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TALAVERA DIAZ Rodolfo MUNARRIZ INFANTE Fressia

Martin FAU 20600044975 soft Mercedes FAU 20600044975 soft
Motivo: Soy el autor del
Motivo: Doy V°B°
Fecha: 05/05/2022 22:29:14 “Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres” documento
Fecha: 06/05/2022 08:12:35
“Año del Fortalecimiento de la Soberanía Nacional”

INFORME N° 0311-2022-SUNEDU-03-06

A : Oswaldo Zegarra Rojas

Superintendente

DE : Fressia Mercedes Munárriz Infante

Jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica

ASUNTO : Sobre Dictamen recaído en los Proyectos de Ley N° 697/2021-CR,

862/2021-CR y 908/2021-CR, “Ley que reestablece la autonomía y la
institucionalidad de las universidades peruanas”

REFERENCIA : a) Oficio N° 327-2021-2022-CEJD/CR

(RTD N° 063945-2021-SUNEDU-TD)
b) Oficio N° 311-2021-2022-CEJD-PO/CR
(RTD N° 064822-2021-SUNEDU-TD)
c) Correo electrónico del 5 de mayo de 2022

FECHA : Lima, 5 de mayo de 2022

_____________________________________________________________________________
Tengo el agrado de dirigirme a usted a fin de informarle lo siguiente:

1. Antecedentes

1.1. Mediante el documento de la referencia a)1, la Superintendencia Nacional de Educación

Superior Universitaria (en adelante, Sunedu) tomó conocimiento acerca del Proyecto de
Ley N° 697/2021-CR, “Ley que reestablece la autonomía universitaria en el Perú” (en
adelante, Proyecto de Ley) presentado por el Congresista Esdras Ricardo Medina Minaya,
perteneciente al Grupo Parlamentario Renovación Popular.

1.2. A través del documento de la referencia b), la Comisión de Educación, Juventud y Deporte
del Congreso de la República, a través de su presidente, el Congresista Medina Minaya,
solicitó a esta Superintendencia emitir opinión técnica legal del citado Proyecto de Ley.

1.3. En atención a lo solicitado, esta Oficina emite el Informe N° 938-2021-SUNEDU-03-06 de

fecha 9 de diciembre de 2021, el mismo que fue remitido a su Despacho para los fines
correspondientes.

1.4. Con fecha 21 de diciembre de 2021, la Comisión de Educación Juventud y Deporte del
Congreso de la República aprobó el “Dictamen recaído en los Proyectos de Ley 697/2021-
CR, 862/2021-CR2 y 908/2021-CR3, por el que se propone, con texto sustitutorio, la “Ley
que reestablece la autonomía y la institucionalidad de las universidades peruanas”.

1.5. Con fecha 2 de enero de 2022, el Pleno del Congreso aprobó el citado Dictamen en
primera votación (en adelante, el Dictamen).

1
A través del referido oficio, la Comisión de Educación, Juventud y Deporte del Congreso de la República hizo extensiva la invitación
al Superintendente de la Sunedu a su Cuarta Sesión
2 Cabe recordar que, mediante Informe N° 937-2021-SUNEDU-03-06, del 9 de diciembre de 2021, esta oficina emitió opinión sobre
el Proyecto de Ley N° 862/2021-CR.
3
Cabe precisar que esta Superintendencia no ha emitido pronunciamiento sobre el Proyecto de Ley N° 908/2021-CR.

1
1.6. Posteriormente, con fecha 4 de mayo de 2022, el Pleno del Congreso aprobó el Dictamen
en segunda votación.

1.7. Finalmente, mediante correo electrónico del 5 de mayo de 2022, su Despacho solicita a
esta Oficina emitir un informe a través del cual, se expongan todos los argumentos que la
Sunedu ha emitido en sus informes de opinión sobre el referido Proyecto de Ley,
concordado con el texto sustitutorio aprobado por mayoría en segunda votación el día 4
de mayo del presente.

2. Base normativa4

2.1. Constitución Política del Perú de 1993 (CPP).

2.2. Ley N° 30220, Ley Universitaria.
2.3. Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
2.4. Ley N° 28740, Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de La
Calidad Educativa.
2.5. Ley N° 28044, Ley General de Educación
2.6. Decreto Ley N° 25762, Ley Orgánica del Ministerio de Educación.
2.7. Decreto Supremo N° 012-2020-MINEDU, que aprueba la Política Nacional de Educación
Superior y Técnico-Productiva.
2.8. Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
2.9. Decreto Supremo N° 012-2014-MINEDU, Reglamento de Organización y Funciones de la
Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria – Sunedu.

3. Competencia de la Oficina de Asesoría Jurídica

3.1. El artículo 21 del Decreto Supremo N° 012-2014-MINEDU, Reglamento de Organización y

Funciones de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (en
adelante, ROF), ha definido que la Oficina de Asesoría Jurídica constituye el órgano de
asesoramiento encargado de emitir opinión sobre los asuntos de carácter jurídico de
competencia de esta Superintendencia, encontrándose entre sus funciones, la absolución
de consultas jurídicas de carácter general que le sean formuladas por la Alta Dirección, así
como por los órganos y unidades orgánicas de la Sunedu.

3.2. Bajo ese marco, en concordancia con el numeral 2 del artículo 182 del Texto Único
Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), las opiniones
legales emitidas por esta oficina no tienen naturaleza jurídica vinculante, sino constituyen
juicios valorativos respecto a temas genéricos vinculados entre sí y acerca de los temas
que se pongan a consideración por los órganos de línea o por los órganos de Alta
Dirección, de acuerdo a lo establecido por la Ley 30220, Ley Universitaria (en adelante,
Ley Universitaria) y el ROF de la Sunedu.

4. Análisis

Sobre las diferencias entre el texto vigente de la Ley Universitaria y el Texto Sustitutorio del
Dictamen aprobado por el Congreso de la República

4 Cuando se hace mención a las referidas normas, se incluyen sus respectivas disposiciones ampliatorias y modificatorias, de ser el
caso.
2
4.1. De manera previa, se debe indicar que el cuarto párrafo del artículo 18 de la Constitución
Política del Perú de 1993 (en adelante, CPP) ha reconocido a las universidades autonomía
en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Además,
se señala que las universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la
Constitución y de las leyes.

En ese sentido y siendo que las normas legales sirven para concretizar los mandatos
constitucionales, la Ley Universitaria ha recogido y dotado de mayores especificaciones a
la autonomía universitaria. Así, en especial, el artículo 8 de esta norma ha señalado el
ámbito de actuación de la autonomía universitaria, resaltándose que esta se ejerce de
conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley Universitaria y demás normativa
aplicable.

Consecuentemente, en el ordenamiento jurídico peruano vigente se ha reconocido la

autonomía universitaria en todos sus ámbitos. Sin embargo, es preciso advertir que esta
autonomía no contiene un significado irrestricto o su ejercicio se hace de manera
autárquica o absoluta; sino que, por el contrario, el ejercicio de esta prerrogativa se debe
realizar respetando los límites que establecen la Constitución y la ley.

Entendido esto, y antes de realizar el análisis correspondiente, resulta necesario hacer un

comparativo entre el texto vigente de la Ley Universitaria y el Texto Sustitutorio del
Dictamen aprobado por el Congreso de la República.

Ley Universitaria Texto Sustitutorio del Dictamen

Artículo 1. Objeto de la Ley Artículo 1. Objeto de la Ley
La presente Ley tiene por objeto normar la La presente Ley tiene por objeto establecer
creación, funcionamiento, supervisión y cierre que las universidades están integradas por
de las universidades. Promueve el docentes, estudiantes y graduados. Se
mejoramiento continuo de la calidad dedican al estudio, la investigación, la
educativa de las instituciones universitarias educación y la difusión del saber, la cultura,
como entes fundamentales del desarrollo la ciencia y la tecnología, así como a la
nacional, de la investigación y de la cultura. extensión y proyección social, en el marco del
Asimismo, establece los principios, fines y mejoramiento permanente de la calidad
funciones que rigen el modelo institucional de educativa. Tienen autonomía en su régimen
la universidad. normativo, de gobierno, académico,
El Ministerio de Educación es el ente rector de administrativo y económico, conforme a lo
la política de aseguramiento de la calidad de la establecido en el artículo 18° de la
educación superior universitaria. Constitución Política del Perú.
(…) El estatuto de las universidades se desarrolla
Artículo 12. Creación con respecto a la Constitución y las leyes.
Créase la Superintendencia Nacional de (…)
Educación Superior Universitaria (SUNEDU) Artículo 12.- Creación
como Organismo Público Técnico Créase la Superintendencia Nacional de
Especializado adscrito al Ministerio de Educación Superior Universitaria (SUNEDU)
Educación, con autonomía técnica, funcional, como ente autónomo. Tiene naturaleza
económica, presupuestal y administrativa, jurídica de derecho público interno y
para el ejercicio de sus funciones. Tiene constituye pliego presupuestal. Tiene
naturaleza jurídica de derecho público interno domicilio y sede principal en la ciudad de Lima
y constituye pliego presupuestal. Tiene y ejerce su jurisdicción a nivel nacional, con su
domicilio y sede principal en la ciudad de Lima correspondiente estructura orgánica.
y ejerce su jurisdicción a nivel nacional, con su (…)
correspondiente estructura orgánica. Artículo 15. Funciones generales de la
(…) SUNEDU
3
Artículo 15. Funciones generales de la La Sunedu tiene las siguientes funciones:
SUNEDU 15.1 Aprobar o denegar las solicitudes de
La Sunedu tiene las siguientes funciones: licenciamiento de universidades y filiales.
15.1 Aprobar o denegar las solicitudes de (…)
licenciamiento de universidades, filiales, 15.5 Normar y supervisar las condiciones
facultades, escuelas y programas de estudios básicas de calidad exigibles para el
conducentes a grado académico, de funcionamiento de las universidades y filiales.
conformidad con la presente Ley y la En los casos que establezca su Reglamento de
normativa aplicable. Organización y Funciones, la Sunedu puede
(…) contratar los servicios necesarios para el
15.5 Normar y supervisar las condiciones mejor cumplimiento de sus funciones.
básicas de calidad exigibles para el (…)
funcionamiento de las universidades, filiales, Artículo 17. Consejo Directivo
facultades, escuelas y programas de estudios 17.1 El Consejo Directivo es el órgano máximo
conducentes a grado académico, así como y de mayor jerarquía de la SUNEDU. Es
revisarlas y mejorarlas periódicamente. responsable de aprobar políticas
(…) institucionales y de asegurar la marcha
Artículo 17.- Consejo Directivo adecuada de la entidad. Está conformado de la
17.1 El Consejo Directivo es el órgano máximo siguiente manera:
y de mayor jerarquía de la SUNEDU. Es 17.1.1 Dos representantes de las
responsable de aprobar políticas universidades públicas que cuenta con rector
institucionales y de asegurar la marcha (a). La elección es convocada por la
adecuada de la entidad. Está conformado de universidad pública más antigua del Perú.
la siguiente manera: 17.1.2 Un representante de las universidades
17.1.1 El Superintendente de la SUNEDU, privadas que cuenta con rector (a). La
quien lo presidirá. elección es convocada por la universidad
17.1.2 Un representante del Consejo Nacional privada más antigua del Perú.
de Ciencia, Tecnología e Innovación 17.1.3 Un representante del Concytec.
Tecnológica (CONCYTEC), con un nivel no 17.1.4 Un representante del Sineace.
menor de Director General. 17.1.5 Un representante del Ministerio de
17.1.3 Cinco (5) miembros seleccionados Educación.
mediante concurso público. Dos serán 17.1.6 Un representante del Consejo
docentes provenientes de universidades Nacional de Decanos de los Colegios
públicas y uno de universidad privada. En Profesionales del Perú.
estos casos cumplirán con lo señalado en el El Superintendente de la Sunedu es elegido
punto 17.2.1. Los otros dos seleccionados entre sus miembros representantes.
serán personalidades que cumplan con lo Los representantes de las universidades que
señalado en los puntos 17.2.2 o 17.2.3. integran el Consejo Directivo son elegidos en
Los miembros del Consejo Directivo, con una convocatoria nacional, por los rectores
excepción del Superintendente, perciben de las universidades que cuentan con
dietas por las sesiones en que participan, órganos de gobierno constituidos, dirigidos
aprobadas de conformidad con lo dispuesto por un rector (a). El plazo de la convocatoria
en el Texto Único Ordenado de la Ley 28411, para ambos casos es de 30 días hábiles.
Ley General del Sistema Nacional de Pasado ese tiempo, la convocatoria la realiza
Presupuesto. la segunda universidad pública y privada más
Los ciudadanos seleccionados son designados antigua.
por un periodo de cinco (5) años, en la forma 17.2 Todos los miembros del Consejo
prevista en el Reglamento de Organización y Directivo son elegidos por un periodo de tres
Funciones, con opinión favorable del Consejo (3) años. No hay reelección.
Nacional de Educación, aprobada por mayoría Los miembros del Consejo Directivo deben
simple para cada ciudadano. Todos los contar con el grado académico de Doctor y
miembros del Consejo Directivo son experiencia en docencia y gestión
designados mediante resolución suprema universitaria.
refrendada por el Ministro de Educación. (…)
17.2 Los ciudadanos seleccionados mediante Todos los miembros del Consejo Directivo
concurso público, deberán cumplir con alguno deben ser profesionales de reconocido

4
de los siguientes requisitos: prestigio.
17.2.1 Contar con el grado académico de 17.5. Los miembros del Consejo Directivo
Doctor, habiéndolo obtenido con estudios no pueden ser personas que:
presenciales y un mínimo de 10 (diez) años • Sean titulares de acciones o participaciones
como Docente Principal, ó en universidades o sus empresas vinculadas o
17.2.2 Contar con el grado académico de en otras personas jurídicas relacionadas a las
Doctor, habiéndolo obtenido con estudios actividades o materias reguladas por la
presenciales y un mínimo de 10 (diez) años de SUNEDU, ni que lo sean sus cónyuges o
experiencia en el campo de la investigación y parientes hasta el tercer grado de
el desarrollo de las ciencias y el conocimiento, consanguinidad y segundo de afinidad. En
con investigaciones y publicaciones en caso de haberlo sido, deberán haber cesado
revistas científicas indexadas, ó en dicha actividad, al menos dos (2) años
17.2.3 Contar con el grado académico de antes de postular al cargo.
Doctor o Maestro habiéndolo obtenido con •Sean autoridades, directivos,
estudios presenciales y haber desempeñado representantes legales o apoderados,
cargos de gestión en el ámbito público o asesores o consultores permanentes de
privado o en el ámbito educativo, por un universidades o personas jurídicas vinculadas
periodo mínimo de 10 (diez) años. a estas. En caso de haberlo sido, deberán
Los ciudadanos seleccionados no pueden ser haber cesado en dicha actividad al menos un
reelegidos de manera inmediata. año antes de asumir el cargo. Haber sido
El concurso para la selección de miembros del usuario de las referidas entidades no
Consejo Directivo de la SUNEDU otorga el constituye causal de inhabilitación.
puntaje máximo en la etapa correspondiente, (…)
a los candidatos que hayan obtenido el grado Artículo 20. Superintendente de la SUNEDU
de Doctor, a tiempo completo y dedicación El Superintendente de la Sunedu es la máxima
exclusiva. autoridad ejecutiva de la entidad y titular del
En ningún caso se podrá seleccionar a los pliego presupuestal. Es elegido por el periodo
cinco ciudadanos integrantes del Consejo de tres años entre los miembros del Consejo
Directivo bajo el mismo requisito. Directivo, y no puede ser reelegido. Su
Los ciudadanos seleccionados se encuentran designación es efectuada mediante
sujetos a lo dispuesto por el Código de Ética resolución ministerial del titular del sector.
de la Función Pública. (…)
17.3 Los miembros del Consejo Directivo, no
pueden ser personas que:
17.3.1 Sean titulares de acciones o
participaciones en universidades o sus
empresas vinculadas o en otras personas
jurídicas relacionadas a las actividades o
materias reguladas por la SUNEDU, ni que lo
sean sus cónyuges o parientes hasta el tercer
grado de consanguinidad y segundo de
afinidad. En caso de haberlo sido, deberán
haber cesado en dicha actividad al menos un
año antes de asumir el cargo.
17.3.2 Sean autoridades, directores,
representantes legales o apoderados,
asesores o consultores permanentes de
universidades o personas jurídicas vinculadas
a estas. En caso de haberlo sido, deberán
haber cesado en dicha actividad al menos un
año antes de asumir el cargo. Haber sido
usuario de las referidas entidades no resulta
causal de inhabilitación.
El representante del CONCYTEC es designado
por el mismo periodo que el Superintendente,
pudiendo ser renovada su designación por un

5
 periodo adicional.
Todos los miembros del Consejo Directivo
deben ser personas de reconocido prestigio y
de conducta intachable públicamente
reconocida.
(…)
Artículo 20. Superintendente de la SUNEDU
El Superintendente de la SUNEDU es la
máxima autoridad ejecutiva de la entidad y
titular del pliego presupuestal. Es designado
mediante resolución suprema a propuesta del
Ministro de Educación por un periodo de tres
años, pudiendo ser renovada su designación
por un periodo adicional. El Superintendente
continúa en el ejercicio del cargo mientras no
se designe a su sucesor. El ejercicio del cargo
es remunerado y a tiempo completo. (…)

Asimismo, el Dictamen contempla la derogación de la Primera Disposición

Complementaria Final de la Ley Universitaria, e incluye tres Disposiciones
Complementarias Finales. La Primera Disposición Complementaria Final del Texto
Sustitutorio del Dictamen establece que “en un plazo de 30 días calendario, contados a
partir de la entrada en vigencia de la presente ley, se designarán a los nuevos integrantes
del Consejo Directivo de la Sunedu. Luego de ello, el Consejo Directivo, a convocatoria de
cualquiera de sus miembros podrá instalarse y elegir al Superintendente”.

Por su parte, la Segunda Disposición Complementaria Final restituye “el Capítulo II del
Título I, a excepción del numeral 8.3 del artículo 8, así como los Títulos II, III, IV y V de la
Ley N° 28740 y reestablece el funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa – SINEACE, para el cumplimiento de
su finalidad que es garantizar la calidad educativa y la acreditación de las instituciones
educativas del país”. Mientras que la Tercera Disposición Complementaria Final dispone
derogar o dejar sin efecto “las normas que se opongan a lo establecido en la presente
ley”.

Sobre los argumentos expuestos por esta Superintendencia en el Informe N° 937-2021-

SUNEDU-03-06

4.2. Dado que el texto sustitutorio del Dictamen objeto de análisis recae sobre los Proyectos
de Ley N° 697/2021-CR, 862/2021-CR y 908/2021-CR; resulta necesario recordar los
argumentos expuestos por esta Superintendencia en el Informe N° 938-2021-SUNEDU-
03-06, mediante el cual se emitió opinión sobre el Proyecto de Ley N° 697/2021-CR, “Ley
que reestablece la autonomía universitaria en el Perú”.

4.3. Así, respecto a la propuesta de modificación del artículo 1 de la Ley Universitaria, se

argumentó lo siguiente:

- Se omite señalar que el Ministerio de Educación (en adelante, Minedu) es el ente

rector del sistema educativo universitario peruano, y con ello, su facultad de
establecer y desarrollar la política de aseguramiento de la calidad educativa.

- No obstante, cabe señalar que dicha rectoría es atribuida al Minedu por diferentes
leyes. Así, de conformidad con los artículos 3 y 4 del Decreto Ley N° 25762, Ley
6
 Orgánica del Minedu, se establece que el Sector Educación está conformado por el
Minedu, que es el órgano central y rector y, por sus diversos organismos públicos
descentralizados, encargado de formular las políticas nacionales en materia de
educación, en armonía con los planes del desarrollo y la política general del Estado;
así, como en el artículo 79 de la Ley N° 28044, Ley General de Educación, cuando
dispone que el Minedu es el órgano del Gobierno Nacional que tiene por finalidad
definir, dirigir y articular la política de educación, en concordancia con la política
general del Estado.

- Asimismo, con relación a las políticas nacionales, conforme a lo dispuesto por la Ley N°
29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es competencia exclusiva de los ministerios
ejecutar y supervisar políticas nacionales y sectoriales. En concordancia con ello, la Ley
de Organización y Funciones del Minedu, aprobada por la Ley N° 31224, precisa que
esta entidad formula las políticas nacionales en materia de educación asumiendo la
rectoría respecto de ellas, en armonía con los planes de desarrollo y la política general
del Estado.

- En la misma línea, el Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el
Decreto Supremo N° 029-2018-PCM, en su artículo 13 señala que “la rectoría de una
política nacional sectorial es la potestad exclusiva de un Ministerio para priorizar la
atención de problemas o necesidades públicas y disponer medidas sectoriales
nacionales, que permitan alinear la actuación de los tres niveles de gobierno y de los
ciudadanos, según corresponda, a efectos de alcanzar los objetivos de la política
nacional sectorial adoptada, en beneficio de la ciudadanía”. Además, dicho decreto
supremo establece que las políticas nacionales son de obligatorio cumplimiento para
todas las entidades públicas en todos los niveles de gobierno y que las medidas y
acciones que los actores del sector realizan no pueden contravenir su implementación.

- Por otro lado, cabe advertir que se ha retirado el párrafo referente a que la Ley
Universitaria establece los principios, fines y funciones que rigen el modelo
institucional de la universidad, con lo cual se advierte una vulneración a lo dispuesto
por el Tribunal Constitucional, al señalar que, la educación al ser un servicio y un bien
público, corresponde al Estado garantizar que esta sea desarrollada en condiciones de
calidad.

4.4. En relación a la modificación del artículo 12 de la Ley Universitaria, se resaltó que la

Sunedu perdería la condición de Organismo Técnico Especializado (en adelante, OTE)
adscrito al Minedu. En ese sentido, se argumentó lo siguiente:

- El Tribunal Constitucional, en su sentencia del 15 de junio de 2010, recaída sobre el

Expediente N° 00017-2008-PI/TC, declaró un estado de cosas inconstitucional de
carácter estructural la educación universitaria, en tanto, esta se encontraba en una
profunda crisis, que se advertía, entre otros, por el incumplimiento del derecho
fundamental de la imparcialidad de parte de las organizaciones que se encontraban a
cargo de los procesos vinculados con la autorización y funcionamiento de las
universidades en todo el territorio nacional.

- A partir de ello, con la vigencia de la Ley Universitaria se crea la Sunedu, como

Organismo Público Técnico Especializado adscrito al Minedu, con autonomía técnica,
funcional, económica, presupuestal y administrativa, para cumplir todas estas
funciones mencionadas por el Tribunal Constitucional. Pero, además, para que la

7
 educación universitaria, de acuerdo a las políticas nacionales de largo plazo, sea una
de calidad, con mayores exigencias que busquen profesionales acordes a las
necesidades del país y los requerimientos laborales vigentes.

- Así, los Organismos Técnicos Especializados, de conformidad con el artículo 33 de la

Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se crean excepcionalmente cuando
existe la necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado
de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto
grado de independencia funcional. Pero además, cuando deban establecerse
instancias funcionalmente independientes que otorgan o reconocen derechos de los
particulares, para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades económicas; que
resulten oponibles a otros sujetos de los sectores Público o Privado.

- Bajo este marco, la creación de la Sunedu como un OTE es de vital importancia, en

tanto garantiza su independencia funcional para planificar, supervisar y controlar la
Política Nacional de Educación Superior y Técnico-Productiva que va hasta el año 2030.

- En relación con lo anterior, se advierte que la adscripción de la Sunedu, como OTE, al

Minedu resulta necesaria para la adecuada articulación del sistema educativo
universitario y de las políticas estatales, además de garantizar una articulación de
esfuerzos orientados al cumplimiento de los objetivos establecidos en la Política
Nacional de Educación Superior y Técnico-Productiva; lo cual, finalmente supondría
una coordinación de objetivos y estrategias, en beneficio de la comunidad
universitaria.

- Atendiendo a ello, entonces, la existencia de un Organismo Técnico Especializado es

una manifestación de la descentralización funcional de la actividad del Poder Ejecutivo,
razón por la cual, se estaría desconociendo el carácter binario de la educación como
un bien y servicio público, ya que se estaría dejando sin efecto la obligación del Estado
de garantizar el acceso a una educación en condiciones de calidad. Además de eliminar
la razón de ser de la existencia de estos organismos administrativos al interior del
Poder Ejecutivo, que es asegurar la neutralización de la acción política y partidaria.

- Conforme a lo señalado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el

“Caso de la Ley Universitaria” del 10 de noviembre de 2015, en nuestro medio existen,
sobre todo si estamos ante el ejercicio de un servicio público, una importante cantidad
de actividades reguladas o supervisadas por diversos organismos públicos, incluidos
como OTE, todos ellos adscritos a diferentes instancias del Poder Ejecutivo. En ese
sentido, la supervisión resulta necesaria, además, para garantizar derechos de
contenido social, asegurar prestaciones esenciales o promover actividades de interés
general.

Además de las observaciones expuestas, se advierte que el Dictamen modifica la

naturaleza jurídica de la Sunedu, atribuyéndole la calidad de ente autónomo, la cual no
ha sido regulada en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE).
En ese sentido, la LOPE señala que los organismos públicos son entidades
desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personería jurídica de Derecho Público, que
tienen competencias de alcance nacional y se encuentran adscritas a un Ministerio. Así,
establece que los organismos públicos son de dos tipos, organismos públicos ejecutores
y organismos públicos especializados, cuya creación y disolución se realiza por ley a
iniciativa del Poder Ejecutivo.

8
 Asimismo, la LOPE señala que los organismos públicos especializados pueden ser
reguladores o técnicos especializados, creándose estos últimos por la necesidad de
planificar, supervisar o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, que cuentan
para ello con instancias funcionalmente independientes, que otorgan o reconocen
derechos a los particulares.

Por tanto, la propuesta legislativa materia de análisis, no ha considerado que el cambio

planteado a la naturaleza jurídica de la Sunedu no se ajusta a lo regulado por la LOPE; de
tal manera que, para realizar dicho cambio se requiere modificar previamente dicha Ley
Orgánica, requiriéndose para tal efecto, del voto de más de la mitad del número legal de
miembros del Congreso, conforme lo establece el artículo 106 de la CPP.

4.5. De igual modo, cabe indicar que, en el Informe N° 938-2021-SUNEDU-03-06 no se

realizaron observaciones a la modificación del artículo 15 de la Ley Universitaria, en tanto
no formó parte del contenido del Proyecto de Ley N° 697/2021-CR; sin embargo, al
haberse incluido la modificación de dicho artículo en el texto sustitutorio del Dictamen,
resulta necesario observar que, de entrar en vigencia, se eliminaría la facultad de la
Sunedu de licenciar facultades, escuelas y programas. Asimismo, la Sunedu perdería la
capacidad de normar y actualizar las Condiciones Básicas de Calidad. En ese sentido, la
modificación normativa resultaría contraria a los fines de la Ley Universitaria y, con ello,
se afectarían los avances de la reforma universitaria.

4.6. Acerca de la modificación del artículo 17 de la Ley Universitaria, se argumentó lo

siguiente:

- En su momento el Tribunal Constitucional manifestó que, la Asamblea Nacional de

Rectores - ARN y el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de
Universidades - CONAFU ejercían su competencia transgrediendo el principio de
imparcialidad objetiva, ya que son los mismos sujetos regulados quienes regulan las
condiciones de acceso, permanencia y salida del mercado de las universidades, lo cual
anula la imparcialidad en la toma de decisiones.

- En ese sentido, la pretendida modificación a la Ley Universitaria supone regresar

justamente a la estructura organizacional que existía en la ARN y el CONAFU.

- A partir de ello, se advierte una finalidad en la propuesta, que es la reinserción del

sistema de autorregulación en materia universitaria. Así, se buscaría que sean los
mismos sujetos regulados quienes regulen y decidan sobre las condiciones de acceso,
permanencia y salida del mercado regulado.

- Así, el Tribunal Constitucional ha señalado, en su sentencia recaída en el Expediente

00017-2008-AI/TC , que “el hecho de que el CONAFU (entidad competente para la
autorización de universidades a la fecha de emisión de la sentencia) esté conformada
por ex rectores propuestos y elegidos por las universidades y que sea un organismo de
la ANR, la cual está conformada por rectores de las universidades institucionalizadas,
genera, en principio, una duda razonable en relación con la imparcialidad objetiva
de estas instituciones al momento de ejercer las competencias en materia de
autorización de funcionamiento de universidades y filiales universitaria”.

- Asimismo, el Tribunal Constitucional señaló que “es evidente que mientras la ANR gozó

9
 de la atribución de autorizar o no el funcionamiento de filiales en el país ejerció esa
prerrogativa de modo muy alejado al deber de asegurar que la educación universitaria
cumpla con los fines previstos en los artículos 13 y 18 de la Constitución”.

- Estas conclusiones del Tribunal Constitucional pueden aplicarse respecto de los

modelos de autorregulación, lo cual ya ha sido advertido por la doctrina. Así, LAGUNA
manifiesta que, “no hay que olvidar tampoco que, en la práctica, la autorregulación
favorece que sean los intereses prevalentes – o grupos minoritarios cohesionados-, los
que impongan todas las reglas. La autorregulación suele beneficiar a los regulados, sin
que nadie represente al interés de los consumidores”. De esta forma, según lo
expuesto, el modelo de autorregulación que presenta la propuesta no resulta viable
para solucionar la problemática del sistema universitario, por cuanto ha quedado
demostrado que ello dio origen a la declaración del estado de cosas inconstitucional
de carácter estructural por parte del Tribunal Constitucional.

- Así pues, tal como se plantea, la modificación al artículo 17 de la Ley Universitaria, el

Consejo Directivo de la Sunedu estaría integrado por miembros de universidades que
serían supervisados o fiscalizados por la propia Sunedu. Situación que, evidentemente,
se traduciría en el detrimento del principio de imparcialidad objetiva que justamente
fue reivindicado por el Tribunal Constitucional cuando declaró un estado de cosas
inconstitucional de carácter estructural en el sistema universitario.

- En esa misma línea, de acuerdo a lo desarrollado en el Informe Constitucional5 que

analiza la viabilidad del Proyecto de Ley N° 697/2021-CR, haciendo referencia a la
composición del Consejo Directivo de la Sunedu, en los términos del Tribunal
Constitucional, se señala que: “Pretender que las universidades tengan
‘representantes’ en la SUNEDU elegidos por las universidades – y no por concurso
público de méritos – implica retornar al esquema previo (auto-gobierno y auto-
supervisión) que fue considerado inconstitucional (Sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente N° 00017-2008-PI/TC). Por lo demás, el
Tribunal consideró que la actual composición del Consejo Directivo de la SUNEDU no
era arbitraria ni disconforme con el principio de proporcionalidad (FJ N° 60 de la
primera Sentencia de inconstitucionalidad sobre la Ley N° 30220)”.

- Atendiendo a lo expuesto, con los cambios normativos a la Ley Universitaria, se

generaría el mismo escenario que antes se ha esbozado. Esto es, se abriría paso a que
los sujetos supervisables se autorregulen o se autocontrolen; situación que, en
definitiva no sería suficiente ni pertinente para solucionar la problemática actual del
sistema universitario que aún se encuentra en proceso de consolidación.

- En el mismo sentido, a partir de la propuesta se estarían eliminando los requisitos

mínimos para participar y ser elegidos de los miembros del Consejo Directivo,
contraviniendo los principios de la meritocracia dentro de las instituciones públicas,
que hasta el momento se han venido siguiendo en aras de fortalecer los perfiles de las
personas a cargo de tomar las decisiones más importantes vinculadas a la reforma
universitaria y que conforman el órgano máximo y de mayor jerarquía de la Sunedu.

5 Informe Constitucional que analiza la viabilidad del Proyecto de Ley N° 697/2021-CR, “Ley que restablece la autonomía universitaria
en el Perú”, que modifica la Ley N° 30220, Ley Universitaria. Dicho informe fue elaborado por el Dr. César Landa Arroyo, a fin de
analizar el Proyecto de Ley referido, determinando si éste resulta conforme con la Constitución de 1993 y el marco legal vigente
o si no lo es, identificando las disposiciones normativas que se verían vulneradas.
10
 - En ese sentido, se advierte que el hecho que el Consejo Directivo de la Sunedu se
encuentre conformado principalmente por representantes de universidades, afectaría
el principio de objetividad imparcial, ya que, es el mismo sistema (en este caso el
normativo e institucional) el que restaría imparcialidad a la toma de decisiones. Es
decir, con la aprobación de esta propuesta normativa, no se ofrecería las suficientes
garantías para desterrar cualquier duda razonable de su imparcialidad en el asunto
que conoce, afectando con ello el principio de independencia funcional.

Además de las observaciones expuestas, se advierte que el texto sustitutorio del

Dictamen reduce los requisitos para formar parte del Consejo Directivo de la Sunedu. Ello,
en tanto elimina la necesidad de publicar en revistas indexadas; elimina la precisión del
nivel no menor de Director General respecto del representante del Concytec; elimina la
disposición referente a que los integrantes del Consejo Directivo se encuentran sujetos a
lo dispuesto por el Código de Ética de la Función Pública; establece una elección abierta
que politiza la elección de los “representantes” de las universidades públicas o privadas;
entre otros.

4.7. Respecto a la modificación del artículo 20 de la Ley Universitaria, se argumentó lo

siguiente:

- No se ha precisado los estándares, criterios o condiciones en las que se realizaría el

proceso de elección del Superintendente por parte de los miembros del Consejo
Directivo, situación que confirma, la falta de objetividad e imparcialidad en la que se
llevarían a cabo los procesos de elección de la máxima autoridad ejecutiva de la
entidad.

- En la misma línea, la nueva conformación del organismo público encargado de regular

la educación universitaria en el país crearía indefectiblemente una desproporción al
momento de elegir a la nueva o nuevo superintendente, toda vez que las universidades
públicas y privadas tendrían mayoría en el proceso de elección, lo que a su vez afectaría
la autonomía para la toma de decisiones sobre la calidad de la enseñanza superior
universitaria.

Sobre la derogación de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley Universitaria y

las Disposiciones Complementarias Finales del Dictamen

4.8. Sumado a lo expuesto, también es posible cuestionar la derogación de la Primera

Disposición Complementaria Final de la Ley Universitaria, la cual dispone que “el diseño e
implementación de mecanismos y herramientas técnicas que incentiven y/o fomenten la
mejora de la calidad y el logro de resultados del servicio educativo que brindan las
universidades públicas. El Ministerio de Educación, en coordinación con el Ministerio de
Economía y Finanzas, en el marco de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto Público, establece los montos y criterios técnicos, entre otras disposiciones
que se estimen necesarias, para la aplicación de los citados mecanismos”.

Así, se debe tener en cuenta que, la Herramienta de Incentivos, antes conocida como
“Convenios de Gestión”, es una intervención que se inició desde el 2016 como parte del
financiamiento estratégico del Minedu como ente rector, mediante la cual se transfieren
recursos a cambio del cumplimiento de compromisos por parte de las universidades
públicas. En efecto, su aplicación es facultativa, toda vez que cada universidad elige
participar, y de ser el caso, se encontrará obligada al cumplimiento de ciertas obligaciones

11
 en el año fiscal en el que recibe el financiamiento.

Cabe precisar que, esta disposición de la Ley Universitaria habilita legalmente al Minedu
para demandar recursos adicionales al Ministerio de Economía y Finanzas a favor de las
universidades públicas. Por tanto, su eliminación ocasiona que el Minedu no pueda
abogar a favor de las universidades por presupuesto adicional para cada año fiscal, siendo
el caso que, la eliminación de esta disposición no implica que dicho presupuesto adicional
será asignado directamente a las casas de estudio. De esta manera, la modificación
planteada por el texto sustitutorio del Dictamen genera un perjuicio directo a las
universidades públicas, toda vez que, estas dejarían de percibir financiamiento adicional
gestionado a través del Minedu.

Por su parte, respecto a la Primera Disposición Complementaria Final, que establece en

el plazo de treinta (30) días calendario contados a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley, la designación de los nuevos integrantes del Consejo Directivo de la Sunedu,
cabe señalar que, de la lectura de la referida disposición, se evidencia un desarrollo
impreciso e insuficiente sobre las reglas que se pretende aplicar para la ejecución del
referido mandato, lo cual, responde a una carencia de técnica legislativa que incide en
los alcances y la regulación de la Ley Universitaria. Así, por ejemplo, no se establece una
disposición para la regulación o procedimiento que permita llevar a cabo la designación
a la que se hace referencia o, la autoridad que se haría cargo de la misma; situación
afectaría irremediablemente las funciones asignadas.

En esa línea, esta falta de precisión en la redacción de la citada disposición vulnera el

principio de seguridad jurídica que implica que el legislador debe perseguir la claridad y
no la confusión normativa, procurando que, acerca de la materia sobre la que se legisle,
sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, evitando a su vez
provocar situaciones objetivamente confusas como la que se genera en este caso.

4.9. Asimismo, sobre la Segunda Disposición Complementaria Final, referida a la restitución

del funcionamiento del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la
Calidad Educativa – SINEACE, además de lo mencionado en su momento, cabe agregar
que, es necesario tener en cuenta que, restituir funciones del SINEACE que ya estaban
derogadas por la Ley Universitaria implicaría contar con un presupuesto que permita
llevarlo a cabo, lo que a su vez generaría un gasto de recursos públicos considerables por
parte del SINEACE.

4.10. Finalmente, sobre la Tercera Disposición Complementaria Final, resulta necesario tener
en cuenta que su redacción tan amplia e imprecisa podría generar una derogación masiva
de normas, lo cual terminaría afectando la coherencia entre las distintas disposiciones
legales e infra legales que tienen como base la Ley Universitaria.

Sobre los efectos negativos para el ingreso del Perú en la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos – OCDE

4.11. El ingreso del Perú a la OCDE se constituye en una política de Estado, en un

reconocimiento al historial peruano de reformas; y, en una oportunidad para equipararse,
como país, respecto de los socios en el marco de la Alianza del Pacífico (en adelante, AL)6.
Así, en el 2012, el Perú solicitó ser invitado como miembro pleno de la OCDE. En este
marco, en el Perú, al través de las competencias asignadas a la Sunedu, se advierte el
6
Cabe recordar, que 3 de los 4 Estados parte de la AL son, a su vez, Estados Miembro de la OCDE (México, Colombia y Chile).
12
 impulso de un sustantivo conjunto de reformas en materia de educación superior
universitaria y que, coincidentemente, se encuentran alineadas con los más altos
estándares internacionales que tal organización promueve en la materia.

4.12. Lo señalado se encuentra plenamente identificado por la OCDE. Así se recuerda que, en
un estudio del 20167, se señaló que “[l]a calidad de la educación superior se sitúa muy por
debajo de los estándares internacionales (…). Muchas instituciones de educación superior
(IES) han surgido (…), pero esta expansión ha sido acompañada por el deterioro de la
calidad. (…) se ha observado una cierta comercialización de la educación superior en un
contexto de proliferación de instituciones privadas, caracterizadas por mecanismos de
enseñanza menos exigentes y rigurosos”. No obstante, el “Perú ha realizado una serie de
políticas y reformas”. Para la OCDE, “[e]sto es especialmente relevante dado que los
esfuerzos para asegurar la calidad que en el pasado no fueron particularmente exitosos”8.

4.13. Entre las reformas que la OCDE destacó, se identifica la Ley Universitaria, Ley N° 30220 y
la creación de la Sunedu. Es relevante el mensaje prospectivo de la OCDE en el sentido
que “[e]n los próximos años es clave continuar con la implementación de los procesos de
licenciamiento y supervisión por parte de la SUNEDU con el fin de garantizar la calidad de
la educación superior universitaria en el Perú”. Cabe resaltar que, mediante este estudio,
la OCDE buscó —como señala en su prólogo— “contribuir, desde las mejores prácticas de
la OCDE (…), a la reforma en el área de educación en el Perú” y a la “implementación de
políticas educativas que lleven a mejores vidas para todos los peruanos”.

4.14. En ese contexto, una modificación de la Ley Universitaria implicaría, en los términos
expuestos, un efecto directo y perjudicial para los avances que ha obtenido el país,
particularmente en el proceso de licenciamiento, a través de la Sunedu; y, que han sido
evidenciados por la OCDE, lo que redunda en una falta de garantía a la calidad
universitaria, tal como aprecia de las citas referidas. En esa misma línea, la participación
de esta Superintendencia en la estrategia de relacionamiento con la indicada organización
internacional impactaría negativamente, entre otros, en tres (3) ejes y acciones
prioritarias: (i) Jurídica internacional: Adhesión a instrumentos de la OCDE para la
institucionalización de estándares; (ii) Relacionamiento y cooperación: Participación en
Comités y Grupos de Trabajo; y, (iii) Evaluación y estudios: Revisión de políticas y estudios
especializados.

5. Conclusión y recomendaciones

5.1. Atendiendo a lo solicitado por el Despacho de la Superintendencia, se ha procedido a

desarrollar los argumentos que se pronuncian sobre los Proyectos de Ley de la referencia,
concordado con el texto sustitutorio aprobado por mayoría en segunda votación el día 4
de mayo del presente.

5.2. Se recomienda al Despacho de la Superintendencia de la Sunedu poner en consideración

de los miembros del Consejo Directivo los alcances del presente informe.

5.3. Se recomienda al Despacho de Superintendencia remitir el presente informe al Ministerio

de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y al Ministerio de
Educación, a fin de que se adopten las acciones que correspondan.

7 Ver, OCDE (2016), “Avanzando hacia una mayor educación para Perú”, 38 pp.
8
Ibídem, pp. 14 y 15.
13
Atentamente,

Documento firmado digitalmente

Fressia Mercedes Munarriz Infante
Jefa de la Oficina de Asesoría Jurídica
Superintendencia Nacional de
Educación Superior Universitaria

FMMI/mtd/juridica38

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