PROPUESTAS DEL

BICENTENARIO
RUTAS PARA UN PAÍS EN
DESARROLLO

● Maldonado Maldonado, Jose Luis

● Melendez Chiquipodan, Mishelle Alexandra
● Villegas Gonzales, Jherson Brayan
 CAP 2:
EMPLEO, FORMALIZACIÓN Y PROTECCIÓN SOCIAL
El año 2020, nuestra economía sufrió el impacto más fuerte de la pandemia.
El epicentro de la crisis está en el mercado laboral : Pérdidas masivas de
empleo y de capital humano
Desde la perspectiva del mercado laboral, las debilidades estructurales son el
alto nivel de informalidad en la cual se encuentra la baja productividad del
trabajo y la pobre relación entre costos y beneficios de vivir en la formalidad en
medio de la informalidad.
Estos 3 grandes temas interrelacionados deben ser abordados por una propuesta
que no solamente quiera devolvernos al 2019 sino que también ponernos en mejor
pie como país para enfrentar el futuro
1. Requerimos políticas de empleo de emergencia que den una rápida solución
A las necesidades de nuestros desempleados
2. Necesitamos políticas que se enfoquen en generar mayor productividad
particularmente para que trabajadores más jóvenes accedan a empleos de
mayor calidad y con perspectivas de carrera
3. Tenemos indispensables políticas que promuevan una mayor formalidad,
debemos iniciar una transición hacia un sistema de protección social que
cubra a todos los ciudadanos.
 Diagnóstico del mercado laboral actual

Este contexto está marcado El impacto inicial fue una pérdida

por la actual pandemia, del 37% de los empleos o 6.2
Desde el punto de vista millones de personas, para el
económico, esta es en su último trimestre del 2020
teníamos un millón de empleos
núcleo un shock
menos que hace un año solo en
tecnológico inusual. Esta
Lima se perdieron 2.5 millones De
externalidad incierta y empleos, A fines del 2020 los
multidireccional tiene ingresos habían caído en
múltiples ramificaciones. promedio alrededor del 15%.
 Diagnóstico del mercado laboral actual
En este capítulo se incluyó una lista de las
políticas implementadas en el último año para
los trabajadores y las empresas que se agrupan
en cuatro tipos: Políticas que apelan a los
ahorros privados, políticas que apelan a los
ahorros públicos, cambios en las regulaciones
para empresas y programas de garantía para
facilitar el crédito.
Con respecto al primer tipo, aquellos
trabajadores que mantuvieron una
cuenta de capitalización individual en
el sistema privado de pensiones se les
permitió retirar hasta 2000 soles de
sus cuentas, a las personas con salarios
inferiores a 2000 se les permitió retirar
el total de su fondo.
 Diagnóstico del mercado laboral actual
El segundo punto de políticas fue el que
apeló a los ahorros públicos para ayudar a
mantener los ingresos de estos trabajadores
que perdieron su empleo o redujeron sus
horas de trabajo, se incluyó otorgar y
financiar pensiones provisionales y se
complementa con el Seguro Social de salud.
El tercer grupo de políticas estuvo dirigido
especialmente a las empresas para evitar su
cierre, reduciendo sus obligaciones
tributarias y de contribuciones, por ello se
suspendieron los pagos de aporte obligatorio
mensual y se ampliaron los plazos para el
pago de impuestos y se emitieron
exoneraciones tributarias.
 Diagnóstico del mercado laboral actual
Hay un cuarto y último grupo de políticas de
mercado laboral este fue destinado a inyectar
más liquidez a las empresas para evitar tanto el
corte de la cadena de pagos como el despido
masivo de sus trabajadores. Los fondos
creados fueron: “Apoyo empresarial a la MYPE”,
“reactiva Perú” y “fondo crecer”.

Esas políticas enmarcan la base sobre la que el

nuevo gobierno deberá construir una estrategia
para recuperar el empleo, los ingresos, la
dinámica empresarial toma la formalidad y la
protección social
 Diagnóstico del mercado laboral actual

Según datos de la Superintendencia

de banca seguros y AFP, 2.6 millones
de personas retiraron fondos de sus
cuentas en este sistema, la SBS
precisó que los fondos
administrados se redujeron en un
10%.

Cabe recalcar que se implementaron Políticas

que tuvieron retrasos y procesos burocráticos
tan inadecuados como es el caso de la entrega
de bonos que lejos de Contribuirá a que la
población se quedará en casa, este ocasionó
aglomeraciones que pueden haber llevado a la
expansión de los contagios
 Cuatro líneas de política en las que el gobierno debería
enfocarse para contribuir a un mercado laboral más saludable
1. A corto plazo: empleo temporal
el primer esfuerzo del nuevo gobierno debe responder
a las necesidades más urgentes de los ciudadanos en
materia laboral en esta dirección es crítico recuperar
los niveles de empleo un programa masivo de empleo
temporal puede contribuir a este fin.
Diagnostico
En los primeros 3 meses de la pandemia, entre marzo y mayo
del 2020 se perdieron alrededor de 7 millones de empleos
(ENAHO, 2020). Según cifras oficiales del último trimestre del
2020 el empleo está un 13% por debajo de Lima metropolitana
y un 6% por debajo de la escala nacional.
El sector más afectado al inicio de la pandemia fue construcción
seguido por manufactura, actividades extractivas, servicios y
comercio.
 Evidencia empírica y experiencia
internacional
La respuesta estándar ante shocks al empleo tan fuertes como los que estamos
viviendo, son programas de empleo temporal que está vinculado a programas de
inversión pública en infraestructura. Aunque la evidencia empírica coincide en que
son efectivos para contribuir a la recuperación del empleo la evidencia sobre su
costo de efectividad es mixta.
El programa más grande de empleo temporal en El Mundo es el de la ley nacional
de garantía de empleo rural de Gandhi (MGNREGA) en India, iniciado en 2005.
Tiene como objetivo proporcionar al menos 100 días de empleo remunerado
garantizado al año como parte de un trabajo manual no calificado y en cualquier
hogar con adultos voluntarios.
La experiencia india deja algunas lecciones que pueden servir de guía para el
diseño de un programa de empleo temporal en otros países.
PROPUESTAS DE POLÍTICA

A partir del diagnóstico y de la evidencia empírica, los

autores proponen un programa de empleo temporal
dirigido a trabajadores que perdieron su empleo
durante la pandemia, este programa contempla
generar 150.000 empleos en el primer año de
Gobierno, este objetivo equivale al 10% de desempleo
en el país.

Este programa tiene las siguientes características:

● El empleo que genere este programa no compite
con el empleo en el sector privado.
● En lo posible incorporar al sector privado en la
generación de empleos.
Este programa debería complementar a los
grandes proyectos de infraestructura de largo
plazo del Gobierno, y concentrarse así en obras de
importancia local.

En la actualidad El Gobierno cuenta con un

programa de empleo temporal llamado Trabaja
Perú, este programa ofrece empleos de 2 a 4
meses en los cuales los municipios son los
encargados de estos programas.

A partir del Programa Trabaja Perú se propone

incorporar al sector privado con pasantías, de
modo que los empleadores puedan contratar a un
porcentaje máximo de su plantilla.
2)
A MEDIANO Y A LARGO
PLAZO: MEJORAR LA
EMPLEABILIDAD
La política de mediano y largo plazo debe dirigirse a ubicarse
en la vía de empleabilidad que se tenía hasta el año 2019
 DIAGNÓSTICO
En el Perú menos de la mitad de los
Un indicador de la calidad del empleo es el
trabajadores son asalariados; sólo el 46 % de
tipo de contrato que tienen los trabajadores
la PEA ocupada; el 38% son trabajadores
asalariados; un 18 % labora en el sector
independientes; el 10% son trabajadores
público, el resto está en el sector privado.
familiares no remunerados ; el 4% son
Dentro del sector privado existe un 43% que
empleadores y el 2% son trabajadores del
no tienen contrato; 30% está con un contrato
hogar.
a plazo fijo y un 9% está con un contrato por
tiempo indeterminado.

Estos datos mencionados se comparan Otro indicador es la baja productividad en

negativamente con los países de EE.UU y especial en el sector informal; en el año 2015
aquellos de la Unión Europea y Asia Central, del total de empresas menos de un tercio
donde el nivel de asalariados está entre el eran formales. En cambio en el sector formal
83% y 93%. Solo dentro de América Latina el pese a ser minoría, es responsable del 44% del
Perú está por encima de Bolivia, el cual empleo total y aporta el 81% del PBI nacional,
cuenta con un 32% de asalariados, ya que el es así como cada empleado del sector es 5
Perú cuenta con un 45% de nivel de veces más productivo que uno del sector
asalariados. informal.
 EVIDENCIA EMPÍRICA Y EXPERIENCIA INTERNACIONAL

La evidencia empírica de programas de empleabilidad es larga y se

remonta a los años 90, es así como en América Latina en países como
Chile, Argentina, Colombia y Perú , comenzaron a instaurar programas de
formación laboral para jóvenes.

En estos países los programas beneficiaron a más de 100.000 jóvenes, de

los cuales hubo un aumento del empleo entre el 10% y el 30% desde el
inicio de estos programas.

Dentro de los programas que más impacto tuvieron fueron Proyecto

Joven en Argentina (1994-1998); el cual ayudo entre 100.000 y 180.000
jóvenes; otro programa a destacar es Chile Joven (1992-1997), el cual
ayudó a más de 100.000 jóvenes e impulso la empleabilidad de los jóvenes
entre un 18% a 22%.
Hubo una primera ola que se caracterizó por capacitaciones
en habilidades técnicas y vocacionales, complementadas con
periodos de experiencia en el trabajo mediante prácticas en el
sector privado. Las evaluaciones sobre estos programas
donde se enfocó más en los jóvenes presentan evidencia
mixta.

Es así que en el caso del Perú, el programa ProJoven, el cual

benefició a cerca de 160.000 jóvenes en el año 1996, logró
efectos significativos sobre el empleo de las mujeres y
también tuvo impactos sobre los ingresos de los participantes
tanto hombres como mujeres.

Hubo una segunda ola de programas de

capacitación se inició en EEUU, el cual presentó
mejores resultados, estos programas consistieron en
capacitar y dar orientación a quienes buscan
empleo de alta calidad en industrias y ocupaciones
específicas, donde se cree que existe una fuerte
demanda de mano de obra local y chances para un
avance profesional a largo plazo.
De hecho un estudio hecho por Katz, Hendra y Schaberg del 2020,
resume el impacto de 8 programas de empleo sectorial en EEUU,
donde se ofrecen capacitaciones en sectores de salud, tecnología y
manufactura. Este estudio encuentra efectos positivos en empleo y
salarios, se duplicó el número de participantes en los sectores
mencionados 2 años después de culminados los programas, y los
ingresos aumentaron entre 14% y 40% 1 año después de culminado
los programas.

En lo que respecta a la evidencia empírica respecto a

politicas que incentiven las relaciones laborales de
largo plazo es casi inexistente sin embargo un estudio
elaborado por los autores sobre el origen del uso
indiscriminado de contratos temporales y que da
indicios de como solucionar el problema de
contrataciones de plazo fijo.

El estudio encuentra que la reforma de 2001 redujo la probabilidad

de tener un contrato por tiempo indefinido en el mercado laboral
peruano, hasta ese año la interpretacion del Articulo 34 del
Decreto Legislativo 728 era que un trabajador que era despedido
debía ser indemnizado con 1.5 remuneraciones por año trabajado,
sin embargo ese año el Tribunal Constitucional emitió un fallo que
cuestionaba dicha interpretación y establecia que el trabajador
podia solicitar su reincorporación al puesto de trabajo.
PROPUESTAS DE POLÍTICA

A partir del diagnóstico y de la evidencia empírica, los autores

proponen una combinación de politicas de inserción en empleos de
calidad y de mayor productividad y politicas que incentiven las
relaciones laborales a largo plazo.

1. Respecto al primer objetivo se plantea un programa de

capacitación con enfoque sectorial, el cual debería tener
componentes de perfilamiento, capacitación en habilidades
blandas y capacitación en habilidades genéricas donde haya
mayor demanda y la productividad sea alta, las ideas detras
de este programa son mejorar la empleabilidad de quienes
entran al mercado laboral con capacidades específicas a un
sector y reducir las brechas de entrada a empresas formales.

2. Respecto al segundo objetivo se requiere revisar la posición

del Tribunal Constitucional sobre la protección adecuada
frente al despido arbitrario, debe recordarse que hasta 2001,
la interpretación de este mandato era que la ley ya proveia
protección adecuada.
3)
A MEDIANO Y A LARGO
PLAZO: REDUCIR LA
INFORMALIDAD
 Los esfuerzos por mejorar la calidad de los empleos deben venir
acompañados por iniciativas para aumentar la participación de los
empleos formales.
 DIAGNÓSTICO
● En las últimas dos décadas
el área urbana en el país se ● Es clave entender que la
ha duplicado y el 90% de informalidad no está
esta expansión ha sido restringida a los estados
informal (Fort y Espinoza. económicos más pobres,
2020) sino que está
ampliamente extendida,
más de la mitad de los
● La clase media es incluso el ingresos de la clase
sector cuyos ingresos está media peruana provienen
más explicado por del sector informal.
actividades informales.
 DIAGNÓSTICO

● En este contexto reducir la informalidad en el país requiere impulsar un acuerdo

nacional, un macro contrato social con el que los peruanos estemos dispuestos a vivir
y cumplir

● La informalidad laboral y empresarial ha sido un problema estructural de nuestro país

por décadas

● Las medidas destinadas a reducirla no han sido los resultados esperados, ya que la
tasa de formalidad se ha mantenida baja en los últimos tiempos
 DIAGNÓSTICO
● Según datos de la ENAHO cerca de la mitad de los informales son trabajadores
independientes (35% de toda la PEA). La otra mitad de los informales son asalariados
(28%) y trabajadores informales no remunerados como trabajadores familiares (10%).
 EVIDENCIA EMPÍRICA
● La evidencia empírica sobre informalidad en el Perú muestra que debe combatirse
desde las empresas en primer lugar y luego desde los trabajadores.

● En un estudio de ● La evidencia empírica

Chacaltana y Diaz (2018) ofrece algunos indicios
concluyen que la formalidad de qué funciona y qué
de las empresas aumenta la no para combatir la
probabilidad de formalizar a informalidad:
los trabajadores.
 EVIDENCIA EMPÍRICA
La experiencia en Perú nos muestra que no funciona y que sí podría funcionar.

QUÉ NO FUNCIONA QUÉ SÍ FUNCIONA

Reducir los costos de entrada en la Incrementar los beneficios de la
formalidad no ha tenido resultados. formalidad ha resultado más atractivo
que reducir los costos de registro.
Para algunas empresas la
formalización no es deseada a ningún Brindan información para formalizarse,
costo y subsidiarla en reducir los cubren costos para formalizarse y
costos de registro parece no ser la realizar pagos equivalentes a la mitad de
solución. un mes de ganancia de las empresas.
 EVIDENCIA EMPÍRICA
● Finalmente hacer cumplir la ley y aumentar los costos de la informalidad es
una alternativa costo-eficiente.

● El estudio encuentra impactos nulos o negativos de la información y de la

reducción del costo de la formalización
 PROPUESTAS DE POLÍTICA

● Mejorar la fiscalización requiere fortalecer los sistemas de información y la conexión

entre ellos para, que en un tiempo real y de manera transversal, poder identificar a las
empresas que están incumpliendo con la formalidad.(La tecnología como
herramienta).

● Se propone otorgar incentivos y fijar metas para que la labor de la SUNAFIL, abarque
una mayor cantidad de empresas, en vez de concentrarse en un grupo reducido.
Para lograrlo, es necesario simplificar el abultado bagaje de normas laborales
fundamentales y que se enfoque en los derechos y beneficios de los trabajadores.

● Reforma regulatoria que mejore las condiciones para que las empresas generen más
empleo.
 PROPUESTAS DE POLÍTICA

● A partir del salario mínimo, permitir el uso de remuneración integral anual (RIA) que
posibilite pagar en un solo momento diferentes beneficios. Además se plantea darle
continuidad a la normativa de teletrabajo, que en la pandemia ha mostrado ser más
eficiente que la de trabajo remoto.

● Finalmente se propone marchar hacía un régimen tributario único con escalas

progresivas. Esto implica consolidar los 3 regímenes actuales para micro y pequeñas
empresas.
Esta consolidación debería venir de la mano de escalas progresivas que dependen del
tamaño de la empresa.
Esto solucionaría el incentivo perverso que hoy tienen las empresas al enanismo; esto
es, a no crecer para no tener que pasar a un nivel de tributación superior.
4)
A MEDIANO Y A LARGO
PLAZO: Mejorar la
protección social
 DIAGNÓSTICO
● Antes de la pandemia, el ● En 2019, esta situación
Perú no contaba con un cambió al menos en el
sistema de protección papel. El decreto de
social. Urgencia 017-2019 establece
la afiliación al SIS de todo
ciudadano residente del país
● Si bien existe desde el que no cuente con seguro
2009 la Ley de marco de de salud.
Aseguramiento en salud,
sus características han Así, según cifras de SuSalud,
estado atadas al status a diciembre de 2020, el 97%
laboral de las personas de residentes contaba con
un seguro de salud.
 DIAGNÓSTICO
● Sin embargo la afiliación ● Datos revelan que los
nominal a un seguro de peruanos no se sienten lo
salud, sobre todo al SIS, no suficientemente protegidos
garantiza una cobertura por los servicios actuales
efectiva en salud. como para reportar que
tienen un seguro.
● Las encuestas de
hogares sugieren que la ● El tipo de aseguramiento
percepción de que más disminuyó con la
protección en salud es pandemia fue el de EsSalud,
bastante más baja que lo que pasó de 36 a 30% de
que los datos oficiales protección en la PEA. Y el SIS
indican. aumentó de 26 a 31%. Los
seguros privados se
mantuvieron en niveles
similares.
 PROPUESTAS DE POLÍTICA

● Se propone una reforma del sistema de protección social de manera que sea
independiente del ámbito laboral.
Se necesita que la protección sea para todos los peruanos y no solo para
trabajadores formales. Se debe comenzar con la salud, ya que es el servicio que más
presente tienen los ciudadanos y en el que las brechas son más evidentes.

Se requiere en un primer momento incrementar y hacer más eficiente el

financiamiento del subsector público en salud, también apuntar a unificar el
financiamiento en salud: que deje estar ligado a la nómina y a los impuestos, y sea
solo mediante impuestos generales.
 PROPUESTAS DE POLÍTICA

● La universalización de la protección social debería incluir en principio, la salud y

pensiones. Pero también sería deseable que incluyera al desempleo, donde se debería
incluir un tipo de seguro como una capa de protección adicional.
Políticas de fortalecimiento de capacidades
Para que las recomendaciones presentadas en este capítulo puedan ponerse
en marcha, se necesita fortalecer las capacidades técnicas del Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE). Debe poder diseñar,
implementar y monitorear las políticas. Por años, ha sido un ministerio
dejado de lado, cuyas responsabilidades rebasaban sus capacidades técnicas.
Hoy existen ciertas iniciativas para fortalecer y modernizar su capital
humano. Por ejemplo, para mejorar la calidad de las políticas se ha creado
el Laboratorio de Innovación Laboral dentro del ministerio. Este tipo de
acciones deben continuar y reforzarse.
 Reflexiones finales

El diálogo social resulta indispensable en este proceso, pero pretender que este se deba
circunscribir al ámbito del Consejo Nacional del Trabajo implica ignorar este serio problema
de representatividad y condenar al país a acuerdos que desconozcan o ignoren los puntos de
vista de actores relevantes del ámbito laboral. En este contexto, se requiere de un gran
acuerdo nacional, en efecto, un nuevo contrato social, que establezca las bases para una nueva
relación entre Estado y ciudadano, asentada sobre normas que todos estemos dispuestos a
cumplir.
Se necesita tanto de diálogo como de mayores capacidades dentro del MTPE. En este
contexto, reforma laboral, combate a la informalidad y protección social no son tres temas
independientes, sino profundamente interrelacionados.
 C I AS!
GRA