Criminalizacion de La Protesta

www.flacsoandes.edu.
ec
¿Es legítima la criminalización

de la protesta social?
Derecho Penal y libertad de expresión
en América Latina
Eduardo Bertoni
COMPILADOR
Facultad de Derecho
Centro de Estudios en Libertad de
Expresión y Acceso a la Información
Este libro se publica gracias al apoyo financiero de la
Fundación Open Society Institute.
© 2010 Universidad de Palermo - UP

Es legítima la criminalización de la protesta social? :
Mario Bravo 1050 derecho penal y libertad de expresión en América Latina /
(C1175ABT) Ciudad de Buenos Aires | Argentina compilado por Eduardo Andrés Bertoni. - 1a ed. - Buenos
Tel.: (54 11) 5199-4500 | Fax: (54 11) 4963-1560 Aires :
[email protected] | www.palermo.edu/cele Universidad de Palermo - UP, 2010.
288 p. ; 24x17 cm.
Impreso en agosto de 2010 en
VOROS S.A. Bucarelli 1160. ISBN 978-987-1716-13-5
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
1. Derecho Penal. I. Bertoni, Eduardo Andrés, comp.
Hecho el depósito de ley 11.723 CDD 345
Libro de edición argentina Fecha de catalogación: 11/08/2010

Índice
Introducción
Eduardo Bertoni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I
ARGENTINA
E. Raúl Zaffaroni
Derecho penal y protesta social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
BOLIVIA
Eduardo Rodríguez Veltzé y Farit L. Rojas Tudela
Criminalización y derecho a la protesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
COLOMBIA
Rodrigo Uprimny y Luz María Sánchez Duque
Derecho penal y protesta social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
CHILE
Francisco Cox
Criminalización de la protesta social: “No tiene derecho a reunirse
donde le plazca” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
ECUADOR
Daniela Salazar Marín
El derecho a la protesta social en Ecuador. La criminalización de
los manifestantes persiste pese a las amnistías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
MÉXICO
Miguel Rábago Dorbecker
La criminalización de la protesta social como forma de restricción
de la libertad de expresión en México: movimientos sociales en
el centro de la llamada “lucha contra la delincuencia organizada” . . . . . 145
NICARAGUA
Dayra Karina Valle Orozco
Criminalización de la protesta social en Nicaragua como forma
de restricción de la libertad de expresión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
PERÚ
Ronald Gamarra Herrera
Libertad de expresión y criminalización de la protesta social . . . . . . . . . . 183
VENEZUELA
Carlos Ayala Corao
La criminalización de la protesta en Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
INFORME I
Relatoría Especial para la Libertad de Expresión . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
INFORME II
Centro de Estudios Legales y Sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Sobre las autoras y los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
8
PERÚ
Ronald Gamarra Herrera

Libertad de expresión y criminalización de la protesta social
I. Introducción
En el contexto peruano, la libertad de expresión y los derechos y libertades

conexos se han visto particularmente amenazados por la criminalización de la
protesta social. Es decir, la creciente tensión entre el ejercicio democrático de los
derechos de libertad de expresión canalizados a través de las libertades de reu-
nión, asociación y protesta para reivindicar legítimas demandas que sectores de
la población civil sienten vulneradas vis a vis la represión penal de conductas
que supuestamente encajarían como delitos atentatorios contra el orden públi-
co y aquellas que encajarían como criminalización de la protesta social.
En efecto, el presente gobierno, a partir de once decretos a través de los cua-
les el Congreso le ha otorgado facultades legislativas, busca reprimir de forma
más severa el derecho de la libertad de expresión y derechos y libertades cone-
xos los cuales se encuentran no sólo regulados a nivel de instrumentos interna-
cionales (tanto de Naciones Unidas como de la Organización de Estados Ameri-
canos) vinculantes para el Perú, sino en la propia Constitución Política como
derechos fundamentales. Esta represión obedece al creciente descontento de
importantes sectores de la ciudadanía los cuales frente a la adopción de políti-
cas que ellos estiman como limitativas de sus derechos, hacen uso de la protes-
ta social y de la diseminación de críticas al gobierno de turno como canales para
defender sus derechos vulnerados.
La forma en la cual se aplica la legislación penal competente es preocu-
pante cada vez que se genera una suerte de persecución judicial de diferentes
actores de la sociedad civil que comprenden un espectro amplio, desde defen-
sores de derechos humanos hasta miembros de comunidades nativas y campe-
sinas. Tal persecución se refleja a través de ciertas acusaciones fiscales y deci-
siones judiciales cuando, arbitrariamente, aplican categorías penales tales
como autoría mediata, una lectura demasiado amplia de los tipos penales en
cuestión e inadecuada valoración de material probatorio. Todo ello origina que
un creciente número de personas se encuentren bajo órdenes de arresto o arres-
tados y en proceso.
La aplicación más severa de la legislación penal en la materia también gene-
ró un saldo trágico. En efecto, debido a mayores licencias otorgadas a las fuer-
zas del orden para controlar protestas y manifestaciones, la desproporción y
exceso originaron un importante número de civiles heridos y fallecidos. Todo
ello promueve un clima en el cual se busca infundir temor entre actores de la
sociedad civil que pretenden, a través del ejercicio democrático de su libertad de
expresión y otros derechos conexos, defender una amplia gama de derechos rela-
cionados principal pero no exclusivamente a sus derechos sociales, económicos
y culturales.
183
II. Estándares interamericanos de protección a la libertad de expresión
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que hace suya la

jurisprudencia constante de la Corte Europea de Derechos Humanos, dice: “La
libertad de expresión constituye uno de los pilares esenciales de una sociedad
democrática y una condición fundamental para su progreso y para el desarro-
llo personal de cada individuo. Dicho derecho no solo debe garantizarse no
solo en lo que respecta a la difusión de información o ideas que son recibidas
favorablemente o que son consideradas como inofensivas o indiferentes, sino
también en lo que toca a las que ofenden, resultan ingratas o perturban al Esta-
do o a cualquier otro sector de la población. Tales son las demandas del plura-
lismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin las cuales no existe una socie-
dad democrática”1.
Al mismo tiempo, la Relatoría sobre Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos precisó que la libertad de expresión cum-
ple un triple papel en el sistema democrático: refleja el derecho individual del ser
humano a pensar por cuenta propia y a compartir con otros nuestro pensa-
miento, es un canal de expresión democrático y es una herramienta de primer
orden para el ejercicio de los demás derechos fundamentales”2.
En cuanto a la relación existente entre libertad de expresión y movilización
social, la Relatoría se ha pronunciado en el sentido que “resulta en principio
inadmisible la penalización per se de las demostraciones en la vía pública cuan-
do se realizan en el marco del derecho a la libertad de expresión y al derecho de
reunión”.
“La penalización podría generar en estos casos un efecto amedrentador sobre una
forma de expresión participativa de los sectores de la sociedad que no pueden acce-
der a otros canales de denuncia o petición como ser la prensa tradicional o el dere-
cho de petición dentro de los órganos estatales donde el objeto del reclamo se origi-
na. El amedrentamiento a la expresión a través de la imposición de penas privativas
de la libertad para las personas que utilizan el medio de expresión antes menciona-
do, tiene un efecto disuasivo sobre aquellos sectores de la sociedad que expresan sus
puntos de vista o sus críticas a la gestión del gobierno como forma de incidencia en
los procesos de decisiones y políticas estatales que les afecta directamente”3.
Para posteriormente –destacando un fallo del Juzgado de Letras del Traba-

jo de Valparaíso en Chile– concordar en que “la protesta social es una de las for-
mas colectivas (…) de expresión”4.
1 Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2008, vol. III,

Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, OEA/Ser.L/V/II.134.Doc.5 rev.
1/2/2009.
2 Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2009. Informe de
la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. OEA/Ser.L/V/II.Doc.51, 30/12/2009, ps. 224,
225, 226 y 378.
3 Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2005. Informe de
la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, ps. 96 y 97.
4 Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2009, cit., p. 378.
184 – RONALD GAMARRA HERRERA

Por cierto, Relatoría concluyó que en democracia es posible establecer limi-
taciones al derecho a la libertad de expresión, pero la admisión de ellas deben
cumplir tres condiciones básicas: limitación definida en forma clara y precisa
por una ley, limitación orientada al logro de objetivos imperiosos autorizados
por el Pacto de San José y limitación necesaria, estrictamente proporcionada e
idónea5.
III. La protesta social en Perú
Caído el régimen autoritario y corrupto de Alberto Fujimori en las postri-

merías del año 2000, y tras un breve período a cargo de Valentín Paniagua, en el
que no se presentó mayores movilizaciones sociales, Alejandro Toledo asumió el
mando como un gobernante elegido democráticamente. Si bien éste, en el terre-
no de la política continuó el proceso de desmontaje de las normas y estructuras
antidemocráticas promulgadas por Fujimori, en el ámbito de la economía deci-
dió seguir la misma política neoliberal. Poco tiempo después, el afianzamiento
del modelo económico, y por qué no decirlo también el propio clima de la tran-
sición que ayudó a desatar demandas contenidas por el régimen autoritario,
generó fuertes protestas sociales, como las ocurridas en 2002 en Arequipa fren-
te a los intentos de privatizar las empresas eléctricas. En ese período, ocurrieron
también muchas protestas debido a problemas ambientales. Otras acontecieron
acicateadas por la corrupción de autoridades locales y regionales, y también por
conflictos entre distritos, provincias o departamentos limítrofes.
Como apuntó la Defensoría del Pueblo, entre 2004 y 2005, las movilizacio-
nes de grandes sectores de la población fueron “cada vez más frecuentes y vio-
lentas denotando impaciencia, descontento o desconocimiento de las vías pací-
ficas para tratar los problemas”6.
Con el nuevo gobierno de Alan García, el tema escaló vertiginosamente, a
tal punto punto que el Perú es hoy un escenario de la protesta social, en verdad,
un escenario de creciente conflictividad.
Pese a la recuperación de la democracia y la histórica alternancia en el
poder de tres gobernantes civiles así como al continuo y sostenido crecimiento
económico experimentado en la última década, el Perú sigue siendo un país las-
trado por la discriminación y el racismo, por la pobreza y la exclusión de gran-
des sectores de la población, por formas de ejercer el poder caudillista y cliente-
lar, con instituciones liberales débiles, con bajos niveles educativos, sin mayores
raíces democráticas y fuertes tradiciones autoritarias.
A la injusticia social histórica se suma ahora una propuesta de desarrollo
económico liberal que curiosamente sólo chorrea “hacia arriba” o “hacia los de
arriba”, y que se plantea al margen del incremento en el respeto al derecho, y
una promesa de prosperidad por vía de un régimen represivo, de mano dura, que
supuestamente sirva para allanar obstáculos y regimentar bajo una bota de hie-
rro a los inconformes con la exclusión estructural de amplios sectores.
5 Ídem, p. 245.
6 Defensoría del Pueblo, Ante todo, el diálogo, Defensoría del Pueblo y conflictos sociales
y políticos, Lima, noviembre de 2005.
PERÚ – 185
De esta manera, las políticas económicas y medioambientales aplicadas por
el Estado, la presencia de amplios sectores marginalizados y excluidos del desa-
rrollo, la existencia de un conjunto de derechos fundamentales insatisfechos y el
débil funcionamiento de los mecanismos institucionales que deberían servir
para dar cauce a las demandas de la población frente a tales vulneraciones de
derechos, están en la base de la conflictividad social que se presenta en una esca-
la nunca antes vista.
En los últimos años, la conflictividad social –que comprende como actores
a la misma población, las organizaciones sociales, el Estado y las empresas pri-
vadas– ha ido en aumento. Así, por ejemplo, si tomamos como base el año 2005
en que se registraron 73 conflictos7, debemos dar cuenta de que la curva de la
conflictividad social ha seguido una lógica ascendente, pues en el año 2006 se
registraron 97 conflictos8; en 2007 se reportaron 78 conflictos9; en 2008 subió a
197 casos10 y en 2009 acontecieron 267 conflictos11.
Dicha escalada, por cierto, presenta como características saltantes la paula-
tina preponderancia de los conflictos sociales activos: 13 casos (13%) en el año
2006, 26 casos (33%) en 2007; 134 casos (68%) en 2008 y 185 casos (69%) en
2009 y un marcado y sostenido tipo de conflictos en el que alrededor de la mitad
de ellos obedecen a razones de carácter socio ambiental12: 14 casos (19%) en
2005; 20 casos (21%) en 2006; 37 casos (47%) en 2007; 93 casos (47%) en 2008
y en 2009 124 casos (46%).
Según la Defensoría del Pueblo, al 31 de marzo de 2010 existían registrados
255 conflictos sociales, de los cuales 165 estaban activos (65%) y 90 estaban laten-
tes (35%); en proceso de diálogo se encontraban 84 casos (51% del total de casos
activos); 50 de los 84 casos en proceso de diálogo (60%) surgieron después de un
hecho de violencia; en 92 casos se registró por lo menos 1 acto de violencia (37%
del total de conflictos realizados); del total de conflictos, 126 casos (49%) son de
naturaleza socioambiental, 37 casos (14,5%) involucran asuntos de gobierno
local, y 28 casos (11%) están vinculados a conflictos laborales; del total de los con-
flictos sociales, 22 casos se hallan en el departamento de Puno, 20 casos en el
departamento de Cuzco y 19 casos en los departamentos de Lima y Junín13.
7 Defensoría del Pueblo, Reporte Nº 22, diciembre de 2005.

8 Defensoría del Pueblo, Reporte Nº 34, diciembre de 2006.
9 Defensoría del Pueblo, Unidad de Conflictos Sociales, Reporte de Conflictos Sociales,
Reporte Nº 46, diciembre de 2007.
10 Defensoría del Pueblo, Adjuntía para la prevención de conflictos sociales y la goberna-
bilidad, 58º Reporte de Conflictos sociales, diciembre de 2008.
11 Defensoría del Pueblo, Adjuntía para la prevención de conflictos sociales y la goberna-
bilidad, 70º Reporte de Conflictos sociales, diciembre de 2009.
12 Siguiendo a la Defensoría del Pueblo, se entiende por conflictos ambientales a las “dis-
putas entre actores desiguales referentes a las modalidades de uso y manejo de los recursos natu-
rales, el acceso a estos, y la generación de problemas de contaminación. Los más visibles son los
derivados de actividades extractivas (minería hidrocarburos, tala) que se ven exacerbados por un
marco legal inadecuado que promueve y atrae la inversión privada sin fijarle condiciones apro-
piadas para la relación con las poblaciones del entorno, por lo que no cautela los derechos de los
ciudadanos y de la comunidad”, Defensoría del Pueblo, Ante todo, el diálogo, cit., p. 22.
13 Defensoría del Pueblo, Adjuntía para la prevención de conflictos sociales y la gober-
nabilidad, Reporte de Conflictos sociales Nº 73, marzo de 2010.

Conflictos sociales en Perú (2005-2009)*
Año Casos Activos Latentes Tipo
2005 73 13 (13%) 57 (78%) Socioambiental 14 (19%)

Gobierno local 35 (48%)
2006 97 13 (33%) 83 (86%) Socioambiental 20 (21%)

Gobierno comunal 17 (18%)
2007 78 26 (68%) 52 (67%) Socioambiental 37 (47%)

Gobierno regional 7 (9%)
2008 197 134 (69%) 63 (32%) Socioambiental 93 (47%)

Gobierno local 28 ( 14%)
Gobierno nacional 19 (10%)
2009 267 185 (69%) 82 (37%) Socioambiental 124 (46%)

Gobiernolocal 37 (14%)
Laboral 28 (11%)
* Elaboración propia. Fuente: Defensoría del Pueblo.
El último reporte de dicha institución, un mes después, arroja las siguien-

tes cifras sobre la conflictividad: se registran 260 conflictos sociales, 179 (69%)
de los cuales están activos y 81 (31%) se encuentran latentes; en proceso de diá-
logo se hallan 93 casos (52% del total de casos activos); 51 de los 93 casos en pro-
ceso de diálogo (55%) surgieron después de un hecho de violencia; en 105 casos
(42% del total de conflictos reportados) se registró por lo menos un acto de vio-
lencia; del total de conflictos, 132 casos (50%) son de naturaleza socioambien-
tal, 36 casos (14%) se relacionan con asuntos de gobierno local, y 29 casos (11%)
son de naturaleza laboral; del total de los conflictos sociales, 21 casos se regis-
tran en el departamento del Cuzco, 20 casos en los departamentos de Puno y
Lima, y 18 casos en los departamentos de Junín y Piura14.
Dicho de otra manera, en el Perú de los últimos años se constata, y a nivel
nacional, una sostenida y sin precedentes escalada de conflictos sociales, pues
los ciudadanos ven en la protesta social la única alternativa ante un conjunto de
sus derechos que se encuentran insatisfechos y la inoperancia de la institucio-
nalidad democrática en dar respuesta a sus aspiraciones y demandas.
En ese sentido, el Perú no escapa a la realidad de otros países del hemisfe-
rio. Pues, como ha señalado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
“los sectores más empobrecidos de nuestro hemisferio confrontan políticas y
acciones discriminatorias, su acceso a información sobre la planificación y eje-
cución de medidas que afectan sus vidas diarias es incipiente y en general los
canales tradicionales de participación para hacer públicas sus denuncias se ven
14 Defensoría del Pueblo. Adjuntía para la prevención de conflictos sociales y la goberna-

bilidad. Reporte de Conflictos sociales Nº 74, abril de 2010.
PERÚ – 187
mucho mas cercenados. Ante este escenario, en muchos países del hemisferio, la
protesta y movilización social se han constituido como herramientas de petición
a la autoridad pública y también como canales de denuncias públicas sobre abu-
sos o violaciones a los derechos humanos”15.
Por cierto, la protesta es, a la vez, un instrumento de reivindicación demo-
crática, así como una forma en que se plasma el ejercicio del derecho de reu-
nión16, la libertad de expresión17 y el derecho a participar en la vida política del
país18.
Evidentemente el ejercicio de la protesta social conoce de límites. De mane-
ra tal que, por ejemplo, las personas que ejercen el derecho a la protesta no pue-
den incurrir en actos de violencia ni exponer a terceros a sufrir perjuicios, por
lo que deben actuar con responsabilidad frente a la población de las zonas en
conflicto y especialmente con los pasajeros de los autobuses retenidos en las vías
o carreteras bloqueadas, así como evitar toda agresión a los efectivos policiales.
De otro lado, como también lo ha indicado la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, la potestad estatal de “imponer regulaciones legales y limi-
tar razonablemente las manifestaciones con el fin de asegurar el desarrollo pací-
fico de las mismas así como dispersar aquellas que se tornan violentas” debe res-
ponder única y exclusivamente a los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad.
IV. La criminalización de la protesta en el Perú
Presentado el cuadro de la conflictividad social que se vive en el Perú, y

reconocido el derecho a la protesta así como sus límites, conviene ahora descri-
bir la respuesta estatal y confrontar sus características con los parámetros esta-
blecidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Lo primero que conviene recordar es que, ya recuperada la democracia, fue
en el régimen del presidente Alejandro Toledo en donde, para enfrentar las críti-
cas al modelo económico, y sin poder o ni querer encaminar la movilización
social por la vía del diálogo, se decide la expedición de diversas normas que cri-
minalizan la protesta social.
15 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de las

defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.124. Doc.5,
Rev.1/, 7/3/2006, párr. 215.
16 Art. 12, Constitución del Perú; art. 20, Declaración Universal de Derechos Humanos;
art. 21, Declaración Americana de Derechos y deberes del hombres; art. 15, Convención Ame-
ricana de derechos humanos y art. 21, Convenio Internacional sobre derechos civiles y políti-
cos.
17 Art. 12, inc. 4, Constitución del Perú; art. 4, Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre; art. 13, Convención Americana sobre Derechos Humanos; art. 19, Decla-
ración Universal de Derechos Humanos; art. 19, Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
18 Art. 2, inc. 17 y art. 31, Constitución del Perú; art. 20, Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre; art. 23, Convención Americana sobre Derechos Humanos; art.
21, Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 25, Pacto Internacional de Derechos Civi-
les y Políticos.

Por su parte, el gobierno de Alan García ensayó diversas estrategias para
afrontar el fenómeno de la conflictividad social, tales como la creación de mesas
de diálogo y la presencia de las principales autoridades del gobierno en los
momentos más álgidos de algunos conflictos. Pero el incremento de la conflicti-
vidad social en el país viene especialmente acompañado de una fuerte crimina-
lización de la protesta social, y consecuentemente de una creciente vulneración
de los derechos a la vida y restricciones a la libertad de expresión, reunión, aso-
ciación y otros derechos fundamentales por parte del Estado con un impacto
preocupante en las organizaciones gremiales, indígenas y de derechos humanos.
Estas violaciones a los derechos humanos se vienen manifestando como
parte de un proceso de criminalización de la protesta social, y están denuncia-
das ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por organizaciones
sociales e indígenas. Tales informes evidencian cómo en nuestro país, en vez de
resolver los problemas de fondo y vulneraciones de derechos subyacentes a la
conflictividad social, se trata de convertir en delincuentes comunes o criminales
a los dirigentes sociales que dirigen estas protestas; en suma: en responder a una
práctica democrática con mecanismos utilizados para enfrentar el crimen.
Lamentablemente esta situación no ha cambiado, sino que por el contrario se
viene agudizando19.
En efecto, existe consenso en que el Perú “busca enfrentar las protestas
sociales de forma desproporcionada y con métodos poco democráticos”20.
Entre nosotros, la criminalización de la protesta presenta las siguientes
manifestaciones:
– recurso a la represión violenta;
– expedición de normas que permiten el uso desproporcionado de la fuerza;
– Policía Nacional puesta a disposición de las empresas privadas;
– participación de las Fuerzas Armadas en el control de los conflictos
sociales;
– recurso al derecho penal;
– detención, investigación y procesamiento de manifestantes;
– cierre arbitrario de medios de comunicación y
– hostilización a organizaciones no gubernamentales que acompañan la
protesta social.
IV. A. Represión violenta
Atendiendo al proceder de las fuerzas de seguridad convocadas a hacer fren-

te a quienes ejercen el derecho a la protesta, el número de eventos violentos en
el que toman parte y el incremento del cuadro de heridos y muertos del lado de
19 Carta de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos y la Asociación Pro Derechos

Humanos dirigida a Santiago Cantón, secretario ejecutivo de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, 22 de enero de 2010, solicitando a la CIDH la concesión de una audiencia
a dichas organizaciones para tratar el tema de la criminalización de la protesta en el Perú, en
el marco de su 138 período de sesiones.
20 Instituto de Defensa Legal, Situación de la libertad de expresión en el Perú, Exposición
ante la Comisión Interamericana de Derechos humanos, Washington, 3/11/2009.
PERÚ – 189
los que se manifiestan en las vías públicas, es una conclusión forzosa que el
gobierno decidió enfrentar tales situaciones disparando contra los que protestan
y asumiendo, como un costo aceptable, la probabilidad de matar.
A modo de ejemplo reciente, podemos anotar que el 4 de abril de 2010, seis
personas perdieron la vida, cinco de ellas por disparos de bala, y alrededor de
treinta quedaron heridas como resultado de la intervención de efectivos de la
Policía Nacional para levantar el bloqueo de la carretera Panamericana Sur, en
el distrito de Chala (provincia de Caravelí, Arequipa). Las víctimas eran, en su
mayoría, personas relacionadas a la minería artesanal, que protestaban contra
el decreto de urgencia 012-2010, aprobado por el gobierno para hacer frente al
grave impacto ambiental causado por la minería informal en la región Madre
de Dios.
El caso de Chala es una muestra del derrotero marcado por esta actitud del
gobierno actual frente a los conflictos sociales, que tiene antecedentes cercanos
en Bagua, en junio de 2009, en donde murieron 33 personas; y, en Huancabam-
ba, donde en el reciente mes de diciembre 2009 tres campesinos fueron muertos
a tiros –por la espalda, es decir, no en una situación de enfrentamiento sino
cuando se retiraban– por efectivos de la Policía.
De acuerdo con fuentes confiables, entre el 2 de agosto de 2006 y el 2 de
diciembre de 2009 fallecieron como consecuencia de protestas sociales 33 per-
sonas21; al tiempo que en lo que va de 2010, ya se han producido 12 muertes por
conflictividad social: cinco en Piura, seis en Arequipa y una en La Libertad. Lo
que arroja un total de 45 personas muertas en el contexto de la criminalización
de la protesta.
El número de muertes anuales por criminalización de la protesta en el Perú
fueron: 2006, 3; 2007, 6, 2008, 9; 2009, 15; 2010, 12 (a abril de 2010. Fuente: Aso-
ciación Pro Derechos Humanos. Base de datos del Área de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales).
En diversos pronunciamientos públicos, la Coordinadora Nacional de Dere-
chos Humanos rechazó el uso excesivo de la fuerza por parte de la Policía Nacio-
nal en este tipo de situaciones y reclacó que es un patrón que se viene cum-
pliendo en los últimos años, especialmente desde la aprobación de los decretos
legislativos 982, 983, 988 y 989, que criminalizan la protesta social, que fueron
nuevamente denunciados en la sesión de la Comisión Interamericana de Dere-
chos Humanos, celebrada en los primeros meses de 2010.
Por cierto, también es de señalar y condenar el alto número de miembros
de la Policía Nacional (29) fallecidos en el contexto de la represión22 (23 de los
cuales murieron en los sucesos de Bagua).
IV. B. Normas que permiten el uso desproporcionado de la fuerza

En el año 2007, y tras la correspondiente solicitud de facultades al Congre-
so de la República para legislar sobre el crimen organizado, el Poder Ejecutivo
21 Asociación Pro Derechos Humanos, Base de datos del Área de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
22 Ibídem, nota 19.

consiguió la ley 29.00923, que le otorgó facultades hasta por 60 días para legis-
lar “en materia de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo, secues-
tro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y pandillaje pernicioso…
con el objeto de adoptar e implementar una estrategia integral para combatir efi-
cazmente los citados delitos”.
Sobre la base de dicha ley, el gobierno expidió hasta once decretos legislati-
vos24. Uno de ellos, el decreto 982, modificó el marco legal aplicable a la inim-
putabilidad, estableciendo, en adelante, la inimputabilidad de los efectivos mili-
tares o policiales que ocasionen lesiones o muerte en el ejercicio de sus
funciones: “Artículo 20. Inimputabilidad: Está exento de responsabilidad penal:
(…) 11. El personal de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, que en cum-
plimiento de su deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesio-
nes o muerte”.
La Defensoría del Pueblo ha señalado en principio, de forma correcta, que
este es un agregado que no guarda relación con las materias objeto de delega-
ción (tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo, secuestro, extorsión,
trata de personas, crimen organizado y pandillaje pernicioso), por lo que no
había autorización para su regulación, produciéndose en este caso un exceso
respecto a la materia delegada en la ley 29.00925; y que se denomina inimputa-
bilidad “a un supuesto que materialmente es de exención de responsabilidad”26.
No le falta razón a la Defensoría del Pueblo en sus observaciones. En cuan-
to a la segunda de ellas, hay que convenir que no nos encontramos ante un
supuesto de una persona “que no está en capacidad de conocer y comprender
que actúa antijurídicamente o que pudiendo comprenderlo no está en condicio-
nes de actuar diversamente”27, que es precisamente lo que caracteriza a la inim-
putabilidad; sino frente a una situación en la que se permite de forma excepcio-
23 Publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 28/4/2007.

24 Decreto legislativo 982, que modifica el Código Penal; decreto legislativo 983, que
modifica el Código de procedimientos Penales y el Nuevo Código Procesal Penal; decreto legis-
lativo 984, que modifica el Código de Ejecución Penal; decreto legislativo 985, que modifica la
legislación antiterrorista; decreto legislativo 986, que modifica la Ley Contra el Lavado de Acti-
vos; decreto legislativo 987, que modifica los beneficios por colaboración eficaz en el ámbito de
la criminalidad organizada; decreto legislativo 988, que modifica el procedimiento para adop-
tar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones fiscales preliminares;
decreto legislativo 989, que modifica la ley que regula intervención de la Policía Nacional y el
Ministerio Público en la investigación preliminar del delito; decreto legislativo 990, que modi-
fica el Código de los Niños y Adolescentes referente al pandillaje pernicioso; decreto legislativo
991, que modifica la ley que otorga facultad al fiscal para la intervención y el control de comu-
nicaciones y documentos privados en caso excepcional; y decreto legislativo 992, que regula el
proceso de pérdida de dominio.
25 Defensoría del Pueblo, Análisis de los Decretos Legislativos promulgados al amparo de
las facultades otorgadas por la ley 29.009, Serie Informes Defensoriales, Informe Nº 129, febre-
ro de 2008, ps. 29 y 46.
26 Ídem, p. 39.
27 Bramont Arias, Luis A. y Bramont Arias Torres, Luis A., Código Penal anotado, San Mar-
cos, 1995, p. 159.
PERÚ – 191
nal la lesión o puesta en peligro del bien jurídico protegido, es decir, asistimos a
un “caso de exención de responsabilidad penal por el cumplimiento de un deber,
que en términos de doctrina penal constituye una causa e justificación”28.
También se cuestiona la modificación introducida por el decreto legislativo
982 en carácter de “reiteración innecesaria”29; cada vez que quien “obra por dis-
posición de la ley en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo de un
derecho, oficio o cargo” (art. 20, inc. 8, CP) se contempla un supuesto general de
causa de justificación, por lo que se añade con real temor que la previsión de un
supuesto específico de causa de justificación acarree problemas de interpreta-
ción y que, finalmente, “sea interpretado y aplicado con el objetivo de generar
una situación de impunidad en materia de violaciones de derechos humanos”30.
En términos prácticos tal temor ha resultado fundado. La dación de esta
norma, en el contexto en que se dio y los comentarios favorables que recibió de
quienes sostienen la necesidad de aplicar “mano dura”, infundió entre ciertos
miembros de la Policía Nacional la idea de que la modificación introducida los
faculta a utilizar más “liberalmente” su arma reglamentaria o que los protege
tras su uso31; al tiempo que los magistrados no procesaron a nadie por ello hasta
la fecha, y no se conocen de investigaciones fiscales en curso contra efectivos
policiales que utilizaron sus armas contra manifestantes ocasionándoles lesio-
nes o la muerte.
Por lo mismo, no se falta a la verdad cuando se señala que el acceso a la jus-
ticia de las víctimas de los excesos policiales se ve seriamente limitado a través
28 Defensoría del Pueblo, Informe Nº 129, p. 40, en alusión a la posición del profesor José
Hurtado Pozo en Manual de Derecho Penal: Parte General I, Grijley, 2005, p. 519. Si bien esta
postura es mayoritaria entre los juristas peruanos, Felipe Villavicencio Terreros sostiene que en
verdad se trata de una causa de atipicidad, en Código Penal, Cultural Cuzco, 1992, p. 137.
29 Defensoría del Pueblo, Análisis de los Decretos Legislativos, cit., p. 42.
30 Ídem, p. 43.
31 Y cuando no lo hacen, los sancionan como en el caso del general de la Policía Nacio-
nal, Alberto Jordán. Como he escrito “El general de la Policía Nacional Alberto Jordán ha sido
sentenciado por no matar. La anacrónica justicia militar-policial ha sancionado con 18 meses
de prisión condicional el hecho de que Jordán no haya cumplido ciegamente órdenes que, en
las circunstancias concretas que le tocó enfrentar, hubieran podido causar una tragedia.
El hombre que, cediendo a un imperativo de prudencia, evitó que el ‘moqueguazo’ desem-
bocara en una masacre en la que hubieran perecido policías y civiles, es sancionado… El mundo
al revés. El general Jordán actuó racionalmente en circunstancias extremadamente difíciles y
evitó una tragedia: esto es lo fundamental. La sentencia se va por las ramas para sancionar a
quien corrigió en el terreno las disposiciones de autoridades de orden público desconectadas de
la realidad y de los hechos, autoridades que por otra parte nunca asumen la responsabilidad que
les corresponde. Se sanciona pues, la supuesta violación de un principio jerárquico, el supuesto
incumplimiento de unas órdenes cuya seriedad está seriamente cuestionada.
De manera similar a como luego ocurrió en la tragedia de Bagua, en el ‘moqueguazo’ había
decenas de policías cuya integridad física y sus propias vidas corrían serio peligro al haber
caído en manos de manifestantes descontrolados. El general Jordán asumió su responsabilidad
como oficial y como ser humano, y enfrentó esta ardua circunstancia logrando la liberación de
todos sus efectivos sin que ninguno perdiera la vida y sin que se produjeran víctimas entre aque-
llos manifestantes descontrolados”, en “Sentenciado por no matar”, disponible en www.larepu-
blica.pe/causa-justa/14/05/2010/sentenciado-por-no-matar.

de las prácticas de los órganos de justicia (Ministerio Público y Poder Judicial),
hasta el punto que las 45 muertes registradas permanecen en la impunidad.
Así por ejemplo, en relación al caso de Bagua (junio de 2009), existen cua-
tro investigaciones en etapa de Instrucción, por la muerte de 23 policías; sin
embargo, de los 10 civiles muertos, no hay ningún proceso penal abierto32; tam-
poco se ha llevado a los tribunales a los policías que en el marco del conflicto
con la empresa minera Río Blanco (diciembre de 2009) ingresaron en el territo-
rio de la comunidad campesina Segunda y Cajas, Huancabamba, y asesinaron
por la espalda a dos importantes dirigentes locales que lideraban la resistencia
frente al desarrollo de la actividad minera en la zona, e hirieron con arma de
fuego a cinco campesinos. Paradójicamente el Ministerio Público ha iniciado
investigación contra las víctimas de estos hechos, y solo como consecuencia de
una fuerte presión de la opinión pública ha comenzado a realizar diligencias
para depurar la responsabilidad de los efectivos policiales implicados33.
IV. C. Policía Nacional al servicio de empresas privadas
Según el artículo 51 de la Ley de la Policía Nacional (ley 27.238), expedida

en diciembre de 1999, el Director General de la Policía Nacional del Perú podrá
celebrar o aprobar convenios con personas naturales o jurídicas, privadas o
públicas, así como entidades públicas en general, para la prestación de servicios
extraordinarios complementarios a la función policial.
Dicha ley permaneció sin ser reglamentada durante mucho tiempo. Sin
embargo, en julio de 2009, un mes después de los luctuosos sucesos de Bagua,
se dictó el decreto supremo 004-2009-IN que aprueba el Reglamento de Presta-
ción de Servicios Extraordinarios Complementarios a la Función Policial. Este
dispositivo prevé dos modalidades: los servicios extraordinarios complementa-
rios institucionales (que pueden ser permanentes y eventuales) y los servicios
individualizados. Al mismo tiempo que flexibiliza los requisitos para que los
miembros de la Policía Nacional brinden servicios de seguridad privados a
empresas portando su armamento y uniforme reglamentario, incluso en perío-
dos laborales asignados al servicio público, señala que los accidentes acaecidos
con ocasión de la prestación de servicios extraordinarios complementarios serán
considerados como ocurridos en acto de servicio; para finalmente precisar que
el personal que presta servicios extraordinarios complementarios se encuentra
sometido a la Ley de Régimen Disciplinario, al Código de Justicia Militar y a las
normas administrativas legales que rigen en todos los servicios policiales.
Tal disposición incrementa la inseguridad de las comunidades en conflicto
con las empresas extractivas y contribuye a exacerbar su desconfianza en la
imparcialidad de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley34.

33 Ibídem.
34 Ibídem.
PERÚ – 193
IV. D. Participación de las Fuerzas Armadas en el control de los conflictos sociales
Desde mayo de 2004, se encuentra vigente la ley 28.222 que autoriza la

intervención de la Fuerzas Armadas en los en actos de terrorismo y violencia.
Claro está, felizmente derrotado Sendero Luminoso y confinados sus huestes a
la zona del Valle del Río Ene y Apurímac (VRAE), la ley calza más para los con-
flictos sociales. En artículo 1 de la mencionada ley dice que “la Autoridad polí-
tica o la autoridad policial podrá solicitar la intervención de las Fuerzas Arma-
das por un plazo no mayor de treinta (30) días calendario, cuando se produzcan
actos de terrorismo, actos de violencia consistentes en atentados, ataques arma-
dos a entidades públicas o privadas o servicios públicos en los que se utilicen
armamentos de guerra o artefactos explosivos o cuando se descubran elementos
suficientes de peligro real o inminente de su perpetración, que sobrepase la
capacidad operativa de la Policía Nacional del Perú”.
En diciembre de 2007, se aprobó la ley 29.166, que establece reglas de
empleo de la fuerza por parte del personal de las Fuerzas Armadas en el territo-
rio nacional, sea cuando participa en el control del orden interno en zonas decla-
radas en estado de emergencia como cuando interviene en apoyo al control del
orden interno en zonas no declaradas en estado de emergencia. Según la ley, son
principios rectores del uso de la fuerza: legalidad, necesidad, proporcionalidad,
inmediatez, obligatoriedad y razonabilidad.
En el año 2008, se promulgó el decreto supremo 012-2008-DE/CFFAA, que
reglamenta la ley 29.166. Como dijo Wilfredo Ardito: “Este decreto es inconsti-
tucional, puesto que el artículo 137 de la Constitución solamente autoriza que
las Fuerzas Armadas intervengan en el control del orden interno en forma excep-
cional en los casos de estado de emergencia. El decreto autoriza el empleo de
fuerza letal, en la que se puede generar la muerte de personas, para proteger a
la propiedad privada, evitar actos de saqueos o vandalismo, o mismo en contra
de vehículos que no se detengan para el registro. Se señala también que se puede
usar la fuerza letal “en el cumplimiento de la misión asignada”, sin establecer
parámetro alguno para esta misión, lo que podría servir como justificación para
muchas arbitrariedades. Se menciona además el derecho a la legítima defensa,
pero sin tomar en cuenta el principio de proporcionalidad. Incluso se autoriza a
las Fuerzas Armadas para intervenir en temas estrictamente policiales como el
“cometer delitos” o la “portación de drogas”35.
IV. E. Recurso al derecho penal
Existe, en el Código Penal y en las leyes penales complementarias, un con-

junto de delitos que, por su generalidad, pueden ser invocados por la autoridad
política o potencialmente aplicados por los operadores jurídicos para reprimir el
derecho a la protesta. La descripción de algunos tipos penales viene de antiguo
y otros han sido modificados al efecto. Sin embargo, ambos contemplan incre-
35 Wilfredo Ardito, “Perú: la criminalización de la protesta en el gobierno de Alan García”,

disponible en www.servindi.org/actualidad/4549.

mentos en el quantum de la sanción penal. Por cierto, una rápida revisión de la
información pública y la jurisprudencia disponible nos permiten afirmar, en los
supuestos de imputación a quienes ejercen la protesta social, la tendencia de los
operadores jurídicos a formular denuncias e iniciar los procesamientos invo-
cando la presunta concurrencia de dos o más tipos penales en el comporta-
miento típico atribuido.
Entre los tipos penales a los que se echa mano de manera frecuente pode-
mos mencionar los siguientes:
IV. E. 1. Delito de entorpecimiento al funcionamiento de servicios públicos

Este delito se encuentra dentro del título de los delitos contra la seguridad
pública. Según la doctrina nacional, “son delitos de peligro, directo o indirecto,
para la vida o la integridad física de un número indeterminado de personas…
protegen a los bienes considerados en general como pertenecientes a un núme-
ro indeterminado de personas y dotados de distinta naturaleza”36; precisándose
que “la característica de este grupo de delitos, no es tanto el bien jurídico prote-
gido, sino la forma o modo de su perpetración, que es de tal naturaleza que hace
surgir un peligro general, para las personas y sus derechos”37.
Está tipificado en el artículo 283 del Código Penal. Su redacción actual dice:
“Artículo 283. El que, sin crear una situación de peligro común impide, estorba o
entorpece el normal funcionamiento del transporte; o de los servicios públicos de
comunicación, provisión de agua, electricidad, hidrocarburos o de sustancias ener-
géticas similares, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro
ni mayor de seis años.
En los casos en que el agente actúe con violencia y atente contra la integridad física
de las personas o cause grave daño a la propiedad pública o privada, la pena privati-
va de la libertad será no menor de seis ni mayor de ocho años”.
Al respecto cabe recordar que la ley 27.686 modificó el texto original a fin de
incrementar la pena conminada, posibilitando, de esta manera, la prisión efecti-
va para los responsables del ilícito, e introdujo la circunstancia agravante38. Pos-
teriormente, en julio de 2006, la ley 28.820 amplió el marco de la sanción.
La jurisprudencia disponible sólo da cuenta que el tipo penal en cuestión
“no contempla la perturbación de los servicios individuales”39.
36 Bramont Arias y Bramont Arias-Torres, Código Penal anotado, cit., p. 481.

37 Ídem, p. 482.
38 Carlos Caro Coria ha señalado que “entre agosto de 2001 y la primera quincena de junio
de 2002 se han puesto en vigor más de 20 leyes de relevancia penal, algunas como respuesta
frente a un específico problema social, como da cuenta por ejemplo la Ley N° 27686 de 19 de
marzo de 2002 que elevó las penas de los tipos de los arts. 283 y 315 del C.P. en casos de ‘entor-
pecimiento al funcionamiento de servicios públicos y disturbios’, norma aprobada como reac-
ción ante los múltiples reclamos populares que se ven en nuestro país desde agosto de 2001 y
cuya eficacia es casi nula”, en “¿Relevancia penal de los ‘disturbios públicos’? Notas sobre la
reforma penal mediante la Ley Nº 27686”, Legal Express 16/2002.
39 Ejecutoria recaída en el Expediente Nº 805-2000.
PERÚ – 195
IV. E. 2. Delito de disturbios
Se encuentra dentro del título de delitos contra la tranquilidad pública. La
doctrina nacional dice que son “delitos de alarma colectiva… Es la indefectible
presencia de este efecto lo que la ley tiene en cuenta para agruparlos en una clase
especial. Se les reprime no porque lesionan la paz social, sino porque al produ-
cir la alarma colectiva, atacan el derecho a la tranquilidad que tienen todas las
personas”40.
Está tipificado en el artículo 315 del Código Penal. La siguiente es su actual
redacción:
“Artículo 315. El que en una reunión tumultuaria, atenta contra la integridad física
de las personas y/o mediante violencia causa grave daño a la propiedad pública o pri-
vada, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de
ocho años.
En los casos en que el agente utilice indebidamente prendas o símbolos distintivos
de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional del Perú, la pena privativa de la
libertad será no menor de ocho años ni mayor de diez años”.
Como en el caso anterior, es de recordar que la ley 27.686 también modifi-

có el texto original del artículo 315 del Código Penal, a fin de incrementar las
penas conminadas; y que en julio de 2006 se dictó la ley 28.820 que amplió el
marco de la sanción penal.
La jurisprudencia sobre la materia ha establecido de manera general que
para su configuración se requiere una pluralidad de personas, el ejercicio de vio-
lencia y capacidad de poner en peligro la tranquilidad pública: vale decir “que el
agente haya actuado colectivamente y con violencia contra las personas o con-
tra las propiedades”41, “la intervención de una pluralidad de personas en la alte-
ración del orden público, que ha de verificarse a través de la violencia”42, “que
el agente participe en una multitud capaz de poner en peligro la tranquilidad
pública, alterando el estado psicológico de una población al crear ésta un esta-
do de inseguridad”43; también se ha decantado por la atipicidad de comporta-
mientos tales como la “reacción colectiva de indignación motivada por la escasa
valoración de las acciones de la empresa en venta; al respecto, puede conside-
rarse que el hecho en cuestión fue una respuesta a estímulos externos, una
acción espontánea tendiente a evitar la venta de las acciones bajo las condicio-
nes propuestas”44.

41 Dictamen fiscal Nº 1410-2000-4FSP-MP en la Ejecutoria Suprema de 15/12/2000, reca-
ída en el Expediente Nº 525-2000 Puno.
42 Ejecutoria de la Sala Penal de Apelaciones para Procesos Sumarios con Reos Libres,
Corte Superior de Justicia de Lima, de 16/12/1998.
43 Ejecutoria de la Sala Penal de la Corte Suprema, 17/3/2000, recaída en el Expediente
Nº 4941-1999, Cono Norte Lima. Disponible en http://servicios.pj.gob.pe/jurisWeb/faces/docu-
mentViewer.jsp?id=0.
44 Ejecutoria de corte Superior de Justicia de la Libertad de 26 de junio de 2001, recaída
en el Expediente Nº 98-2000.

IV. E. 3. Delito de asociación ilícita para delinquir
Al igual que el delito de disturbios se halla en el título contra la tranquilidad
pública, tipificado en el artículo 317 del Código Penal; su redacción actual la
siguiente:
“Artículo 317. El que forma parte de un agrupación de dos o más personas destina-
das a cometer delitos será reprimido, por el solo hecho de ser miembro de la agru-
pación, con pena privativa de la libertad no menor de tres ni mayor de seis años.
Cuando la agrupación esté destinada a cometer los delitos previstos en los artículos
152 al 153-A, 200, 273 al 279-D, 296 al 298, 315, 317, 318-A, 319, 325 al 333, 346 al
350 o la Ley Nº 27765 (Ley Penal contra el Lavado de Activos), la pena será no menor
de ocho ni mayor de quince, de ciento ochenta a trescientos sesenta y cinco días-
multa e inhabilitación conforme al artículo 36, incisos 1, 2 y 4, imponiéndose ade-
más, de ser el caso, las consecuencias accesorias del articulo 105 numerales 2) y 4),
debiéndose dictar las medidas cautelares que correspondan ara garantizar dicho fin”.
Para la doctrina nacional, el delito “se consuma con la mera pertenencia a

una agrupación de 2 o más personas destinada a cometer delitos, sin importar
la materialización de los ilícitos penales proyectados, pues lo que se sanciona es
el peligro que significa para la tranquilidad pública la existencia de una agrupa-
ción criminal, entendida como aparato con cierta organización y división fun-
cional de roles, en cuya estructura sus integrantes tienen una participación deci-
siva o simplemente ejecutiva”45.
Por lo demás, “queda claro que… sanciona el sólo hecho de formar parte de
la agrupación –a través de sus notas esenciales, que le otorgan una sustantividad
propia, de a) relativa organización, b) permanencia o estabilidad y c) número
mínimo de personas, sin que se materialice sus planes delictivos–. En tal virtud,
el delito de asociación ilícita para delinquir se consuma desde que se busca una
finalidad ya inicialmente delictiva, no cuando en el desenvolvimiento societario
se cometen determinadas infracciones; ni siquiera se requiere que se haya ini-
ciado la fase ejecutiva del mismo”46.
IV. E. 4. Delito de terrorismo

Tipificado en el artículo 2 del decreto-ley 25.475, cuya redacción señala: “El
que provoca, crea o mantiene un estado de zozobra, alarma o temor en la pobla-
ción o en un sector de ella, realiza actos contra la vida, el cuerpo, la salud, la
libertad y seguridad personales o contra el patrimonio, contra la seguridad de
los edificios públicos, vías o medio de comunicación o de transporte de cual-
quier índole, torres de energía o transmisión, instalaciones motrices o cualquier
45 Reaño Peschiera, José, “Autoría y participación en delitos especiales de funcionarios

públicos cometidos en el marco de organizaciones criminales: un análisis dogmático a partir
del delito de asociación ilícita”, en César San Martín Castro y otros, Delitos de tráfico de influen-
cias, enriquecimiento ilícito y asociación para delinquir. Aspectos sustantivos y procesales, Juris-
ta, Lima, 2002, p. 289.
46 Acuerdo Plenario Nº 4-2006/CJ-116. Sala Penal Permanente y Transitoria.
PERÚ – 197
otro bien o servicio, empleando armamentos, materias o artefactos explosivos o
cualquier otro medio capaz de causar estragos o grave perturbación de la tran-
quilidad pública o afectar las relaciones internacionales o la seguridad de la
sociedad y del Estado, será reprimido con pena privativa de libertad no menor
de 20 años”.
En el delito de terrorismo, “el bien jurídico protegido es la tranquilidad
pública (…) El legislador protege la convivencia pacífica de los ciudadanos en su
acontecer diario”47. Claro está, de una lado, el tipo de terrorismo sólo requiere
la creación de una situación en la cual es probable el daño al bien jurídico tute-
lado; y, de otro lado, “la conducta prohibida, descrita de forma compleja en el
tipo, plantea una serie de supuestos de afectación a bienes jurídicos que, en su
mayoría, son regulados como tipos autónomos en el código Penal: delito de
homicidio, secuestro, robo, extorsión, etc. En el tipo de terrorismo, ellos van a
ser considerados como el objeto material sobre el cual recae la acción típica del
sujeto activo”48.
En lo que atañe al tratamiento del “estado de terror”, partimos de la idea
que “la fórmula provocar, crear o mantener un estado de zozobra, alarma o
temor en la población o en un sector de ella, no puede ser interpretada sino en
alusión a un elemento subjetivo del tipo distinto del dolo: en términos dogmáti-
cos, a la tendencia interna trascendente”49.
IV. E. 5. Delito de extorsión

Se encuentra dentro del título de los delitos contra el patrimonio. Según la
doctrina nacional, “el bien jurídico protegido es el patrimonio, ya que se toma
preferentemente en cuenta la finalidad de la acción realizada por el sujeto acti-
vo que es la de obtener una ventaja económica, si bien, es necesario indicar que
también puede resultar lesionada la libertad del sujeto pasivo. De ahí que se le
pueda caracterizar como un delito pluriofensivo”50.
Aparece en el artículo 200 del Código Penal y su redacción actual es como
sigue:
“Artículo 200. El que mediante violencia o amenaza obliga a una persona o a una ins-
titución pública o privada a otorgar al agente o a un tercero una ventaja económica
indebida u otra ventaja e cualquier otra índole, será reprimido con pena privativa de
libertad no menor de diez ni mayor de quince años.
La misma pena se aplicará al que, con la finalidad de contribuir a la comisión del
delito de extorsión, suministra información que haya conocido por razón o con oca-
sión de sus funciones, cargo u oficio o proporciona deliberadamente los medios para
la perpetración del delito.
47 Gamarra Herrera, Ronald, Terrorismo. Tratamiento jurídico, Instituto de Defensa Legal,

Lima, noviembre 1995, ps. 50 y 51.
48 Ídem, p. 58.
49 Ídem, p. 70.

El que mediante violencia o amenaza, toma de locales, obstaculiza vías de comuni-
cación o impide el libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funciona-
miento de los servicios públicos o la ejecución de obras legalmente autorizadas, con
el objeto de obtener de las autoridades cualquier beneficio o situación económica
indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con pena privativa
de libertad no menor de cinco ni mayor de diez años.
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confian-
za o de dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitu-
ción Política del Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para
terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cual-
quier otra índole, será sancionado con inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2)
del artículo 36 del Código Penal,
La pena será no menor de quince años ni mayor de veinticinco años si la violencia o
amenaza es cometida:
a) A mano armada;
b) Participando dos o más personas; o,
c) Valiéndose de menores de edad”.
La fórmula vigente fue introducida por el mencionado decreto legislativo

982 de julio de 2007. Para la Defensoría del Pueblo, como en el supuesto relati-
vo a la inimputabilidad de los efectivos militares o policiales que ocasionen lesio-
nes o muerte en el ejercicio de sus funciones, la modificación del tipo penal de
extorsión, sancionando por su intervención en huelgas a determinados funcio-
narios públicos, resulta inconstitucional por exceso en la materia delegada al
Poder Ejecutivo a través de la ley 29.00951.
Pero la Defensoría del Pueblo dijo aún más; llegó a calificar la modificación
de “asistemática y antitécnica”52, precisando que si bien el artículo 200 del Códi-
go Penal tipifica el delito de extorsión, el cuarto párrafo no hace referencia a un
funcionario público que cometa el delito de extorsión.
En cuanto a este extremo conviene precisar que la modificación introduci-
da constituye una respuesta al significativo acompañamiento, cuando no a la
adhesión, de un número creciente de autoridades regionales o locales a las rei-
vindicaciones que dan pie a las movilizaciones sociales. El año 2007, por lo
demás, marcó una curva de inflexión en el porcentaje general de los conflictos
sociales en cuya base había un cuestionamiento a los gobiernos locales: de 48%
en 2005 (35 casos) y 40% en 2006 (39 casos), pasamos a 27% en 2007 (21 casos).
Esta tendencia se confirma posteriormente: 14% en 2008 (28 casos) y 14% en
2009 (37 casos).
Desde otro ángulo, se cuestionó la norma en atención al hecho que “distor-
siona totalmente el sentido de esta figura delictiva, al establecer que acciones
que no buscan obtener ventajas económicas indebidas, sino de cualquier otra
índole, también se encuentran comprendidas dentro de este delito, olvidando
51 Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial Nº 12, Análisis de los Decretos Legislativos
promulgados al amparo de las facultades otorgadas por la ley 29.9009, ps. 29, 30 y 38.
52 Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial Nº 129, Análisis de los Decretos Legislati-
vos promulgados al amparo de la facultades otorgadas por la ley 29.9009, p. 38.
PERÚ – 199
que la extorsión es un delito contra el patrimonio y no debería considerarse
como tal un acto que tuviera otra finalidad.
De esta manera, se continúa la redacción adoptada por el decreto legislati-
vo 896, uno de los decretos legislativos aprobados en tiempos de Fujimori, que
convirtió a la extorsión en un tipo penal sumamente abierto… Debe señalarse
también que en este decreto legislativo se incluyen hechos que constituyen con-
ductas delictivas que ya están tipificadas en el Código Penal, como tomar loca-
les establecido en el artículo 202, impedir el libre tránsito señalado en el artícu-
lo 315, así como perturbar el normal funcionamiento de los servicios públicos o
la ejecución de obras legalmente autorizadas establecido en el artículo 283 del
mismo cuerpo legal (delitos por os cuales muchas personas son denunciadas
injustamente y sin pruebas por el simple hecho de participar en movilizaciones
sociales). Los delitos antes señalados, constituirían en sí una perturbación del
orden público, pero no tienen ninguna relación con el carácter patrimonial del
delito de extorsión ni con la situación de crimen organizado objeto de la Ley
autoritativa 29.009 para la cual fueron otorgadas las facultades legislativas al
Poder Ejecutivo”53.
IV. E. 6. Propuestas que no prosperaron

En este tiempo también se trató de utilizar potencialmente otras figuras
penales para reprimir la protesta social. En ese sentido, se puede mencionar el
proyecto de ley 2971-2008-CR sobre difamación, cuya fórmula dispone que si el
comunicador o el director responsable de un delito contra el honor no paga la
indemnización establecida, el medio de comunicación social puede ser tercero
civilmente responsable, y que además modifica el tipo penal para comprender al
periodismo digital y medios de comunicación electrónica; también debe consi-
derarse el proyecto de ley 2993-2008-PE sobre interceptación telefónica, cuya
propuesta plantea modificar el tipo penal a fin de elevar las pena a quienes per-
petren este ilícito y sancionar a quien reproduce o adquiere de forma directa e
indirecta registros de información obtenidos ilícitamente.
Conforme se dijo sobre este tópico: “Con esta redacción el ejecutivo preten-
día imponer una sanción penal a aquellos periodistas o personas naturales que
reciban y/o difundan materiales o documentos (como audios o videos) que con-
tengan hechos de interés publico (como actos de corrupción), así ellos no hayan
participado de la verdadera actividad delictiva, que es interceptar o grabar sin
consentimiento de los participantes conversaciones o documentación privada,
afectando con ello el libre ejercicio de la prensa y el acceso a la información”54.
IV. F. Detención, investigación y procesamiento de manifestantes

No se dieron a conocer cifras oficiales sobre el número de quienes fueron o
vienen siendo denunciados, investigados, procesados y condenados por hechos
53 Demanda de inconstitucionalidad contra diversos artículos de los Decretos Legislativos

982, 983, 988 y 989 presentada por cinco mil trescientos noventa y tres ciudadanos, represen-
tados por Juan Miguel Jugo Viera, 12/5/2008.
54 Instituto de Defensa Legal, Situación de la libertad de expresión en el Perú, Exposición
ante la Comisión Interamericana de Derechos humanos, Washington, 3/11/2009.

acontecidos como parte de una protesta social. Ni la Policía Nacional, el Minis-
terio Público y el Poder Judicial lo han hecho. Pero según Carmela Sifuentes,
presidenta de la Confederación General de Trabajadores del Perú, suman alre-
dedor de 1300 los dirigentes sindicales que vienen siendo investigados o proce-
sados por su participación en los conflictos sociales55. Más prudentemente, la
Asociación Pro Derechos Humanos fija en 600 el número de personas detenidas,
denunciadas o procesadas por su participación en actos de protesta.
En verdad, las cifras están en construcción. De acuerdo con los datos a los
que se pudo tener acceso, existen por lo menos 568 personas que se vieron invo-
lucradas en actos del Ministerio Público y el Poder Judicial que pueden ser apre-
ciados desde el prisma de la criminalización de la protesta; de ellas, 274 mani-
festaban en defensa de derechos ambientales, y 222 lo hacían por los derechos
laborales.
En cuanto a las imputaciones realizadas, se corrobora la idea de la nume-
rosa concurrencia e invocación de los tipos penales para hacer frente a las mani-
festaciones de protesta. El catálogo va desde los disturbios hasta el homicidio,
pasando por el entorpecimiento al funcionamiento de los servicios públicos,
daños, secuestro y terrorismo, entre otros. De la maraña de tipos penales emple-
ados se destacan, entre otros, los siguientes: disturbios, 194 imputaciones; dis-
turbios más daños y motín, 24 imputaciones; disturbios más atentados contra
los medios de transporte, 16 imputaciones; disturbios más usurpación, 5 impu-
taciones; disturbios más entorpecimiento al funcionamiento de los servicios
públicos, 5 imputaciones; disturbios más secuestro y usurpación, 1 imputación.
Por su parte, el tipo penal de entorpecimiento al funcionamiento de los ser-
vicios públicos aparece en 49 imputaciones; el de atentado contra los medios de
transporte en 53 imputaciones; contra el patrimonio en 86 imputaciones y el de
terrorismo en 35 imputaciones.
Criminalización de la protesta en Perú, según tipos penales invocados
Sólo disturbios 194

Más usurpación 5
Más atentado contra medio de transporte 16
Disturbios Más usurpación 1
Más secuestro y entorpecimiento al funcionamiento del servicio público 3
Más daño y motín 24
Más entorpecimiento al funcionamiento del servicio público 5
Entorpecimiento al funcionamiento del servicio público 49
Atentado contra medio de transporte 53
Patrimonio 86
Terrorismo 35
55 Información tomada de www.alertaperu.org/publicar/nacionales/435-exigen-libertad-de-

pedro-condori-y-denuncian-que-1300-sindicalistas-estan-procesados-judicialmente.html.
PERÚ – 201
La mayoría de los involucrados tiene aún la investigación o el proceso penal
en trámite. En efecto, en esa condición jurídica se encuentran 497 personas
(8,5%), al tiempo que 48 fueron absueltos o sus casos archivados, y 19, conde-
nadas (3,3%).
Condenados por criminalización de la protesta en el Perú*
Delitos Pena impuesta Cumplimiento
Perturbación al funcionamiento de servicios públicos

3 3-4 años Ejecución suspendida
Perturbación al funcionamiento de servicios públicos

y disturbios 11 3 años Ejecución suspendida
Disturbios y secuestros 3 10 años Efectiva
Lesiones graves 1 4 años Efectiva
Tenencia ilegal de armas 1 5 años Efectiva
*Elaboración propia. Fuente: Asociación Pro Derechos Humanos. Base de datos del Área de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
Ahora bien, de la información pública cotejada y la documentación jurídica

a la que se tuvo alcance, fluye que en estos casos la mayoría de los operadores
jurídicos peruanos: a) discute el tema a nivel probatorio56, sea para promover la
acción penal o dictar el auto de apertura de instrucción (o disposición de for-
malización de la investigación preparatoria, tratándose de quienes actúan con-
forme a las reglas del Nuevo Código Procesal Penal) así como para presentar
acusación y decidir el litigio, renunciando a adelantar desde la dogmática penal
el análisis sobre la posible concurrencia de una causa de justificación por ejer-
cicio regular de un derecho (derecho de petición o derecho de reunión), o de un
supuesto de justificación por estado de necesidad (quien protesta –y por ejemplo
ocasiona la perturbación del tránsito vehicular– actúa compelido por la pobre-
za, porque su petición no es escuchada por los autoridades o porque no se le
atiende razonablemente); y, b) invoca regularmente la presunta concurrencia de
dos o más tipos penales en el comportamiento típico atribuido, de tal suerte que
al clásico delito de entorpecimiento al funcionamiento de servicios públicos o al
de disturbios le suman otro u otros, escogido o escogidos entre la amplia y vario-
pinta gama que prevé el Código Penal, que el agente –se dice– habría perpetra-
do en el desarrollo de la protesta.
Entre otros procesos, podemos mencionar los siguientes:
Caso Rondas de Parcoy. En marzo de 2004, la Federación de Rondas Cam-
pesinas del distrito de Parcoy convocó a la presidenta del directorio del consor-
cio Minero Horizonte SA a una reunión “para tratar la Agenda de reclamos” de
56 Entre otras, Trigésimo Tercer Juzgado Penal de Lima, Sentencia de 5 de noviembre de

2009, recaída en el Expediente Nº 384-08.

la comunidad; ante su inconcurrencia un gran número de pobladores se dirigie-
ron a la empresa y, tras no ser atendidos, procedieron a bloquear la carretera
“colocando piedras y sogas frente al Departamento de Mantenimiento y a la Ofi-
cina de Administración” de aquella. Al día siguiente, la policía “y personal de
seguridad de la Empresa” los desalojó, por lo que se trasladaron al pie del cerro
Rumpuy para después en ese lugar bloquear la carretera que va de Retamas a
Parcoy. Ante una nueva intervención de la autoridad, los manifestantes arroja-
ron piedras y palos causando heridas diversas a varios efectivos policiales e
inmovilizaron, retuvieron y condujeron a otro policía al Sector Fernandini,
donde lo despojaron de su arma y lo golpearon57.
La sentencia por mayoría condenó a diversos procesados por los delitos de
secuestro, disturbios y entorpecimiento al funcionamiento de los servicios públi-
cos, por considerar la existencia de suficiente base probatoria, aunque no se rea-
lizó ningún análisis de subsunción típica. Para la individualización de la pena a
imponerse se mencionó la forma y circunstancias de cómo ocurrieron los
hechos, las calidades personales de los procesados y los principios de propor-
cionalidad y fines de la sanción, y se precisó que “si bien el derecho de petición
y el derecho de reunión están tutelados por la Constitución Política del Estado,
los mismos deben ser ejercitados por los ciudadanos de acuerdo a las leyes y
reglamentos que se dicten a fin de no perjudicar el derecho ajeno, de modo que
cualquier exceso en el ejercicio de tales derechos debe ser reprimido con arreglo
a las normas legales consiguientes”58.
El voto disidente concluyó que la marcha fue pacífica y que “los desmanes
han empezado cuando la policía arrojó las bombas lacrimógenas y éstos con-
juntamente con los vigilantes de la Empresa Horizonte tiraron los enseres de olla
común al río, situación que enardeció a la población”; que debido a ello “no se
puede atribuir a los acusados, en su calidad de dirigentes, haber dispuesto tal
situación de violencia, sino que ésta se produjo de manera espontánea como
consecuencia de la acción de la policía, y porque se rumoraba que habían falle-
cido dos bebes a causa de las bombas lacrimógenas, de tal manera que se ha tra-
tado de un desborde en el comportamiento de grupo que no ha podido ser pre-
visto ni controlado por los dirigentes”; que de igual modo “no se puede atribuir
a la dirigencia que convocó al paro ser responsables del secuestro del policía…
por las razones que han precedido” y porque se trata de una situación “que no
ha podido ser prevista por los dirigentes acusados y porque éstos, viendo al pue-
blo encolerizado, tampoco podrían liberarlo”; y, finalmente, en el extremo del
secuestro añade que no se ha demostrado “que los procesados hubieran sido los
directos autores de tal evento” y que “no resulta admisible que la sola presencia
en el lugar y que sus condiciones de ronderos sean razones suficientes para atri-
buirles responsabilidad en los hechos”59.
57 Poder Judicial, Sentencia de la Tercera Sala Penal de la Corte Superior de Trujillo,

26/9/2006, recaída en el Expediente Nº 308-2005.
58 Ibídem.
59 Ibídem, recaída en el Expediente Nº 308-2005. Voto singular del vocal Juan Caballero
Noriega.
PERÚ – 203
La Corte Suprema resolvió no haber nulidad en la sentencia de vista, indi-
cando que “el alegado carácter pacífico de la marcha… no se corresponde con la
descripción de los hechos… (que) no cabe calificar de pacífica una marcha en
cuyo desarrollo se lanzan piedras y palos, y menos corresponde admitir, por
estar plenamente descartado, que se respondió a una provocación policial”; que
los policías “actuaban en cumplimiento de un deber propio del cargo, cual es
desbloquear la carretera y restaurar el orden público afectado”; que “los encau-
sados intervinieron en la realización de la agresión tumultuaria… en cuya virtud
se les lanzó piedras y palos… lo que trajo como consecuencia varios heridos”; y,
que “se produjo una efectiva perturbación de las condiciones normales de la vida
ciudadana, pues se impidió el libre tránsito de vehículos y, además, se perturbó
y perjudicó la actividad industrial de la empresa minera y se puso en riesgo la
integridad física de su personal y las instalaciones fabriles”60.
Caso Yurimaguas. Tras acompañar un paro indígena en mayo de 2009,
Mario Bartolini Palombi, párroco del Vicariato Apostólico de Yurimaguas, Gor-
qui Vásquez Silva, secretario general del Sindicato Único de Trabajadores de
Educación del Perú –Alto Amazonas–, tres dirigentes del Frente de Defensa y
Desarrollo de Alto Amazonas, Bladimiro Tapayuri Murayari, dirigente de la etnia
Cocama Cocamilla, y Eduardo Acate Coronel, director de Radio y Televisión
Oriente, fueron procesados por la presunta comisión de los delitos de atentado
contra los medios de transporte colectivo o de comunicación, entorpecimiento
al funcionamiento de servicios públicos, hurto agravado, daños agravados, dis-
turbios e instigación al delito de rebelión.
En marzo de 2010, el Ministerio Público los acusó de haber liderado a más
de mil personas, que portaban armas blancas (machetes y lanzas artesanales) y
objetos contundentes (palos), prohibir el libre tránsito del público, obligar al cie-
rre de los locales comerciales y mercados de la ciudad, constreñir a terceros a
colocar troncos en la carretera Yurimaguas-Tarapoto e impedir el transporte
público interprovincial, para “de esta manera hacer sentir que su medida de
lucha sea escuchada”61. Igualmente, acusó al periodista de azuzar a los indíge-
nas a plegarse a las movilizaciones y omitir la difusión de los actos vandálicos
perpetrados; al sacerdote de haber pronunciado una liturgia “de contenido polí-
tico” y haber llamado terrorista y asesino al presidente de la República; y a
ambos de haber “venido utilizando el espectro radioeléctrico para la transmisión
de señales de telecomunicación de manera ilegal”62.
En el escrito de acusación no aparece ningún análisis dogmático sobre la
subsunción de las conductas que se imputan en los tipos penales invocados.
Simplemente tras aludir al cumplimiento de las diligencias ordenadas y al méri-
to de las instrumentales se concluye que se encuentran fehacientemente acredi-
60 Poder Judicial, Sentencia de la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema, de 14 de

febrero de 2007, recaída en el Expediente Nº 5342-2006 La Libertad.
61 Ministerio Público, Fiscalía Provincial Mixta de Amazonas-Yurimaguas, Acusación fis-
cal de 1/3/2010. Expediente Nº 2009-0155-221602-JX-01-P.
62 Ibídem.

tados los cargos. El Ministerio Público ha solicitado once años de privación de
libertad para Mario Bartolini Palombi, y diez años para los demás acusados.
Caso Bagua. El 5 de junio de 2009, las fuerzas policiales realizaron un ope-
rativo con la intención de desalojar a las personas que se encontraban en la
denominada “Curva del Diablo” protestando contra un conjunto de decretos
legislativos promulgados por el Poder Ejecutivo que afectaban el derecho al
territorio de los pueblos amazónicos. Como consecuencia de este suceso, y el
acontecido en la Estación 6 de Petro Perú, se produjo la muerte de 33 personas63
y lesiones a otras 200, de las cuales 82 fueron causadas por armas de fuego.
Luego de los sucesos de Bagua, se abrieron procesos penales por delitos de
secuestro agravado (lesiones y muerte), extorsión, disturbios, arrebato de arma-
mento de uso oficial, motín y contra los medios de transporte público64, en los
que más de 80 personas, entre indígenas, dirigentes sociales y pobladores se
encuentran involucrados por su sola participación en la protesta pacífica. Alber-
to Pizango, Santiago Manuin, entre otros dirigentes indígenas y sociales se
encuentran procesados como autores mediatos de los presuntos delitos cometi-
dos pretendiendo hacerlos responsables por todo lo ocurrido por su sola condi-
ción de dirigentes sociales.
Asimismo, en Lima se iniciaron procesos penales con mandato de detención
a Alberto Pizango, Saúl Puerta Peña (actual Secretario Nacional de AIDESEP),
Servando Puerta Peña (Dirigente de la Organización Regional de los Pueblos
Indígenas del Norte del Perú, ORPIAN), Teresita Antazú López (presidenta de la
Unión de Nacionalidades Ashaninkas y Yanesha) y Marcial Mudarra Taki por la
presunta comisión de los delitos de apología de sedición y motín en agravio del
Estado por el solo hecho de haber realizado una conferencia de prensa, con
fecha 15 de mayo de 2009, en respaldo a la protesta pacífica65.
Caso Majaz. En marzo de 2008, diversos dirigentes y pobladores de las
comunidades campesinas Segunda y Cajas y Yanta, en Huancabamba, que se
oponen al desarrollo de un megaproyecto minero dentro de sus territorios ances-
trales, así como los representantes de las ONG que les brindan acompañamien-
to técnico, fueron denunciados por la presunta comisión de los delitos de terro-
rismo, tortura, disturbios, apología, asociación ilícita, motín, conspiración,
lesiones graves, lesiones leves, coacción, secuestro, violación de domicilio, usur-
pación y daños. En concreto se les imputó ser autores de “acciones violentistas,
que van desde el ajusticiamiento popular permanente en contra de campesinos”,
hasta impedir “el libre tránsito con tranqueras, tomando plazas públicas, obli-
gándolos a marchar para tomar y quemar campamentos mineros”.
En octubre de 2008, el Ministerio Público declaró no haber lugar a formali-
zar denuncia contra Javier Jahncke Benavente y otros 33 defensores del medio
63 Según el Informe de la Defensoría del Pueblo, 23 efectivos de la Policía Nacional de

Perú, 5 pobladores de Bagua y 5 pobladores de las Comunidades indígenas.
64 Poder Judicial, Juzgado Penal de Bagua; y auto de apertura de instrucción del Primer
Juzgado Penal de Utcubamba, 12/6/2009, recaído en el Expediente Nº 2009-0194-01010/PJP01.
65 Poder Judicial, Auto de apertura de instrucción del 37 Juzgado Penal de Lima, de 1 de
julio de 2009.
PERÚ – 205
ambiente “por falta de elementos de tipicidad, objetividad y subjetividad como
elementos de los delitos de terrorismo y tortura”66; y en agosto de 2009 se dio
por consentida la resolución de no ha lugar67.
Caso Freddy Palomino. El presidente del Frente de Defensa de Agricultores
y Campesinos de la Selva Central, Freddy Palomino, enfrenta dos procesos pena-
les. Uno, bajo el cargo de disturbios por haber convocado en 2008 junto con
otros dirigentes sociales a una movilización pacífica por la derogatoria de los
derechos legislativos que vulneran los derechos de los pueblos indígenas; y, otro
por los delitos contra la paz pública, disturbios, apología al delito y por asocia-
ción ilícita para delinquir, a raíz de su participación en junio de 2009 en una
movilización pública en solidaridad con lo ocurrido en Bagua.
Caso Andoas. En marzo de 2008, alrededor de 300 pobladores de la Comu-
nidad Nativa del distrito de Andoas, encabezados por sus autoridades, iniciaron
un paro en contra de la empresa Pluspetrol Norte SAC y sus subcontratistas, en
el que reclamaban aumento de sueldos para los trabajadores kichwas y achuar.
Según la imputación, los manifestantes tomaron el aeródromo del lugar e irrum-
pieron en las oficinas de la empresa apoderándose de medios de transporte que
utilizaron para desplazarse a pueblos indígenas contiguos y convocarlos a unir-
se a la manifestación; posteriormente la policía logró recuperar el aeródromo; y
un efectivo falleció por disparo de arma de fuego.
Saulo Sánchez Rodríguez y otro fueron procesados por la presunta comi-
sión del delito de homicidio calificado, al tiempo que ellos dos junto con 25 per-
sonas más fueron incoados por lesiones graves, robo agravado, usurpación agra-
vada, tenencia ilegal de armas, disturbios y violencia y resistencia a la
autoridad68.
El 10 de diciembre de 2009, el Poder Judicial dictó sentencia absolutoria69,
teniendo en cuenta el Convenio 169 de la OIT relativo a los pueblos indígenas
(los procesados pertenecían a las comunidades nativas kichwas y achuar), las
características económicas, sociales y culturales de las comunidades nativas
(conforme a la opinión de la Defensoría del Pueblo y la iglesia católica), la no cri-
minalización de la protesta social (incapacidad del Estado para dar solución
satisfactoria a las demandas de los sectores excluidos y máximo cuidado del
Poder judicial para no socavar derechos), la no tipicidad de determinas conduc-
tas atribuidas y la ausencia de pruebas de cargo.
Dicha resolución, además, en lo que atañe al delito de disturbios avanza en
la precisión del elemento objetivo “reunión tumultuaria”. En efecto, luego de
sostener que la prueba colectada acredita que las personas que participaron en
la toma del aeródromo no se encontraba en una reunión tumultuaria, explica
que “no toda reunión pública, aun en los casos de protesta social, implica la exis-
66 Ministerio Público, Resolución de la Quinta Fiscalía Provincial Penal de Piura, de

17/9/2008.
67 Ministerio Público, Resolución de la Primera Fiscalía Provincial Penal Corporativa de
Piura, 11/8/2009, caso Nº 115-2008.
68 Poder Judicial, Resolución del Tercer Juzgado Penal de Maynas, 29/3/2008, recaída en
el Expediente Nº 006-2008.

tencia de un tumulto. Del mismo modo, el hecho que la Policía Nacional al
momento de hacer desocupar la pista del aeródromo encontrase la resistencia de
algunas personas, no hace del grupo humano reunido un tumulto. Precisando,
un tumulto es sinónimo de revuelta, motín, alboroto, asonada, lo que de acuer-
do a las pruebas actuadas no ha ocurrido”70. Para seguidamente señalar que
“siete personas no son una multitud”, y que haber obligado a alguien a apagar el
generador de luz “no satisface el presupuesto de grave daño, ni el de violencia”.
Finalmente, y en lo que constituye su principal aporte, la sentencia declara
que “la protesta de los miembros de la comunidad de Andoas y otras, está
enmarcada dentro del derecho constitucional de petición, por lo que el hecho de
haber participado en la ocupación de la pista de aterrizaje del aeródromo de
Andoas y de algún acto de fuerza, no constituye delito debido a que el reclamo
ante situaciones de real pobreza y falta de respuestas razonables del Estado,
constituye un estado de necesidad justificante, contemplado en el inciso 4.a del
artículo 20 del Código Penal”71.
IV. G. Cierre arbitrario de medios de comunicación
A todo lo anterior hay que añadir “las clausuras, suspensión de licencias o

incautación de los equipos de transmisión de las emisoras radiales por parte del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, quienes acompañados por el
Ministerio Publico, el ejército y la policía nacional han ingresado a los estable-
cimientos de las emisoras clausuradas. Se ha registrado 20 casos de emisoras
radiales que han sufrido estas medidas administrativas y judiciales, todas en
situaciones de post conflicto sociales en las que las emisoras han intervenido
ejerciendo su derecho a la libertad de expresión. El caso de Radio Cutivalú por
el conflicto entre comunidades, minería y gobierno luego de consulta vecinal en
Majaz; el caso de Radio La Voz de Bagua, el caso de radio Horizonte de Cha-
chapoyas, estación Oficial de la Diócesis de Chachapoyas y el de la radio y TV
Oriente de propiedad del Vicariato Apostólico de Yurimaguas, estas últimas
luego de los sucesos de Bagua”72.
Caso Radio La Voz (Bagua). Informó con objetividad e independencia los
sucesos del 5 de junio de 2009. El gobierno la acusó “de haber supuestamente
azuzado a la violencia a los indígenas awajun con informaciones falsas y magni-
ficadas”73 y por ello la clausuró y anuló su licencia de funcionamiento. La false-
dad de la imputación se demuestra en el hecho que la pequeña radio no se escu-
cha en el lugar en el que se encontraban los awajun supuestamente irritados.
Radio Caplina, Radio Uno y Radio Cutivalu. Informaron de manera inde-
pendiente sobre los conflictos sociales y por ello sufrieron intentos de clausura
69 Poder Judicial, Sentencia de la Segunda Sala Penal de Loreto, de 10/12/2009, recaída

en el Expediente Nº 2008-00109-0-1903-SP-PE-2.
70 Ibídem.
71 Ibídem.
73 Instituto de Defensa Legal, Situación de la libertad de expresión en el Perú, citada.
PERÚ – 207
o impedimento de renovación de licencias de funcionamiento. Esta es una mues-
tra de cómo el gobierno recurre a la “manipulación arbitraria de los procedi-
mientos administrativos para conceder o renovar las licencias de funcionamien-
to: si una radioemisora se vuelve demasiado incomoda para el régimen, entonces
su solicitud de renovación de licencia es demorada o denegada y si ya le fue ante-
riormente concedida, se busca cualquier excusa administrativa para anular
dicha autorización”74.
Por cierto, la CIDH señaló que “el grave problema del otorgamiento de fre-
cuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar
o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comuni-
cación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expre-
sión y deben estar expresamente prohibidos por la ley”75.
IV. H. Hostilización a ONG que acompañan la protesta social
Otro rasgo de la criminalización de la protesta social está relacionado con

la hostilización que sufren las organizaciones no gubernamentales que acompa-
ñan a quienes hacen uso legítimo de su derecho a la protesta. No se trata esta
vez de la persecución contra los miembros de dicha entidades sino que la acción
del Estado se dirige contra la entidad misma, tratando de limitar su accionar o
simplemente de acallarla.
En ese entendido, podemos señalar el proyecto de ley 2666-2008 que abre la
posibilidad de que la Agencia Peruana de Cooperación Internacional imponga
como sanción la cancelación temporal del registro de la entidad; y también el
proyecto de ley 2872-2008 que plantea modificaciones a la forma de disolución
de sociedades y fundaciones.
No olvidemos las fiscalizaciones que realiza la APCI sobre las entidades que
curiosamente respaldan los actos de protestan de social o los acompañan, que se
realizan contemporáneamente a los hechos. Tampoco que en octubre de 2009, el
gobierno solicitó la disolución de Asociación Interétnica de Desarrollo de la
Selva Peruana (AIDESEP) por supuestamente “promover hechos contrarios al
orden público”.
74 Ibídem.
75 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Declaración de principios sobre
libertad de expresión, 2002.

Criminalizacion de La Protesta

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www.flacsoandes.edu.

¿Es legítima la criminalización

© 2010 Universidad de Palermo - UP

Libro de edición argentina Fecha de catalogación: 11/08/2010

Sobre las autoras y los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

Ronald Gamarra Herrera

En el contexto peruano, la libertad de expresión y los derechos y libertades

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que hace suya la

Para posteriormente –destacando un fallo del Juzgado de Letras del Traba-

1 Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2008, vol. III,

184 – RONALD GAMARRA HERRERA

III. La protesta social en Perú

Caído el régimen autoritario y corrupto de Alberto Fujimori en las postri-

7 Defensoría del Pueblo, Reporte Nº 22, diciembre de 2005.

186 – RONALD GAMARRA HERRERA

Año Casos Activos Latentes Tipo

2005 73 13 (13%) 57 (78%) Socioambiental 14 (19%)

2006 97 13 (33%) 83 (86%) Socioambiental 20 (21%)

2007 78 26 (68%) 52 (67%) Socioambiental 37 (47%)

2008 197 134 (69%) 63 (32%) Socioambiental 93 (47%)

2009 267 185 (69%) 82 (37%) Socioambiental 124 (46%)

* Elaboración propia. Fuente: Defensoría del Pueblo.

El último reporte de dicha institución, un mes después, arroja las siguien-

14 Defensoría del Pueblo. Adjuntía para la prevención de conflictos sociales y la goberna-

IV. La criminalización de la protesta en el Perú

Presentado el cuadro de la conflictividad social que se vive en el Perú, y

15 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre la situación de las

188 – RONALD GAMARRA HERRERA

IV. A. Represión violenta

Atendiendo al proceder de las fuerzas de seguridad convocadas a hacer fren-

19 Carta de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos y la Asociación Pro Derechos

IV. B. Normas que permiten el uso desproporcionado de la fuerza

190 – RONALD GAMARRA HERRERA

23 Publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 28/4/2007.

192 – RONALD GAMARRA HERRERA

IV. C. Policía Nacional al servicio de empresas privadas

Según el artículo 51 de la Ley de la Policía Nacional (ley 27.238), expedida

32 Ibídem, nota 19.

Desde mayo de 2004, se encuentra vigente la ley 28.222 que autoriza la

IV. E. Recurso al derecho penal

Existe, en el Código Penal y en las leyes penales complementarias, un con-

35 Wilfredo Ardito, “Perú: la criminalización de la protesta en el gobierno de Alan García”,

194 – RONALD GAMARRA HERRERA

IV. E. 1. Delito de entorpecimiento al funcionamiento de servicios públicos

36 Bramont Arias y Bramont Arias-Torres, Código Penal anotado, cit., p. 481.

Como en el caso anterior, es de recordar que la ley 27.686 también modifi-

40 Bramont Arias y Bramont Arias-Torres, Código Penal anotado, cit., p. 515.

196 – RONALD GAMARRA HERRERA

Para la doctrina nacional, el delito “se consuma con la mera pertenencia a

IV. E. 4. Delito de terrorismo

45 Reaño Peschiera, José, “Autoría y participación en delitos especiales de funcionarios

IV. E. 5. Delito de extorsión

47 Gamarra Herrera, Ronald, Terrorismo. Tratamiento jurídico, Instituto de Defensa Legal,

198 – RONALD GAMARRA HERRERA

La fórmula vigente fue introducida por el mencionado decreto legislativo

IV. E. 6. Propuestas que no prosperaron

IV. F. Detención, investigación y procesamiento de manifestantes

53 Demanda de inconstitucionalidad contra diversos artículos de los Decretos Legislativos

200 – RONALD GAMARRA HERRERA