Estudios de Asia y África

ISSN: 0185-0164
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El Colegio de México, A.C.
México

PERAZZO, SILVIA ALEJANDRA

La neutralidad en las misiones de paz de las Naciones unidas: un análisis a partir de los casos de
Somalia y Rwanda
Estudios de Asia y África, vol. XLVI, núm. 3, septiembre-diciembre, 2011, pp. 559-588
El Colegio de México, A.C.
Distrito Federal, México

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 Misión de paz de las Naciones Unidas, imposición
de la paz, mantenimiento de la paz, neutralidad, Somalia, Rwanda

LA NEUTRALIDAD EN LAS MISIONES

DE PAZ DE LAS NACIONES UNIDAS:
UN ANÁLISIS A PARTIR DE
LOS CASOS DE SOMALIA Y RWANDA

SILVIA ALEJANDRA PERAZZO*

Asociación para las Naciones Unidas de la República de Argentina

El envío de una misión de paz es una de las respuestas que po-

see Naciones Unidas para llevar a cabo su propósito de asegu-
rar la paz y la seguridad internacionales, basada en los Artícu-
los 39, 42 y 43 de su Carta Constitutiva. Controvertidas por
definición,1 la naturaleza de las misiones, así como las condi-
ciones de su despliegue y el mandato, han dado lugar a todo
tipo de debates sobre su legalidad y conveniencia.
Por regla general, las misiones de paz de las Naciones Uni-
das son contingentes desplegados en un escenario conflictivo
bajo mandato, control y comando de las Naciones Unidas, co-
mando que puede asumir por sí misma o delegar en algún Esta-
do miembro, organización regional u organismo internacio-
nal, a través de una resolución del Consejo de Seguridad. Las
misiones de paz tienen como objetivo resolver situaciones que
significan amenazas a la paz y seguridad internacionales, esta-
blecer la paz si se hubiera producido su quebrantamiento y ase-
gurar las condiciones necesarias para que pueda mantenerse.2

Este artículo fue recibido por la dirección de la revista el 26 de julio de 2010 y

aceptado para su publicación el 20 de septiembre de 2010.
1
 Al no estar expresamente nombradas dentro de la Carta, muchas veces se ha
cuestionado su validez. Su sustento jurídico, sin embargo, está dado por la Opinión
Consultiva de la Corte Internacional de Justicia del 20 de julio de 1962. Cf. Internatio-
nal Court of Justice, Certain expenses of the United Nations, Advisory Opinion, 20 de
julio de 1962, 1992.
2
 La presente definición intenta condensar las principales tareas que las operacio-
nes de paz de las Naciones Unidas han tenido a lo largo de su historia. Sin embargo,
no siempre el envío de misiones se ha realizado siguiendo estos parámetros, ni siem-
pre que se verificaron estas condiciones Naciones Unidas ha enviado una misión de

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También, por regla general, las misiones de paz de las Na-

ciones Unidas deben desplegarse con el consentimiento del Es-
tado receptor; no entrar en combate, salvo legítima defensa, y
mantener una estricta neutralidad frente a las partes en con-
flicto. De esta forma Naciones Unidas evita transformarse en
una parte de la contienda, preserva la soberanía del Estado y se
escabulle de la acusación de poner en marcha un “colonialismo
multilateral”.
En la historia de las misiones de paz existe una marcada dife-
rencia entre aquellas que se desarrollaron dentro del marco de la
Guerra Fría y las que se desplegaron luego del fin de la bipolari-
dad. Concisamente, las primeras se encuadraban dentro de lo que
clásicamente se denominan operaciones de mantenimiento de
la paz (peacekeeping operations), enviadas mayormente bajo el
capítulo VI de la Carta, cuyas tareas tienen que ver con la veri-
ficación del cese del fuego, cumplimiento de acuerdos estable-
cidos, colaboración para que las partes fijen acuerdos políticos
a partir de buenos oficios o gestiones de diversa índole, y todo
ello haciendo uso mínimo de la fuerza.
La caída del comunismo cambió el escenario internacional
y, como consecuencia, también provocó una redefinición táci-
ta del papel y de las funciones de Naciones Unidas, cuestión
que pronto se volvió más discursiva que práctica.
El nuevo escenario mundial también trajo consigo cambios
importantes en el despliegue de las misiones de paz. Los conflic-
tos desatados como consecuencia de la desintegración violenta de
los Estados —como los casos de Yugoslavia o Somalia—, los con-
flictos étnicos, religiosos o tribales —como en Rwanda, Repúbli-
ca Democrática del Congo o Sudán— y aquellos relacionados con
la autodeterminación de los pueblos —Timor Oriental, Sahara
Occidental— pusieron una vez más a prueba la capacidad de Na-
ciones Unidas para prevenir, establecer, mantener y consolidar
la paz. Las dramáticas imágenes de la limpieza étnica en Bosnia
o del genocidio ruandés, los desastres humanitarios en los que

paz. Por otra parte, vale aclarar que por extensión hubo y hay misiones de paz con
características similares llevadas a cabo por organismos regionales y subregionales, por
ejemplo la Amisom (Misión de la Unión Africana para Somalia) o la Amis (Misión
de la Unión Africana para Sudán).

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se vieron envueltos millones de civiles, el total desprecio de las

partes en conflicto por el derecho internacional y el derecho in-
ternacional humanitario y las bajas cada vez más frecuentes de
los cascos azules en misión, provocaron el debate sobre la natu-
raleza y el mandato que debían tener las misiones de paz encara-
das por las Naciones Unidas. La complicación de estos escenarios
hizo que comenzaran a enviarse misiones de paz más comple-
jas, con mandatos que incluían tanto tareas militares como pro-
gramas de desarrollo, reconstrucción de instituciones (nation
building) y tareas de desarme, desmovilización y reinserción de
ex combatientes. Incluso, después de la Guerra Fría, Naciones
Unidas debió enfrentar el reto de forjar un Estado, a través de
una Autoridad Civil de Transición, para Timor Oriental.3
A su vez, fue cada vez más frecuente acudir al capítulo VII
de la Carta para el despliegue de las misiones —y, a través de
artimañas políticas, al VI y medio—, autorizadas para desarro-
llar estrategias de imposición de la paz (peace enforcement), es
decir, autorizadas a usar la fuerza si fuera necesario.4

3
 El conflicto de Timor Oriental —hoy Timor Leste— estalló en forma dramática
en 1999, luego de que paramilitares indonesios diezmaran a la población timorense
que se había expresado por la autodeterminación en un referéndum organizado por
las Naciones Unidas. Una vez restablecida la paz mediante una misión de peace en-
forcement llevada a cabo por Australia, las Naciones Unidas no sólo debieron seguir
asegurando la paz sino que además debieron “crear” el Estado timorense, lo que supu-
so desde la creación de instituciones, códigos y reglas de convivencia hasta la realización
de elecciones libres. Estas tareas fueron realizadas por la untaet (Administración de
Transición de las Naciones Unidas para Timor Oriental).
4
 Estas misiones de paz, complejas, de tercera o cuarta generación, incluyen tareas
de prevención, establecimiento-mantenimiento de la paz, imposición de la paz por la
fuerza si es necesario y tareas posconflicto. La decisión del despliegue de algunas de
ellas y la forma de su implementación fueron fuertemente cuestionadas, como lo
demuestran el caso de las intervenciones de la otan en Bosnia, con la autorización de
las Naciones Unidas, y en Kosovo, sin el consentimiento de ésta. La proliferación de con-
flictos armados, donde los civiles muertos eran los principales blancos y víctimas,
reavivó a su vez, en la década de los noventa, el debate sobre el intervencionismo
humanitario. La intervención humanitaria puede definirse como la amenaza o el uso
de la fuerza por un Estado o grupo de Estados con el objetivo de prevenir o terminar
con amplias y graves violaciones a los derechos humanos fundamentales de ciudadanos,
que no son los propios de quienes realizan la intervención, y que se lleva a cabo sin
el consentimiento del Estado en el que se despliega la fuerza. Véase J. L. Holzgrefe y
R. Keohane, The Humanitarian Intervention. Ethical, Legal and Political Dilemmas,
Nueva York, Cambridge University Press, 2003. Más allá de esta definición, hay debates
que giran en torno de preguntas controversiales: ¿existe el derecho de intervención?
¿Hay “obligación” de intervenir? ¿Quiénes deben intervenir? ¿Cuál es el papel del Conse-

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Las dos diferencias primordiales que distinguen las opera-

ciones de mantenimiento de la paz, peacekeeping operations, de
las de imposición de la paz, peace enforcement operations, radican
en la utilización del recurso de la fuerza y en el consentimiento
del Estado para su despliegue.5 En el contexto de este último
tipo de operaciones no debe identificarse a ninguna de las par-
tes del conflicto como agresora, sino que la fuerza se despliega
como amenaza para obligar a llevar a cabo resoluciones o man-
datos internacionales.6 Ligada a estas cuestiones se encuentra el
principio de neutralidad, entendido como “la actitud política de
quien frente a un conflicto en curso mantiene una postura de no
compromiso y de equidistancia entre las partes en lucha”.7 Aho-
ra bien, esta prescripción es fácil de observar en las operaciones
de mantenimiento de la paz, pero no lo es tanto en aquellas en
que la paz debe imponerse. Más aún: insistir en que las opera-
ciones de peace enforcement sigan a rajatabla los principios de
neutralidad y consentimiento del Estado, puede resultar con-
traproducente.8

jo de Seguridad para que una intervención sea considerada legal? ¿Cuáles son los
peligros de la intervención? Buena parte de estas preguntas se suscitaron alrededor
de las intervenciones en la ex Yugoslavia, ya que si bien las condiciones de deterioro
humanitario eran fácilmente verificables tanto en la crisis de Bosnia como en la crisis de
Kosovo, la intervención de la otan parecía avalar la idea de la utilización del concep-
to de intervencionismo humanitario para encubrir una operación militar de la otan,
funcional a los intereses de política exterior de Estados Unidos. Condiciones simila-
res de violaciones a los derechos humanos —por ejemplo, el caso de Sierra Leona o
Liberia, contemporáneos al de Kosovo— no ameritaron la misma respuesta de la co-
munidad internacional.
5
 Cuando en un escenario conflictivo se despliega una misión de peace enforcement,
en general el Estado es uno de los responsables de la degradación humanitaria —es
decir, del empeoramiento de las condiciones humanitarias de la población—, por lo
que, si la misión se despliega, debe hacerse sin el consentimiento del Estado recep-
tor. Sin embargo, hay algunas misiones de estas características que han desplegado la
aquiescencia del Estado, por ejemplo la unamid (Misión híbrida de la Unión Africa-
na y las Naciones Unidas en Darfur) o la monuc (Misión de las Naciones Unidas en
la República Democrática del Congo).
6
 Ray Murphy, Peacekeeping in Lebanon, Somalia and Kosovo, Nueva York-Cam-
bridge, Cambridge University Press, 2002, p. 9.
7
 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de po-
lítica, México, Siglo XXI, 2002, p. 1049. La definición corresponde a “neutralismo” en
tanto la neutralidad se aplica a los Estados. Si bien frecuentemente se utilizan como si-
nónimos, la neutralidad no debe confundirse con “imparcialidad” que indica la falta de
simpatía con alguno de los bandos en conflicto.
8
 R. Murphy, Peacekeeping in Lebanon…, op. cit., p. 9.

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El presente trabajo se focaliza en el análisis de la cuestión

de la neutralidad de las misiones de paz de las Naciones Unidas
a través del estudio de dos casos: Rwanda y Somalia. Pretendo
analizar cómo la neutralidad de las misiones de paz de la onu
debe ser un principio susceptible de manejarse en forma pragmá-
tica y no un criterio intangible dentro de las operaciones de paz.
Sostengo que el mantenimiento o abandono de la neutralidad,
prescindiendo del contexto o siguiendo los fines de política ex-
terior de ciertos Estados, puede atentar no sólo contra el éxito
de la misión sino, peor aún, provocar el agravamiento del con-
flicto, empeorar la suerte de los civiles y causar catástrofes hu-
manitarias en su peor expresión: el genocidio.9
Los casos de Rwanda y Somalia analizados en este trabajo
fueron contemporáneos, las condiciones de degradación de ca-
da situación igualmente terribles, la violaciones a los derechos
humanos, constantes y permanentes. Las respuestas de la comu-
nidad internacional, cristalizadas en el envío de dos misiones
de paz —la onusom II (Operación de las Naciones Unidas en
Somalia) bajo el capítulo VII y la unamir I (Misión de Asistencia
de las Naciones Unidas para Rwanda) bajo el capítulo VI—, im-
portaron concepciones diferentes del concepto de neutralidad;
sin embargo, condujeron a resultados igualmente trágicos: la
perpetuación del conflicto y el genocidio. Cuestiones políticas
e intereses regionales de Estados foráneos motivaron las deci-
siones que se tomaron, tal como ocurre con cada caso que llega
al Consejo de Seguridad. Sin embargo, la comparación muestra
cómo la falta de un manejo pragmático de la neutralidad, que
tenga en cuenta el contexto y cada escenario conflictivo, puede
volver la misión en contra de sus propios objetivos.

Abandonar la neutralidad y perpetuar el conflicto: Somalia

En 1991, la caída de Siad Barre —en el poder desde 1969— su-

mía al país en un profundo proceso de desintegración estatal. El
país quedó dividido en un sinfín de territorios en los que diferen-

9
 El presente trabajo utiliza los marcos situacionales de los casos seleccionados
sólo en función del foco de análisis; es decir, la cuestión del manejo de la neutralidad.

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tes warlords gobernaban a su antojo mientras intentaban hacer-

se del control total del Estado.10 En esta frenética búsqueda del
poder, dos de las principales facciones armadas —pertenecientes
a escisiones del United Somalian Congress (usc) lideradas por
Mohamed Farah Aydeed y Alí Mahdí Mohamed— iniciaron
una desesperada carrera hacia Mogadiscio que culminó con la
división de la capital en dos zonas de influencia: el norte bajo
el mando de Mohamed y el sur bajo el de Aydeed.
Entre noviembre y marzo de 1991-1992, el enfrentamiento
entre ambos dejó como saldo una terrible catástrofe humanita-
ria: la ciudad reducida a escombros casi sin electricidad ni agua
potable, miles de personas sin hogar, 14 000 muertos, más de
200 000 refugiados, otros tantos desplazados internos y miles
de mutilados, parapléjicos y hemipléjicos.11 El hambre, realidad
presente en el país desde la sequía de 1989-1990, se agudizó has-
ta límites impensados, que cientos de somalíes trataban de paliar
mascando qat. Mogadiscio presentaba los rasgos de una ciudad
caótica con hombres armados en cada esquina, en la que las or-
ganizaciones humanitarias y su personal comenzaron a ser blan-
cos preferenciales de los ataques armados, ya que la ayuda que
portaban era confiscada para fines políticos y económicos.
Al mismo tiempo, las primeras imágenes de la catástrofe hu-
manitaria aparecían en la prensa internacional; en las Naciones

10
 Los warlords son jefes militares cuyo poder emana de las luchas previas que
ellos mismos encabezaron. Como sucede habitualmente en los procesos de desintegra-
ción estatal, su poder se sustenta en la carencia o extrema debilidad de un Estado cen-
tral que pueda hacer uso monopólico de la violencia. Son frecuentes los pactos entre
ellos para enfrentar a otra facción o a un enemigo común, pero vuelven a enfrentarse
cuando esta amenaza desaparece. Obstruyen el accionar internacional, porque la paz
y constitución de un Estado son contrarias a sus intereses; por ende, sus compromisos
con organizaciones internacionales suelen ser efímeros. No negocian de buena fe, sino
que frecuentemente utilizan la negociación para ganar tiempo. Los warlords pelean
por objetivos localizados: las tierras fértiles, el control de los puertos, aeropuertos,
almacenes, las principales vías de comunicación —donde pueden instalar blockroads y
cobrar fuertes impuestos por la circulación o la seguridad— y todo lo que pueda serles
útil para ganar espacios en su carrera hacia su fin último: quedarse con el dominio total
del Estado. La ayuda humanitaria o las entregas de los países donantes son para ellos in-
gentes fuentes de dinero. Si bien existen matices entre ellos, las poblaciones bajo su
influencia son tratadas despóticamente; la ley y el orden dependen de su voluntad y
de su arbitrio en tanto toda la autoridad estatal desaparece.
11
 Africa Watch Physicians for Human Rights, “Somalia. No mercy in Mogadishu.
The Human Cost of the Conflict & the Struggle for Relief”, 26 de marzo de 1992.

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Unidas, los miembros africanos del Consejo de Seguridad se es-

forzaban para conseguir la aprobación de una resolución que
considerara la crisis somalí.12 Sin embargo, por la actitud de Es-
tados Unidos que no quería involucrarse directamente en el tema,
sólo logró decretarse un embargo de armas.13
Luego de varias reuniones entre los contendientes se logró
obtener un cese del fuego. La resolución 751 del Consejo de Se-
guridad endosó los acuerdos y creó la onusom para monitorear
el cese del fuego a través de 50 observadores militares y de un
contingente militar que aseguraría la entrega y distribución de
la ayuda humanitaria, a la vez que protegería al personal huma-
nitario y de Naciones Unidas.14
Ningún avance se evidenció. Pese a los innumerables esfuer-
zos del pma (Programa Mundial de Alimentos), la Cruz Roja
Internacional, el acnur y unicef, los diferentes grupos armados
continuaron cometiendo todo tipo de atrocidades contra la po-
blación civil y siguieron manipulando la ayuda humanitaria, a
pesar de la presencia de la misión. Esta situación, sumada a las
artimañas, interpretaciones y reinterpretaciones que los war-
lords hacían de sus acuerdos con Naciones Unidas, desgastó rápi-
damente la relación entre los líderes de Mogadiscio y la Orga-
nización y convencieron a Boutros Ghali —entonces secretario
general de la onu— de que era necesario enviar una misión de
naturaleza diferente.
El secretario general concibió entonces una intervención
armada, planificada como una enorme fuerza multinacional que
actuara bajo el capítulo VII de la Carta, conducida y liderada di-
rectamente por Naciones Unidas y cuyo objetivo fundamental
fuera asegurar la entrega de la ayuda humanitaria e iniciar la re-
construcción política y económica del país. En tanto ninguna de
las facciones en conflicto representaba un gobierno legítimo, no

12
 Eran Zimbabue, Marruecos y Cabo Verde.
13
 S/RES/733. Nigeria, que abogaba por una resolución desde fuera del Con-
sejo, acusó a Estados Unidos de utilizar un “doble rasero” respecto de las crisis de
Yugoslavia y Somalia.
14
 El general Aydeed tardó casi cuatro meses en autorizar el despliegue de la mi-
sión. Ésta fue luego reforzada por más efectivos militares y, ante la gravedad de la si-
tuación, se previó desplegarla no sólo en Mogadiscio sino también en otras cuatro zonas
del país (S/RES/767 y S/RES/775); sin embargo, sólo logró desplegarse parcialmente
en Mogadiscio y Bossasso, y resultó imposible hacerlo en el sur.

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necesitaría para su despliegue la autorización de ninguna de

ellas. Sabiendo que era difícil la aprobación de esta idea por los
miembros permanentes del Consejo, decidió apoyar la pro-
puesta, finalmente adoptada por el Consejo de Seguridad, de
concebir una fuerza liderada por Estados Unidos que desplegara
“todos los medios necesarios a fin de establecer cuanto antes
un ambiente seguro para las operaciones de socorro humanita-
rio en Somalia”.15 Como en tantas ocasiones, la resolución del
Consejo fue vaga y oscura, y no proporcionaba ni un manda-
to claro ni objetivos taxativamente especificados. Así, el empleo
de “todos los medios necesarios” significaba para el secretario
general que la intervención incluía “necesariamente” las tareas
de desarme y desmovilización, cuando para las fuerzas estadou-
nidenses estas actividades excedían el mandato que se les había
conferido en virtud de la resolución. Estas diferencias de interpre-
tación motivaron el primero de los muchos desencuentros que
se dieron en la intervención internacional en Somalia y que la
llevaron al desastre.
La operación Restore Hope (Devolver la Esperanza) se lle-
vó a cabo mediante la unitaf (Unified Task Force), conformada
por 24 000 soldados estadounidenses a los que después se suma-
ron otros 13 000 provenientes de otros Estados.16 Desembar-
có en Somalia el 9 de diciembre de 1992, en medio de un enor-
me espectáculo mediático,17 y dos días después, Aydeed y Alí
Mahdí se daban la mano frente a las cámaras de la cnn. Desde
ese momento, en la Casa Blanca comenzó a señalarse que las
tropas estadounidenses dejarían prontamente el país.18

15
 S/RES/794.S/RES/794.
 También enviaron tropas Australia, Bélgica, Botsuana, Canadá, Egipto, Francia,
16

Alemania, Grecia, India, Italia, Kuwait, Marruecos, Nueva Zelanda, Nigeria, Noruega,
Pakistán, Arabia Saudita, Suecia, Túnez, Turquía, Emiratos Árabes Unidos, Reino
Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Zimbabue.
17
 La cnn envió seis equipos de cámaras para registrar el desembarco y fletó un
avión completo con equipos de grabación que le permitieran establecer una conexión
directa con la central de la cnn de Atlanta, a fin de no perderse el mínimo detalle;
gastó aproximadamente 1 300 dólares diarios solamente en protección armada de sus
equipos, alojamiento y traslados. La cadena nbc envió un equipo de 79 reporteros y
técnicos para que cubrieran la llegada de los marines. La cadena abc hizo un despliegue
similar, mientras que cbs invirtió cerca de 2.5 millones de dólares en tres semanas pa-
ra realizar la cobertura de la operación. Véase Mark Huband, África después de la Guerra
Fría. La promesa rota de un continente, Barcelona, Paidós, 2004, pp. 387-391. “A las tres

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Solamente dentro de una lógica cinematográfica se hubiera

podido considerar que en tan sólo dos días “el entorno seguro”
había sido alcanzado por la acción de las tropas estadouniden-
ses. Sin embargo, esto se ajustaba a los planes de Estados Uni-
dos. La idea era seguir la situación de la región más de cerca, por
medio de una campaña corta y de alto impacto que mostrara, a
través de la cnn, cómo la ahora única superpotencia mundial
llevaba ayuda humanitaria a un pueblo hambriento y desespe-
rado. A su vez, le permitía vigilar sus intereses económicos y
geopolíticos en el Golfo Pérsico y el litoral del Mar Rojo, estar
cerca de aliados siempre dudosos como Arabia Saudita, enviar se-
ñales claras de su poder al recientemente “vencido” Saddam Hus-
sein y defender los intereses de varias compañías petrolíferas
estadounidenses que habían obtenido del caído dictador Barre
concesiones para explotaciones petrolíferas en Somalia.19
Boutros Ghali quería al menos asegurarse de que a la salida
de la unitaf el ambiente estaría lo suficientemente consolidado
como para que una nueva onusom, ampliada y más fuerte, ocu-
para su lugar. Para ello era necesario prolongar el tiempo de per-

de la tarde [del 10 de diciembre] el último contingente aéreo de ayuda humanitaria

apareció sobre el aeropuerto recién liberado. Era un vuelo del Programa Mundial de Ali-
mentos (pma) de la onu, el primero que llegaba al aeropuerto de Mogadiscio des-
de hacía varias semanas. Dio un rodeo durante más de media hora para que Paul Mit-
chell, representante del pma en la zona, pudiera aleccionar a las cámaras de televisión
con el fin de que captasen la insignia del pma en el avión. Al fin aterrizó. Avanzó len-
tamente por la pista. Rodó durante veinte minutos. Normalmente tardaba cinco mi-
nutos en maniobrar desde la pista de aterrizaje hasta la terminal del aeropuerto, pero
la onu tenía que hacer publicidad como los demás”. Ibid., p. 389.
18
 Los señores de la guerra hicieron un enorme negocio económico con la inter-
vención. Obviamente, Mogadiscio no estaba preparada para el turismo: no había hote-
les ni casas de comida, por lo que el personal jerárquico de la misión alquilaba para alo-
jarse alguna casa perteneciente a un warlord, se trasladaba en sus autos y comía en sus
restaurantes. Es decir, paradójicamente, se recurrió al “auxilio” de los warlords para
llevar a cabo una misión que pretendía que “dejaran de serlo”; el despliegue les daba
a los que conspiraban contra su mandato los elementos necesarios para seguir obs-
truyendo su accionar.
19
 Estas compañías eran Conoco, Amoco, Chevron y Phillips, las que en 1986 ha-
bían obtenido de Siad Barre licencias para exploración y explotación petrolífera en el
norte somalí. La guerra había bloqueado el negocio. El interés de las compañías se había
manifestado a partir de un estudio de la compañía texana Hunt Oil Company en el
Golfo Pérsico, en el que geólogos constataron la existencia de una enorme plataforma
petrolífera que desde territorio yemení se prolongaba hasta el norte de Somalia. Este
estudio fue ratificado luego por el Banco Mundial.

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manencia de la unitaf e iniciar una política de desarme y desmo-

vilización que lograra que tanto el proceso político como el hu-
manitario llegaran a buen término. La idea norteamericana de
no involucrarse en la situación somalí, no entrar en combate con
las facciones armadas, no tener contacto directo con la pobla-
ción, empacar y volver pronto a casa,20 frustró todos los planes
del secretario general, a la vez que hizo que la intervención sólo
centrara sus planes en obtener y mantener el control de puer-
tos, aeropuertos, almacenes y centros de distribución de la ayu-
da. La resistencia estadounidense a realizar acciones tendientes
al desarme de las facciones y su reticencia a involucrase seria-
mente en la situación, provocaron que luego del efecto inicial
del desembarco, los diferentes grupos y hombres armados se sin-
tieran cada vez más libres para seguir controlando diferentes áreas
de la ciudad, sabiendo que la violencia que desplegaran no ten-
dría respuesta de las fuerzas de intervención.21 Finalmente, Bou-
tros Ghali no pudo convencer ni a Bush, primero, ni a Clinton,
después, de la necesidad de mantener las tropas en el terreno. La
resolución 814 del Consejo de Seguridad creó la onusom II,
que terminó reemplazando a la unitaf.22
El mandato de la onusom II incluía expresamente el desar-
me de las facciones somalíes, el monitoreo del cese del fuego,
la protección del personal humanitario y de Naciones Unidas, y
20
 Gerard Prunier, Somalia. Civil War, Intervention and Withdrawal 1990-1995,
p. 15.
21
 Varias organizaciones de ayuda humanitaria continuaban pagando enormes
costos por conseguir la protección de hombres armados somalíes. La organización
Save the Children decidió seguir pagando 10 000 dólares por semana para garantizar
la protección de hombres armados somalíes, para poder desarrollar su misión. Véase
The Sunday Times, 3 de enero de 1993, citado en Robert Patman, “Disarming So-
malia: the contrasting fortunes of United States and Australians Peacekeepers during
United Nations Interventions, 1992-1993”, African Affairs, vol. 96, núm. 385, octubre
de 2003. En enero de 1993, se produjeron terribles enfrentamientos en la capital en los
que la unitaf no intervino porque los estadounidenses consideraron que la lucha en-
tre las facciones constituía un asunto interno del Estado y que, por ende, estaba fuera del
mandato de la misión. Ya no solamente las tareas de desarme y desmovilización no entra-
ban en la competencia de sus tropas, sino que tampoco evitar los enfrentamientos
armados para proteger a la población civil.
22
 Cuando se sancionó, Estados Unidos ya había replegado a casi todos sus hom-
bres: tenía sólo 1 400 soldados en el país de los cerca de 26 000 que había llegado a des-
plegar. El mando de la onusom II fue confiado al teniente general Çevik Bir (Turquía),
contó con un total de 28 000 efectivos militares y de policía, y su costo total fue de
1 643 485 500 dólares.

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la asistencia a los refugiados. Desplegada también bajo el capítu-

lo VII de la Carta, se le encomendó, además, prestar asistencia
al pueblo somalí para la reconstrucción política, económica y
social del país (Nation building), con el fin de lograr la reconci-
liación nacional que permitiera luego la construcción de insti-
tuciones democráticas.23
Pero la misión poco a poco fue tergiversando su mandato.
De buscar el desarme, la reconciliación nacional y la solución
a la terrible situación humanitaria, la onusom pasó a la perse-
cución de una de las facciones que se disputaban la capital —la
de Aydeed—, que fue acusada de ser la responsable de obstruir
la acción internacional y el establecimiento de la democracia.
Con esto, la misión abandonó la neutralidad.
Ciertamente, Aydeed tenía una actitud hostil y obstaculiza-
ba deliberadamente cualquier intento de paz, de reconciliación
nacional o de desarme, pero que esto fuera cierto no significaba
que Alí Mahdí Mohamed estuviera dispuesto a cumplir con la
palabra empeñada —de hecho, no cumplió con la mayoría de sus
compromisos con la onu, sólo simulaba tener mayor colabora-
ción con la misión y se mostraba más amistoso con los funciona-
rios internacionales— ni que Aydeed fuera el único responsable
de la desintegración estatal somalí. Eran todas las facciones res-
ponsables, no solamente las dos que dominaban Mogadiscio, ni
mucho menos una sola de ellas. Este abandono arbitrario de
la neutralidad, producto de presiones e intereses políticos y que
respondía a una mala comprensión de la realidad somalí, trans-
formó a Naciones Unidas en una facción más del conflicto.
La onusom II se dedicó entonces a la persecución de Aydeed
y sus secuaces, haciendo que éste se volviera el objetivo de la
misión. Como consecuencia, y estimulada por Aydeed, la po-
blación fue sintiendo la intervención internacional como una
“conquista extranjera”. Y realmente lo parecía. Las tropas inter-
nacionales se involucraron en combates que costaron decenas
de civiles muertos, no por el accionar de los warlords, sino por
las fuerzas de la onu. En un intento de toma de una emisora de

23
 Al hacer estas recomendaciones no se tenían en cuenta las características
clánicas de la sociedad somalí, que no eran compatibles con la concepción occidental
de la democracia.

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 570 estudios de asia y áfrica xlvi: 3, 2011

radio, la respuesta armada de Aydeed costó la muerte a 23 cascos

azules paquistaníes. Al día siguiente, el Consejo de Seguridad
emitió la resolución 837, que autorizaba al secretario general a
tomar todas las acciones necesarias contra los responsables de
los ataques.24 De esta forma, el Consejo endosó y avaló el papel
de la onu como una facción más del conflicto que trataba de
imponer su supremacía.25 Frente al giro de los acontecimientos,
Estados Unidos trasladó la Quick Force del Golfo Pérsico a
Somalia, en una operación paralela a la misión de la onu, y co-
menzó un raid de ataques en los que también se vieron envueltas
las tropas de la onusom II, con el objetivo de dar con el escu-
rridizo Aydeed. Estas acciones, que incluyeron bombardeos
con helicópteros cobra, ataques a hospitales y a manifestacio-
nes de civiles, costaron cientos de muertos somalíes.26
Finalmente, el 3 de octubre de 1993, las fuerzas de Aydeed de-
rribaron un helicóptero estadounidense que provocó la muerte
de 18 soldados. Las imágenes de los cuerpos de los soldados esta-
dounidenses arrastrados por las calles por una enardecida mul-
titud circularon por todas las cadenas de televisión de Estados
Unidos. El “síndrome de Vietnam” hizo el resto: la opinión pú-
blica pidió a gritos la vuelta de sus soldados de las salvajes tierras
donde no se comprendía lo que era civilización. Dos días después
del incidente, el presidente Clinton removió las tropas. Poste-
riormente, se culparía a Naciones Unidas del fracaso de la mi-
sión exonerando de toda responsabilidad a los estadounidenses.

24
 S/RES/837. Poco después el secretario general pedía la eliminación física de
Aydeed y el comandante de la onusom II ofrecía 25 000 dólares de recompensa por la
captura del señor de la guerra.
25
 G. Prunier, Somalia…, op. cit., p. 17.
26
 Durante los ataques, tropas paquistaníes de la onusom abrieron fuego contra
una multitud, murieron al menos diez civiles, incluidos mujeres y niños. Se dijo que
fue en legítima defensa, pero no hubo investigación sobre esto. Al buscar a Aydeed,
que aparentemente se había refugiado en el hospital Diegfer de Mogadiscio, las fuerzas
de la onusom, con el apoyo aéreo estadounidense, atacaron el hospital y provocaron
varios muertos y heridos entre los pacientes, en una clara violación a los convenios
de Ginebra. Poco después ocurría algo similar en otro hospital (Benadir). Otro ataque
llevado a cabo contra un supuesto comando de Aydeed dejó cerca de 55 muertos,
según cifras de la Cruz Roja. A él no lo encontraron. La Cruz Roja estimó para este
periodo cerca de 200 muertos y más de 2 000 heridos. Human Rights Watch, Report
Somalia 1993.
Según Africa Watch, cerca de 200 personas murieron por los ataques de la
onusom II y más de 2 000 resultaron heridos.

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 perazzo: la neutralidad en las misiones de paz… 571

Principales resoluciones
del Consejo de Seguridad sobre el conflicto somalí
Res. 733 Establece el embargo de armas a Somalia.

Res. 751 Crea la onusom I con la función de monitorear el cese del

fuego, asegurar la entrega y distribución de la ayuda huma-
nitaria y proteger al personal humanitario y de Naciones
Unidas.

Res. 767 Amplía el área de despliegue de onusom I a cuatro zonas de

operaciones dentro del país.

Res. 775 Aumenta el número de efectivos de la onusom I.

Res. 794 Autoriza el despliegue de la unitaf, bajo el capítulo VII de la

Carta, con la función de emplear todos los medios necesarios
para establecer un entorno seguro para la distribución de la
ayuda humanitaria.

Res. 814 Crea la onusom II, bajo el capítulo VII, con el mandato de es-
tablecer un entorno seguro, el desarme de las facciones soma-
líes, el monitoreo del cese del fuego, la protección del per-
sonal humanitario y de Naciones Unidas, la asistencia a los
refugiados y la realización de tareas de Nation Building para
la reconstrucción de instituciones democráticas en el país.

Res. 837 Autoriza el empleo de todos los medios necesarios a fin de

encontrar a los responsables de la muerte de 23 cascos azules
paquistaníes.

Res. 954 Establece la retirada de la onusom para el 31 de marzo de

1995.

Fuente: elaborado por la autora.

Frente al revés, la comunidad internacional prefirió volver

a su tradicional indiferencia. Después de los incidentes de octu-
bre y de la retirada estadounidense, los países europeos fueron
levantando sus tropas calladamente y sin fanfarrias hasta que la
onusom II quedó conformada solamente por un puñado de
hombres pertenecientes a países periféricos, como India y Pa-
quistán, que permanecieron en el territorio hasta marzo de

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 572 estudios de asia y áfrica xlvi: 3, 2011

1995,27 sin incidencia alguna en la situación local que siguió sien-

do tan trágica como antes.
El abandono de la neutralidad provocó combates generali-
zados que cobraron la vida de cientos de civiles a los que se
pretendía proteger, fortaleció a los warlords a quienes se pre-
tendía desmantelar y alejó las posibilidades de una posible im-
plementación de la democracia, que era la solución política que
se pretendía imponer. Detrás de la decisión se movieron inte-
reses y consideraciones de todo tipo; no es nuestro objetivo
analizarlas aquí. El resultado concreto del accionar de la onu
fue lapidario para la organización: no sólo ningún objetivo de
la misión pudo rescatarse, sino que se profundizó el conflicto
en el que aún hoy sigue inmerso el país africano.

Mantener la neutralidad y no evitar el genocidio:

el caso ruandés

En Rwanda el antagonismo entre hutus y tutsis28 se había reavi-

vado en octubre de 1990 con la invasión, desde Uganda, del Fren-
te Patriótico Ruandés (fpr) —grupo armado predominantemente
tutsi liderado por Paul Kagame y Fred Rwigyema— contra el
gobierno hutu encabezado por Juvenal Habyarimana.29 Pese al
rechazo en primera instancia de la invasión, a partir de ese mo-
mento comenzó a desarrollarse un violento proceso caracte-
rizado por las incursiones periódicas del Frente y las violentas
represalias del régimen de Habyarimana contra los tutsis que ha-
bitaban en Rwanda. Pero la invasión aceleró, además, otro proce-
so. El presidente había gobernado el país durante 18 años a partir
de un sistema unipartidista que acallaba cualquier intento de di-

27
 Las resoluciones 878, 897, 923 y 954 del Consejo de Seguridad fueron prolon-
gando el mandato de la misión en el terreno, pero la onu dejó de involucrase activa-
mente en la cuestión somalí.
28
 La población ruandesa se dividía en hutus (85% de la población), tutsis (14%) y
twa (1%). Desde la llegada de los tutsis a la región —probablemente procedentes de
Etiopía— en el siglo xvii, hasta la Revolución hutu de 1959, los tutsis habían gobernado
a los hutus sometiéndolos a un sistema de servidumbre y explotación, sistema que fue
avalado y profundizado por los colonizadores tanto alemanes como belgas.
29
 Habyarimana ascendió al poder luego de un golpe de Estado en el año 1972,
iniciando así la Segunda República Hutu.

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 perazzo: la neutralidad en las misiones de paz… 573

senso, tanto hutu como tutsi. La encarnación del régimen era el

Movimiento Revolucionario Nacional para el Desarrollo (mrnd),
integrado por todos los habitantes del país, de cuyos cuadros sa-
lían todos los cargos políticos y que tenía una presencia omnis-
ciente en todos los segmentos sociales a la vez que llevaba el control
administrativo de todos los aspectos de la sociedad ruandesa.30
Poco antes de la invasión, por las presiones del presidente
francés François Mitterrand —amigo personal de Habyarima-
na y principal apoyo internacional del régimen—, se había inicia-
do un proceso de apertura política tendiente a una mayor de-
mocratización del sistema. La invasión aceleró este proceso y
acentuó la aparición de partidos políticos hutus opositores al go-
bierno, la prensa independiente y diversas organizaciones de
derechos humanos.
La amenaza al poder que significaba tanto la invasión como
el proceso de apertura política provocó que Habyarimana, los
cuadros más altos del mrnd, las fuerzas Armadas Ruandesas
(far) y el círculo íntimo del presidente, comenzaran a planifi-
car una “solución” que les permitiera mantener y acaparar el
poder. Aprovechando la invasión del fpr, revitalizaron las eti-
quetas étnicas, renovaron el antagonismo hutu-tutsi, culparon
a estos últimos de querer someter nuevamente a los hutus a la
servidumbre feudal, tal como había acontecido hasta la Revo-
lución hutu de 1959, y acusaron de cómplices de los tutsis a
todos aquellos opositores al régimen. Paralelamente, comen-
zaron a desarrollar milicias armadas que respondían al mrnd
que, con la total complicidad oficial y asociadas a una violenta
propaganda de prensa, también oficial, comenzaron a producir
masacres esporádicas de tutsis que costaban decenas de muer-
tos, y ataques contra los opositores hutus que incluían desde
la intimidación hasta el asesinato liso y llano. Este activismo
violento se fundamentó en un sustento ideológico: el “extre-
mismo hutu” que, defendido por intelectuales hutus, conside-
raba que la única solución al problema político radicaba en el
exterminio de los tutsis.
30
 Las cursivas son nuestras en tanto nos sirven para remarcar el carácter exacto
del unipartidismo ruandés. Cabe aclarar que hasta la invasión del frente, los tutsis
no sufrieron persecuciones con el régimen de Habyarimana: fueron respetados en la
esfera civil aunque continuaron excluidos del ámbito político.

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 574 estudios de asia y áfrica xlvi: 3, 2011

Por su parte, el Frente realizó incursiones esporádicas en el

país, una de las cuales —la guerra de febrero de 1993— casi hace
caer al gobierno de Habyarimana, que fue finalmente “salvado”
por las tropas francesas.
Tras más de un año de negociaciones en Arusha (Tanzania),
una coalición de partidos de Rwanda31 y el Frente Patriótico
Ruandés firmaron los Acuerdos de Arusha que estipulaban la
formación de un Gobierno de Transición de Base Amplia (gtba)
conformado por todos los partidos políticos ruandeses, inclui-
do el fpr, y la integración de las nuevas fuerzas armadas ruan-
desas en las que se incorporarían efectivos militares del Frente
respetando una proporción de 50-50. Frente al proceso de Aru-
sha, las líneas del extremismo hutu condenaron los acuerdos
y aceleraron los preparativos para la “solución final”; el presi-
dente, por su parte, comenzó con maniobras dilatorias para no
llevar a cabo nunca los acuerdos que dejarían su cargo reducido
sólo a un puesto formal.
Para jalonar lo acordado, representantes del gobierno, del
fpr y de los Estados regionales se reunieron en Nueva York a
fin de coordinar el envío de una Misión Neutral Internacional
de las Naciones Unidas a Rwanda.32
El Consejo de Seguridad de antemano no estaba interesa-
do en la cuestión ruandesa. Los gastos que ésta le ocasionaría en
envío de personal, equipamiento y despliegue, ligado al reciente
fracaso en Somalia y al escaso interés que Rwanda revestía pa-
ra casi todos los miembros permanentes, dio como resultado el
envío de la unamir, con un mandato confuso que la autorizaba
a contribuir a la seguridad en la ciudad de Kigali verificando la
zona libre de armas establecida en la ciudad, supervisar el cese
del fuego, constatar el cumplimiento de los acuerdos de Arusha
e informar al secretario general sobre su incumplimiento.33 En-

31
 Desde mediados de 1992, Habyarimana —que retenía el cargo de presidente
y el verdadero poder— había aceptado la formación de un gobierno de transición
integrado por cuatro partidos opositores y el suyo propio.
32
 Con anterioridad, la Organización de la Unidad Africana había desplegado el
Grupo de Observadores Militares Neutrales (gomn I) y luego el gomn II —que estuvo
en el terreno hasta el despliegue de la unamir—; ambas intervenciones resultaron un
fracaso. Por otra parte, la resolución 846 del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas había creado la unomur, para vigilar la frontera entre Rwanda y Uganda.
33
 S/RES/872. El interés por achicar los gastos se ve reflejado en la cláusula 9

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 perazzo: la neutralidad en las misiones de paz… 575

viada bajo el capítulo VI de la Carta, el mandato no incluía nin-

guna cláusula que permitiera a la unamir intervenir para frenar
la violencia cotidiana contra los civiles ni sobre el desarme y la
desmovilización. La falta de compromiso se reflejó también en
la cantidad de efectivos autorizados: frente a la violencia diaria
contra tutsis y opositores de la que ya se tenían noticias certe-
ras,34 el Consejo autorizó el despliegue de sólo 2 548 efectivos.35
Al frente de la unamir se colocó al general Romeo Dallaire,36
antes a cargo de la unomur.
La falta de interés en la situación ruandesa promovió el
envío de una misión “de compromiso” que, supuestamente, pre-
tendía reforzar el proceso de Arusha, pero que no atacaba las
causas que lo ponían en peligro y que además amenazaban al
país con un baño de sangre: el extremismo hutu. La actitud de
Naciones Unidas sería, en adelante, la de mantener una estricta
neutralidad frente a todas las partes —entiéndase los partidos hu-
tus opositores, el fpr, el extremismo hutu representado en los
seguidores del presidente, y los grupos paramilitares, milicias
armadas y escuadrones de la muerte que operaban en el país—,
aunque ya estaban claramente identificados quiénes ponían en
riesgo la paz y la seguridad.

de la resolución que autorizó el despliegue de la misión que consignaba: “9. Invita al

secretario general a que estudie los medios de reducir los efectivos máximos totales de
la unamir, en particular mediante su despliegue gradual, sin que ello afecte la capacidad
de la unamir para cumplir su mandato, y pide al secretario general que, al planear y
ejecutar el despliegue por fases de la unamir, trate de hacer economías e informe regu-
larmente sobre lo que se consiga a este respecto”. S/RES/872. El costo total de la mi-
sión fue de 453.9 millones de dólares (desde 1993 hasta junio 1997). Compárese esta
cifra con la destinada a Somalia. Cf. nota 22.
34
 Incluso el relator especial para ejecuciones sumarias, arbitrarias y extrajudiciales
de Naciones Unidas, Waly Bacre Ndiaye, elaboró un informe en el que se subrayaba
que la abrumadora mayoría de las víctimas de la violencia en Rwanda eran asesinadas
por el simple hecho de ser tutsis, con lo que los hechos encuadraban dentro de la
práctica de genocidio, según los términos de la Convención de 1948 para la supresión
del Delito de Genocidio.
35
 En diciembre de 1993, la unamir contaba con 1 260 soldados (incluidos entre
ellos 81 observadores militares) pertenecientes principalmente a Bangladesh (564
soldados) y Bélgica (424). El resto correspondía a Túnez (61), Senegal (39), Ghana
(37), Congo (25), Uruguay (21), Togo (15), Brasil (13), Mali, Zimbabue y Países Bajos
(10 cada uno), Bostuana (9), Eslovaquia, Austria y Polonia (5 cada uno), Hungría (4),
Canadá (2) y Fidji (1). Informe del secretario general, S/26927, p. 5.
36
 Romero Dallaire, general canadiense, había estado a cargo de la Misión de Reco-
nocimiento en Rwanda, enviada por Boutros Ghali entre el 19 y el 31 de agosto de 1993.

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Ya desplegada la unamir, y al mismo tiempo que el presi-

dente Habyarimana retrasaba conscientemente la aplicación de
los acuerdos para no ceder el poder, comenzaron a verificarse
día tras día acciones violentas que permitían predecir el terri-
ble final que se avecinaba.37
Con una misión mal enviada, un mandato oscuro que no
respondía a la situación ruandesa y mal equipada, Dallaire esta-
ba dispuesto a involucrarse en el escenario ruandés. Pronto pu-
do constatar el clima propicio para una masacre: la distribución
de armas entre la población,38 el entrenamiento de milicias, la
violencia contra los tutsis, las incitaciones de la prensa, la pasivi-
dad-complicidad oficial frente a la situación. Y es que la violen-
cia se desparramaba por el territorio frente a las narices mismas
de la unamir. Violentas manifestaciones de las Interahamwe,39
asesinatos de tutsis en varias regiones del país, agresiones a las pa-
trullas de la unamir —sobre todo al contingente belga—, ataques
a personajes públicos, como el embajador de Tanzania, promo-
tor de los acuerdos de Arusha, o a políticos y periodistas de to-
dos los sectores, le demostraron en sólo unos pocos días que la
tragedia estaba cerca.
En noviembre, Dallaire envió para aprobación de la Secre-
taría General de Naciones Unidas un proyecto de normas de
combate para la unamir en caso de que tuviera que usar la fuer-
za frente a crímenes de lesa humanidad y otros abusos. La se-
de nunca respondió esta solicitud.
A principios de diciembre recibió información de parte de
un grupo de oficiales de las far acerca de la preparación de asesi-
37
 La situación se vio agravada por el asesinato del presidente hutu de Burundi a
manos de militares tutsis. Bandas de hutus enfurecidos salieron a las calles a asesinar
tutsis para vengar la muerte del presidente, a lo que siguió una tremenda represión
de los militares tutsis contra la población hutu. La cifra de muertos de esas terribles
jornadas se estima en cerca de 50 000, de los cuales 60% fueron tutsis y 40% hutus.
Véase G. Prunier, The Rwanda Crisis: history of a Genocide, Nueva York, Columbia
University Press, 1997. Miles de refugiados hutus huyeron hacia Rwanda, escapando
de la represión militar, y cientos de tutsis se transformaron en desplazados internos
huyendo de la “ira de los hutus”.
38
 Además del intenso tráfico de armas, desde enero de 1993 hasta marzo de 1994
ingresaron a Rwanda aproximadamente 581 000 machetes, lo que equivaldría a un
machete por cada tres hombres adultos, mucho más del doble que en años anteriores.
Los que realizaron las compras pertenecían al círculo íntimo de Habyarimana. Véase
Alison des Forges, Leave None to Tell the Story, Human Rights Arms Project, 1999.
39
 Una de las milicias del extremismo hutu, asociadas al mrnd.

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 perazzo: la neutralidad en las misiones de paz… 577

natos masivos de tutsis y de políticos opositores —entre los que

se incluían el primer ministro designado del gtba y el presiden-
te del Partido Socialista Democrático— como parte de un plan
que tenía como objetivo impulsar al fpr a violar el alto al fuego
y así provocar el resurgimiento de las hostilidades.40 Más aún: en
enero de 1994, Dallaire recibió el testimonio de un informante,
“Jean Pierre”, que formaba parte de las milicias gubernamenta-
les. “Jean Pierre” le informó que, luego de la llegada de la una-
mir, había recibido la orden de armar un registro de todos los
tutsis de Kigali, con vistas a su futura eliminación; le informó
también sobre los adiestramientos militares que se realizaban,
y comentó incluso que él estaba a cargo de 1 700 hombres dis-
tribuidos en la capital en grupos de 40 que eran capaces de eli-
minar 1 000 tutsis en 20 minutos. Proveyó información precisa
sobre la localización de armas destinadas a las masacres y se ofre-
ció a conducirlos para que luego fueran trasladadas donde la
misión quisiera, indicando que sólo contaba con unas pocas ho-
ras antes de que fueran distribuidas. También afirmó que podía
recuperar algunas otras que ya habían sido entregadas, informó
que la idea del mrnd era desatar una matanza de las fuerzas
belgas de la unamir a fin de provocar la retirada de la misión y
así tener el camino libre para desencadenar el genocidio; que
el presidente Habyarimana no tenía el control total de la si-
tuación en tanto era sobrepasado por las líneas duras, y que la
unamir había sido infiltrada con informantes, por lo que co-
nocían todos los movimientos de la Misión.41
Dallaire lo escuchó, se cercioró de que fuera cierto enviando
oficiales para corroborar los dichos y luego cableó al Departa-
mento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Na-
ciones Unidas (domp), en Nueva York, informando sobre la si-
tuación, en lo que hoy se identifica como genocide fax: el cable
era una alerta inequívoca sobre la inminencia del genocidio en el
que Dallaire informaba, además, que iba a proceder a confiscar
40
 A. des Forges, Leave None…, op. cit., p. 115. Estos oficiales informantes habían
pertenecido al círculo que estaba planificando las masacres, pero un sentimiento na-
cional les había inspirado una gran repulsión hacia lo planificado, por lo que habían
decidido denunciarlos (idem).
41
 Cf. Adam LeBor, Complicity with evil. The United Nations in the age of modern
genocide, Londres, Yale University Press, 2006, pp. 166-167; A. des Forges, Leave
None…, pp. 118-119.

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 578 estudios de asia y áfrica xlvi: 3, 2011

las armas dentro de las próximas 36 horas; asimismo, solicitaba

protección para Jean Pierre y su familia.42
El domp desestimó la alerta. Kofi Annan, entonces secreta-
rio general adjunto, contestó, a través de Iqbal Riza, que era nece-
sario manejar con cautela la información recibida y que ningún
secuestro de armas podía efectuarse por no estar especificado
en el mandato de la misión; le indicó en cambio que pusiera al
tanto de la situación al presidente Habyarimana. En otras pa-
labras, frente a las claras evidencias sobre quiénes preparaban la
violencia, le indicaba mantener la neutralidad sin siquiera or-
denar una investigación. Boutros Ghali, por su parte, avaló la
postura de Annan indicando que el secuestro de armas podía de-
generar en un deterioro mayor de la situación y una escalada del
conflicto, por lo que la estrategia debía ser ejercer presión sobre
Habyarimana para que cumpliera los acuerdos.
Como resultado, nada pasó: las armas fueron repartidas, Ha-
byarimana no cambio de actitud, el mrnd y las líneas duras se
fortalecieron por la inacción de la unamir y ninguno informó
del fax al Consejo de Seguridad. Finalmente, Jean Pierre no re-
cibió protección alguna ni de Naciones Unidas ni de otras dele-
gaciones extranjeras.
Una interpretación amplia del mandato de la resolución
872 hubiera permitido confiscar las armas en tanto la cláusula
3a estipulaba que la unamir debía “contribuir a la seguridad de
la ciudad de Kigali”. Definitivamente, la distribución de armas
entre la población civil nunca hubiera podido considerarse co-
mo una contribución a la preservación de la seguridad, por lo
que la tarea de confiscación de armas podría haber sido enten-
dida dentro del mandato si hubiera habido voluntad política.
42
 “Este telegrama estaba dirigido al general Baril, pero fue compartido con otros
funcionarios superiores del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz,
incluidos el secretario general adjunto, Kofi Annan, el subsecretario general, Iqbal Riza,
y Heidi Annaba, en ese momento director de la sección de África del Departamento.
Los dos secretarios generales adjuntos de Asuntos Políticos de aquel momento, Marrack
Goulding y Jonah, dijeron a la Comisión que no vieron el telegrama cuando llegó. La
Oficina Ejecutiva del secretario general habitualmente recibía todos los cablegramas
en esa época. Este cablegrama estaba en los archivos de la Oficina Ejecutiva, aunque
el secretario general ha señalado que sólo recibió una copia más tarde”. S/1999/1257.
Informe de la Comisión independiente de investigación acerca de las medidas adoptadas
por las Naciones Unidas durante el genocidio de 1994 en Rwanda, Organización de
las Naciones Unidas, 1999, pp. 10-11.

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 perazzo: la neutralidad en las misiones de paz… 579

Aun así, el responsable de determinar si se estaba actuando en

virtud de la resolución era el Consejo de Seguridad. Tanto Ko-
fi Annan como Boutros Ghali no sólo no informaron al Con-
sejo, sino que se “anticiparon” a lo que creían que iba a ser la
respuesta y la dieron ellos reemplazando a este órgano en la de-
cisión. Grosero error para funcionarios internacionales cuya
responsabilidad primordial era asegurar la paz. Tampoco ago-
taron todos los medios para forzar una actuación más decidida
de la comunidad internacional;43 no sólo el Consejo no quería
involucrarse, ellos tampoco.
Mucho debe haber influido en Boutros Ghali el fracaso
de Somalia para indicarle la inacción a Dallaire. La falta de
conocimiento de la situación somalí lo llevó al fracaso en
aquella ocasión. En Rwanda, negar la evidente situación que se
presentaba ante sus ojos y desestimar las alertas lo llevó, cuando
menos, a una comprensión errónea de un escenario conflictivo
y tanto más lo transforma en responsable del futuro genoci-
dio. La falta de voluntad política, que puede ser una actitud del
Consejo de Seguridad, no es justificable ni entendible bajo nin-
gún aspecto en el secretario general de la onu.
Respecto del Consejo, éste no puede alegar ignorancia de la
situación más allá de que no hubiera sido notificado oficialmen-
te del genocide fax de Dallaire.44 Los representantes de Francia
y Estados Unidos en Rwanda estaban debidamente informados
sobre la situación en el terreno por el mismo comandante de la
misión, por ende lo estaban sus respectivos gobiernos.
Después del genocide fax y de todos los telegramas de Da-
llaire, Naciones Unidas siguió desestimando los avisos de alar-
ma que llegaban directamente desde el terreno. La asunción del
nuevo gobierno no se materializaba por el boicot constante de

43
 Por ejemplo, una acción más decidida del secretario general hubiera podido mo-
ver a la opinión pública internacional en favor de una intervención más decidida, co-
mo cuando, en 1992, la cnn hizo interesarse al mundo en Somalia y forzó a un Conse-
jo, totalmente reticente, a involucrarse en la situación. Más aún, Boutros Ghali parecía
haber renegado de los principios sobre desarme y desmovilización como requisitos
indispensables para lograr “un entorno seguro” que tan sólo unos meses antes había de-
fendido en la cuestión somalí.
44
 No se siguió ninguno de los pasos administrativos para girar la cuestión al Con-
sejo, es decir, colocarlo en un fólder negro que significa “urgente”, ni hubo comunicados
hacia los miembros sintetizando la cuestión.

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 580 estudios de asia y áfrica xlvi: 3, 2011

Habyarimana, mientras diferentes organizaciones de derechos

humanos, como Human Rights Watch, Amnesty Internacional
o cladho (Unión de Ligas y Asociaciones por la Defensa de los
Derechos del Hombre en Rwanda), alertaban sobre la distri-
bución de armas, incluidos machetes. Día a día la violencia do-
méstica se manifestaba sin eufemismos: atentados y asesinatos
de prominentes políticos de la oposición,45 matanzas de tutsis,46
violentos meetings de las milicias y del mrnd en los que se instruía
para acciones de autodefensa, distribución corriente de armas
entre los hutus, entrenamiento de milicias en vistas a futuras ac-
ciones, ataques a las tropas de la unamir, unidos a una multiplici-
dad de crímenes comunes, fueron el escenario general durante
los meses previos al genocidio. Todo esto enmarcado en un cada
vez más intenso tráfico de armas47 —pese a los embargos de Na-
ciones Unidas— y alimentado por los medios de comunicación
del extremismo hutu.
Dallaire continuó cableando a Nueva York durante enero,
febrero y marzo de 1994, insistiendo en la necesidad de confis-
car las armas, subrayando la necesidad de terminar con la pro-
paganda violenta, alertando sobre la posibilidad de la guerra
civil, pidiendo un refuerzo de 150 hombres.48 La respuesta desde
la sede de la onu fue siempre la orden de trabajar coordinada-
mente con las autoridades locales —que eran las responsables de
la violencia—, el ceñimiento al mandato de la unamir, la posi-

45
 Por ejemplo el intento de asesinato del primer ministro designado del gtba
y, posteriormente, el asesinato del líder el Partido Liberal, Gatabazi. Esto último
provocó una represalia que terminó con la vida del presidente del cdr (Coalición
para la Defensa de la República).
46
 Cerca de 70 tutsis fueron asesinados, en febrero, frente a los ojos de la unamir,
que no pudo intervenir debido a su mandato.
47
 Varios cargamentos de armas con destino a las far fueron interceptados por la
unamir: en marzo, en una violación flagrante al embargo de armas, se interceptó un
cargamento con armas provenientes de una compañía francesa y otra británica. Asi-
mismo, el flujo de armas era incesante. La inteligencia belga reportó un importante
cargamento de armas proveniente de Angola —aparentemente de la unita— llegado a
las far a través de Zaire. A. des Forges, Leave None…, p. 128.
48
 Entre tantos cables y comunicaciones diversas, un informe enviado por Dallai-
re, el 23 de febrero, indicaba que abundaba la información sobre listas de víctimas de
escuadrones de la muerte, distribución de armas entre la población y organización
de disturbios. Con total realismo afirmaba: “Parece estar agotándose el tiempo para
las conversaciones políticas, ya que cualquier incidente de seguridad podría tener con-
secuencias catastróficas”. Informe de la Comisión independiente…, op. cit., p. 14.

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Principales resoluciones
del Consejo de Seguridad sobre la cuestión ruandesa
(antes del genocidio)

Res. 846 Crea la unomur para vigilar la frontera entre Rwanda y

Uganda.

Res. 872 Instituye la unamir con el mandato de contribuir a la segu-

ridad en la ciudad de Kigali, verificar la zona libre de armas
establecida en la ciudad, supervisar el cese del fuego y verificar
el cumplimiento de los acuerdos de Arusha.

Res. 893 Insta enérgicamente a las partes a cumplir las disposiciones

de Arusha.

Res. 909 Prorroga el mandato de la unamir. Felicita por los avances de

la misión.

Principales resoluciones
del Consejo de Seguridad sobre la cuestión ruandesa
(durante el genocidio)

Res. 912 Reduce el número de efectivos de la unamir y el mandato

de la misma.

Res. 918 Amplía el mandato de la unamir sin recurrir al capítulo VII de

la Carta con la misión de contribuir a la seguridad y protec-
ción de las personas desplazadas, los refugiados y los civiles
en peligro en Rwanda, desempeñar funciones de seguridad
y apoyo en la distribución de suministros de socorro y las
operaciones de socorro humanitario. Aumenta el número
de efectivos a 5 500, con un despliegue en tres etapas. Tam-
bién autoriza el embargo de armas (está sección bajo el ca-
pítulo VII).

Res. 929 Autoriza el despliegue de la Operación Turquesa, bajo co-

mando de Francia.

Fuente: elaborado por la autora.

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 582 estudios de asia y áfrica xlvi: 3, 2011

bilidad de abrir el fuego sólo en legítima defensa, concentrarse

en el establecimiento del gobierno de transición.49 En síntesis,
no abandonar la neutralidad. Finalmente, ya a fines de marzo,
Dallaire reclamó por un “plan de contingencia” en caso de que
el “peor escenario tuviera lugar”.50
El 5 de abril, el Consejo de Seguridad sancionaba otra reso-
lución totalmente desprovista de contenido en vista de la deses-
perante situación: se decidía la prolongación del mandato de la
unamir bajo la supuesta presión de revisar el papel de Nacio-
nes Unidas en Rwanda dentro de las seis semanas si no se veri-
ficaban avances en el establecimiento del gtba; además, pedía al
secretario general, luego de felicitarlo por su labor, que revisara
los costos de la unamir con el fin de hacer economías… El peor
final ya era inevitable.
Al día siguiente, el avión presidencial de Habyarimana fue
derribado por dos misiles cuando regresaba de una reunión
regional en Tanzania junto con el presidente de Burundi. Los se-
guidores de Habyarimana acusaron al Frente del atentado; más
probable es que hayan sido ellos mismos. Inmediatamente des-
pués, cientos de hutus se lanzaron a las calles a vengar la muerte
del presidente a través de un genocidio… planificado. La unamir
podría haberlo evitado, pero el mantenimiento de la neutrali-
dad, camuflada en la estrechez del mandato, y que en realidad
escondía la desidia de la comunidad internacional, lo impidió.
En seis semanas murieron 850 000 personas, mayoritariamente
tutsis, pero también casi todos los hutus opositores.

Algunas someras conclusiones

En los dos casos analizados, Naciones Unidas envió sendas mi-

siones con características diferentes a dos escenarios de catástro-
fe humanitaria. En uno fue a mitigar los efectos de la guerra y a
asegurar la paz; en el otro, a asegurar acuerdos políticos que
llevaran a la paz. Fracasó en ambos por muchas razones, entre
 A. des Forges, Leave None…, pp. 122-129.
49

 Ibid., p. 130. Sus continuos reclamos lo hicieron enfrentarse con el personal

50

de la sede y con los consejeros militares de la onu, que lo veían como un cowboy
(idem).

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 perazzo: la neutralidad en las misiones de paz… 583

ellas la interpretación de la cuestión de la neutralidad. En un ca-

so, la abandonó al interpretar mal el contexto e identificar a un so-
lo culpable; en el otro, la mantuvo, cuando los responsables
del conflicto estaban claramente identificados.51
Las características que reviste cada misión de paz de las Na-
ciones Unidas, desde la decisión de su envío hasta el manda-
to, son en definitiva resultado de la voluntad de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad, los que a su vez actúan
siguiendo sus intereses geopolíticos y de política exterior, y se
ven condicionados por presiones de política interna. Estos inte-
reses y estas presiones son los que en definitiva provocan “rein-
terpretaciones” del contenido de la Carta, indican qué conflic-
tos deben considerarse y cuáles no, en cuáles se debe actuar y en
cuáles no y, en definitiva, tiñen cada resolución que emana del
Consejo.52 La “interpretación” del concepto de neutralidad no
escapa a esta regla general. En Somalia, Estados Unidos buscaba
con una campaña corta, mediática y de alto impacto demostrar
su papel de policía mundial como garante de la paz, a la vez
que colocaba un pie en el Cuerno de África para vigilar sus in-
tereses en Medio Oriente. Por ello, favoreció que la onu aban-
donara la neutralidad y se transformara en una parte más del
conflicto. En el caso de Rwanda, la obstinación de Francia para
que el Consejo tratara lo menos posible la cuestión —a fin de
defender a su aliado Habyarimana y mantener así le pouvoir en
place—, la desidia estadounidense después del fracaso en Soma-
lia y la falta de interés de la Secretaría, llevaron a la onu a man-
tener la neutralidad y ser cómplice del genocidio. Ambas situa-
ciones dejaron en ridículo a Naciones Unidas, aumentaron su
desprestigio a alturas nunca observadas y oscurecieron los lo-
gros de otras misiones que fueron exitosas, como las de Nica-
ragua o Mozambique.

51
 Estos errores también demuestran el fracaso de las gestiones políticas en el marco
de cada misión; nos referimos a los procesos de democratización y las conferencias de
reconciliación nacional encaradas en Somalia por la onu, o las tímidas presiones ejer-
cidas sobre Habyarimana para que cumpliera los acuerdos en Rwanda.
52
 El Consejo raramente actúa en aquellas regiones donde los intereses de los miem-
bros permanentes necesitan ser resguardados, ni tampoco actúa decididamente —a
tiempo, con mandatos claros, con personal suficiente— si alguno de los miembros
permanentes no tiene intereses específicos que defender en una determinada región.

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 584 estudios de asia y áfrica xlvi: 3, 2011

No es redundante entonces afirmar que el logro de la paz

y seguridad internacionales —principal objetivo de Naciones
Unidas— depende de una urgente reforma del organismo inter-
nacional. Sin embargo, los mismos Estados que condicionan el
despliegue y mandato de las misiones de paz son los que obs-
taculizan cualquier proceso reformista.53
Naciones Unidas representa el mejor intento de la comu-
nidad internacional de lograr la paz a partir del concepto de
la seguridad colectiva. Pero es en su esencia un organismo in-
ternacional de cooperación: si los Estados cooperan, funciona;
si no, no. De allí que la efectividad de las misiones y su funcio-
namiento en general se vean condicionados por la voluntad de
los Estados que la integran, y específicamente de aquellos Es-
tados a quienes la Carta misma confiere atribuciones especia-
les.54 De allí también que sea casi imposible reformar la Organi-
zación, tal como lo atestigua el fracaso de la Cumbre Mundial
2005.55
La neutralidad de las misiones de paz debería ser un prin-
cipio rector de los contingentes de las Naciones Unidas suscep-
tible de ser interpretado pragmáticamente a partir del contex-
to del conflicto, y no según la voluntad política de los poderes
consagrados en la Carta. En ocasiones, en un conflicto armado
el responsable de la crisis humanitaria o de la amenaza a la paz
está claramente identificado; mantener la neutralidad en estos

53
 Por los artículos 108 y 109 de la Carta, que regulan el proceso de revisión, cual-
quier reforma de Naciones Unidas debe contar con la ratificación de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad.
54
 Nos referimos al derecho de veto consagrado en el capítulo V de la Carta de
las Naciones Unidas.
55
 La Cumbre Mundial 2005, convocada con el objetivo de impulsar una refor-
ma estructural del sistema de Naciones Unidas, terminó con un estrepitoso fraca-
so. Más allá de los discursos grandilocuentes de todos los Estados y de las declaraciones
optimistas realizadas a la prensa, dicha Cumbre no logró consensuar un documento
que plasmara una reforma sustancial para la Organización. La falta de acuerdo entre
los Estados acerca del punto álgido de la reforma del Consejo de Seguridad, y el poco
compromiso para con el sistema de seguridad colectiva frente a los nuevos desafíos
globales, quedó patentizado en los discursos vacíos que se pronunciaron en unas
jornadas que prometían ser históricas para la Organización. El fracaso de la Cumbre
adquiere dimensiones más dramáticas si se considera el desprestigio y las críticas a las
que hace frente la Organización, luego de no haber podido impedir la guerra en Irak.
Véase, Silvia Perazzo, “Reforma de las Naciones Unidas: redimensionar el sistema de
seguridad colectiva”, Ágora Internacional, núm. 1, 2006, pp. 8-13.

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 perazzo: la neutralidad en las misiones de paz… 585

Principales datos de las misiones de paz en Somalia y Rwanda

onusom II unamir
(Misión de Naciones Unidas (Misión de asistencia de
en Somalia) Naciones Unidas para Rwanda)

Despliegue Desde marzo de 1993 hasta mar- Desde octubre de 1993 hasta mar-
en el terreno zo de 1995. zo de 1996.

Cantidad 28 000 efectivos (militares y poli- 2 548 efectivos militares (incluidos

de efectivos ciales). 2 217 soldados, 331 observadores
militares y 60 oficiales de policía
civil)*

* No se considera la reducción que

sufriera por la resolución 912 ni la am-
pliación que nunca llegó a concretarse
por la resolución 918.

Costo 1 643.48 millones de dólares. 453.9 millones de dólares.

de la misión

Mandato Resolución 814 Resolución 872

• Supervisión del cese del fuego. • Contribuir a la seguridad de la

• Impedir la reanudación de hosti- ciudad de Kigali.
lidades utilizando todos los me- • Supervisar la observancia del
dios que fueran necesarios. acuerdo de cesación del fuego
• Realizar tareas de desarme, des- incluida la zona desmilitarizada.
movilización y reinserción de los • Supervisar la situación en lo que
combatientes. se refiere a la seguridad durante
• Asegurar todos los puertos, los ae- el periodo final del mandato del
ropuertos y las líneas de comuni- gobierno de transición, hasta la
cación necesarias para el sumi- celebración de las elecciones.
nistro de asistencia humanitaria. • Contribuir a la limpieza de las
• Proteger al personal, las instala- minas.
ciones y el equipo de Naciones • Verificar el cumplimiento de los
Unidas y sus organismos, del acuerdos de Arusha.
cicr, así como de las ong. • Ayudar a la coordinación de la
• Realización de tareas de desmi- ayuda humanitaria.
nado. • Tareas de repatriación de refugia-
• Tareas de repatriación de refu- dos y desplazados.
giados y las personas desplazadas
dentro de Somalia.

Bajas 147 en total (143 militares, tres fun- 27 en total (22 militares, tres obser-
en misión cionarios civiles internacionales y vadores militares, un oficial de po-
un funcionario local). licía civil y un funcionario local).

Fuente: elaborado de la autora sobre la base de información oficial de Naciones

Unidas. Disponible en internet: www.un.org

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 586 estudios de asia y áfrica xlvi: 3, 2011

casos es transformar a la onu en cómplice de la violencia. En

otros casos, dejar de lado la neutralidad sin tener cabal conoci-
miento del escenario, de quiénes son sus actores y cuáles sus
responsabilidades, puede conducir al agravamiento de la cues-
tión. Tales los casos de Rwanda y Somalia.
En la actualidad, Somalia no ha podido superar la guerra ci-
vil continua y la desintegración estatal, en lo que ya es un modus
vivendi para su población. En cuanto a Rwanda, los miembros
del extremismo hutu se han refugiado en la República Demo-
crática del Congo, desplazando el conflicto y transformándolo
en la peor catástrofe humanitaria de la actualidad. Los intereses
de los Estados cambian o pasan; los efectos que ellos provocan
en escenarios conflictivos, no. v

Dirección institucional de la autora:

Asociación para las Naciones Unidas de la República Argentina
 (anu-ar),
Universidad de Palermo y Universidad del Salvador,
Buenos Aires, Argentina.
* silviaperazzo @ anu-ar.org

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