CNT 14604/2018/1/RH1

Pogonza, Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/

accidente – ley especial.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 2 de Septiembre de 2021

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la parte

actora en la causa Pogonza, Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/
accidente – ley especial”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1°) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de

Apelaciones del Trabajo confirmó la sentencia de primera
instancia que, tras declarar la falta de aptitud jurisdiccional
de la Justicia Nacional del Trabajo para conocer en el caso,
ordenó el archivo de las actuaciones por no hallarse cumplida la
instancia administrativa previa ante las comisiones médicas
establecida en la ley 27.348 (fs. 38 de los autos principales,
cuya foliatura será la citada en lo sucesivo).

Para así decidir, se remitió al dictamen emitido por

el Fiscal General ante esa cámara el 12 de julio de 2017 en la
causa “Burghi, Florencia Victoria c/ Swiss Medical ART S.A. s/
accidente – ley especial” (CNT 37907/2017/CA1). Dicho dictamen
consideró constitucional el diseño procesal previsto en los
arts. 1° y concordantes de la ley 27.348 en cuanto establece la
obligatoriedad de la aludida instancia administrativa previa.

2°) Que contra esa decisión el trabajador interpuso

el recurso extraordinario federal de fs. 39/54, cuya denegación
dio origen a la queja en examen. En su presentación el apelante
plantea:

- 1 -
 (i) que el pronunciamiento apelado constituye una
sentencia definitiva en los términos del art. 14 de la ley 48 en
tanto obliga al actor a transitar el trámite administrativo ante
las comisiones médicas cuya constitucionalidad fue expresamente
cuestionada;

(ii) que existe una cuestión federal que esta Corte

debe tratar porque se ha puesto en tela de juicio la validez
constitucional de la ley 27.348 con fundamento en que el
procedimiento allí previsto vulnera las garantías
constitucionales de defensa en juicio, acceso a la justicia,
debido proceso adjetivo, juez natural e igualdad ante la ley;

(iii) que la ley 27.348 es inconstitucional porque

irrazonablemente le otorga a las comisiones médicas facultades
jurisdiccionales que son propias de los jueces; porque no se
encuentra garantizada la imparcialidad de los referidos
organismos administrativos ya que el sistema es financiado por
las aseguradoras de riesgos del trabajo; y porque el control
judicial que prevé la ley no es amplio ni suficiente, ya que
solo se puede acceder a la justicia por vía recursiva,
circunstancia que impediría la amplitud del debate y la
producción de prueba;

(iv) que, además, a la luz de la doctrina establecida

por este Tribunal en los precedentes “Castillo” (Fallos:
327:3610); CSJ 159/2005 (41-V)/CS1 “Venialgo, Inocencio c/
Mapfre Aconcagua Aseguradora de Riesgo de Trabajo s/ otros”,

- 2 -
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sentencia del 13 de marzo de 2007 y Competencia CSJ 804/2007

(43-C)/CS1 “Marchetti, Néstor Gabriel c/ La Caja ART S.A. s/ ley
n° 24.557”, sentencia del 4 de diciembre de 2007, la ley es
inconstitucional porque obstruye el derecho del trabajador de
demandar ante su juez natural;

(v) que, por otra parte, al obligar al trabajador

accidentado a transitar una instancia administrativa previa a la
judicial, la norma lo ubica “en un escalón inferior respecto a
cualquier damnificado…” en ámbitos no laborales que “tiene a su
alcance la justicia en forma directa”; y

(vi) que las modificaciones procesales introducidas

por la ley 27.348 vulneran, asimismo, el principio de
progresividad en materia de derechos sociales.

3°) Que las cuestiones sintetizadas en los acápites

identificados como (i) y (ii) del considerando anterior,
referidas a la admisibilidad del recurso extraordinario del
actor, han sido adecuadamente tratadas en el punto III del
dictamen del señor Procurador General de la Nación interino, a
cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir, en lo
pertinente, por razones de brevedad.

En cambio, el Tribunal estima necesario dar directo

tratamiento a los restantes agravios planteados por la
recurrente.

- 3 -
 4°) Que en primer término corresponde examinar el
planteo de inconstitucionalidad basado en la afirmación de que
la ley 27.348 otorga facultades propias de los jueces a órganos
administrativos que no son imparciales, y restringe el control
judicial sobre las decisiones que dichos órganos adoptan.

Sin perjuicio de las precisiones que se harán más

adelante, es importante tener presente que, según el art. 1° de
la ley 27.348, las comisiones médicas creadas por el art. 51 de
la ley 24.241 tienen competencia para entender -en forma previa,
obligatoria y excluyente de cualquier otra intervención- en la
determinación del carácter profesional de la enfermedad o
contingencia, de la incapacidad del trabajador y de las
prestaciones dinerarias previstas en la ley 24.557 de Riesgos
del Trabajo.

La ley 27.348 prevé, además, la posibilidad de

recurrir la decisión de la comisión médica por vía
administrativa ante la Comisión Médica Central, o por vía
judicial ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la
jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
según corresponda al domicilio de la comisión médica que
intervino. A su vez, las decisiones de la Comisión Médica
Central son susceptibles de recurso directo ante los tribunales
de alzada con competencia laboral o, de no existir estos, ante
los tribunales de instancia única con igual competencia,
correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión
médica jurisdiccional que intervino (art. 2°).

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5°) Que en nuestro país existe una larga tradición

legislativa en virtud de la cual se le han conferido a órganos
de la administración competencias para dirimir controversias
entre particulares sobre diversos temas.

En 1960, al decidir la causa “Fernández Arias”

(Fallos: 247:646), la Corte señaló que ese ejercicio de
facultades jurisdiccionales constituye uno de los modos
universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo
de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más
vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes
del siglo diecinueve, y se asienta en la idea de que una
administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es
instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos,
fundamentales intereses colectivos de contenido económico y
social, los que de otra manera solo podrían ser tardía o
insuficientemente satisfechos (considerando 5°). Como ejemplos
de ello, el Tribunal mencionó que, entre otras, las regulaciones
existentes en materia de accidentes laborales (ley nacional 9688
y ley 4548 de la Provincia de Buenos Aires), trabajo de mujeres
y niños (ley 11.317), conflictos colectivos de trabajo (decreto-
ley 32.347/1944) y bancarios (ley 12.637) establecían una
primera instancia de decisión a cargo de órganos administrativos
(considerandos 11 y 16).

En la actualidad existen diversas regulaciones que

fijan una jurisdicción administrativa previa y obligatoria para
la decisión de controversias entre particulares sobre otras

- 5 -
materias, como sucede con las leyes 18.870 (derecho de la
navegación), 24.065 (energía eléctrica), 24.076 (gas natural) y
27.442 (defensa de la competencia).

Como se dijo, la existencia de instancias

administrativas previas también forma parte de la tradición
legislativa en materia de reparación de accidentes y
enfermedades del trabajo. Desde sus orígenes el régimen especial
vigente a nivel nacional previó la posibilidad de intervención
de la autoridad administrativa, ya sea para la elaboración, en
ciertos casos, de informes periciales por parte de médicos
especializados, para recibir la denuncia del accidentado y
gestionar la indemnización, o para intentar mediar en caso de
desacuerdo entre las partes (conf. art. 27 y concordantes del
decreto s/n del 14 de enero de 1916 reglamentario de la ley
9688, art. 15 de la ley 24.028, art. 36 de la ley 24.635, entre
otros). En su versión original, la ley 24.557 también previó un
sistema similar al que aquí se cuestiona.

6°) Que la Corte Suprema se ha pronunciado en

reiteradas ocasiones reconociendo la validez constitucional de
la atribución de competencias jurisdiccionales a órganos
administrativos siempre que se cumplan ciertas condiciones. En
tal sentido, hay dos precedentes que guardan singular relevancia
para la resolución de este caso.

(i) En el ya mencionado caso “Fernández Arias”,

referido a un conflicto por un predio rural dirimido

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inicialmente por un tribunal administrativo, la Corte estableció

que la constitucionalidad de la atribución de competencias
jurisdiccionales a órganos de la administración dependía de que
sus pronunciamientos quedaran sujetos a un control judicial
suficiente.

El Tribunal señaló que para tener por acreditado este

requisito se deben analizar las circunstancias específicas de
cada caso. Expresó que el alcance del control judicial “no
depende de reglas generales u omnicomprensivas, […] la medida
del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un
conjunto de factores y circunstancias variables o contingentes,
entre los que podría mencionarse, a título de ejemplo, la
naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los
intereses públicos comprometidos, la complejidad de la
organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor
o menor descentralización del tribunal administrativo, etc.".

Asimismo, especificó que, tratándose de controversias

entre particulares como la que allí se dirimía, “control
judicial suficiente” quería decir que: a) los litigantes debían
tener derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios;
b) los tribunales administrativos no podían contar con la
potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y
al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en
que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido
la vía administrativa, privándose voluntariamente de la
judicial; y c) la mera facultad de deducir recurso

- 7 -
extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad
era insuficiente para tener por cumplido el recaudo (ver
considerandos 13, 14 y 19).

Es importante destacar que entre la jurisprudencia

que invocó la Corte para sustentar tal decisión figuraban
sentencias anteriores en las que había decidido que la
intervención previa y obligatoria del Departamento del Trabajo
de la Provincia de Buenos Aires en accidentes de trabajo regidos
por la ley 9688 no agraviaba al art. 18 de la Constitución
Nacional pues la norma local que reglaba el procedimiento
preveía la revisión judicial ulterior por un juez competente
(causas “Khalil”, Fallos 186:337; “Costes”, Fallos: 187:79;
“Esteban Belmonte”, Fallos: 194:317; “Freijomil”, Fallos:
195:50, entre otras).

(ii) En el caso “Ángel Estrada” (Fallos: 328:651),

en el que la empresa actora reclamaba a una distribuidora de
energía eléctrica el pago de una indemnización por el corte de
suministro, la Corte explicitó que, sin embargo, la existencia
de un control judicial suficiente no basta por sí sola para
validar la atribución de competencias jurisdiccionales a órganos
administrativos. Frente a las reglas que dimanan de lo dispuesto
en los arts. 18, 109 y 116 de la Constitución Nacional, que en
principio impiden que la administración ejerza funciones
jurisdiccionales, la Corte estimó que la atribución de tales
funciones debía apreciarse con carácter estricto.

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En esa línea, afirmó que la decisión administrativa

que dirime un conflicto entre particulares no solo debe estar
sujeta a un control judicial amplio y suficiente en los términos
fijados en el precedente “Fernández Arias”, sino que también es
preciso que los organismos de la administración dotados de
jurisdicción hayan sido creados por ley, que su independencia e
imparcialidad estén aseguradas, y que sea razonable el objetivo
económico y político que el legislador tuvo en cuenta para
crearlos y restringir, así, la jurisdicción que la Constitución
Nacional atribuye a la justicia (considerando 12; ver, además,
lo resuelto en “Litoral Gas”, Fallos: 321:776; y CSJ 18/2014
(50-Y)/CS1 “Y.P.F. S.A. c/ resolución 575/12 – ENARGAS (expte.
19009/12) y otro s/ recurso directo a cámara”, sentencia del 29
de septiembre de 2015).

7°) Que el sistema de resolución de controversias

cuestionado por el actor cumple con todos los recaudos fijados
en la jurisprudencia de la Corte mencionada en el considerando
anterior.

En primer lugar, tal como se ha expresado más arriba,

las comisiones médicas han sido creadas por ley formal y su
competencia para dirimir controversias entre particulares
también emana de una norma de ese rango. La ley 24.241 del
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones creó estos órganos
administrativos, estableció su integración y su financiamiento
(art. 51). A su vez, las leyes 24.557 (arts. 21 y 22) y 27.348

- 9 -
(art. 1°) establecen expresamente el alcance de su competencia
en materia de riesgos del trabajo.

8°) Que, en segundo lugar, las comisiones médicas

satisfacen las exigencias de independencia e imparcialidad a los
efectos de la materia específica y acotada que el régimen de
riesgos del trabajo les confiere. Tales exigencias se vinculan,
por un lado, con la conformación del órgano administrativo que
ejerce la competencia jurisdiccional y, por el otro, con el
resguardo de la garantía del debido proceso.

El diseño regulatorio elaborado por el Congreso y

reglamentado por la autoridad administrativa del trabajo
garantiza la independencia de las comisiones médicas. Estos
organismos, que actúan en la órbita de una entidad autárquica
como lo es la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (ver arts.
35 a 38 de la ley 24.557), cuentan con suficiente capacidad
técnica para determinar si se cumplen los requisitos para el
acceso a las prestaciones sociales previstas por el régimen de
riesgos del trabajo.

En ese sentido, la resolución SRT 298/2017 prevé que

cuando esté controvertida la naturaleza laboral del accidente
intervendrá un secretario técnico letrado, que emitirá un
dictamen jurídico previo (art. 2°). Si ese dictamen es
favorable, o directamente no media discusión acerca de la
naturaleza laboral de la discapacidad alegada, se dará
intervención a los profesionales médicos que se encargarán de

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determinar, con base en los baremos que establece la ley, el

porcentaje de incapacidad que produjo la contingencia. A su vez,
la comisión médica tendrá la potestad de disponer la producción
de prueba de oficio y solicitar la asistencia de servicios
profesionales u organismos técnicos para que se expidan sobre
áreas ajenas a su competencia profesional (art. 7°).

Los profesionales de la salud que integran las

comisiones médicas se eligen por concurso público de oposición y
antecedentes conforme al orden de mérito obtenido, y deben
contar con título médico expedido por una universidad
autorizada, matrícula provincial o nacional y título de
especialista expedido por autoridad competente (art. 50 de la
ley 24.557, resolución SRT 45/2018). Como se dijo, en ciertos
casos las decisiones que se adopten deben estar precedidas
obligatoriamente por el dictamen jurídico de un secretario
técnico letrado, y estos secretarios solo pueden ser
desvinculados con fundamento en una grave causal debidamente
acreditada (ver resolución SRT 899-E/2017).

Por otra parte, los gastos de funcionamiento de las

comisiones están a cargo de la Administración Nacional de la
Seguridad Social, las aseguradoras y los empleadores
autoasegurados, a través de un aporte económico compulsivo, que
es independiente del resultado de los litigios que se sustancien
entre las partes (resolución SRT 1105/2010 y sus
modificatorias). Este sistema de financiamiento mixto, en el que
los propios operadores contribuyen a solventar los gastos que

- 11 -
demanda la actuación del organismo administrativo con
competencia en la materia, es común a los más variados y
diversos marcos regulatorios vigentes en nuestro país. Por
mencionar algunos, se aplica en materia de energía eléctrica
(arts. 66 y 67 de la ley 24.065) y gas natural (arts. 62 y 63 de
la ley 24.076).

Asimismo, el sistema incorpora resguardos del debido

proceso que contribuyen a la participación de las partes en el
procedimiento, garantizando en especial la de los damnificados,
y al control de la actividad administrativa.

Al respecto, cabe destacar que el trabajador cuenta

con patrocinio letrado gratuito y obligatorio durante la
instancia administrativa, y los honorarios y demás gastos en que
incurre están a cargo de la respectiva aseguradora; en suma,
todo el procedimiento es gratuito para el damnificado,
incluyendo traslados y estudios complementarios (art. 21 de la
ley 24.557; arts. 1° y 14 de la ley 27.348; arts. 36, 37 y 39 de
la resolución SRT 298/2017).

Además, la ley 27.348 establece un plazo perentorio

de sesenta días hábiles administrativos para que la comisión
médica se pronuncie. El plazo solo es prorrogable por cuestiones
de hecho relacionadas con la acreditación del accidente de
trabajo o de la enfermedad profesional, lo que deberá ser
debidamente fundado. Vencido, la norma deja expedita la vía
judicial (art. 3° de la ley). Ello garantiza al damnificado su

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derecho a ser oído dentro de un lapso razonable, en tanto

asegura que la petición será resuelta con premura, y que, de no
ser así, este contará con recursos legales para evitar
dilaciones innecesarias.

9°) Que, en tercer lugar, resulta razonable la

finalidad perseguida por el legislador al atribuir competencias
decisorias a las comisiones médicas en esta materia.

Tal como lo destaca el señor Procurador General de la

Nación interino en su dictamen, esta Corte, a partir de la
interpretación del art. 14 bis de la Constitución Nacional y de
las normas internacionales de derechos humanos que gozan de
jerarquía constitucional, ha dicho que el deber del Estado de
garantizar condiciones de trabajo equitativas y dignas comprende
la situación de seguridad e higiene en el ámbito laboral y el
deber de asegurar la protección de los trabajadores ante los
riesgos del trabajo, así como la disposición de remedios
apropiados y efectivos para acceder a la reparación de los daños
a la integridad física, a la salud y a la vida (Fallos: 332:709,
"Torrillo"; 333:1361, "Ascua”).

En esa línea, la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo

indica como objetivos particulares del seguro que organiza la
reparación de los daños derivados del accidente o la enfermedad
profesional la rehabilitación del trabajador damnificado y la
promoción de su recalificación y recolocación (art. 1°, apartado
2, incisos b y c). A su vez, la ley 26.773 señala que las

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disposiciones del régimen especial de reparación de los
accidentes y enfermedades laborales tienen como objetivo
específico la cobertura de los daños derivados de los riesgos
del trabajo con criterios de suficiencia, accesibilidad y
automaticidad de las prestaciones dinerarias y en especie
establecidas para resarcir tales contingencias (art. 1°).

En consecuencia, resulta acorde a las características

de la materia regulada, y a los objetivos públicos definidos por
el mencionado régimen legal, la disposición en la esfera de la
administración del Estado de un mecanismo institucional de
respuesta ágil, organizado en base a parámetros estandarizados,
que procure asegurar el acceso inmediato y automático a las
prestaciones del seguro, y que evite el costo y el tiempo del
litigio.

Ese propósito surge con claridad de las normas que

estructuran el sistema. Así, el decreto 717/1996, reglamentario
de la ley 24.557, afirma en sus considerandos que "las
Comisiones Médicas son los organismos establecidos por la ley
para resolver las discrepancias entre la Aseguradora y el
damnificado o sus derechohabientes, por lo cual corresponde
regular los carriles que permitan una rápida intervención"
(párrafo 7). Sostiene, asimismo, que "el procedimiento ante las
Comisiones Médicas debe también atender a la inmediatez en el
otorgamiento de las prestaciones, por lo cual se considera
necesario establecer plazos breves para la resolución de

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conflictos entre las partes cuando la demora pudiera ocasionar

grave perjuicio al trabajador" (párrafo 8).

A su vez, los considerandos de la resolución SRT

298/2017, reglamentaria del procedimiento administrativo,
indican que dicho procedimiento procura la inmediatez en el
otorgamiento de las prestaciones (tercer párrafo). También
señalan que la ley 26.773 vino a establecer un régimen de
ordenamiento de la reparación de los daños derivados de
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, "con el
objetivo primordial de facilitar el acceso del trabajador a una
cobertura rápida, plena y justa" (cuarto párrafo). Luego,
remarcan que, "con el objeto de avanzar en una respuesta
normativa superadora de los aspectos más controvertidos del
sistema, y con el fin de instrumentar un régimen que brinde
prestaciones plenas, accesibles y automáticas, se impulsó la
adecuación de la reglamentación del procedimiento ante las
Comisiones Médicas mediante el dictado del Decreto n° 1475 del
29 de julio de 2015" (sexto párrafo).

Cabe recordar que incumbe a las comisiones médicas

determinar en cada caso particular: el carácter profesional de
la enfermedad o el infortunio, el porcentaje de incapacidad
resultante y el importe de las prestaciones dinerarias (art. 1°
de la ley 27.348). Ciertamente la principal actividad asignada a
estas comisiones consiste en efectuar determinaciones técnicas
sobre la evaluación, calificación y cuantificación del grado de
invalidez producido por las diferentes contingencias cubiertas;

- 15 -
determinaciones que requieren conocimientos médicos
especializados. Y no afecta esta conclusión el hecho de que, en
los casos puntuales en que se niega la naturaleza laboral del
infortunio, el organismo deba examinar -como se dijo, con el
debido asesoramiento jurídico- circunstancias fácticas o su
encuadre en la legislación pues, en todo caso, la decisión final
sobre tales extremos corresponde a la justicia, y las
conclusiones del órgano revisten un alcance provisorio, acotado
al procedimiento administrativo, a menos que esas conclusiones
resulten aceptadas por las partes (art. 2° de la ley 27.348).

En síntesis, el propósito del procedimiento ante las

comisiones médicas es que el acceso de los trabajadores enfermos
o accidentados a las prestaciones del régimen de reparación sea
rápido y automático, para lo cual se asigna la tarea de
calificación y cuantificación de las incapacidades derivadas de
los riesgos del trabajo a especialistas en la materia que actúan
siguiendo parámetros preestablecidos.

Ello permite considerar que los motivos tenidos en

cuenta por el legislador para conferir a las comisiones médicas
el conocimiento de tales cuestiones mediante la ley 27.348
(complementaria de la ley de riesgos del trabajo) están
razonablemente justificados ya que reconocen fundamento en los
objetivos previamente declarados en las leyes 24.557 y 26.773
que organizaron –en cumplimiento de un mandato constitucional-
el sistema especial de reparación de los accidentes y las
enfermedades laborales.

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10) Que, en cuarto lugar, cabe considerar que el

régimen legal impugnado también cumple con las exigencias
fijadas en la jurisprudencia de la Corte en cuanto al alcance de
la revisión judicial.

Según se ha explicado más arriba, la doctrina del

precedente “Fernández Arias” establece que en las controversias
entre particulares el control judicial suficiente se satisface
con la existencia de una instancia de revisión ante la justicia
en la que puedan debatirse plenamente los hechos y el derecho
aplicable.

En sentido coincidente, la jurisprudencia de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos ha receptado el derecho a la
revisión judicial de decisiones administrativas como uno de los
elementos de la garantía del debido proceso legal en relación
con el derecho a una tutela judicial efectiva consagrado por los
arts. 8° y 25 del Pacto de San José de Costa Rica (caso "Baena,
Ricardo y otros vs. Panamá", sentencia del 2 de febrero de 2001,
párr. 137, entre otros). El tribunal interamericano sostiene que
existe una revisión judicial suficiente cuando el órgano
judicial examina todos los alegatos y argumentos sometidos a su
conocimiento sobre la decisión del órgano administrativo, sin
declinar su competencia al resolverlos o al determinar los
hechos. Por el contrario, no hay tal revisión si el órgano
judicial está impedido de determinar el objeto principal de la
controversia, como por ejemplo sucede en casos en que se
considera limitado por las determinaciones fácticas o jurídicas

- 17 -
realizadas por el órgano administrativo que hubieran sido
decisivas en la resolución del caso ("Barbani Duarte y otros vs.
Uruguay", sentencia del 13 de octubre de 2011, párr. 204).

Las disposiciones de la ley 27.348 garantizan tal

tipo de revisión judicial. Como ya se dijo, su art. 2° prevé la
posibilidad de recurrir la decisión de la comisión médica
jurisdiccional por vía administrativa ante la Comisión Médica
Central, o por vía judicial ante la justicia ordinaria del fuero
laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión
médica jurisdiccional que intervino. A su vez, las decisiones de
la Comisión Médica Central son susceptibles de recurso directo
ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no
existir estos, ante los tribunales de instancia única con igual
competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de
la comisión médica jurisdiccional que intervino. Además, la
norma estipula que el recurso interpuesto por el trabajador
atraerá al que eventualmente interponga la aseguradora de
riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central, y que la
sentencia que se dicte en la instancia laboral resultará
vinculante para todas las partes.

El ordenamiento, que debe ser interpretado en

consonancia con los estándares constitucionales mencionados, no
limita la jurisdicción revisora en lo relativo a la
determinación del carácter profesional del accidente, del grado
de incapacidad o de las prestaciones correspondientes. Ninguna

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norma cercena el derecho a plantear ante los jueces competentes

la revisión de las cuestiones fácticas y probatorias sobre las
que se pronunció la autoridad administrativa. Por el contrario,
al establecer que todas las medidas de prueba producidas en
cualquier instancia son gratuitas para el trabajador (art. 2° de
la ley 27.348), resulta indudable que la producción de tales
medidas es admisible durante el trámite judicial.

Aunque el control judicial de la actuación de la

Comisión Médica Central sea realizado en forma directa por el
tribunal de alzada con competencia laboral, ello no le quita el
carácter de “amplio y suficiente”. La norma instituye una acción
en la que las partes tienen derecho a ofrecer y producir la
prueba que consideren pertinente y que permite la revisión del
acto por parte de un tribunal que actúa con plena jurisdicción a
fin de ejercer el control judicial suficiente y adecuado que
cumpla con la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional
(conf. causa CSJ 66/2012 (48-N)/CS1 “Núñez, Juan Carlos c/
Universidad Nacional de Tucumán s/ nulidad de acto
administrativo”, sentencia del 9 de septiembre de 2014,
considerando 3°).

11) Que, por otra parte, resulta inadmisible el

planteo de inconstitucionalidad —punto (iv) del considerando 2°
de esta sentencia— que el actor pretende sustentar en el
precedente “Castillo” (Fallos: 327:3610), y en una dogmática
cita de otras sentencias en las que esta Corte simplemente
resolvió cuestiones de competencia remitiéndose a la doctrina de

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dicho precedente (conf. casos CSJ 159/2005 (41-V)/CS1 “Venialgo”
y Competencia CSJ 804/2007 (43-C)/CS1 “Marchetti”, sentencias
del 13 de marzo y del 4 de diciembre de 2007).

En el caso “Castillo”, el Tribunal declaró la

inconstitucionalidad del procedimiento previsto en el texto
original de la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo exclusivamente
en cuanto dicha ley disponía que la revisión judicial de lo
resuelto por las comisiones médicas quedaba a cargo de la
justicia federal (conf. art. 46, primer apartado), lo que
producía dos consecuencias incompatibles con la Constitución
Nacional: (i) impedir que la justicia local cumpliera la misión
que le es propia de juzgar controversias entre particulares
regidas por el derecho común como lo son las derivadas de
infortunios laborales, y (ii) desnaturalizar la misión de la
justicia federal al convertirla en “fuero común”.

Aquel vicio ha sido subsanado con las modificaciones

introducidas por la ley 27.348 que permite recurrir las
decisiones de las comisiones médicas jurisdiccionales o de la
Comisión Médica Central ante los tribunales con competencia
laboral de la jurisdicción local, sea provincial o de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, a los que corresponda intervenir de
acuerdo al domicilio de la comisión médica jurisdiccional que
haya actuado inicialmente (conf. arts. 2° y 14, que modificó el
primer apartado del art. 46 de la ley 24.557).

- 20 -
 CNT 14604/2018/1/RH1
Pogonza, Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/
accidente – ley especial.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

12) Que en cuanto al alegado carácter regresivo que

tendría la norma impugnada —punto (vi) del considerando 2°—, el
recurso extraordinario no expone argumentos serios ni aporta
elementos relevantes que permitan identificar una clara
regresión normativa en el procedimiento previsto en la ley
27.348. Dicho procedimiento, en lo que atañe a la instancia
previa obligatoria ante las comisiones médicas, exhibe aristas
similares a las que ya contemplaba, en su versión original, la
ley 24.557 de Riesgos del Trabajo.

Tal como quedó dicho en el considerando 5° de este

pronunciamiento, la atribución de facultades jurisdiccionales a
la administración en materia de accidentes de trabajo encuentra
sustento en una larga tradición legislativa. La participación de
la administración laboral como instancia optativa o, en
ocasiones, obligatoria —según la época— ha tenido siempre la
finalidad de proveer la inmediata obtención de las prestaciones
médico-asistenciales e indemnizatorias por parte de los
damnificados por accidentes o enfermedades del trabajo, así como
la de contribuir a que las controversias suscitadas por la
aplicación del régimen especial de reparación de contingencias
laborales logren una solución rápida y económica.

13) Que, finalmente, no resulta atendible el

cuestionamiento —resumido en el punto (v) del considerando 2°—
dirigido a demostrar que la aplicación del régimen impugnado
colocaría al trabajador accidentado en inferioridad de

- 21 -
condiciones respecto de cualquier otro damnificado en ámbitos no
laborales.

Reiteradamente ha señalado esta Corte, como fruto de

la interpretación de las disposiciones constitucionales que
rigen la materia, que “la garantía de igualdad solo exige un
trato igual en igualdad de circunstancias” (Fallos: 265:242;
311:1602; 340:1795, entre muchos más).

A la luz de esa directiva, es preciso destacar que no

se constata “igualdad de circunstancias” entre un reclamo de
resarcimiento de daños basado en regímenes indemnizatorios no
laborales y el fundado en el sistema especial de reparación de
accidentes y enfermedades del trabajo. Los primeros no son
sistemas de reparación tarifados, difieren en cuanto a los
márgenes de responsabilidad que establecen y, por todo ello,
suponen exigencias probatorias más gravosas y una muy precisa y
detallada ponderación de las circunstancias variables propias de
cada caso (conf. art. 4°, último párrafo, de la ley 26.773 y
doctrina de Fallos: 305:2244). En cambio, el régimen especial de
la ley de riesgos del trabajo, que otorga una más amplia
cobertura, es tarifado y procura lograr automaticidad y
celeridad en el acceso a las prestaciones e indemnizaciones que
contempla. Estas últimas circunstancias, como lo señala el
dictamen del señor Procurador General de la Nación interino,
justifican y hacen razonable la existencia de una instancia
administrativa previa.

- 22 -
 CNT 14604/2018/1/RH1
Pogonza, Jonathan Jesús c/ Galeno ART S.A. s/
accidente – ley especial.

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Por otra parte, también es preciso señalar que el

condicionamiento impuesto por la ley de transitar la instancia
de las comisiones médicas antes de acudir ante la justicia no
impide que el damnificado pueda posteriormente reclamar con
apoyo en esos otros sistemas de responsabilidad (art. 4°, cuarto
párrafo, de la ley 26.773, modificado por el art. 15 de la ley
27.348), posibilidad que la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo,
en su redacción original, había vedado dando lugar a su
invalidación constitucional en el precedente “Aquino” (Fallos:
327:3753).

En virtud de lo expuesto, y de conformidad a lo dictaminado

por el señor Procurador General de la Nación interino en cuanto
resulta concordante, se hace lugar a la queja, se declara
formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma
la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la
índole de la cuestión debatida (art. 68 in fine del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación). Agréguese la queja al
principal. Notifíquese y remítase.

Firmado Digitalmente por ROSENKRANTZ Carlos Fernando Firmado Digitalmente por HIGHTON Elena Ines

Firmado Digitalmente por MAQUEDA Juan Carlos

- 23 -
Recurso de queja interpuesto por Jonathan Jesús Pogonza, parte actora,
representado por el Dr. Alexis Gabriel Yebne.

Tribunal de origen: Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo.

Tribunal que intervino con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera Instancia

del Trabajo n° 23.

- 24 -
"Pogonza, J onathan Jesús el Galeno ART S.A. si accidente-ley especial"
CNT 14604/2018/1/RH1.-

Suprema Corte:
-I-
La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones del
Trabajo confirmó la sentencia de primera instancia que había declarado la falta de
aptitud jurisdiccional por no hallarse cumplida la instancia administrativa previa
ante las comisiones médicas, y, en consecuencia, ordenó el archivo de las
actuaciones (fs. 38 del expediente principal, al que me referiré salvo aclaración en
contrario).
Sostuvo, con remisión al dictamen del fiscal general ante esa
cámara emitido en el caso CNT 37907/2017 ICA1, "Burgui, Florencia Victoria cl
Swiss Medical ART SA si accidente-ley especial", el 12 de julio de 2017, que el
diseño procesal establecido en los artículos 1 y concordante s de la Ley nO 27.348, en
cuanto establece la obligatoriedad de la instancia administrativa previa, es
constitucional.
En ese sentido, consideró que el sistema cumple con las
eXJgenclas de legitimidad establecidas por la Corte Suprema en el precedente
registrado en Fallos: 328:651, "Ángel Estrada y Cia SA", del 5 de abril de 2005.
En particular, resaltó que en la instancia administrativa
cuestionada las partes cuentan con patrocinio letrado y que las comisiones médicas
tienen un plazo perentorio de sesenta días para expedirse, por lo que, a su criterio,
no se encuentra afectado el debido proceso. Además, consideró que la revisión
judicial de esos actos administrativos es suficiente ya que, a opción del trabajador, se
permite la apelación ante la Comisión Medica Central o ante la justicia laboral
provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Señaló que si bien se accede a
la justicia del trabajo por vía recursiva, ello no impide una revisión plena ni la
producción de prueba en esa instancia. Agregó que es razonable que los trabajadores
no registrados tengan expedita la vía judicial sin transitar por la instancia

-1-
administrativa ya que se requiere un debate sobre la existencia del vinculo laboral en
fonna previa al del supuesto infortunio.
Sobre esa base, concluyó que la justicia del trabajo es la que
toma la decisión final sobre lo dictaminado por las comisiones médicas y, por ello,
más allá de la conveniencia del procedimiento, no resulta inconstitucional
-II-
Contra esa resolución, el actor interpuso recurso
extraordinario federal (fs. 39/54), que fue denegado (fs. 57), lo que motivó la
presente queja (fs. 22/26 del cuaderno respectivo).
En primer lugar, afirma que la cámara emitió sentencia
definitiva en la causa en tanto obliga al actor a transitar el trámite administrativo
ante las comisiones médicas cuya constitucionalidad fue expresamente cuestionada.
En segundo lugar, sostiene que existe una cuestión federal
que la Corte debe tratar en virtud del planteo de inconstitucionalidad de la Ley nO
27.348 con base en que el procedimiento allí previsto vulnera las garantías
constitucionales de defensa en juicio, acceso a la justicia, debido proceso adjetivo,
juez natural e igualdad ante la ley.
En ese sentido, arguye que la ley le otorga facultades
jurisdiccionales a las comisiones médicas que son exclusivas de los jueces. A modo de
ejemplo, señala que los médicos deben expedirse sobre el nexo de causalidad entre el
siniestro y la incapacidad resultante. Agrega que no se encuentra garantizada la
imparcialidad de las comisiones médicas ya que el sistema es financiado por las
aseguradoras de riesgos del trabajo. Cita resoluciones de la Superintendencia de
Riesgos del Trabajo (en adelante, SRT) en apoyo de su postura.

·2·
''Pogonza,JonathanJesús e/Galeno ART S.A. s/accidente-ley especial"
CNT 14604/2018/1/RH1.-

Argumenta que el control judicial no es amplio ni suficiente

ya que solo se puede acceder a la justicia por la via recursiva, lo que impide la
amplitud de debate y la producción de prueba obstruyendo el derecho del
trabajador de accionar ante su juez natural por los infortunios laborales sufridos.
Afirma que la Corte en Fallos: 327:3610, "Castillo", se pronunció en ese sentido.
Finalmente, alega que obligar al trabajador a una instancia
administrativa previa lo pone en pie de desigualdad con respecto a otros ciudadanos
que pretendan la reparación de daños causados por cuestiones ajenas al trabajo, pues
estos tienen expedita la via judicial. Para más, agrega que la modificación procesal
introducida por la Ley nO 27.348 vulnera el principio de progresividad en materia de
derechos sociales.
-III-
En primer término, cabe señalar que si bien es jurisprudencia
de la Corte Suprema que la decisión en materia de habilitación de instancia resulta
una cuestión de índole procesal ajena al recurso del articulo 14 de la Ley nO 48
(Fallos: 323:650, "Caplán", entre otros), se han exceptuado de ese principio aquellos
casos en los cuales se causa un agravio de imposible o inoportuna reparación
ulterior, pues se veda al recurrente el acceso a la jurisdicción de los tribunales y se
restringe sustancialmente su derecho de defensa (Fallos: 323:1919, "Acosta";
330:4024, "Instituto Nacional de Servicios Sociales Para Jubilados y Pensionados",
entre otros). Estimo que ello acontece en el sub lite pues la decisión recurrida declaró
la falta de aptitud jurisdiccional de la justicia nacional del trabajo y ordenó el archivo
de las actuaciones, clausurando la via procesal promovida.
En segundo término, considero que el recurso extraordinario
fue mal denegado ya que se cuestiona la validez del procedimiento administrativo
previo que prevé la Ley nO 27.348 (articulo 1) por estimarlo contrario a las garantías
constitucionales de defensa en juicio, acceso a la justicia, debido proceso adjetivo, juez

-3-
natural e igualdad ante la ley (artículos 16, 17 Y 18 de la Constitución Nacional) y la
decisión ha sido contraria al derecho que el apelante fundó en ellas (artículo 14, ine. 3,
de la Ley nO 48). Con ese alcance, el recurso de queja es fonnalmente procedente.
-N-
En el caso, la cuestión debatida consiste en dilucidar si la
competencia otorgada a las comisiones médicas jurisdiccionales por el artículo 1 de
la Ley nO 27.348 Complementaria de la Ley de Riesgos del Trabajo para entender,
en forma previa, obligatoria y excluyente de cualquier otra intervención, en la
determinación del carácter profesional de la enfermedad o contingencia, de la
incapacidad del trabajador y de las prestaciones dinerarias previstas en la Ley nO
24.557 de Riesgos del Trabajo, resulta compatible con las garantías constitucionales
que invoca el recurrente.
En razón del alcance de los agravios, es útil recordar la doctrina
de la Corte Suprema en cuanto a que el ejercicio de facultades jurisdiccionales por
órganos de la administración se encuentra condicionado a las limitaciones que surgen,
por un lado, de la materia especifica que la ley sometió al previo debate administrativo y,
por otro, de la exigencia de dejar expedita una vía de control judicial verdaderamente
suficiente (Fallos: 247:646, "Pemández Arias"; 321:776, "Litoral Gas SA"; 328:651,
"Ángel Estrada"; 329:5648, "paz Posse Limitada Ingenio San Juan"; CS. E. 141, L.
XLVII, "Edesur SA c/ resolución 380 y 1712/05 - Ente Nacional Regulador de la
Electricidad s/ resolución 1569/06 - 2063/07", sentencia del 18 de noviembre de
2014; CSJ 18/2014, L. ROR, "YFP SA c/ resolución 575/12 - ENARGAS (expte.
19009/12) Yotro s/ recurso directo a cámara", sentencia del 29 de septiembre de 2015; y
dictamen de la Procuración General en CAP 825/2013/CS1, "Edesur c/ ENRE", en lo
pertinente, del 25 de agosto de 2017).

-4-
''Pogonza,]onathan]esús e/Galeno ART S.A. s/accidente-ley especial"
CNT 14604/201S/1/RH1.-

Particulannente, en e! precedente "Ánge! Estrada", la Corte

Suprema indicó que el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a favor de
organismos administrativos se encuentra condicionado a las limitaciones que surgen
de los articulos 18, 109 Y 116 de la Constitución Nacional. Expuso que "tales
principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la
administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares
hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, e!
objetivo económico y político tenido en cuenta por e! legislador para crearlos (:¡
restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia
ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control
judicial amplio y suficiente" (considerando 12°).
Teniendo en cuenta esos parámetros, en pnrner lugar,
corresponde remarcar que las competencias de las comisiones médicas
jurisdiccionales están definidas por leyes formales. En efecto, la Ley nO 24.241 de
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones creó estos órganos administrativos,
estableció su integración y su financiamiento (articulo 51). A su vez, las Leyes nO
24.557 (articulo s 21 Y 22) Y 27.348 (articulo 1) establecen expresamente el alcance de
la competencia de estos órganos en materia de riesgos de! trabajo.
En segundo lugar, estas comisiones médicas satisfacen las
exigencias de independencia e imparcialidad a los efectos de la materia específica y
acotada que e! régimen de riesgos de! trabajo les confiere.
Por un lado, e! organismo cuenta con suficiente capacidad
técnica para establecer, según pautas objetivas, y con e! alcance preliminar que tiene
todo e! procedimiento administrativo, e! cumplimiento de los requisitos básicos para
acceder a las prestaciones sociales previstas por e! régimen de riesgos de! trabajo. En
ese sentido, la Resolución nO 298/17 SRT prevé que cuando esté controvertida la
naturaleza laboral del accidente la cuestión la resolverá e! secretario técnico letrado,

-5-
que emitirá un dictamen jurídico previo (artículo 2). Si ese dictamen es favorable a la
pretensión de! trabajador se dará intervención a los profesionales médicos que se
encargarán de determinar, con base en los baremos que establece la ley, e!
porcentaje de incapacidad que produjo la contingencia. A su vez, la comisión médica
tendrá la potestad de disponer la producción de prueba de oficio y solicitar la
asistencia de servicios profesionales u organismos técnicos para que se expidan
sobre aéreas ajenas a su competencia profesional (artículo 7).
Por otro lado, en cuanto a la composición y funcionamiento
de! organismo, la comisión médica actúa en la órbita de la Superintendencia de
Riesgos de Trabajo, entidad pública autárquica en la jurisdicción de! entonces
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (artículos 35 a 38 de la Ley nO
24.557), y los profesionales que la integran deben contar con título médico expedido
por una universidad autorizada, matrícula provincial o nacional y título de
especialista expedido por autoridad competente, y demostrar idoneidad para e! cargo
en un concurso público de oposición y antecedentes confo=e e! orden de mérito
obtenido (cf. Resolución nO 45/2018 SRT). Además, los gastos de financiamiento de
las comisiones están a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSeS), las aseguradoras y los empleadores auto asegurados, a través de un aporte
económico compulsivo, ya que la no=a lo dispone independientemente del
resultado de los litigios que se sustancien entre las partes (Resolución nO 59/2018
SRT, y no=as concordantes).
A su vez, e! sistema incorpora resguardos básicos de debido
proceso que contribuyen al control de la actividad administrativa y a la participación de
las partes y, en especial, de los damnificados en e! procedimiento. En tal sentido, la ley
complementaria prevé que el trabajador cuente con patrocinio letrado gratuito y

-6-
"Pogonza, J onathan Jesús e/ Galeno ART S.A. s/ accidente-ley especial"
CNT 14604/201B/l/RH1.-

obligatorio durante la instancia administrativa y que los honorarios y demás gastos en

que incurre e! trabajador estén a cargo de la respectiva aseguradora; también dispone
que todas las medidas de prueba en cualquier instancia serán gratuitas para e!
trabajador (artículos 1, cuarto párrafo, 2, noveno párrafo, y 14, último párrafo, de la
Ley na 27.348; artículos. 36, 37 Y 39 de la Resolución na 298/17 SRT). Asimismo, la
Ley de Riesgos del Trabajo establece que en todos los casos e! procedimiento será
gratuito para e! damnificado, incluyendo traslados y estudios complementarios (artículo
21, cuarto párrafo, Ley na 24.557).
Además, la Ley na 27.348 aquí cuestionada establece un plazo
perentorio de sesenta dias hábiles administrativos para que la comisión médica se
pronuncie. Ese plazo es prorrogable, por única vez, por treinta dias hábiles, por
cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación de! accidente de trabajo o de la
enfermedad profesional, lo que deberá ser debidamente fundado. Vencido ese plazo,
la norma deja expedita la vía judicial (artículo 3, de la ley, Y artículo 7, párrafo final,
Resolución na 298/17 SRT).
En este punto debe ponderarse que la fijación de un plazo
máximo y perentorio para e! trámite resulta una garantía para e! damnificado, en tanto
asegura que la petición será resuelta con premura y que, de no ser así, éste contará con
recursos legales para evitar dilaciones innecesarias. Este recaudo reviste interés para e!
examen de la norma pues e! derecho a ser oído en un plazo razonable, que integra la
garantía de! debido proceso, rige en los procedimientos administrativos (cf. Corte
IDH, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, sentencia de 2 de febrero de 2001,
párrs. 124 Y 127).
En tercer lugar, la razonabilidad de la atribución de facultades
jurisdiccionales debe ser evaluada considerando e! carácter social de los derechos en
juego, y e! objetivo político enunciado en e! régimen legal de lograr automaticidad y
celeridad en e! acceso a las reparaciones.

·7-
 Al respecto, la Corte Suprema, a partir de la interpretación de!
principio protectorio de! articulo 14 bis de la Constitución Nacional y de las normas
internacionales de derechos humanos que integran e! bloque de constitucionalidad,
sostuvo que e! deber de! Estado de garantizar condiciones de trabajo equitativas y
dignas comprende la situación de seguridad e higiene en e! ámbito laboral y e! deber de
asegurar la protección de los trabajadores ante los riesgos de! trabajo, así como la
disposición de remedios apropiados y efectivos para acceder a reparación de los daños
a la integridad fisica, a la salud y la vida (Fallos: 332:709, "Torrillo", considerando 40;
333:1361, "Ascua", considerando s 50 y 6°; en igual sentido, cf. también Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General 14, "El derecho
al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12), 2000, párrs. 36 y 49;
Observación General 19, "el derecho a la seguridad social" (articulo 9), 2008, párrs.
2 y17).
En esa línea, la Ley nO 24.557, además de definir como
objetivo prioritario del régimen la prevención de los riesgos del trabajo, indica
como objetivos particulares del seguro que organiza la reparación de los daños
derivados del accidente o la enfermedad, la rehabilitación del trabajador
damnificado, y la promoción de su recalificación y recolocación (artículo 1, incisos
b y c). A su vez, la Ley nO 26.773 señala que son objetivos específicos de las
disposiciones sobre la reparación de los riesgos del trabajo, la cobertura de los
daños con criterio de suficiencia, accesibilidad y automaticidad de las prestaciones
dinerarias y en especie establecidas para resarcir tales contingencias (artículo 1).
De allí que, a mi modo de ver, resulta acorde a las
características de la materia regulada, y a los objetivos públicos definidos por el
mencionado cuerpo legal, la disposición en la esfera de la administración del Estado

-8-
''Pogonza, J onathan Jesús e/ Galeno ART S.A. s/ accidente-ley especial"
CNT 14604/2018/1/RH1.-

-con jurisdicción en asuntos del trabajo y de la seguridad social- de un mecanismo

institucional de respuesta ágil, organizado en base a parámetros estandarizados, que
procure asegurar el acceso inmediato y automático a la prestaciones del seguro, y que
evite el costo y el tiempo del litigio.
En consonancia con lo expuesto por la Corte Suprema en
"Femández Arias" (Fallos: 247:646) ese ejercicio de facultades jurisdiccionales
"constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al
premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho
más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo
pasado, y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de
competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos,
fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social [.. .]los que de
otra manera solo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos" (considerando

En efecto, el objetivo de celeridad en el acceso a las

prestaciones emerge con claridad de las normas que estructuran el sistema. Así, el
reglamento de la Ley nO 24.557 -Decreto nO 717/96- afirma en sus considerando s
que "las Comisiones Médicas son los organismos establecidos por la ley para resolver
las discrepancias entre la Aseguradora y el damnificado o sus derechohabientes, por
lo cual corresponde regular los carriles que permitan una rápida intervención"
(párrafo 7). Sostiene también que "el procedimiento ante las Comisiones Médicas
debe atender a la inmediatez en el otorgamiento de las prestaciones, por lo cual se
considera necesario establecer plazos breves para la resolución de conflictos entre las
partes cuando la demora pudiera ocasionar grave perjuicio al trabajador" (párrafo 8).
A su vez, la referida norma reglamentaria del procedimiento
administrativo -Resolución nO 298/17 SRT- expresa en sus considerando s que el
procedimiento ante las comisiones médicas fue diseñado atendiendo a la inmediatez

-9-
en el otorgamiento de las prestaciones (tercer párrafo), y refiere que la Ley nO 26.773
vino a establecer un régimen de ordenamiento de la reparación de los daños
derivados de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, "con el objetivo
primordial de facilitar el acceso del trabajador a una cobertura rápida, plena y justa"
(cuarto párrafo). Luego, remarca que "con el objeto de avanzar en una respuesta
normativa superadora de los aspectos más controvertidos del sistema, y con el fin de
instrumentar un régimen que brinde prestaciones plenas, accesibles y automáticas, se
impulsó la adecuación de la reglamentación del procedimiento ante las Comisiones
Médicas mediante el dictado del Decreto nO 1.475 del 29 de julio de 2015" (sexto
párrafo).
Sobre esa base, considero que el núcleo de las funciones
administrativas encomendadas a las comisiones médicas, que consisten en la
determinación del carácter profesional de la enfermedad o el infortunio, en la
fijación del porcentaje de incapacidad resultante y en la definición de las
prestaciones dinerarias de la ley de en cada caso particular (articulo 1, Ley nO
27.348), encuentra suficiente fundamento en el propósito tenido en mira por el
Congreso de la N ación al organizar el sistema, que es dotar de celeridad y
automaticidad al trámite de acceso a la cobertura.
Al respecto, cabe mencionar que la principal actividad
administrativa deferida al conocimiento del organismo corresponde precisamente a
determinaciones técnicas sobre la evaluación, calificación y cuantificación del grado de
invalidez producido por las diferentes contingencias cubiertas, que requieren
conocimientos médicos especializados. N o afecta a esa conclusión el hecho de que, en
los casos puntuales en que se niega la naturaleza laboral del infortunio, el organismo
requiera examinar --como se dijo, con el debido asesoramiento técnico- las

-10-
''Pogonza, J onathan Jesús c/Galeno ART S.A. s/ accidente-ley especial"
CNT 14604/2018/1/RH1.-

circunstancias fácticas o su encuadre en la legislación. Ello es así pues la decisión final

sobre tales extremos le corresponde a la justicia ordinaria, y las conclusiones del
órgano revisten un alcance provisorio, acotado al procedimiento administrativo, a
menos que esas conclusiones resulten aceptadas por las partes (artículo 2, Ley nO
27.348, y 15 de la Ley nO 20.744 de Contrato de Trabajo).
En esta perspectiva, entiendo que los motivos tenidos en
cuenta por el legislador para otorgar a las comisiones médicas el conocimiento de
estas controversias, más allá de su mérito o conveniencia, se encuentran
razonablemente justificados.
En cuarto lugar, corresponde establecer si se cumple el
requisito de revisión judicial amplia y suficiente. Para ello cabe puntualizar que la
Corte Suprema ha manifestado, desde antiguo, que para tener acreditado este
requisito se deben analizar las circunstancias específicas de cada caso. Expresó que
el alcance del control judicial "no depende de reglas generales u omnicomprensivas,
[.·.lla medida del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto
de factores y circunstancias variables o contingentes, entre los que podría
mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la
magnitud de los intereses públicos comprometidos, la complejidad de la
organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor
descentralización del tribunal administrativo, etc." (Fallos; 247:646, "Fernández
Arias", considerando 14° y sus citas).
Por su parte, el sistema interamericano de derechos humanos
ha receptado el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas como uno
de los elementos de la garantía del debido proceso legal, en relación con el derecho a
una tutela judicial efectiva (artículos 8 y 25, CADH, y Corte IDH, caso "Baena,
Ricardo y otros vs. Panamá", cit, párr. 137, entre otros). El tribunal interamericano
sostiene que existe una revisión judicial suficiente cuando el órgano judicial examina

-11-
todos los alegatos y argumentos sometidos a su conocimiento sobre la decisión del
órgano administrativo, sin declinar su competencia al resolverlos o al determinar los
hechos. Por el contrario, no hay tal revisión si el órgano judicial está impedido de
determinar e! objeto principal de la controversia, como por ejemplo sucede en casos en
que se considera limitado por las determinaciones fácticas o juridicas realizadas por el
órgano administrativo que hubieran sido decisivas en la resolución del caso (Corte
IDH, caso "Barbani Duarte y otros vs. Uruguay", sentencia de! 13 de octubre de 2011,
párr.204).
De! rrusmo modo, e! Tribunal Europeo de Derechos
Humanos exige que el Estado parte garantice e! derecho de recurrir las decisiones
administrativas ante un tribunal independiente e imparcial con jurisdicción de
apelación plena para controlar lo actuado en punto a la determinación de los hechos y
e! derecho aplicable y, además, que cumpla con las garantias previstas en e! articulo 6.1
de! Convenio Europeo ("Obermeier v. Austria", sentencia de! 28 de junio de 1990,
par. 70; entre otros). A su vez, ambos tribunales internacionales señalaron que en
aquellos casos en los que se somete a los órganos judiciales e! conocimiento de una
decisión administrativa previa, es importante analizar factores tales como: a) la
competencia del órgano judicial en cuestión; b) e! tipo de materia sobre la cual se
pronunció e! órgano administrativo, teniendo en cuenta si ésta involucra
conocimientos técnicos o especializados; c) el objeto de la controversia planteada ante
e! órgano judicial, lo cual incluye los alegatos de hecho y de derecho de las partes, y d)
las garantias de! debido proceso ante el órgano judicial (Corte IDH, caso "Barbani
Duarte y otros vs. Uruguay", sentencia de! 13 de octubre de 2011, párr. 204, TEDH,
Case of Sigma Radio Televisión Ltd. v. Cyprus, sentencia de! 21 de julio de 2011, para.
154.).

-12-
''Pogonza,]onathan]esús e/Galeno ART S.A. s/accidente-ley especial"
CNT 14604/2018/1/RH1.-

Bajo esas prernlsas, entiendo que e! procedimiento recursivo

ante la justicia nacional de! trabajo, que corresponde a esta controversia, garantiza una
revisión judicial que no lesiona los recaudos constitucionales aludidos.
En efecto, los articulo s 2 y 14 de la Ley nO 27.348 establecen
que e! trabajador tendrá la opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la
comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la
jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según
corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino. A su vez, las
resoluciones de la Comisión Médica Central son recurribles ante los tribunales de
alzada con competencia laboral o, de no existir estos, ante los tribunales laborales de
instancia única.
En definitiva, plenso que el texto de estas disposiciones
citadas deben ser interpretadas en consonancia con los estándares constitucionales
mencionados, en e! sentido de que no restringe el marco cognitivo de la revisión
judicial y admite e! reexamen de las cuestiones fácticas y jurídicas analizadas en la
esfera administrativa. Desde esa perspectiva e! alcance del control judicial resulta
adecuado. En ese orden, cabe resaltar que el propio artículo 2 prevé que puedan
producirse medidas de prueba en cualquier instancia. En particular, establece reglas
sobre los requisitos que deben cumplir los peritos médicos oficiales que intervengan
en las controversias judiciales que se susciten en e! marco de la Ley nO 24.557 y sus
modificatorias, así como también sobre sus honorarios y los mecanismos
subsidiarios de selección para supuestos excepcionales. Además, estipula que e!
recurso interpuesto por e! trabajador atraerá al que eventualmente interponga la
aseguradora y que la sentencia en sede laboral será vinculante para las partes.
Por último, con respecto al planteo que alega una afectación
al principio de irreversibilidad en materia de derechos sociales, considero que no se
exponen en el recurso elementos que permitan identificar una clara regresión

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nonnativa en el procedimiento previsto en la Ley nO 27.348 con respecto al anterior
que disponía la Ley nO 24.557. Corresponde señalar que la Corte, en Fallos:
327:3610, "Castillo", confirmó la declaración de inconstitucionalidad del artículo 46,
inciso 1, de la Ley nO 24.557 -en su anterior redacción- con base en que la
competencia federal allí establecida no resulta aplicable a las cuestiones vinculadas a
accidentes de trabajo pues éstas son de carácter común y, por ello, reservadas a la
jurisdicción provincial en virtud del artículo 75, inciso 12, de la Constitución
Nacional. Sin embargo el tribunal no se pronunció sobre .la validez del
procedimiento ante las comisiones médicas que la nonna regulaba con aristas
similares a la ley aquí cuestionada. Esa tacha constitucional fue subsanada por la Ley
nO 27.348 que permite al trabajador recurrir ante la justicia laboral de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires o ante la provincial cuando medie un acuerdo de
adhesión. Por ello, este agravio del recurrente carece de apropiada fundamentación.
Finalmente, es menester señalar que el acierto o el error, el
mérito o la conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos sobre los que el
Poder Judicial deba pronunciarse (Fallos: 313:410, "Cook", entre otros), por lo que
la declaración de inconstitucionalidad de una ley -acto de suma gravedad
institucional- requiere que la contradicción con la Constitución Nacional sea
manifiesta, clara e indudable (Fallos: 314:424, "Pupelis", y 320:1166, "Café la
Virginía S.A., entre otros), lo que no se encuentra configurado en el sub lite.
En suma, estimo que la competencia que la Ley nO 27.348 le
otorga a las comisiones médicas, para intervenir con carácter previo y obligatorio en
los conflictos derivados de infortunios laborales, se ajusta a los parámetros
constitucionales expuestos a fin de resguardar los principios previstos en los
artículos 18, 109 Y 116 dela Constitución Nacional.

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''Pogonza, J onathan Jesús e/ Galeno ART S.A. s/ accidente-ley especial"
CNT 14604/2018/1/RH1.-

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Opino, por lo tanto, que corresponde hacer lugar a la queja, declarar
fo=almente admisible el recurso extraordinario, y confirmar la sentencia apelada.
Buenos Aires;1·fde mayo de 2019.
ES COPIA EDUARDO EZEQUIEL CASAL

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