Luis Enrique Herrera
Luis Enrique Herrera
Luis Enrique Herrera
Universidad ESAN
El sistema de administracin de justicia pasa por un momento crtico: la negativa percepcin ciudadana sobre la transparencia de las
principales entidades que lo conforman pone en entredicho la consecucin de la seguridad jurdica y la justicia pronta que defiende. Este
artculo aborda la propuesta de construccin de una estrategia de
calidad para el sistema, sobre la base de los aspectos crticos identificados y aplicando el modelo Canvas, como una forma de recobrar
la confianza en dicho sistema.
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M. F.
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1920
Calidad Total
Reorientacin al proceso
Orientado al servicio
Orientado a la cultura
Orientado al proceso
Valor
pblico
ENFOQUE
ESTRATGICO
Gobernanza
Nueva
gestin
pblica
Orientado al coste
ENFOQUE
HUMANO
ENFOQUE
PRODUCTO
Orientado al producto
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
hoy
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Modernizacin de la gestin
pblica y calidad en el sistema
de administracin de justicia
Como se desprende de las definiciones expuestas, el concepto de nueva gestin pblica, valor pblico, gobernanza o, sencillamente, modernizacin de la gestin pblica,
se construye sobre dos figuras base: la primera, el gobierno5 , como objeto de mejora; y la segunda, las estructuras y procesos
organizacionales que deben modernizarse
para lograr dicha mejora. En este caso, de
acuerdo con la clsica divisin de poderes
impulsada por los revolucionarios franceses, el Gobierno se divide en Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial, concepcin que recoge el artculo 43 de nuestra
Constitucin Poltica6 y desarrolla su ttulo
IV (De la estructura del Estado), donde se
detalla el ejercicio de las funciones legislativa, administrativa y judicial y las denominadas funciones especiales7, por lo que, stricto sensu , el concepto de modernizacin de
la gestin pblica e implementacin de la
filosofa de la calidad es perfectamente
aplicable a cualquiera de las entidades que
conforman los poderes del Estado que ejercen la funcin de gobierno8, entre ellas
evidentemente, el Poder Judicial.
M. F.
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ALIADOS
CLAVES
ACTIVIDADES
CLAVES
RELACIONES
CON LOS
USUARIOS
PROPUESTA
DE VALOR
RECURSOS
CLAVES
Ahora bien, recordando la cita que origin el comentario respecto a la imposibilidad de medir el nivel de desarrollo del
pas sin considerar la calidad del sistema
de administracin de justicia, utilizaremos,
a fin de describir el funcionamiento de
este sistema e identificar los elementos
crticos que afectan la calidad, el denominado modelo Canvas16, empleado como
herramienta para describir, analizar o disear modelos de negocios (Osterwalder
& Pigneur, 2009).
ESTRUCTURA DE COSTOS
SEGMENTOS
DE CLIENTES
CANALES
FLUJO DE INGRESOS
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Consideramos
que el sistema de
administracin de
justicia en su conjunto
ofrece al usuario dos
cosas: seguridad
jurdica y justicia
pronta. Dentro de
esta propuesta de
valor se encierra una
serie de actividades
para lograrlas.
1. Segmentos de clientes
2. Propuesta de valor
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3. Canales
Tratndose de los procesos, queda claro que la apuesta es eliminar todo tipo
de dudas o exigencias irrazonables hechas a los usuarios. Ms adelante revisaremos casos de excesivos formalismos o criterios no uniformes, en la
judicatura, que imponen cargas excesivas a las partes.
6. Recursos claves
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... transformar
una entidad o un
sistema, de una
visin funcional a una
visin de servicios
con enfoque de
calidad, determina
la necesidad de
8. Aliados claves
redefinir costos,
afinar estructuras y
reorientar gastos.
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Este componente se refiere a la identificacin de otras entidades relacionadas con el servicio y cuyo apoyo o intervencin puede coadyuvar a la
mejora de este y a la entrega de la propuesta de valor. En el caso del sistema
de administracin de justicia, es claro
que la nica forma de que funcione un
sistema integrado de calidad es mediante la alianza de todas las entidades
involucradas: el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Ministerio de Justicia, la Polica Nacional, la Defensora
del Pueblo, el Consejo Nacional de la
Magistratura, la Academia de la Magistratura y otras vinculadas con la
aprobacin y aceptacin de un Plan
Nacional para la Calidad en el Sistema
de Administracin de Justicia, que incluya necesariamente a otros actores
externos, como las facultades de Derecho y el Ministerio de Economa y Finanzas.
9. Estructura de costos
Evidentemente, transformar una entidad o un sistema, de una visin funcional a una visin de servicios con enfoque de calidad, determina la necesidad
de redefinir costos, afinar estructuras
y reorientar gastos. Este componente,
al final, debe dar claridad sobre lo que
significa, en costos, implementar el
nuevo modelo; en este caso, el modelo
de calidad propuesto.
PROVEEDORES O
SOCIOS CLAVES
Poder Judicial
Ministerio Pblico
Tribunal
Constitucional
Mininter
Policia Nacional
INPE
AMAG
CNM
Minjs
MEF
Congreso de
la Repblica
Organismos
internacionales
Universidades
Colegios de
Abogados
PROCESOS CLAVES
Seleccin de
magistrados/fiscales
por competencias
Sistema integral de
requisitorias, denuncias
Gestin integral de
recursos hurmanos
Sistema de gestin del
despacho
Sistema de gestin de
procesos-expediente
digital.
Sistemas de control
RECURSOS CLAVES
6
9
Magistrados/fiscales
Personal administrativo
Tecnologa
Infraestructura
Presupuesto
COSTOS
Nuevos proyectos
Reorientacin de gastos
Perfiles/expedientes tcnicos
RELACIN CON
USUARIOS
PROPUESTAS
DE VALOR
SEGURIDAD JURDICA
Confianza ciudadana
Decoro y
responsabilidad del
cargo
JUSTICIA PRONTA
Usuarios individuales
One to one
(Atencin al usuario)
La sociedad
B21
(Plan de comunicacin)
Atencin en lnea
(expediente digital)
reas:
Penal
Civil
Laboral
Comercial
Tributario
Procesos
administrativos y
operativos eficientes
Eliminacin de
excesivos
formalismos o
retardos innecesarios
USUARIOS
SEGMENTADOS
Conciliacin
3
5
CANALES
Juventud
Grupos tnicos
Procesos judiciales
INGRESOS (Flujos)
Recursos ordinarios (presupuesto pblico)
Recursos directamente recaudados (tasas, multas, etc.)
As, los elementos crticos para el modelo de calidad seran: la gestin de los
procesos judiciales, la gestin integral de
los recursos humanos, el sistema de gestin de despachos, el expediente digital,
los sistemas de control, la alianza de las
entidades para la aprobacin del plan de
calidad, los planes de atencin al usuario,
etctera.
No cabe duda de la magnitud del esfuerzo requerido para implementar un sistema de calidad y alcanzar una percepcin
positiva de los usuarios con respecto a su
aplicacin, por lo que no es posible pensar
en abordar todos los mbitos del servicio
de manera conjunta o con el mismo nivel de
profundidad17, debido, sobre todo, a las inevitables restricciones existentes. Por esta
razn, para identificar algunos casos de in-
Los procesos judiciales son la expresin relevante de la produccin judicial, la expresin operativa del sistema: es all donde se
manifiesta el servicio al ciudadano, la seguridad jurdica y la justicia pronta; por tanto,
la gestin de dicho servicio debe ejecutarse en los plazos y con las garantas que el
cliente/ciudadano espera. Cuando el proceso judicial se dilata o se resuelve en forma tarda, cuando, en un mismo caso, instancias judiciales de un mismo nivel
resuelven de manera contradictoria, o las
resoluciones emitidas por rganos de mayor jerarqua no se aplican, entonces nos
encontramos ante evidencias de ausencia
de calidad (Malvicino, 2001) en el servicio
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M. F.
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respecto al plazo desde el que deben computarse los tres meses sealados en el numeral 1 del artculo 19 del Texto nico Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo.
La duda radica en que determinadas
normas desarrollan la figura de la aclaracin y correccin de resoluciones: la Ley
del Procedimiento Administrativo General
establece, en su artculo 201.1, que:
Los errores materiales o aritmticos en los
actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo
sustancial de su contenido ni el sentido de la
decisin.
que considere dentro del alcance de las citadas normas, entendindose adems que
el administrado que interpone dicha solicitud no podra, a su vez, interponer un recurso impugnatorio contra la resolucin
administrativa, dado que lo contrario sera
admitir un sinsentido.
Siendo ello as, la solicitud de aclaracin
o correccin no debera implicar la prdida
de un derecho; sin embargo, existen opiniones judiciales que no admiten a trmite demandas contencioso-administrativas cuando el plazo de tres meses para interponer el
recurso impugnatorio ha sido computado
desde la recepcin de la notificacin con la
resolucin que resolvi la solicitud de aclaracin, alegando que ya se ha producido la
caducidad del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Esto genera, adems de
desconcierto, una mala percepcin sobre la
administracin de justicia.
Consideramos que este tema debe ser
aclarado por el Poder Judicial haciendo uso
del principio de lo ms favorable a las
partes; lo contrario implicara quitar
contenido a las normas que otorgan el
derecho de plantear una solicitud de
aclaracin, y crea desconcierto en los
usuarios, entre ellos, los inversionistas.
CASO 2
Valor de la declaracin de
insubsistencia y nulidad de
actuados
Otro tema que consideramos una muestra
de no calidad en el servicio de justicia es el
relacionado con las resoluciones de los tribunales que declaran insubsistentes y nulas determinadas actuaciones fiscales o
judiciales. El problema surge cuando, posteriormente, dichas actuaciones que por
el devenir del proceso se encuentran en
otros procesos judiciales son utilizadas
por juzgados de instruccin u otros tribunales para declarar infundados recursos
de prescripcin ordinaria o extraordinaria,
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Notas
Los principales indicadores internacionales utilizados para medir el nivel de competitividad de un pas son: The
World Economic Forums Global Competitiveness Index, Transparency Internationals Corruption Perceptions Index
y The World Banks Doing Business Index. En el Per contamos con la Encuesta Nacional sobre Percepciones de la
Corrupcin en el Per, de Protica.
El ndice de Libertad Econmica o Index Economic Freedom es un estudio realizado por la Fundacin Heritage y el
Wall Street Journal sobre 183 pases (este ao se celebran veinte aos de su publicacin anual), que mide diez indicadores de libertad, agrupados en cuatro grupos: a) estado de derecho, que mide la libertad frente al ejercicio de los
derechos de propiedad y la libertad frente a la corrupcin; b) Gobierno, que mide la libertad fiscal y el gasto pblico;
c) eficacia reguladora, que mide la libertad empresarial, la libertad laboral y la libertad monetaria; y d) apertura de
los mercados, que mide la libertad comercial, la libertad de inversin y la libertad financiera.
En la literatura especializada existe una serie de definiciones sobre calidad. Se recomienda leer la familia de normas
ISO 9000, la norma ISO 18091-2014, especfica para gobiernos locales, y a autores como William Deming, Joseph
Juran y Philip Crosby, entre otros.
Trabajo de Francisco Longo sobre los directivos pblicos ante los retos de la gobernanza contempornea, citado por
Ramrez-Alujas (2011: 104).
Por gobierno se entiende la estructura institucional que hace posible la aplicacin de mecanismos para la direccin
pblica de la sociedad. El concepto gobierno se utiliza para designar el conjunto de poderes pblicos existentes,
como Ejecutivo, Legislativo y Judicial, as como para designar la forma de organizacin del rgimen poltico. Molina, I. y S. Delgado. Conceptos fundamentales de ciencia poltica. Madrid: Alianza Editorial. Citado por Moyado
Estrada (2011: 21).
Ejercidas por el Tribunal Constitucional, la Contralora General de la Repblica, la Defensora del Pueblo, el Sistema
Electoral, etc.
La palabra proceso, processus, no ha sido siempre usada. No se encuentra en las fuentes romanas, ni en las
clsicas, ni en las bizantinas; le llamaban lis, iudicium, disceptatio, iurgium, causa, negotium. An a pesar de ello, nos
parece un vocablo acertado que contiene un sentido dinmico, de movimiento (en Derecho procesal civil, de Gmez
Orbaneja & Herce Quemada, vol. 1, citado por Gil Snchez, 1999: 144).
Una definicin de servicio pblico es: por servicio pblico en sentido amplio se entender toda accin, o la falta
de esta, administrativa y en consecuencia comprender las actuaciones ejecutivas, policiales, sancionadoras, judiciales, sanitarias, de cuerpos de seguridad, entre otros (Arenas Mendoza, 2011: 68).
10
Se encuentra en desarrollo un trabajo sobre los bienes jurdicos protegidos por la administracin pblica.
11
La seguridad jurdica hace referencia, esencialmente, y en cuanto a su aspecto positivo, a la certeza y, en cuanto al
negativo, a la prohibicin de la arbitrariedad, que no son ms que las dos caras de la misma moneda, y se proyecta
tanto en las relaciones verticales (entre el individuo y el Estado) como en las horizontales (entre los individuos)
(Vives, 2013: 75).
12
13
La esencia del proceso viene a ser el instrumento o cauce destinado a la tutela o proteccin de los derechos e
intereses legtimos de quienes acuden a los tribunales de justicia impetrando la proteccin de los mismos, estando
compuesto por una sucesin de actos necesarios a tal fin, denominado procedimiento. Todo proceso esta al servicio
de la seguridad jurdica. Bsicamente el proceso es seguridad, no es inseguridad, no es incertidumbre. Tiene que
ser claridad, diafanidad (Gil Snchez, 1999: 146).
Es conocida la diferencia que se hace entre personal jurisdiccional y personal administrativo en la administracin
de justicia, diferencia que se plasma en los aspectos sancionadores: las sanciones por inconductas jurisdiccionales
estn a cargo de la OCMA, y las sanciones por otro tipo de inconductas, a cargo de la Gerencia de Personal del
Poder Judicial.
14
No existe la verdadera nocin de Estado de Derecho cuando se imparte una justicia tarda [...] la justicia tarda es
una justicia denegada. No se trata de un derecho a que cualquier proceso se sustancie y se desarrolle en un tiempo
determinado, que sera, en todo caso, el que establezcan las leyes adjetivas, sino que desemboca en la necesidad
ms absoluta de que el proceso no sufra retrasos innecesarios, ilgicos, irrazonables, imputables siempre al rgano
jurisdiccional (Gil Snchez, 1999: 164-165).
15
88
El modelo Canvas, creado por Alex Osterwalder (Osterwalder & Pigneur, 2009) es una herramienta que permite,
mediante la identificacin de los elementos y las relaciones ms importantes de los bloques que lo conforman,
conceptualizar y bosquejar la forma como una organizacin crea valor; lo que ayuda a identificar las dificultades u
oportunidades de mejora y, por tanto, a orientar la estrategia para ofrecer un producto o servicio de mayor valor
para el cliente o usuario.
16
Como sealamos antes, a lo largo de estos aos se ha dado una serie de esfuerzos para implementar las mejoras
requeridas en el servicio de administracin de justicia; por un lado, mediante la accin propia del Poder Judicial (el
detalle se puede encontrar en Poder Judicial del Per, 2014: 60-61), y, por otro, mediante la cooperacin internacional, la cual, a travs del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia (PMSJ) (www.pmsj,org.pe) y
el Proyecto de Modernizacin del Sistema de Administracin de Justicia (Accede) (www.accedejusticia.pe), ha
impulsado mejoras en los diversos mbitos descritos anteriormente.
17
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Resolucin de Secretara General n.o 017-2012-EF/13, de 31 de octubre de 2012, que aprob el Manual de Procedimientos del Tribunal Fiscal.
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