Introducción. Estado y Valor Público 2017

PROGRAMA FORMATIVO PARA LA
MEJORA DE SERVICIOS MUNICIPALES

INTERRELACIÓN ENTRE MODERNIZACIÓN,
PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO
GUÍA DEL
PARTICIPANTE I:
Introducción.
Estado y
Valor Público
Programa Formativo para la Mejora de Servicios Municipales
Curso N° 1 : ESTADO Y VALOR PÚBLICO - Bases conceptuales
Autoridad Nacional del Servicio Civil-SERVIR

Pasaje Francisco de Zela 150, piso 10. Jesús María, Lima, Perú
www.servir.gob.pe
www.enap.edu.pe
Cooperación Alemana implementada por GIZ

Programa Reforma del Estado orientada a la Ciudadanía (Buena Gobernanza)
Avenida Los Incas 172, piso 7, El Olivar, San Isidro, Lima, Perú
www.buenagobernanza.org.pe
Responsables:
De la contribución SERVIR-ENAP:
Dante Mendoza Antonioli- Director de la Escuela Nacional de Administración Pública –ENAP.
De la contribución Cooperación Alemana:

Hartmut Paulsen, Director del Programa Reforma del Estado orientada a la Ciudadanía (Buena
Gobernanza)
Elaboración de contenidos:
Cinthya Arguedas – Consultora GIZ
Nilton Benedetti – Consultor GIZ
Hugo Soto- Consultor GIZ
Coordinación, supervisión y edición de contenidos:

Escuela Nacional de Administración Pública-ENAP
Programa Reforma del Estado orientada a la Ciudadanía (Buena Gobernanza)
Adecuación y corrección de estilo

Valia Herrera Burstein – Consultora GIZ
Diseño y diagramación
Camila Bustamante
Tiraje
500 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° xxxxxxx

Se terminó de imprimir en diciembre del 2017 en:
Editora Diskcopy SAC
Jr. San Agustín 497, Lima 34, Perú
Cooperación Alemana al Desarrollo- Agencia de la GIZ en el Perú

Prolongación Arenales 801, Miraflores.
Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación, bajo la
condición de que se cite la fuente.
2
GUÍA DEL PARTICIPANTE I: Introducción. Estado y Valor Público
ÍNDICE
UNIDAD TEMÁTICA I.
POLÍTICAS PÚBLICAS Y ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
1. Definición del Estado
2. Finalidad del Estado como garante y conductor de la política pública
2.1 ¿Qué es una política pública?
2.2 ¿Cómo se gestiona una política pública?
3. Organización del Estado
3.1 Poderes del Estado 7
3.1.1 El Poder Ejecutivo
3.1.2 El Poder Legislativo
3.1.3 El Poder Judicial
3.1.4 Los órganos constitucionalmente autónomos
3.1.5 Niveles subnacionales: Gobiernos Regionales y Municipalidades
3.2 Rol del Estado
3.2.1 Relaciones que se dan entre las distintas entidades que conforman
el Estado
3.2.2 Funciones del Estado
4. Administración Pública
4.1 Características principales de la Administración pública
4.2 Actividades de la Administración Pública
4.3 Principios que rigen a la Administración Pública
5. Principios, deberes y enfoques del Estado
5.1 Principios estatales
5.2 Deberes estatales
5.3 Enfoques del Estado
UNIDAD TEMÁTICA II.

SISTEMAS DE GESTIÓN GUBERNAMENTAL
1. Concepto de Sistema
2. Tipos de Sistemas
3. Sistemas administrativos
3.1 Sistema de Planeamiento Estratégico
3.2 Sistema de Presupuesto Público
3.3 Sistema nacional de inversión pública
3.4 Sistema administrativo de Abastecimiento
3
Unidad temática I. Políticas públicas y Organización del estado
3.5 Sistema nacional de control interno
3.6 Sistema de gestión de recursos humanos
4. Importancia de las interrelaciones entre los sistemas administrativos
UNIDAD TEMÁTICA III.

SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES
1. Concepto de Servicio
2. Tipos de servicios municipales
3. Gestión por resultados
3.1 Gestión pública moderna
3.2 Valor público
3.2.1 Concepto de Valor público
3.2.2 Dimensiones del Valor público
3.2.3 Elementos para la construcción de la cadena de valor de
servicios
Referencias bibliográficas
4
UNIDAD TEMÁTICA I.
Políticas públicas
y Organización del
estado
5
UNIDAD TEMÁTICA I.
Políticas públicas y
Organización del estado
LOGRO DE APRENDIZAJE DE LA UNIDAD:

Al finalizar la unidad, identificarás la organización y roles de las
entidades que conforman el Estado en el Perú, los principios y
deberes estatales que guían el accionar de la administración pública,
sus características principales y la vinculación del ejercicio de la
gestión pública con el ciclo de las políticas públicas.
CONTENIDOS DE LA UNIDAD:
1. Definición del Estado
2. Finalidad del Estado como garante
y conductor de la política pública
3. Organización del Estado
4. Administración Pública
5. Principios, deberes y enfoques del Estado
“...la confusión entre política pública y gestión

pública es uno de nuestros más severos problemas.
Aceptando de antemano que la frontera entre ambas
es difusa, política pública se refiere a “qué hacer”, y
gestión pública a “cómo hacerlo”. Buena parte de las
autoridades latinoamericanas cree que basta modificar
la ley para que sus objetivos y finalidades se cumplan.”
(Mario Waissbluth)
¿Pero, que es el Estado? ¿Por qué es

necesario? ¿Cuál es el rol que debe cumplir
en la sociedad? ¿Por qué está organizado
de una manera particular en nuestro país?
¿Qué mecanismos utiliza para ejercer la
administración pública? A estas y otras
interrogantes se responderá en esta unidad.
6
UNIDAD TEMÁTICA I.
1. DEFINICIÓN DEL ESTADO

EXISTEN MÚLTIPLES DEFINICIONES DE LO QUE SIGNIFICA ESTADO; sin embargo, la
mayoría de los teóricos coincide en que existe Estado cuando confluyen los elementos de
territorio, población y poder.
Territorio1: referido al espacio físico permanente donde habita la población, esté o no
continuo geográficamente (puede ser continental o insular)

Población: comprende al conjunto de seres humanos que compone el Estado. No es
condición esencial que exista homogeneidad étnica, racial o religiosa, aun cuando en la
mayoría de países es posible encontrarla.

Poder: tiene diversas aproximaciones teóricas, aunque, en definitiva, lo principal es que
involucra la capacidad del Estado –al menos desde el punto de vista jurídico- de organizar
a la población y al territorio. Esta capacidad de mantener el orden y organizar el territorio
puede involucrar el uso de la fuerza. El elemento poder involucra, además, la capacidad
de convertirse en destinatario de derechos y obligaciones jurídicas con otros Estados;
así como, perseguir determinados objetivos de interés público, como son la satisfacción
de necesidades de la población, la asignación de derechos, la adopción de medidas para
promover el correcto funcionamiento del mercado, entre otros.
Debemos entender al Estado como la forma en la que se organiza la sociedad para poder
funcionar mejor. Es la unión de nuestra población, las instituciones públicas que nos organi-
zan y nuestra cultura, en un territorio determinado.
La Constitución del Perú establece en su artículo 44° los deberes primordiales del Estado:
“...defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos;

proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar
general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la
Nación. Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la política de fronteras y
promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la
cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior.”
Para que el Estado pueda alcanzar estos fines y logre cumplir con las funciones que le corres-
ponde se ha creado tres ramas del poder público: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Estas
ramas están integradas por diversos órganos con funciones diferentes, pero que siempre
deben coordinar y colaborar entre sí para poder trabajar mejor y lograr dichos fines.
No obstante, antes de desarrollar los elementos principales de su organización, es relevante
abordar su finalidad: el ejercicio de la política pública.
1 En el artículo 54° de la Constitución Política se define que “...El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio
marítimo y el espacio aéreo que los cubre. El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta
la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y
jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.”
7
UNIDAD TEMÁTICA I.
2. FINALIDAD DEL ESTADO COMO GARANTE

Y CONDUCTOR DE LA POLÍTICA PÚBLICA
2.1 ¿QUÉ ES UNA POLÍTICA PÚBLICA?2

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SON LAS OPCIONES, LOS MODELOS O LAS FORMAS DE
ORGANIZAR las relaciones económicas, sociales, u otras que, a través del tiempo, va eligien-
do una sociedad, en respuesta a un problema social o a la afirmación de un valor social.
El cuadro que sigue muestra las formas cómo pueden expresarse las políticas públicas.
CUADRO N°01. FORMAS EN QUE SE EXPRESAN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A TRAVÉS DE… DESCRIPCIÓN EJEMPLOS
NORMA Que definen la acción del estado para servicios Seguro materno infantil
ESPECÍFICAS específicos.
BLOQUES Conjunto de normas que regulan los límites de la Regulación de servicios de telefonía
NORMATIVOS actividad de los individuos o grupos de individuos. Código penal
ACCIONES Que adopta o que deja de ejecutar un estado. Desregulación de los mercados competitivos
Las Políticas Públicas se van formando a través del tiempo, por lo que reflejan inevitablemen-
te un juicio de valor sobre “en qué” y “cómo” debe actuar el Estado para cumplir sus fines. En
esa medida responden a valores predominantes o consensos sociales de una etapa definida
de evolución de una sociedad y reflejan las realidades de cada una de ellas en un determina-
do momento.
Por ello, lo que se define como política pública en una etapa, puede dejar de ser prioritario
en otra, sea porque los actores sociales que la moldearon ya lograron superar la situación
que motivó su demanda, o porque otros problemas se han tornado más relevantes. Sin em-
bargo, como las políticas públicas requieren, muchas veces, de un periodo prolongado para
mostrar sus efectos, las respuestas dadas a un problema en un momento también limitan el
campo de acción de los siguientes gobiernos. Las políticas públicas son entonces respuestas
a necesidades sociales.
2 En el artículo 54° de la Constitución Política se define que “...El territorio del Estado es inalienable e inviolable. Comprende el suelo, el subsuelo, el dominio
marítimo y el espacio aéreo que los cubre. El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta
la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y
jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado.”
8
UNIDAD TEMÁTICA I.
Las Políticas Públicas se van formando a través del tiempo, por lo que reflejan inevitablemen-
te un juicio de valor sobre “en qué” y “cómo” debe actuar el Estado para cumplir sus fines. En
esa medida responden a valores predominantes o consensos sociales de una etapa definida
de evolución de una sociedad y reflejan las realidades de cada una de ellas en un determina-
do momento.
No hay que confundir entre “política pública” y “problema público”. Los problemas públicos
son “impedimentos que un estado, es decir, un gobierno o administración, debe resolver para
satisfacer las necesidades de la sociedad. Por ejemplo, la atención de salud o de educación
pueden ser necesidades de una sociedad para alcanzar una calidad de vida deseada, mien-
tras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales o escuelas pueden ser problemas
que un estado debe solucionar para satisfacerlas. De esa manera el estado debe resolver los
problemas públicos como medio para satisfacer las necesidades sociales”3.
Un segundo ámbito de confusión común se da entre los conceptos de “política pública” y “ges-
tión pública”. Prescindiendo de las complejas definiciones teóricas, se puede decir que política
pública alude a ¿qué hacer?; mientras que, gestión pública se refiere a ¿cómo hacerlo?
POR EJEMPLO:
Modificar el sistema de prestación

de servicios educativos, transfi-
riendo la responsabilidad de ges-
tionar las escuelas a asociaciones
de padres, bajo la concepción que
de esta forma existirá un mejor
control de los resultados del cen-
tro educativo, será una decisión de
política pública.
Implementar esta decisión median-

te “herramientas” (nuevos mar-
cos de regulación, organización de
sistemas de control de calidad e
información, diseño e implementa-
ción de un sistema de indicadores,
etc.) que ayuden a llevar a cabo la
política pública “reforma del siste-
ma educativo”, serán decisiones de
gestión pública.
3 Graglia, Emilio (2004) Diseño y gestión de políticas públicas: hacia un modelo relacional. 1ª ed. Córdoba: EDUCC, 2004 Pag. 31-32
9
UNIDAD TEMÁTICA I.
2.2 ¿CÓMO SE GESTIONA UNA POLÍTICA PÚBLICA?

EXISTEN DIVERSOS ENFOQUES QUE BUSCAN EXPLICAR EL PROCESO DE FORMA-
CIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Para efectos metodológicos, se
presentará el denominado modelo lineal de Guy Peters (1996)4, que, si bien no debe ser
tomado como el único proceso posible, ayuda a explicar las diferentes etapas por las que
transita una iniciativa hasta convertirse en una política pública.
FIGURA N°01. MODELO LINEAL DE GUY PETERS DE GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
El cuadro que sigue presenta una descripción de cada una de las etapas del modelo.
4 Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Centre for Management Development. RESEARCH PAPER No. 18. June 1996. Pag. 28-32
10
UNIDAD TEMÁTICA I.
CUADRO N°02. ETAPAS DEL MODELO LINEAL DE GUY PETERS DE GESTIÓN DE

POLÍTICAS PÚBLICAS
ETAPA DESCRIPCIÓN
DEFINICIÓN DEL Es donde se da forma al problema pues, frecuentemente, los problemas que se busca solucionar
PROBLEMA con una política pública llegan, hasta los responsables de su diseño e implementación, como “síntomas”
(situaciones específicas que reflejan una necesidad de la sociedad que requiere ser atendida), y necesitan
ser estudiados para definir con claridad el problema (la enfermedad). En esta fase, es crucial la adecuada
selección de los actores de la sociedad que participarán en la definición del problema.
INGRESO A Es el momento donde se decide pasar el problema (que se encuentra en la agenda de gobierno) a la
LA AGENDA agenda política, al convertirse en un problema público y lograr la atención de los políticos; y, por lo tanto,
tener la oportunidad de ser abordado como política pública.
FORMULACIÓN En esta fase, se realiza el análisis de alternativas de solución (políticas públicas posibles) para saber
qué hacer frente al problema identificado. Cuanto más compleja sea la política pública, mayor
será la necesidad de contar con información y apoyo técnico especializado, lo que comúnmente es más
accesible para los órganos ejecutivos que legislativos.
LEGITIMACIÓN En esta fase la propuesta de política pública se “abre” a otros actores políticos que representan
a diversos intereses de la sociedad y se resuelven problemas horizontales de balance de poder (entre
actores políticos con similar poder). Dichas negociaciones se dan a través de los Gabinetes Políticos (ej.
Consejo de Ministros) o a través del parlamento y órganos de control político como los Consejos Regionales
y los Concejos Municipales o en procesos participativos de consulta ciudadana. Si una política pública supera
esta fase, es decir que, a pesar de los ajustes políticos que se le hagan, continúa siendo una alternativa
valiosa para la sociedad porque ayudará a atender una de sus necesidades, estaremos ante una política
pública que, además de técnicamente correcta, será políticamente viable.
APROBACIÓN Y Es la fase donde se asignan recursos. Es común encontrar políticas aprobadas (por ejemplo, bajo la
ASIGNACIÓN DE forma de planes) que no tienen un reflejo concreto en los presupuestos (o en la asignación de recursos
RECURSOS humanos) de las instituciones que deben implementarlos. Si no hay coherencia entre las políticas y los
recursos dispuestos para llevarlas adelante, el ejercicio de las fases anteriores resultará inútil.
IMPLEMENTACIÓN En esta fase, se lleva a cabo la implementación de la política pública y el apoyo político es crucial.
Lamentablemente, en las fases previas, se suele discutir poco o nada sobre la forma como se llevará a cabo
la implementación. Esta es una de las razones por las que muchas de las políticas públicas fracasan, ya
que muchas veces se asume que la implementación es simplemente “el trabajo de la administración”, sin
considerar que, en esta fase, aparecen problemas operativos, de falta de información, de valores culturales
opuestos a lo que se propone en la política pública, entre otros muchos factores, que pueden terminar por
desvirtuar el objetivo para el que fue concebida la política pública.
EVALUACIÓN Es la fase en la que se analiza si la política pública cumplió sus objetivos. Para que una evaluación sea de
calidad, debe ser prevista y diseñada desde la fase de formulación de la política pública, de forma tal que todos
los involucrados tengan claridad sobre los resultados que deben lograr, así como para asegurar que existirán los
elementos necesarios para realizar la evaluación; como por ejemplo, líneas de base, registros con la información
de la ejecución, documentación que permita entender los ajustes que se hayan realizado con respecto del diseño
original de política pública y las razones que los motivaron, etc. Sin evaluación no hay forma de tomar decisiones
informadas respecto de la continuación o cambio en una política pública y, por ende, se incrementa el riesgo de
invertir recursos en actividades que no generan valor para la sociedad, no mejoran el bienestar de las personas o,
simplemente, no se puede aprender de los logros para replicarlos.
11
UNIDAD TEMÁTICA I.
3. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

UNA POLÍTICA PÚBLICA, FINALMENTE, SE EJECUTA A TRAVÉS DE LA MANERA COMO
EL ESTADO DEFINA SU ORGANIZACIÓN, a partir de la división de poderes, sus roles y
competencias. De esto tratarán los siguientes acápites.
3.1 PODERES DEL ESTADO

LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO, EN GENERAL, RESPONDE AL PRINCIPIO DE DIVI-
SIÓN DE PODERES. Ante el poder absoluto y total del soberano, con Montesquieu como
vocero, se sostiene que la única forma de controlar el poder es con otro poder de igual di-
mensión y naturaleza (“solo el poder detiene al poder”) y, por tanto, se afirma que el poder
del Estado tiene que dividirse en tres: el Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce
la acción del gobierno; el Legislativo, que es el que da las normas generales; y el Judicial,
que está orientado a resolver los conflictos que se presentan en la sociedad entre individuos,
y entre ellos y el Estado mismo. Estos poderes además deben controlarse entre sí.
3.1.1 EL PODER EJECUTIVO

Todo Estado tiene, en su sistema político, como característica esencial, mecanismos con los
cuales llevar a cabo la dirección de la comunidad y el ejercicio del dominio.
A continuación, se examinará la titularidad del Poder Ejecutivo, asentada básicamente en

tres instituciones gubernamentales: a) el presidente de la República, b) el Consejo de Mi-
nistros y c) los Ministerios. También se abordará, de manera general, a d) los Organismos
Públicos.
Cabe recordar que el Estado se organiza de manera descentralizada –como abordaremos de

manera detallada en el siguiente acápite- y cada una de sus entidades puede desconcentrar-
se para efectos de su administración.
12
UNIDAD TEMÁTICA I.
A. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA5
En nuestro régimen, el presidente es, a la

vez, jefe de Estado y jefe de Gobierno. Así
como también jefe de las Fuerzas Armadas.
La forma de gobierno que prevé la Constitu-

ción peruana de 1993 es la misma que la de
la Constitución de 1979: se adopta una for-
ma mixta entre el presidencialismo y el par-
lamentarismo puros; nos rige, pues, lo que se
conoce como un presidencialismo controla-
do, atenuado o, como dice Delgado Guem-
bes (2012), un parlamentarismo presidencial.
Nuestra forma de gobierno tiene marcados aspectos afines al régimen presidencial, como
también otros que son afines al parlamentarismo, lo que conlleva a que la forma de gobierno
que rige en el Perú no puede encuadrarse, teóricamente, en ninguna de las dos. Sin embargo,
tiene rasgos del régimen presidencial, el cual le impone el sello distintivo más allá de si dicho
régimen presidencial resulta atenuado en el plano constitucional.
Precisa Delgado Guembes (2012) que, las notas características de nuestra forma de gobier-
no son las siguientes:
La capacidad del Presidente de la República para dirigir la política general del

Gobierno, aun cuando es políticamente irresponsable ante el Parlamento
La facultad del Presidente de la República para nombrar o para remover al

presidente del Consejo de Ministros, así como a los demás miembros del gabinete,
a propuesta y en acuerdo con el presidente del Consejo de Ministros
La compatibilidad esencial entre el mandato parlamentario y la pertenencia del

Gabinete, o incluso como Vicepresidente de la República
La competencia del Parlamento para investir (otorgar confianza), así como para
remover (censurar o negar confianza)
La facultad del Presidente de la República para disolver el Parlamento
El rol arbitral del electorado para dirimir en caso de confrontación entre el

Parlamento y el Gobierno, de modo que determine la disolución del Parlamento
Como se señaló al inicio, de acuerdo con nuestra Constitución, el presidente de la República,

quien además de ser jefe de Estado es jefe de Gobierno, no sólo representa, sino también
personifica a la nación.
5 CASTILLO FREYRE, Mario. «Presidente de la República». En: La Constitución comentada. Gaceta Jurídica. Lima. 2005, pp. 268-272.
13
UNIDAD TEMÁTICA I.
Esta concepción demuestra, de manera evidente, de qué forma está presente en la idiosin-
crasia de la sociedad peruana la importancia y preponderancia de la figura del presidente de
la República. El problema deviene cuando hay una deformación de cómo debe entenderse
ese «personificar a la nación», situación que muchas veces degenera en visos autoritarios.
Para finalizar, se mencionará que los requisitos para postular al cargo de presidente de la
República son bastante flexibles. El candidato debe cumplir simplemente con tres requeri-
mientos para ser considerado apto para postular a la Presidencia de la República: ser mayor
de 35 años, ser peruano de nacimiento y tener derecho al sufragio.
B. EL CONSEJO DE MINISTROS
Para que el presidente pueda ejercer la jefatura del Estado y la jefatura de Gobierno, cuenta
con la colaboración de la institución prevista en el artículo constitucional N° 121: El Consejo
de Ministros, institución que se encuentra sometida al control del presidente de la República.
Actualmente, el Consejo de Ministros es un cuerpo colegiado, integrado por el presidente

del Consejo de Ministros y por los ministros de cada despacho. Su organización y funciones,
según esta misma norma, son determinadas por ley. Actualmente, la Ley N° 29158 (Ley Or-
gánica del Poder Ejecutivo) regula las atribuciones del presidente del Consejo de Ministros y
las funciones básicas de cada uno de los ministerios
C. MINISTERIOS6
Los Ministerios (incluyendo el Consejo de Ministros) y las entidades públicas ejercen sus
funciones en respuesta a una o varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas
para el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus objeti-
vos y metas. Todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo se encuentran adscritas a un
Ministerio o a la Presidencia del Consejo de Ministros.
Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales,

asumiendo la rectoría respecto de ellas. Los Ministerios son creados, fusionados o disueltos
mediante ley a propuesta del Poder Ejecutivo.
Sus principales competencias son:
Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política

nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno
Aprobar las disposiciones normativas que les correspondan
6 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo “Ley N°29158”. Publicada el 20 de diciembre del 2007. Lima, Perú.
14
UNIDAD TEMÁTICA I.
Cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de

competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente
Realizar seguimiento respecto del desempeño y logros alcanzados a nivel

nacional, regional y local, y tomar las medidas correspondientes
Además, los Ministerios son organismos rectores de los asuntos de su competencia, por lo
que ejercen exclusividad en algunas de sus competencias, mientras que, a la luz del proceso
de descentralización, ejercen algunas de estas de manera compartida con los niveles subna-
cionales (regionales y locales).
CUADRO N°03. COMPETENCIAS DE LOS MINISTERIOS
PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS

CORRESPONDE A LOS MINISTERIOS: COMPARTIDAS, EN LAS FUNCIONES QUE SON MATERIA DE
DESCENTRALIZACIÓN, CORRESPONDE A LOS MINISTERIOS:
a) Ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales a) Coordinar con los Gobiernos Regionales y Locales la
implementación de las políticas nacionales y sectoriales, y
b) Otorgar y reconocer derechos a través de autorizaciones, evaluar su cumplimiento
permisos, licencias y concesiones, de acuerdo con las normas
de la materia b) Dictar normas y lineamientos técnicos para el otorgamiento
y reconocimiento de derechos, a través de autorizaciones,
c) Planificar, financiar y garantizar la provisión y prestación de permisos, licencias y concesiones
servicios públicos, de acuerdo con las normas de la materia
c) Prestar apoyo técnico a los Gobiernos Regionales y Locales para
el adecuado cumplimiento de las funciones descentralizadas
D. ORGANISMOS PÚBLICOS7
Los Organismos Públicos son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con perso-
nería jurídica de Derecho Público. Sus competencias tienen alcance nacional, se encuentran
adscritos a un Ministerio y pueden ser de dos tipos:
Organismos Públicos Ejecutores

Organismos Públicos Especializados
En ambos casos, su creación y disolución se realiza por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo.
Asimismo, su reorganización, fusión, cambio de dependencia o adscripción se acuerdan, por
decreto supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
7 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo “Ley N°29158”. Publicada el 20 de diciembre del 2007. Lima, Perú.
15
UNIDAD TEMÁTICA I.
El cuadro que sigue presenta una descripción de estos dos tipos de organismos, así como
información sobre cuándo se requiere la creación de cada uno de los mismos y algunos ejem-
plos de cada tipo de organismo.
Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales,

asumiendo la rectoría respecto de ellas. Los Ministerios son creados, fusionados o disueltos
mediante ley a propuesta del Poder Ejecutivo.
CUADRO N°04. ORGANISMOS PÚBLICOS
ÓRGANO PARA QUÉ SE CREA CARACTERÍSTICAS EJEMPLOS
ORGANISMOS - Cuando se requiere una entidad con - Ejercen funciones de ámbito nacional. - Agencia de la Promoción de la
PÚBLICOS administración propia, debido a que - Están sujetos a los lineamientos Inversión Privada – PROINVERSIÓN
EJECUTORES la magnitud de sus operaciones es técnicos del Sector del que dependen - Archivo General de la Nación
significativa. y la formulación de sus objetivos y - Instituto Nacional Penitenciario
- Cuando se requiere una entidad estrategias es coordinada con estos.
- Instituto Nacional de Salud
dedicada a la prestación de servicios - Su política de gasto es aprobada por la
específicos. - Organismo de Formalización de la
entidad de la que dependen, en el marco
Propiedad Informal -COFOPRI
de la política general de gobierno.
- Seguro Integral de Salud – SIS8.
- No tienen funciones normativas, a menos
que estén previstas en su norma de creación
o le fueran delegadas expresamente por el
Ministerio del cual dependen.
ORGANISMOS - Para actuar en ámbitos especializados - Tienen funciones supervisoras, - Organismo Supervisor de la
PÚBLICOS de regulación de mercados reguladoras, normativas, fiscalizadoras Inversión en Infraestructura de
ESPECIALIZADOS - Para garantizar el adecuado y sancionadoras en sus ámbitos Transporte de Uso Público –
ORGANISMOS funcionamiento de mercados no de competencia; y de solución de OSITRAN
REGULADORES regulados, asegurando cobertura de controversias y reclamos, en los términos - Organismo Supervisor de la
atención en todo el territorio nacional. previstos por la Ley de la materia. Inversión en Energía y Minería
- Definen sus lineamientos técnicos, sus - OSINERGMIN
objetivos y estrategias. - Organismo Supervisor de
- Determinan su política de gasto de acuerdo la Inversión Privada en
con la política general de Gobierno. Telecomunicaciones - OSIPTEL
- Defienden el interés de los usuarios con - Superintendencia Nacional de
arreglo a la Constitución Política del Servicios de Saneamiento -
Perú y la ley. SUNASS
ORGANISMOS - Para planificar y supervisar, o ejecutar - Están dirigidos por un Consejo - Autoridad Nacional del Agua –
TÉCNICOS y controlar políticas de Estado de largo Directivo. ANA
ESPECIALIZADOS plazo, de carácter multisectorial o - Se sujetan a los lineamientos técnicos - Autoridad Portuaria Nacional- APN
intergubernamental que requieren un del Sector correspondiente con quien - Autoridad Nacional del Servicio
alto grado de independencia funcional. coordinan sus objetivos y estrategias. Civil – SERVIR
- Para establecer instancias - Su política de gasto es aprobada por - Centro Nacional del Planeamiento
funcionalmente independientes que el Sector al que están adscritos, en Estratégico – CEPLAN
otorguen o reconozcan derechos de los el marco de la política general de
particulares, para el ingreso a mercados o - Superintendencia de Entidades
Gobierno.
el desarrollo de actividades económicas, Prestadoras de Salud - SEPS
que resulten oponibles a otros sujetos de
los sectores Público o Privado.
8 Mediante Decreto Supremo 048-2010-PCM se aprueba la actualización de la calificación y relación de los Organismos Públicos que establece el Decreto
Supremo N° 034-2008-PCM.
16
UNIDAD TEMÁTICA I.
E. OTRAS INSTANCIAS DEL PODER EJECUTIVO
Además, de los organismos públicos, en la ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se reconoce
otras instancias del Poder Ejecutivo9, las cuales tienen sus propias normas de creación y fines
específicos. El cuadro que sigue presenta las mismas.
CUADRO N°05. OTRAS INSTANCIAS DEL PODER EJECUTIVO
COMISIONES - Se crean para cumplir con las funciones de seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes técnicos, que deben
servir de base para las decisiones de otras entidades.
- No tienen personería jurídica ni administración propia y están integradas a una entidad pública. Sus conclusiones carecen de
efectos jurídicos frente a terceros.
- Son de tres (3) tipos:
- Comisiones Sectoriales. Se crean formalmente por resolución ministerial del titular a cuyo ámbito de competencia corresponden.
- Comisiones Multisectoriales de naturaleza temporal. Se crean formalmente mediante resolución suprema refrendada por el
presidente del Consejo de Ministros y los titulares de los Sectores involucrados.
- Comisiones Multisectoriales de naturaleza permanente. Se crean formalmente mediante decreto supremo refrendado por el
presidente del Consejo de Ministros y los titulares de los Sectores involucrados. Cuentan con Reglamento Interno aprobado
por Resolución Ministerial del Sector al cual están adscritas.
PROGRAMAS - Se crean para atender un problema o situación crítica, o implementar una política pública específica, en el ámbito de
competencia de la entidad a la que pertenecen.
- Son creados, en el ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, en un Ministerio o en un Organismo Público, mediante decreto
supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
- Solo por excepción conlleva a la formación de un órgano o unidad orgánica en una entidad e involucra la creación de una
categoría presupuestal específica.
PROYECTOS - Son un conjunto articulado y coherente de actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un período limitado de
ESPECIALES tiempo, siguiendo una metodología definida.
- Se crean para atender actividades de carácter temporal. Una vez cumplidos los objetivos, sus actividades, en caso de ser necesario,
se integran en órganos de línea de una entidad nacional o, por transferencia, a una entidad regional o local, según corresponda.
- Son creados, en el ámbito de competencia del Poder Ejecutivo, en un Ministerio o en un Organismo Público, mediante decreto
supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
- Al igual que los programas, solo por excepción involucra la creación de una categoría presupuestal específica.
ENTIDADES - Constituyen entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social.

ADMINISTRATIVAS - Están adscritas al Ministerio que corresponda conforme a la ley de la materia. Por ley ordinaria se pueden incorporar otros
fondos con funciones similares a esta categoría.
- Ejemplos:
- Fondo Consolidado de Reservas Previsionales – FCR adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas
- Seguro Social de Salud – ESSALUD adscrito al Ministerio de Trabajo
EMPRESAS - Corresponde al Poder Ejecutivo determinar el ámbito de actuación de las Empresas del Estado.
PÚBLICAS - La realización de actividades empresariales por parte del Gobierno Nacional debe estar formalizada a través de una forma
jurídica empresarial y haber sido expresamente autorizada mediante ley ordinaria, en el marco de una economía social de
mercado, conforme a lo establecido en la Constitución Política del Perú.
- Ejemplos: SEDAPAL, ELECTROPERÚ, COFIDE, PETRO PERÚ, CORPAC
9 Si bien el título de la Ley habla de entidades públicas del Poder Ejecutivo, en su descripción se especifica la naturaleza temporal de algunas de estas instancias
o bien se les da la categoría de órganos.
17
UNIDAD TEMÁTICA I.
3.1.2 EL PODER LEGISLATIVO

El congreso realiza tres funciones constitu-
cionales: legislar, controlar y representar. El
Poder Legislativo reside en el Congreso; si
bien el Parlamento, durante la etapa del Es-
tado Liberal del siglo XIX, se caracterizó por
ser el ente legislador por excelencia, actual-
mente el Poder Ejecutivo ha empezado a
compartir la responsabilidad de ser también
una fuente generadora del derecho. A con-
tinuación, se describe cuál es la estructura
del congreso y cuáles son sus atribuciones
legislativas.
A. ESTRUCTURA DEL CONGRESO
Cámara única. La Constitución de 1993 ha establecido que, el Poder Legislativo reside en

una cámara única (en ocasiones previas, solo en las Constituciones de 1823 y 1867, el Perú
optó por el sistema unicameral).
Se alega que se optó por la unicameralidad porque el sistema bicameral (cámara de se-
nadores y diputados) hacía lenta y reiterativa las funciones de legislación y control parla-
mentarias.
Por otro lado, se sostiene que un sistema unicameral podría derivar en una irreflexiva
labor parlamentaria, si es que el partido de la mayoría del Congreso es el mismo que el
del presidente de la República; es decir, podría perderse la independencia y, sobretodo, el
control entre los Poderes.
El periodo de elección de los congresistas es de cinco años, y es incidente con el mandato

del presidente de la República. El Congreso está integrado por ciento treinta representan-
tes (artículo n.º 120 de la Constitución).
La Comisión Permanente. El Congreso tiene un órgano (Comisión Permanente) que

está integrado por los representantes de los grupos parlamentarios, en proporción con su
número de congresistas; en total, los integrantes de la Comisión no deben exceder el 25%
del número legal de miembros del Congreso (treinta parlamentarios). Dicha Comisión
tiene atribuciones específicas durante el periodo de sesiones ordinarias y extraordinarias
del Congreso, como acusar ante el Congreso a las altas autoridades del Estado que la
Constitución especifique, por infracción constitucional y delitos que cometan en el ejer-
cicio de sus funciones, hasta pasado los cinco años de dejado el cargo (artículo n.º 99 de
la Constitución).
18
UNIDAD TEMÁTICA I.
Grupos parlamentarios. Por último, el Congreso también cuenta con los grupos parla-
mentarios, que se forman con seis congresistas como mínimo, con el propósito de cumplir
mejor las tareas parlamentarias de organización y funcionamiento del Congreso, entre las
mayorías y minorías parlamentarias (artículo n.º 94 de la Constitución).
B. ATRIBUCIONES LEGISLATIVAS DEL CONGRESO
Los acuerdos más importantes de las decisiones del Congreso son expresados en leyes, de-
sarrollándose, de esa manera, la función legislativa del Parlamento. Desde el punto de vista
formal, el Congreso puede votar resoluciones. Por ejemplo, para aprobar el Reglamento del
Congreso, los tratados internacionales o acusar constitucionalmente. Estos actos parlamen-
tarios tienen fuerza de ley.
Por lo tanto, los parlamentarios tienen derecho de iniciativa en la formación de las leyes y las
resoluciones legislativas. La ley, una vez aprobada por el Congreso unicameral, es enviada al
presidente de la República para su promulgación, quien tiene un plazo de quince días para
hacerlo; si no lo realiza, lo ejecutará el presidente del Congreso.
A las principales fuentes del derecho constitucional (leyes ordinarias, leyes orgánicas y le-
yes de reforma constitucional), se debe añadir, en la medida en que gocen de rango de ley:
Decretos legislativos, Decretos de urgencia del Poder Ejecutivo, Resoluciones legislativas,
Sentencias del Tribunal Constitucional sobre acciones de inconstitucionalidad de las leyes,
Ordenanzas municipales, normas regionales de carácter general, entre otras.
Asimismo, la tarea legislativa no es exclusivamente poder del Congreso, éste también puede
delegar facultades legislativas a la Comisión Permanente y al Poder Ejecutivo.
3.1.3 EL PODER JUDICIAL

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y es ejercida por el Poder Judicial, a
través de sus órganos jerárquicos.
El Poder Judicial está integrado por a) órganos jurisdiccionales que administran justicia en

nombre de la Nación y b) órganos que ejercen su gobierno y administración.
Los órganos jurisdiccionales son: la Corte Suprema de Justicia y las demás cortes y juzgados
que determine su ley orgánica. No son revisables, en sede judicial, las resoluciones del Jurado
Nacional de Elecciones, en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura,
en materia de evaluación y ratificación de jueces. Las autoridades de las comunidades cam-
pesinas y nativas, con el apoyo de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones juris-
diccionales, dentro de su ámbito territorial, de conformidad con el derecho consuetudinario,
siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona.
19
UNIDAD TEMÁTICA I.
3.1.4 LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALMENTE AUTÓNOMOS

La Constitución de la República establece órganos autónomos que no son parte de ningún
poder del Estado, cuyos titulares responden directamente ante el Congreso y a la opinión pú-
blica. En la mayor parte de estos organismos, los procedimientos de designación contemplan
la intervención del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en algunos casos, del Poder Judicial. Una
vez designados, los titulares o directores son inamovibles por períodos de tiempo o condicio-
nes (edad) predeterminadas. Son órganos constitucionalmente autónomos: la Defensoría del
Pueblo, el Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República, así como entidades
ligadas al sistema administrativo de justicia, tales como el Consejo Nacional de la Magistratu-
ra o el Ministerio Público, entre otros.
3.1.5 NIVELES SUBNACIONALES:

GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES
En este acápite, se describirá a las entidades regionales y locales. Sin embargo, antes de esta
presentación, es preciso señalar algunos elementos del proceso de descentralización, así
como del carácter unitario del Estado.
A. EL ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO
¿Cuál es la base legal?
Nuestra Constitución Política establece, en su artículo N° 43, que la República del Perú
es democrática, social, independiente y soberana. A su vez, indica que el Estado es uno e
indivisible; define a su gobierno como unitario, representativo, descentralizado y que se
organiza según el principio de separación de poderes.
Por otro lado, el artículo N° 189 establece que el territorio de la República está integrado
por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se consti-
tuye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece
la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la nación.
Finalmente, el artículo N° 188 precisa que la descentralización es una forma de organiza-

ción democrática y constituye una política permanente del Estado, de carácter obligato-
rio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.
¿Qué se deduce de estas normas?
A partir de la lectura de los artículos mencionados, se puede señalar que el Estado perua-
no ha adoptado una estructura constitucional que, por un lado, señala que el gobierno es
20
UNIDAD TEMÁTICA I.
unitario, representativo y descentralizado; y, por otro lado, que el gobierno unitario

se ejerce de manera descentralizada y desconcentrada, a través de las municipalida-
des y las regiones.
FIGURA N°02. ESTRUCTURA DEL ESTADO PERUANO
Unitario. Esta forma política implica que el Estado es unitario, en la medida en que es
único e indivisible, de tal forma que la unidad estatal constituye el fundamento de la
organización y marcha de la estructura del Estado peruano.
Representativo. De igual modo, estamos frente a un Estado representativo, siempre

que la democracia representativa permita la conjugación armónica del principio políti-
co de soberanía popular con la deliberación con lo que se permitirá atender las distintas
necesidades de la población.
Descentralizado. Por último, de los artículos señalados se desprende que el Estado pe-
ruano adopta la descentralización como una forma de organización democrática, y esta-
blece que ésta debe constituir una política permanente de Estado, de carácter obligato-
rio. Todo ello, con el objetivo fundamental de propiciar un desarrollo integral del país10.
A partir de ello, el Estado no puede concebirse como un Estado «unitario descentraliza-

do»; es decir, como uno en el que la descentralización sólo refleja una proyección admi-
nistrativa de un único ordenamiento jurídico a ejecutar. Se trata, por el contrario, de un
Estado «unitario y descentralizado»; esto es, un Estado en el que la descentralización, al
alcanzar una manifestación político- normativa, acepta la convivencia de subsistemas nor-
mativos (nacional, regional y local).
10 FRIZ BURGA, Johnny Zas. «De la Descentralización». En La Constitución comentada, t. II, Editorial Gaceta Jurídica, pp. 954-ss.
21
UNIDAD TEMÁTICA I.
Por lo expuesto, se debe señalar que el carácter descentralizado del Estado peruano no
es incompatible con la configuración de Estado unitario; si bien ello supone el estable-
cimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de
autonomía política, económica y administrativa, el ejercicio de éste debe realizarse dentro
de lo previsto por la Constitución y las leyes, marco que regula el reparto que compete a
los gobiernos regionales y municipales10.
¿Cuáles han sido los avances en materia de descentralización?
Las principales regulaciones que dan inicio al proceso de efectivización de la descentrali-

zación en el país son:
Ley de bases de descentralización

Ley de creación de los gobiernos regionales
Ley orgánica de gobiernos regionales
Ley de descentralización fiscal, así como de normas que crean mecanismos de
participación ciudadana en la gestión pública y de rendición de cuentas por parte de
las autoridades
Noviembre 2002: se convocó a elecciones para elegir los presidentes de las 25 regiones,
los cuales iniciaron su gestión en enero del 2003, por un período de 4 años, aun cuando fal-
taban algunas leyes importantes para completar el marco normativo de la descentralización.
Julio 2006: Tras finalizar el gobierno de los presidentes de las regiones, los logros a re-
saltar son:
• La transferencia de funciones a los gobiernos subnacionales avanzó, aunque muy poco.
Según el CND, se habría transferido 120 funciones de las 185 establecidas en la Ley
orgánica de regiones.
• Se transfirió a los gobiernos regionales la mayor parte de los proyectos especiales de
inversión que manejaba el INADE.
• Se inició la transferencia de los programas sociales a las municipalidades, pero ésta
avanzó poco en medio de marchas y contramarchas. Los gobiernos locales estuvieron
prácticamente ausentes en este proceso.
• En el plano de la descentralización presupuestal se avanzó mediante la transferencia
de recursos de inversión hacia los gobiernos regionales y las municipalidades, princi-
palmente en las transferencias por concepto de Canon, sobrecanon y regalías prove-
nientes de las industrias extractivas y también del Fondo de Compensación Municipal
11 Fundamento n.º 34 y ss. de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente n.º 0020 y 0021-2005- AI.
22
UNIDAD TEMÁTICA I.
FONCOMUN. La particularidad de esta descentralización del gasto, mediante el canon,

es que beneficia solamente a las regiones productoras de minerales o hidrocarburos y,
por tanto, ha ido generando inequidades entre regiones.
Septiembre 2006 - marzo 2007: durante el gobierno del presidente Alan García, se
anunció el shock descentralista, que planteaba continuar con la transferencia de funcio-
nes y recursos, así como de programas sociales y proyectos, iniciados —y continuamente
postergados— desde la gestión anterior. Por otra parte, se dieron las medidas referidas
a la descentralización del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y al desarrollo de
capacidades para la gestión regional y local.
En un contexto de bonanza fiscal, el presidente García anunció, en setiembre del 2006, el lla-
mado shock de inversiones como una medida para impulsar las inversiones descentralizadas
(con 300 millones de dólares adicionales). Sin embargo, al cabo de un año, las instituciones
públicas del nivel nacional, regional y local mostraron serias dificultades para ejecutar a tiempo
estos recursos de inversión, tal como en su momento lo mostraron los informes de la Contra-
loría General de la República sobre el escaso avance en la ejecución de las obras previstas; ade-
más de la supuesta lentitud que parecía poner el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
Para hacer frente a este problema, se tomó medidas destinadas a descentralizar el siste-
ma de inversión pública, así como modificatorias al Sistema de Adquisiciones y Contrata-
ciones del Estado. En ese sentido, el escaso avance de las inversiones no sólo tocaba a
los gobiernos subnacionales, sino también al gobierno nacional, ya que el principal factor
que generaba este problema era el déficit en las capacidades técnicas e institucionales del
Estado para gestionar recursos de inversión crecientes.
En lo que respecta a la transferencia de funciones y competencias, mediante el D. S. 068-

2006- PCM, el gobierno decretó la culminación de la transferencia de funciones a los go-
biernos regionales y locales antes del 2008. Para tal fin, el gobierno declara la necesidad
de cuantificar los recursos presupuestales que deberán acompañar a la transferencia de
funciones, así como la simplificación de los procedimientos de transferencia, proceso que
no ha sido culminado por el actual gobierno.
En lo referente a la conducción del proceso, el gobierno optó por desactivar el Consejo Nacional
de Descentralización CND, en febrero del 2007, remplazándolo por la Secretaría de Descen-
tralización, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Con esta decisión,
el gobierno se privilegia la interlocución directa con cada autoridad regional y con los alcaldes.
Marzo del 2007: los presidentes regionales constituyeron la Asamblea Nacional de Go-
biernos Regionales con la finalidad de discutir y plantear, colectiva e institucionalmente,
los temas pendientes de la agenda descentralista. Desde esta plataforma —y con bastante
rapidez— se logró establecer mecanismos de coordinación con el Ejecutivo, lo cual permi-
tió a la Asamblea plantear temas de agenda relevantes:
• Descentralización fiscal
• Transferencia efectiva de funciones y recursos
23
UNIDAD TEMÁTICA I.
• Integración de regiones
• Entre otros
Diciembre del 2007: el Congreso de la República aprobó, finalmente, la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo, con lo cual se completó el marco legal del proceso de descentralización.
La importancia de la norma radica en que ordena la intervención del gobierno nacional
en el desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales. Para ello, toma tres decisiones
importantes:
• En primer lugar, define las competencias exclusivas del gobierno nacional y establece
las relaciones de coordinación y cooperación intergubernamental en cuanto a las com-
petencias compartidas.
• En segundo lugar, crea el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), cuyas
principales funciones son la coordinación y definición de políticas públicas y la supervi-
sión de los avances del proceso de descentralización. Esta entidad está comandada por
el presidente del Consejo de Ministros, con la participación de los presidentes regiona-
les y una representación de los alcaldes.
• En tercer lugar, establece que las competencias compartidas entre los tres niveles de
gobierno serán definidas en las leyes orgánicas de los sectores.
¿Cuáles son los retos en materia de descentralización?
Transcurridos diez años desde el inicio del proceso de descentralización, el principal reto
que enfrenta este proceso es el de poner en funcionamiento la estructura descentra-
lizada del Estado peruano y hacer de la descentralización una política permanente
que contribuya al desarrollo sostenible y al bienestar de las personas.
Problemas encontrados.
La estructura de financiamiento público no ha sufrido modificaciones en los últimos

años, manteniéndose hasta la fecha un modelo de asignación basado en transferencias
presupuestales desde el Gobierno Nacional a los gobiernos descentralizados, provenien-
tes, principalmente, de las fuentes de recursos ordinarios, recursos determinados y dona-
ciones (ProDescentralización; 2013).
Entre el 2005 y el 2012, el presupuesto manejado por los gobiernos regionales se ha

incrementado en 143%, de la misma manera el manejado por los gobiernos locales; sin
embargo, el problema de fondo es que dichas transferencias no han sido acompañadas
de todos los recursos, capacidades y controles necesarios de acuerdo con la diversi-
dad de realidades regionales y locales. Como resultado, el desempeño de los sectores,
gobiernos regionales y gobiernos locales ha sido heterogéneo. En este sentido, se puede
afirmar que las promesas de la descentralización de generar mejores servicios y mayor
“accountability” no se han cumplido.
24
UNIDAD TEMÁTICA I.
Durante el 2013 y hasta la fecha, se ha generado tensiones entre el gobierno nacional y

algunos gobiernos regionales y locales, producto de algunos conflictos sociales:
• Tal es el caso del conflicto sobre la implementación del Proyecto Minero Conga, en el
departamento de Cajamarca, que propició el primer cambio de gabinete en diciembre
del 2011, tal conflicto aún está sin resolver.
• Una situación similar se presentó en la provincia de Espinar en el departamento del

Cusco, donde el conflicto social se centró en la oposición de la población al desarrollo
de actividades extractivas, y en cuyo escalamiento se produjo la detención del alcalde
provincial, que fue cuestionada por REMURPE y otras asociaciones departamentales
de las municipalidades.
Desafíos.
A partir de lo expuesto, se puede concluir que el proceso descentralista enfrenta un doble

desafío:
• Por un lado, el de renovar un consenso social y político respecto a su consolidación y

profundización; no es una tarea fácil y requiere de un gobierno con una alta voluntad
política.
• Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar resultados
concretos de su gestión, lo cual está todavía por evidenciar.
Además, se requiere:
• La real puesta en marcha de la descentralización fiscal y de una reforma tributaria que

la favorezca y que comprenda el incremento de la recaudación
• Un Plan nacional de regionalización concertado que haga viable el diseño de unidades

territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo integral
• Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y municipales
cuenten con mayor legitimidad y representatividad
• Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad de gestión

de los gobiernos regionales y municipales, incentivando la asociación o integración que
permitan economías de escala
• La afirmación de la participación y la vigilancia ciudadana para una gestión pública efi-

ciente, responsable, transparente y concertadora
25
UNIDAD TEMÁTICA I.
B. LOS GOBIERNOS REGIONALES
El Perú cuenta con 24 Departamentos o circunscripciones político-administrativas, goberna-

dos por 26 gobiernos regionales (Lima cuenta con dos Gobiernos Regionales, Lima Metro-
politana y Lima Provincias; y la Provincia Constitucional del Callao cuenta con un Gobierno
Regional propio).
El Gobierno Regional es ejercido por el Presidente Regional, de acuerdo con las competen-
cias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitución, la Ley de Bases de Descentraliza-
ción y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Cuenta con autonomía política, económica
y administrativa en los asuntos de su competencia.
Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional inte-
gral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo; y garantizar el ejerci-
cio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con
los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.
En materia de salud, educación y otras materias, los Gobiernos Regionales son los responsa-
bles de la gestión y operación de los servicios públicos, de acuerdo con las competencias que
comparten con el Gobierno central.
C. LOS GOBIERNOS LOCALES
Los Departamentos están conformados por 195 provincias y éstas, a su vez, por aproximada-
mente 1.835 distritos.
La Ley N° 27972. Ley Orgánica de Municipalidades regula el marco normativo especial de las
municipalidades; en ella se reitera la necesaria coordinación y cooperación que debe existir
entre los diferentes niveles de gobierno.
Los Gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cana-
les inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y ges-
tionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, siendo
elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la población y la organización. Las mu-
nicipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotor del desarrollo
local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de
sus fines.
La estructura de los gobiernos municipales está compuesta por dos órganos centrales: El
consejo municipal y la alcaldía. Además de ellos, también existen las diversas instancias de
coordinación, como son el Consejo de Coordinación Local Provincial, el Consejo de Coordi-
nación Distrital y la Junta de Delegados Vecinales.
26
UNIDAD TEMÁTICA I.
El consejo municipal. Es el órgano que se encarga de aprobar y supervisar el cum-

plimiento del plan de desarrollo institucional y el programa de inversiones, tenien-
do en cuenta los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos
participativos. Además, crea, modifica, suprime o exonera de contribuciones, tasas,
arbitrios, licencias y derechos, conforme con la ley.
El alcalde. Es el órgano que emite decretos y resoluciones de alcaldía; se encarga,

entre otras cosas, de proponer al Concejo Municipal la creación, modificación, su-
presión o exoneración de contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias; y, en
acuerdo con el concejo municipal, solicitar al Congreso la creación de los impuestos
que considere necesarios.
Por su parte, la Ley N. º 27783, Ley de Bases de la Descentralización, en lo que se refiere a los
bienes y rentas de las municipalidades, establece dentro de los bienes, a los bienes inmuebles
y muebles de uso público destinados a servicios públicos locales, los edificios municipales y
sus instalaciones, los aportes provenientes de habilitaciones urbanas, las acciones y partici-
paciones de las empresas municipales, etc. Y, dentro de las rentas de las municipalidades, a
los tributos creados por ley a su favor, las contribuciones, las tasas, arbitrios, licencias, multas
y derechos creados por su concejo municipal (los cuales constituyen sus ingresos propios),
los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), las asignacio-
nes y transferencias presupuestales del gobierno nacional, entre otros.
Finalmente, la Ley de Bases de la Descentralización ha previsto, como competencia exclusiva

de los gobiernos locales, planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circuns-
cripción, así como ejecutar los planes correspondientes, normar la zonificación, urbanismo,
acondicionamiento territorial y asentamientos humanos, administrar y reglamentar los ser-
vicios públicos locales destinados a satisfacer las necesidades colectivas de carácter local,
ejecutar y supervisar la obra pública de carácter local, entre otros.
27
UNIDAD TEMÁTICA I.
3.2 ROL DEL ESTADO

EL ESTADO, EN SU CONFIGURACIÓN ORGANIZACIONAL MEDIANTE LA DIVISIÓN DE
PODERES Y EL ESTABLECIMIENTO DE ENTIDADES DEL NIVEL NACIONAL, REGIONAL
Y LOCAL para la gestión de las políticas públicas, cumple un conjunto de roles que ejerce a
través de la administración pública.
Desde los inicios del Estado, éste ha pasado por diversas crisis12 –ya sea por mal funciona-
miento del mercado o por la disminución de la capacidad del Estado para intervenir- que
ha conllevado a que se reflexione y se redefina qué tipo de intervención es la que el Estado
debe cumplir en la sociedad.
La Gran Depresión de la década de los años treinta se originó por el mal funcionamiento del
mercado. En ese momento, el mercado estaba en total libertad, mientras que se entendía
que el rol que debía cumplir el Estado era el de garantizar los derechos de propiedad y la eje-
cución de los contratos, sin los cuales el mercado no podía constituirse. El Estado fue incapaz
de adoptar políticas económicas viables luego que cayera el nivel de producción agregada y
se disparasen los índices de desempleo, con posterioridad a la primera guerra mundial.
La crisis del Estado Liberal da lugar al surgimiento del Estado social burocrático: social por-
que se reconoce que el Estado debe garantizar los derechos sociales y el pleno empleo; y,
burocrático, porque éste cumple su función mediante la contratación directa de burócratas.
Los Estados eran relativamente cerrados y autárquicos en el sentido que cada uno producía
lo que se consumía a nivel interno y el Estado tenía una participación amplia en el plano eco-
nómico y social, siendo un prestador importante de servicios.
A finales del siglo XX, el proceso de globalización tuvo como resultado una gran caída de los
costos de transporte y comunicaciones internacionales, el comercio internacional aumentó
lo que conllevó a una reorganización de la producción a nivel mundial liderada por empresas
multinacionales. Los Estados, para poder sobrevivir debían ser competitivos y esto implicaba
mejorar la asignación de recursos existentes y aumentar la eficiencia de la producción. Una
consecuencia adicional que tuvo la globalización fue la pérdida relativa de autonomía del
Estado, en la medida que su capacidad para formular políticas macroeconómicas nacio-
nales y proteger la economía del contexto internacional se vio reducida.
En este marco, se produjo una crisis fiscal al ser los Estados incapaces de ajustar sus gastos y
financiar las políticas públicas. La respuesta a la crisis a nivel mundial fue el replanteamiento
del rol que el Estado debía cumplir en la sociedad.
Por ello, se plantean reformas neoliberales que implicaban privatizar, liberalizar, desregular,
flexibilizar mercados de trabajo y descargar del Estado todas aquellas funciones vinculadas
con intervenciones en el plano económico y social. Sin embargo, no se trataba de volver al
Estado liberal de principios de siglo, sino de transitar a un Estado que actuara como regula-
dor y facilitador del desarrollo.
12 Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervención del Estado en lo económico y en lo social y crisis en la forma burocrática de admi-
nistración del Estado.
28
UNIDAD TEMÁTICA I.
El rol del Estado se reconfigura en lo social-liberal porque debe continuar protegiendo los
derechos sociales y promoviendo el desarrollo económico; a la vez que usa los controles del
mercado y disminuye los administrativos, promueve los servicios sociales y científicos y flexi-
biliza los mercados de trabajo.
El Estado que surge está dirigido hacia la ciudadanía. Se busca que las personas sean más
conscientes de sus derechos individuales y que participen activamente. Esto se observa en
la institucionalización de mecanismos que permiten la participación ciudadana, dándose una
democracia más directa.
RELACIONES QUE SE DAN ENTRE LAS DISTINTAS

ENTIDADES QUE CONFORMAN EL ESTADO
Existen dos tipos de relaciones que se dan entre las distintas entidades que conforman el
Estado.
A. RELACIONES MANDATORIAS
Vienen dadas por los sistemas administrativos y sistemas funcionales. Constituyen principios,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos, mediante los cuales se organizan las activi-
dades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades
de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno. Existe
un ente rector que es quien define las reglas y, las distintas entidades públicas, sin importar
su tamaño, organización, objetivos, misión o ámbitos de competencia, deben cumplirlas.
B. RELACIONES DE ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL
La articulación intergubernamental consiste en el establecimiento de canales o sinergias in-

terinstitucionales entre las diversas instancias (entre los diversos niveles de gobierno) que
gestionan las políticas públicas, buscando un fin común en el marco del papel del Estado. Se
dan tanto a nivel horizontal, como a nivel vertical, o bien, entre niveles de gobierno.
Involucra también la relación del Estado con la sociedad, la cual se expresa en los distintos
espacios de participación ciudadana.
Cuando se habla de articulación intergubernamental es posible distinguir varios tipos de re-

laciones, que se muestran el siguiente cuadro.
29
UNIDAD TEMÁTICA I.
CUADRO N°06. RELACIONES DE ARTICULACIÓN INTERGUBERNAMENTAL
TIPO DE RELACIÓN DESCRIPCIÓN
Relaciones que permiten sumar esfuerzos institucionales

COORDINACIÓN
con base en la corresponsabilidad
COOPERACIÓN Relaciones para mejorar el desarrollo de capacidades
Relaciones para intercambiar aspectos vinculados a una

COLABORACIÓN (APOYO MUTUO)
actuación en complementariedad
Conforme al artículo 123 de Ley Orgánica de Municipalidades, las relaciones que mantienen
las municipalidades con el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los poderes del
Estado tienen por finalidad garantizar el ejercicio del derecho de iniciativa legislativa, la coor-
dinación de las acciones de competencia de cada uno, así como el derecho de propuesta o
petición de normas reglamentarias de alcance nacional. Estas relaciones implican respeto
mutuo y atención a las solicitudes que se formulen recíprocamente.
FIGURA N°03. RELACIONES MANDATORIAS Y DE ARTICULACIÓN

INTERGUBERNAMENTAL ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
30
UNIDAD TEMÁTICA I.
3.2.2 FUNCIONES DEL ESTADO

La teoría actual del Derecho Constitucional establece que hay una unidad de poder, y de ello
se deriva que, en el interior del Estado, se reconozca tres funciones comunes a las diversas
entidades:
Función ejecutiva
Función legislativa
Función jurisdiccional
Actualmente, es necesario también tener en cuenta la función administrativa, conocida tam-

bién como la función pública.
FUNCIÓN EJECUTIVA
Es la actividad que consiste en la dirección de la política general de gobierno. Fija las directri-
ces de orientación política mediante la gestión de aquellos asuntos que afectan los intereses
vitales de la comunidad, respecto a su seguridad interna, relaciones internacionales y relacio-
nes interorgánicas (entre poderes).
La función ejecutiva se exterioriza a través de actos políticos o actos de gobierno emitidos

por los órganos competentes, con efectos jurídicos generales.
FUNCIÓN LEGISLATIVA
Es la actividad que consiste en la creación, modificación o derogación de normas jurídicas

que son imperativas para todos los habitantes.
La función legislativa se exterioriza a través de los actos legislativos dictados dentro de un

procedimiento constitucional, que producen efectos jurídicos generales y abstractos de ca-
rácter imperativo.
FUNCIÓN JURISDICCIONAL
Es la actividad que se encarga de resolver, de manera definitiva, los conflictos de intereses

surgidos en una situación jurídica individual o colectiva. Tiene por característica el uso de la
potestad de «coacción»; es decir, la potestad de usar la fuerza para que sus decisiones sean
eficaces.
31
UNIDAD TEMÁTICA I.
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
La función administrativa, según el profesor Roberto DROMI (2005, p. 197), puede ser defi-
nida: a) desde un punto de vista objetivo, como un conjunto de actividades encaminadas
hacia un fin, con prescindencia del órgano o agente que la realice, y que se traduce en
una ejecución concreta y práctica; y b) desde un punto de vista subjetivo, como una estruc-
tura orgánica; es decir, un conjunto de órganos estatales y no estatales encargados de la
ejecución concreta y práctica de los cometidos del Estado.
Según SAYAGUÉS LAZO (1953, pp. 45-46):
La función administrativa es la actividad estatal que tiene por objeto la realización

de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos
jurídicos que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición, y operaciones
materiales.
La función administrativa concreta los fines del poder a través de los reglamentos, actos
administrativos, actos de la administración interna y contratos de la Administración Pública.
Según Alza (2012) se traduce en el:
“Conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se procura la satisfacción

de las necesidades colectivas, utilizando recursos públicos, desarrollando acciones
destinadas a la comunidad y produciendo bienes y servicios, dentro de las
orientaciones generales trazadas por las políticas públicas y las normas legales.”
Titularidad de la función administrativa
La Administración Pública es asociada, desde sus orígenes, al Poder Ejecutivo, en la me-

dida en que su actuación se encuentra supeditada al principio de legalidad, el mismo que
tiene como finalidad establecer los parámetros adecuados para la ejecución correcta de
la ley. Sin embargo, si bien se circunscribe, principalmente, al Poder Ejecutivo, la Adminis-
tración Pública se encuentra presente en todo el Estado y no es exclusiva de este poder;
pues, tanto el Poder Legislativo, el Poder Judicial, así como otros órganos del Estado,
ejercen una determinada función administrativa.
En tal sentido, teniendo en cuenta un concepto de función administrativa en sentido am-

plio; es decir, visto como aquella actividad estatal encargada de la administración de los
asuntos públicos, cuya finalidad es la de servir a los intereses generales, resulta adecuado
afirmar que la titularidad de la función administrativa es ejercida por la Administración
Pública.
32
UNIDAD TEMÁTICA I.
Límites de la función administrativa
Al ser una manifestación de poder, la función administrativa no puede ser ejercida de ma-
nera arbitraria; más bien, se encuentra sometida a una serie de parámetros que supervisan
una actuación adecuada de la misma.
Señala el profesor ABRUÑA (2010) que los límites de la función administrativa son: a) el
principio de legalidad y b) el control administrativo.
Principio de legalidad. La Administración Pública se encuentra sometida al ordena-

miento jurídico y, en especial, a la Ley. Esta última es la que determina los alcances
de lo que la administración puede hacer, es decir, su competencia es solo lo facultado
expresamente por ley.
Control administrativo. El control administrativo es ejercido por el Congreso (a través

de diferentes mecanismos de control político) y por el Poder Judicial (a través de la
revisión judicial de las actuaciones administrativas y procesos constitucionales).
En los estados modernos, existen órganos constitucionalmente autónomos que ejecutan

el control administrativo. En el caso del Perú, está la Contraloría General de la República
y, conforme al artículo 82 de la Constitución Política, se expresa en “el control de la le-
galidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda
pública y de los actos de las instituciones sujetas a control.”
33
UNIDAD TEMÁTICA I.
4. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
APROXIMARSE A LA DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA IMPLICA, PRIMERO,
HACER REFERENCIA AL TÉRMINO ADMINISTRACIÓN EN SENTIDO AMPLIO para, luego,
abordarlo como integrante de una frase: Administración Pública.
Etimológicamente:
La palabra administración se forma del prefijo ad- ‘hacia’ y ministrare ‘servir’ o

‘cuidar’.
Este término fue empleado por los romanos para referirse al acto o a la función de prestar
un servicio a otras personas.
Desde el punto de vista jurídico, el profesor Dante CERVANTES (2004, p.12) señala:
«El término administración posee dos acepciones: en el ámbito del derecho civil, la
administración es vista como el manejo de un bien o conjunto de bienes o patrimonio;
mientras que, desde el punto de vista de derecho público, administración significa ase-
gurar la aplicación diaria de las leyes y la marcha cotidiana del servicio público.”
En la actualidad, se entiende a la Administración Pública como una organización con poder

estatal, compuesta por un conjunto de entidades públicas organizadas, según lo establecido
por la Constitución Política; y leyes que, en ejercicio de potestades administrativas, realizan
sus respectivas atribuciones, con la finalidad de satisfacer el interés general de la sociedad.
O, en otras palabras, es el conjunto de organizaciones que el Estado utiliza para canali-

zar y atender, adecuadamente, necesidades colectivas de interés público, ejerciendo la
denominada función administrativa del Estado.
4.1 CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El profesor Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, en su obra: Principios del Derecho Ad-
ministrativo, establece como rasgos principales de la Administración Pública los siguientes
(SANTAMARÍA, 2004, pp. 24-25):
Complejidad en su organización. La Administración Pública se caracteriza por su com-

pleja organización; tiene en cuenta, no solamente al personal que labora en ella, sino
también el presupuesto que se destina para las funciones de la misma.
34
UNIDAD TEMÁTICA I.
Complejidad en su estructura. La Administración Pública está conformada por un sinnú-

mero de administraciones diferenciadas dentro de la misma.
Multiplicidad de tareas. La Administración Pública, al estar conformada por diferentes

tipos de administraciones, lleva consigo una variedad de tareas que debe realizar, con el
fin de garantizar el interés público.
Titular de un poder extraordinario. La Administración Pública tiene como característica

el ejercicio de poder de coacción, implícito del Estado.
Sujeto a un derecho especial. La Administración Pública se organiza y actúa con sujeción

a un derecho especial, en este caso, el derecho administrativo.
4.2 ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

«La función administrativa es la función ejercida por la Administración Pública; es
en mérito a esta función que la administración desarrolla una serie de actividades»
(GUZMÁN, 2011, pp. 290-291)
Actividad policial. También denominada actividad de limitación de derechos, sean fun-

damentales o no, que tiene por finalidad adecuar el comportamiento del particular en
función del interés general. Es en ejercicio de esta actividad que la Administración Pública
puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos, con el fin de otorgar derechos para
que los particulares desempeñen determinadas funciones.
Actividad prestacional. Mediante esta actividad, la Administración Pública supervisa el

manejo de los servicios públicos (servicios cuya prestación no debe ser necesariamente
ejecutada por la administración, pero sí regulada y supervisada, debido a que los mismos
son de interés público o interés común). En otras palabras, un servicio público es la pres-
tación obligatoria, individualizada y concreta de bienes y servicios para la satisfacción de
las necesidades primordiales de la comunidad.
Actividad de fomento. Esta actividad consiste en la realización de determinadas acciones

con el fin de promover o estimular la realización de ciertas actividades por parte de los
particulares, las mismas que son consideradas de interés público. Esta actividad de fo-
mento se manifiesta a través de incentivos económicos: subvenciones y subsidios, o tam-
bién a través de incentivos jurídicos: convenios de estabilidad jurídica y la simplificación
administrativa.
Actividad normativa. Esta actividad consiste en la emisión de normas jurídicas de rango

secundario, es decir, inferior al de la ley, denominadas, en forma genérica, reglamentos.
35
UNIDAD TEMÁTICA I.
Los reglamentos pueden ser a) autónomos, que son aquellos que no requieren de una ley
a la cual reglamentar o b) subordinados, que son aquellos que sirven para complementar
o hacer operativas las leyes, de modo que se establezcan las normas procedimentales
requeridas para la adecuada aplicación de las leyes. .
Actividad sancionadora. Esta actividad consiste en la facultad de la administración

para sancionar a los particulares por la incursión de determinadas infracciones, las
mismas que no poseen la calificación de delitos, los que son exclusivos del ámbito
penal. Esta actividad está regida por ciertos principios los cuales se encuentran
recogidos, por ejemplo, en la Ley del Procedimiento Administrativo General y que
tienen como finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios. Asimismo,
las decisiones que se tome en ejercicio de esta actividad pueden ser revisadas por el
Poder Judicial, a través del proceso contencioso administrativo.
Actividad cuasijurisdiccional. Esta actividad consiste en la resolución de controversias

entre particulares o entre estos y el Estado, a través del procedimiento administrativo
trilateral. Su resultado también puede ser evaluado por el Poder Judicial. No debe con-
fundirse esta actividad con la función jurisdiccional, la cual corresponde a entes definidos
de manera taxativa por la Constitución y que, por definición, no puede ser revisada de
manera posterior.
4.3 PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Entre los principios que deben guiar a la Administración Pública, debemos mencionar los
siguientes:
Principio de legalidad. Este principio pretende resaltar «el sometimiento de la administra-

ción a las normas emanadas del Poder Legislativo y, en general, a las reglas que integran
el sistema normativo» (SANTAMARÍA, 2004, pp. 79-80). La finalidad de este principio es
que la Administración Pública cumpla —y haga cumplir— las normas dictadas dentro del
ordenamiento jurídico, con el fin de garantizar al ciudadano —y demás sujetos privados o
públicos que se relacionen con ella— el respeto de sus derechos y, en general, del sistema
jurídico.

Principio de tutela jurisdiccional. «Este principio está referido a la existencia de un con-
junto de mecanismos de control, a través de los cuales se pueda asegurar, eficazmente,
el sometimiento de la administración al sistema normativo» (SANTAMARÍA, 2004, pp.
86,87).
Principio de competencia. La competencia debe ser entendida como el conjunto de fun-

ciones cuya titularidad es atribuida por el ordenamiento jurídico a unos entes o a un
órgano administrativo con preferencia a otros. Este principio establece que las compe-
tencias de las entidades de la Administración Pública deben ser tipificadas en la norma
legal correspondiente, con la finalidad de que no excedan las atribuciones que le han sido
jurídicamente conferidas.
36
UNIDAD TEMÁTICA I.
Principio de unidad. En virtud de este principio, el comportamiento total de la Adminis-

tración Pública debe seguir una visión, misión y estrategia única.
Principio de descentralización y desconcentración. La descentralización y la desconcen-

tración son dos fenómenos que buscan facilitar la realización de algunas actividades, de
modo que permitan que éstas no se hagan en un solo lugar o por un único grupo humano.
Según ARCARONS (1994, p. 46):
«El principio de descentralización es un principio organizativo, consistente en

transferir competencias decisorias de la administración estatal a las demás
personas jurídico-públicas.”
Según ESPINOZA (2008, p. 327):
“La instancia desconcentrada no cuenta con atribuciones propias: asume

competencias que le fueron delegadas, cuya titularidad finalmente corresponde
a quien efectuó dicha delegación.”
El principio de desconcentración alude a la transferencia de parte de las atribuciones de

un ente central a otro órgano. Para ello se requiere que a) este ente central cuente con
competencias exclusivas y permanentes, b) la atribución se realice a un órgano que no
ocupe la cúspide de la línea jerárquica y c) exista un ámbito dentro del cual el órgano pue-
da ejercer la competencia que le fuere atribuida.
Principio de coordinación y colaboración. Este principio busca dotar de armonía y equi-

librio a la actuación de la Administración Pública, adoptando acciones que busquen la
coherencia y la actuación sincronizada o jerarquizada. La diferencia entre coordinación y
colaboración radica en que la coordinación, es un principio que se aplica entre dos o más
entidades de diferente rango jerárquico; mientras que la colaboración, se da entre dos o
más entidades de la misma jerarquía (IVANEGA, 2005, p. 133).
37
UNIDAD TEMÁTICA I.
5. PRINCIPIOS, DEBERES Y ENFOQUES DEL ESTADO

5.1 PRINCIPIOS ESTATALES
Son principios del Estado los siguientes:
Principio Democrático. El poder emana del pueblo y, por tanto, las políticas deben buscar
el bienestar de la ciudadanía conforme a sus necesidades. Quienes ejercen el poder, lo
hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.
Principio Unitario. El Estado es único e indivisible. Como se señaló en un acápite anterior,

debe existir un alineamiento entre las políticas que los gobiernos regionales y locales
planteen y las políticas nacionales y sectoriales que se hayan definido.
Principio Soberano. El Estado es autónomo. Tiene dominio y autoridad sobre su jurisdic-

ción. Los gobiernos regionales y locales ejercen autoridad en el ámbito de sus jurisdicciones
conforme a las competencias que le han sido otorgadas por la Constitución y las leyes.
Principio Social. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa prin-
cipalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios
públicos e infraestructura.
5.2 DEBERES ESTATALES

Son deberes primordiales del Estado conforme a la Constitución Política del Perú los
siguientes:
• Defender la soberanía nacional
• Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos
• Proteger a la población de amenazas contra su seguridad
• Promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nación
Por otra parte, como servidores públicos, también debemos cumplir con una serie de debe-
res, los cuales están recogidos en el Código de Ética. Estos regulan nuestro accionar frente
a los administrados:
Neutralidad. El servidor público debe actuar con absoluta imparcialidad política, econó-
mica o de cualquier otra índole en el desempeño de sus funciones, demostrando inde-
pendencia de sus vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones.
38
UNIDAD TEMÁTICA I.
Transparencia. El servidor público debe ejecutar los actos del servicio de manera trans-
parente; ello implica que dichos actos tienen, en principio, carácter público y son accesi-
bles al conocimiento de toda persona natural o jurídica. Debe, además, brindar y facilitar
información fidedigna, completa y oportuna.
Responsabilidad. El servidor público debe desarrollar sus funciones a cabalidad y en for-

ma integral, asumiendo con pleno respeto su función pública.

Ejercicio adecuado del cargo. Con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones,
el servidor público no debe adoptar represalia de ningún tipo o ejercer coacción alguna
contra otros servidores públicos u otras personas.
5.3 ENFOQUES DEL ESTADO

Los ciudadanos demandan un Estado Moderno, al servicio de las personas, lo cual implica
una transformación de sus enfoques y prácticas de gestión, concibiendo sus servicios o in-
tervenciones como expresiones de derechos de los ciudadanos. En ese sentido, en la Política
Nacional de Modernización de la Gestión Pública se recogen los enfoques que deben guiar
el accionar de las entidades.
Estado orientado al ciudadano. El Estado asigna sus recursos, diseña sus procesos y de-
fine sus productos y resultados, en función de las necesidades de los ciudadanos. En
tal sentido, sin perder sus objetivos esenciales, es flexible para adecuarse a las distintas
necesidades de la población y a los cambios sociales, políticos y económicos del entorno.
Por lo tanto, se expresa en una gestión pública en la que funcionarios públicos calificados
y motivados se preocupan por entender y responder a las necesidades de los ciudadanos.
Estado eficiente. El Estado genera mayor valor público a través de un uso racional de
los recursos con los que cuenta, buscando proveer a los ciudadanos de aquello que ne-
cesitan, al menor costo posible, con un estándar de calidad adecuado y en las cantidades
óptimas que maximicen el bienestar social.
Estado unitario y descentralizado. El Estado busca satisfacer las necesidades de la ciu-

dadanía, adaptando sus políticas a las diferentes necesidades y condicionantes existentes
en cada espacio territorial, a través de gobiernos descentralizados autónomos en su ám-
bito de competencias y sujetos a políticas, rectorías y normas nacionales que garanticen
los derechos que corresponden a todos por igual.
Estado inclusivo. El Estado busca asegurar en todas sus acciones que todos los ciudada-
nos tengan igualdad de oportunidades en el acceso a sus servicios y en la elección de sus
opciones de vida, buscando cerrar las brechas existentes. Procura brindar, a todos los ciu-
dadanos, servicios de calidad y en la cantidad necesaria para satisfacer sus necesidades.
Estado abierto. El Estado es transparente y accesible a los ciudadanos, fomenta la parti-

cipación ciudadana, la integridad pública y rinde cuentas de su desempeño.
39
Sistemas de gestión
gubernamental
Por otra parte, en lo que respecta a las políticas sociales del Estado también se han estable-
cido una serie de enfoques que deben guiar la gestión de las entidades que prestan servicios
a la ciudadanía:
Interculturalidad. De acuerdo con lo señalado por el Ministerio de Cultura, involucra “...

construir una convivencia democrática y pacífica, apostando por políticas de reconoci-
miento y de valoración positiva de la diversidad cultural, que se conjuguen con aquellas
orientadas a lograr que haya igualdad de derechos entre todos los ciudadanos, sin discri-
minación y sin renunciar a sus propias costumbres y valores. Esta es la base para cons-
truir una ciudadanía intercultural, es decir, ciudadanos y ciudadanas capaces de respetar
las diferencias culturales y de tender puentes de diálogo y enriquecimiento mutuo que
contribuyan a la cohesión social.”
Género. Involucra garantizar “...la igualdad y la efectiva protección de los derechos huma-
nos para mujeres y hombres, la no discriminación y el pleno desarrollo de las potencia-
lidades y capacidades individuales y colectivas. De esta manera, se espera garantizar, a
todas las personas, el ejercicio de sus derechos a la igualdad, dignidad, libre desarrollo,
bienestar y autonomía; así como erradicar toda forma de discriminación, para alcanzar
la igualdad real y efectiva.”13
Derechos Humanos. Los derechos humanos tienen su fundamento en la dignidad huma-

na. Por ello, el artículo 1° de la Constitución Política establece que “...la defensa de la per-
sona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”.
Los derechos humanos generan exigencias en el Estado tanto “de no hacer” como “de
hacer”. Por un lado, el Estado tiene el deber de no violar las libertades necesarias para que
los seres humanos puedan desarrollar su plan de vida personal, familiar o comunitario; por
ello, son derechos humanos, el libre desarrollo de la personalidad, la vida, la identidad, la
propiedad, las libertades de pensamiento, de religión y de conciencia, la libertad personal,
la integridad personal, las libertades de expresión y de información, entre otros. Por otro
lado, el Estado también tiene el deber de adoptar todas las medidas necesarias para que
tal desarrollo no sea exclusivo de unos pocos, sino que sea una posibilidad plena para
todos los seres humanos, en igualdad14.
Participación ciudadana. Todo poblador tiene el derecho y la obligación de tomar parte

en las actividades de su comunidad para alcanzar un fin común que beneficiará a todo el
grupo en su conjunto, permitiendo que sus habitantes alcancen una mejor calidad de vida
y se reduzcan los niveles de pobreza, contribuyendo al progreso y desarrollo del país. Por
tanto, es legítima la intervención de los ciudadanos en la gestión pública –es decir, en la
administración. Se ejerce el derecho de participación ciudadana cuando se exigen resul-
tados, cuando se presentan denuncias o quejas, cuando se emite el voto para elegir a los
representantes, cuando se participa en espacios de discusión de planes y políticas, entre
otros.
13 Plan Nacional de Igualdad de Género 2012-2017, aprobado por DS 004-2012-MIMP

14 Plan Nacional de Derechos Humanos aprobado por DS 005-2014-JUS.
40
UNIDAD TEMÁTICA I.
PRINCIPALES IDEAS DE ESTA UNIDAD

 Existe Estado cuando confluyen los elementos de territorio, población y poder.
 Las políticas públicas son las opciones, los modelos o las formas de organizar las
relaciones económicas, sociales, u otras que, a través del tiempo, va eligiendo
una sociedad, en respuesta a un problema social o a la afirmación de un valor
social.
 Una política pública se pone en práctica a través de la manera como el Estado

defina su organización (división de poderes) y a partir de sus roles.
 Los tres (3) poderes del Estado son: el Legislativo, que es el que da las normas
generales; el Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce la acción del
gobierno; y el Judicial, que está orientado a resolver los conflictos que se pre-
sentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos y el Estado mismo; además
de órganos constitucionalmente autónomos y de los niveles subnacionales (Go-
biernos Regionales y Municipalidades).
 En el interior del Estado, se reconocen tres funciones: Función ejecutiva, Fun-

ción legislativa y Función jurisdiccional. Actualmente, es necesario también te-
ner en cuenta la Función administrativa, conocida también como la función pú-
blica.
 La Administración pública es compleja en su organización y estructura, tiene

múltiples tareas y un poder extraordinario y está sujeta a un derecho especial.
Sus actividades son policial, prestacional, de fomento, normativa, sancionadora
y cuasi jurisdiccional. Los principios que la rigen son el de Legalidad, el de Tutela
jurisdiccional, el de Competencia, el de Unidad, el de Descentralización y des-
concentración y el de Coordinación y colaboración.
 Los principios del Estado son el Principio democrático, el Principio unitario, el

Principio soberano y el Principio social. Sus deberes son: a) Defender la sobera-
nía nacional; b) Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; c) Prote-
ger a la población de amenazas contra su seguridad y d) Promover el bienestar
general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado
de la Nación. Además, el Estado debe estar orientado al ciudadano, ser eficiente,
unitario y descentralizado, inclusivo y abierto y tener en cuenta los enfoques de
Interculturalidad, Género, Derechos humanos y Participación ciudadana.
41
gubernamental

gubernamental
42
gubernamental

Al finalizar la unidad identificarás los distintos sistemas
administrativos que existen y que influyen en la forma en que
se gestionan las entidades, así como sus interrelaciones e
importancia.
1. Concepto de sistema
2. Tipos de sistemas
3. Sistemas Administrativos
4. Importancia de la interrelación
de los sistemas administrativos
¿Qué son los sistemas administrativos?

¿Qué funciones tienen? Cada vez que
tenemos una idea sobre algo que puede
realizar la entidad estatal para el beneficio
de los ciudadanos nos encontramos con que
ponerlo en práctica requiere cumplir una serie
de reglas particulares que no existen en el
sector privado. ¿Cuáles son estas reglas y por
qué existen? ¿Cómo se ejecutan? ¿Quiénes
son los entes rectores a cargo de los sistemas
administrativos? ¿Cómo intervienen, sus
funciones, en el ciclo de gestión pública para la
provisión de servicios?
43
Unidad Unidad
temática
temática
I. Políticas
II. Sistemas
públicas de
y Organización
gestión gubernamental
del estado
gubernamental
1. CONCEPTO DE SISTEMA
EXISTEN MUCHAS ENTIDADES ESTATALES Y, CADA UNA, CUENTA CON DIFERENTES
OBJETIVOS, ÁMBITOS DE ACCIÓN (LOCAL, REGIONAL Y NACIONAL) Y CARACTERÍS-
TICAS.
Por este motivo, surge la necesidad de contar con mecanismos que doten de un grado míni-
mo de homogeneidad a la forma como se gestionan estas entidades públicas. Es así como se
publica, en diciembre de 2007, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, que establece los prin-
cipios y las normas básicas de organización, sistemas, competencias y funciones del Poder
Ejecutivo como parte del gobierno nacional.
Los sistemas son el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos,

mediante los cuales se organizan las actividades de la administración pública que requieren
ser realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los organismos cons-
titucionales y los niveles de gobierno. Un sistema sólo se crea por ley. Para su creación, es
necesario contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Los sistemas están a cargo de un ente rector, el cual se constituye en la autoridad técni-
co-normativa a nivel nacional, que dicta las normas y establece los procedimientos relaciona-
dos con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funciona-
miento bajo el marco normativo que lo crea.
2. TIPOS DE SISTEMAS
El cuadro siguiente muestra los tipos de sistemas que existen.
CUADRO N°07. TIPOS DE SISTEMAS
TIPO DE SISTEMA FINALIDAD RESPONSABLE EJEMPLOS

SISTEMAS Asegurar el cumplimiento de políticas El Poder Ejecutivo es responsable de - Sistema de Defensa
FUNCIONALES públicas que requieran la participación reglamentar y operar los sistemas Civil
de todas o varias entidades del Estado. funcionales. Las normas del sistema
establecen las atribuciones del ente - Sistema de Estadística
rector del sistema. Nacional
SISTEMAS Regular la utilización de los recursos El Poder Ejecutivo tiene la rectoría - Autoridad Nacional
ADMINISTRATIVOS en las entidades de la administración de los sistemas administrativos, con del Servicio Civil
pública, promoviendo la eficacia y la excepción del Sistema Nacional de
eficiencia en su uso. Son de aplicación Control. - Secretaría de Gestión
nacional. Pública
A continuación, se hará una descripción de los sistemas administrativos.
44
gubernamental
3. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS SEÑALADOS EN LA LEY ORGÁNICA DEL PODER
EJECUTIVO SON LOS SIGUIENTES:
FIGURA N°04. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
A continuación, veremos, con mayor detalle, algunos de estos sistemas.
45
Unidad temática II. Sistemas de gestión gubernamental
gubernamental
3.1 SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO

Su finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento estratégico nacio-
nal para promover y orientar el desarrollo armónico y sostenido del país.
Fue creado mediante Decreto Legislativo N.º 1088 en junio del 2008; el mismo documen-
to normativo crea el CEPLAN como órgano rector, orientador y coordinador del Sistema.
La importancia de contar con un Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico radica en

poder fortalecer la gobernabilidad democrática, contribuyendo a contar con una visión estra-
tégica concertada de país, incorporando a los gobiernos subnacionales (locales y regionales),
en la definición de una visión y objetivos de desarrollo comunes, con el fin de generar un
sentimiento nacional.
La norma principal que desarrolla las pautas que deben seguir las entidades es la Directiva
General de Planeamiento Estratégico (Directiva 001-2014-CEPLAN). Esta directiva se en-
marca en una visión moderna del planeamiento y la gestión pública, constituyendo una pieza
fundamental para el desarrollo económico y social del país. En ese sentido, los beneficios de
la Directiva son los siguientes:
Constituye un cuerpo normativo integrado y flexible que orientará a los funciona-

rios públicos en la forma de realizar el planeamiento estratégico.
Moderniza el planeamiento estratégico, incorporando la prospectiva y la anticipa-

ción estratégica como elementos clave en el proceso de planeamiento.
Presenta una metodología estandarizada de planeamiento estratégico para todo

el Sector Público.
Fomenta el fortalecimiento de las capacidades de los gestores públicos en planea-

miento estratégico.
46
gubernamental
3.2 SISTEMA DE PRESUPUESTO PÚBLICO

Su finalidad es priorizar la asignación de recursos para la provisión de bienes y
servicios, para mejorar la calidad de vida de la población. El marco normativo, re-
conocido en la constitución desde el artículo 77 hasta el 80, asegura el desarrollo del
proceso presupuestario, en particular de la fase de ejecución. Por otro lado, dado que
el presupuesto es parte del Sistema de Administración Financiera del Estado, éste se
reconoce en la Ley Marco de Administración Financiera del Estado -SAFI (28112), que
reconoce también a Contabilidad, Tesorería y Endeudamiento. La ley particular del pre-
supuesto se regula por su Ley General 28411 que considera las principales definiciones
y características para los tres niveles de gobierno.
La Dirección General de Presupuesto Público es la más alta autoridad técnico-normativa

en materia presupuestaria, mantiene relaciones técnico-funcionales con la Oficina de Presu-
puesto o la que haga sus veces en la Entidad Pública.
A diferencia del Nivel Central, en el caso de los Gobierno Regionales y Locales, se tiene des-
de el 2003, el marco del Presupuesto Participativo, que genera un espacio de concertación
entre la autoridad local y su población.
3.3 SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA

Su finalidad es mejorar la capacidad prestadora de servicios públicos del Estado,
de forma que éstos se brinden a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La
mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que cada nuevo sol (S/.)
invertido produzca el mayor bienestar social. Esto se consigue con proyectos sosteni-
bles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente.
Su marco normativo está dado por la Ley N.º 27293, Ley del Sistema Nacional de In-
versión Pública15.
De acuerdo con esta ley, este sistema está conformado por el Ministerio de Economía y Fi-
nanzas (MEF), a través de la Dirección General de Inversión Pública, así como por los órganos
resolutivos, las oficinas de programación e inversiones de todos los sectores del Gobierno
nacional (OPI-GN), de los gobiernos regionales (OPI-GR) y de los gobiernos locales (OPI-GL),
las unidades formuladoras (UF) y las unidades ejecutoras (UE) de cada entidad.
15 Modificada por las leyes N.º 28522 y N.º 28802.
47
gubernamental
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) certifica la calidad de los proyectos de in-
versión que las entidades públicas hacen en el marco de las funciones sustantivas. Sin SNIP,
se corre el riesgo de invertir mal. Es importante aclarar que el SNIP no prioriza proyectos,
pues son las autoridades de cada sector o nivel de gobierno quienes definen qué proyecto
se ejecutará y cuándo.
3.4 SISTEMA ADMINISTRATIVO DE ABASTECIMIENTO

Su finalidad es asegurar la unidad, la racionalidad, la eficiencia y la eficacia de los
procesos de abastecimiento de bienes y servicios en la administración pública.
En la actualidad se cuenta con una nueva Ley (Ley N.º 30225 de julio de 2014) y su
Reglamento16, los cuales entraron en vigor en enero de 2016 y modificados en el 2017.
El Sistema Administrativo de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de políticas, ob-

jetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos técnicos orientados al racional flu-
jo, dotación o suministro, empleo y conservación de medios materiales; así como el conjunto
de acciones especializadas, trabajo o resultado para asegurar la continuidad de los procesos
productivos que desarrollan las entidades integrantes de la administración pública.
El Sistema Administrativo de Abastecimiento comprende los procesos técnicos de Planea-

miento, Programación, Contratación, Almacenamiento y Distribución; así como la administra-
ción y la disposición final de los bienes duraderos adquiridos u obtenidos. Los tres primeros
procesos técnicos de planeamiento, programación y contratación representan un conjunto
ordenado de acciones que se realizan desde que se conoce la necesidad de bienes, servicios
u obras hasta la satisfacción de la misma, y están regulados por la Ley de Contrataciones del
Estado. Los procesos técnicos de almacenamiento y distribución, así como la administración
y la disposición final de los bienes duraderos adquiridos u obtenidos, están regulados por
directivas de la ex INAP y la Superintendencia de Bienes Nacionales.
En lo correspondiente a las contrataciones, el Organismo Supervisor de las Contrataciones

del Estado (OSCE) es el organismo técnico especializado encargado de promover el cum-
plimiento de la normativa de contrataciones del Estado peruano. Ejerce competencia en el
ámbito nacional y promueve las mejores prácticas en los procesos de contratación de bie-
nes, servicios y obras. El OSCE es un organismo público adscrito al Ministerio de Economía y
Finanzas, con personería jurídica de derecho público, goza de autonomía técnica, funcional,
administrativa, económica y financiera, constituyendo Pliego presupuestal.
La nueva ley contiene las disposiciones y lineamientos que deben observar las Entidades
del Sector Público en los procesos de contrataciones de bienes, servicios u obras y regula
las obligaciones y derechos que se derivan de los mismos, bajo un enfoque de gestión por
resultados y bajo las mejores condiciones de precio y calidad.
16 Aprobado por Decreto Supremo 350-2015-EF
48
gubernamental
Establece algunos cambios como son:
Establece un mecanismo por el cual, las sanciones que aplica el Organismo Supervi-
sor de las Contrataciones del Estado (OSCE), se puedan ejecutar con discrecionali-
dad, con el objetivo de no sacar del mercado a eventuales empresas competidoras.
Ayudará a agilizar los procesos de compras estatales si se tiene un cumplimiento

efectivo de las disposiciones de la ley.
Permitirá establecer un control sobre los árbitros que intervienen en las contro-
versias que hay entre el Estado y las empresas proveedoras, lo cual ayudará a me-
jorar el desarrollo de estos procesos.
3.5 SISTEMA NACIONAL DE CONTROL INTERNO

Su finalidad es conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en
forma descentralizada a partir de un conjunto de órganos de control, normas, mé-
todos y procedimientos estructurados e integrados funcionalmente. Este sistema
fue creado por D. Ley 19039 – Ley Orgánica del SNC, de noviembre de 1971, el cual
definió y reguló su ámbito, organización, obligaciones, responsabilidades y sanciones.
Su Reglamento, fue aprobado en marzo del 1972 por D.S. Nº 001-72-CG. En 1979,
el Art. 146º de la Constitución de ese año precisó: “La Ley establece la organización,
atribuciones y responsabilidades del SNC”; y, en el artículo 82º de la Constitución de
1993, señala que la Contraloría General es el órgano superior del Sistema Nacional de
Control. En la actual Ley 27785, de julio de 2002, en el Título II – Sistema Nacional de
Control, se establece el concepto, conformación y atribuciones del Sistema.
En el Perú, el sistema de control gubernamental se aplica sobre el funcionamiento de los

sistemas administrativos de los recursos públicos y sobre los sistemas funcionales; compren-
diendo las estructuras de Control Interno del sector público; así como, por el régimen de
responsabilidad que estipula y está previsto en el marco legal y normativo de los funcionarios
y servidores públicos.
El Control Gubernamental, consiste en la supervisión, vigilancia y verificación de:
Los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, efica-

cia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del estado
El cumplimiento de las normas legales
Los lineamientos de política y planes de acción
49
gubernamental
El Control Gubernamental evalúa los sistemas de administración, gerencia y control, con

fines de mejora, a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.
Asimismo, el control gubernamental tiene un doble rol: control interno y control externo.
El Control Interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y de verificación

posterior que realiza la entidad pública sujeta a control, con la finalidad de que la gestión de
sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Es responsabilidad
del Titular, fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del Control Interno, para
evaluar la gestión y el efectivo ejercicio de la rendición de cuentas, propendiendo a que éste
contribuya al logro de la misión y objetivos.
El Control Interno previo y simultáneo, compete exclusivamente a las autoridades,

funcionarios y servidores públicos de las entidades como responsabilidad propia de
las funciones, sobre la base de las normas de la organización, planes, reglamentos y
manuales que contienen las políticas, métodos de autorización y registro.
El Control Interno posterior es ejercido por los responsables superiores del servidor o
funcionario ejecutor, en cumplimiento de las disposiciones establecidas, así como por
el Órgano de Control Institucional – OCI, evaluando y verificando los aspectos adminis-
trativos sobre el uso de los recursos y bienes del Estado, así como su gestión.
En el año 2006, mediante Ley N° 28716 (modificada por Decreto de Urgencia 069-2009),
se regula el control interno de las entidades del Estado. Las normas generales de control
interno involucran:
Norma general para el Ambiente de control
Norma general para la Evaluación del riesgo
Norma general para Actividades de control gerencial
Norma General para la Información y Comunicación
Norma General para la Supervisión
El Control externo. Compete a la CGR u a otro órgano del SNC, por encargo o designación
de ésta, con el fin de supervisar, vigilar y verificar la gestión y la captación y uso de recursos
y bienes del Estado. En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control ex-
terno podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se determine taxativamente por Ley o por
normativa expresa.
50
gubernamental
3.6 SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS

Su finalidad es lograr una óptima eficacia y desempeño por parte de los individuos
y la organización, a partir de un conjunto de medidas (políticas, procedimientos,
etc.) y actividades, que implican a los recursos humanos (considera a las personas
más como un recurso que como un costo).
La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) constituye un órgano técnico espe-
cializado —que tiene competencia a nivel nacional— rector del Sistema Administrativo
de Gestión de Recursos Humanos del Estado (SAGRHE), entidad que tiene como fun-
ción establecer, desarrollar y ejecutar la política del Estado respecto al servicio civil. La
Ley del Servicio Civil N°30057, aprobada por el Congreso de la República, el día 02 de
julio de 2013, consta de tres (3) reglamentos: Reglamento general de la Ley del Servicio
civil, Reglamento del régimen espacial para Gobiernos locales y Reglamento de com-
pensaciones publicados en el 2014.
La Gestión de recursos humanos debe tener como prioridad el reparto de la función de ad-
ministración de personas como forma de coordinar los recursos. Sus objetivos son:
Atraer, conservar, desarrollar, motivar y satisfacer a las personas

Garantizar la eficacia de la organización y los trabajadores
La evolución de la Gestión de recursos humanos tiende a situarla, actualmente, como un

elemento estratégico en las organizaciones, llamado a adecuar sus prácticas a los cambios y
desafíos organizacionales, lo cual la sitúa como un tema en permanente evolución y tensión.
Para la consecución de un mejor Estado, la profesionalización de la función pública es condi-

ción necesaria. Será una garantía que los servidores públicos tengan el mérito, la capacidad,
la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la ho-
nestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia.
Existe una relación positiva entre la existencia de un sistema de función pública con las ca-
racterísticas anteriores y la elevación de los niveles de confianza de los ciudadanos. Una
administración profesional que incorpora tales sistemas contribuye al fortalecimiento insti-
tucional de los países y a la solidez del sistema democrático.
Es necesario que la gestión del empleo y los recursos humanos al servicio de los gobiernos
incorpore los criterios jurídicos, organizativos y técnicos, así como las políticas y prácticas
que caracterizan a un manejo transparente y eficaz de los recursos humanos.
Otras funciones importantes de la Gestión de recursos humanos son:
Planificar políticas nacionales; desarrollar y planificar el SAGRHE

Desarrollar, normar y mantener actualizados los sistemas de información
51
gubernamental
Capacitar las oficinas de recursos humanos

Nombrar y gestionar el cuerpo de gerentes públicos
Dictar normas técnicas para los procesos de selección de recursos humanos que
realicen las entidades públicas
Organizar, convocar y supervisar concursos públicos de selección de personal
Administrar el Registro Nacional de Personal del Servicio Civil
La Ley del Servicio Civil es clave para lograr un mejor servicio público al:
Introducir la Meritocracia para elevar la calidad de los servicios que el Estado brin-
da a los ciudadanos
Mejorar los ingresos de la mayoría de los servidores públicos e incentivar su creci-
miento personal y profesional en la administración pública
La Ley ya se encuentra vigente con la aprobación de tres reglamentos.
Reglamento General de la Ley del Servicio Civil: desarrolla reglas en materia de de-
rechos, obligaciones, capacitación, evaluación, derechos colectivos, entre otros temas,
para los servidores civiles. Está dividido en 2 libros: el primer libro se aplica a todos los
servidores civiles (Régimen 276 y 728) y el segundo libro se aplica SOLO a aquellos
que se pasen al nuevo régimen de servicio civil.
Reglamento del Régimen Especial para Gobiernos Locales: define reglas para las
municipalidades con menos de veinte (20) personas.
Reglamento de Compensaciones: contiene las reglas de pagos y compensaciones. Ha

sido elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas MEF.
52
gubernamental
4. IMPORTANCIA DE LAS INTERRELACIONES

ENTRE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
ENTENDER LA INTERRELACIÓN DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS PERMITE IDEN-
TIFICAR LOS PROCESOS QUE REQUIEREN ESPECIAL ATENCIÓN EN LA GESTIÓN MUNI-
CIPAL, así como sus problemas, con el fin de poder revertirlos, tomando en cuenta los límites
e interrelaciones entre ellos, para una mejor gestión pública local orientada al desarrollo.
Asimismo, permite una visión transparente de los procesos que requieren mayor atención en
la municipalidad, mejorando así su comprensión por parte de todos los involucrados.
Si consideramos los sistemas administrativos de presupuesto, planeamiento, abastecimiento

(específicamente para la parte de contrataciones) e inversiones públicas, podemos identifi-
car puntos de interrelación que son claves para una adecuada gestión:
Articulación estratégica entre planes. El PDLC considera la información generada

en el PEDN, PESEM y PDRC y toma como referencia el Marco Macroeconómico Mul-
tianual – MMM.
Articulación a nivel institucional. El PDLC se operativiza en el PEI. A su vez, las accio-

nes estratégicas del PEI se desagregan en las actividades del POI.
Articulación entre el PDLC y el Presupuesto Participativo. en este último, se prioriza

y acuerda la cartera de inversión de la municipalidad, la cual debiera estar directamen-
te vinculada a la visión y objetivos del PDLC.
Articulación entre el Presupuesto Participativo y la Programación Multianual en

Inversiones. La inversión en los GL es el resultado del proceso del Presupuesto Par-
ticipativo, el que precisa criterios para delimitar los proyectos de impacto regional,
provincial y distrital.
Articulación entre el Presupuesto participativo y el Proceso presupuestario. Los

proyectos de inversión resultantes del proceso de presupuesto participativo deben
ser tomados en cuenta en la fase de programación y formulación del presupuesto del
siguiente año fiscal.
Articulación entre el POI y el Presupuesto. Se da a través de la estructura funcional

y programática del presupuesto público.
Articulación entre el PIA y el POI. El PIA es el reflejo financiero del POI. Las metas pre-
supuestarias son las células a partir de las cuales se realizan las asignaciones del gasto.
Articulación entre la Planificación y el Presupuesto. La articulación operativa entre

planificación y presupuesto se da a través de los Programas Presupuestales (uno de
los instrumentos del PpR).
53
gubernamental
Articulación entre el Plan anual de Contrataciones y el Presupuesto. El financiamiento

de todas las actividades incluidas en el Plan Anual de Contrataciones a ejecutarse en deter-
minado año fiscal debe estar previsto en el Presupuesto institucional de la municipalidad.
Articulación entre el Plan anual de Contrataciones y el POI. Los bienes o servicios

que contratar o adquirir deben contribuir al cumplimiento de las actividades previstas
en el POI de la Municipalidad.
Articulación entre el Plan anual de Contrataciones y el Plan de inversiones. Para

la ejecución de las inversiones previstas, debe tomarse en cuenta las diversas fases y
plazos que se rigen en el sistema de contrataciones y adquisiciones del Estado.
Articulación entre Sistema nacional de Modernización del Estado y otros sistemas. Para
la puesta en marcha de lo planificado y presupuestado, es necesario identificar los procesos
organizacionales y los órganos responsables, de modo que el Sistema Nacional de Moderni-
zación del Estado exige la vinculación de los instrumentos de gestión organizacional a estos
efectos. Sólo puede asignarse presupuesto en la operación a entidades cuyos órganos res-
ponsables tengan las funciones específicas para ponerlas en marcha. Los responsables de
la ejecución de las tareas son responsables siempre que sus posiciones y puestos existan
formalmente y estén vinculados a la organización de la entidad; por lo que los instrumentos
de recursos humanos se devienen de los instrumentos organizacionales. Sin puesto no hay
responsabilidad. El ejercicio del control interno se sostiene en la verificación de los desem-
peños de la organización mediante el monitoreo de sus indicadores, asociados a metas de
proceso, producto, resultado e impacto, y a la adopción de medidas correctivas.
Una manera de vincular el ciclo de la gestión con los sistemas administrativos asociados a los
Pilares de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública puede graficarse así:
FIGURA N°05. RELACIÓN ENTRE CICLO DE GESTIÓN Y SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
54
gubernamental

 Los sistemas son el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e
instrumentos, mediante los cuales se organizan las actividades de la adminis-
tración pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los
poderes del Estado, los organismos constitucionales y los niveles de gobierno.
 Existen a) Sistemas funcionales, que aseguran el cumplimiento de políticas pú-

blicas que requieran la participación de todas o varias entidades del Estado y b)
Sistemas administrativos, que regulan la utilización de los recursos en las enti-
dades de la administración pública, promoviendo la eficacia y la eficiencia en su
uso.
 Los Sistemas administrativos son once (11), de los cuales se han revisado: a) Sis-
tema de Planeamiento Estratégico; b) Sistema de Presupuesto Público; c) Siste-
ma Nacional de Inversión Pública; d) Sistema Administrativo de Abastecimiento;
d) Sistema Nacional de Control interno; y e) Sistema de Gestión de Recursos
Humanos.
 Los sistemas administrativos se encuentran interrelacionados. Entender su in-

terrelación permite identificar los procesos que requieren especial atención en
la gestión municipal, así como sus problemas, con el fin de poder revertirlos, to-
mando en cuenta los límites e interrelaciones entre ellos, para una mejor gestión
pública local orientada al desarrollo.
55
Servicios públicos
municipales

Servicios públicos
municipales
56
UNIDAD
UNIDADTEMÁTICA
TEMÁTICAIII.
II.
Sistemas
Servicios
depúblicos
gestión
gubernamental
municipales

Al finalizar la unidad, identificarás los tipos de servicios que
brindas a la ciudadanía y reconocerás los elementos para la
construcción de su cadena de valor.
1. Concepto de Servicio
2. Tipos de servicios municipales
3. Gestión por resultados
3.1 Gestión pública moderna
3.2 Valor público
3.3 Elementos para la construcción de
la cadena de valor de servicios
“La calidad de vida de las personas tiene una relación

directa con el entorno en el que vive: si es un espacio
limpio, con alumbrado público, con agua y desagüe; con
parques o lugares de esparcimiento; con mercados y
camales controlados y limpios. Todos estos servicios
dependen de la acción municipal; son uno de los
elementos centrales de su misión.”
Municipio al Día
¿Cómo saber cuáles son las necesidades

de los ciudadanos que pertenecen al
municipio? ¿O si esos servicios deben ser
provistos? ¿Cómo asegurar que se respeten
los derechos de todos los ciudadanos en la
dotación del servicio? ¿Cómo identificar si
nuestra gestión pública es moderna y logra
resultados?
57
Unidad temática
Unidad
I. Políticas
temática III. Servicios
públicas y Organización
públicos municipales
del estado
Servicios públicos
municipales
1. CONCEPTO DE SERVICIO
LOS SERVICIOS SON ACTIVIDADES QUE REALIZA UNA ENTIDAD PÚBLICA PARA
ATENDER LAS NECESIDADES DE SUS CIUDADANOS. Desde la gestión por procesos, se
entiende por servicio a las prestaciones que realiza un área u órgano para atender las necesi-
dades de sus usuarios. El cuadro que sigue muestra una descripción de lo que es un servicio.
CUADRO N°08. CONCEPTO DE SERVICIO
TIPO DESCRIPCIÓN EJEMPLOS CLIENTES

SERVICIOS Prestaciones que son - Servicios públicos - Ciudadanos: ya sea individuales o asociados,
EXTERNOS asumidas por órganos de (limpieza pública) quienes solicitan servicios que sólo brinda
las municipalidades para la municipalidad (partidas de nacimiento,
- Servicios descritos en el
satisfacer las necesidades de servicios de registro civil)
TUPA (licencias, permisos)
sus usuarios
- Empresarios: quienes solicitan trámites
asociados al desarrollo de su actividad
(licencias, permisos, etc.)
- Otras instituciones del Estado: quienes solicitan
licencias de funcionamiento, edificaciones
SERVICIOS Atenciones que brindan - Asesoría jurídica, que - Los clientes son los órganos o unidades
INTERNOS las áreas de soporte y emite informes técnicos orgánicas destinatarios de un producto o un
asesoramiento para que los servicio dentro de la organización.
- Recursos humanos, que
órganos de línea brinden, de
contrata al personal
manera adecuada, los servicios
a los usuarios externos
2. TIPOS DE SERVICIOS MUNICIPALES

EN EL ÁMBITO MUNICIPAL EXISTEN TRES TIPOS DE SERVICIOS:
Servicio público municipal. Un servicio público está referido a aquellas actividades que
son asumidas por órganos o entidades públicas, en este caso por las municipalidades, de
acuerdo con la norma, para satisfacer, en forma regular y continua, cierto tipo de nece-
sidades ciudadanas que son de interés general. Este servicio se puede brindar en forma
directa, mediante concesionario o a través de cualquier otro medio legal.
Su uso está a disposición del público, sin necesidad de realizar un trámite a cambio de
una contraprestación o pago. Ejemplo: limpieza de los bordes del río, alcantarillado, agua
potable, desagüe, limpieza pública, etc.
58
Servicios públicos
municipales
Los servicios públicos no deben incluirse en el TUPA ni en el tarifario de servicios no ex-

clusivos. En estos casos, la municipalidad únicamente debe aprobar una ordenanza espe-
cífica, fijando las tasas o arbitrios para la prestación de dichos servicios públicos.
Servicio en exclusividad. Constituyen prestaciones brindadas por las entidades públicas,

de manera exclusiva e individualizable. Se brindan a solicitud del interesado, previa verifi-
cación del cumplimiento de requisitos, los cuales se encuentran en el TUPA.
Para que un servicio sea catalogado como servicio en exclusividad, no debe haber un ter-
cero o privado brindando dicho servicio en el ámbito municipal; y la municipalidad debe
tener funciones asignadas para prestarlo.
En el caso de los servicios en exclusividad, el ciudadano debe efectuar el pago de una
tasa para que se le preste el servicio de manera inmediata y por una única vez. En caso de
requerir nuevamente el servicio deberá hacer otra vez el pago respectivo; por tanto, no
se trata de servicios continuos ni regulares.
Servicio no exclusivo. Son aquellos servicios que la municipalidad brinda a su población

a pesar de que conforme a la normativa debieran ser asumidos por terceros o privados.
La entidad brinda el servicio de manera subsidiaria. No es exclusivo porque no le ha sido
otorgada la función por mandato de una ley (deben estar en el Tarifario).
Es decir, estamos ante un servicio no exclusivo cuando se trata de servicios que son pres-
tados, también, por el sector privado. Ejemplo. El alquiler de cancha de fulbito puede ser
un servicio prestado por la municipalidad, que deja de ser exclusivo si también la iglesia o
la escuela del municipio cuentan con canchas que también las dan en alquiler.
Existen casos en que la municipalidad puede brindar servicios no exclusivos si es que los
ciudadanos no pueden acceder a estos servicios dados por terceros, sea por el costo o
porque estos terceros no se dan abasto para prestarlo. Es importante tomar en cuenta
que este servicio debe responder a un interés público para que no sea catalogado como
competencia desleal.
59
Unidad temática III. Servicios públicos municipales
Servicios públicos
municipales
3. GESTIÓN POR RESULTADOS

LA GESTIÓN PÚBLICA ES UN CONJUNTO DE PROCESOS Y ACCIONES MEDIANTE LAS
CUALES LAS ENTIDADES TIENDEN AL LOGRO DE SUS FINES, OBJETIVOS Y METAS, A
TRAVÉS DE LA GESTIÓN DE POLÍTICAS, RECURSOS Y PROGRAMAS.
Sin embargo, gestionar adecuadamente, especialmente en el Estado, es mucho más comple-

jo ya que no sólo se refiere a Obras Ejecutadas o de Proyectos de Ley, sino que, cuando se
habla de Gestión Pública, se habla de un todo, de un Universo de medidas, de políticas, que
sirven para generar desarrollo y mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos del país.
Es por ello por lo que surge la Gestión por Resultados, que es un enfoque de gestión que
busca incrementar la eficacia y el impacto de las políticas del sector público, a través de un
mayor involucramiento de los funcionarios por los resultados de su gestión. Se caracteriza
por la adecuación flexible de los recursos, sistemas de gestión y estructura de responsabi-
lidades, a un conjunto de resultados estratégicos precisos, definidos y dados a conocer con
antelación, posibles de cumplir en un período establecido de tiempo.
Mediante la implementación de esta forma de gestión, se tiende a dotar a la Administración

Pública de un conjunto de metodologías y técnicas, para lograr consistencia y coherencia
entre los objetivos estratégicos del gobierno y los planes de cada una de las entidades, desde
el ámbito nacional al local.
Orientar la gestión a resultados implica supeditar las estructuras, los procedimientos y la

administración de los recursos con los que cuenta una entidad, a resultados establecidos y
comprometidos previamente entre las instancias de decisión y control intervinientes. Mien-
tras la gestión tradicional busca, fundamentalmente, adecuarse a los recursos, las funciones y
las normas existentes, este modelo pone el acento en las acciones estratégicas a desarrollar
para lograr resultados previamente comprometidos, en función de los cuales se determina-
rán los productos y recursos necesarios.
Del término Gestión por resultados, surge la Gestión pública moderna a la que se hace referen-
cia, a continuación. En una municipalidad proveedora de servicios, una gestión pública muni-
cipal moderna debe garantizar la satisfacción de los ciudadanos y el respeto de sus derechos.
Para lograr esto, se requiere fortalecer los diferentes procesos de gestión que implementa la
municipalidad. Estos procesos son a) estratégicos, vinculados con las políticas, objetivos y me-
tas de la entidad, así como con la evaluación del cumplimiento; b) operativos, relacionados con
la producción del servicio y c) de soporte, que son los que brindan apoyo administrativo.
60
Servicios públicos
municipales
GESTIÓN PÚBLICA MODERNA

La gestión pública moderna es una gestión orientada a resultados al servicio del ciudadano.
Esto es una gestión en la que funcionarios públicos calificados y motivados se preocupan-en
el marco de políticas públicas de Estado, nacionales, regionales y locales, según las compe-
tencias que corresponden a cada nivel de gobierno- por entender las necesidades de los ciu-
dadanos; y organizan, tanto los procesos de producción o actividades, como los de soporte
(los sistemas administrativos), con el fin de trasformar los insumos en productos (seguridad
jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios públicos) que arrojen como resultado la
mayor satisfacción de los ciudadanos, garantizando sus derechos y al menor costo posible.
La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública establece un modelo de gestión
orientado a resultados, a partir de un proceso sustentado en cinco componentes, que se
constituyen en los pilares para la propuesta central de dicha política.
FIGURA N°06. PILARES CENTRALES DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN

DE LA GESTIÓN PÚBLICA
61
Servicios públicos
municipales
El modelo de gestión por resultados se sustenta en los pilares de la Política Nacional de

Modernización de la Gestión Pública. Cada uno de estos pilares tiene un ente responsable
quien viene liderando procesos de reforma para la mejora de la eficiencia y eficacia de las
entidades.
Asimismo, los pilares se apoyan en tres ejes transversales: el gobierno abierto, el gobierno
electrónico y la articulación interinstitucional (gobierno colaborativo multinivel); lo cual invo-
lucra un proceso explícito de gestión del cambio para generar los resultados esperados en los
distintos campos de la gestión pública.
El cuadro siguiente muestra los ejes rectores de la Gestión por resultados.
CUADRO N°09. EJES RECTORES DE LA GESTIÓN POR RESULTADOS
EJE DESCRIPCIÓN
TRANSPARENCIA Apertura al conocimiento y escrutinio público de la información relativa al uso de los recursos
del Estado y relativa a la conducta, desempeño y criterios de decisión adoptados por los servicios
públicos
CALIDAD DE SERVICIO Promoción del uso de nuevas tecnologías de gestión y del cambio de la cultura institucional –
vertical y formalista en exceso- de los organismos públicos, para elevar la economía, eficiencia,
eficacia y productividad de sus servicios
OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS Mejoramiento del empleo de recursos en función de resultados
PARTICIPACIÓN Y CONTROL Promoción y creación de sistemas, programas y otras modalidades de participación y control
CIUDADANO ciudadano del desempeño institucional
INNOVACIÓN TECNOLÓGICA Creación y fortalecimiento de sistemas y redes de información y comunicación e intercambio

transdisciplinario, propiciando el establecimiento de diálogos interinstitucionales que
enriquezcan la participación de las áreas en tareas comunes
3.1 VALOR PÚBLICO

3.1.1 CONCEPTO DE VALOR PÚBLICO
El concepto de valor público es reciente, en términos académicos. Mark Moore introdujo el
enfoque de valor público, en 1995, para cambiar el enfoque tradicional de la gestión pública
que intentaba ser eficaz y eficiente de acuerdo con mandatos políticos, lo que se traducía
en gestores públicos que actuaban con la mentalidad de administradores y no de directivos,
originándose una ausencia de liderazgo en la prestación de servicios públicos. La propuesta
central de Moore es que el valor público debe ir más allá de un enfoque de impactos mone-
tarios y debe incluir beneficios sociales percibidos por los ciudadanos.
62
Servicios públicos
municipales
La idea de Valor Público remite al valor creado por el Estado, a través de servicios, leyes,
regulaciones y otras acciones. Pero también, se crea valor, sobre todo, a través de transaccio-
nes individuales con los ciudadanos, garantizando sus derechos, satisfaciendo sus demandas
y prestándoles servicios de calidad. El valor público se expresa en un valor que el usuario final
debe considerar como un beneficio, ya sea que sea tangible o no, objetivo o perceptible por
subjetividad o legitimidad, en tanto responda a los intereses, demandas y necesidades de los
ciudadanos.
El concepto de Valor Público responde al ámbito de la garantía de los derechos, y no sólo a

la eficiencia y satisfacción en la prestación de los servicios públicos. El Estado es garante de
derechos, ante todo, y gobierna decisiones que afectan esos derechos. Ello lo diferencia del
sector privado en el cual la mirada está enfocada en la provisión de servicios específicos y el
valor público puede medirse en términos de rentabilidad. En el Estado, el valor es la satisfac-
ción y la garantía del derecho público.
3.1.2 DIMENSIONES DEL VALOR PÚBLICO

El valor público puede expresarse en 3 dimensiones:
FIGURA N°07. DIMENSIONES DEL VALOR PÚBLICO
Todas las áreas importantes de valor se

encuentran dentro de tres amplias categorías:
Valor expresado en los Servicios. Los ciudadanos derivan beneficios del uso personal de
servicios públicos, en una lógica similar a los beneficios derivados del consumo de aquellos
comprados en el sector privado. La satisfacción del usuario es crítica para el valor público.
Valor expresado en los Resultados. Los resultados genuinos son vistos, hoy en día,
como mejores metas que las limitadas medidas de actividad o producto, las cuales corren
el riesgo de ser distorsionadas. El ámbito de los resultados excede al modelo de opera-
ciones de las entidades del Estado y es clave el rol de los actores sociales, la comunidad,
las familias, la empresa, etc.
63
Servicios públicos
municipales
Valor expresado en la Confianza. La confianza se ubica en el corazón de la relación

entre ciudadanos y Estado. Es particularmente importante en relación con los servicios
que influencian la vida y la libertad (salud y seguridad). Pero también importa para mu-
chos otros servicios – incluyendo los servicios sociales y la educación. En estos casos, aun
cuando se cumpla el servicio formal y las metas de resultado, una falla en la confianza
podría destruir efectivamente el valor público.
3.2 ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN

DE LA CADENA DE VALOR DE SERVICIOS
De acuerdo con MOORE (1998)17, la cadena de valor de un servicio o producto que se provee
a los ciudadanos se puede graficar de la siguiente forma:
FIGURA N°08. CADENA DE VALOR DE UN SERVICIO
El cuadro que sigue describe los elementos de la cadena de valor y da algunos ejemplos para
los mismos.
17 Moore, Mark (1998) Gestión estratégica y creación de valor en el sector público.
64
Servicios públicos
municipales
CUADRO N°10. ELEMENTOS DE LA CADENA DE VALOR
ELEMENTO DESCRIPCIÓN EJEMPLO

INSUMOS Para la entrega de un servicio se requieren insumos. Esos insumos, - Recursos humanos
al interior de la entidad, ejecutan actividades, desarrollan procesos, - Recursos materiales
procedimientos, etc.
- Infraestructura
ACTIVIDADES/ Son las principales acciones y mecanismos que se realizan mediante la - Manejo de residuos sólidos municipales
PROCESOS utilización de los recursos clave (insumos) para la prestación del servicio. - Patrullaje municipal por sector - Serenazgo
Implica gestionar las relaciones con los clientes y los aliados, que - Asistencia técnica y capacitación a
son aquellos actores con lo que la entidad debe o puede trabajar, de gobiernos locales en Gestión urbana
manera colaborativa, para que el servicio llegue a los ciudadanos. territorial
PRODUCTOS Constituye el producto o servicio que se entrega a los ciudadanos. - Entidades con sistema de gestión
integral de residuos sólidos
- Patrullaje por sector
- Gobiernos locales con gestión urbana
fortalecida
RESULTADOS Corresponde a un cambio en las condiciones económicas o sociales. - Disminución de la cantidad y
Es importante medir el nivel de satisfacción del usuario. El valor se peligrosidad de residuos sólidos no
genera en la medida que un público reconozca el bien o el servicio controlados dispuestos en el ambiente
como respuesta a una necesidad o preferencia, y aprecie la calidad - Reducción de los delitos y faltas que
del bien o servicio como respuesta adecuada a la misma. afectan la seguridad ciudadana
- Ciudades con gestión urbana más
eficiente e instrumentada
Las cadenas de producción de bienes y servicios son articulaciones secuenciales de esfuerzos

interinstitucionales para proveer valor público. Por ende, no son modelos de funcionamiento
de una entidad, ni marcos estratégicos tradicionalmente incorporados en un instrumento de
planeamiento, sino más bien son una arquitectura de secuencias que responden entre sí (de
manera similar a una carrera de postas), para proveer la mayor satisfacción.
De este modo, la configuración de un servicio público debe construirse bajo el modelo de

una cadena de valor.
FIGURA N°09. CADENA DE VALOR EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN

DE LA GESTIÓN PÚBLICA
65
Servicios públicos
municipales

 Los servicios son actividades que realiza una entidad pública para atender las
necesidades de sus ciudadanos. Desde la gestión por procesos, se entiende por
servicio a las prestaciones que realiza un área u órgano para atender las necesi-
dades de sus usuarios.
 Los servicios pueden ser internos (atenciones que brindan las áreas de soporte
y asesoramiento para que los órganos de línea brinden, de manera adecuada, los
servicios a los usuarios externos); o externos (prestaciones que son asumidas por
órganos de las municipalidades para satisfacer las necesidades de sus usuarios).
 Los servicios municipales se dividen en a) servicio municipal público (referido a

aquellas actividades que son asumidas por órganos o entidades públicas, en este
caso por las municipalidades, de acuerdo con la norma, para satisfacer necesi-
dades ciudadanas de interés general); b) servicio exclusivo (referido a presta-
ciones brindadas por las entidades públicas, de manera exclusiva e individualiza-
ble); y c) servicio no exclusivo (referido a servicios que la municipalidad brinda,
de manera subsidiaria a su población, a pesar de que, conforme a la normativa,
debieran ser asumidos por terceros o privados.
 La Gestión por Resultados es un enfoque de gestión que busca incrementar la

eficacia y el impacto de las políticas del sector público, a través de un mayor in-
volucramiento de los funcionarios por los resultados de su gestión. Del término
Gestión por resultados, surge la Gestión pública moderna, que es una gestión
orientada a resultados al servicio del ciudadano.
 La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública se apoya en cinco

(5) pilares: a) Políticas públicas, Planes estratégicos y Planes Operativos; b) Pre-
supuesto por resultados; c) Gestión por procesos, Simplificación administrativa
y Organización institucional; d) Servicio civil meritocrático; y e) Sistema de in-
formación, Seguimiento, Monitoreo, Evaluación y Gestión del conocimiento. Asi-
mismo, los pilares se apoyan en tres ejes transversales: a) el Gobierno abierto;
b) el Gobierno electrónico; y c) la Articulación interinstitucional.
 La idea de Valor Público remite al valor creado por el Estado, a través de ser-
vicios, leyes, regulaciones y otras acciones. Pero también, se crea valor, sobre
todo, a través de transacciones individuales con los ciudadanos, garantizando
sus derechos, satisfaciendo sus demandas y prestándoles servicios de calidad.
El valor público tiene tres (3) dimensiones: a) Valor expresado en servicios; b)
Valor expresado en resultados; y c) Valor expresado en la confianza.
 La configuración de un servicio público debe construirse bajo el modelo de una

cadena de valor. Los elementos para la construcción de una Cadena de valor son:
a) Insumos; b) Actividades/procesos; c) Productos; d) Resultados
66
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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ordenamiento peruano. Lima: Palestra.
ALZA, A. Carlos. A. (Ed.) (2012). Gestión Pública: Balance y Perspectivas. VI Seminario de

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