por hechos asociados a la situación de la
ecorregión[24]. El Tribunal Administrativo de Magdalena falló a favor de la
accionante[25], pero el Consejo de Estado declaró la nulidad de lo actuado y devolvió
el proceso al tribunal de origen, donde nuevamente se decidió a favor de la
accionante. Actualmente, este proceso se encuentra pendiente de la resolución del
recurso de apelación que interpusieron las entidades estatales accionadas ante el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

22. En atención a la ausencia de instrumentos de manejo de la situación socio-

ambiental en la CGSM, como lo son el Plan de Manejo y Ordenamiento de la
Cuenca Hidrográfica –POMCA; (ii) el ordenamiento pesquero de la región para que
la actividad sea sostenible, y (iii) la ausencia de intervención estructural, integrada
y completa sobre la zona por parte de la autoridades que tienen competencia en la
ecorregión, los accionantes solicitan una solución pronta y articulada para que no
se vean forzados a abandonar el lugar donde realizan la única actividad productiva
que conocen.

C. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS

Defensoría del Pueblo[26]

23. Sostuvo que “es evidente que a los habitantes de la Región (sic) de la Zona de
la Ciénaga Grande de Santa Marta, se le están vulnerando derechos fundamentales
y colectivos de manera permanente en el tiempo, dado que no es una situación que
apenas esté empezando a presentarse y al pasar del tiempo no se ven soluciones
definitivas”[27]. Lo anterior lo fundamentó en que el derecho colectivo a un ambiente
sano tiene una relación estrecha con derechos fundamentales como la vida y el
trabajo.

24. Recomendó que se modularan los efectos del fallo, ya que los accionantes son
dos personas particulares, que representan a una comunidad vulnerada, lo que hace
necesaria una providencia con efecto inter comunis[28].

25. Presentó el Informe Jornada de Atención Descentralizada Pueblos Palafitos de

la CGSM en el que se consignaron tres propuestas de trabajo con la población. En
primer lugar, la elaboración de un video para su posterior transmisión en los
noticieros nacionales para llamar la atención de las entidades competentes. En
segundo lugar, la recolección de firmas para interponer una acción popular que
ordene a Corpamag a (i) realizar una intervención inmediata frente al dragado del
río y un mantenimiento permanente de la desembocadura del mismo, (ii) llevar a
cabo verificaciones constantes sobre las talanqueras en tierras altas para que el agua
no sea desviada por parte de los terratenientes de palma y banano[29]. Y por último,
evaluar el nivel de cumplimiento de las medidas consagradas en la Ley 1448 de
2011 para obtener la reparación integral o llevar el caso a la Corte Interamericana
de Derechos Humanos para que ordene al Estado colombiano a cumplir con el
proceso de reparación integral[30].

26. Por lo anterior, solicitó que se declare la vulneración de derechos fundamentales

y colectivos de los accionantes y que el fallo cobije a toda la región de la CGSM,
especialmente, a las personas que se dedican a la pesca como actividad principal
para su subsistencia[31].

27. Igualmente, indicó que en corregimientos como Nueva Venencia, Buenavista y

Bocas de Aracataca el agua potable es inexistente y la cobertura de las redes de
alcantarillado y aseo son aún peores, pues en el municipio de Sitio Nuevo –del que
hacen parte los mencionados corregimientos y donde habitan los accionantes– hay
tan solo un 30% de acceso al acueducto y 2% al alcantarillado (DANE, Censo
2005)[32].

28. Sostuvo que el deterioro ambiental que presenta la CGSM pone en riesgo el
recurso de peces del cual subsisten poblaciones como Nueva Venecia y Buenavista,
entre otras, pues esta ha sido históricamente la fuente primaria de su economía[33],
especialmente en los pueblos palafitos, donde no existe una infraestructura
adecuada que asegure a la población la satisfacción de sus necesidades básicas[34].

Fiscalía General de la Nación[35]

29. La Coordinadora del Satélite de Barranquilla del Eje Temático Protección a los
Recursos Naturales, adscrito a la Dirección Nacional de Fiscalías Nacionales,
expuso los resultados que se han obtenido en el curso de la protección y vigilancia
de la CGSM por (i) desecamientos de recursos hídricos, (ii) tala indiscriminada de
ecosistemas de manglares; (iii) caza ilegal y (iv) aprovechamiento ilícito de los
recursos naturales de la reserva natural y otras conductas típicas[36]. Especialmente,
reseñó los casos que terminaron en una sentencia condenatoria por las conductas
antes descritas o que actualmente se encuentran en juicio con el fin de demostrar el
despliegue investigativo y acusatorio que ha llevado a cabo la Fiscalía General de
la Nación cuando se trata de proteger el bien jurídico por graves daños ambientales
en esa zona de reserva.

Corporación Autónoma Regional de Magdalena (Corpamag)[37]

30. La apoderada judicial de Corpamag señaló que, a partir de 1956, desde que se
construyó la carretera Ciénaga-Barranquilla, se presentó un proceso de degradación
progresiva de la ecorregión por interrumpir los caños que permitían el intercambio
hídrico entre el mar y las ciénagas del delta exterior del río Magdalena [38]. La
situación se agravó por la disminución de la entrada de agua dulce proveniente del
río Magdalena al complejo de ciénagas, a causa de la excesiva sedimentación y la
obstrucción de canales por procesos naturales y por la acción de propietarios
situados en el delta que han obstruido los caños[39].

31. Recordó que en 1988 la Procuraduría General de la Nación, debido al deterioro

de la ecorregión, constituyó un Comité Interinstitucional para la recuperación del
complejo lagunar de la CGSM, el cual planteó una serie de acciones que debían
adelantarse para detener el declive ambiental de la zona. Dentro de tales acciones
se encontraban (i) la elaboración de un estudio para definir alternativas de solución
a la problemática del Parque Natural Isla Salamanca; (ii) el Departamento Nacional
de Planeación presentó en 1988 ante el Gobierno Alemán una solicitud de
cooperación técnica para elaborar una estrategia para el mejoramiento de la
situación ecológica y socioeconómica de la Ciénaga Grande de Santa Marta; (iii) la
construcción de tres box-culvert (marcos) para mejorar el intercambio hídrico entre
la ciénaga y el mar y (iv) la realización de trabajos de dragado en algunos caños
menores del complejo lagunar, entre otros[40]. Este fue el inicio del Plan de
Recuperación del Complejo Lagunar de la CGSM.

32. Aportó una lista de los 32 contratos que se ocupan de los caños que se
encuentran en la CGSM. Asimismo, informó que atendió una denuncia durante sus
actividades de inspección, seguimiento y control sobre el uso de las aguas que
desembocan en la CGSM y que han llevado a la apertura de catorce (14) procesos
disciplinarios por captación ilegal de recursos hídricos[41].

33. Expuso las inversiones que hizo Corpamag desde el 2006 y que han venido
aumentando considerablemente hasta el punto que en el año 2016 por el proyecto
de recuperación, mantenimiento y conservación de los caños del complejo deltaíco
estuarino del río Magdalena se invirtió la suma de $5.453.946.508 de pesos.
Asimismo, por la implementación de una granja piloto acuícola para la transferencia
de tecnología, se invirtió un total de $798.750.000 y para la recuperación hidráulica
de los caños de la CGSM se destinaron un total de $5.225.000.000[42].

34. También ilustró las acciones que ha adelantado, las cuales incluyen: las
inversiones arriba descritas; las acciones en el marco de su jurisdicción marina, que
terminaron en la aprobación de la delimitación de las Unidades Ambientales
Costeras (UAC), la definición de criterios para elaborar una propuesta de
participación y comunicación de las UAC del río Magdalena y avances en la
compilación de un documento de caracterización y diagnóstico de la UAC; acciones
orientadas a la ordenación del recurso hídrico dentro de las cuales formuló nueve
para ello y para el manejo de cuencas hidrográficas y cuatro planes de manejo de
humedales ubicados en las cuencas abastecedoras; acciones dirigidas a la gestión
de riesgo del recurso hídrico a través de resoluciones que establecían lineamientos
frente al uso sostenible del recurso en épocas de sequía y acciones para la
recuperación forestal concretadas en el proyecto de zonificación de manglares de la
zona costera del Departamento del Magdalena. En el marco de este proyecto de
recuperación se desarrollaron, entre otras, actividades de formulación de un plan de
manejo ambiental de la CGSM, ejecución de monitoreo ambiental, formulación y
ejecución de proyectos de desarrollo social para los habitantes del área, apoyo a un
ordenamiento pesquero de las zonas y la elaboración de proyectos productivos,
como la implementación de la granja piloto acuícola y piscícola para la
transferencia de tecnología y conocimiento de las comunidades de pescadores [43].

35. Aportó el Plan de Acción Inmediato para la Atención de la Problemática de

Mortandad de Peces del Comité Técnico Interinstitucional Ecorregión Ciénaga
Grande de Santa Marta del 10 de agosto de 2016. En ese plan se establecen las
actividades y compromisos de los miembros del comité en el estado ecológico del
humedal, en la contaminación por recursos biológicos, en la seguridad alimentaria
y nutricional, en el saneamiento básico, en el agua potable y en las alternativas de
subsistencia[44].

36. Alegó que los accionantes carecen de legitimación por activa para interponer la
tutela, pues no acreditan su condición de pescadores[45]. También adujo que no hay
legitimación por pasiva en tanto que la protección de los derechos invocados no es
de competencia suya sino del Departamento del Magdalena.

37. Indicó que el plan articulado que solicitan los accionantes ya existe con la
promulgación del Decreto 297 del 11 de agosto de 2015 del Comité de
Coordinación Interinstitucional[46] para la Ecorregión CGSM[47]. Además, resaltó
que se encuentra en curso una acción popular en la que se pidió la declaratoria de
responsabilidad de Corpamag por no realizar un adecuado mantenimiento de los
caños de aguas negras[48].

38. Por lo anterior, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela o, en su

defecto, se niegue porque no hay prueba sumaria de la afectación a los derechos
fundamentales de los accionantes[49].
Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP)[50]

39. Argumentó que existe falta de legitimidad por pasiva en tanto que la AUNAP
no tiene injerencia directa en las competencias ambientales de otras autoridades [51].
A su juicio, la AUNAP no ha omitido ningún requerimiento elevado por los
accionantes ni tampoco actuación administrativa alguna propia de sus funciones y,
en consecuencia, recordó que el plan de manejo ambiental y las labores de dragado
no son de su competencia. Sin embargo, en lo relativo al desarrollo de un
ordenamiento pesquero en la CGSM, aclaró que está dispuesta a adelantarlo con la
advertencia de que seis (6) meses es un período de tiempo muy corto para fijar dicho
ordenamiento, sobre todo, teniendo en cuenta que previamente es necesario llevar
a cabo un diagnóstico[52].

40. Señaló que en la CGSM ha llevado a cabo las siguientes acciones para el
fomento, control y vigilancia de la actividad pesquera en la región: (i) carnetización
y socialización de normas de interés para la comunidad palafítica; (ii)
fortalecimiento productivo a través de la entrega, entre otros, de congeladores y
atarrayas[53], y (iii) reuniones interinstitucionales para abordar la problemática
ambiental y social generada por la mortandad de peces. Concluyó que la AUNAP
no quebrantó los derechos fundamentales de los accionantes y no tiene competencia
para realizar funciones ambientales relacionadas con los recursos hídricos.

Gobernación del Magdalena (Secretaría Seccional de Salud), Corporación

Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, Instituto Colombiano
Agropecuario, INVEMAR y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Santa Marta, Batallón de Infantería Mecanizado No. 5 (Comando General de
Fuerzas Militares), Instituto Colombiano de Desarrollo (INCODER) y la Dirección
General Marítima (Dimar)

41. Informaron que los hechos narrados en la tutela desbordan la competencia de

sus correspondientes entidades, pues no tienen dentro de sus funciones el deber
legal de prevenir los desastres ambientales que llegasen a ocurrir, por lo cual
consideran que no existe legitimación por pasiva y, en consecuencia, deben ser
desvinculados del proceso de tutela[54].

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[55]

42. Consideró que la AUNAP y CORPAMAG son las autoridades competentes para
adelantar conjuntamente el plan de protección de deterioro ambiental y propender
por la rehabilitación del ecosistema de la ecorregión de la CGSM. Indicó que, en
todo caso, podría acompañar en la formulación y ejecución de proyectos de
capacitación en actividades sostenibles que garanticen una transición hacia
alternativas productivas para las comunidades que dependen de la pesca en la
CGSM[56]. Concluyó que el Ministerio carece de legitimación por pasiva, pues no
tiene injerencia para responder las pretensiones de la tutela, de manera que solicita
su desvinculación del proceso[57].

Procuraduría General de la Nación[58]

43. Consideró que es equivocado el señalamiento de los accionantes sobre la

supuesta inactividad disciplinaria de la Procuraduría, motivo por el cual anexa (i)
el estado de once investigaciones, entre muchas otras, adelantadas por las
Procuradurías Delegadas del nivel central; (ii) el fragmento del libro en el cual se
agradece especialmente a la Procuraduría por su propuesta para la “Alianza
Estratégica para el desarrollo de los pueblos palafitos y conservación de la CGSM”,
y el (iii) el informe sobre la intervención que ha mantenido la Procuraduría General
de la Nación, por medio de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y
Agrarios. Con estos documentos solicita su desvinculación de la entidad, debido al
despliegue de actuaciones que ha adelantado[59].

44. En el informe de la Procuraduría 13 Judicial II Agraria y Ambiental del

Magdalena, se explica que el ecosistema de la CGSM “fue considerado el más
productivo de Colombia en cuanto a recursos ictiológicos, a su vez el más
explotado, dada la tradición cultural pesquera de sus habitantes que constituye la
actividad económica de la cual han derivado milenariamente su sustento”[60]. Gran
parte de la degradación del agua en esa región se debe a la construcción y expansión
de vías públicas y regionales, realizadas sin estudios de impacto ambiental que
contribuyeron al taponamiento de los caños que facilitan el intercambio hídrico
entre el sistema deltaico y lagunar, situación que ha llevado a la pérdida de
profundidad del complejo lagunar por los aportes sedimentarios del Rio Grande de
Magdalena[61].

45. Por último, resaltó que la Procuraduría General de la Nación sí ha realizado

diversas actuaciones, tales como, (i) convocar a un Comité Interinstitucional para
atender la problemática de seguridad, ocupación ilegal, inadecuada ocupación de
suelos y construcciones de diques, entre otros, daños ambientales en el área de la
CGSM, el cual estableció una serie de compromisos[62]; (ii) oficiar a la Fiscalía
General de la Nación para poner en su conocimiento la actividad ilegal realizada en
la CGSM; (iii) oficiar a los municipios demandados información respecto del Plan
de Saneamiento y Manejo de Vertimientos y respecto del POT, y (iv) oficiar a
Corpamag sobre los planes de ordenación y manejo ambiental de la cuenca
hidrográfica vigentes en su jurisdicción, sobre los cronogramas de ejecución de los
mismos y sobre las fuentes de abastecimiento de agua potable y puntos de
vertimiento de aguas residuales, entre otros[63].

46. Con fundamento en lo anterior, la Procuraduría solicitó (i) que se declare a la

CGSM como pasivo ambiental de carácter nacional y se prioricen las actuaciones
para su recuperación; (ii) se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible la fijación de una política ambiental coordinada con Corpamag; y (iii) se
ordene al INVIAS la realización de estudios ambientales respecto de las vías
proyectadas, en especial, frente a la vía de la prosperidad y la vía Tasajera[64].

Departamento de Magdalena[65]

47. Informó que en el complejo lagunar CGSM se encuentran trece (13) municipios
a los que les corresponde la gestión del riesgo y manejo de desastres en el área de
su jurisdicción en los términos del artículo 311 de la Constitución. Son estos
municipios los que tienen la obligación de realizar el diagnóstico de la situación
socio-económica de las comunidades pesqueras y de los pueblos palafitos afectados
y, por lo tanto, no es competencia de la Gobernación del Magdalena[66].

48. Resaltó que el Departamento ha llevado a cabo las siguientes actividades para
enfrentar la calamidad pública social y ambiental en la CGSM: (i) la formulación
del plan de acción específico; (ii) la expedición del Decreto 381 del 12 de agosto
de 2016, mediante el cual dio apertura a la declaratoria de la situación de calamidad
pública por la situación de emergencia en el complejo lagunar CGSM para
contrarrestar los impactos negativos de sequía, afectación ambiental y mortandad
de peces[67]; (iii) la entrega de 350 kits nutricionales en el municipio de Sitio Nuevo
y otros pueblos palafitos[68]; (iv) la distribución mediante carro tanque de 12.000
litros de agua potable; (v) la conformación de brigadas de salud y jornadas de
capacitación sobre riesgos de tomar agua sin hervir y entrega de goteros
purificadores de agua[69]; (vi) la entrega de ayudas humanitarias con un costo de
$287.001.000 con alimentos básicos; (vi) los monitoreos de los puntos de medición
de los caudales de los ríos; (vii) el mantenimiento de caños con maquinaria amarilla
y recanalización de los mismos; (viii) el diseño del proyecto de acueducto para la
provisión de agua a los pueblos palafitos de Nueva Venecia y Buenavista a partir
de un convenio entre Aguas del Magdalena S.A. ESP y Brabant (firma holandesa),
que sus obras se estiman para el mes de junio de 2017, y (ix) la creación, mediante
el Decreto No. 297 del 11 de agosto de 2015, del Comité de Coordinación
Interinstitucional para la Ecorregión Ciénaga Grande de Santa Marta cuyo fin es
articular un espacio de interacción entre las entidades públicas, nacionales,
regionales, departamentales, municipales y distritales, así como instituciones
científicas, de educación superior y organismos no gubernamentales relacionados
con CGSM para coordinar y articular el control territorial y la prevención de
posibles daños ambientales y la concertación de medidas para el desarrollo
sostenible de la región[70].

49. Por lo anterior, solicitó exonerar de responsabilidad a la Gobernación del

Departamento del Magdalena por no haber violado los derechos fundamentales de
los accionantes.

Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNN)[71]

50. Informó que ha adelantado, en el marco de sus competencias funcionales y

territoriales, las acciones necesarias para proteger las dos áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales que se encuentran en la ecorregión de la CGSM[72].

51. Particularmente, advirtió que en diciembre de 2014 evidenció la construcción

ilegal de diques y terraplenes en la CGSM, lo que lo llevó a contratar a un operario
local para que realizara recorridos constantes en las inmediaciones del área
protegidas hasta la fecha. Sostuvo que ha elaborado informes para las entidades del
Comité Interinstitucional, del cual hace parte, los cuales dan cuenta de la grave
situación del déficit hídrico en el complejo lagunar. Asimismo, señaló que ha
participado en reuniones de trabajo con las alcaldías municipales de Sitio Nuevo,
Pueblo Viejo, Remolino, Retén y Pivijay, las cuales han permitido la inclusión de
aspectos ambientales en la formulación de los Planes de Desarrollo[73].

52. Resaltó que, debido a la complejidad de la problemática que se presenta en la

CGSM, en la segunda área de su competencia (El Vía Parque Isla de Salamanca) se
planteó una estrategia de intervención interinstitucional que incluyó: (i) proyectos
educativos para el aprestamiento de extractores de almeja; (ii) un programa de
inclusión productiva y sostenibilidad para la reconversión de la pesca de almeja a
otra actividad económica para consolidar una fuente de ingresos para las familias
de la zona; (iii) la vinculación de 34 familias a quienes se les pagaron durante seis
meses para restaurar los caños secundarios y terciarios; (iv) el fortalecimiento de la
Vía Parque en su capacidad logística y operativa con recursos adicionales durante
las vigencias de 2014, 2015 y 2016 por un valor de $1.050.000.000 entre otros
proyectos adicionales, y (v) el inicio de procesos administrativos sancionatorios por
construcción ilegal, pesca ilegal y vertimiento de sustancias tóxicas, entre otros [74].
Municipio de Fundación del Departamento del Magdalena[75]

53. Comentó que el municipio de Fundación viene realizando, año a año, la limpieza
manual del caño el Rihito y acciones de descontaminación de los caños que
desembocan en el río Fundación. Solicitó que se desvincule al municipio de
Fundación del proceso de tutela, pues ha realizado las acciones tendientes a la
descontaminación en el marco de sus funciones territoriales[76].

Alcaldía Municipal de Zapayán, Magdalena[77]

54. Recordó que la acción de tutela es improcedente respecto de la vulneración de

los derechos fundamentales de los dos accionantes, ya que pretende la protección
de derechos colectivos[78]. Concluyó que el asunto debe tramitarse por vía de la
acción popular.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[79]

55. Sostuvo que en la acción de tutela no hay evidencias fácticas del daño, sino
conjeturas que pueden ser discutidos en otros escenarios, como la acción popular[80].
Así, afirmó que el amparo constitucional es improcedente, no sólo por la no
vulneración del derecho al medio ambiente, sino también por la existencia de una
acción popular ante el Tribunal Administrativo del Magdalena que solicitó la
declaración de responsabilidad de Corpamag, Corpmagdalena y el Departamento
de Magdalena por no realizar un adecuado mantenimiento a lo largo del caño de
Aguas Negras y la reconstrucción de los muros de contención, taludes y jarillones
para evitar la sedimentación y el desborde del agua del canal[81].

56. Informó que dentro de su competencia para orientar y regular el ordenamiento

ambiental del territorio y definir las políticas y regulaciones para la recuperación,
conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y
del ambiente[82], llevó a cabo las siguientes actividades para atender la situación de
la CGSM dirigidas a cuatro ejes de intervención. El primer eje está enfocado en la
atención en el marco de las declaratorias de calamidad pública con la
responsabilidad de los municipios y la Gobernación del Magdalena.

57. El segundo eje de intervención está enfocado en la evaluación del estado

ecológico del complejo de humedales y la adecuación, mantenimiento hidráulico
de caños (responsabilidad de Corpamag), actualización del Plan de Manejo del
Humedal Ramsar y de la Reserva de Biosfera así como la formulación de un Plan
de Acción integral de restauración involucrando un Plan Integrado de Gestión del
Riesgo del Magdalena y un Plan de Monitoreo Integral[83].

58. El tercer eje está asociado con la gobernanza para lo cual se fijaron actividades
relacionadas con el saneamiento predial, implementación de estrategias de
comunicación y formación, fortalecimiento de los canales de apropiación social y
comunitaria, lo cual implicó la suscripción del Convenio Interadministrativo 536
de 2016 –ya en estado de ejecución– entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y la Universidad del Magdalena con el objeto de “generar una propuesta
de escenarios futuros de sostenibilidad, bienestar y desarrollo de la Ciénaga Grande
de Santa Marta”[84].

59. Finalmente, el cuarto eje de intervención está enfocado en la seguridad

alimentaria y nutricional, para lo cual se tienen previstas actividades como
capacitaciones, un comité nutricional, atención a lactancia materna, control de
natalidad, prevención de embarazos en adolescentes y carnetización de pescadores,
ordenamiento pesquero y seguimiento de las actividades a cargo de la AUNAP[85].

60. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible también enfatizó que ha

realizado actividades adicionales para reaccionar ante la problemática que se
presenta en la CGSM, por ejemplo: (i) la formulación de la Política Nacional para
Humedales Interiores de Colombia en el año 2002, para el uso sostenible y
recuperación de los humedales del país; (ii) la expedición de la Resolución 157 del
12 de febrero de 2004 que establece que “las autoridades ambientales competentes
deberán elaborar y ejecutar planes de manejo ambiental para los humedales
prioritarios de su jurisdicción”; (iii) la expedición de la Resolución 196 de 2006 en
la que promulgó la guía técnica para la formulación de planes de manejo para
humedales en Colombia, los cuales deben ser formulados por las autoridades
ambientales competentes; (iv) la designación al humedal en la CGSM como el
primer sitio Ramsar (humedales de importancia nacional)[86]; y (v) el liderazgo del
Plan de Acción Integral como estrategia de articulación institucional para enfrentar
los problemas ambientales, que resultó en la conformación del Comité Técnico de
la ecorregión de CGSM para impulsar la construcción de la agenda estratégica para
propiciar el seguimiento del plan[87].

61. Informó que uno de los aspectos críticos del Plan de Acción Integral (Plan de
Manejo del Humedal Ramsar) para la recuperación de la CGSM es la falta de
financiación a largo plazo que haga viable la recuperación y el manejo ambiental
de la zona[88].
62. Adujo que ya existe una acción popular ante el Tribunal Administrativo del
Magdalena con Rad. No. 47-001-2331-002-2012-00041-01 contra la Corporación
Autónoma Regional del Magdalena, Corporación Rio Grande de Magdalena y
Departamento de Magdalena en la cual se declaró la responsabilidad de los
accionados y, por tanto, se ordenó, entre otras cosas, las reconstrucciones de los
taludes y jarillones del caño Aguas Negras para evitar que el agua del río Magdalena
se siga esparciendo en la región, así como efectuar el dragado para evitar las
inundaciones[89].

63. Según lo expuesto, solicitó la declaración de improcedencia de la acción de

tutela por recaer sobre derechos colectivos que pueden ser reclamados a través de
la acción popular[90].

Contraloría General de la República[91]

64. Señaló que ha iniciado las investigaciones pertinentes para darle cumplimiento
a su función de advertencia: (i) por ocupación ilegal del espacio público de las áreas
costeras y marinas (7 de octubre de 2013); (ii) por contaminación de la bahía de
Santa Marta (30 de abril de 2014); y (iii) por debilidades técnicas, administrativas
e institucionales de la gestión del recurso hídrico, que impiden garantizar el agua
como bien público (23 de julio de 2014), lo cual dio lugar a varios informes de
seguimiento de las funciones de advertencia y a traslados a la Procuraduría General
de la Nación.

65. Relató que la autoridad encargada de atender la problemática ambiental que se

presenta en la CGSM es Corpamag. Sin embargo, aclaró que ha realizado una serie
de actividades a través de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, dentro
de las cuales destacó, además de las advertencias descritas: (i) las advertencias por
ocupación ilegal, contaminación de bahía o debilidades técnicas, administrativas e
institucionales de la gestión de los recursos hídricos que impiden garantizar el
derecho al agua; (ii) el seguimiento y actuaciones especiales relacionadas con
informes sobre las entidades advertidas a raíz de la situación de CGSM; (iii) las
auditorías coordinadas; (iv) los informes especiales sobre la mortandad de pelicanos
en la CGSM y (vi) los traslados de hallazgos por incidencia disciplinaria[92].

66. Debido a lo anterior, sostuvo que los accionantes se equivocan al sostener que
la Contraloría no ha hecho nada respecto de la problemática ambiental de la
CGSM[93].

Departamento de Policía de Magdalena[94]

67. Sostuvo que no existe una vulneración a un derecho fundamental por parte del
Comando del Departamento de Policía de Magdalena. De hecho, describió las
actividades que ha adelantado frente a la problemática ambiental de la CGSM.
Especialmente, refirió sobre cuatro operativos que adelantó para impedir la tala y
quema de la vegetación, desviaciones de cauces hacia canales de propiedad privada,
inspecciones del cumplimiento de órdenes judiciales sobre la limpieza del caño
Condazo, y actos para impedir el vertimiento realizado sin tratamiento por parte de
empresas, entre otras[95].

Policía Metropolitana de Santa Marta[96]

68. Solicitó su desvinculación, por cuanto, según la ubicación geográfica de la

Ciénaga Grande de Santa Marta, en su mayor extensión compete al Departamento
de Policía del Magdalena (Aracataca, Cerro de San Antonio, Concordia, El Piñón,
El Reten, Pedraza, Pivijay, Remolino, Salamina, Zapayán y Zona Bananera)[97].

Municipio de Concordia (Alcaldía Municipal)[98]

69. Se pronunció frente a los hechos de la tutela resaltando que el Municipio de

Concordia tiene la prestación del servicio de agua potable suministrado por Aguas
del Magdalena S.A. ESP en virtud del Plan Departamental de Aguas [99]. Señaló que
en Concordia no solo subsisten de la pesca, sino también de la ganadería [100].
Asimismo, indicó que, a su juicio, los recursos de la sobretasa ambiental no se han
ejecutado adecuadamente, pues en menos de dos años, la Ciénaga de San Antonio
se secó, a pesar de que se hicieron inversiones presuntamente para la recuperación
del caño que va desde el río Magdalena a la Ciénaga.

70. Argumentó que la Alcaldía de Concordia no incumplió sus obligaciones en

relación con la protección del medio ambiente, pues la problemática ambiental en
esa localidad surge por el secamiento de la Ciénaga del Cerro de San Antonio,
circunstancia que se acentuó “por la inejecución o ejecución defectuosa de las
obras de adecuación y aprovechamiento de las cuencas y micro cuencas
hidrográficas, que adelantó Corpamag”[101]. También consideró que el secamiento
lo causó la ejecución del contrato de obra destinado a la optimización y aplicación
de los sistemas de acueducto y alcantarillado de los municipios de Pijiño del
Carmen y de Concordia, toda vez que el contratante de ese contrato (Aguas del
Magdalena S.A. ESP) no construyó los embalses compensatorios exigidos. Por lo
anterior, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela en cuanto no existe
legitimación por pasiva respecto del Municipio de Concordia[102].
 D. RESPUESTA DE LOS TERCEROS INTERVINIENTES

Personería Municipal de Puebloviejo[103]

71. Informó, en su calidad de coadyuvante en el proceso de tutela, sobre el estado

crítico de la CGSM que, a pesar de ser declarado humedal Ramsar en 1998 y reserva
de la biósfera por la Unesco en el 2000, se han registrado mortandades de hasta 10
toneladas de peces por la falta de oxígeno por causa de la dilución de la materia
orgánica descompuesta por la sequía. Señaló que los problemas de la CGSM se
deben a la interrupción de flujos de agua dulce y salada debido a la construcción de
carreteras como las de Ciénaga-Barranquilla, Palermo-Sitio Nuevo-Salamina[104].

72. También relató que los problemas socio-ambientales (interrupción de flujos de

agua, transformación del territorio, contaminación orgánica, sobrepesca y ausencia
de gestión integral) de la CGSM, han llevado a que los pescadores sean desplazados
por el hambre.

73. El problema de la interrupción de flujos de agua se causó por la construcción

de la carretera Ciénaga-Barranquilla a finales de los años cincuenta, que ignoró la
comunicación entre la ciénaga y el mar Caribe lo que interrumpió el flujo hídrico
entre el río y el complejo lagunar ocasionando la mortandad de aproximadamente
25.000 peces[105]. Por esta razón, con la construcción de la doble calzada Ciénaga
Barranquilla y la Vía de la Prosperidad se encendieron las alarmas de una eventual
generación de los riesgos ambientales del pasado, pues si se construye como dique
se podría interrumpir los procesos de flujo laminar. Para contrarrestar lo anterior,
solicitan que se construyan viaductos, puentes y otras obras hidráulicas que
garanticen el intercambio hídrico[106].

74. El problema de la trasformación del territorio se debe a que se pretende

cambiar el uso del suelo para la agricultura, la ganadería y los puertos, como ha
ocurrido en Sitio Nuevo, lo que hace más vulnerable el ecosistema de la región[107].

75. El problema de la contaminación orgánica se causa por el vertimiento de aguas

residuales sin ningún tratamiento, que paulatinamente pierde la capacidad de
dilución, con el agravante de que la interrupción de agua dulce a la ciénaga tiene
como efecto la pérdida de oxígeno que aumenta el riesgo de bacterias patógenas y
contaminaciones[108].
76. El problema de la sobrepesca se deriva de la ausencia de un ordenamiento de
pesca que regule la principal actividad económica de los habitantes de la región, lo
que implicó la disminución del recurso natural. En el año 2015, se capturaron 5148
toneladas de peces al año, mientras que en el año 1994 fueron de 9269 toneladas [109].

77. El problema de la ausencia de gestión integral tiene su raíz en que las

actividades adelantadas por Corpamag y el Ministerio de Ambiente no son
suficientes, pues ni siquiera se ha formulado un plan de manejo ambiental como
hoja de ruta para la actuación articulada interinstitucional. Corpamag se ha dedicado
al dragado y mantenimiento de los caños en los que gasta el 80% de la sobretasa
ambiental y el Ministerio de Ambiente no ha tenido el liderazgo necesario para que
las entidades ambientales competentes formulen el plan de manejo ambiental [110].

E. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN

Primera instancia: Sentencia proferida por Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Marta, Sala Quinta de Decisión Civil-Familia el 25 de noviembre de 2016.

78. El Tribunal Superior de Santa Marta declaró improcedente la tutela, al

considerar que lo pretendido por los accionantes consistía en ordenar medidas de
protección y recuperación ambiental de la CGSM y la acción de tutela no es
procedente para proteger derechos colectivos como el derecho a un ambiente sano.

79. A juicio del ad quem, si bien se evidencia un deterioro en el ecosistema de la

CGSM, también es cierto que ese factor de riesgo ambiental fue atendido mediante
la acción popular promovida por Laura Esther Murgas Saurith contra Corpamag,
Cormagdalena y el Departamento de Magdalena[111], mecanismo que ya tiene una
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena amparando los
derechos colectivos de la población del municipio de Sitio Nuevo. Ello tuvo como
consecuencia la orden de iniciar los trámites destinados a ejecutar las obras de
mantenimiento y de conservación del caño de Aguas Negras [112].

80. Concluyó que el derecho fundamental que posiblemente se vería afectado se

encuentra cobijado por la acción popular promovida, bajo el entendido que el
derecho al trabajo no se vulnera, pues no existe acreditación de la condición de
pescadores de los accionantes ni de su calidad de líderes de las comunidades
pescadoras de los municipios de Sitio Nuevo y Puebloviejo[113].

Impugnación
81. El 1 de diciembre de 2016, los accionantes impugnaron el fallo de primera
instancia reiterando que los problemas ambientales de la CGSM se deben a “(i)
deficiencias en el dragado de caños que permiten la entrada de agua dulce al
sistema de humedales desde el río Magdalena (…); (ii) la sedimentación de los
cauces y sobre aprovechamiento del agua dulce de los ríos que descienden desde
la Sierra Nevada de Santa Marta por parte de algunos particulares (…); (iii) el
desecamiento de parte de las tierras del humedal, quema de bosques, construcción
no autorizada de diques y otros factores asociados a actividades agroindustriales
a gran escala (…)”[114]. Estos factores han afectado la pesca artesanal y la calidad
del agua que tiene actualmente baja concentración de oxígeno.

82. Sustentaron la impugnación en que la acción de tutela sí es procedente

excepcionalmente para proteger los derechos colectivos cuando la acción popular
no resulte idónea y efectiva para reclamar la protección en casos concretos de
derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, aclararon que para
lo anterior se requiere cumplir con unos criterios desarrollados por la jurisprudencia
constitucional en la SU-1116 de 2001 y que, a su juicio, se cumplen a cabalidad en
el presente caso. Estos criterios son: (i) que exista conexidad entre la vulneración
de un derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental; (ii)
que el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental; (iii) que la vulneración o amenaza al derecho fundamental no debe
ser hipotética, y (iv) que la orden judicial debe buscar el restablecimiento del
derecho fundamental afectado y no del derecho colectivo, pese a que con su
decisión resulte protegido un derecho de esta naturaleza[115].

83. Afirmaron que los anteriores criterios se cumplen en el caso concreto porque (i)
la vulneración al derecho al medio ambiente sano implica una afectación directa de
los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, trabajo en condiciones
dignas, al agua y a la alimentación; (ii) los accionantes son los que han sufrido de
manera directa las afectaciones a los derechos fundamentales, pues dependen de la
pesca para subsistir; (iii) la vulneración se encuentra probada en los documentos
que obran en el expediente, donde existen informes sobre el deterioro ambiental,
registros fotográficos y otros informes sobre la mortandad de peces en la zona, lo
cual afecta la actividad económica que les da sustento material. Por último, (iv) la
acción constitucional tiene la finalidad de garantizar condiciones de vida digna para
sus familias, para que se proteja el derecho fundamental al mínimo vital y que se
permita desarrollar la pesca. Asimismo, pretende impedir que se perpetúen los
daños generados al ecosistema de la CGSM que puedan poner en peligro sus
derechos fundamentales, ya que estos dependen de manera íntima de la protección
al medio ambiente sano[116].

84. Consideraron que la acción popular no es idónea por dos razones: primero,
porque pese a que ya se ha interpuesto dicha acción, no se ha superado la
problemática ambiental y segundo, porque la acción popular no puede amparar los
derechos fundamentales sino el derecho a un medio ambiente sano[117].
Adicionalmente, la acción popular que se encuentra pendiente de fallo en el Consejo
de Estado busca la realización de las labores de mantenimiento requeridas por uno
de los caños (Aguas Negras). No obstante, la situación de la CGSM no solo se debe
a la falta de mantenimiento de uno de los caños, sino a otros factores, como lo es,
el uso desproporcionado de agua dulce que se utiliza en proyectos agroindustriales,
la quema no autorizada de bosques, el desecamiento de tierras y la construcción de
diques, entre otras[118].

85. Por lo anterior, solicitaron revocar la sentencia de primera instancia y, en su

lugar, tutelar sus derechos fundamentales al medio ambiente sano, a la vida digna,
al mínimo vital, al trabajo y a la libertad de oficio, a la alimentación y al agua[119].

86. La Procuraduría intervino en el trámite de la impugnación solicitando también

la protección inmediata de los derechos fundamentales invocados por los
accionantes, ya que la acción popular en curso “no tiene la virtualidad ni capacidad
jurídica de ofrecer una protección inmediata a los derechos amparados en ese
proceso, pues aún se encuentra pendiente de ser decidida en el Consejo de Estado
y el amparo de esa acción implica una protección prolongada en el tiempo”[120].
Aún existe la vulneración al derecho colectivo a un ambiente sano y, en
consecuencia, una violación directa a los derechos fundamentales a la salud, al
trabajo, al mínimo vital y a la vida de los accionantes, lo cual exige una
intervención, por lo menos, como mecanismo transitorio.

87. Indicó que frente a la legitimación por activa, la intervención de la Procuraduría

General de la Nación busca desde la primera instancia, la protección de los derechos
fundamentales, no solo de los accionantes, sino de todos los ciudadanos habitantes
en inmediaciones de la CGSM, quienes dada su condición de pobreza y
marginalidad, se encuentran en estado de vulnerabilidad, por lo cual las autoridades
deben garantizar su vida, honra, bienes y dignidad.

Segunda instancia: Sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de

Casación Civil, el 16 de febrero de 2017.
88. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia
de primera instancia. De acuerdo con el fallo de segunda instancia, la acción de
tutela se fundamenta en el deterioro ambiental de la CGSM, sin embargo los
accionantes “en nada mencionan, haberse dirigido directamente a cada una de las
autoridades encausadas, para efectos de que sean ellas, las encargadas de atender
sus diferentes pedimentos, pues conforme se observa, las distintas entidades
accionadas, pusieron en conocimiento del juez de tutela, el sinnúmero de gestiones
realizadas tendientes atender la afectación ambiental de la reserva
protegida”.[121] Así, consideró que un requisito sine qua non para acudir a la acción
de tutela es que exista previamente una solicitud a las autoridades accionadas para
que adelanten los procedimientos propios de su competencia.

89. Asimismo, esta providencia argumentó que el amparo del derecho colectivo a
un medio ambiente sano, debe ser expuesto dentro del trámite de la acción popular,
mecanismo idóneo con el que cuentan los accionantes para solicitar la protección
de los derechos propios y de su comunidad. De manera que “no es procedente, ni
siquiera como mecanismo transitorio el amparo aquí reclamado, por cuanto la
acción natural para discutir el asunto, dados los perentorios términos en que debe
ser tramitada y resuelta, así como la posibilidad de solicitar medidas cautelares,
se muestra efectiva para la defensa implorada”[122].

F. ACTUACIONES ADELANTADAS ANTE LA CORTE

CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE

REVISIÓN

Primer auto de pruebas

90. El 30 de mayo de 2017, el Magistrado Sustanciador profirió, con base en el

artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, un auto de pruebas en el cual solicitó lo
siguiente:

“PRIMERO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a

los señores Edgardo Julio Camargo Suárez y Andrés Camilo Suárez
Moreno, para que dentro del término de tres (3) días siguientes al recibo
de la notificación de esta providencia, respondan al siguiente
cuestionario:
(i) ¿A qué profesión o actividad se dedican?
(ii) ¿Cuántos son los ingresos que devengan mensualmente?
(iii) ¿Tiene personas a cargo? En caso positivo indique ¿quiénes y
cuántas personas son?
(iv) ¿Cuenta con el apoyo económico de un familiar? En caso
afirmativo, detalle en qué consiste.
(v) ¿Qué acceso tiene a agua potable? ¿en qué cantidad?
(vi) Alleguen copia del permiso que otorga la Autoridad Nacional de
Acuicultura y Pesca para realizar actividades de pesca.

SEGUNDO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a

1as siguientes entidades:

1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
3. Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales.
4. Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca.
5. Contraloría General de la República.
6. Procuraduría General de la Nación.
7. Fiscalía General de la Nación.
8. Gobernación del Magdalena.
9. Corporación Autónoma Regional del Magdalena.
10. Alcaldías de los Municipios de Sitio Nuevo, Puebloviejo,
Remolina, El Retén, Salamina, Zona Bananera, Pivijay, Ciénaga,
Aracataca, El Piñón, Fundación, Concordia, Zapayán y Cerro de Antonio
(Magdalena).
11. Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena.
12. Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (“Invemar”).
13. Comité de Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión
Ciénaga Grande de Santa Marta de la Gobernación del Magdalena.

para que dentro del término de siete (7) días siguiente al recibo de la
notificación de esta providencia, contesten a este despacho el siguiente
cuestionario de manera clara, puntual, relevante y corta:

1. ¿Qué competencias tiene su entidad en relación con la

problemática ambiental que se presenta en la Ciénaga Grande de Santa
Marta? (Indique únicamente las normas que tienen relevancia para la
pregunta).
2. Liste y enumere las actividades que ha adelantado, en el marco de
sus funciones y competencia, para atender la problemática ambiental de
la Ciénaga Grande de Santa Marta.
3. ¿A qué actividades se ha comprometido u obligado para atender la
problemática ambiental de la Ciénaga Grande de Santa Marta? (Lístelas,
enumérelas y descríbalas brevemente).
4. ¿Qué actividades de las listadas en la pregunta anterior ya ha
realizado su entidad? (Lístelas).
5. ¿Qué actividades de las listadas en la pregunta 3, le falta por
adelantar?
6. Explique brevemente ¿cuáles han sido los problemas de
implementación de las acciones y respuestas a la problemática ambiental
de Ciénaga Grande de Santa Marta? (sea breve y puntual en su respuesta).

TERCERO Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la

doctora Sandra Patricia Vilardy, profesora de la Universidad de
Magdalena, para que dentro del término de diez (10) días siguiente al
recibo de la notificación de esta providencia, adjunte su hoja de vida con
la experiencia relacionada con problemática ambiental y responda a este
despacho el siguiente cuestionario de manera breve, puntual y corta:

1. ¿Cuáles son las causas del desequilibrio ambiental y de la

problemática ambiental de Ciénaga Grande de Santa Marta?
2. ¿Cuáles son los efectos que generan las causas mencionadas por
usted en los habitantes de la Ciénaga Grande de Santa Marta?
3. ¿Qué acciones se han adelantado por las entidades públicas, que
usted haya tenido conocimiento, para enfrentar la problemática ambiental
en la Ciénaga Grande de Santa Marta?
4. ¿Qué acciones considera usted que aún faltan por ejecutar de las
entidades públicas para enfrentar la problemática ambiental y quiénes
serían las entidades encargadas de adelantarlas?
5. ¿Cuáles son los problemas que usted ha identificado en la
implementación de las acciones para enfrentar la problemática ambiental
y cuáles serían sus propuestas para solucionarlos?

CUARTO Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a los

accionantes , para que dentro del término de diez (10) días siguiente al
recibo de la notificación de esta providencia, respondan a este despacho
el siguiente cuestionario de manera breve, puntual y corta:
1. ¿Cuáles son las causas del desequilibrio ambiental y de la
problemática ambiental de Ciénaga Grande de Santa Marta?
2. ¿Cuáles son los efectos que generan las causas mencionadas por
usted en los habitantes de la Ciénaga Grande de Santa Marta?
3. ¿Qué acciones se han adelantado por las entidades públicas, que
usted haya tenido conocimiento, para enfrentar la problemática ambiental
en la Ciénaga Grande de Santa Marta?
4. ¿Qué acciones considera usted que aún falta por ejecutar de las
entidades públicas para enfrentar la problemática ambiental y quiénes
serían las entidades encargadas de adelantarlas?
5. ¿Cuáles son los problemas que usted ha identificado en la
implementación de las acciones para enfrentar la problemática ambiental
y cuáles serían sus propuestas para solucionarlos?

QUINTO Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a los

Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, para que dentro del término
de tres (3) días siguiente al recibo de la notificación de esta providencia,
le informen a este despacho si los señores Edgardo Julio Camargo Suárez
y Andrés Camilo Suárez Moreno, identificados con el número de cédula
12.653.342 y 5.114.155, respectivamente, tienen el permiso de pesca. En
caso afirmativo, que informen ¿qué tipo de permiso tienen los
accionantes? y alleguen copia del mismo.

SEXTO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al

Tribunal Administrativo de Magdalena y al Consejo de Estado, para que
dentro del término de tres (3) días siguiente al recibo de la notificación
de esta providencia, allegue a este despacho copia electrónica o física del
proceso de acción popular promovido por la señora Laura Esther Murgas
Saurith contra la Corporación Autónoma Regional de Magdalena con
número de radicado 47001233100020120004100.

SÉPTIMO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al

Comité de Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión Ciénaga
Grande de Santa Marta a través del Gobernador del Departamento del
Magdalena (quien lo preside), para que dentro del término de ocho (8)
días siguiente al recibo de la notificación de esta providencia, consolide
la información de los miembros del Comité y le informen a este despacho
lo siguiente:
 1. ¿Cuáles son las actividades/productos para atender el estado
ecológico del humedal en la CGSM? Discrimine las metas a corto,
mediano y largo plazo. Indique los costos y los compromisos que cada
entidad asume para lograr las metas.
2. ¿Cuáles son las actividades/productos para atender la
contaminación de los recursos biológicos en la CGSM? Discrimine las
metas a corto, mediano y largo plazo. Indique los costos y los
compromisos que cada entidad asume para lograr las metas.
3. ¿Cuáles son las actividades/productos para atender la seguridad
alimentaria y nutricional en la CGSM? Discrimine las metas a corto,
mediano y largo plazo. Indique los costos y los compromisos que cada
entidad asume para lograr las metas.
4. ¿Cuáles son las actividades/productos para atender los problemas
de saneamiento básico y agua potable en la CGSM? Discrimine las metas
a corto, mediano y largo plazo. Indique los costos y los compromisos que
cada entidad asume para lograr las metas.
5. ¿Cuáles son las actividades/productos para atender las alternativas
de subsistencia en la CGSM? Discrimine las metas a corto, mediano y
largo plazo. Indique los costos y los compromisos que cada entidad
asume para lograr las metas.

OCTAVO. Por Secretaría General de esta Corporación, INSTAR a las

entidades oficiadas y a los accionantes para que no aporten documentos
que ya obran en el expediente. Lo anterior con el fin de evitar pruebas
duplicadas, innecesarias, inútiles o impertinentes.

NOVENO. PÓNGASE a disposición de las partes o de los terceros con

interés, las pruebas recibidas en concordancia con lo previsto en el
artículo 110 del Código General del Proceso”[123].

Pruebas recibidas

91. En respuesta al auto de pruebas del 30 de mayo de 2017 [124], esta Corte recibió
la información que a continuación se menciona.

Edgardo Julio Camargo Suárez (accionante)[125]

92. El accionante aclaró que la situación de vulneración de derechos no es exclusiva

de los accionantes, sino de todos los que pertenecen a las comunidades pesqueras
de la zona, pues su actividad se está viendo afectada por el deterioro del
ecosistema[126].

93. Igualmente, informó que no es pescador artesanal, sino que se dedica a la

comercialización de pescado seco y es el representante legal de la Asociación de
Productores del Pescado de Nueva Venecia, que tiene unas piscinas para cultivar
peces para su eventual venta[127]. Por ello, reitera que depende de la actividad
pesquera, tal como lo informó en la acción de tutela, pese a no tener el permiso de
la AUNAP. No obstante, aclaró que tiene un carnet en trámite que lo identifica
como pescador.

94. En cuanto a sus ingresos mensuales, informó que devenga aproximadamente

$600.000 pesos, pero precisa que son variables por estar directamente asociados
con la cantidad de pescado que se recolecte, lo que, a su turno, depende del estado
de las aguas de la CGSM. Con estos ingresos asume el sostenimiento de su esposa,
su hija y su nieto, quienes viven con él. Su esposa es madre comunitaria y por esa
labor devenga un salario que sirve también de apoyo económico. Tiene además
otros tres hijos y cuatro nietos, pero ellos no están a su cargo[128].

95. Informó que el acceso al agua es muy limitado, pues proviene de los caños
cercanos y que recibe algún tratamiento, pero no es enteramente potable, por lo cual
para su consumo compran bolsas o botellones y cuando llueve consumen agua-
lluvia.

Andrés Camilo Suárez Moreno (accionante)[129]

96. El accionante aclaró que la situación de vulneración no se limita a él y al señor

Camargo, sino que se extiende a las comunidades pesqueras de la CGSM. Insiste
que el análisis de esta Corte no debe circunscribirse únicamente a su situación, sino
que debe tener en cuenta a los otros pescadores y sus familias.

97. Informó que se dedica a la pesca en Buenavista y que devenga aproximadamente

seiscientos mil pesos ($600.000) por esta actividad. También relató que no tiene
hijos, pero afirma que su hermana está a su cargo.

98. Sostuvo que tenía tres carnets de pesca, uno del ICA, otro de la AUNAP y el
otro del INCODER, que no fueron adjuntados porque no tiene correo electrónico ni
celular para enviar una copia de estos documentos.
99. En relación con la pregunta sobre las acciones que han adelantado las entidades
públicas, el señor Suárez afirmó que tenía entendido que se estaban abriendo unos
caños para mejorar el flujo del agua dulce.

100. Por último, concluyó que las entidades deben reunirse con las comunidades
para hacer capacitaciones y formular un ordenamiento pesquero.

Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (Min. Ambiente)[130]

101. Min. Ambiente hizo una exposición general de las actividades que ha
adelantado relacionadas con la CGSM. En primer lugar, en el año 2002, formuló la
Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia con la finalidad de
promover el uso sostenible, la conservación y la recuperación de los humedales. En
segundo lugar, en 2004, expidió la Resolución 157 del 12 de febrero, a través de la
cual adoptó medidas para garantizar el uso sostenible, conservación y manejo de
los humedales en Colombia y otros aspectos referidos en la Convención Ramsar.
En esa resolución, se estableció que las autoridades ambientales competentes deben
elaborar y ejecutar planes de manejo ambiental para humedales prioritarios en su
jurisdicción (Unidad Administrativa Especial del Sistema Nacional de Parques
Naturales y las Corporaciones Autónomas Regionales). En tercer lugar, en el año
2006, se expidió la Guía Técnica para la Formulación de Planes de Manejo para
Humedales en Colombia, los cuales deben ser formulados por las autoridades
ambientales competentes. Así las cosas, son las autoridades ambientales regionales
quienes deben elaborar e implementar planes de manejo de los humedales de sus
jurisdicciones.

102. A raíz de la problemática de la CGSM, el Min. Ambiente formuló el Plan de

Acción Integral como estrategia de articulación institucional para enfrentar los
problemas ambientales y sociales de esa región del Departamento de Magdalena.
Por motivo de lo anterior, se realizaron reuniones interinstitucionales para propiciar
procesos de socialización y aclarar las competencias de las entidades involucradas,
lo cual resultó en la identificación de compromisos prioritarios para la construcción
de una Agenda Estratégica Ciénaga Grande de Santa Marta cuyo impulso está a
cargo del Comité Técnico Interinstitucional de la Ecorregión Ciénaga Grande Santa
Marta.

103. Resaltó, además, que solicitó un proceso de asesoramiento a la Misión de

Asesoramiento Ramsar respecto de la situación del sitio Ramsar Sistema Delta
Estuarino del Río Magdalena de la CGSM para que se evaluara la situación de la
zona.
104. Informó que se han logrado avances en la comprensión del problema y en las
intervenciones para su mejoramiento, así: (i) creó el Comité de Coordinación para
la Gestión Integral de la Ciénaga Grande de Santa Marta; (ii) avanzó en el estudio
hidrosedimentológico o hidráulico de intercambio y circulación de aguas; (iii)
suscribió el convenio con la Universidad de Magdalena para la generación de
propuestas de sostenibilidad de la CGSM, y (iv) suscribió un convenio con
Corpamag para aunar esfuerzos técnicos para el desarrollo de actividades de
planificación y monitoreo del recurso hídrico.

105. El plan de acción para atender la problemática ambiental de la CGSM se

estructuró a partir de cuatro ejes de intervención. El primero de ellos, está orientado
a la atención de las declaratorias de calamidad. El segundo está enfocado en la
evaluación del estado ecológico del complejo de humedales, lo cual supone la
adecuación y mantenimiento hidráulico de los caños, la actualización de la
información del Plan de Manejo del Humedal Ramsar y la formulación del Plan de
Acción Integral de restauración y del Plan de Monitoreo Integral. El tercer eje está
relacionado con el saneamiento predial, implementación de estrategia de
comunicación y formación, fortalecimiento de los canales, entre otros. Finalmente,
el cuarto eje de intervención está enfocado en la seguridad alimentaria y nutricional.

106. Respondió las preguntas formuladas por esta Corte sobre su competencia en la
problemática, las acciones que ha implementado y aquellas que aún le falta por
implementar (ver Anexo 3). Finalmente, explicó que los problemas de la
implementación de las acciones para responder a la problemática ambiental de la
CGSM, se deben a la falta de recursos por parte de las entidades y a que los procesos
interinstitucionales no permiten generar procesos contractuales rápidos a efectos de
producir la información adecuada para la toma de decisiones. Concluyó solicitando
que no se amparen los derechos fundamentales, dado que la acción es improcedente
y, en todo caso, no existió vulneración de aquellos debido a las actividades
adelantadas por Min. Ambiente.

Ministerio de Agricultura[131]

107. El Ministerio de Agricultura señaló que no tiene competencia para la

protección, conservación, preservación y manejo de los recursos naturales y el
medio ambiente. Su participación está limitada a asistir a las reuniones del Comité
de Coordinación para la Gestión Integral de la CGSM.

Parques Naturales de Colombia[132]

108. Informó cuáles son las acciones que han adelantado y cuáles están pendientes
de realización en relación con la situación ambiental de la CGSM (ver Anexo 3).
Concluyó que los problemas de implementación de las acciones para responder a la
problemática de la CGSM se deben al insuficiente presupuesto para el desarrollo de
las mismas y al hecho de que la entidad está supeditada al liderazgo de la Autoridad
Nacional de Pesca para la implementación de procesos de ordenamiento regional
de los recursos hidrobiológicos y pesqueros. Por último, advirtió que la mayoría de
municipios con la jurisdicción en las áreas protegidas no han iniciado sus procesos
de actualización de los Planes de Ordenamiento Territorial.

Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP) [133]

109. La AUNAP respondió las preguntas del cuestionario formulado (ver Anexo
3), así como también informó que los señores Edgardo Julio Camargo Suárez y
Andrés Camilo Suárez Moreno no se encuentran en la base de datos de personas
con permisos para realizar la pesca.

Contraloría General de la República[134]

110. Informó que, dada la situación de la CGSM, decidió incluir dentro del Plan de
Vigilancia y Control Fiscal 2017-2º semestre, la realización de una auditoría de
cumplimiento para determinar si las entidades que son sujetos de control de la
CGSM han cumplido los compromisos frente al tema o no, dentro del marco de
competencias de la Contraloría.

Procuraduría General de la Nación[135]

111. Respondió el cuestionario formulado por esta Sala (ver Anexo 3) y precisó que
el principal obstáculo para resolver la problemática de la CGSM es la limitación de
recursos económicos, humanos y técnicos para la evaluación, seguimiento y control
ambiental. Afirmó que, pese a los buenos propósitos, no se observa una solución
inmediata o a corto plazo si desde el nivel central no se formula una política integral
que comprometa a todos los actores y disponga de recursos del Presupuesto
Nacional. Consideró que deben implementarse acciones prioritarias en la
formulación de Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos para la puesta en
funcionamiento de plantas de tratamiento de aguas residuales, así como realizar
actividades para el seguimiento y control para identificar el desvío de fuentes
hídricas superficiales provenientes de la Sierra Nevada de Santa Marta.
Fiscalía General de la Nación[136]

112. Aclaró que en la actualidad se creó el Eje Temático de Protección de los

Recursos Naturales y el Medio Ambiente con el fin de que se adelanten de manera
prioritaria las investigaciones de mayor impacto sobre el medio ambiente y los
recursos naturales.

Corporación Autónoma Regional del Magdalena[137]

113. Respondió el cuestionario que se le presentó (ver Anexo 3) y aclaró que no

tiene competencia frente al uso y aprovechamiento pesquero, ni frente al uso y
reglamentación del suelo y la prestación de los servicios públicos.

114. Corpamag consideró que los recursos financieros de la sobretasa ambiental al

peaje son insuficientes para atender los problemas ambientales de la CGSM, los
cuales se han presentado desde 1956 con la construcción de la carretera Ciénaga-
Barranquilla debido a la interrupción que generó el terraplén de la vía en los caños
que permitían el intercambio hídrico.

115. Señaló que los problemas de implementación de las acciones para atender la
situación ambiental de la CGSM son:

(i) la violencia armada dado que en la CGSM existieron grupos armados al

margen de la ley, lo cual “generó en muchas zonas rurales la aparición de
actividades predadoras del ambiente como la cría de búfalos, utilización de
zonas inundables para cultivos de arroz, campamentos militares, etc.;
(ii) la declaración del humedal Ramsar en tanto que se requieren recursos para
proteger las zonas declaradas de especial protección de toda actividad
antrópica que pueda afectarlas, lo que hace necesario contar con un Plan de
Manejo Ambiental para la CGSM para establecer cuáles son las áreas de
conservación, las de restauración y las de producción y se aclare si hay o no
baldíos en la zona. Informa que el Plan de Manejo Ambiental para la CGSM
se encuentra en espera de superar la consulta previa con cuatro comunidades
indígenas;
(iii) los Planes Nacionales de Desarrollo 2010-2014 y 2014-2018 en la medida
que prohíben realizar actividades agropecuarias de alto impacto en los
humedales Ramsar[138], lo cual ha dificultado el control, autorización y
concesión de permisos porque gran parte de las propiedades existentes
tienen vocación agrícola y ganadera en propiedades privadas;
 (iv) la inexistencia de cultura ambiental, lo cual lleva al desconocimiento de
que la protección y administración de los recursos naturales renovables en
Colombia es pluricausal, es decir, que se da entre el Estado-Nación, los
ministerios, las corporaciones, los departamentos, los municipios y los
particulares. Sobre todo, teniendo en cuenta que Corpamag tiene un
presupuesto anual escaso;
(v) la necesidad de actualizar la reglamentación del uso del suelo por parte de
los municipios y

116. Concluyó reiterando que las causas de la degradación del ecosistema surgen
desde 1956 con la construcción de la carretera Ciénaga-Barranquilla al interrumpir
el intercambio hídrico entre el mar y el complejo de ciénagas. Sin embargo, sostiene
que esa situación fue agravada por la disminución de entrada de agua dulce por la
excesiva sedimentación u obstrucción de canales debido a procesos naturales o por
la acción de propietarios que han obstruido los caños. Otras causas de la afectación
ambiental son la falta de infraestructura sanitaria de los asentamientos humanos en
los alrededores de la CGSM a cargo de los municipios y la permanencia de colonos
invasores dentro del parque que taponan los caños y explotan indebidamente el
mangle[139].

Cormagdalena[140]

117. Respondió el cuestionario formulado por esta Corte (ver Anexo 3) y aclaró que
no tiene competencias específicas dentro de la problemática ambiental de la CGSM
ni sobre la ordenación del territorio.

Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (Invemar)[141]

118. Dio respuesta al cuestionario (ver Anexo 3) e informó que todas las
investigaciones y conceptos que ha adelantado Invemar los ha puesto a disposición
de las entidades ambientales competentes para la toma de decisiones. Las
limitaciones que se han presentado en los estudios se debe a la falta de recursos
económicos.

Personería Municipal de Pueblo Viejo[142]

119. Solicitó que la Corte Constitucional ordene acciones que redunden en la

intervención y recuperación del complejo lagunar de la CGSM.

Municipio de Puebloviejo[143]
120. Respondió el cuestionario formulado (ver Anexo 3) y aclaró que no cuenta
con los recursos para implementar las acciones que atiendan a la problemática
ambiental, así como la falta de compromiso de las entidades ambientales.

Los Municipios El Retén[144], Salamina[145], Pivijay[146], Ciénaga[147], Piñón[148],

Cerro de San Antonio[149]

121. Los municipios respondieron parcialmente el cuestionario (ver Anexo 3). Cabe
resaltar que el Municipio de Piñón aclaró que el presupuesto anual para temas de
medio ambiente es equivalente a $130.869.153,10.

Municipio de Zapayán[150]

122. Aclaró que no tiene competencia respecto de la problemática ambiental de la

CGSM y solicitó que se tramite el asunto por vía de la acción popular.

Departamento de Magdalena[151]

123. El Departamento de Magdalena respondió el cuestionario en su calidad de

vocera del Comité Interinstitucional para la Ecorregión de la CGSM y consolidó la
información de los miembros del Comité.

124. Informó que el Comité Interinstitucional para la Ecorregión de la CGSM fue

creado por el Decreto Departamental No. 297 del 11 de agosto de 2015. Sin
embargo, advierte que es un espacio de interacción entre las entidades públicas
nacionales, departamentales, municipales y distritales, pero no es una entidad como
tal, es decir, no cuenta con personería jurídica, ni tiene patrimonio autónomo ni
presupuesto propio.

125. Dentro de la información recolectada a los miembros del Comité y frente a la

pregunta de cuáles son las actividades para atender el estado ecológico del humedal
en la CGSM y el compromiso de cada entidad en relación con esas actividades (ver
Anexo 4), informó que el Plan Departamental de Aguas (PDA) inició en febrero de
2016 con un convenio con la empresa holandesa Brabant Water para reformular el
proyecto de acueducto de los pueblos palafitos como Trojas de Cataca, Buenavista
y Nueva Venecia. Este proyecto está en la fase de diseños.

126. En su diagnóstico de la situación, señaló que los problemas de implementación

se deben a que el área de intervención es muy grande, existen amenazas a las
autoridades ambientales que imposibilitan su presencia, debilidad de la acción
preventiva por desconocimiento de las alcaldías de su rol como autoridades
ambientales y la falta de recursos para atender la problemática.

Sandra Patricia Vilardy (Profesora de la Universidad de Magdalena) [152]

127. Respondió al cuestionario fijado en el Auto del 30 de mayo de 2017 aclarando

que sus respuestas tienen como fundamento las investigaciones que ha desarrollado
desde el año 2007, las cuales se fundamentan en una comprensión socio-ecológica
de la CGSM, lo que significa que cualquier cambio en la estructura del ecosistema
tiene o tendrá un efecto sobre la población, su modo de vida y las dinámicas
regionales[153]. Asimismo, aclaró que la CGSM está marcada por el abandono estatal
y el conflicto colombiano, en donde múltiples actores encontraron sustento, refugio
y poder en ese ecosistema[154].

128. Entrando en materia del cuestionario, frente a la pregunta sobre cuáles son las
causas del desequilibrio y de la problemática ambiental de la CGSM, precisó que
es necesario entender que existen flujos de agua que hacen de la CGSM el principal
complejo de humedales costeros del país. Estos flujos de agua son: el agua del río
Magdalena, el agua de los ríos que bajan de la Sierra Nevada de Santa Marta en su
flanco occidental (río Frío, Sevilla, Tucurina, Aracataca, Fundación) y el agua del
Mar Caribe. Ello es importante, pues el territorio depende y se moldea de acuerdo
con la circulación, calidad y cantidad de la entrada y salida de aguas.

129. En relación con las causas del desequilibro ambiental, explicó que es necesario
entenderlas a partir de dos épocas; la de las grandes transformaciones (1950-1990)
y la de postrehabilitación (2000 en adelante). En la primera, la CGSM, según
Vilardy, “sufrió una de las mayores tragedias ambientales del país [por] la
implementación de proyectos nacionales y regionales de desarrollo desde la
década de los 50’s, que desconocieron la condición de humedal del territorio y
afectaron la circulación del agua hacia el complejo de humedales y dentro del
mismo”[155], así como también “la debilidad institucional para el control y la
vigilancia”[156]. Tanto los proyectos de infraestructura y extracción como la
debilidad del control y vigilancia tuvieron como efecto la interrupción del flujo de
agua cuya consecuencia fue la pérdida de 253 km2 y la hipersalinización de los
suelos, lo que deterioraba el agua y disminuía el oxígeno contenido en ella.

130. En la segunda, la CGSM albergó grupos armados al margen de la ley que

buscaban el control de los recursos locales y las rutas del narcotráfico en la CGSM,
lo cual terminó incidiendo en la detención de procesos encaminados a la
recuperación del ecosistema. En su lugar, se crearon nuevos proyectos económicos
y productivos que desconocían el carácter ambiental de la zona, tales como los
distritos de riego con el programa Agro Ingreso Seguro, la ampliación de cultivos
de palma en zonas de humedales, la introducción de búfalos y la construcción de
diques y cultivos de arroz, entre otros[157]. Igualmente, los proyectos viales de la
doble calzada Ciénaga-Barranquilla y la modificación de la Vía de la Prosperidad
han sido especialmente graves para la situación ambiental.

131. Advirtió que existe un fracaso por dejar de abordar las causas de la
problemática ambiental para concentrarse en las consecuencias, como los
multimillonarios dragados cuya eficacia ha sido muy reducida, pues aún persisten
las mortandades de peces[158]. Y las instituciones aún no han logrado controlar los
comportamientos de ciertos grupos que por su beneficio terminan afectando al resto
de los habitantes, especialmente, en cuanto al uso y apropiación del agua que debe
llegarle a la CGSM.

132. Frente a la segunda pregunta asociada con los efectos que generan las causas
antes explicadas, señaló que el riesgo social es alto, pues se afectan los servicios de
abastecimiento, como el agua para el consumo, los alimentos y los ciclos
biogeoquímicos para el reciclaje de nutrientes. Por ejemplo, la pesca artesanal ha
sido impactada por la condición ambiental “llevando a la disminución de un 90%
de las capturas en menos de 20 años, lo que se configuró en un colapso económico
para la región”[159], entre otros ejemplos. Adicionalmente, la sequía que afectó la
región junto con los fallos hidrológicos causó más hipersalinización y mortandad
de peces y manglares. Esto ha tenido como consecuencia afectaciones a la salud
humana, a la salubridad de la pesca y a la movilidad por la sedimentación[160].

133. En relación con la pregunta sobre las acciones que han adelantado las entidades
públicas para enfrentar la problemática ambiental de la CGSM, respondió que, pese
a que se han instaurado acciones para mejorar la gestión del sistema (Ecodesarrollo
y Prociénaga), sus resultados han sido limitados. Específicamente, en 1992 inició
el gran proceso de rehabilitación de la CGSM, conocido como Prociénaga, del cual
quedaron muchos aprendizajes para la gestión de la Ciénaga como, por ejemplo, las
declaratorias como humedal Ramsar y de Reserva de Biósfera. Sin embargo, resaltó
que el problema de Prociénaga fue que “lo que se planificó desde un enfoque
integrador, ha sido muy diferente a lo que se ha ejecutado desde una visión
excesivamente disciplinar, que dejó en un segundo plano los aspectos sociales,
políticos y del conflicto armado”[161].
134. Expuso las acciones que han adelantado desde el año de 2015 y aquellas que
considera necesarias para contrarrestar la crisis por parte de las siguientes entidades:
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corpamag, Parques Nacionales
Naturales, Gobernación del Magdalena, Invemar, Invías, Alcaldía de Puebloviejo,
Alcaldía de Sitionuevo, Comité interinstitucional de la CGSM, Universidad del
Magdalena y la Comisión de Ordenamiento Territorial del Senado de la República.
Resaltó que, pese al interés del actual Ministro de Ambiente (Luis Gilberto Murillo)
las acciones institucionales siguen siendo anuncios de planes, recursos y proyectos
insuficientes[162].

135. Finalmente, frente a la última pregunta sobre los problemas que obstaculizan
la implementación de las acciones para enfrentar la problemática ambiental, sostuvo
que hay una resistencia por parte de las entidades de evaluar la gestión realizada en
los últimos 17 años y de reconocer la desarticulación y concebir que, por medio de
un comité interinstitucional, se superará la crisis[163]. También afirma que se siguen
haciendo obras hidráulicas como dragados y caños sin suficiente información
técnica y que existe una ausencia de una estrategia de comunicación para revalorizar
la CGSM a efectos pedagógicos[164]. Concluyó argumentando que es necesario
repensar la gestión de la CGSM e identificar las fallas interinstitucionales para
superarlas[165].

Segundo auto de pruebas y suspensión

136. Debido a que no fueron recibidas todas las pruebas decretadas en el primer
auto y por la necesidad de solicitar nuevos elementos probatorios, la Sala resolvió
lo siguiente:

PRIMERO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para que dentro del
término de tres (3) días siguiente al recibo de la notificación de esta
providencia, alleguen copia del informe de recomendaciones de la Misión
Ramsar de Asesoriamiento.

SEGUNDO. Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al

Tribunal Administrativo de Magdalena y al Consejo de Estado,
insistiendo para que dentro del término de tres (3) días siguiente al recibo
de la notificación de esta providencia, allegue a este despacho copia
electrónica o física del proceso de acción popular promovido por la
señora Laura Esther Murgas Saurith contra la Corporación Autónoma
 Regional de Magdalena con número de radicado
47001233100020120004100.

TERCERO. PÓNGASE a disposición de las partes o de los terceros con

interés, las pruebas recibidas en concordancia con lo previsto en el
artículo 110 del Código General del Proceso.

137. La Secretaría General de esta Corte remitió un oficio al despacho del

Magistrado Sustanciador indicando que no se recibió comunicación alguna de
aquellas pruebas solicitadas en el auto.

Suspensión de términos[166]

138. Por medio del Auto del 22 de junio de 2017, la Sala de Revisión suspendió los
términos del proceso hasta el 31 de julio, considerando que aún no había recaudado
el material probatorio necesario para la resolución del caso[167].

139. Por medio del Auto del 31 de julio de 2017, la Sala de Revisión extendió los
términos del proceso hasta el 30 de agosto, considerando que para la fecha aún no
se habían recibido algunas pruebas que fueron solicitadas e insistidas.

Aclaración sobre la solicitud de otras pruebas

140. Los accionantes y algunos terceros intervinientes solicitaron a este Tribunal

que se decretara (i) una audiencia pública para debatir el objeto de la presente acción
de tutela y (ii) una inspección judicial para corroborar la situación en la que se
encuentra la CGSM. El Magistrado Sustanciador considera que en el expediente
reposan pruebas relevantes y pertinentes sobre los hechos referidos en el escrito de
tutela, razón por la cual no estimó necesario decretar y practicar la inspección
judicial y la audiencia pública.

Otras intervenciones de terceros

141. El día 17 de mayo de 2017, esta Corte recibió escrito del director e
investigadores del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia),
el cual se relaciona en el Anexo 2 (Otras Intervenciones).

142. El día 24 de mayo de 2017, esta Corte recibió el escrito de intervención como
apoyo a las pretensiones de los accionantes de los investigadores de la Asociación
Ambiente y Sociedad. Este escrito se relaciona en el Anexo 2 (Otras
Intervenciones).

143. El día 26 de mayo de 2017, se recibieron los escritos: (i) de la Directora y

profesores de la Especialización de Derecho Ambiental de la Universidad del
Rosario; (ii) de asesores jurídicos e investigadores de la Clínica Jurídica de Medio
Ambiente y Salud Pública de la Universidad de los Andes; y (iii) de miembros de
World Wildlife Fund (WWF Colombia), por medio de los cuales coadyuvan a las
pretensiones de la demanda. Estos escritos se relacionan en el Anexo 2 (Otras
Intervenciones).

144. El día 16 de junio de 2017, se recibió un amicus curiae de la Asociación

Interamericana para la Defensa del Ambiente, la cual se relaciona en el Anexo 2
(Otras Intervenciones).

145. El día 13 de julio de 2017, se recibió un escrito del Cabildo Gobernador del
Pueblo Arhuaco de la Sierra Nevada de Santa Marta, el cual se relaciona en el
Anexo 2 (Otras Intervenciones).

146. El día 14 de julio de 2017, se recibieron dos escritos, uno del Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad y el otro del Grupo de Investigación de
Palmas Silvestres Neotropicales, los cuales se relacionan en el Anexo 2 (Otras
Intervenciones).

147. El día 28 de julio de 2017, se recibió un escrito de la Fundación para el

Desarrollo de Políticas Sustentables (Fundeps), el cual se relaciona en el Anexo 2
(Otras Intervenciones).

148. El día 30 de agosto de 2017, se recibió un escrito de la Senadora Claudia López

Hernández y la Representante a la Cámara Angélica Lozano Correa, el cual se
relaciona en el Anexo 2 (Otras Intervenciones).

149. El magistrado sustanciador, luego de ser sometido el proyecto inicial a

consideración de los otros magistrados integrantes de la Sala Tercera de Revisión,
recibió comentarios por parte de cada uno de ellos. Con fundamento en tales
comentarios, concluyó que el proyecto presentado -en cuya parte resolutiva se
declaraba la improcedencia de la acción de tutela- no había sido aprobado de
manera integral por los demás integrantes de la Sala. En consecuencia, profirió auto
por medio del cual ordenó a la Secretaría General remitir el expediente al despacho
del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo para lo de su competencia.
Posteriormente, el magistrado Antonio José Lizarazo profirió auto en el que señaló
“que si bien, una vez estudiado el señalado proyecto se realizaron observaciones
de fondo al no compartir algunas afirmaciones que se realizaron en la parte motiva
del mismo, ello no implicaba que se estuviera en desacuerdo con la decisión
propuesta”. Por tanto ordenó que, por conducto de la Secretaria General, se
devolviera el expediente al despacho del magistrado Alejandro Linares Cantillo.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

150. Esta Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política,
en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del
30 de marzo de 2017, expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Tres de
esta Corte, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces
de instancia.

B. PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA

Legitimación por activa

151. El artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1º y 10 del Decreto

2591 de 1991, establecen que cualquier persona que considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados, estará legitimada
para interponer la acción de tutela.

152. Ambos accionantes habitan en los pueblos palafitos de la CGSM y, según

informan (supra § 93 y 97), se dedican a la pesca o actividades relacionadas con
ella, por lo que afirman que sus derechos se encuentran amenazados en razón de la
problemática ambiental.

Esta Sala encuentra que sí se configura legitimación por activa, pues, en sede de
revisión, el señor Edgardo Julio Camargo aclaró que se dedica a la comercialización
de pescado seco y que es representante de una asociación de pescadores
(Asopropes)[168]. Por otra parte, el señor Suárez afirmó dedicarse a la pesca como
medio de sustento y dijo tener tres carnets de pescador que no fueron enviados por
no tener los medios económicos para tal efecto.

Legitimación por pasiva

153. De acuerdo con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela
procede, entre otras, contra la actuación u omisión de autoridades públicas.

154. Esta Sala advierte que existe legitimación por pasiva de las entidades
accionadas y vinculadas -con excepción del Consorcio Ciénaga Grande, la Unión
Temporal Río Frío y Servicio de Dragados y Construcciones S.A.-, por tratarse de
autoridades públicas (Corpamag, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Parques Nacionales Naturales, Ministerio de Agricultura, Incoder y la Autoridad de
Agricultura y Pesca, Alcaldías de los municipios de Sitio Nuevo, Pueblo Viejo,
Remolino, El Retén, Salamina, Zona Bananera, Pivijay, Ciénaga, Aracataca, El
Piñón, Fundación, Concordia, Zapayán y Cerro de San Antonio, Departamento del
Magdalena, Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República,
Procuraduría General de la Nación). En adición a ello, de los diferentes documentos
que conforman el expediente se desprende que las entidades referidas han
participado, en alguna medida, en el desarrollo de actividades relacionadas con la
CGSM.

155. En relación con la legitimación por pasiva del Consorcio Ciénaga Grande, la
Unión Temporal Río Frío y Servicio de Dragados y Construcciones S.A., no existe
evidencia que acredite que la actuación u omisión de los particulares accionados
haya ocasionado la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales al
mínimo vital, al trabajo, a la salud y al agua de los accionantes. No puede concluirse,
a partir de lo expuesto, que existió un dragado deficiente ni tampoco que la
actuación del Consorcio Ciénaga Grande, de la Unión Temporal Río Frío o de la
sociedad Servicio de Dragados y Construcciones S.A., haya sido la causa del
desequilibrio ambiental y la mortandad de peces.

156. Esta Sala reitera las reglas sobre la procedencia de la acción de tutela contra
particulares, según las cuales procede la tutela cuando “(i) éste tenga a su cargo la
prestación de un servicio público (…); (ii) cuando con su actuar afecte gravemente
el interés colectivo o; (iii) en casos en los que el accionante se encuentre en
situación de subordinación e indefensión con respecto al agresor”[169].
157. La Sala no encuentra que se configure alguno de los anteriores supuestos para
que el Consorcio, la Unión Temporal y la sociedad Servicios de Dragados y
Construcciones S.A., tengan legitimación por pasiva en este proceso.

158. En primer lugar, si bien estas compañías, como lo afirman los accionantes,
ejecutaron contratos con Corpamag para la recuperación, conservación y
mantenimiento de los caños, no existe evidencia de que con su actuar se afectaron
los derechos colectivos o fundamentales de los accionantes, pues justamente el
objeto de dichos contratos no era otro que la recuperación y conservación de los
caños. En segundo lugar, el cabal cumplimiento o no de dichos contratos no le
corresponde decidirlo a esta Corte. Finalmente, los actores no se encuentran en
situación de indefensión o subordinación frente a estos particulares, en tanto no
existe una relación jurídica entre ellas ni una dependencia fáctica que imposibilite
repeler agresiones para defender sus intereses y derechos fundamentales[170]. Por las
anteriores razones, esta Sala declara que no hay legitimación por pasiva
del Consorcio Ciénaga Grande, la Unión Temporal Río Frío y Servicio de Dragados
y Construcciones S.A.

Inmediatez

159. La jurisprudencia constitucional ha identificado criterios que orientan al juez

para evaluar si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez, entendido como la
exigencia de que la tutela se haya interpuesto en un término prudente y razonable
respecto de la acción u omisión que causó la vulneración a los derechos
fundamentales[171].

160. Dentro de los criterios para analizar la inmediatez dispuestos en la Sentencia

SU-391 de 2016, se encuentra que el juez debe analizar el momento en el que se
produce la vulneración y si esta se prolongó en el tiempo[172].

161. La Sala constata que, según las afirmaciones contenidas en los escritos de
tutela, las vulneraciones alegadas por los accionantes perviven en el tiempo, toda
vez que la afectación del medio ambiente sano en la CGSM y la amenaza a su
mínimo vital, entre otros derechos fundamentales, sigue reflejándose por el
desequilibrio actual del ecosistema, pues se han presentado mortandades de peces
en el último año[173]. Adicional a ello, la acción de tutela fue interpuesta el 10 de
noviembre de 2016, aproximadamente tres meses después de uno de tales eventos
de muerte de peces en las aguas de la CGSM, que tuvo lugar en el mes de
agosto del mismo año. Así las cosas, se acredita el cumplimiento del requisito de
inmediatez en el caso sub examine por haberse interpuesto la acción de tutela dentro
de un término razonable.

Subsidiariedad

162. El ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos de protección diferenciados

según si se invoca la amenaza o vulneración de un derecho fundamental o de un
derecho colectivo. En el primer caso –a menos que exista un procedimiento judicial
idóneo y eficaz- el afectado dispone de la acción de tutela, según lo establece el
artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991. En el segundo
caso, la persona afectada tiene a su alcance la acción popular, conforme lo dispone
el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998.

163. Con fundamento en ello, esta Corte ha sostenido, como regla general, que la
acción tutela no procede para la protección de derechos colectivos [174], ya que para
su amparo la Constitución Política ha dispuesto las acciones populares [175]. No
obstante, como hipótesis excepcional, ha reconocido la procedencia de la acción de
tutela cuando la afectación a un derecho colectivo, como el medio ambiente sano,
implica una amenaza cierta o una vulneración a un derecho fundamental[176].

164. A fin de delimitar el alcance de la regla vigente en la materia, este Tribunal

estima pertinente (i) referirse a la naturaleza y alcance de la acción popular con el
propósito de precisar su pertinencia para examinar cuestiones como las propuestas
en esta oportunidad. Seguidamente, con el objeto de mostrar que la jurisprudencia
de la Corte no ha establecido reglas absolutas de procedencia de la acción de tutela
cuando al mismo tiempo se afectan derechos colectivos, la Sala (ii) resumirá el
alcance de los pronunciamientos de este Tribunal en los que se han establecido, de
una parte, criterios materiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando exista
una relación entre derechos colectivos y fundamentales -juicio material de
procedencia- y, de otra, criterios para juzgar la eficacia de la acción popular luego
de la promulgación de la Ley 472 de 1998 –juicio de eficacia-. Por último, (iii) se
aplicarán tales juicios al caso concreto a fin de evaluar si se cumple o no el requisito
de procedibilidad de la acción de tutela.

a. Las acciones populares

165. Las acciones populares no eran ajenas al ordenamiento jurídico colombiano

previo a la Constitución de 1991[177], por cuanto estaban consagradas en los
artículos 1005 y ss. y 2358 y ss. del Código Civil [178]. Sin embargo, el artículo 88
Superior les otorgó un estatus constitucional y, con ello, “buscó ampliar el campo
propio de esta clase de acciones como "un paso fundamental en el desarrollo de un
nuevo derecho solidario, que responda a nuevos fenómenos de la sociedad como
es el daño ambiental”[179].

166. La Ley 472 de 1998, establece en su artículo 2 que el objeto de la acción

popular consiste en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible. Conforme a lo anterior, su
finalidad consiste en la protección de un tipo especial de derechos e intereses. Según
la Corte, corresponden “a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que
se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una
colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras
personas”[180]. En esa dirección, al tratarse de intereses “supraindividuales e
indivisibles (…) exigen una conceptualización y un tratamiento procesal unitario y
común, pues la indivisibilidad del objeto implica que la solución de un eventual
litigio sea idéntica para todos”[181].

167. La acción popular a pesar de que su objeto, según lo define el artículo 88 de la

Carta y la Ley 472 de 1998, consiste en la protección de derechos colectivos tiene,
además, cuando estén relacionados estrechamente con aquellos, la aptitud de
amparar posiciones iusfundamentales. Es precisamente por ello que un instrumento
como la acción de tutela ha sido reconocido, en hipótesis excepcionales, como un
medio de protección de derechos colectivos al paso que en el curso de las acciones
populares han terminado por ampararse también derechos fundamentales.

168. Del objeto de protección de las acciones populares se desprenden, al mismo

tiempo, criterios especiales de legitimación. Así, el artículo 12 de la referida Ley
472, establece una regla de legitimación ampliada permitiendo que cualquier
persona natural o jurídica, organizaciones de diferente naturaleza y algunas
autoridades públicas interpongan la acción. En ese sentido, el Consejo de Estado ha
señalado “que la titularidad es del colectivo y no de la suma de cada uno de los
derechos individuales… el interés le asiste a todo el grupo, cualquiera de ellos está
legitimado para ejercer su derecho de acción representado a las otras personas
igualmente afectadas”[182].

Su finalidad no solo es preventiva, sino también restitutoria[183], ya que puede

dirigirse a que las cosas vuelvan a su estado anterior al momento de vulneración y
si no procede la restitución, a que se ordene la indemnización por el daño
ocasionado.
169. A estos rasgos generales de la acción se unen varias disposiciones especiales
que muestran que el juez popular cuenta con suficientes posibilidades de actuación
para (i) proteger los derechos reclamados, (ii) promover, en un escenario de amplia
deliberación, la realización de acuerdos para enfrentar las causas de la violación de
los derechos (pacto de cumplimiento) y (iii) adelantar actividades probatorias de
alta complejidad[184], en caso de ser necesario. En adición a ello, el tiempo
aproximado para el trámite de una acción popular de acuerdo con los términos
fijados en la ley y a su condición de acción prevalente, es relativamente reducido.

170. En cuanto a las facultades del juez popular, el Consejo de Estado y esta Corte,
han sostenido que “está investido de amplias facultades, derivadas de la autonomía
procesal que ostenta la acción popular y de la finalidad que ésta busca, que no es
otra que la protección de los derechos de la comunidad”[185]. De manera tal que
puede decretar medidas cautelares de diferente naturaleza, no solo con fundamento
en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998[186], sino también con apoyo en los artículos
229 y 230 de la de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

171. Igualmente, la ley prevé la celebración de pactos de cumplimiento que tienen

por objeto fijar la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el
restablecimiento de las cosas a su estado anterior, en caso de que ello sea
posible[187]. Adicionalmente, se establece el agotamiento de un período probatorio
en el que el juez podrá practicar cualquier prueba conducente, incluyendo
estadísticas de fuentes confiables, conceptos de las entidades públicas a manera de
peritos y con la posibilidad de practicar personalmente las pruebas, sin perjuicio de
su facultad de comisionar[188].

172. Conforme a lo anterior, (i) la amplitud de la legitimación por activa, (ii) el tipo
de pretensiones que pueden ventilarse (preventivas/restitutorias), (iii) el objeto que
busca protegerse (derechos e intereses colectivos como el medio ambiente sano),
(iv) la posibilidad de celebrar dentro del proceso un pacto de cumplimiento entre
los accionantes y las entidades demandadas, (v) la facultad del juez popular para
ordenar medidas cautelares y el amplio margen probatorio que tiene, son rasgos que
hacen de las acciones populares un medio judicial de suma importancia cuando se
trata de resolver disputas especialmente complejos que requieran de medidas
estructurales o generales para la protección de intereses supraindividuales e
indivisibles, tal y como es el caso delos derechos colectivos. Es por ello que la Corte
ha entendido que la promulgación de la Ley 472 de 1998 vino a “unificar términos,
competencia, procedimientos, requisitos para la procedencia de la acción
popular, en aras de lograr la protección real y efectiva de los derechos e intereses
colectivos, y con ellos, de los derechos fundamentales que puedan resultar
lesionados mediante la afectación de un derecho de esta naturaleza”[189] (énfasis
añadido).

173. Se trata entonces de una acción que, además de contar con un inequívoco
estatus constitucional que le confiere particular relevancia en el régimen jurídico
vigente, tiene una naturaleza especial que se desprende del tipo de derechos que
protege -objeto-, los habilitados para presentarla -legitimación ampliada- y la
naturaleza de las pretensiones que se pueden formular -restitutoria/indemnizatoria-
. Conforme a ello, la Sala juzga necesario destacar que goza de autonomía como
instrumento judicial en la medida que, como lo ha aclarado el Consejo de Estado,
“no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular
de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias”[190].

b. La jurisprudencia constitucional no ha establecido reglas absolutas

sobre la procedencia o no de la acción de tutela por perturbación de
derechos colectivos[191]

174. El análisis de subsidiariedad de la acción de tutela, cuando entre sus

pretensiones se encontraba una solicitud de protección de derechos colectivos, se
hizo más estricto a partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998 -como se
verá más adelante-. Sin embargo, la Corte ha resaltado[192] que ni existe una regla
absoluta según la cual la acción de tutela nunca sea procedente para amparar
derechos fundamentales afectados por la perturbación de derechos colectivos, ni
tampoco una regla por virtud de la cual siempre que con la perturbación de un
derecho colectivo se vulnere o amenace un derecho fundamental sea procedente la
acción tutela[193].

175. Para evitar estos dos extremos, desde los inicios de la jurisprudencia esta Corte
definió -incluso antes de la promulgación de la Ley 472 de 1998- (a) criterios
materiales para la procedencia de la acción de tutela –juicio material de
procedencia- cuando hay perturbación de derechos colectivos, que luego de la
promulgación de la Ley 472 de 1998 fueron consolidados en la Sentencia T-1451
de 2000 y unificados en la SU-1116 de 2001. Igualmente, con posterioridad a la
Ley 472 de 1998 se fortalecieron (b) los criterios para juzgar la eficacia de la acción
popular -juicio de eficacia- toda vez que, como se explicó anteriormente, adquirió
un desarrollo legal suficiente para proteger gran parte de perturbaciones a derechos
colectivos, incluso cuando ellas tuvieran impacto en los derechos fundamentales.

176. El juicio material de procedencia exige establecer el tipo de relación que existe
entre los derechos fundamentales y los derechos colectivos. No es suficiente que la
situación analizada muestre cualquier tipo de vínculo entre unos y otros para que
sea procedente la acción de tutela. En efecto, la Corte afirmó en la sentencia SU-
1116 de 2001 que se requiere acreditar (a) que la afectación iusfundamental sea una
consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho
colectivo (conexidad), (b) que la persona que presenta la acción de tutela acredite
–y así lo considere el juez– que su derecho fundamental, no el de otros, está
directamente afectado (legitimación); (c) que la afectación pueda considerarse
cierta a la luz de las pruebas aportadas al expediente (prueba de la amenaza o
violación), y (d) que las pretensiones tengan por objeto la protección del derecho
fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo considerado (objeto de la
pretensión o efecto hipotético de la orden judicial de protección).

Juicio material de procedencia

Conexidad Legitimación Prueba de la Objeto de la
amenaza pretensión o
efecto hipotético
de la orden
judicial de
protección

177. El juicio de eficacia impone valorar si la acción popular, a la luz de las

condiciones específicas del caso, resulta idónea y eficaz para la protección de todos
los derechos que se encuentren en riesgo. Siendo la acción popular y la acción de
tutela dos recursos de protección con estatus constitucional, el juez de dicha
jurisdicción no puede preferir ex ante y definitivamente uno de ellos.

178. El desarrollo de este doble examen, –el de los criterios materiales de

procedibilidad y el de eficacia– tiene por finalidad, de una parte, preservar las
competencias del juez popular, según lo previsto en el artículo 88 de la Constitución
y en la Ley 472 de 1998 y, de otra, controlar los riesgos de que una violación
iusfundamental quede sin una respuesta judicial efectiva. A continuación, la Corte
se detendrá en precisar los elementos centrales de cada uno de los juicios.

c. Juicio material de procedencia (criterios materiales de procedencia de

la acción de tutela por perturbación de derechos colectivos)

179. Antes de la Sentencia SU-1116 de 2001, que unificó los criterios materiales de
procedencia de la acción de tutela cuando existiera, al mismo tiempo, una
perturbación de derechos colectivos, la jurisprudencia había establecido tres
criterios que luego fueron retomados y complementados por la Corte (T-1451 de
2000 y SU-1116 de 2001). Tales criterios que orientaron el análisis previo a la
promulgación de la Ley 472 de 1998 fueron los siguientes:

• Primero, se requería que existiera un nexo causal entre la perturbación del

derecho colectivo y la amenaza o vulneración de un derecho fundamental,
mejor conocido como el criterio de conexidad iusfundamental[194] (T-415
de 1992). La ausencia de dicha conexidad dio lugar, en varias ocasiones, a la
declaratoria de improcedencia de la acción (T-437 de 1992, T-528 de 1992,
T-231 de 1993 y SU-067 de 1993).

• Segundo, era necesario que la perturbación tuviera como consecuencia

una afectación directa en los derechos fundamentales del
[195]
accionante (T-028 de 1993 y T-231 de 1993 y T-574 de 1996).

• Tercero, se exigía prueba fehaciente de la violación o amenaza del derecho

fundamental (SU-067 de 1993). Este requisito no solo imponía demostrar la
afectación al derecho fundamental, sino también la pertenencia de quien lo
alegaba al grupo de las personas directamente afectadas (T-574 de 1996 y T-
244 de 1998). Fue referido y aplicado explícitamente, por ejemplo en la
Sentencia T-244 de 1998, en la que la Corte consideró improcedente la tutela
afirmando que, si bien se puede constatar una afectación al medio ambiente,
“no hay prueba de que ello hubiera producido una afectación actual e
individualizada de los derechos fundamentales de los accionantes”.

180. Retomando los anteriores criterios y la síntesis de ellos realizada por la

Sentencia T-1451 de 2000[196], la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante
la Sentencia SU-1116 de 2001, unificó los criterios materiales de procedencia de la
acción de tutela por perturbación de derechos colectivos. Tal unificación puede
sintetizarse de la siguiente forma:

• Conexidad. Debe existir conexidad entre la vulneración del derecho colectivo

y la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de suerte que “el daño o
la amenaza del derecho fundamental sea "consecuencia inmediata y directa
de la perturbación del derecho colectivo”[197].

• Legitimación. El peticionario debe ser la persona directamente afectada en su

derecho fundamental, dada la naturaleza subjetiva de la acción de tutela[198].
 • Prueba de la amenaza o vulneración. La amenaza o vulneración a los
derechos fundamentales no debe ser hipotética, sino real, es decir, debe estar
probada en el expediente.

• Objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden judicial. La orden

judicial del juez de tutela debe orientarse al restablecimiento del derecho
fundamental afectado y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado,
pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta
naturaleza”[199].

Estos criterios materiales de procedencia tienen por objeto establecer pautas

relativamente precisas para determinar cuándo, a pesar de la alegación de una
violación de derechos colectivos, procede la acción de tutela. Luego de la adopción
de la Ley 472 de 1998 la Corte también estableció la importancia de realizar en ese
tipo de casos un juicio de eficacia de la acción popular allí regulada. A continuación
se explica su alcance.

d. El juicio de eficacia de la acción popular

181. A raíz de la aprobación de la Ley 472 de 1998, este Tribunal se enfrentó a la

necesidad de modular el juicio de eficacia de esta acción constitucional, ya que
antes de dicha regulación, justamente por el vacío legal, existían mayores
posibilidades de declarar procedente la acción de tutela en tanto la acción popular
existente en ese momento podía no ser suficiente para dar respuesta a la afectación
de derechos e intereses colectivos. Ello incluso fue reconocido por la Corte al
señalar, en la Sentencia T-1451 de 2000, que debía tenerse en cuenta “la
inexistencia de un medio judicial diverso de la acción de tutela para obtener la
protección de los derechos fundamentales amenazados, pues la existencia de
mecanismos alternos de defensa que puedan ser utilizados y a su vez ser calificados
como eficaces para la protección del derecho fundamental, hacen improcedente la
acción de tutela”. Precisamente esta apreciación, resaltó la importancia del juicio
de eficacia de la acción popular.

182. Dicho de otra forma, la Ley 472 de 1998 resaltó la necesidad de definir un
juicio de eficacia de la acción popular que reconociera e incorporara el impacto que
tenía la nueva regulación en la protección de los derechos colectivos, incluso
cuando por su afectación resultaran amenazados los derechos fundamentales. En la
Sentencia T-1451 de 2000 afirmó este Tribunal:
“La ley 472 de 1998, plasma un esfuerzo del legislador por desarrollar un
mecanismo ágil de protección de los derechos e intereses colectivos de
un conglomerado determinado, que los jueces, pero en especial el juez
de tutela, no puede pasar inadvertido a la hora de adoptar decisiones
en esta materia, pues ella es una respuesta clara, a la ausencia de
decisión legislativa que se venía presentando, desde la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991 y con ella, la consagración de la
acción popular como mecanismo constitucional de protección de
derechos e intereses colectivos. Pues si bien es cierto que de antaño las
acciones populares estaban consagradas en el ordenamiento jurídico
colombiano, en especial, a través de la acción del artículo 1005 del
Código Civil y, posteriormente en la ley 9ª de 1989, entre otras, se carecía
(sic) de un instrumento judicial real e idóneo para su protección.

Este hecho hizo que, desde la entrada en vigencia de la Constitución

de 1991, los jueces de tutela, a través de sus decisiones, y para
resolver casos concretos, suplieran esa falta de decisión legislativa en
la materia, extendiendo la protección que de derechos fundamentales
estaban obligados a realizar, para cobijar ciertos derechos colectivos
que se encuentran en estrecha relación con éstos y que, en últimas, son
derechos-prestación que requieren de la actividad del legislador para
lograr su efectividad (Sentencia T-406 de 1992) (…)

Se hace necesario entonces, que los jueces analicen con sumo cuidado
los casos sometidos a su conocimiento para determinar si la acción
procedente es la acción consagrada en la ley 472 de 1998, o la acción
de tutela, pues ésta tiene que conservar su naturaleza de mecanismo
subsidiario al que debe recurrirse únicamente cuando esté
demostrado que, a través del ejercicio de la acción popular no sea
posible el restablecimiento del derecho fundamental que ha resultado
lesionado o en amenaza de serlo por la afectación de un derecho de
carácter colectivo. Para el efecto, entonces, se hará necesario
demostrar que, pese a haberse instaurado la acción popular, ésta no
ha resultado efectiva para lograr la protección que se
requiere. Igualmente, se podrá hacer uso de la acción de tutela como
mecanismo transitorio, mientras la jurisdicción competente resuelve
la acción popular en curso y cuando ello resulte indispensable para la
protección de un derecho fundamental” (énfasis añadido)[200].
183. Conforme a ello, la Corte precisó la incidencia en el juicio de procedencia de
la acción de tutela para el amparo de derechos colectivos cuando su violación
implicara al mismo tiempo la afectación de derechos fundamentales. En esa
dirección sostuvo que la acción de tutela podría interponerse únicamente cuando,
(i) se verifica que con la acción popular no ha sido posible la protección solicitada
o (ii) se cumplen los requisitos para concederla como medio transitorio de
protección. Destacó además este Tribunal que “la acción popular se convertirá en
el mecanismo idóneo para lograr no sólo el restablecimiento del derecho colectivo,
sino los individuales que pueden resultar lesionados, como miembros de la
comunidad afectada”[201], es decir, que mediante la acción popular pueden
protegerse –como ya se ha señalado– no solo derechos colectivos, sino también
aquellos fundamentales que resulten lesionados a causa de la afectación de los
primeros. En esa misma dirección en la sentencia SU-1116 de 2001 la Corte afirmó:

“A partir del 5 de agosto de 1999, la situación normativamente ha

cambiado, pues en esa fecha entró a regir la Ley 472 de 1998, que regula
ampliamente las acciones populares. Ese cuerpo normativo, y tal y como
esta Corte lo ha destacado, "unifica términos, competencia,
procedimientos, requisitos para la procedencia de la acción popular, en
aras de lograr la protección real y efectiva de los derechos e intereses
colectivos, y con ellos, de los derechos fundamentales que puedan
resultar lesionados mediante la afectación de un derecho de esta
naturaleza"[4]. En particular, esa ley consagra, en su artículo 25, la
facultad del juez, una vez admitida la demanda, e incluso antes de su
notificación, de decretar medidas cautelares con el objeto de prevenir un
daño inminente o cesar los que se hubieren causado. Igualmente lo faculta
para celebrar pactos de cumplimiento para la protección inmediata y
concertada de los derechos colectivos afectados, pacto que se constituye
en una sentencia anticipada (artículo 27) y se fijan términos perentorios
para la práctica de pruebas y la adopción de un fallo definitivo.

Esta breve referencia muestra que en principio la Ley 472 de 1998 es un

instrumento idóneo y eficaz para enfrentar las vulneraciones o
amenazas a los derechos colectivos. En tal contexto, es obvio que la
entrada en vigor de esa ley implica que la Corte debe precisar su
jurisprudencia en relación con la procedencia de la tutela para
aquellos eventos en que la afectación de un interés colectivo implica
también la vulneración o amenaza de un derecho fundamental del
peticionario, puesto que la Constitución establece con claridad que la
acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro
 medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (CP art.
86)” (énfasis añadido)[202].

184. La referida sentencia de unificación fue enfática en sostener que, además de

los cuatro criterios materiales reseñados sobre la procedencia de la acción de tutela
(conexidad, legitimación por amenaza o afectación iusfundamental, prueba de la
amenaza o afectación y efectos de la orden judicial), “es además necesario,
teniendo en cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que
en el expediente aparezca claro que la acción popular no es idónea, en concreto,
para amparar específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con
el derecho colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial
individual en relación con el peticionario”[203].

185. La jurisprudencia posterior le permitió a la Corte precisar algunos criterios

para determinar la procedencia de la acción de tutela. A continuación se enuncian
los principales.

• Procedencia de la acción de tutela cuando el trámite de una acción

popular en curso ha tomado un tiempo considerable. Conforme a este
criterio, si ya se ha interpuesto una acción popular dirigida a proteger todos los
derechos e intereses colectivos, la acción de tutela es procedente si ha tardado
mucho en resolverse y, además, están en riesgo los derechos fundamentales de
un sujeto especialmente protegido. Este criterio fue tenido en cuenta en la
Sentencia T-343 de 2015[204], en la cual la Corte encontró acreditados los
criterios adoptados en la SU-1116 de 2001 y estimó, además, que el hecho de
que el accionante fuera de la tercera edad y haya interpuesto una acción
popular, sin que pasados cinco años se hubiere obtenido una respuesta
definitiva, justificaban la procedencia de la acción de tutela.

• Procedencia de la acción de tutela por el no cumplimiento de una

sentencia adoptada en el curso de una acción popular. Según la Corte,
procede la acción de tutela si no obstante la adopción de una sentencia
favorable del juez popular, la providencia no ha sido cumplida y los derechos
fundamentales relacionados con los derechos colectivos se encuentran en un
riesgo grave e inminente. Este criterio fue utilizado en la Sentencia T-197 de
2014[205], en la que se afirmó que la acción popular no era eficiente, pues a
pesar de existir pronunciamiento judicial en firme en el proceso de la acción
popular, la orden no se había cumplido. En esta misma línea, la Sentencia T-
622 de 2016[206] sostuvo que se cumplía con el requisito de subsidiariedad,
 pues, por un lado, existía afectación a derechos fundamentales de comunidades
étnicas y, por otro, porque pese a que ya se habían interpuesto acciones
populares que habían resultado favorables, sus órdenes no se habían cumplido.
En efecto, estas últimas que se dirigían a la protección de los derechos
colectivos habían sido impartidas con más de un año de anterioridad.

• Procedencia de la acción de tutela cuando, a pesar de alegar la violación

simultánea de derechos colectivos y fundamentales, se evidencia una
violación del derecho fundamental independiente del derecho
colectivo. La Corte Constitucional ha considerado que debe evaluar si en
realidad la violación al derecho fundamental alegada se vincula con un derecho
colectivo, pues de no ser el caso, ha considerado procedente la acción de tutela.
En la Sentencia T-099 de 2016[207] la Corte declaró procedente la acción de
tutela argumentando que “la acción popular no es la herramienta idónea para
proteger la vulneración de los derechos de los accionantes, pues: (i) existe
una vulneración grave y directa de los derechos fundamentales a la intimidad
y a la tranquilidad, (ii) la afectación de estos derechos se sigue presentando
con el paso del tiempo, al punto de que después de 10 años la vulneración es
latente, y (iii) se busca proteger derechos fundamentales, los cuales no son
susceptibles de ser amparados a través de la acción popular”.

• Procedencia de la acción de tutela cuando, por las circunstancias del caso,

exista necesidad de ofrecer una respuesta judicial rápida por la presencia
de sujetos de especial protección constitucional. Ha considerado este
Tribunal que debe valorar si los derechos fundamentales amparados y
superpuestos a los derechos colectivos se predican de sujetos de especial
protección constitucional. En la Sentencia T-306 de 2015[208], destacando
especialmente que los derechos fundamentales en riesgo eran de niños quienes
“están arriesgando su vida diariamente al cruzar por las estructuras
existentes y habilitadas para el paso, mientras las obras de los puentes se
concretan”, resolvió declarar la procedencia y amparar sus derechos
ordenando la construcción del puente que atravesaba la quebrada Las Verdes
del municipio Belén de los Andaquíes, Caquetá. Adicionalmente, la
Sentencia T-218 de 2017, también declaró procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio, pese a que las accionantes contaban con la acción
popular, porque existía un riesgo inminente en tanto los niños no tenían agua
suficiente[209]. Asimismo, la Sala consideró que el riesgo era grave por la
estrecha relación existente entre el suministro de agua y la vida.
 • Improcedencia de la acción de tutela cuando la controversia suscita un
debate probatorio especialmente complejo. Asimismo, este Tribunal ha
advertido que le corresponde evaluar la naturaleza del debate probatorio que
suscita el caso. En esa dirección si la controversia es
particularmente compleja, su desarrollo -atendiendo el régimen previsto en la
Ley 472 de 1998- debe producirse en el marco del proceso a que da lugar la
acción popular. Este criterio fue utilizado en la Sentencia T-362 de 2014, en
la que la Corte examinaba la solicitud de protección de los derechos
fundamentales al agua potable, salud y a la vivienda digna, debido a que el
uso de explosivos en la extracción de material en el desarrollo de actividades
mineras, perjudicaban –según indicaban los accionantes– las viviendas
ubicadas en sus alrededores. La Corte consideró la complejidad
probatoria para declarar la improcedencia advirtiendo que en la acción popular
era posible emprender ese análisis haciendo posible enfrentar las diferentes
dudas técnicas sobre la afectación a derechos e intereses colectivos[210].

186. En suma, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, el estudio

de procedibilidad de la acción de tutela en los casos de perturbación de derechos
colectivos adquirió ciertas particularidades debido a que dicha ley contiene una
regulación amplia y detallada de la acción popular. La mayoría de casos en los que
la Corte admitió la procedencia de la acción de tutela tenían alguna de las siguientes
características: (i) existía una acción popular que ya había sido decidida y se
encontraba en firme, pero resultaba inefectiva, pues no se cumplía con lo ordenado
(T-197 de 2014 o T-622 de 2016); (ii) existía un sujeto de especial protección
constitucional, como los niños o personas de la tercera edad (T-306 de 2015 y T-
218 de 2017) o (iii) se buscaba proteger un derecho fundamental cuya protección
no podía ser alegada en la acción popular (T-099 de 2016). En muchos otros casos,
la acción de tutela fue declarada improcedente, ya que después de la Ley 472 de
1998, el análisis de subsidiariedad resultó más exigente por existir un régimen legal
que garantizaba la efectividad de dicha acción constitucional.

f. Examen de subsidiariedad en el caso concreto: juicio material de

procedencia

187. Con fundamento en las consideraciones que han quedado expuestas, procede
la Sala a analizar el cumplimiento de subsidiariedad de la acción de tutela a la luz
de los requisitos que componen el juicio material de procedencia, tal como fueron
establecidos en la sentencia SU-1116 de 2001.

(i) Requisito de conexidad

188. El requisito de conexidad exige el cumplimiento de las siguientes condiciones:
(i) que se presente una perturbación de un derecho colectivo; (ii) que desde una
perspectiva exclusivamente jurídica exista prima facie una amenaza o vulneración
a un derecho fundamental –lo que no debe confundirse con el requisito de que el
juez cuente con pruebas de la real amenaza o violación del derecho fundamental–,
y (iii) que exista un nexo entre las dos afectaciones que evidencie (a) su
simultaneidad y (b) su proximidad causal directa y no mediada por otros factores
externos. Es importante resaltar que este análisis corresponde a un examen de
procedibilidad de la acción de tutela razón por la cual las consideraciones que se
presentan tienen carácter prima facie, de modo que cuando se analiza el fondo de
la situación pueden ellas ser desvirtuadas o confirmadas. La Sala encuentra que, en
el caso sub examine, se satisfacen esos requisitos de procedibilidad en los términos
que a continuación se exponen.

- Perturbación de un derecho colectivo

189. Según los diferentes informes recibidos por la Corte en el curso del proceso,
se ha venido produciendo una disminución de agua dulce debido a las
sedimentaciones y taponamiento en los caños donde fluye el agua del río Magdalena
a la CGSM, así como el uso excesivo de agua dulce que desciende desde la Sierra
Nevada de Santa Marta para el sostenimiento de la ganadería extensiva y de los
cultivos de banano y palma africana. Ello ha disminuido el flujo de agua dulce en
la CGSM y reducido los niveles de oxígeno en la CGSM[211].

190. Adicionalmente, en la CGSM se encuentra un humedal que fue incluido en la

lista de humedales Ramsar por su trascendencia internacional, cuya contaminación
ha ocurrido por el vertimiento de elementos químicos contaminantes, por los niveles
de salinización del agua, y por la construcción de diques que generan el
desecamiento del humedal[212].

191. La disminución de los niveles de agua dulce y de los niveles de oxígeno del
agua, la mortandad masiva de peces, las construcciones de diques y los vertimientos
de químicos contaminantes en el recurso hídrico, indican perturbaciones al derecho
al medio ambiente, al equilibrio ecológico y a la protección de áreas de especial
protección ambiental, tales como los humedales.

- Amenaza o vulneración de un derecho fundamental

192. En respuesta a los requerimientos de este Tribunal, los accionantes informaron
ser pescadores o depender de la actividad pesquera. Uno de ellos, respondió que se
dedica a comercializar pescado seco y en esa medida depende de la actividad
pesquera. El otro actor confirmó ser pescador y obtener los recursos para su sustento
de esa actividad. Sin embargo, la AUNAP indicó que los accionantes no tienen
permiso alguno de pesca[213], a pesar de que en la acción de tutela hayan afirmado
lo siguiente: “al ser nosotros, los pescadores que habitamos en la CGSM, los
directamente afectados por esta crisis y los titulares de los derechos que están
siendo vulnerados, cumplimos con el requisito de legitimación”[214] y de que el
señor Suárez Moreno haya informado que tiene tres carnets de pescadores (ICA,
AUNAP e INCODER).

193. Esta Sala considera que al depender los accionantes de los ingresos derivados
de la pesca, como lo relataron, existe un riesgo prima facie, de que la satisfacción
de sus necesidades pueda verse afectada.

- Existencia de conexidad inmediata y directa entre la afectación del

derecho colectivo y la afectación del derecho fundamental

194. Es posible identificar, en principio, una relación causal entre la

perturbación prima facie del derecho al medio ambiente y al mínimo vital dado que
se trata de pescadores cuyo sustento depende de las condiciones ambientales del
lugar donde desarrollan su actividad.

(ii) Legitimación por amenaza o afectación iusfundamental

195. El requisito de legitimación se acredita en este caso, toda vez que los
accionantes dependen de la actividad de pesca[215] y fueron ellos quienes
directamente interpusieron la acción de tutela.

(iii) Requisito de prueba de la amenaza

196. Como se ha indicado, este requisito exige que la amenaza o vulneración de los
derechos fundamentales no sea hipotética, sino real, es decir que deben existir
pruebas suficientes en esa dirección.

197. Esta Sala considera que las pruebas del expediente evidencian una
problemática ambiental en la CGSM. Esta conclusión se apoya en los siguientes
documentos e informes:
 a. Resolución Defensorial No. 55 de diciembre de 2008 sobre la situación
ambiental y de servicios públicos en los pueblos palafíticos de la CGSM.
En este documento se afirma que se encuentra en riesgo el recurso
pesquero del cual depende la subsistencia de los pueblos palafitos por: (i)
mortalidad masiva de peces; (ii) alteración del balance hídrico; (iii)
desecación de ciénagas por ganadería extensiva, y (iv) contaminación del
agua por vertimientos de aguas residuales y basuras, entre otras[216].
b. Informe Técnico Final del Invemar 2015, Volumen 14. En este
documento se constata que el sistema está alcanzando condiciones
hipersalinas debido a la falta de mantenimiento adecuado de los
canales[217]. Igualmente, se evidencia un decrecimiento en la captura de
peces anuales desde 2006 cuando se capturaban 9089 toneladas, en el
2015 aparece un registro de 3251.
c. Informe del recorrido de prevención, vigilancia y control realizado en
el marco del Comité Interinstitucional de la Ciénaga Grande de Santa
Marta (junio 2015). En este documento se acompañan evidencias
fotográficas de diques, taponamiento de caños, quema y deterioro de
suelos[218].
d. Informe del estado de la situación ambiental de la SFF CGSM de
Parques Naturales. En este documento se afirma que la CGSM está
afectada por un déficit hídrico generado, entre otros, por la expansión de
la frontera agronómica, el bajo flujo de agua dulce y la disminución de
peces en el área protegida por la entidad[219].
e. Segundo Informe de la misión académica a la Ciénaga Grande de Santa
Marta. En este informe se acompañan muestras fotográficas de la
mortandad del manglar de Caño Grande en la CGSM[220].

No obstante lo anterior, no existe prueba que lleve al convencimiento de esta Sala

que de esa situación ambiental, que parece estar afectando el recurso hídrico y
pesquero, implique una amenaza real y singularizada de los derechos fundamentales
de los accionantes. Si bien existen pruebas orientadas a acreditar la problemática
ambiental de la CGSM, lo cierto es que de las respuestas de los accionantes luego
de la solicitud de este Tribunal, no se sigue una amenaza real y singular a los
derechos fundamentales que pueda justificar el desplazamiento de la acción popular
en un asunto que, por los intereses colectivos cuya protección se solicitaba y por su
complejidad técnica y probatoria, demanda que su examen tenga lugar a través de
dicha acción. Para la Corte, no basta con indicar y explicar el problema ambiental
para inferir de la afectación de un derecho colectivo, una amenaza singular de un
derecho fundamental. De las pruebas obtenidas por la Sala no resulta posible
identificar que la situación específica en la que se encuentran los actores evidencie
una afectación iusfundamental, a tal punto urgente, que justifique -insiste la Sala-
aniquilar la procedencia de la acción popular. De hecho, como se verá, el escrito de
tutela deja en evidencia que el objeto central de la acción de tutela bajo examen no
consiste en la protección a sus derechos fundamentales individuales, sino a la
superación del problema ambiental de la CGSM. La exigencia de probar la amenaza
tiene por finalidad asegurar que la acción de tutela no pierda su conexión definitiva
con la protección de derechos subjetivos de naturaleza fundamental, radicados
específicamente en quienes la interponen.

Es importante insistir –como se dejó dicho líneas atrás- en lo que afirmó hace ya
más de quince años la sentencia SU-1116 de 2001:

“(…) en principio la Ley 472 de 1998 es un instrumento idóneo y eficaz

para enfrentar las vulneraciones o amenazas a los derechos colectivos. En
tal contexto, es obvio que la entrada en vigor de esa ley implica que la
Corte debe precisar su jurisprudencia en relación con la procedencia de
la tutela para aquellos eventos en que la afectación de un interés
colectivo implica también la vulneración o amenaza de un derecho
fundamental del peticionario, puesto que la Constitución establece con
claridad que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (CP
art. 86)” (énfasis añadido).

(iv) Objeto de las pretensiones o efecto hipotético de la orden judicial en caso

de acceder a ellas

198. Como ha quedado señalado, las órdenes que el juez de tutela puede adoptar en
aquellos casos en los que se invoca, como fundamento de una violación
iusfundamental, la perturbación de un derecho colectivo, se circunscriben al
restablecimiento del derecho fundamental, dado que, de otra forma, quedarían
vaciadas de contenido las competencias de las autoridades judiciales encargadas de
dar curso a las acciones populares. Tratándose de una restricción a las facultades
del juez de tutela, cabe al mismo tiempo sostener que es un límite a las pretensiones
de los accionantes. En esa dirección, no pueden estos últimos, sin desnaturalizarla,
acudir a la acción de tutela para promover la adopción de medidas generales y
estructurales dirigidas fundamentalmente a la protección de derechos colectivos,
sin interponer previamente la acción popular dispuesta para tal efecto por el
ordenamiento constitucional.
199. Una lectura de la acción de tutela evidencia que en ella se pretende la
superación de la problemática ambiental en que se encuentra la CGSM a fin de
rehabilitar y restaurar el ecosistema, pues solo obteniendo condiciones ecológicas
adecuadas en la CGSM, dicen los accionantes, “será posible para nosotros volver
a pescar”[221].

200. A partir de un análisis de las pretensiones de la acción de tutela, se puede

concluir que todas ellas están encaminadas a la protección de derechos colectivos o
de satisfacer pretensiones supraindividuales que se proyectarían de manera unitaria
en toda la comunidad de la que hacen parte los accionantes. En efecto, como se
verá, las solicitudes se dirigen no a que se impartan órdenes específicas de garantía
de los derechos fundamentales de los accionantes, sino a la adopción de medidas
generales y estructurales que contribuyan a superar la afectación del ambiente sano
en la CGSM. Como se indicó anteriormente, que tales medidas tengan efectos
directos en la realización de los derechos de los accionantes, no comporta que la
acción de tutela sea procedente.

201. A continuación, se analiza cada una de las pretensiones contenidas en la acción

de tutela a fin de verificar si, en el hipotético evento que se conceda el amparo y se
acceda a las pretensiones de los accionantes, las órdenes del juez de tutela se
encaminarían principalmente a la protección del derecho fundamental, como lo
exige uno de los requisitos planteados en la SU-1116 de 2001, o si, en cambio, se
dirigen primariamente a la protección del derecho colectivo.

202. Las pretensiones primera y segunda tienen como propósito que se elabore y
adopte un plan articulado para superar la situación ambiental en la CGSM y adoptar
planes de manejo ambiental y zonificación para el humedal Ramsar. Las
pretensiones tercera y cuarta buscan que se adelanten labores de mantenimiento y
dragado de los caños para mejorar el intercambio de agua con el rio Magdalena y
la restauración de las cuencas de los ríos que llevan agua dulce desde la Sierra
Nevada junto con los estudios que evalúe la forma como se ha venido adelantando
el dragado y mantenimiento. La pretensión quinta está dirigida a determinar si el
uso de tierras está acorde con la normatividad ambiental. La pretensión sexta busca
que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible garantice el cumplimiento
de las obligaciones internacionales del Estado colombiano en virtud de la
Convención Ramsar y el Convenio sobre Diversidad Biológica.

203. La pretensión séptima busca que se ordene a PNN realizar todas las acciones
necesarias para proteger las áreas protegidas en la CGSM. La
pretensión octava está direccionada a ordenar a las entidades territoriales articular
sus políticas ambientales y esquemas de ordenamiento territorial para garantizar las
condiciones ambientales de la CGSM. La pretensión novena busca que se realice
un diagnóstico para determinar el acceso a los servicios públicos, educación, salud,
agua potable y alimentación para luego suplir las acciones necesarias para suplir la
falta de acceso a los bienes y servicios. La pretensión décima busca que se expida
un ordenamiento pesquero para la CGSM para garantizar la sostenibilidad de la
actividad, el cual deberá darse con espacios de participación de las comunidades
pesqueras. La pretensión undécima tiene por objeto que las entidades territoriales
lleven a cabo proyectos de capacitación en actividades sostenibles que garanticen
una transición a alternativas productivas para las comunidades que dependen de la
pesca. Las pretensiones décima segunda, tercera y cuarta se orientan a que la
Contraloría, Fiscalía y la Procuraduría inicien y culminen las investigaciones y
procesos para determinar la responsabilidad fiscal y disciplinaria de los
funcionarios de las entidades accionadas. Y finalmente, la última pretensión tiene
como objetivo que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible supervise los
proyectos viales que se están construyendo o que se pretenden construir sobre el
humedal Ramsar[222].

204. En el siguiente cuadro se refiere el contenido de las pretensiones y la razón

que descarta la posibilidad de acogerlas mediante el trámite de una acción de tutela:

Orden encaminada
principalmente a la
protección del
Peticiones de los accionantes
derecho fundamental
o del derecho
colectivo
Primera. Ordenar a CORPAMAG, al Ministerio de Derecho colectivo. Su
Ambiente y Desarrollo Sostenible, a Parques finalidad es rehabilitar
Nacionales Naturales, a la Autoridad Nacional de y restaurar el
Acuicultura y Pesca, al departamento del Magdalena, ecosistema.
a las alcaldías de los municipios accionados, y a las
demás entidades competentes, que de forma
inmediata inicien la elaboración de un plan, articulado
con los que se han diseñado y/o se están ejecutando,
para superar la situación de deterioro ambiental en que
se encuentra la CGSM y rehabilitar y restaurar el
ecosistema…
Segunda. Ordenar al Ministerio de Ambiente y Derecho colectivo. Su
Desarrollo Sostenible que, en coordinación con finalidad es adoptar un
CORPAMAG, las alcaldías de los municipios plan de manejo
accionados, el departamento del Magdalena y Parques ambiental.
Nacionales Naturales, y otras entidades competentes,
proceda a adoptar el plan de manejo ambiental y
zonificación para el humedal RAMSAR..
Tercera. Ordenar a CORPAMAG, el Ministerio de Derecho colectivo. Su
Ambiente y Desarrollo Sostenible, las alcaldías de los finalidad es que se
municipios accionados y al consorcio Ciénaga Grande inicie el
(Servicios de Dragados y Construcciones S.A., y mantenimiento,
otros), y Servicio de Dragados y Construcciones S.A., dragado y preservación
y a quien corresponda, que procedan de forma de caños para permitir
inmediata a iniciar, desarrollar y concluir en un plazo el flujo de agua dulce a
no mayor a tres (3) meses, de acuerdo con lo solicitado la CGSM.
en la primera petición, las labores de mantenimiento,
dragado y preservación de los caños y afluentes
primarios, secundarios y terciarios que permiten el
flujo de agua dulce desde el río Magdalena y otras
fuentes hasta el complejo de humedales de la
CGSM…
Cuarta. ordenar a CORPAMAG, al Ministerio de Derecho colectivo. Se
Ambiente y Desarrollo Sostenible, a las alcaldías de busca el
los municipios accionados, a la Unión Temporal Río mantenimiento y
Frío (Servicio de Dragados y Construcciones S.A. y restauración de las
CFD Ingeniería S.A.S) y a quien corresponda que, en cuencas de los ríos.
un plazo de tres (3) meses, procedan a realizar las
gestiones necesarias para el mantenimiento y
restauración de las cuencas de los
ríos que llevan agua dulce desde la Sierra Nevada de
Santa Marta hasta la CGSM…
Quinta. Ordenar a CORPAMAG, al Ministerio de Derecho colectivo. Su
Ambiente y Desarrollo Sostenible, a Parques finalidad es que las
Nacionales Naturales, a las alcaldías de los municipios tierras se usen
accionados y al departamento del Magdalena, y demás conforme a la
entidades competentes, que realicen los estudios normativa ambiental.
necesarios para determinar si los usos que se dan a las
tierras que rodean la CGSM son conformes con la
normatividad ambiental aplicable a complejos de
humedales…
Sexta. Ordenar al Ministerio de Ambiente y Derecho colectivo. Su
Desarrollo Sostenible que realice todas las acciones finalidad consiste en
necesarias para garantizar el cumplimiento de las asegurar el
obligaciones internacionales del Estado colombiano cumplimiento de
en relación con la protección de la CGSM, en especial obligaciones
aquellos contenidos en la convención RAMSAR y el internacionales
Convenio sobre Diversidad Biológica… vinculadas a la
protección de la
CGSM.
Séptima. Ordenar a Parques Nacionales Naturales que Derecho colectivo. La
realice todas las acciones necesarias para garantizar la finalidad es la
protección de las áreas protegidas ubicadas en la protección de las áreas
ecorregión de la CGSM, en especial para prevenir su protegidas en la
deterioro por parte de particulares… CGSM.
Octava. Ordenar a las alcaldías de los municipios Derecho colectivo.
accionados que, con la asistencia del departamento del Pretende la
Magdalena, de CORPAMAG y del Ministerio de conservación del
Ambiente y Desarrollo Sostenible, articulen sus ecosistema y la
políticas ambientales para garantizar la conservación articulación de
del ecosistema de la CGSM. Los municipios deberán políticas ambientales
proceder a adoptar los correspondientes planes o por parte de los
esquemas de ordenamiento territorial o ajustarlos a la municipios.
normatividad ambiental aplicable a la zona, de tal
forma que se garanticen las condiciones ambientales
necesarias para la conservación de la ecorregión
Novena. Ordenar al departamento del Magdalena y a Derecho colectivo.
las alcaldías de los municipios accionados, y a las Pretende tener un
demás entidades competentes, que en el plazo de tres diagnóstico sobre la
(3) meses realicen un diagnóstico de la situación socio ausencia de servicios
económica de las comunidades pesqueras y pueblos públicos, agua potable,
palafitos ubicados en la CGSM, con el fin de educación y
determinar su acceso a servicios públicos, servicios de alimentación en la zona
salud, educación, agua potable y alimentación. Una para luego adelantar las
vez concluido este diagnóstico, estas entidades acciones necesarias
deberán adelantar en un plazo máximo de seis (6) para suplir esas
meses las acciones necesarias para suplir la falta de deficiencias lo cual,
acceso de estas comunidades a los bienes y servicios prima facie, podría
antes mencionados. estar comprendido por
el derecho colectivo
relativo al acceso a los
servicios públicos y a
que su prestación sea
 eficiente y oportuna,
según lo previsto en el
literal j) del artículo 4
de la Ley 472 de 1998.
De hecho, una orden
similar fue ordenada
por el Tribunal
Superior del
Magdalena en la
Sentencia que
actualmente se
encuentra pendiente de
resolución por el
[223]
Consejo de Estado .
Décimo. Ordenar, a prevención, a la Autoridad Derecho colectivo del
Nacional de Acuicultura y Pesca que en el término de aprovechamiento
seis (6) meses expida el ordenamiento pesquero para racional de los recursos
la CGSM, de forma tal que se reglamente y regule la naturales para
actividad en la ecorregión garantizando su garantizar su
sostenibilidad. En la elaboración de dicho desarrollo sostenible.
ordenamiento se concederán espacios de participación
suficientes y adecuados para las comunidades que
habitan la región, especialmente aquellas dedicadas a
la pesca.
Undécimo. Ordenar a la Gobernación del Magdalena, Derecho e interés
la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, las colectivo. Pretende que
alcaldías de los municipios accionados, y demás se formulen otras
autoridades competentes, que en un plazo de seis (6) formas productivas
meses, formulen y ejecuten proyectos de capacitación sostenibles, previa
en actividades sostenibles que garanticen una concertación con las
transición a alternativas productivas para las comunidades.
comunidades que dependen de la pesca en la CGSM.
La formulación de dichos proyectos se deberá realizar
con la concertación de las comunidades, deberá
garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital de
los pescadores, y deberá tener un acompañamiento
permanente por parte de las entidades.
Décimo segundo. Ordenar a la Contraloría General de Derecho colectivo. Se
la República, a prevención, que inicie y/o lleve hasta busca proteger el
su culminación de forma eficiente y expedita las derecho colectivo a la
investigaciones y procesos necesarios para determinar moralidad
si los funcionarios de las entidades accionadas o los administrativa.
particulares contra los que se dirige esta tutela han
generado detrimentos patrimoniales para el Estado
colombiano o alguna de sus entidades o instituciones
o han desconocido reglas de transparencia y selección
objetiva en contratación estatal y, de ser el caso,
imponer las sanciones por responsabilidad fiscal que
resulten adecuadas.
Décimo tercero. Ordenar, a prevención, a la Derecho colectivo. Se
Procuraduría General de la Nación que inicie y lleve busca la protección del
hasta su culminación de forma eficiente y expedita las derecho colectivo a la
investigaciones y procesos necesarios para determinar moralidad
la eventual responsabilidad disciplinaria de los administrativa.
funcionarios de las entidades accionadas y
particulares contra los que se dirige esta acción y, en
caso de comprobarse su responsabilidad, imponer las
sanciones a que haya lugar.
Décimo cuarto. Ordenar, a prevención, a la Fiscalía Derecho colectivo. Se
General de la Nación que inicie y lleve hasta su busca la protección del
culminación de forma eficiente y expedita las derecho colectivo a la
investigaciones necesarias para determinar la eventual moralidad
responsabilidad penal de funcionarios públicos y administrativa.
particulares por la comisión de delitos asociados a la
problemática ambiental de la CGSM, el
aprovechamiento ilícito de recursos naturales o al
detrimento del patrimonio público y, en caso de
encontrar mérito, dar inicio a las labores conducentes
a su juicio por parte de la justicia penal.
Décimo quinto. Ordenar al Ministerio de Medio Derecho colectivo. Su
Ambiente y Desarrollo Sostenible y a los organismos finalidad es mantener
de control, que, a prevención, supervisen de forma la conectividad
permanente los proyectos viales que se están hidrológica del sistema
construyendo o que se pretenden construir sobre el y garantizar el medio
humedal RAMSAR. En las autorizaciones, licencias y ambiente sano.
permisos que se hayan otorgado o se vayan a otorgar
para la ejecución de los mismos se deberá garantizar
que los diseños y su ejecución mantenga la
conectividad hidrológica del sistema, en concordancia
con lo solicitado en la primera petición, lo cual
 implica llevar a cabo la revisión de las licencias ya
concedidas (…).
Décimo sexto. Ordenar a la Contraloría General de la Orden de verificación
República y la Procuraduría General de la Nación que, de las órdenes que se
a prevención, verifiquen el cumplimiento de las profieran por el juez de
órdenes proferidas en esta sentencia, para lo cual tutela.
deberán conceder espacios de participación adecuados
y suficientes a las comunidades que habitan la región,
en especial aquellas dedicadas a la pesca y a las
entidades y particulares accionados. En caso de
encontrar que los accionados incumplen con las
órdenes del juez de tutela, deberían conminarlas para
que las acaten.

205. Como se puede observar, las pretensiones de la acción de tutela están

encaminadas a proteger los derechos colectivos de la comunidad pesquera y de los
habitantes de la CGSM y no están dirigidas a la protección directa de los derechos
fundamentales de los accionantes. La finalidad de la acción de tutela es la
restauración y rehabilitación del equilibrio ecológico de la CGSM y no
directamente de los derechos fundamentales a la vida digna de los accionantes.

206. No es de recibo el argumento de que los accionantes pretenden proteger la

pesca artesanal y el mínimo vital de todos los pescadores de la CGSM, pues ello
desconoce, como lo estableció este Tribunal en la Sentencia T-574 de 1996, que
“en la tutela la constatación debe ser para cada persona individualmente
considerada” y “el solo hecho de integrar una comunidad no es presunción de la
violación, podrá serlo para una acción popular, pero no para una acción de tutela”.
Así las cosas, es necesario que se acredite la afectación individual y que la petición
de amparo esté directamente orientada a salvaguardar dicha afectación, lo que no
ocurre en el caso sub examine, pues las pretensiones, como se señaló, buscan
solucionar los problemas estructurales ambientales, es decir, proteger el derecho
colectivo al medio ambiente de todos los habitantes de la CGSM para lo cual la
Constitución dispone como medio de protección judicial principal la acción
popular.

207. Si bien la acción de tutela no cumple con las condiciones sustantivas para la
procedencia cuando existe perturbación de derechos colectivos, la Sala considera
pertinente, por razones de suficiencia argumentativa, pronunciarse sobre el juicio
de eficacia de la acción popular en relación con el caso concreto.
g. Juicio de eficacia: la acción popular es idónea y eficaz para resolver el caso
en revisión

208. Como lo sostuvo la Sentencia SU-1116 de 2001 “para que la tutela proceda
en caso de afectación de un derecho colectivo, es además necesario, teniendo en
cuenta el carácter subsidiario y residual de la tutela (CP art. 86), que en el
expediente aparezca claro que la acción popular no es idónea”[224].

209. La Sala constata que no existe razón alguna para considerar que la acción
popular carezca de idoneidad para atender la situación planteada por los
accionantes. De hecho, el argumento que aducen los accionantes para sustentar tal
premisa consiste en señalar que la acción popular actualmente en curso, fue
instaurada en febrero de 2012 y hoy se encuentra pendiente de ser resuelto el recurso
de apelación por el Consejo de Estado.

210. Sin embargo, los accionantes no se percatan de que dicha acción popular no
cobija las pretensiones ni presenta las causas de afectación del derecho colectivo
que aquí plantean. Por ello, nada impide que puedan acudir al juez popular, solicitar
medidas cautelares y discutir la vulneración al derecho colectivo al medio ambiente
sano en la CGSM en ese escenario judicial y en las condiciones en que lo han
pretendido hacer a través de la acción de tutela. Incluso, en caso de que en el curso
de la acción popular se presentaran demoras injustificadas podría acudirse a la
acción de tutela en las condiciones señaladas por la jurisprudencia
constitucional. No es posible concluir que la acción popular que actualmente se
tramita tenga las mismas pretensiones o finalidades que aquellas que persiguen los
accionantes mediante esta acción de tutela, pues la primera busca principalmente el
mantenimiento de solo un caño, el de aguas negras, para evitar el desbordamiento
del agua en la región, mientras que las pretensiones de los accionantes contenidas
en la acción de tutela en examen tiene un alcance más amplio, ya que pretende el
diseño y la implementación de un plan para rehabilitar y restaurar la totalidad del
ecosistema de la CGSM y así evitar la salinización y aumentar el equilibrio del
ecosistema con flujo de agua dulce, junto con otras medidas adicionales destinadas
a proteger el recurso pesquero.

211. No es suficiente que exista una acción popular en trámite que se ocupe de un
aspecto tangencial o de una parte de las solicitudes elevadas por los accionantes en
la acción de tutela, sino que es necesario que ambas acciones estén encaminadas a
proteger las expresiones materiales de la perturbación al derecho colectivo
invocado, para que sea posible conceder la tutela como mecanismo
transitorio mientras se resuelve la acción popular. Lo anterior no ocurre en este
caso, pues la resolución de la acción popular no resolverá las pretensiones
invocadas por los accionantes en esta acción de tutela, ya que ellas no son
equivalentes.

212. Así las cosas, no es posible sostener que la acción popular carezca de idoneidad
o eficacia, cuando aquella que actualmente se encuentra en curso pretende
solucionar un problema diverso, no equivalente, al planteado por los accionantes,
dado que no está dirigida a solucionar la problemática estructural ambiental, como
lo pretende esta acción de tutela.

213. Conforme a lo señalado, y aplicando el juicio de eficacia, constata la Corte que

no se configura estrictamente ninguno de los supuestos que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, permiten afirmar la ineficacia de la acción popular,
pues el objeto de la que actualmente está en curso no es equivalente al de la acción
de tutela examinada. En efecto, no solo tiene la primera un alcance más limitado
por encaminarse al destaponamiento de un caño particular (Agua Negras), sino que
no aborda la problemática estructural ambiental de la CGSM.

214. Adicionalmente, a juicio de la Sala, el asunto planteado por los accionantes

exige un debate probatorio de tal complejidad que amerita una discusión que
asegure que las discusiones técnicas sobre las causas, efectos y responsables de la
situación actual tengan lugar en un escenario de amplia contradicción de los
diferentes medios de prueba que lleguen a ser relevantes. Es la acción popular, el
medio judicial apropiado para el efecto, como lo ha reconocido la Corte, en
anteriores oportunidades[225].

215. En el presente caso, los accionantes no consideraron el valor y la importancia

de la acción popular, renunciando a ella para discutir sus pretensiones. En efecto,
(i) la legitimación en la acción popular es más amplia que en la acción de tutela, ya
que no es necesario probar la afectación individual y concreta de los derechos
fundamentales; (ii) la acción popular por su propia naturaleza preventiva y
restitutiva está destinada a evitar el daño contingente o restituir las cosas a un estado
anterior, especialmente cuando la protección recae sobre áreas de especial
protección ecológica, lo que se compagina con las medidas solicitadas por los
accionantes encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico y prevenir nuevos o
mayores daños a la CGSM; (iii) la acción popular supone un adecuado período
probatorio que le permite al juez ordenar y practicar cualquier prueba, incluso en
caso de ser necesario, ordenando que el costo de la práctica de las pruebas sea
ordenado con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos; (iv) el juez popular puede adoptar las medidas cautelares que estime
pertinentes para prevenir o hacer cesar un daño inminente; (v) la acción popular
permite la celebración de un pacto de cumplimiento para fijar conjuntamente la
forma de protección del derecho e interés colectivo; (vi) el juez popular dispone de
un extenso margen para reaccionar ante las afectaciones a los derechos e intereses
colectivos, y en ese sentido puede imponer una orden de hacer, no hacer o de
condena para protegerlos y, finalmente (vii) la acción popular permite definir
soluciones estructurales, especialmente, en materia de situaciones ambientales
complejas que exigen una protección generalizada para restaurar los equilibrios del
ecosistema. Ello se desprende de diversas decisiones que en esta materia ha
adoptado el Consejo de Estado[226].

216. No es admisible vaciar de contenido la competencia del juez popular,

atribuyéndose el juez de tutela la solución de un problema ambiental estructural
vinculado con la afectación de un derecho colectivo. Es la acción popular un
instrumento con estatus constitucional, cuyo desarrollo en la Ley 472 de 1998,
como lo precisó esta Corte, “plasma un esfuerzo del legislador por desarrollar un
mecanismo ágil de protección de los derechos e intereses colectivos de un
conglomerado determinado, que los jueces, pero en especial el juez de tutela, no
puede pasar inadvertido a la hora de adoptar decisiones en esta materia”[227].

217. La Sala concluye entonces que la acción popular es idónea y eficaz para
resolver el asunto bajo revisión por las razones expuestas anteriormente. En todo
caso, advierte la Corte que esta decisión no desconoce que la acción de tutela podrá
interponerse (i) contra las decisiones que se adopten con ocasión del impulso de
dicha acción si se advirtiere que, con ellas, se amenazan o violan los derechos
fundamentales y se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Igualmente, (ii) podría ser procedente, tal y como lo
indicó este Tribunal en las sentencias T-197 de 2014 y T-622 de 2016, en aquellos
casos en los cuales las decisiones del juez popular dirigidas a la protección del
medio ambiente no son efectivamente cumplidas por las autoridades
administrativas. Finalmente, la Corte advierte que su interposición sería posible (iii)
si la misma tiene por objeto, a diferencia de lo ocurrido en el presente caso, la
protección de derechos fundamentales específicamente radicados en los
accionantes y cuya violación no pueda ser alegada efectivamente ante el juez
popular.

C. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
218. Los accionantes interpusieron acción de tutela contra las entidades
accionadas[228] por el incumplimiento de sus funciones asociadas con la protección
ambiental del ecosistema de la CGSM y, con ello, por vulnerar sus derechos al
medio ambiente sano, a la vida digna, al mínimo vital, al trabajo, a la libertad de
oficio, a la alimentación y al agua.

219. Con base en las pruebas aportadas y en el marco fáctico expuesto por los
accionantes sobre la problemática ambiental de la CGSM causada, a su juicio, (i)
por la falta de agua dulce proveniente del río Magdalena debido a la ausencia o falta
de mantenimiento adecuado del dragado de los caños; (ii) por la disminución del
flujo de agua dulce que desciende de la Sierra Nevada de Santa Marta dada la
utilización del recurso natural por particulares para sus cultivos o tierras y (iii) por
los nuevos proyectos de infraestructura que se adelantan en la zona, esta Sala
analizó el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela,
haciendo especial énfasis en la subsidiariedad por tratarse de una perturbación de
derechos colectivos que puede implicar amenazas o violaciones a derechos
fundamentales.

220. En esa línea, la Sala reiteró que el ordenamiento jurídico ha previsto

mecanismos de protección distintos si se trata de una vulneración a un derecho
fundamental o a un derecho colectivo. En el primer caso, el afectado dispone de la
acción de tutela y en el segundo tiene a su alcance la acción popular. Sin embargo,
aclaró que no son absolutas ni la regla de que indica que la acción de tutela no es
procedente para proteger derechos fundamentales por perturbaciones a derechos
colectivos, ni la regla según la cual siempre que con la afectación se vulnere o
amenace un derecho fundamental, es procedente la acción de tutela.

221. Por ello, la Sala procedió a determinar (i) los criterios materiales para la
procedencia de la acción de tutela cuando exista perturbación de los derechos
colectivos que se superpongan con derecho fundamentales (juicio material de
procedencia) y (ii) la eficacia de la acción popular de cara a la protección de los
derechos colectivos cuya perturbación causa una amenaza o vulneración a un
derecho fundamental (juicio de eficacia).

222. Respecto de los criterios materiales para la procedencia de la acción de tutela,

la Sala constató que la jurisprudencia del primer momento había reconocido la
exigencia de que existiera una prueba fehaciente del daño de los derechos
fundamentales, que el accionante fuera efectivamente la persona afectada en sus
derechos fundamentales y que existiese un nexo causal entre la perturbación de los
derechos colectivos y el derecho fundamental alegado. Luego, con la Sentencia SU-
1116 de 2001, que retomó la consolidación de la Sentencia T-1451 de 2000, se
fijaron los siguientes criterios materiales: (i) conexidad entre la vulneración del
derecho colectivo y la amenaza o violación al derecho fundamental; (ii) la
legitimación por virtud de la cual el accionante debe ser la persona directamente
afectada en su derecho fundamental; (iii) la prueba de la amenaza o violación del
derecho fundamental, y (iv) que los efectos de la orden del juez de tutela estén
encaminados a la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo,
pese a que, con su decisión, éste último pueda resultar protegido.

En cuanto al juicio de eficacia, la Sala resaltó la pertinencia de evaluar si (i) existía

una acción popular que resolviera las peticiones elevadas por los accionantes en la
acción de tutela; (ii) si, pese a la existencia de la acción popular, su trámite resultaba
inoportuno para la protección de los derecho; (iii) o si existía una sentencia en firme
de la acción popular que no hubiera sido cumplida por las entidades públicas; (iv)
si existen derechos fundamentales no superpuestos que requieren de la acción de
tutela para su protección; (v) si existía un sujeto de especial protección
constitucional o (vi) un debate probatorio complejo que amerita la intervención del
juez popular.

223. Con base en lo anterior, la Sala consideró que no procede la acción de tutela,
pues no cumple con todos los requisitos sustantivos de procedibilidad, ya que (i) no
existe prueba fehaciente de la amenaza o vulneración de los derechos
fundamentales de los accionantes y (ii) las órdenes cuya adopción solicitaron los
accionantes, no están dirigidas al restablecimiento de los derechos fundamentales
sino a la protección del derecho colectivo al ambiente sano y otros intereses
colectivos. En este sentido, es la acción popular el escenario procesal idóneo, eficaz
y principal para debatir asuntos de derechos colectivos, como los alegados por los
accionantes.

224. Por otra parte, la acción popular satisface, en este caso, el juicio de eficacia,
dado que los accionantes (iii) no acreditaron de manera suficiente por qué razón la
acción popular no era idónea o eficiente para la solución de este caso, pues se limitó
a señalar que existe una acción popular en curso sin que se haya resuelto con ella la
problemática ambiental, sin advertir que su finalidad, sus pretensiones y los hechos
divergen de aquellos expuestos por los accionantes con esta acción de tutela.
Adicionalmente (iv) en la medida en que, como en este caso, se exige un debate
probatorio complejo y técnico para verificar en el análisis de fondo si existe o no
una vulneración a un derecho colectivo la acción de tutela se torna improcedente.
225. Finalmente, la Sala advirtió que declarar procedente esta acción de tutela
significaría desconocer que las acciones populares cumplen una función
constitucionalmente relevante en nuestro ordenamiento jurídico e ignorar que desde
la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, los jueces populares tienen las
herramientas procesales y probatorias para declarar medidas estructurales
orientadas, por ejemplo, al restablecimiento de equilibrios ecológicos en
determinados ecosistemas e, incluso, órdenes que resulten en la protección de
derechos fundamentales.

226. Se concluyó, entonces, que la acción popular es el escenario procesal idóneo

para resolver este caso. En primer lugar, porque la legitimación para iniciarla es
más amplia que la acción de tutela, ya que no es necesario probar la afectación
individual y concreta de los derechos. En segundo lugar, porque es una acción por
naturaleza preventiva y restitutiva, ya que busca evitar el daño contingente o
restituir las cosas a un estado anterior, lo que se compagina con lo pretendido por
los accionantes. En tercer lugar, admite un amplio período probatorio permitiéndole
al juez ordenar y practicar cualquier prueba, incluso en caso de ser necesario,
ordenando su práctica a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses
Colectivos. En cuarto lugar, porque el juez popular puede adoptar las medidas
cautelares que estime pertinentes para prevenir o hacer cesar un daño inminente. En
quinto lugar, permite celebrar un pacto de cumplimiento para fijar conjuntamente
la forma de protección del derecho e interés colectivo. Finalmente, el juez popular
puede imponer una orden de hacer, no hacer o de condena por la afectación de los
derechos colectivos.

227. Advirtió la Corte, en todo caso, que la decisión adoptada no desconoce que la
acción de tutela (i) podrá interponerse contra las decisiones que se adopten con
ocasión del impulso de dicha acción si se advirtiere que, con ellas, se amenazan o
violan los derechos fundamentales y se cumplen los requisitos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Igualmente, (ii) podría ser
procedente, tal y como lo indicó este Tribunal en las sentencias T-197 de 2014 y T-
622 de 2016, en aquellos casos en los cuales las decisiones del juez popular
dirigidas a la protección del medio ambiente no son efectivamente cumplidas por
las autoridades administrativas. Finalmente, que su interposición sería posible (iii)
si la misma tiene por objeto, a diferencia de lo ocurrido en el presente caso, la
protección de derechos fundamentales específicamente radicados en los
accionantes y cuya violación no pueda ser alegada efectivamente ante el juez
popular.
III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de

la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- CONFIRMAR por las razones expuestas en esta providencia la

sentencia del 16 de febrero de 2017 de la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia que, a su vez, confirmó la providencia del 25 de noviembre de
2016 proferida por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Santa Marta que
declaró improcedente la acción de tutela.

Segundo.- LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte

Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes –a través de
los juzgados de instancia, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el

artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional.

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
 Con salvamento de voto

ROCÍO LOAIZA MILIÁN

Secretaria General (E)

ANEXO 1

(Accionados y vinculados)
Accionados

1. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (“MinAmbiente”).

2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
3. Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales (“PNN”).
4. Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (“AUNAP”).
5. Contraloría General de la República (“Contraloría”).
6. Procuraduría General de la Nación (“Procuraduría”).
7. Fiscalía General de la Nación (“Fiscalía”).
8. Gobernación del Magdalena.
9. Corporación Autónoma Regional del Magdalena (“Corpamag”).
10. Alcaldías de los Municipios de Sitio Nuevo, Puebloviejo, Remolina,
El Retén, Salamina, Zona Bananera, Pivijay, Ciénaga, Aracataca, El Piñón,
Fundación, Concordia, Zapayán y Cerro de Antonio (Magdalena).
11. Consorcio Ciénaga Grande.
12. Unión Temporal Río Frío (Servicios de Dragados y Construcciones
S.A. y CFD Ingeniería S.A.S.).
13. Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (“Invemar”).
14. *Comité de Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión
Ciénaga Grande de Santa Marta de la Gobernación del Magdalena.

Vinculados

1. Comandante de Policía del Departamento de Magdalena.

2. Comandante de Policía Metropolitana de Santa Marta.
3. Comandante de Policía del Municipio de Ciénaga Magdalena.
 4. Comandante de Policía de Pueblo Viejo, Magdalena.
5. Comandante de Policía de Sitio Nuevo, Magdalena.
6. Comandante del Batallón de Córdoba.
7. Capitán del Puerto de Santa Marta.
8. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder).
9. Director de Fiscalías del Magdalena.
10. Defensor del Pueblo del Departamento del Magdalena.
11. Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
12. Territorial Atlántico de la Unidad de Restitución de Tierras.
13. Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).
14. Superintendencia de Notariado y Registro.
15. Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Santa Marta.
16. Secretaría de Salud del Departamento de Magdalena.
17. Secretaría de Gestión Social y Desarrollo de la Salud del Municipio
de Pueblo Viejo Magdalena.
18. Secretaría de Gestión Social y Desarrollo de la Salud del Municipio
de Sitio Nuevo, Magdalena.
19. Instituto Colombiano Agropecuario.
20. Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación.
21. Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena
(“Cormagdalena”).
22. Defensoría del Pueblo.

ANEXO 2

(Otras intervenciones en actuaciones ante la Corte Constitucional)

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)

1. Los investigadores de Dejusticia[229] solicitaron la realización de una inspección

judicial en los municipios en cuya jurisdicción se encuentre la CGSM con el fin de
“recaudar información integral y precisa para el estudio del caso”[230]. Asimismo,
solicitaron una audiencia pública con el acompañamiento de comunidades
palafíticas y pescadores que habitan en la CGSM. Y por último, solicitaron una
práctica de pruebas en el proceso a las entidades accionadas con el fin de recaudar
información sobre hechos relevantes que antecedieron a la tutela[231].
2. Recordaron que la CGSM es uno de los ecosistemas más productivos del Caribe
que alberga peces, crustáceos y moluscos que han sido
aprovechados históricamente para el consumo humano. Sin embargo, a pesar de su
importancia como ecosistema estratégico, la CGSM ha sufrido un deterioro
ambiental por la disminución significativa del agua dulce que nutre a la región, lo
que ha llevado a afectar a quienes habitan sobre el acuatorio de la Ciénaga, ya que
su subsistencia depende de la actividad de pesca[232].

Asociación Ambiente y Sociedad[233]

3. Sostuvieron que, debido al incumplimiento de las funciones que

les corresponden a los accionados para la protección del ecosistema de la CGSM,
se han vulnerados los derechos fundamentales al medio ambiente sano, vida digna,
mínimo vital, trabajo, libertad de oficio, alimentación y agua de los accionantes[234].

4. Señalaron que los pescadores artesanales de las comunidades anfibias y

palafíticas que se ubican en la CGSM gozan de especial condición por ser garantes
de la conservación y sostenibilidad del ecosistema de la CGSM de especial
protección constitucional en virtud de la Convención Ramsar[235].

5. El modo de vida ancestral de los pescadores artesanales exige una especial

atención del Estado, ya que ello asegura que estas comunidades mantengan sus
características especiales y, con ello, la preservación del patrimonio cultural. Por lo
anterior, solicitaron el reconocimiento de los pescadores artesanales y sus
comunidades como sujetos de especial protección constitucional, teniendo en
cuenta la relación de dependencia entre ellos y la CGSM, toda vez que su oficio
diario depende de los recursos para asegurar sus ingresos y su alimentación básica.

6. Argumentaron que proteger el derecho fundamental al medio ambiente sano, a

partir de reconocer a los pescadores artesanales como sujetos de especial
protección, contribuye a detener la degradación del ecosistema de la Ciénaga y a
facilitar su regeneración, así como asegurar la pesca artesanal como forma
sostenible para satisfacer las necesidades de las comunidades en la ecorregión[236].

7. Insistieron en que, en este caso, debía aplicarse el enfoque diferencial

para responder a las necesidades de los grupos de especial protección de grupos
históricamente discriminados, como las comunidades de pescadores artesanales.
Así, la materialización del enfoque diferencial en favor de los pescadores
artesanales resulta en “un pronunciamiento que permita realizar acciones positivas
por parte de las diferentes entidades”[237].

8. Invitaron a que se desarrollara un concepto de territorio para ajustarlo

al complejo de lagunares, ríos, lagos o aguas tranquilas, así como también a
reconceptualizar el acceso progresivo a la tierra para contener los anteriores
terrenos. Por ello, consideraron necesario comprender que “se requiere que los
pescadores artesanales: (i) tengan acceso formal y material, cuya efectividad, se
da, fundamentalmente, a través de la titulación en favor de estas poblaciones; (ii)
cuenten con la garantía del derecho a la participación en las estrategias
institucionales que propendan no sólo por el desarrollo de la pesca en Colombia,
sino también en los proyectos de vida de los pescadores artesanales en Colombia;
(iii) se reconozca la discriminación histórica y estructural de los pescadores
artesanales, así como su especial vulnerabilidad en su contexto, y se prevea la
adaptación de medidas en su beneficio, en pos de garantizar acciones afirmativas
tendientes a superar el estatutos marginado”[238].

9. Resaltan que en la CGSM se está presentando el fenómeno de

los desplazados ambientales que “son personas obligadas a abandonar su hábitat
tradicional, ya sea de modo permanente o temporal, debido a marcados trastornos
causados por peligros naturales y/o inducidos por actividades humanas, como los
desastres industriales o efectos acumulativos de una misma actividad o de varias
sobre un mismo territorio”[239]: La degradación ambiental de la CGSM está
causando el desplazamiento de comunidades por la imposibilidad de continuar
realizando el proyecto de vida en esta zona.

10. Alegaron que la Ley 387 de 1997 dispuesta para los desplazados por la violencia
no contempla a los desplazados ambientales. De manera que en aplicación del
principio de igualdad se deben adoptar estrategias para evitar el desplazamiento por
causas ambientales[240].

11. Sostuvieron que los pescadores artesanales sufren de la disminución de la

disponibilidad de los peces para poder alimentar a sus familias y contar con recursos
para obtener el resto de alimentos necesarios para su supervivencia. Esta situación
los sitúa en riesgo de desplazamiento ambiental por la imposibilidad de satisfacer
todas sus necesidades básicas a causa del ambiente nocivo o de contaminación que
se presenta en el ecosistema[241].
12. Concluyeron que por la discriminación histórica que han sufrido los pescadores
artesanales y las razones expuestas se solicita un fallo protegiendo los derechos
fundamentales de los accionantes[242].

Profesores de la especialización de derecho ambiental de la Facultad de

Jurisprudencia de la Universidad del Rosario[243]

13. Los profesores y la directora de la especialización de derecho ambiental de la

Universidad del Rosario organizaron su intervención alrededor de tres temas
principales, a saber: (i) la descripción de los conceptos fundamentales del proceso
de tutela, los humedales RAMSAR, el derecho humano al agua y el derecho al
ambiente sano; (ii) una reflexión sobre el mínimo vital de las personas que habitan
en la ecorregión de la CGSM y (iii) una propuesta específica en relación con el
ordenamiento integral del territorio y la asignación de derechos relacionales a la
CGSM.

14. Explicaron que el derecho al ambiente sano es un derecho-deber en la medida

que le impone a los Estados, entre otras, la obligación de proteger la diversidad e
integridad, salvaguardar las riquezas naturales de la nación, conservar las áreas de
especial importancia ecológica, fomentar la educación ambiental y planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Asimismo, el ambiente sano
también es un principio del derecho ambiental que sirve como criterio interpretativo
en la resolución de casos y generación de políticas públicas. Finalmente, el
ambiente sano es un derecho que le permite a los ciudadanos exigir el cuidado de
los componentes del ambiente a quienes incumplan[244]. A juicio de los profesores,
“este derecho se encuentra vulnerado para las poblaciones que habitan en la Ciénaga
Grande de Santa Marta”[245].

15. En relación con los humedales Ramsar, se reseñó que la Ley 357 de 1997 aprobó
la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional
especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, la cual fue declarada exequible por
la Corte Constitucional en la sentencia C-582 de 1997[246]. Los humedales son áreas
de especial importancia ecológica que, dentro de las categorías jurídicas, se han
concebido como bienes de uso público, salvo aquellos que tomen parte de predios
de propiedad privada. Debido a su función social y ecológica, la Constitución exige
su protección, para lo cual debe organizarse la actuación administrativa para
compaginar las necesidades básicas de las personas que habitan la CGSM y las
categorías de protección ambiental de los humedales dentro de la CGSM [247].
16. La disminución del agua dulce en la CGSM pone en peligro la vida y la salud
de las personas que habitan en el ecosistema. A su juicio, ello vulnera el derecho
humano al agua delineado, en los términos de la Observación No. 15, como “el
derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y
asequible para el uso personal y doméstico”. Indican que, a pesar de que en
Colombia no se encuentra consagrado expresamente el derecho al agua, sin
embargo se infiere del bloque de constitucionalidad en sentido amplio, por
conexidad con otros derechos fundamentales, como un derecho innominado y como
un derecho social fundamental[248].

17. El contenido del derecho al agua incluye la disponibilidad, accesibilidad y

calidad del recurso. Resumieron afirmando que el “derecho al agua, al proteger la
salud y la vida de las personas –como bienes jurídicos- es un derecho fundamental
por cuanto protege la existencia y mantenimiento de la persona humana –grado de
importancia-, es subjetivo al ser exigible por parte de todos los coasociados –
posición jurídica y carácter general-; y requiere de acciones positivas del Estado
para su concreción”[249].

18. En relación con el aparte reflexivo, los profesores sostuvieron que la Corte debe
realizar un análisis de la afectación al mínimo vital de los pescadores de la CGSM,
teniendo en cuenta la tensión que puede surgir con el derecho al ambiente sano.
Particularmente, aducen que en los humedales designados dentro de la Convención
Ramsar no se pueden adelantar actividades agropecuarias de alto impacto
ambiental. Sin embargo, no es claro qué es una actividad agropecuaria de alto
impacto. Para definir lo anterior, argumentan que es necesario establecer si las
actividades de los habitantes en la CGSM están establecidas en el artículo 173 de
la Ley 1753 de 2015 y si las actividades que se realizan en el humedal Ramsar están
o no prohibidas. Lo anterior, considerando que los habitantes han vivido de
actividades pesqueras y agrícolas de las cuales dependen. De manera que
consideran que existe una vulneración directa de los derechos individuales derivada
de un actuar desarticulado del Estado y una excesiva centralización de
competencias[250].

19. Finalmente, proponen que la Corte declare a la CGSM como una entidad sujeto
de derechos a la protección, conservación, mantenimiento y restauración a cargo
del Estado en los términos de la Sentencia T-622 de 2016. Asimismo, proponen que
se generen “procesos de ordenamiento articulados entre todas las instituciones y
mecanismos que permitan asegurar la garantía de protección de los recursos y su
armonización con los derechos de la población que habita esta área”[251].
Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública de la Universidad de los
Andes (MASP)[252]

20. Argumentan a favor de que la Corte tutele los derechos de los accionantes. En
primer lugar, porque es un ecosistema humedal, cuya importancia no solo ha sido
resaltada por varios estudios, sino también por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en la que se ha expresado el deber de las entidades territoriales frente
a la protección del medio ambiente como bien jurídico de especial protección [253].

21. Consideran que la Corte debe proteger la CGSM desde una perspectiva
sostenible para permitir que generaciones futuras puedan satisfacer sus necesidades,
lo cual exige una intervención inmediata, pues las afectaciones que padece la
CGSM podrían implicar una afectación y restricción a generaciones futuras[254].

22. Por último, sostienen que la Corte debe pronunciarse para amparar los derechos
de las comunidades pesqueras al trabajo y a la alimentación, particularmente,
teniendo en cuenta que le corresponde al Estado la protección de los recursos
pesqueros[255].

WWF Colombia[256]

23. En su escrito, la WWF hizo un detallado diagnóstico de la situación ambiental

de la CGSM, enfatizando que su amenaza proviene, en primer lugar, de los
proyectos de infraestructura que no solo han generado deforestación del manglar,
sino también taponamiento de los caños; en segundo lugar, de la expansión de la
frontera agropecuaria que ha conducido a un creciente aprovechamiento de los ríos
y a la construcción de diques y terraplenes para el uso de la agroindustria y de la
ganadería extensiva; en tercer lugar, del aprovechamiento insostenible del recurso
hidrobiológico, por ejemplo, a través de la pesca de peces debajo de la talla media
de madurez, lo que afecta la sostenibilidad; en cuarto lugar, del manejo inadecuado
de residuos sólidos y químicos de los desechos agrícolas y, finalmente, de la tala y
quema de manglar y otros recursos[257].

24. Las anteriores presiones a los valores objeto de conservación implican la

vulneración a derechos bioculturales que indican un modo de vida que se desarrolla
a partir de una relación holística entre naturaleza y cultura, es decir, son derechos
de comunidades cuya forma de vida está determinada por su ecosistema[258].

25. Concluyen afirmando que la CGSM es un ecosistema que no ha sido objeto de

medidas suficientes para su protección, lo que ha generado una vulneración a los
derechos bioculturales, al medio ambiente, a la vida digna, al mínimo vital, al
trabajo y a la libertad de oficio de las comunidades que dependen del ecosistema [259].

Interamerican Association for Environmental Defense (Asociación

Interamericana para la Defensa del Ambiente) (“AIDA”)[260]

26. AIDA solicitó a la Corte, mediante su escrito del 16 de junio de 2017, conceder
las peticiones de los accionantes y tutelar los derechos invocados. También pidió
considerar las recomendaciones hechas por la Misión de Asesoramiento RAMSAR
y ordenar a las entidades competentes a implementarlas, así como mantener la
competencia para hacer seguimiento al cumplimiento de órdenes que se impartan.

27. En su escrito resaltó la importancia de la Convención relativa a

los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves
acuáticas para la protección de los humedales. La Convención obliga a hacer un uso
racional de los humedales, esto es, a mantener sus características ecológicas. Ello
no implica desconocer la importancia económica, social y cultural de los
humedales, pero sí aprovechar de sus servicios evitando la alteración de las
características ecológicas del mismo.

28. Dentro de las obligaciones contenidas en la Convención Ramsar, resaltan el

artículo 2.6. establece que “[c]ada Parte Contratante deberá tener en cuenta sus
responsabilidades de carácter internacional con respecto a la conservación,
gestión y uso racional de las poblaciones migradoras de aves acuáticas, tanto al
designar humedales de su territorio para su inclusión en la Lista, como al ejercer
su derecho a modificar sus inscripciones previas”. El artículo 3.1., por su parte,
establece que “[l]as Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar su
planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos
en la Lista y, en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su
territorio”; y el artículo 4.1., según el cual “[c]ada Parte Contratante fomentará
la conservación de los humedales y de las aves acuáticas creando reservas
naturales en aquéllos, estén o no incluidos en la Lista, y tomará las medidas
adecuadas para su custodia”. Estas obligaciones significan que Colombia debe
“realizar acciones encaminadas al cumplimiento de la convención”[261].

29. Explicó que, a petición de una parte contratante de la Convención Ramsar, se

puede organizar una Misión Ramsar de Asesoramiento (MRA), cuyo objetivo es
sugerir las medidas necesarias para el manejo de un sitio Ramsar. En este contexto,
en agosto de 2016 el Gobierno colombiano solicitó una MRA en la CGSM con el
propósito de evaluar los problemas que se estuvieran dando o pudieran ocurrir en
el sitio[262], la cual tuvo como resultado el Informe No. 82 en el que se afirmó que
“existen importantes cambios físicos y ecológicos en el humedal producto de
diversas actividades como el mal manejo de aguas residuales y desechos sólidos, la
salinización del agua y obras de infraestructura que han afectado el bienestar del
ecosistema”[263].

30. Adicionalmente, la MRA concluyó, entre otras cosas, que “el caudal requerido
para que la Ciénaga se recupere es equivalente a la recarga artificial de aguas
originadas en la Sierra Nevada y que la gravedad del estado del sitio Ramsar exige
acciones urgentes por parte del gobierno colombiano”[264].

31. Dentro de las recomendaciones de la MRA AIDA destacó lo siguiente:

(i) elaborar una síntesis ejecutiva que integre todas las fuentes de información y
datos recientes sobre la Ciénaga; (ii) fortalecer la coordinación interinstitucional
para el manejo y toma de decisiones respecto del sitio Ramsar; (iii) actualizar a la
brevedad posible el modelo de balance hidrológico integrado sobre la Ciénaga; (iv)
actualizar a la mayor brevedad el balance acuífero que permita cuantificar la
interacción hidráulica con la CGSM y los efectos antropogénicos; (v) implementar
un plan de monitoreo ecosistémico de carácter adaptativo e (vi) incluir a la CGSM
en el Registro Montreaux, entre otros.

32. Consideraron que el principio de prevención es aplicable al caso de estudio. El

artículo 3 de la Convención de Ramsar promueve que las partes contratantes tomen
las medidas pertinentes para proteger los humedales[265]. El principio de prevención
es la obligación general de los Estados de implementar medidas de protección y
anticiparse a los daños ambientales[266].

33. Recomendaron que la Corte Constitucional considere relevantes las

obligaciones derivadas de la MRA. Frente a este punto, recordaron que en derecho
comparado existió el caso “sitio Ramsar Het Lac” en las Antillas Holandesas, en el
que se ratificaron las obligaciones de la Convención Ramsar y las
Recomendaciones de la Misión al confirmar la anulación de una autorización
ambiental para la construcción de un proyecto turístico en un sitio Ramsar.

34. Resaltaron que el Convenio sobre la Diversidad Biológica

(CDB) establece obligaciones para el Estado colombiano de “elaborar estrategias,
planes o programas nacionales, en las escalas necesarias, para la conservación y
uso sostenible de la diversidad biológica que se encuentra en la Ciénaga
Grande”[267].
35. También mencionaron las obligaciones derivadas del derecho internacional
sobre el clima, particularmente, aquellas derivadas de la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, de la cual Colombia es parte y que
consagra “la obligación para todos los Estado parte de contribuir a la mitigación del
cambio climático mediante la protección de ecosistemas captación de gases de
efecto invernadero”[268]. En este contexto, afirmaron que la CGSM es un sumidero
de carbono y una zona sensible a los cambios climáticos, por lo que debe ser
conservada para mantener y potenciar su capacidad de captura de CO2 así como por
su aptitud para evitar los efectos del cambio climático sobre el ecosistema
mismo[269].

36. Para cerrar el panorama de las obligaciones internacionales que

se encuentran en algunos instrumentos internacionales, mencionaron la
importancia de tener en cuenta, como pautas de interpretación para determinar el
alcance de las obligaciones de protección por parte de los Estados frente a la CGSM,
los siguientes: (i) el Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino
en la Región del Gran Caribe (Convenio de Cartagena); (ii) la Declaración de Río
sobre el Ambiente y el Desarrollo y (iii) la Declaración de Estocolmo sobre el
Medio Humano.

37. Sostuvieron que existen varios principios del derecho ambiental internacional
que son directamente aplicables al caso. Por ejemplo, la obligación general de
proteger el ambiente, establecida en el principio de la responsabilidad común de
proteger el ambiente (principios y art. 4, 6 y 7 de la Declaración de Río y art. 4 del
Convenio sobre Diversidad Biológica); el principio de prevención que está
orientado a evitar o cesar la degradación del medio ambiente dentro de su propia
jurisdicción (art. 1 del Convenio sobre Diversidad Biológica); el principio de
precaución consistente en que ante la existencia de un peligro de un daño grave o
irreversible al ambiente, los Estados deben implementar medidas eficaces para
evitarlo y la incertidumbre científica no puede ser justificación para postergar
dichas medidas, y el principio contaminador-pagador que consagra la obligación
de que toda persona deba pagar los daños al ambiente que genere sus
actividades[270].

38. En cuanto a la protección del agua dulce en el Derecho Ambiental Internacional,

señalaron que las reglas de Berlín es el esfuerzo normativo más comprensivo de
codificación sobre los recursos hídricos. De acuerdo con dichas reglas, los Estados
deben proteger la integridad de los ecosistemas hídricos para reducir, eliminar y
prevenir la polución de los daños ambientales en ellos, así como fijar estándares
para proteger la salud pública y el medio acuático. Estas reglas son relevantes en el
caso como doctrina, por cuanto el agua dulce es un componente importante en la
CGSM.

39. Explicaron la importancia del ambiente sano como precondición para el goce
de otros derechos humanos. El vínculo entre el bienestar humano y las condiciones
ambientales fue consignado por primera vez en la Declaración de Estocolmo, según
la cual “el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un ambiente de calidad tal
que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar es un derecho
fundamental de las personas conectado con las libertad y la igualdad”[271]. Esta
relación se ha manifestado en varios instrumentos y declaraciones, que llevaron a
la creación de la Relatoría Especial sobre la cuestión de las obligaciones de
derechos humanos relacionadas con el disfrute de un ambiente sin riesgos, limpio,
saludable y sostenible de las Naciones Unidas, cuyo Relator afirmó que “todos los
derechos humanos son vulnerables a la degradación ambiental en el sentido de que
el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un entorno
propicio”[272].

40. Específicamente, resaltaron el vínculo existente entre el ambiente sano y

el derecho a la vida, a la salud, a la alimentación y al agua. En relación con el
derecho a la vida, indicaron que para satisfacer estándares de existencia digna es
necesario un ambiente sano. En cuanto al derecho a la salud, reseñaron el caso en
el que la Comisión Interamericana de Derecho Humanos (CIDH) recomendó al
Estado cubano que adoptara medidas para proteger el ambiente y así cumplir con
sus obligaciones atinentes al derecho a la salud. Frente al derecho a la alimentación,
se refirieron a la Observación General No. 12 del Comité de DESC en el que se
incluyen como componentes del derecho la disponibilidad, la accesibilidad y la
sostenibilidad[273].

41. La relación entre los anteriores derechos ha sido discutida por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en varios casos: (i) en el caso de
la Comunidad Yakye Axa vs. Paraguay en el que se sostuvo que el acceso y disfrute
de los recursos naturales afectan la posibilidad de la comunidad de obtener alimento
y agua; (ii) en el caso de la Comunidad Sawhoyamaxa vs. Paraguay reconoció que
imponer restricciones para practicar actividades tradicionales de subsistencia como
la pesca es inadecuado para garantizar una vida digna, y, finalmente, (iii) en el caso
Xákmok Kásek vs. Paraguay, la Corte IDH reconoció que la falta de
autoabastecimiento implica una violación al derecho de la vida digna [274]. Todos
estos casos apuntan a indicar que “la degradación ambiental que resulte en una
afectación del derecho a la salud, del derecho a la alimentación y que restrinja o
amenace el derecho a una existencia digna, puede caracterizar una violación a las
garantías en relación con el bien jurídico de la vida”[275].

42. Por último, resaltaron la importancia para el caso de las reglas del derecho
internacional de los derechos humanos en materia de derecho al agua, el cual ha
sido definido como “el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre,
aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico” [276]. Señalaron
que, desde la óptica del derecho internacional, el derecho al agua se deriva de la
interpretación de los artículo 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, que consagran el derecho a un nivel de vida
adecuado y cuyo disfrute depende del acceso al agua potable y saneamiento.
Asimismo, el derecho al agua se ha reconocido en instrumentos de derecho
internacional blando, como la Resolución 64/292 de 2010 de la Asamblea General
de las Naciones Unidas, donde se reconoce que ese derecho es un derechos humano
del cual dependen todos los demás derechos humanos. Y por último, en las
resoluciones AG/RES 2760 del 5 de junio de 2012 de la OEA[277].

43. Argumentaron que el derecho nacional también consagra la obligación del

Estado de garantizar el derecho al agua. Así, por ejemplo, las sentencias T-578 de
1992, T-418 de 2010 y otras reseñadas, consagran el derecho al agua como un
derecho fundamental cuando está destinado al consumo humano [278] garantizando
su disponibilidad, calidad y accesibilidad.

44. Desde el punto de vista procesal, argumentaron que la tutela es procedente para
proteger el derecho a un ambiente sano que, pese a ser un derecho colectivo,
procede por su conexidad con una vulneración directa a un derecho fundamental.
Sostienen que en el caso concreto, el deterioro ambiental y del ecosistema tiene un
efecto directo y pone en peligro los derechos fundamentales a la vida digna, mínimo
vital y alimentación de los accionantes.

45. Concluyeron su intervención solicitando a la Corte Constitucional que ampare

los derechos de los accionantes, que considere las recomendaciones de la MRA para
que las entidades del Comité Interinstitucional sobre la CGSM adopten un plan de
trabajo con objetivos, indicadores y plazos para que la coordinación entre las
instituciones sea efectivo[279].

Resguardo Arhuaco de la Sierra[280]

46. Mediante su escrito, pusieron en conocimiento de esta Corporación lo que, a su

juicio, han sido las afectaciones a la CGSM. Afirman que la CGSM está ubicada en
la línea negra, la cual es de gran importancia cultural y espiritual para los pueblos,
pues es donde descansan los espíritus de los padres y madres y donde se encuentran
materiales exclusivos para el desarrollo de rituales y pagamentos para la
preservación cultural y espiritual del pueblo Arhuaco.

47. Relatan que existe una omisión por parte de Corpamag respecto de la vigilancia,
control, sanción y recuperación de las áreas afectadas por quemas, alteraciones en
los cauces de los ríos y caños a través de la construcción diques y represas. La
mayoría de esos casos se quedan en la etapa preliminar de investigación sin que
hayan decisiones de fondo y cuando las hay es mediante la imposición de sanciones
económicas y no con la orden de demolición ni el restablecimiento de las áreas
usurpadas en la CGSM.

48. La interrupción de las corrientes hídricas han afectado el Santuario de Fauna y

Flora alterando la estabilidad del ecosistema. Los resultados
son alarmantes: los bosques pasaron de 42 hectáreas en el 2009 a 19 en el 2012 y
los espejos de agua pasaron de 3.109 hectáreas en el 2002 a 739 en el 2012. La
agroindustria se ha expandido hasta el punto que en el 2002 existían 858 hectáreas
y en el 2012 el monocultivo cubría la extensión de 2.347 hectáreas.

49. La dinámica de intercambio de agua dulce procedente de los ríos y del mar
depende del mantenimiento de los cauces, e informaron que “los investigadores, en
las diferentes diligencias de inspección ordenadas por los Fiscales de
conocimiento, no han encontrado evidencias que estos trabajos se hubieren
desarrollado realmente”[281]. Según afirmaron, la dificultad para establecer si se
realizaron o no estos trabajos consiste en que la autoridad ambiental y el interventor
están renuentes para aportar informes de interventoría de los contratos. En todo
caso, relatan que, después de recorrer la CGSM durante tres meses, se puede
concluir que las tareas de dragado han sido precarias y no corresponden a los
recursos invertidos, razón por la cual aún existen problemas de sedimentación y
colmatación de caños.

50. Finalizan su intervención indicando que, salvo la diligente tarea de

los Fiscales de la Unidad de Delitos contra el Medio Ambiente y las unidades
adscritas de investigación del CTI que han conducido a la condena de dieciséis
personas, no ha existido una actuación eficaz para proteger, prevenir y sancionar la
destrucción de las riquezas naturales, especialmente, por Corpamag en su condición
de autoridad ambiental. Por ello, solicitan la adopción de medidas estructurales en
favor de la CGSM y de las poblaciones que la habitan[282].
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)[283]

51. Argumentaron que la disminución de la cantidad de agua dulce que entra a la

CGSM ha afectado la pesca artesanal en la zona, dado que esta actividad depende
del estado ambiental del ecosistema. Aducen que ese mal estado llevó a que en 2016
se presentaran por lo menos diez mortandades masivas de peces. Esta situación y la
ausencia de una intervención estructural sobre la ecorregión ha llevado a que las
poblaciones que habitan la CGSM vivan en un estado de vulneración permanente.

52. Sostuvieron que la CGSM sufre de cinco grandes males: (i) la interrupción de
flujos de agua por la construcción de carreteras, el desvío de cauces de distintos ríos
y el deficiente mantenimiento de caños; (ii) la transformación del territorio
relacionado con el cambio del uso del suelo para agricultura, ganadería y puertos;
(iii) la contaminación orgánica producto de vertimientos de aguas residuales sin
ningún tratamiento por parte de los municipios que se encuentran en el área de la
CGSM; (iv) la sobrepesca por la ausencia de un ordenamiento pesquero de la zona
y por la ineficaz rehabilitación hidrológica del sistema lagunar y, por último, (v) la
ausencia de gestión integral por parte delas entidades que deben velar por la
conservación.

53. Enfatizaron que, dada la interdependencia de los pueblos palafiticos con el agua,
la CGSM no es solo un lugar físico, sino también uno cultural, donde se
desenvuelve el vínculo simbiótico entre el balance de las condiciones ambientales,
las rutinas diarias de producción y sus prácticas culturales. Esto debe conducir, a su
juicio, a que se tenga en cuenta la importancia de la identidad cultural de los pueblos
palafitos en el pronunciamiento de esta Corporación.

54. Recordaron que en junio de 2017, se hizo público el Informe de la Misión

Ramsar de Asesoriamiento sobre el Sitio Ramsar Sistema Delta Estuarino del Río
Magdalena en la CGSM, en el cual se concluyó, entre otras cosas, que “el análisis
de series hidrológicas de caudales del río Magdalena y de precipitaciones permiten
inferir que los cambios ecológicos observados en la CGSM tienen su origen en
efectos antrópicos” y “las obras de infraestructura hidráulica de caudales del río
Magdalena hacia la CGSM (caños), deben ser reevaluadas en términos de su
capacidad para conducir los caudales requeridos para restaurar el estado
ecológico del humedal”[284]. Argumentaron que el informe de la Comisión de
Asesoramiento Ramsar es una prueba del hecho causal materializado en la
degradación ambiental de la CGSM.
55. Respecto de la procedibilidad de la tutela, afirmaron que, si bien existe
otro mecanismo judicial para lograr la protección de los derechos como la acción
popular, ésta no es idónea ni efectiva. Lo anterior es así por dos razones. En primer
lugar, debido a que la vulneración al derecho al medio ambiente sano en la CGSM
ha generado una vulneración estructural de otros derechos fundamentales, éstos
deben ser protegidos mediante la acción de tutela a falta de otro mecanismo idóneo
para garantizarlos de manera oportuna y urgente. En segundo lugar, la acción
popular ha resultado ser ineficaz, pues no ha logrado dar una respuesta oportuna y
completa a la grave situación de la CGSM, pues han pasado cuatro años desde que
la señora Laura Esther Murgas Saurith presentó la acción popular contra Corpamag
por hechos relacionados con la situación de deterioro ambiental de la CGSM.

56. Enfatizaron que, pese a la existencia de anuncios sobre las actividades que se
han venido adelantando para recuperar la CGSM, lo cierto es que esos anuncios
siempre han existido, pero no han tenido un impacto efectivo, pues la situación
ambiental continúa empeorando. Consideraron que se trata de una pretensión que
persiste en el tiempo y que no puede equipararse a una falta de inmediatez o carencia
actual de objeto por hecho superado, pues aún no existe articulación
interinstitucional para atender la situación ambiental de la CGSM.

57. La interdependencia que existe entre la protección ambiental, el medio

ambiente sano y la protección a la vida y la cultura, resulta especialmente relevante
en el análisis de la situación de la CGSM, ya que esa relación de interdependencia
apunta al reconocimiento de derecho bioculturales que protegen la estrecha relación
entre el medio ambiente y modos de vida. Destacan que, si bien en el caso del río
Atrato se reconocieron los derechos bioculturales a comunidades negras que
previamente habían obtenido el reconocimiento de los derechos colectivos al
territorio y a la cultura, ello no impide que esto sea extendido a otras comunidades,
como las pesqueras de los pueblos palafíticos. En pocas palabras, la bioculturalidad
debe cobijar y proteger la relación profunda entre naturaleza e identidad cultural y
forma de vida determinada por un ecosistema específico que, a su juicio, es
exactamente el caso de las comunidades palafíticas, pues su forma de vida depende
de la pesca, de las fuentes hídricas y de los ecosistemas marinos.

58. Advirtieron que la afectación al medio ambiente sano al suponer un impacto a

la pesca y, en consecuencia, a la vida digna, libertad de oficio y alimentación de los
pescadores de la región, se trata de una situación estructural que no se supera con
la orden de una acción concreta de una entidad. En este caso, las órdenes del juez
constitucional deben comprometer a las entidades que por su omisión no se han
podido conjurar los efectos de la situación ambiental. Lo estructural del problema
se debe no solo a la multiplicidad de actores involucrados o que deben involucrarse
para resolver la situación ambiental de la CGSM, sino también porque los efectos
ambientales no se predican únicamente de los accionantes, sino que se extienden a
las comunidades palafiticas y de los pueblos pescadores de la CGSM.

59. Concluyeron sosteniendo que esta Corporación debe reconocer que las
comunidades de pescadores y las personas que dependen de la pesca que habitan en
la CGSM son sujetos de especial protección constitucional por su situación precaria
socioeconómica, lo que debe conducir a que el Estado adopte los recursos
disponibles para desplegar las acciones a su alcance a fin de que estas personas
superen su estado de debilidad manifiesta.

Rodrigo Germán Bernal González (exprofesor de la Universidad Nacional de

Colombia y miembro del Grupo de Investigación en Palmas Silvestres
Neotropicales)[285]

60. Señaló que, como miembro del Grupo de Investigación en Palmas Silvestres
Neotropicales, ha concluido que “la palma sará tiene un papel altamente importante
en la zona de la Ciénaga Grande de Santa Marta, papel que no ha tenido en cuenta
hasta ahora en las sentencias que se han proferido” [286], ya que cumple un rol en la
regulación de los ciclos de inundación de la CGSM y del río Magdalena en la
medida que sus pecíolos de sus hojas persisten sobre el tallo y tienen espinas que
contribuyen a la deposición de los sedimentos que arrastra la corriente.

Fundación para el Desarrollo de Políticas Sustentables (FUNDEPS)[287]

61. La FUNDEPS indicó que la crisis estructural ambiental que se presenta en la

CGSM se debe a tres problemáticas. La primera consiste en el aprovechamiento
excesivo de las fuentes de agua por parte de la agroindustria y la omisión del deber
de control por parte de las autoridades. La segunda consiste en la falta de un
adecuado mantenimiento y dragado de los ríos y caños que nutren de agua dulce a
la CGSM. Por último, el tercer problema hace referencia a los proyectos de
infraestructura que se planean construir sobre la ecorregión[288].

62. Su escrito contiene cinco partes: (i) el alcance del derecho a un medio ambiente
sano,(ii) el marco normativo del derecho al agua y del derecho a la vida digna, (iii)
la regulación sobre la protección de humedales, (iv) las tensiones con proyectos de
infraestructura y (v) la justicia dialógica.
63. En el primer punto, enfatizó que la protección al medio ambiente sano busca
asegurar el bienestar de las futuras generaciones, la supervivencia de quienes
dependen de los recursos naturales y la protección de otros derechos humanos.
Luego de reseñar algunos de los instrumentos jurídicos del derecho internacional
que consagran el derecho al medio ambiente, como el Protocolo Adicional de San
Salvador y la Declaración de Río, entre otros, concluyó que el derecho al medio
ambiente tiene una interrelación especial con otros derechos civiles y sociales hasta
el punto de considerarse, en ocasiones, como una extensión del derecho a la vida y
a la salud[289].

64. En el segundo punto, señaló que el derecho al agua hoy se concibe como un
derecho humano esencial del cual depende la realización de muchos otros derechos.
Particularmente, hizo referencia a la Observación General No. 15 del Comité DESC
en la que se ha sostenido que el agua en tanto es indispensable para vivir es un
derecho humano, por lo cual los Estados tienen la obligación de impedir que
terceros menoscaben el derecho y de implementar medidas para evitar los riesgos
que representa el agua para la salud de los habitantes [290].

65. En relación con el tercer punto y citando a la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, sostuvo que “el derecho a la vida supone una obligación positiva de
generar las condiciones de vida mínimas compatibles con la dignidad de la persona
humana y a no producir condiciones que la dificulten o impidan (…) el Estado tiene
el deber de adoptar medidas positivas, concretas y orientadas a la satisfacción del
derecho a una vida digna”[291].

66. En cuanto al marco normativo de los humedales, explicó que al ser los
humedales ecosistemas complejos y frágiles y por sus funciones ambientales,
existen tratados internacionales orientados a su protección, tales como el Convenio
para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas naturales
de los países de América, la Convención para la Protección del Patrimonio
Mundial Cultural, la Convención sobre Diversidad Biológica y la Convención
Ramsar. Aclaró que Colombia en el marco de la última convención referida, está
“obligada a elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la
conservación de los humedales en la Lista y, en la medida de lo posible, el uso
racional de los humedales de su territorio”[292], como es el caso de la CGSM.

67. Resaltó en relación con las tensiones entre los proyectos de infraestructura y los
impactos y beneficios que ellos traen a las comunidades, que es necesario que la
sociedad civil y las comunidades se involucren en el control y monitoreo de las
obras que los afectan.
68. Finalmente, en cuanto a la justicia dialógica reconoce que “aunque el poder
judicial no es el ámbito preparado ni legitimado para el desarrollo de políticas
públicas, sí es claro que puede funcionar como una instancia a la que recurrir
cuando el accionar [es] deficiente”[293]. Sugiere que ante situaciones estructurales
como el presente caso se (i) deje de lado la actitud de la auto-restricción; (ii) se
comprometa a atender violaciones masivas y graves de derechos; (iii) tienda a
destrabar e impulsar las discusiones difíciles y (iv) no intervenga en el ámbito de
decisión democrático[294]. Para ello, advierte que un recurso disponible que tiene la
Corte es convocar a audiencias públicas para dar una discusión amplia sobre la
materia y lograr acuerdos conversacionales evitando soluciones impositivas.
Concluyen afirmando que “este es un caso ideal para llevar adelante un modelo de
justicia dialógica, para buscar una solución estructural al problema”[295]. Por lo
anterior, solicita a la Corte que declare la vulneración al derecho a la vida digna, al
agua y al medio ambiente sano y ordene medidas para superar la situación de la
CGSM.

Senadora Claudia López Hernández y Representante a la Cámara Angélica

Lozano

69. En su intervención, la senadora y la representante a la Cámara hicieron énfasis

en la importancia del humedal de la CGSM y su trascendencia como humedal
RAMSAR para contribuir al bienestar humano, por ser un sistema de
abastecimiento de alimentos y agua y por los servicios de regulación que éste presta,
tales como el control de las inundaciones o del clima, entre otros.

70. Igualmente, señalaron que las afectaciones ambientales que se presentan en la

CGSM, desde la construcción entre 1956-1960 de la vía Barranquilla-Ciénaga. Los
conflictos de uso del suelo que se han generado por una sobreutilización de las
tierras para la ganadería, algodón, arroz, banano y palma africana. Lo anterior ha
traído como consecuencia “la desecación de los humedales, la tala y quema de
bosques de manglar y los incendios forestales que se han registrado en los últimos
años en la Ciénaga Grande están relacionados con el interés de particulares de
cambiar el uso del suelo para la agricultura, ganadería y puertos”.

71. También indicaron que existe una multiplicidad de instrumentos de

ordenamiento del territorio, lo que genera una desarticulación. Por otro lado, la
debilidad institucional que advirtieron en el otorgamiento de licencias ambientales
es otra de las razones que afecta ambientalmente a la CGSM
 72. Concluyerom haciendo alusión al Informe de la Misión Ramsar de
Asesoramiento para enfatizar la necesidad de desarrollar diagnóstico integral sobre
el estado actual de la CGSM y un plan articulado con aquellos planes que ya se han
diseñado o que se están ejecutando para superar la situación de deterioro ambiental..

ANEXO 3

(Respuestas de las entidades al cuestionario formulado por la Corte)

ACTIVIDADES A
LAS QUE SE
ACTIVIDADES QUE
ENTIDAD COMPETENCIA NORMAS COMPROMETIÓ
HA REALIZADO
QUE AÚN ESTÁN
PENDIENTES
Dirección de Bosques, Decreto-Ley Dirección de Dirección de
Biodiversidad y Servicios 2811 de 1974 Bosques, Bosques,
Ecosistémicos Biodiversidad y Biodiversidad y
Decreto-Ley Servicios Servicios
Orientar y regular el 1541 de 1978. Ecosistémicos Ecosistémicos
ordenamiento ambiental
del territorio. Ley 99 de 1993. • Solicitud de una • Apoyar la
Misión de actualización
Definir políticas y Ley 981 de 2005. Asesoramiento del Plan de
regulaciones para la Ramsar para Manejo del sitio
recuperación, Ley 1333 de recibir apoyo de Ramsar CGSM.
conservación, protección, 2009. expertos • Apoyar la
ordenamiento, manejo, internacionales. generación de
uso y aprovechamiento Decreto-Ley • Apoyo en el información
Minambiente sostenible de los recursos 3570 de 2011. proceso de básica necesaria
naturales. actualización del para la toma de
Ley 1450 de Plan de Manejo del decisiones en la
Dirección de Asuntos 2011. Sitio Ramsar en la CGSM.
Marinos y Recursos CGSM. • Apoyar los
Acuáticos Decreto 3678 de • Incorporación de procesos de
2010. las alertas
1. Proponer los elementos recomendaciones tempranas en la
técnicos para la Decreto 1076 de realizadas por la CGSM.
formulación de la política 2015. Misión Ramsar de
y regulación de Asesoramiento. Dirección de
conservación y manejo del Ley 1753 de • Conformación y Asuntos Marinos y
ambiente y de los recursos 2015. fortalecimiento del Recursos
renovables en las zonas Comité Acuáticos
marinas y costeras, así
como el seguimiento y Resolución 1300 Interinstitucional y
evaluación de la misma. de 2016. creación del • La generación
Comité de de una
2. Formular los planes, Coordinación para propuesta de
programas y proyectos la Gestión Integral escenarios
con respecto a la de la CGSM. futuros de
conservación, protección, • Apoyar la sostenibilidad,
manejo, uso sostenible y generación de la bienestar y
restauración de los topobatimetría y la desarrollo de la
ecosistemas costeros y formulación e CGSM.
marinos. implementación de • La formulación
un modelo del POMIUAC
3. Dirigir y coordinar las hidrológico para el de la Unidad
investigaciones, estudios y complejo de la Ambiental
acciones para identificar el CGSM. Costera de la
ordenamiento de zonas • Trabajo en un Vertiente Norte
marinas y costeras, en piloto de alertas de la Sierra
coordinación con la tempranas para Nevada de
Dirección General de monitorear los Santa Marta.
Ordenamiento Territorial cambios en la
y Coordinación del SINA. CGSM, mediante Dirección de
el convenio con Gestión Integral
4. Establecer criterios Corpamag. del Recurso
generales para la • Apoyo del proceso Hídrico
elaboración de proyectos a de caracterización
cargo de las corporaciones hidrológica de los • No hay.
autónomas regionales y cuerpos de agua de
las entidades territoriales la CGSM.
en lo relacionado con
zonas marinas, costeras y Dirección de Asuntos
del recurso acuático. Marinos y Recursos
Acuáticos
5. Proponer los
lineamientos y las • Convenio No. 508
estrategias para promover de 2016 con
la incorporación del Invemar para
concepto de desarrollo aunar esfuerzos
sostenible en los procesos técnicos y
productivos que afecten financieros para la
los recursos acuáticos. actualización
batimétrica y
6. Vigilar que el estudio, topográfica del
exploración e complejo de
investigación de Pajarales y áreas
nacionales o extranjeros aledañas a la
en relación con los CGSM.
recursos acuáticos se • Convenio No.
realice atendiendo las 536-2016 con la
normas y protocolos Universidad de
existentes sobre la Magdalena para
materia. generar espacios
 para la
7. Proponer, en los temas participación y la
de su competencia, los construcción
criterios técnicos que colectiva sobre el
deberán considerarse en el futuro de la
proceso de licenciamiento CGSM. En
ambiental. desarrollo de este
convenio, la
8. Proponer prioridades de Universidad puso a
investigación que, en el disposición las
área de su competencia, capacidades
podrán adelantar los científicas de ocho
institutos de investigación grupos de
y las instancias del investigación, su
Sistema Nacional de infraestructura y el
Ciencia y Tecnología. reconocimiento de
su comprensión
9. Proponer, en sobre la CGSM.
coordinación con las • Convenio No. 380
dependencias de 2016 con la
competentes, los criterios Asociación de
de calidad para cada uso y Corporaciones
las normas de vertimiento Autónomas
a las aguas marinas. Regionales y de
Desarrollo
10. Proponer las Sostenible para
regulaciones en materia de generar espacios
planes de manejo de participación
integrado de las unidades ciudadana y
ambientales costeras. estrategias
encaminadas al
11. Emitir concepto previo ordenamiento
a la aprobación de los ambiental del
planes de manejo territorio y la
integrado de las unidades prevención de
ambientales costeras que contaminación de
deben ser adoptados por los recursos
las corporaciones acuáticos del país.
autónomas regionales. • Reglamentó y
delimitó 10
12. Planificar el manejo Unidades
integrado de los espacios Ambientales
oceánicos así como el Costeras para la
ordenamiento espacial del ordenación y
territorio marino de la manejo integrado
Nación, en coordinación de las zonas
con la Dirección General costeras, dentro de
de Ordenamiento las cuales se
Ambiental Territorial y encuentra la
Coordinación del SINA, y unidad ambiental
costera del río
la articulación con otras Magdalena,
entidades competentes. complejo canal del
dique –sistema
13. Coordinar el Comité lagunar CGSM.
Nacional de Manejo
Integrado de las Zonas Dirección de Gestión
Costeras y participar en Integral del Recurso
los comités regionales de Hídrico
Manejo Integrado de las
Zonas Costeras. • Formalización del
Plan de Manejo del
14. Fijar, de común Sitio Ramsar (el
acuerdo con el Ministerio documento se
de Agricultura y encuentra en
Desarrollo Rural y con estado de próxima
base en la mejor evidencia divulgación).
científica e información • Instalación del
estadística disponibles las Comité de
especies y los volúmenes Coordinación de
de pesca susceptibles de Gestión Integral de
ser aprovechados en las la CGSM el 4 de
aguas continentales y en marzo de 2017.
los mares adyacentes, con • Plan de acciones
base en los cuales la del Comité de
autoridad competente Coordinación de
expedirá los Gestión Integral de
correspondientes permisos la CGSM que
de aprovechamiento. contiene las líneas
estratégicas,
15. Establecer medidas de objetivos y metas
manejo y conservación de para el
los recursos acuáticos, direccionamiento
marinos y costeros de interinstitucional
manera conjunta con las de la ecorregión
autoridades competentes. CGSM.
• Apoyo técnico y
Dirección de Gestión formación de
Integral del Recurso liderazgo en
Hídrico comunidades afro
descendientes,
1. Aportar los elementos pescadores y
técnicos para la comunidad
elaboración de la política y organizada en
regulación en materia de general que habita
gestión integral del en la CGSM para
recurso hídrico el desarrollo de
continental, así como actividades de
realizar el seguimiento y subsistencia,
evaluación de la misma. seguridad
alimentaria y
nutrición.
2. Proponer las medidas
dirigidas a promover el
uso y ahorro eficiente del
agua, en coordinación con
el Viceministerio de Agua
y Saneamiento Básico del
Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio.

3. Proponer los criterios y

pautas generales para el
ordenamiento y manejo de
las cuencas hidrográficas.

4. Dirigir las acciones

destinadas a velar por la
gestión integral del
recurso hídrico a fin de
promover la conservación
y el aprovechamiento
sostenible del agua.

5. Proponer, en
coordinación con las
dependencias
competentes, los criterios
de calidad y las normas de
vertimiento a los cuerpos
de agua continentales.

6. Dirigir y coordinar los

estudios y propuestas de
criterios técnicos que
deberán considerarse en el
proceso de licenciamiento
ambiental.

7. Coordinar la
participación del
Ministerio en las
comisiones conjuntas que
presidirá.

Concordancias
8. Apoyar el desarrollo y
sostenimiento del Sistema
Integrado de Gestión
Institucional y la
observancia de las
recomendaciones en el
ámbito de su competencia.
 9. Las demás funciones
que le sean asignadas y
que correspondan a la
naturaleza de la
dependencia.
Participación en el Comité Decreto 1985 de • Cinco Convenios • No hay.
de Coordinación para la 2013 de Asistencia
Gestión Integral de la Técnica Gremial
CGM Rural cuyo objeto
era articular
esfuerzos técnicos,
Ministerio de administrativos y
Agricultura financieros para
fortalecer la
Asistencia Técnica
Gremial dirigida a
medianos y
pequeños
productores.
Teniendo en cuenta que Decreto 3572 del • Sobrevuelo en • Implementación de
dentro del Complejo 27 de septiembre diciembre de 2014 los protocolos de
Lagunar CGSM existen de 2011. donde se evidenció monitoreo para los
dos áreas del Sistema de la construcción valores objeto de
Parques naturales de ilegal de diques y conservación del
Colombia: (i) Santuario de terraplenes. área protegida.
Fauna y Flora CGSM y (ii) • Contratación de
la Vía Parque Isla operario local para • En la incorporación
Salamanca (VIPIS), se las actividades de de acciones
tienen las siguientes prevención, tendientes a la
competencias en relación vigilancia y conservación in
con esas zonas: control en el sector situ de las áreas
de El Condazo protegidas en los
Administrar y manejar el (Sur de la CGSM), instrumentos de
Parques Sistema de Parques quien hasta la planificación y
Naturales de Nacionales Naturales. fecha hace ordenamiento de
Colombia recorridos al autoridades.
Proponer e implementar interior y en las ambientales y entes
políticas y normas inmediaciones del territoriales.
relacionadas con el área.
Sistema de Parques • Actividades de
Naturales. prevención,
vigilancia y
Adquirir por negociación control con la
directa o expropiación los Fuerza Pública.
bienes de propiedad • Participación en el
privada, los patrimoniales Comité
de las entidades de Interinstitucional
derecho público y demás para la CGSM.
derechos constituidos en
predios ubicados al
interior del Sistema de • Elaboración de
Parques Nacionales informes sobre el
Naturales e imponer las déficit hídrico del
servidumbres a que haya complejo lagunar.
lugar sobre tales predios. • Reuniones de
trabajo con las
Liquidar, cobrar y alcaldías
recaudar conforme a la municipales de
ley, los derechos, tasas, Sitionuevo,
multas, contribuciones y Puebloviejo y
tarifas por el uso y Remolino para
aprovechamiento de los incluir aspectos
recursos naturales ambientales en la
renovables de las áreas del formulación de los
Sistema de Parques Planes de
Nacionales y Naturales y Desarrollo de estos
de los demás bienes y municipios.
servicios ambientales • Generación de
suministrados por dichas alertas por
áreas. incendios
forestales,
Ejercer las funciones construcción de
policivas y sancionatorias estructuras en
en los términos fijados por caños, así como la
la ley. mortandad de
manatíes,
manglares y peces.
• Iniciación de 15
procesos
sancionatorios y 4
denuncias penales.
• En Vía Parque Isla
de Salamanca se
vincularon 34
familias a las
acciones de
restauración de
caños secundarios
y terciarios que
recibieron ingresos
por 6 meses.
• El fortalecimiento
de la Vía Parque
con recursos
adicionales por
valor de
$1.050.000.000 los
cuales se han
destinado para
aumentar el
 personal
operativos,
equipos,
vehículos,
herramientas y
dotación de
seguridad para la
brigada forestal.
• Elaboración de
documentos de
articulación para la
incorporación de
acciones
tendientes a la
conservación de
las áreas
protegidas.
• Elaboración de
una propuesta de
Zona
Amortiguadora del
SFF CGSM.
• Intervención de
presiones por uso
que afecta el área
protegida.
• Realización de
actividades de
educación
ambiental.
• Elaboración del
Plan de
Contingencia del
área protegida.
• Diseño del
monitoreo para el
valor objeto de
conservación
“cuerpos de agua”.
Administración, fomento, Ley 13 de 1990. • Proceso de • Continuar
inspección y vigilancia e formalización de la desarrollando el
investigación en los Decreto 2256 de pesca artesanal con programa de
recursos pesqueros en 1991 (compilado artes de pesca observadores
Autoridad todo el Territorio en el Decreto reglamentarias. pesqueros.
Nacional de Nacional, incluyendo la
Acuicultura y CGSM.
1071). • Talleres de • Continuar
Pesca sensibilización en desarrollando el
Decreto 1431 de artes y métodos de proceso de
2006 pesca. formalización de
la pesca
artesanal.
Decreto 1190 de • Talleres en buenas • Realizar tres
2009. prácticas talleres de
pesqueras. sensibilización.
Decreto 4181 de • Fortalecimiento
2011. organizacional a
través de asistencia
Resolución No. jurídica de parte de
00185 del 18 de la AUNAP.
marzo de 1996. • Evaluación de
pesca con anillo
Resolución No. excluidor de jaiba.
050 del 9 de • Implementación
octubre de 2002. de Programa de
Observadores
Pesqueros de
Colombia en
CGSM para el
recurso de la jaiba.
• Sistema de
Información
Pesquera de
Colombia SEPEC.
• Operativos de
control y
sensibilización en
carretera y
establecimiento
para la
comercialización
de recursos
pesqueros y
acuícolas.
• Asistencia técnica
para pescadores
artesanales y
AREL.
• Fortalecimiento de
cadena de frío a
través de la entrega
de dos (2)
congeladores
solares y cavas.
• Proceso de
formalización de la
pesca artesanal
donde se lleva 660
pescadores
artesanales con
permiso de pesca.
 Vigilancia de la gestión Constitución • No se han • La realización
fiscal y el control de Política. adelantado de una auditoría
resultado de la acciones conforme de cumplimiento
administración. Ley 42 de 1993. a las facultades para determinar
establecidas en la si las entidades
Ejercer control financiero, Ley 610 de 2000. Constitución y en que son sujetos
Contraloría
de gestión y de resultados, la ley. de control de la
General de la
fundado en la eficiencia, la CGSM han
República
economía, la equidad y la cumplido con los
valoración de los costos compromisos
ambientales. frente al tema
conforme a las
facultades de la
Contraloría.
Procuraduría Delegada Constitución • Requerimiento a • Sostiene que se
para Asuntos Política. todas las han realizado
Ambientales autoridades todas las
Decreto Ley 262 nacionales y actividades a las
Promover el de 2000. regionales, que se han
cumplimiento de normas mediante oficio comprometido,
de orden nacional y 111036 del 11 de las cuales se
tratados internacionales marzo de 2015, refieren a
sobre derechos humanos y para conocer las requerimientos
derecho internacional acciones preventivos a las
humanitario. adelantadas en Entidades
torno a la Públicas y
Velar por el cumplimiento recuperación de la Municipios con
delas normas y decisiones CGSM. Jurisdicción en
judiciales relacionadas • Requerimiento a la zona de
con la protección de los todas las influencia de la
derechos de las minorías autoridades CGSM y
Procuraduría étnicas. responsables en la seguimiento a
General de la zona de la CGSM, los procesos
Nación Interponer acciones mediante oficio sancionatorios
populares, de tutela, de 382 del 11 de
cumplimiento y las demás marzo de 2015,
conducentes para asegurar para que informen
la defensa del orden las gestiones que
jurídico. han realizado en
torno a la
Intervenir en el trámite conservación del
especial de tutela ante medio ambiente.
cualquier autoridad • Reunión con el
judicial, cuando sea Ministerio de
necesario en defensa del Ambiente, la
orden jurídico, del Fiscalía General de
patrimonio público o de la Nación, la
los derechos y garantías Gobernación de
fundamentales, sociales, Magdalena, la
económicas, culturales, Unidad de
colectivas o de ambiente.
 Parques, la Policía
Velar por el estricto Departamental y
cumplimiento en la Metropolitana y la
Constitució Política, las Autoridad
leyes, decretos, actos Regional
administrativos y demás Ambiental
actuaciones relacionadas (Corpamag) para
con la protección del analizar la
medio ambiente y situación de la
utilización de los recursos CGSM en tanto
naturales. que varios
particulares alegan
tener derechos
patrimoniales en el
área de la CGSM,
por lo que se hace
urgente un
ejercicio de
saneamiento
predial.
• Formulación a las
autoridades
territoriales el 15
de abril de 2015
unas
recomendaciones:
(i) saneamiento
predial en
colaboración con
la
Superintendencia
de Notariado y
Registro, Unidad
de Parques,
Corpamag y el
Ministerio de
Medio Ambiente;
(ii) recuperación
técnica de la zona
como gestión
articulada entre
INVEMAR,
Parques
Nacionales,
Naturales y
Corpamag para
que presenten una
propuesta técnica;
(iii) consideración
de incorporar la
problemática
 integral de la
CGSM en el Plan
Nacional de
Desarrollo o en
documento
CONPES; (iv)
fortalecimiento del
Sistema Nacional
Ambiental; (v)
restitución del bien
a través de la
Alcaldía de
Remolino, Incoder
(hoy ANT) y a la
Unidad de Parques
Nacionales
Naturales para
conllevar a la
restitución física
de la CGSM; (vi)
celeridad de
trámites de
procesos
sancionatorios;
(vii) formulación
de denuncias y
(viii) presencia de
fuerza pública y
(ix) por la segunda
mortandad de
peces el 5 de
agosto de 2016, se
recomendó a la
Corporación
Autónoma
Regional de
Magdalena diseñar
el Plan Maestro del
Parque Nacional
Natural Tayrona y
Plan de Manejo
Ambiental de la
CGSM.
• Requerimiento a
INVEMAR,
mediante oficio
No. 36000 del 14
de octubre de
2016, para que
rindiera informe
sobre localidad de
 las aguas de la
CGSM.
• Convocó un
Comité
Interinstitucional
para atender la
problemática
referida a la
seguridad, la
ocupación ilegal,
la inadecuada
ocupación de
suelos y la
construcción de
diques entre otros
daños ambientales
en área de la
CGSM.
• Mediante oficio
del 17 de abril de
2015, se puso en
conocimiento de la
Fiscalía General de
la Nación de la
actividad ilegal
realizada en la
CGSM.
• Requerimiento a
Corpamag el 24 de
julio de 2015 y el 8
de septiembre de
2016 para que
rinda informe
sobre los procesos
disciplinarios
sancionatorios
ambientales de la
CGSM.
• Requerimiento a
los municipios
involucrados
respecto a
información sobre
el Plan de
Saneamiento y
Manejo de
Vertimientos.
• Requerimiento de
información sobre
las fuentes de
abastecimiento de
 agua potable,
grado de
contaminación
bacteriológica,
listado de
expedientes de
procesos
sancionatorios
relacionados con la
CGSM a
Corpamag e
Invemar,
respectivamente.
• En relación con la
acción popular
exp. 20120004101
se solicitó el 14 de
marzo de 2017
fallo preferente
con el fin de que se
resuelva de forma
oportuna y de
manera definitiva
las circunstancias
que rodean la
problemática de la
CGSM.
Adelantar el ejercicio de la Art. 250 • Noticias • A su juicio, no
acción penal y realizar la Constitución criminales por existen, salvo
investigación de los Política y Acto relacionados con aquellos actos de
hechos que revistan las Legislativo 03 de (i) carboneros en la investigación
características de delito 2002. CGSM y la Isla que se
que lleguen a su Salamanca; (ii) encuentran en
conocimiento por medio Decreto Ley 016 Almejeros de la curso.
de denuncia, petición de 2014. CGSM; (iii) daño a
especial, querella o de la flora y fauna de
oficio. Resolución No. la CGSM; (iv)
0056 de 2014 explotación ilícita
Fiscalía General de yacimientos
de la Nación mineros y otro
materiales y (v)
contaminación
ambiental por
plomo.
• Librado y
practicado órdenes
a la policía judicial
encaminadas a
evidenciar la
materialidad de las
conductas y
 determinar los
responsables de las
mismas.
• Adelantar trámites
que se encuentran
en indagación
preliminar y otros
en el trámite del
proceso penal (no
especifica cuáles).
Administra, gestiona y Ley 28 de 1988 • Implementación • Intervenir la
controla dentro del del Programa suma de
Departamento del Ley 99 de 1993 Integral de $3.246.278.553
Magdalena con excepción Recuperación para obras de
al área urbana del Distrito Ley 388 de 1997 Ambiental de la dragado y
de Santa Marta y del área CGSM que se limpieza de
de Parques Nacionales Ley 1333 de 2009 viene malezas
Naturales, el medio desarrollando acuáticas en los
ambiente, los recursos Decreto 1076 de desde el año 2006 caños de Aguas
naturales renovables y 2015 y que se financia Negras,
desarrollo sostenible. con los recursos de Renegado y
la sobretasa Condazo.
Ejecuta las políticas, ambiental al peaje. • Gestión del
planes, programas y • Recuperación, proyecto
proyectos sobre medio conservación y “Restauración
ambiente y recursos mantenimiento amiental de los
naturales renovables. dragado en los caños El Burro y
caños principales El Salado como
Corporación Da aplicación a las que alimentan la aporte a la
Autónoma disposiciones legales CGSM. Esto se recuperación del
Regional de vigentes sobre la está ejecutando a ecosistema de la
Magdalena disposición través del Contrato CGSM.
administración, de Obra No. 01 del
manejo, aprovechamiento 6 de julio de 2006.
del ambiente y recursos En el 2016, se
naturales. logró el dragado de
149.464 m3 en los
Otorga licencias, caños de Aguas
permisos, concesiones y Negras y
autorizaciones Renegado.
ambientales dentro del • Monitoreo de las
departamento conformes condiciones
al Decreto 1076 de 2015 y ambientales y los
Decreto 2811 de 1974. cambios
estructurales y
Funciones del art. 31 de la funcionales de las
Ley 99 de 1993. comunidades
vegetales y de los
Investigar y sancionar a recursos pesqueros
los infractores durante la
ambientales (Ley 1333 de rehabilitación de la
2009). CGSM. Los
resultados de 19
Apoyar al Minambiente en años de monitoreo
la elaboración de la del componente de
zonificación ambiental y vegetación
Plan de Manejo Ambiental demuestran cómo
de la CGSM como el proceso de
humedal Ramsar. recuperación del
sistema ha sido
Generar investigación a gradual y está
través de convenios con condicionado por
Invemar sobre el manejo los cambios de
de la CGSM. salinidad,
inducidos por
Emitir concepto técnico cambios
sobre la elaboración y climáticos y el
actualización de los Planes mantenimiento de
de Ordenamiento obras hidráulicas
Territorial, Planes Básicos realizadas por
de Ordenamiento CGSM.
Territorial y Planes • Obras de
Básicos de Ordenamiento recuperación y
Territorial de cada mantenimiento de
municipio. caños principales y
secundarios de la
CGSM. Debido al
aumento de la
sobretasa del 5% al
8% se amplió la
proyección de los
caños a intervenir
con un nuevo
programa de
recuperación hasta
el año 2030. Se
realizó un contrato
de obra pública
No. 093 de 2014 e
interventoría para
la recuperación y
mantenimiento de
caños principales y
secundarios del
complejo de la
CGSM, el cual
tiene una duración
desde el 16 de
enero de 2015
hasta el 16 de
enero de 2030.
• Construir a partir
del caño la Mata
un canal
circunscrito hasta
la ciénaga
Mendegua para
llevar agua dulce
hasta la ciénaga
Auyama.
• Gestión de
proyectos para la
recuperación
ambiental de la
CGSM. Dentro de
las gestiones se
realizaron las
siguientes: (i)
Corpamag
presentó el
proyecto de
recuperación
hidráulica del
Caño Clarín Viejo,
como aporte a la
restauración del
ecosistema de
bosque de manglar
del parque Isla
Salamanca con el
fin de mejorar las
condiciones
ambientales del
bosque y recuperar
la sección
hidráulica del caño
Clarín Viejo, así
como restaurar la
dinámica entre el
río Magdalena a
través del Caño
Clarín Viejo con la
CGSM. (ii)
Corpamag realizó
la gestión del
proyecto
recuperación de la
capacidad
hidráulica del rio
Frio como
estrategia para la
mitigación del
riesgo de
inundación en el
municipio de la
Zona Bananera.
Durante el 2015 se
realizó la
recuperación
hidráulica de 16
kilómetros del río.
Para ello se realizó
un contrato de obra
pública e
interventoría No.
171 de 2016. (iii)
Corpamag realizó
la gestión de
proyecto para la
recuperación de la
sección hidráulica
en el sector
noroeste de la
CGSM para
aumentar el
ingreso de agua
dulce a la CGSM.
Para ello se realizó
otro contrato de
obra pública No.
206 de 2016, el
cual está pendiente
de firma de inicio.
(iv) Corpamag
gestionó y ejecutó
el proyecto de
recuperación
hidráulica de los
caños tributarios
de la CGSM-Caño
Clarín. La
importancia de
este proyecto es
que el Caño Clarín
aporta el 12.27%
del agua dulce de
la CGSM. (v)
Finalmente,
Corpamag
gestionó y ejecutó
el proyecto de
recuperación
hidráulica de los
 caños del complejo
deltaíco estuarino
del río Magdalena
para la
recuperación
hidráulica de los
caños Aguas
Negras (dragado
de 111.251 m3) y
Renegado
(dragado de
659.300m ).3

• Apoyo a la
implementación de
procesos
productivos para
disminuir la
presión ambiental
sobre el sistema
lagunar. A través
del proyecto
“implementación
de una granja
piloto acuícola y
piscícola para la
transferencia de
tecnología y
conocimiento a
pescadores de la
CGSM, se
beneficiaron 480
familias de 13
asociaciones
pesqueras de los
municipios de
Pueblo Viejo, Sitio
Nuevo, Remolino,
El Retén y
Ciénaga. Dentro
de los beneficiados
por este proyecto
se encuentra la
asociación a la que
pertenece uno de
los accionantes
(Asoacuifume) y
otra asociación de
la que es
representante legal
el accionante
(Asopropez).
• Desarrollo del
plan de trabajo con
los municipios de
Concordia, Cerro
de San Antonio,
Pedraza, Zapayán
y Pedraza para
mitigar el impacto
de mortandad de
peces.
• Fortalecimiento a
través de proyectos
productivos
amigables con el
medio ambiente
para 38 familias
que habitan el
sector de la vereda
Caño Clarín.
• Desarrollo de una
iniciativa en Sitio
Nuevo Palermo
con mujeres
cabeza de hogar
para el desarrollo
de la
comercialización
de residuos sólidos
en el Municipio de
zona Bananera.
• Acompañamiento
a Palafitos Nueva
Venecia en lo
relacionado con la
parte
organizacional con
jóvenes para ideas
de negocios
planteadas por la
comunidad.
• Visita de
acompañamiento a
ASODEMUSA en
el municipio de
Remolino para la
producción y
comercialización
de pollo tipo
campesino.
• Control y
seguimiento
ambiental en el
territorio. En este
ámbito se ha
iniciado 15
procesos por
captación ilegal y
ocupación,
construcción de
cercas, obras sobre
el caño, captación
de recurso hídrico,
entre otras
conductas.
• Apoyo a la
atención de
emergencias. En
este marco se han
adelantado las
siguientes
acciones: (i)
elaboración de una
propuesta de
protocolo para la
atención a la
disposición
adecuada e
inmediata de peces
muertos; (ii)
jornales para
actividades de
limpieza de caños
producto de
mortandad de
peces; (iii)
suscripción de
Convenios con el
Cuerpo de
Bomberos; (iv)
seguimiento de los
planes de gestión
integral de
residuos sólidos
(PGIRS) (salvo los
municipios de
Distrito de Santa
Marta, Aracataca,
Sabanas de San
Angel, Remolino,
Guamal, Zapayan,
 Santa Bárbara de
Pinto, Pijiño del
Carmen y Pedraza
que no han
presentado las
actualizaciones de
sus PGIRS; (vi)
seguimiento a
mataderos en los
municipios
pertenecientes a la
CGSM.
• En relación con la
planificación y el
ordenamiento
ambiental del
territorio se
celebró el
convenio
interadministrativo
No. 024 de 2014
con el Fondo de
Adaptación para
desarrollar
actividades de
planificación y
monitoreo del
recurso hídrico que
aporte a la
problemática
ambiental de la
CGSM y se tengan
los insumos para el
ajuste del Plan de
Manejo
Ambiental.
• Implementación
de acciones de
educación
ambiental. En este
marco se realizó:
(i) la creación del
Comité Técnico
Interinstitucional
de Educación
Ambiental del
Departamento de
Magdalena.
No responde No responde • Inspecciones • Capacitación a
Municipio de
específicamente. Se específicamente. oculares en la comunidad de
Puebloviejo
conjunto con la pescadores del
 refiere a la Constitución policía ambiental y corregimiento de
Política. la personería Bocas de
municipal por Aracataca (no se
quejas. especifica
• Suministrar a la fecha).
población de agua • Adecuación del
potable y sistema de
alimentos en el alcantarillado de
corregimiento de corregimiento de
bocas de Aracataca bocas de
en abril de 2016. Aracataca.
• Derribamiento de • Dragado de
trincheras que caños y ríos.
impedían la libre • Seguridad
circulación del alimentaria y
agua. salud.
• Denuncias a la
Procuraduría y
Fiscalía en abril de
2016.
• Sesión de la
Comisión de
Ordenamiento
Territorial
realizada en
Puebloviejo.
Aclaró que no es una Ley 161 de 1994 • Cofinanciado • No aplica.
autoridad ambiental, sino obras de
que su competencia está Decreto 1640 de protección de
ligada a la recuperación de 2012. orillas y
la navegación del río saneamiento de
Magdalena, la actividad Acuerdo 131 de municipios de la
portuaria sobre el mismo, 2007 CGSM. Sin
la adecuación y (modificado por embargo, aclara
conservación de tierras y el Acuerdo 154 que no puede
el aprovechamiento y de 2007) y el indicarse que
Cormagdalena
preservación del ambiente Acuerdo 097 de Cormagdalena
y demás recursos naturales 2003 de haya adelantado
renovables del río Cormagdalena. actividades dentro
Magdalena. del marco de sus
funciones para
atender la
problemática
ambiental, pues no
tiene competencia
para ello.
La ejecución de políticas, Ley 99 de 1993. • Implementado • No dicen nada.
Municipio del planes, programas y acompañamiento
Retén proyectos sobre medio policivo y de
ambiente y recursos socialización y
 naturales renovables, así verificación del
como dar cumplida y cumplimiento del
oportuna aplicación a las uso razonable del
disposiciones legales agua en tiempo de
vigentes sobre su verano para
disposición, garantizar el 30%
administración, manejo y del volumen de
aprovechamiento, aguade ingreso a la
conforme a regulaciones, ciénaga.
pautas y directrices
expedidas por el
Ministerio del Medio
Ambiente.
Municipio de
Manifiestan que no tienen N/A • N/A • N/A
competencia geográfica
Salamina
de la CGSM.
No mencionan. Ley 99 de 1993 • Clarificación, • Presencia
saneamiento, efectiva de la
delimitación de fuerza pública en
bienes de uso la zona.
público.
• Restitución física
Municipio de de bienes según
Pivijay resultados de
saneamiento
predial.
• Identificación de
territorios de
comunidades
negras.
Determinar los usos y No menciona. • Elaboración del • Convertir el
ocupación del suelo, el POT 2001. sistema de aguas
área de la CGSM dentro • Realizar residuales
del municipio en su plan contratación para convencionales
de ordenamiento el ajuste del POT. por una planta
territorial. • Hacer parte del compacta.
Comité • Aprobar los
Interinstitucional ajustes del POT.
de la ecorregión • Reconvertir la
Municipio de CGSM. pesca hacia la
Ciénaga • Promover acuicultura.
acciones y • Evitar
actividades que contaminación
preserven las áreas de basura y
ecológicas y residuales.
biológicas de las • Limpieza
áreas de la CGSM manual de caños.
en su jurisdicción. • Reglamentar y
• Realización de prohibir los
estudios para la
 construcción de los desvíos de agua
sistemas de agua de la CGSM.
residuales del • Retiro de obras
corregimiento de de
sevillano. infraestructura
• Ajuste y revisión ilegal en fuentes
del POD. hídricas.
Prevenir daño medio No menciona. • Limpieza del Caño • No menciona.
Municipio del ambiental. Schiler mediante
Piñón Contrato No. 027
de 2017.
Aclaró que no tiene No menciona. • N/A • N/A
Municipio de competencia respecto de
Zapayán la problemática ambiental
de la CGSM.
Aclara que no tiene • Actividades de •
competencia directa sobre dragado del caño
la problemática ambiental Cerro de San
de la CGSM por cuanto el Antonio que
complejo lagunar no está interconecta la
en el área de su Ciénaga de Cerro
Municipio de
jurisdicción. de San Antonio
Cerro de San
con el Río
Antonio
Magdalena. Aclara
que la Ciénaga de
San Antonio
alimenta por la
parte baja al
ecosistema.
Dar apoyo científico y Decreto 1076 de • Monitoreo de las • No hay.
técnico al Ministerio de 2015. condiciones
Ambiente y Desarrollo ambientales y los
Sostenible para el cambios
cumplimiento de las estructurales y
funciones. funcionales de las
comunidades
Realizar investigación vegetales y de los
básica y aplicada de los recursos pesqueros
recursos naturales durante la
Invemar renovables, el medio rehabilitación de la
ambiente y los CGSM.
ecosistemas costeros y • Evaluación de
oceánicos con énfasis en la impacto social y
investigación de aquellos bioeconómico de
sistemas con mayor una pesquería
diversidad y artesanal
productividad como multiflota.
lagunas costeras, • Valoración
manglares, praderas de integral de los
fanerógamas, arrecifes principales bienes
rocosos y coralinos, zonas y servicios
de sugerencia y fondos ecosistémicos
sedimentarios. provistos por el
ecosistema
Emitir conceptos técnicos manglar en la
sobre la conservación y el CGSM.
aprovechamiento • Impacto
sostenible de los recursos económico de los
marinos. cambios en la
calidad ambiental
Colaborar con el de la CGSM.
Ministerio de Ambiente y • Fortalecimiento al
Desarrollo Sostenible, de monitoreo de la
acuerdo con sus pautas y calidad del agua
directrices, en la del ecosistema.
promoción, creación y • Monitoreo con
coordinación de una red de sensores HOBO de
centros de investigación salinidad, oxígeno
marina, en la que disuelto y
participen las entidades temperatura en
que desarrollen Nueva Venecia.
actividades de • Evaluación de las
investigación en los condiciones
litorales y los mares ambientales del
colombianos, complejo lagunar
propendiendo por el CGSM en el marco
aprovechamiento racional del plan de acción
de la capacidad científica para la atención de
de que dispone el país en la calamidad
ese campo. pública.
• Evaluación de
Cumplir con los objetivos variables
que se establezcan para el fisicoquímicas en
Sistema de Investigación el sector Pajarales,
Ambiental en el área de su CGSM.
competencia. • Diagnóstico de
respuesta del
ecosistema a la
intervención de los
caños La Caleta,
del Tambor,
Bristol y Covado.
• Levantamiento
batimétrico del
espejo de agua
principal.
• Monitoreo hídrico
de los principales
tributarios de la
CGSM.
 • Formulación de la
propuesta de
investigación
“Estudio integral
de la CGSM”.
• Emisión de
conceptos
técnicos.
• Conceptos
técnicos anuales
sobre la evaluación
de recursos
pesquero claves y
medidas de manejo
a nivel nacional.
• Otros.
Recibir información por • Denuncias • Seguimiento de
parte de los miembros del respecto de obras las acciones
comité sobre casos que con maquinaria puntuales de
ameriten un tratamiento pesada en predios entidades
conjunto por sus que afectaban los miembros del
implicaciones caños. Comité en
ambientales. • Coordinación de relación con la
sobrevuelos para CGSM.
Revisar y coordinar identificar zonas • Coordinar con el
acciones de seguimiento afectadas por Minambiente la
ambiental, denuncias de relación entre el
socioeconómico, posibles delitos Comité creado
territorial, de situación ambientales y por el
comunitaria y de gestión ubicar otras Minambiente
Comité institucional del territorio posibles zonas (Resolución
Interinstitucional ecorregional. afectadas. 1300 de 2016) y
para la
• Acompañamiento el Comité de
Ecorregión de la Realizar al Comité Coordinación
CGSM (vía el pronunciamientos como Departamental de Interinstitucional
Departamento de Comité sobre las acciones Gestión de Riesgo creado por el
Magdalena) que se acuerden ejecutar. durante 2015 y Departamento de
2016. Magdalena
Promover y apoyar la • Seguimiento a los (Decreto 297 de
investigación científica, reportes de 2015).
los estudios de ingeniería, Parques
consultoría y el monitoreo Nacionales
necesarios para un mejor Naturales en
conocimiento de las cuanto al estado
dinámicas ambientales, ambiental y
ecológicas, sociales, ecológico de la
culturales y económicas CGSM.
en la ecorregión que • Concertación con
permitan una mejor toma Corpamag para
de decisiones, de priorizar y agilizar
planificación y de inversiones en
intervención. limpieza de caños.
• Inclusión de los
Coordinar acciones pueblos palafitos
interinstitucionales del municipio de
conjuntas de acuerdo con Sitio Nuevo en el
las competencias programa
particulares de cada departamental de
entidad para hacer más Nutrición es la
efectiva la intervención de Vía.
las entidades del Estado. • Promoción de
construcción de
Apoyar y gestionar una Agenda
proyectos de intervención Estratégica para la
ambiental, social, CGSM que incluya
sociocultural y acciones de corto,
socioeconómica que mediano y largo
contribuyan a la plazo en la
sostenibilidad ambiental intervención de la
de la ecorregión. recuperación
ambiental.
Solicitar o emitir concepto • Acuerdo entre el
técnico sobre proyectos de Minambiente,
infraestructura y Corpamag e
equipamientos sociales, Invemar para
productivos, de transporte, ampliar la
logística, agua potable, financiación para
saneamiento básico, aumentar las
gestión de residuos sólidos acciones de
y de cualquier otra monitoreo
naturaleza. ambiental en
varios puntos del
Gestionar políticas, complejo lagunar.
recursos, proyectos y • Coordinar la
medidas en favor de la programación de
ecorregión. las acciones
iniciales de
presencia de
autoridades de
Policía.
• Coordinar aporte
de información
cartográfica de
predios por parte
de IGAC a
Incoder,
Corpamag y a la
Superintendencia
de Notariado y
Registro.
 • Definir acciones
conducentes a
iniciar el proceso
de deslinde de
bienes de uso
público por parte
de Incoder (en su
momento).
• Informarse con
fuentes
municipales y de
autoridades
ambientales acerca
de la problemática
de desastres por
incendios
forestales.
• Realización de
mesas de trabajo
entre entidades
para protocolo de
atención a
mortandad de
peces.

ANEXO 4
(Respuestas del Departamento de Magdalena como consolidar de la información del
Comité de Coordinación Interinstitucional para la Ecorregión de la CGSM )

ENTIDAD ACTIVIDAD PRODUCTO COMPROMISO COSTOS

Invemar Monitoreo de las Informe técnico N/A N/A
condiciones ambientales y anual.
los cambios estructurales y
funcionales de las
comunidades vegetales y
de los recursos pesqueros
durante la rehabilitación
Invemar Fortalecimiento al Informe técnico Mantener el N/A
monitoreo de la calidad del anual. monitoreo hasta
agua, del ecosistema de 2030.
manglar y de los recursos
pesqueros de la CGSM.
Invemar En el marco de la Informe técnico. Continuidad del $5.378.038.591
calamidad pública desarrollo del
declarada para la componente
 ecorregión CGSM en 2016, hidrosedimentológico
se fortalecieron otras sujeto a consecución
actividades y proyectos de nuevos recursos.
relacionados con el
componente
hidrosedimentológico.
Corporación Reestablecer la Recuperación de la Ejecución del $13.176.717.419,923
Autónoma conectividad y la capacidad capacidad contrato de obra No.
Regional del hidráulica e hidrológica de hidráulica e 01 del 6 de julio de
Magdalena agua dulce. hidrológica de las 2006 mediante el
(Corpamag) corrientes de agua dragado de 3.543.333
dulce. m3 en los caños
Clarín Nuevo, El
Torno, Almendro,
Alimentador, Aguas
Negras y Renegado
(durante 15 años
contados desde el
2006).
Corpamag Reestablecer la Recuperación de la Ejecución del $7.995.111.131
conectividad y la capacidad capacidad contrato de obra No.
hidráulica e hidrológica de hidráulica de 093 de 2014 (durante
agua dulce. caños principales y 15 años contados
secundarios de la desde el 2015) y con
CGSM. el que se intervendrán
32 caños.
Corpamag Reestablecer la Aporte a la Recuperación $5.397.488.474
conectividad y la capacidad restructuración del hidráulica del caño
hidráulica e hidrológica de ecosistema de Clarin Viejo como
agua dulce. bosque de manglar aporte a la
del Parque Isla restauración del
Salamanca. ecosistema de bosque
de maglar.
Corpamag Reestablecer la Recuperación de la Ejecución del $21.513.698.728
conectividad y la capacidad sección hidráulica proyecto
hidráulica e hidrológica de de cuerpos de agua “Restauración
agua dulce. que alimentan el ambiental del sector
sector noroeste de noroeste de la CGSM,
la CGSM. a través de la
recuperación de la
sección hidráulica de
los cuerpos de agua
que la alimentan.”
Corpamag Reestablecer la Recuperación Ejecución del $10.860.609.408.
conectividad y la capacidad hidráulica de río proyecto
hidráulica e hidrológica de Frío para el “Recuperación de la
agua dulce. aumento del aporte capacidad hidráulica
de agua hacia la del río Frío”.
CGSM.
Corpamag Reestablecer la Fortalecimiento Suscripción de $250.000.000
conectividad y la capacidad del monitoreo de convenio de
hidráulica e hidrológica de calidad de aguas asociación No. 131 de
agua dulce. mediante 2016 Corpamag e
medición Invemar.
periódica de
variables físico-
químicas.
Corpamag Reestablecer la Evaluación de Suscripción del $288.156.595
conectividad y la capacidad ganancia manglar, convenio con
hidráulica e hidrológica de calidad de agua y Invemar No. 16 de
agua dulce. recursos 2006 para el
pesqueros. monitoreo de las
condiciones
ambientales.
Corpamag Desarrollo de actividades Gestión de Realización de N/A
de prevención, control y procesos procesos
vigilancia por parte de las sancionatorios. sancionatorios
autoridades ambientales. administrativos por
infracciones
ambientales.
Corpamag Desarrollo de actividades Seguimiento a los Seguimiento a los N/A
de prevención, control y PGIRS, PSMV y PGIRS, PSMV y
vigilancia por parte de las mataderos. mataderos de los
autoridades ambientales. municipios
pertenecientes a la
ecorregión CGSM.
Corpamag Apoyo a la atención de Regulación de Elaboración de $6.300.000
emergencias ambientales. corrientes hídricas propuesta de
que drenan hacia la protocolo para la
CGSM. atención a la
disposición adecuada
e inmediata de peces
muertos.
Corpamag Apoyo a la atención de N/A Suscripción $90.000.000
emergencias ambientales. convenios con el
cuerpo de bomberos
de Ciénaga,
Sitionuevo y Zona
Bananera.
Corpamag Formalización del Plan de Apoyo a la Ejecución de $508.322.000
Manejo Sitio Ramsar. consolidación de convenio
insumos para el interadministrativo
posterior ajuste y No. 526 de 2016
actualización del
plan de manejo del
sitio Ramsar.
Corpamag Formulación del Plan de N/A Formulación del Plan $2.203.869.002
Ordenació y Menajeo de de Ordenación y
Manejo de Cuencas
 Cuencas (POMCA) del (actualmente en fase
Complejo Lagunar CGSM de diagnóstico).
Corpamag Conformación de Comités N/A Asesoría técnica para N/A
Interinstitucionales de la conformación de
Educación Ambiental los Comités a 11
municipios.
Corpamag Conformación de Comités N/A Creación del Comité N/A
Interinstitucionales de Técnico
Educación Ambiental Interinstitucional de
Educación Ambiental
para el Departamento
de Magdalena.
Corpamag Apoyo a la formulación de N/A Suscripción del $230.000.000
proyectos ambientales convenio para
escolares y proyectos “formar a miembros
ciudadanos de educación de la comunidad
ambiental educativos de 3
instituciones y
actores sociales” para
disminuir los
impactos socio-
ambientales.
Corpamag Implementación de N/A Implementación de $2.572.687.499
proyectos productivos proyectos sostenibles.
sostenibles con enfoque de
negocios verdes para
disminuir la presión
ambiental.
Alcaldía del Revisión y ajustes del POT. POT revisado y Incluir un capítulo $629.000.000
Municipio actualizado. especial sobre la
de Ciénaga CGSM
Alcaldía del Proyecto de Restauración Áreas restauradas. Incluir el proyecto $500.000.000
Municipio Integral de las Ciénagas y dentro del plan de
de Ciénaga Playones que hace parte del ejecución y metas de
Programa de Desarrollo POT
Sostenible.
Alcaldía del Proyecto de reforestación Playones Incluir el proyecto en $7.500.000.000
Municipio de playones municipales. reforestados. el POT.
de Ciénaga
Alcaldía del Limpieza manual de caños. Caños y canales Realizar trabajos de N/A
Municipio con cauce normal limpieza de caños
de Ciénaga y limpio. antes de temporada
de lluvias.
Alcaldía de Reglamentar el uso de agua Reglamentación. Formular y adoptar $30.000.000
Municipio de excedente que llega a la reglamentación
de Ciénaga CGSM.
Alcaldía del Retiro de obras de Fuentes hídricas Control y $30.000.000
Municipio infraestructura ilegal en sin obstrucciones. seguimiento del retiro
de Ciénaga fuentes hídricas de obras ilegales.
Alcaldía del Educación ambiental Capacitación, Realizar las $180.000.000
Municipio sensibilización y campañas educativas.
de Ciénaga talleres.
Alcaldía del Prohibir la utilización de la Fuentes hídricas Control y $30.000.000
Municipio CGSM para la ampliación sin obstrucciones. seguimiento del retiro
de Ciénaga de la frontera agrícola. de obras ilegales.
Alcaldía del Capacitación sobre el Capacitaciones Gestionar recursos $300.000.000
Municipio manejo de adaptabilidad al realizadas.
de Ciénaga cambio climático.
Alcaldía del Proyecto de flora y fauna Diseño de Gestionar recursos. $250.000.000
Municipio de playones de la CGSM corredores
de Ciénaga biológicos
playones.
Alcaldía del Desarrollo de proyectos Proyectos Financiar la $500.000.000
Municipio hortofrutícola de ciclo productivos consultoría y
de Ciénaga corto para cambio de ejecución de
actividades. proyecto.
Alcaldía del Diseño y montaje de Proyectos Financiar la N/A
Municipio proyectos de avicultura, productivos. consultoría y
de Ciénaga porcicultura y caprinos en ejecución del
la región. proyecto.
Alcaldía del Optimización y Planta de Gestionar junto con la $25.000.000.000
Municipio reconvención del sistema tratamiento de empresa operadora la
de Ciénaga de tratamiento de aguas aguas residuales implementación de
residuales urbanas. (PTAR). PTAR
Alcaldía del Localización y monitoreo Puntos Identificar y $450.000.000
Municipio de puntos de descarga de identificados. monitorear los puntos
de Ciénaga aguas residuales de descarga de aguas
residuales en la
CGSM.
Alcaldía del Incrementar en 30 sistemas Sistemas Financiar y ejecutar $450.000.000
Municipio de tratamientos de aguas individuales de el proyecto.
de Ciénaga residuales. tratamiento de
aguas residuales.
Alcaldía del Actualización del plan de PSMV Proyecto contratado $14.000.000
Municipio saneamiento y manejo de actualizado. en espera de entrega
de Ciénaga vertimientos (PSMV) por parte de la
empresa operadora.
Alcaldía del Implementación de Control de Acuerdo 012 de 2010 $$200.000.000
Municipio comparendo ambiental residuos sólidos se crea comparendo
de Ciénaga ambiental, y en 2017
se inicia la
implementación.
Alcaldía del Recolección de residuos Zonas de difícil Formular la $120.000.000
Municipio sólidos en zonas de difícil acceso libres de alternativa de
de Ciénaga acceso libre de residuos residuos sólidos. recolección de
sólidos. residuos en zonas de
difícil acceso.
Alcaldía del Beneficiar a comunidades Construcción de Financiar y ejecución $800.000.000
Municipio dispersas con la baterías sanitarias. de proyecto.
de Ciénaga construcción de baterías
sanitarias.
Alcaldía del Cierre del matadero Matadero cerrado. Actividad cerrada por N/A
Municipio municipal. malas condiciones
de Ciénaga sanitarias.
Alcaldía del Actualización del plan PGIRS PGIRS aprobado y $147.000.000
Municipio integral de gestión de actualizado. actualizado.
de Ciénaga residuos sólidos (PGIRS)
Alcaldía del Caracterización de Pescadores Realizar la $30.000.000
Municipio pescadores de la CGSM en caracterizados. caracterización para
de Ciénaga jurisdicción del municipio. proyectos
productivos.
Alcaldía del Conservación de especies Campaña de Aunar esfuerzos con N/A
Municipio florísticas regionales. reforestación Corpamag para
de Pivijay realizar viveros para
proteger el
ecosistema.
Alcaldía del Capacitación de jóvenes Capacitación. Socializar en los N/A
Municipio sobre gestión ambiental. diferentes institutos
de Pivijay educativos la
importancia de la
conservación de la
CGSM.
Alcaldía del Cumplimiento del PGIRS Construcción. Caracterización de las N/A
Municipio y construcción de unidades familias existentes
de Pivijay sanitarias en familias que no cuentan con el
vulnerables. servicio.
Alcaldía del Sumnistro de artes de pesca N/A Fortalecer a las N/A
Municipio como atarrayas, canoas y asociaciones de
de Pivijay equipos. pescadores del
municipio.
Alcaldía del Suministro de kit de Entrega de 850 kit N/A $45.050.000
Municipio alimentos, artículos de aseo de alimentos.
de y canecas.
Sitionuevo
Alcaldía del Transporte de agua Se suministró agua N/A $49.124.240
Municipio potable. potable por 52
de días.
Sitionuevo
Alcaldía del Recolección de residuos Recolectar 10 N/A $72.000.000
Municipio sólidos en las comunidades toneladas por mes.
de palafitas ubicadas en el
Sitionuevo Complejo Lagunar de la
CGSM.
Gobernación Proyecto de mejoramiento Mejoras en la N/A Obras de drenaje:
del de la Vía Palermo – dinámica fluvial $11.182.000.000.
Magdalena Sitionuevo – Remolino – mediante la
Guaimaro. Dentro del
 alcance del proyecto se construcción de un
debe construir y mejorar 70 box culvert.
las estructuras hidráulicas
para garantizar el flujo del
río Magdalena a la CGSM.
Gobernación Vía Ciénaga – Mejoras en la N/A N/A
del Barranquilla. En la dinámica fluvial.
Magdalena concesión se han realizado
actividades como el
mantenimiento de los box
coulvert y alcantarillas.
Gobernación Caracterización fisio- Inventario Desarrollar proyectos N/A
del química y de la dinámica faunístico y específicos in situ en
Magdalena del comportamiento de la florístico. la CGSM.
CGSM.
Gobernación Determinación de la Planes de acción N/A N/A
del problemática ambiental. de prevención y
Magdalena Medidas de mitigación y protección.
compensación.
Gobernación Capacitación en N/A Desarrollar proyectos N/A
del acuicultura. específicos.
Magdalena
Gobernación Atención a los problemas N/A N/A $89.268.000
del de saneamiento básicos y
Magdalena agua potable:

Optimización y ampliación
del sistema de acueducto
de Pivijay.

Construcción del sistema

de alcantarillado del
municipio de Concordia.

Optimización y ampliación
del sistema de acueducto
del municipio de Cerro de
San Antonio y en el
municipio de la Zona
Bananera.

Ampliación del sistema de

alcantarillado del
municipio de Fundación.

Construcción del sistema

de alcantarillado sanitario
del corregimiento de
Guáimaro.
 Construcción del sistema
de alcantarillado sanitario
del Municipio de
Sitionuevo.

Terminación de la
optimización y ampliación
de los sistemas de
acueducto en los
municipios de Ciénaga y
Pueblo Viejo.

Optimización y ampliación
del sistema de acueducto y
construcción del sistema de
alcantarillado del
municipio del Retén.
Gobernación El Plan Departamental de
del Agua inició con la empresa
Magdalena holandesa Brabant Water
en febrero de 2016 la
reformulación del proyecto
de acueducto de los
pueblos palafitos como
Trojas de Cataca,
Buenavista y Nueva
Venecia. En este año se
están haciendo los diseños.

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-596/17

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS

COLECTIVOS-Se debió conceder por cuanto sí existía afectación sobre
derechos fundamentales, para la cual no hay otro medio de defensa judicial
más eficaz que la acción de tutela (Salvamento de voto)
Es claro que se encuentran comprometidos los derechos al mínimo vital, a la
dignidad humana, al trabajo, a la libertad de elección de oficio, a la
alimentación y al agua de los actores y de sus familias. Ellos fueron claros al
argumentar que la contaminación del agua y la mortandad de peces, les
impedían desarrollar su oficio como pescadores artesanales, acceder al agua
potable, a la alimentación y a los recursos mínimos para subsistir, forma en la
que están afectados por el estado del ecosistema de la CGSM. Claramente no
buscan la protección del ambiente como un fin en sí mismo considerado, sino
como un medio para materializar sus derechos fundamentales.

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS

COLECTIVOS-Si bien la sentencia se concentró en el derecho al
ambiente sano, las consideraciones son incompletas y la orientación del
análisis es incongruente con los planteamientos de la demanda
(Salvamento de voto)

En lo que concierne al ambiente sano, la perspectiva desde la que se analizó

este asunto constitucional en la sentencia de la que me aparto, no corresponde
estrictamente a la cuestión que propusieron los demandantes, pues se
concentró en una faceta distinta a pesar de que la acción de tutela promovía
un problema jurídico diferente. Ello no implica que desde ya pudiese decirse
que debía adoptarse la visión de los demandantes, pero si que descartar una
afectación ius fundamental implicaba un análisis más riguroso de los
planteamientos del escrito de tutela, que fueron desconocidos por la decisión
de la que disiento.

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS

COLECTIVOS-No se analizó ni advirtió la posible existencia de sujetos
de especial protección, cuando era necesario hacerlo (Salvamento de voto)

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS

COLECTIVOS-La improcedencia se soporta en argumentos
contradictorios sobre deficiencias probatorias (Salvamento de voto)

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE DERECHOS

COLECTIVOS-El asunto implicaba una solución estructural y no es
reprochable que los actores solicitaran estas medidas (Salvamento de voto)

La estructuralidad del caso no tiene ninguna relación con el tipo de derechos

que están en controversia. Creo que la sentencia genera una confusión
conceptual entre los casos difíciles que requieren medidas estructurales y los
casos que debaten el compromiso de derechos colectivos, cuando son
distintos y cuando en ningún caso se oponen a la protección de los derechos
fundamentales.

Referencia: Expediente T-6.042.811

Acción de tutela instaurada por Edgardo

Julio Camargo Suárez y Andrés Camilo
Suárez Moreno contra el Ministerio del
Medio Ambiente y otros.

Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a

continuación presento las razones por las que me aparto de la Sentencia T-596
de 2017 aprobada por la Sala Tercera de Revisión, el 25 de septiembre de 2017.

1. La Sentencia T-596 de 2017 fue proferida con ocasión de la solicitud de

amparo de los derechos a un ambiente sano (en su dimensión objetiva y no
colectiva[296]), al mínimo vital, a la dignidad humana, al trabajo, a la libertad de
elección de oficio, a la alimentación y al agua de Edgardo Julio Camargo Suárez
y Andrés Camilo Suárez Moreno.

Ellos viven en dos de los tres pueblos palafitos de la ecoregión de la Ciénaga

Grande de Santa Marta (en adelante, CGSM), donde se asientan junto con sus
núcleos familiares. Allí los actores se dedican a la pesca artesanal y a
actividades comerciales relacionadas con aquella, de las que derivan el sustento
para solventar sus gastos y obtienen su propio alimento.

La pesca artesanal –conforme lo alegaron los accionantes- depende de la

estabilidad ecológica de la CGSM, un humedal RAMSAR afectado por la
disminución del flujo de agua dulce y, a causa de ello, actualmente
hipersalinizado; por efecto de lo expuesto, al momento de presentar la acción
de tutela, tan solo en lo que iba del año 2017, se contaban diez mortandades de
peces en la zona. Ello ha forzado a la población pesquera a emigrar, al punto en
que permanece en riesgo de “desplazamiento por hambre”.
La crisis en la región es de tal magnitud que el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible les solicitó a las autoridades locales declarar la calamidad
pública.

La disminución de los flujos de agua en la CGSM, se debe a dos circunstancias:

(i) a la falta de manejo y dragado efectivo de los caños y canales que la conectan
con el Río Magdalena, pese a la existencia de contratos administrativos con ese
objeto[297]; y (ii) al aprovechamiento excesivo de los ríos que descienden de la
Sierra Nevada de Santa Marta para fines privados (cultivos de arroz, palma y
banano, construcción de diques y ganadería). Todo esto, incide en el estado del
ecosistema, y como consecuencia de ello en el oficio y la vida cotidiana de los
accionantes, pues las condiciones en que se encuentra la CGSM implica la falta
no solo de una fuente de ingreso, sino del alimento y el agua potable.

Finalmente, los actores sostuvieron que los pueblos palafitos en la región tienen
una cobertura de servicios públicos (energía eléctrica, alcantarillado y agua
potable) que es precaria. No existe servicio de acueducto ni de saneamiento
básico, de modo que deben comprar el agua o tomarla directamente de los ríos
que descienden de la Sierra.

2. En sede de revisión, además, se constató que Edgardo Camargo no es

pescador artesanal, pero se dedica a la comercialización del pescado y es
representante legal de la Asociación de Productores del pescado de Nueva
Venecia que tiene piscinas para el cultivo de peces. Depende de la pesca, aunque
no tenga el permiso de la AUNAP y su carné como pescador está en trámite.
Informó que devenga cerca de $600.000 mensuales pero sus ingresos no son
fijos y dependen de la cantidad de pescado que recolecte y, en esa medida, del
estado del agua en la CGSM[298]. El acceso al agua, según lo manifestó el actor,
es limitado y el líquido proviene de los caños cercanos, sin ser potable. Compran
el agua y en ocasiones consumen agua-lluvia.

Andrés Suárez, por su parte, fue enfático en sostener que no solo debe tenerse
en cuenta su situación sino la de los demás pescadores de la zona y sus familias.
Es pescador artesanal y devenga menos de un salario mínimo, no tiene hijos
pero tiene a cargo a su hermana. Tiene 3 carnés que lo identifican como
pescador (del ICA, AUNAP e INCODER) pero no tiene medios electrónicos o
económicos para enviarlos a la Secretaría de esta Corporación.
3. Los señores Camargo y Suárez reclamaron la protección constitucional sobre
la base de que la situación no los afecta a ellos en forma exclusiva, pues el
desconocimiento del deber de preservación del ecosistema de la CGSM, con las
consecuencias que acarrea para su vida diaria, compromete a los demás
miembros de la comunidad de la que hacen parte.

Para restituir sus garantías ius fundamentales los actores, como pescadores
artesanales, le solicitaron al juez ordenar el diseño de un plan para superar la
situación ambiental de la CGSM, que contemple (i) el mantenimiento y dragado
de los caños y la restauración de las cuencas de los ríos; (ii) un estudio sobre los
usos del suelo de la CGSM, para establecer si se encuentra conforme a la
normativa ambiental; (iii) la adopción de planes de ordenamiento territorial para
garantizar la conservación del ecosistema; (iv) la elaboración de un plan de
suministro de servicios públicos en la zona; (v) el diseño de un plan de
ordenamiento pesquero para garantizar la pesca sostenible; (vi) la realización
de capacitaciones de alternativas de producción para los habitantes de la región;
y, (vii) la materialización de acciones de preservación de las áreas protegidas
por la Convención RAMSAR y el Convenio de Diversidad Biológica –
UNESCO-. Con todo, la pretensión de los accionantes se enfilaba, no a la
búsqueda de la realización del derecho al ambiente sano, sino a recobrar el
equilibrio de la CGSM y, por esa vía, a restablecer sus derechos fundamentales.

Los accionantes informaron que, debido a la problemática de la CGSM, el 6 de

febrero de 2012, Laura Esther Murgas Saurith interpuso una acción popular
contra CORPAMAG. El Tribunal Administrativo de Magdalena falló a su
favor, pero el Consejo de Estado declaró la nulidad de lo actuado y remitió el
proceso nuevamente al Tribunal que falló a favor de la accionante. La sentencia
fue apelada y el proceso se encuentra en la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pendiente de decisión.

4. El juez de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela

porque no es el mecanismo judicial idóneo para proteger derechos colectivos.

Los accionantes impugnaron esa determinación y sostuvieron que la acción es

procedente por el compromiso de derechos fundamentales, para cuya protección
la acción popular no es un medio idóneo y, aun cuando cursa ya una de estas
acciones en el Consejo de Estado, es preciso tener en cuenta que (i) la misma se
concentra tan solo en uno de los caños (Aguas Negras) de la zona, (ii) no se ha
superado la situación colectiva y (iii) sus intereses particulares siguen afectados.
La Procuraduría intervino para solicitar la protección de los derechos de los
accionantes, y adujo que la acción popular no es el mecanismo idóneo para
atender sus reclamos. Llamó la atención sobre el hecho de que los habitantes de
la región están en un alto nivel de vulnerabilidad, dada la pobreza y
marginalidad que allí se presenta.

5. En segunda instancia, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de

Justicia confirmó la decisión de la primera, por las mismas razones expuestas
en ella.

6. En sede de revisión los accionantes y algunos de los intervinientes solicitaron

(i) una audiencia pública y (ii) una inspección judicial. La Sala, en la sentencia
de la que me aparto, las consideró innecesarias en la medida en que tenía
suficiente material probatorio para proveer.

7. En la Sentencia T-596 de 2017, la posición mayoritaria de la Sala Tercera

de Revisión concluyó que el amparo es improcedente porque los accionantes no
acreditaron una afectación a sus derechos fundamentales. Según esta postura,
los promotores del amparo debieron acudir a la acción popular como
mecanismo principal para la defensa de sus intereses y los de la comunidad a la
que representan, pues son de naturaleza estrictamente colectiva y los
interesados “no acreditaron de manera suficiente por qué razón la acción
popular no era idónea”, por lo que esta acción de tutela no es subsidiaria.

8. En esta oportunidad, me aparto de la posición mayoritaria de la Sala.

Considero que del análisis del expediente sí se puede deducir una afectación
individualizable a los derechos fundamentales de los accionantes y sus familias,
para cuya defensa la acción popular no es un medio judicial idóneo y, menos
aún, efectivo.

Paso a explicar mi postura, mediante la exposición de siete razones que me

llevan a apartarme del sentido de esta decisión.

Primera razón: Sí existe afectación sobre derechos fundamentales, para la

cual no hay otro medio de defensa judicial más eficaz que la acción de tutela.

9. El argumento que llevó a declarar improcedente la acción de tutela en este

asunto es que no se demostró la afectación real de los derechos fundamentales
que reivindican los accionantes. Según la sentencia, tampoco se acreditó que las
órdenes persiguieran la protección de derechos individuales y no colectivos,
pues los accionantes solicitaron medidas estructurales que, según la sentencia,
se concentraban en la protección de intereses de la comunidad de la que hacen
parte.

10. Desde mi perspectiva, en este asunto sí se advierten afectaciones

típicamente ius fundamentales y, por consiguiente, verdaderos derechos
subjetivos individuales que, si bien tienen relación con la faceta colectiva del
derecho a un ambiente sano, no por ello dejan de serlo.

En mi criterio es claro que se encuentran comprometidos los derechos al

mínimo vital, a la dignidad humana, al trabajo, a la libertad de elección de
oficio[299], a la alimentación y al agua de los actores y de sus familias. Ellos
fueron claros al argumentar que la contaminación del agua y la mortandad de
peces, les impedían desarrollar su oficio como pescadores artesanales, acceder
al agua potable, a la alimentación y a los recursos mínimos para subsistir, forma
en la que están afectados por el estado del ecosistema de la CGSM. Claramente
no buscan la protección del ambiente como un fin en sí mismo considerado,
sino como un medio para materializar sus derechos fundamentales.

Los informes de las autoridades administrativas, los conceptos académicos y las

intervenciones de organizaciones dedicadas a la protección del medio ambiente,
respaldan su posición y sus argumentos. Los criterios recogidos no solo
señalaron la crisis del ecosistema, sino que además alertaron sobre las
implicaciones que aquella tiene en la vida de los habitantes, entre los cuales se
encuentran los accionantes.

Al respecto es importante recordar que el informe del Ministerio de Ambiente,

aportado con la demanda, destaca y revela mediante material fotográfico la
contaminación de la zona, entre otros, por la acumulación de materia orgánica
descompuesta y el desecamiento del humedal, situaciones que implican un
riesgo inminente para la salud humana, según dicho criterio oficial. En el mismo
sentido, por ejemplo, el concepto de la investigadora Vilardy apunta a la
estrecha relación entre el ecosistema y la vida de los habitantes de los pueblos
palafitos de la CGSM. Para ella, allí la pesca es un oficio tradicional que la
contaminación impide desarrollar; además, la falta de alimento, agua y la
imposibilidad para llevar una vida salubre y saludable, se traduce en un alto
riesgo social en el que -considera- se encuentran los pobladores de la región.

11. En un contexto de tales proporciones, a mi juicio, el juez constitucional tenía

elementos para deducir una afectación a la dignidad humana y varios derechos
fundamentales de quienes interpusieron la acción de tutela. Ello no solo en
virtud de los conceptos recaudados, sino además del hecho de que los actores (i)
son pescadores y por causa de la hipersalinización de la ciénaga no pueden
desempeñar su oficio, obtener un ingreso e, incluso, su propio alimento a través
de él; y (ii) junto con sus familias (en las que al menos existe un menor de edad)
habitan los pueblos palafitos, lo que supone además que son personas que tejen
su vida cotidiana en un ambiente rodeado por el agua contaminada de la CGSM.

El que los accionantes habiten la zona y hagan parte de dos de los pueblos
palafitos de la CGSM, con una tradición de más de 200 años de actividad
pesquera de pequeña escala[300], no es un dato menor desde el punto de vista de
sus derechos fundamentales. Ello significa que viven en construcciones
rudimentarias bordeadas por el agua de la CGSM, a través de la cual se
desplazan y en la que han creado sus modos de vida. Así, la contaminación de
la CGSM tiene un efecto particular sobre su cotidianidad y sobre el ejercicio
diario de sus garantías constitucionales. La contaminación del agua no tiene las
mismas implicaciones para quienes habitan un medio terrestre, en donde si bien
pueden apreciarse efectos adversos, no son tan inmediatos y contundentes como
en estos espacios en los que el agua juega un papel central en la vida diaria.

En esas condiciones particulares de los dos accionantes, la falta de compromiso

de las autoridades estatales con la CGSM, no solo representa dificultades para
gozar de un ambiente sano por parte de la comunidad que la habita, sino que se
convierte en un obstáculo para que los señores Camargo y Suárez desplieguen
su actividad y vivan en condiciones dignas.

12. Además de ello, durante el trámite constitucional pudo establecerse que los
habitantes de los pueblos palafitos de la CGSM no cuentan con servicios
públicos. No disponen de acueducto, de modo que su acceso al agua es limitado
y, en esas condiciones, deben buscar el fluido hídrico en forma directa y sin
consideración de la calidad del mismo. El problema del ecosistema redunda en
la falta de agua potable y en la necesidad de recoger líquidos de caños y ríos
cercanos, sin tratamiento, lo que implica que los actores y sus familias están
expuestos continuamente a agentes contaminantes, con el correspondiente
riesgo para su estado de salud.

Los actores también manifiestan que su alimento lo encontraban directamente

de la pesca, que no solo les es útil como actividad económica de la que obtienen
ingresos, sino que es fuente directa de su alimento y el de sus familias. Sin
posibilidad de pesca, quedan desprovistos de esta fuente de subsistencia.
13. Todo ello genera en mí una convicción sobre la existencia de una
afectación ius fundamental, pese a que la misma está ligada a las condiciones
medio ambientales que rodean a los actores.

Esta Corporación ha sido clara al momento de distinguir entre los derechos

colectivos y los fundamentales. Al respecto ha sostenido que los primeros
atañen al “interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que
excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares” [301],
pues “pertenecen a todos y cada uno de los individuos”[302] sin que sea posible
dividirlos entre ellos. Entretanto, una afectación a los derechos fundamentales
es “subjetiva o individual del demandante”[303].

Visto el asunto desde este enfoque, para mí es claro que las afectaciones
alegadas por los demandantes tienen como causa una situación de interés
colectivo, que deriva en afectaciones particulares e individualizables sobre cada
uno de los demandantes, que debían protegerse mediante la acción de tutela y
no únicamente por medio de la acción popular.

Segunda razón: El enfoque del estudio del caso no responde a los reclamos
de los demandantes

14. La posición mayoritaria de la Sala declaró improcedente esta acción al

concentrarse en el análisis del asunto desde el punto de vista del derecho al
medio ambiente, y al abordarlo únicamente en su faceta colectiva. Dejó de lado
que el reclamo de los accionantes no solo versaba sobre este derecho, sino que
además de él planteaba afectaciones sobre otros, cuya fundamentalidad es
indiscutible de conformidad con la jurisprudencia de la Corte.

Estoy en desacuerdo con el enfoque empleado para el examen de este asunto.

En mi opinión, la Sala perdió de vista la integralidad del escrito de tutela y la
totalidad de las alegaciones de los actores. Al haber solicitado la protección al
medio ambiente, aunque ellos lo hayan hecho también en relación con otros
tantos derechos, la Sala se apresuró a la conclusión de la improcedencia de la
tutela, sin analizarla respecto de todas las garantías constitucionales sobre las
que se denunció una presunta vulneración.

15. Aunado a lo anterior, si bien la sentencia se concentró en el derecho al

ambiente sano, las consideraciones en relación con él son, además, incompletas
y la orientación del análisis es incongruente con los planteamientos de la
demanda.

Los accionantes, en forma expresa, reivindicaron el derecho al ambiente sano,

pero en su faceta ius fundamental. Así lo presentaron en un apartado de la
demanda dedicado a identificar la afectación de cada uno de los derechos sobre
los que reclamaron protección. Fueron enfáticos en afirmar que la solicitud de
amparo se fundaba, más que en su faceta colectiva, en la fundamental y así lo
resaltaron[304]. Pero, sin atender a este argumento, la mayoría de la Sala
concluyó que buscaban la protección de un derecho colectivo.

Respecto de este asunto puntual, cabe recordar que la Sala Plena de esta
Corporación, le ha dado al ambiente sano una triple connotación. Se trata de
un “principio que irradia todo el orden jurídico (…) [; de] un derecho
constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a
través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las
autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de
protección”[305]. Por lo tanto, los planteamientos de los actores estaban
fundados en la jurisprudencia y delimitaban el debate que la Sala eludió.

En esa medida, en lo que concierne al ambiente sano, la perspectiva desde la

que se analizó este asunto constitucional en la sentencia de la que me aparto, no
corresponde estrictamente a la cuestión que propusieron los demandantes, pues
se concentró en una faceta distinta a pesar de que la acción de tutela promovía
un problema jurídico diferente. Ello no implica que desde ya pudiese decirse
que debía adoptarse la visión de los demandantes, pero si que descartar una
afectación ius fundamental implicaba un análisis más riguroso de los
planteamientos del escrito de tutela, que fueron desconocidos por la decisión de
la que disiento.

Tercera razón: La sentencia no analizó ni advirtió la posible existencia de

sujetos de especial protección, cuando era necesario hacerlo

16. A mi juicio la conclusión sobre la improcedencia de la acción, en la práctica,

desatiende los lineamientos jurisprudenciales en los que dice soportarse.
Conforme la postura mayoritaria de la Sala, uno de los criterios por emplear
para definir la procedencia de la acción de tutela cuando hay controversia en
relación con la existencia de una afectación colectiva o ius fundamental, es la
presencia de sujetos de especial protección constitucional involucrados en el
asunto.
17. La conclusión a la que llega la sentencia, según la cual en este caso no hay
ningún sujeto de especial protección constitucional involucrado, desde mi
perspectiva, es insostenible por dos razones.

17.1. La primera es que los antecedentes y las pruebas recaudadas en sede de

revisión dan cuenta de que uno de los accionantes tiene a su cargo a un menor
de edad y devenga un ingreso mensual inferior al salario mínimo.

Además, es clara la información proveniente de la Defensoría del Pueblo y de

la Personería Municipal de Sitio Nuevo, entidades que destacaron la pobreza en
la que están sumidos los pobladores de la zona. Ello sumado a la imposibilidad
de remisión de pruebas documentales a esta corporación por no disponer de los
recursos para ello, sugería una debilidad económica y social, que ameritaba una
protección especial, traducida en un análisis flexible de procedencia de la acción
de tutela.

17.2. La segunda es que no era posible llegar a una conclusión al respecto sin
atender una cuestión planteada por algunos de los intervinientes en el proceso:
¿los pescadores artesanales que habitan en los pueblos palafitos de la CGSM
pueden o no, y en qué medida, ser considerados sujetos de especial protección
constitucional?

La línea jurisprudencial en relación con la procedencia de la acción de tutela,

esbozada en esta decisión, conducía inevitablemente a discernir esa cuestión.
Sin embargo, ello no se tuvo en cuenta para adoptar una determinación sobre el
caso concreto, no en relación con el fondo de la cuestión, sino precisamente
sobre la procedencia de esta acción de tutela. La conclusión sobre la inexistencia
de un sujeto de especial protección, en ese sentido, fue apresurada y no
encuentra sustento suficiente en las consideraciones expuestas.

Al respecto cabe destacar que la jurisprudencia ha establecido un mandato

especial de protección en favor de la pesca artesanal [306], como una actividad
económica y alimentaria. Específicamente en la CGSM la actividad pesquera
es de suma importancia pues el Ministerio de Ambiente, en su momento incluyó
la zona en las listas RAMSAR, entre otras, debido a su “valor socioeconómico
[que] está representado, por los recursos pesqueros y las actividades
agropecuarias de las cuales dependen las poblaciones asentadas de la
región”[307].
A los pescadores, por su parte, se les ha considerado como un grupo
especialmente vulnerable, por su condición social y económica, en el marco de
la justicia ambiental[308] y, en esa misma línea, se les ha reconocido el derecho
a la seguridad alimentaria, como aquella garantía de “trabajar y subsistir de los
recursos que les ofrece el entorno donde se encuentran, y sobre el que
garantizan su derecho a la alimentación”[309].

Aunado a lo anterior, dada la evolución del estado de la discusión sobre las

similitudes y diferencias que existen entre las nociones de pescador y
campesino[310], recogidas en el Proyecto de declaración sobre los derechos de
los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales de la
Asamblea General de la ONU[311], hoy es posible entender que la pesca artesanal
puede ser considerada como una actividad campesina, caso en el cual, de
conformidad con la Sentencia C-077 de 2017[312], quienes la ejercen
eventualmente podrían ser considerados como sujetos de especial protección
constitucional.

Ahora bien, independientemente de la clasificación conceptual del pescador

artesanal como un campesino, lo cierto es que esa misma sentencia consideró
expresamente que el trabajador rural es sujeto de especial protección debido “a
las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado
históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios profundos que se están
produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y
la explotación de los recursos naturales”. Reconoció que, como consecuencia
de la noción constitucional del campo, considerado un “bien jurídico de
especial protección”, sus trabajadores tienen “derechos a la alimentación, al
mínimo vital, al trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el
libre desarrollo de la personalidad, y la participación”, de modo que su
reconocimiento no puede estar condicionado por el medio (terrestre o acuífero)
en el que se desempeña la persona.

Este caso, sin duda, era la oportunidad para pronunciarse al respecto y

consolidar en la práctica las protecciones constitucionales reconocidas por esta
Corporación. Era necesario explorar si los pescadores artesanales de la CGSM
eran trabajadores rurales del municipio de Sitio Nuevo y si, dada la relevancia
de su actividad para la región y para la zona rural del mismo, podían ser
asumidos como sujetos de especial protección constitucional.

17.3. En lugar de ello, la sentencia consideró sin mayor análisis que no había
ningún sujeto de especial protección involucrado en este asunto concreto, de
modo que rechazó la necesidad de hacer un análisis flexible de los requisitos de
procedencia y, sin él, concluyó la falta del cumplimiento de los requisitos
formales y declaró improcedente el amparo.

18. En suma, el juicio sobre la procedencia de la acción, conforme la

jurisprudencia que se cita en la sentencia, hacía indispensable dejar en claro si
la condición de pescador y/o habitante de un pueblo palafito, implica una
especial condición de vulnerabilidad que habilite, a su vez, una especial
protección constitucional, desde el punto de vista económico, social e incluso
cultural, como lo plantean algunas intervenciones.

Metodológicamente, solo una vez definido eso, era viable aplicar las reglas
jurisprudenciales reconocidas, porque si la sentencia destaca que la procedencia
de la acción de tutela está condicionada, en alguna medida, a la existencia de
sujetos de especial protección constitucional involucrados, antes de efectuar el
análisis de procedencia de la acción, era imprescindible resolver esta cuestión.

De ese modo, para mí, la decisión se sustenta en una premisa que no se motiva
y que se adopta desprevenidamente, sin considerar los hechos del caso y los
interrogantes que surgieron del diálogo entre las partes y los terceros
intervinientes.

Cuarta razón: La improcedencia se soporta en argumentos contradictorios

sobre deficiencias probatorias

19. Los accionantes solicitaron como medio de prueba la inspección

judicial con el fin de demostrar los supuestos de hecho en los que sustentan sus
denuncias y sus pretensiones. Sin embargo, se consideró que “en el expediente
reposan pruebas relevantes y pertinentes”, de modo que no era necesario su
decreto; se asumió que el acervo probatorio recaudado era suficiente.

No obstante lo anterior, la decisión sobre la improcedencia de la acción se

adoptó, en parte, porque los accionantes no lograron demostrar en forma
contundente la afectación a sus derechos. Tal afirmación es problemática por
cuanto fueron los mismos accionantes quienes solicitaron como medio de
prueba la inspección judicial y quienes, no pudieron actuar para aportar otros
medios probatorios distintos durante el trámite de revisión, dada su condición
socioeconómica.
20. La inspección judicial, a mi modo de ver, pudo nutrir el debate en este caso
concreto. Permitía establecer la condición de los accionantes y su relación con
el estado de la ecorregión, entre otras porque en sede de revisión ellos
manifestaron no disponer de medios económicos y tecnológicos para probarlo.
Además era útil si se asume, como lo hizo la posición mayoritaria de la Sala,
que este era un caso que tenía una complejidad probatoria particular.

21. Sobre este aspecto, la sentencia destaca que la improcedencia de la acción

de tutela deviene también de la complejidad probatoria que implica definir este
asunto.

Cabe destacar dos cosas: la primera, si el debate probatorio es complejo no se

entiende cómo se llegó a la conclusión de que no era necesaria la inspección
judicial; y la segunda, no se dan argumentos que den cuenta de tal complejidad,
simplemente así se asume y se concluye con base en el alto margen probatorio
del juez popular, en contraste con el de tutela, que parecería estar desprovisto
de facultades probatorias tan amplias como aquel, sin que ello sea así[313].

No se explica en qué consiste la complejidad probatoria y, a partir de los

argumentos de la sentencia sobre este punto particular, la acción de tutela queda
vaciada, en tanto se asume que es un mecanismo que solo podría resolver casos
sencillos, cuando su objeto solo está delimitado por la naturaleza de los
derechos que puede proteger: ius fundamentales.

Para mí no es suficiente explicar que la complejidad probatoria de un asunto

releve al juez constitucional de emplear las facultades que tiene para discernir
la veracidad de los hechos. Por el contrario, en oportunidades en las que por
ejemplo se trata de proteger derechos fundamentales de sujetos de especial
protección o de población vulnerable, el juez debe conducir el proceso a la
utilización de mayores recursos para efecto de construir un concepto claro sobre
el caso y la situación a la que se enfrenta, y asegurar el acceso efectivo a la
administración de justicia de los accionantes.

22. De ese modo las afirmaciones sobre el acervo probatorio se tornan

contradictorias entre sí y hacen cuestionable el hecho de que el juez no haya
hecho uso de las facultades probatorias que le asisten para aproximarse a la
situación.

Por un lado, se estimó suficiente la prueba sobre la condición particular de los

accionantes y con base en este argumento se desestimó la solicitud de
inspección judicial. Pero al mismo tiempo se planteó que la improcedencia
deviene de la ausencia de prueba sobre la afectación de los derechos de los
interesados, aun cuando fueron ellos quienes, por un lado, manifestaron su falta
de recursos para probar y, por el otro, pidieron la inspección judicial, que se
negó en revisión.

23. Finalmente, la decisión de la improcedencia se apoya en que los actores no

argumentaron por qué la acción popular no es el medio idóneo para lograr la
protección de sus derechos. No obstante lo anterior, consideró que ellos si lo
hicieron. Lo plantearon en el escrito de tutela y en el de impugnación, en el que
además se concentraron en señalar que los tiempos para su definición son
excesivos y que en nada aporta al amparo de sus propios derechos
fundamentales, por no estar orientada para ese fin. Los actores aseguran que la
acción popular que cursa actualmente, sobre uno de los caños de la región se
interpuso en 2012 y a la fecha no ha servido para proteger los derechos, luego
concluyen que, además de no ser idónea, no es efectiva.

Por lo tanto, para mí este argumento genera una contradicción contundente entre
lo manifestado por los accionantes y lo valorado por la Sala, no porque haya
diversas interpretaciones de un mismo punto, sino porque se hizo caso omiso a
sus argumentos y se les dio otro alcance.

Quinta razón: El análisis sobre las pretensiones en los casos en que converjen
afectaciones a derechos fundamentales y colectivos, incrementa las cargas
para los actores y desconoce el carácter público de la acción de tutela

24. La posición mayoritaria de la Sala planteó que cada vez que se advierta una
posible convergencia entre afectaciones colectivas y ius fundamentales, según
los planteamientos de la sentencia SU-1116 de 2001, el juez de tutela ha de
analizar: (i) la conexidad; (ii) la legitimación, (iii) la prueba sobre la amenaza o
la vulneración, y (iv) los efectos de la orden judicial.

En relación con este último elemento, los efectos de la orden judicial, la

sentencia de la que me aparto afirma que estos deben orientarse a la protección
de derechos fundamentales y no a intereses colectivos. Si bien se trata de una
restricción a la potestad del juez de tutela para adoptar remedios al tratar de
conjurar una situación de desconocimiento de derechos fundamentales, la
posición mayoritaria de la Sala consideró que debe traducirse en un límite para
la presentación de las pretensiones por parte de los accionantes.
Se argumentó que las pretensiones no pueden desnaturalizar la acción, de modo
que los accionantes deben abstenerse de buscar a través de la tutela medidas
generales y estructurales, para desviar el objeto de protección del amparo. Ello
necesariamente implica una exigencia a los actores que no deben soportar, pues
ellos pueden hacer las peticiones que estimen conveniente hacer, desde su
conocimiento y aproximación a los hechos y a los derechos. Sus pretensiones
no invalidan la petición de amparo. Es deber del juez enfocar las solicitudes y
resolver el caso de conformidad con la naturaleza propia de la acción de tutela.

Sobre el particular la sentencia, a través de un cuadro, presentó una relación de

las pretensiones de los accionantes y las calificó como solicitudes de amparo
enfocadas únicamente en la protección de un derecho colectivo (incluso
aquellas relacionadas con el agua, la alimentación y el trabajo), sin motivar esa
categorización. Concluyó que la acción de tutela se tornaba improcedente
porque los accionantes le hicieron al juez de tutela solicitudes encaminadas no
propiamente a satisfacer sus derechos fundamentales.

25. Esta conclusión, implica el traslado de los deberes del juez constitucional
(definir el alcance de los derechos con base en los hechos y limitar los efectos
de la orden por emitir) a la parte accionante, bajo el argumento de
que “Tratándose de una restricción a las facultades del juez de tutela, cabe al
mismo tiempo sostener que es un límite a las pretensiones de los accionantes.
En esa dirección, no pueden estos últimos, sin desnaturalizarla, acudir a la
acción de tutela para promover la adopción de medidas generales y
estructurales dirigidas fundamentalmente a la protección de derechos
colectivos, sin interponer previamente la acción popular dispuesta para tal
efecto por el ordenamiento constitucional”.

Respetuosamente me aparto de esta conclusión porque asumirlo así, implica

esperar del actor un conocimiento especializado que no es requisito para el
ejercicio de la acción de tutela. Se transforma la acción de tutela en un medio
judicial que debe activarse, en la práctica, por profesionales del derecho, en
contravía de lo dispuesto por el constituyente, de la eficacia de los derechos
fundamentales y en detrimento del derecho a la administración de justicia.

Sexta razón: Este asunto implica una solución estructural y no es reprochable

que los actores solicitaran medidas de este tipo

26. En este asunto se presentan elementos propios de los casos en los que se
requieren medidas estructurales en tanto: (i) la causa es la desarticulación
institucional para enfrentar la problemática que genera la lesión masiva y
generalizada de los derechos de los habitantes de los pueblos palafitos y
pesqueros de la CGSM; (ii) las respuestas institucionales revelan la ausencia de
compromisos puntuales y la falta de certeza sobre las competencias particulares
de las distintas entidades; (iii) uno de los factores que limitan la respuesta
institucional es la falta de recursos suficientes; (iv) la dimensión objetiva de los
derechos fundamentales está comprometida, por la indefinición de
responsabilidades institucionales.

Todo ello desemboca en una vulneración de derechos fundamentales masiva (de

los habitantes de pueblos palafitos que ejercen la pesca artesanal y que se
encuentran en una condición socioeconómica apremiante) y generalizada (en
tanto se presenta en toda la región afectada), que se ha mantenido en el tiempo,
cuando menos desde el último quinquenio del siglo pasado y que no tiene
respuestas efectivas hasta el momento.

27. Los accionantes lo reconocieron así y lejos de solicitar remedios para

responder a intereses colectivos, comprendieron que la satisfacción de sus
derechos fundamentales no puede materializarse mediante órdenes simples,
pues está mediada por factores que trascienden una orden puntual dirigida a una
entidad específica e individualmente considerada. Identificaron la causa de la
afectación a sus intereses particulares en las condiciones de la CGSM y, para
resolver la situación, solicitaron órdenes dirigidas a asegurar el flujo de agua
dulce y salada.

28. Sin embargo, la sentencia sostiene que “buscan solucionar los problemas
estructurales ambientales, es decir, proteger el derecho colectivo al medio
ambiente de todos los habitantes de la CGSM para lo cual la Constitución
dispone como medio de protección judicial principal la acción popular”. Al
respecto, me permito hacer las siguientes precisiones:

28.1. La estructuralidad del caso no implica la improcedencia de la acción de

tutela, pues no es cierto que en los casos difíciles por la complejidad de los
elementos que conducen a la vulneración de derechos, se debatan intereses
netamente colectivos y que, por lo tanto, los asuntos de este tipo deban ser
tramitados mediante la acción popular. No es cierto que la naturaleza de la
acción popular sea la de resolver casos estructurales. Su objeto se enmarca en
los derechos colectivos, sin tener en cuenta si hay masividad y generalidad en
las afectaciones.
28.2. Correlativamente, tampoco es cierto que los casos estructurales no puedan
debatirse mediante la acción de tutela. Al respecto basta recordar que la Corte,
a través de sus distintas salas de revisión, ha declarado varios estados de cosas
inconstitucionales que no son más que casos estructurales de afectación a
derechos fundamentales. Ejemplo de ello son las Sentencias T-388 de
2013 y T-762 de 2015, en materia penitenciaria y carcelaria.

La estructuralidad del caso no tiene ninguna relación con el tipo de derechos

que están en controversia. Creo que la sentencia genera una confusión
conceptual entre los casos difíciles que requieren medidas estructurales y los
casos que debaten el compromiso de derechos colectivos, cuando son distintos y
cuando en ningún caso se oponen a la protección de los derechos fundamentales.

Séptima razón: Los argumentos en relación con la legitimación por pasiva,

comprometen el orden constitucional vigente

29. En el análisis sobre la capacidad del Consorcio Ciénaga Grande, la Unión

Temporal Río Frío y la empresa Servicio de Dragados y Construcciones S.A.
para comparecer al proceso como parte demandada, la sentencia adujo que
(i) “la Sala no encuentra que se configure” alguno de los supuestos en los que
la acción de tutela procede contra particulares, sin motivar esa conclusión; y (ii)
como quiera que dichas empresas están encargadas de la “recuperación y
conservación de los caños” a través de un contrato, toda vez que su
cumplimiento no puede ser objeto de debate en esta Corporación, el debate
escapa al conocimiento de ella.

30. Sobre lo primero, el razonamiento de la mayoría de la Sala no se hizo

explícito en la sentencia y en esa medida creo que faltó motivar la decisión,
grave deficiencia si se tiene en cuenta que la motivación del fallo es uno de los
derroteros de la actividad judicial en el marco del Estado de Social y
Democrático de Derecho. La Sala perdió de vista que una cosa es que la acción
proceda contra alguien y otra, completamente diferente, es que la persona
demandada esté llamada a satisfacer las pretensiones del actor, por haber
comprometido sus derechos, lo que corresponde a un análisis de fondo.

31. Respecto de la legitimación por pasiva de las personas de derecho privado

que fueron demandadas, la sentencia destaca acertadamente que la tutela no es
el mecanismo judicial diseñado para definir si los contratos que les fueron
adjudicados a esas empresas han sido cumplidos o incumplidos, pero es
importante destacar que la existencia de un contrato, por si misma, no descarta
la intervención del juez constitucional. El objetivo de este último, si bien no es
evaluar el cumplimiento del contrato, su existencia no impide que el juez de
tutela se pronuncie sobre si se han, o no, afectado los derechos fundamentales,
al margen del cumplimiento. La sentencia así concebida, lleva implícita una
regla que desconoce y limita la competencia del juez constitucional, sin razón.

La simple existencia de un contrato de cualquier naturaleza no puede limitar la

competencia del juez constitucional para examinar una situación determinada y
no tiene la potestad de excluir a un demandado por legitimación por pasiva.
Asumirlo así sería desconocer que la Constitución, como norma de normas y
cúspide del sistema de fuentes colombiano, irradia incluso las relaciones
contractuales entre particulares. Así las cosas, aunque exista un contrato, el
análisis constitucional puede cobijarlo. La conclusión contraria deriva de una
mirada reduccionista del carácter normativo de la Constitución, de los contratos,
de los derechos fundamentales, de las relaciones sociales y de la conexión entre
ellos.

Un contrato, cualquiera que sea, no puede servir para presumir que el juez de
tutela, forzosamente, tiene que inspeccionar si aquel se ha cumplido o no. Es
cierto, ese juicio no le compete a él, como sí al juez ordinario. Lo que no es
cierto es que cuando una parte haya firmado un contrato deba ser excluida de
un juicio de tutela, para preservar la competencia del juez ordinario. No
comparto esa aproximación si se tiene en cuenta que existen casos relacionados
con la prestación de servicios ligados al ejercicio de derechos fundamentales
(p.ej. salud y educación), en los que la existencia del contrato es irrelevante
desde el punto de vista de los derechos fundamentales, como debió asumirse en
este asunto, a mi modo de ver.

Claramente, el debate no era el cumplimiento de los contratos para el dragado

de los caños de la CGSM, sino la efectividad de los mismos y su incidencia en
la ecorregión, y por esa vía en el ejercicio de los derechos fundamentales de los
accionantes.

Contrario a lo manifestado en la sentencia, conforme mi postura, el interés de

las personas jurídicas de derecho privado demandadas saltaba a la vista, si se
aprecian las acusaciones de los demandantes sobre la falta de información y de
técnica para el dragado de los caños. Si se tiene en cuenta el conjunto de las
pretensiones de los demandantes, las mismas involucraban el dragado y el
mantenimiento de los caños del que depende en buena medida en intercambio
hídrico en la zona, por lo que era imperiosa la participación de estas entidades
en el trámite constitucional. Ya la conclusión sobre si hubo o no afectación a
los derechos de los actores, debió ser producto de un análisis de fondo y no de
la falta de legitimación por pasiva de dichas entidades.

32. Me preocupa la concepción según la cual la mera existencia de contratos en

situaciones en las que se predica la afectación a las garantías constitucionales,
al momento del análisis formal de procedencia, pueda excluir a sus suscriptores
en aras de preservar la competencia del juez ordinario. Esto no es un asunto
menor si se considera que, en últimas, altera el sistema de fuentes del derecho
en Colombia al ubicar el contrato, por encima de la Constitución y de la ley,
con lo que los intereses contractuales privados, resultarían exonerados de un
análisis constitucional de sus efectos sobre los derechos fundamentales. Ello a
mi juicio constituye una interpretación constitucional que no es razonable.

33. Visto el asunto desde esta óptica y con fundamento en todo lo anteriormente
expuesto me aparto de la decisión adoptada en el caso de la referencia mediante
la Sentencia T-596 de 2017, bajo la convicción de que los razonamientos que
llevaron a concluir que la acción de tutela era improcedente no son de recibo en
el caso concreto y, por el contrario, la afectación de los derechos fundamentales
de los accionantes estaba probada.

Fecha ut supra

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada