Sentencia C-313/14

Referencia: expediente PE-040

Asunto: Revisión constitucional del

Proyecto de Ley Estatutaria No. 209 de
2013 Senado y 267 Cámara

Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce (2014).

La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1.1. Mediante oficio de junio 26 de 2013 el Presidente del Senado de la

República remitió a esta Corporación el expediente del proyecto de Ley
Estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cámara “por medio de la cual
se regula el derecho fundamental a la Salud y se dictan otras disposiciones
con el fin de que la Corte adelante el estudio oficioso preceptuado por el
artículo 241-8 de la Constitución Política.

1.2. Texto del proyecto de ley

Proyecto de Ley Estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cámara “por
medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones.” (en adelante ‘Proyecto’, ‘Proyecto de Ley’ o ‘Proyecto de Ley
Estatutaria’, cuyo texto, según la remisión hecha por el Secretario del Senado
de la República a esta Corporación, es el siguiente:

“CAPÍTULO I
Objeto, elementos esenciales, principios, derechos y deberes

Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto garantizar el derecho
fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección.

Artículo 2°. Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El

derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y
en lo colectivo.
Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y
con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.
El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y
oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas.

De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su prestación

como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable
dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del
Estado.

Artículo 3°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos los

agentes, usuarios y demás que intervengan de manera directa o indirecta, en
la garantía del derecho fundamental a la salud.

Artículo 4°. Definición de Sistema de Salud. Es el conjunto articulado y

armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones;
competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes;
financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga
para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud.

Artículo 5°. Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar,

proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;
para ello deberá:

a) Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho

fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la
salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda
resultar en un daño en la salud de las personas;

b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce

efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la
población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de
todos los agentes del Sistema;

c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud,

prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas,
mediante acciones colectivas e individuales;

d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a

la salud y determinar su régimen sancionatorio;

e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano

y/o las entidades especializadas que se determinen para el efecto;

f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la

salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la
población;

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g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de
salud de la población a lo largo del ciclo de vida de las personas;

h) Realizar evaluaciones sobre los resultados del goce efectivo del derecho
fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el
Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho
fundamental de salud;

i) Adoptar la regulación y las políticas indispensables para financiar de

manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos
para atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la
población;

j) Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en

salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el
acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda
derivarse una grave afectación de la prestación del servicio.

Artículo 6°. Elementos y principios del derecho fundamental a la salud. El

derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e
interrelacionados:

a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de servicios y

tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y
personal médico y profesional competente;

b) Aceptabilidad. Los diferentes agentes del sistema deberán ser respetuosos

de la ética médica así como de las diversas culturas de las personas, minorías
étnicas, pueblos y comunidades, respetando sus particularidades
socioculturales y cosmovisión de la salud, permitiendo su participación en las
decisiones del sistema de salud que le afecten, de conformidad con el artículo
12 de la presente ley y responder adecuadamente a las necesidades de salud
relacionadas con el género y el ciclo de vida. Los establecimientos deberán
prestar los servicios para mejorar el estado de salud de las personas dentro
del respeto a la confidencialidad;

c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a

todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de
los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad
comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad
económica y el acceso a la información;

d) Calidad e idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios y

tecnologías de salud deberán estar centrados en el usuario, ser apropiados
desde el punto de vista médico y técnico y responder a estándares de calidad
aceptados por las comunidades científicas. Ello requiere, entre otros, personal
de la salud adecuadamente competente, enriquecida con educación continua e
investigación científica y una evaluación oportuna de la calidad de los
servicios y tecnologías ofrecidos.

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Así mismo, el derecho fundamental a la salud comporta los siguientes
principios:

a) Universalidad. Los residentes en el territorio colombiano gozarán

efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la
vida;

b) Pro homine. Las autoridades y demás actores del sistema de salud,

adoptarán la interpretación de las normas vigentes que sea más favorable a la
protección del derecho fundamental a la salud de las personas;

c) Equidad. El Estado debe adoptar políticas públicas dirigidas

específicamente al mejoramiento de la salud de personas de escasos recursos,
de los grupos vulnerables y de los sujetos de especial protección;

d) Continuidad. Las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud

de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este
no podrá ser interrumpido de manera intempestiva y arbitraria por razones
administrativas o económicas;

e) Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de salud que se

requieran con necesidad deben proveerse sin dilaciones que puedan agravar
la condición de salud de las personas;

f) Prevalencia de derechos. El Estado debe implementar medidas concretas y

específicas para garantizar la atención integral a niñas, niños y adolescentes.
En cumplimiento de sus derechos prevalentes establecidos por la Constitución
Política. Dichas medidas se formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis
(6) años, de los (7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los
dieciocho (18) años;

g) Progresividad del derecho. El Estado promoverá la correspondiente

ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de
salud, la mejora en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del
sistema de salud y el mejoramiento del talento humano, así como la reducción
gradual y continua de barreras culturales, económicas, geográficas,
administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del derecho
fundamental a la salud;

h) Libre elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus entidades de

salud dentro de la oferta disponible según las normas de habilitación;

i) Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime

apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar
progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de
conformidad con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal;
j) Solidaridad. El sistema está basado en el mutuo apoyo entre las personas,
generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades;

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k) Eficiencia. El sistema de salud debe procurar por la mejor utilización
social y económica de los recursos, servicios y tecnologías disponibles para
garantizar el derecho a la salud de toda la población;

l) Interculturalidad. Es el respeto por las diferencias culturales existentes en

el país y en el ámbito global, así como el esfuerzo deliberado por construir
mecanismos que integren tales diferencias en la salud, en las condiciones de
vida y en los servicios de atención integral de las enfermedades, a partir del
reconocimiento de los saberes, prácticas y medios tradicionales, alternativos
y complementarios para la recuperación de la salud en el ámbito global;

m) Protección a los pueblos indígenas. Para los pueblos indígenas el Estado

reconoce y garantiza el derecho fundamental a la salud integral, entendida
según sus propias cosmovisiones y conceptos, que se desarrolla en el Sistema
Indígena de Salud Propio e Intercultural (SISPI);

n) Protección pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras,

afrocolombianas, raizales y palenqueras. Para los pueblos y comunidades
indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se
garantizará el derecho a la salud como fundamental y se aplicará de manera
concertada con ellos, respetando sus costumbres.

Parágrafo. Los principios enunciados en este artículo se deberán interpretar

de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás. Lo
anterior no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en beneficio
de sujetos de especial protección constitucional como la promoción del interés
superior de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo y personas de
escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección.

Artículo 7°. Evaluación anual de los indicadores del goce efectivo. El

Ministerio de Salud y Protección Social divulgará evaluaciones anuales sobre
los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función
de los elementos esenciales de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y
calidad.

Con base en los resultados de dicha evaluación se deberán diseñar e

implementar políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de salud
de la población.

El informe sobre la evolución de los indicadores de goce efectivo del derecho

fundamental a la salud deberá ser presentado a todos los agentes del sistema.

Artículo 8°. La integralidad. Los servicios y tecnologías de salud deberán ser

suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la
enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de
salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el
legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un
servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario.

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En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o
tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende
todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la
necesidad específica de salud diagnosticada.

Parágrafo. Para efectos del presente artículo se entiende por tecnología o

servicio de salud aquellos directamente relacionados con el tratamiento y el
cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico. Aquellos servicios de
carácter individual que no estén directamente relacionados con el tratamiento
y cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico, podrán ser financiados,
en caso de que no existiese capacidad de pago, con recursos diferentes a los
destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud, en el marco
de las políticas sociales del Estado.

Artículo 9°. Determinantes sociales de salud. Es deber del Estado adoptar

políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de las desigualdades de los
determinantes sociales de la salud que incidan en el goce efectivo del derecho
a la salud, promover el mejoramiento de la salud, prevenir la enfermedad y
elevar el nivel de la calidad de vida. Estas políticas estarán orientadas
principalmente al logro de la equidad en salud.

El legislador creará los mecanismos que permitan identificar situaciones o

políticas de otros sectores que tienen un impacto directo en los resultados en
salud y determinará los procesos para que las autoridades del sector salud
participen en la toma de decisiones conducentes al mejoramiento de dichos
resultados.

Parágrafo. Se entiende por determinantes sociales de salud aquellos factores

que determinan la aparición de la enfermedad, tales como los sociales,
económicos, culturales, nutricionales, ambientales, ocupacionales,
habitacionales, de educación y de acceso a los servicios públicos, los cuales
serán financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de
los servicios y tecnologías de salud.

Artículo 10. Derechos y deberes de las personas, relacionados con la

prestación del servicio de salud. Las personas tienen los siguientes derechos
relacionados con la prestación del servicio de salud:

a) A acceder a los servicios y tecnologías de salud, que le garanticen una

atención integral, oportuna y de alta calidad;

b) Recibir la atención de urgencias que sea requerida con la oportunidad que

su condición amerite sin que sea exigible documento o cancelación de pago
previo alguno;

c) A mantener una comunicación plena, permanente, expresa y clara con el

profesional de la salud tratante;

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d) A obtener información clara, apropiada y suficiente por parte del
profesional de la salud tratante que le permita tomar decisiones libres,
conscientes e informadas respecto de los procedimientos que le vayan a
practicar y riesgos de los mismos. Ninguna persona podrá ser obligada,
contra su voluntad, a recibir un tratamiento de salud;

e) A recibir prestaciones de salud en las condiciones y términos consagrados

en la ley;

f) A recibir un trato digno, respetando sus creencias y costumbres, así como

las opiniones personales que tengan sobre los procedimientos;

g) A que la historia clínica sea tratada de manera confidencial y reservada y

que únicamente pueda ser conocida por terceros, previa autorización del
paciente o en los casos previstos en la ley, y a poder consultar la totalidad de
su historia clínica en forma gratuita y a obtener copia de la misma;

h) A que se le preste durante todo el proceso de la enfermedad, asistencia de

calidad por trabajadores de la salud debidamente capacitados y autorizados
para ejercer;

i) A la provisión y acceso oportuno a las tecnologías y a los medicamentos

requeridos;

j) A recibir los servicios de salud en condiciones de higiene, seguridad y

respeto a su intimidad;

k) A la intimidad. Se garantiza la confidencialidad de toda la información que

sea suministrada en el ámbito del acceso a los servicios de salud y de las
condiciones de salud y enfermedad de la persona, sin perjuicio de la
posibilidad de acceso a la misma por los familiares en los eventos autorizados
por la ley o las autoridades en las condiciones que esta determine;

l) A recibir información sobre los canales formales para presentar

reclamaciones, quejas, sugerencias y en general, para comunicarse con la
administración de las instituciones, así como a recibir una respuesta por
escrito;

m) A solicitar y recibir explicaciones o rendición de cuentas acerca de los

costos por los tratamientos de salud recibidos;

n) A que se le respete la voluntad de aceptación o negación de la donación de

sus órganos de conformidad con la ley;

o) A no ser sometidos en ningún caso a tratos crueles o inhumanos que

afecten su dignidad, ni a ser obligados a soportar sufrimiento evitable, ni
obligados a padecer enfermedades que pueden recibir tratamiento;

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p) A que no se le trasladen las cargas administrativas y burocráticas que le
corresponde asumir a los encargados o intervinientes en la prestación del
servicio;

q) Agotar las posibilidades razonables de tratamiento efectivo para la

superación de su enfermedad.

Son deberes de las personas relacionados con el servicio de salud, los

siguientes:

a) Propender por su auto-cuidado, el de su familia y el de su comunidad;

b) Atender oportunamente las recomendaciones formuladas en los programas

de promoción y prevención;

c) Actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en peligro la

vida o la salud de las personas;

d) Respetar al personal responsable de la prestación y administración de los

servicios salud;

e) Usar adecuada y racionalmente las prestaciones ofrecidas, así como los

recursos del sistema;

f) Cumplir las normas del sistema de salud;

g) Actuar de buena fe frente al sistema de salud;

h) Suministrar de manera oportuna y suficiente la información que se

requiera para efectos del servicio;

i) Contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos que demande la

atención en salud y la seguridad social en salud, de acuerdo con su capacidad
de pago.

Parágrafo 1°. Los efectos del incumplimiento de estos deberes solo podrán
ser determinados por el legislador. En ningún caso su incumplimiento podrá
ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a servicios de salud
requeridos con necesidad.

Parágrafo 2°. El Estado deberá definir las políticas necesarias para

promover el cumplimiento de los deberes de las personas, sin perjuicio de lo
establecido en el parágrafo 1°.

Artículo 11. Sujetos de especial protección. La atención de niños, niñas y

adolescentes, mujeres en estado de embarazo, desplazados, víctimas de
violencia y del conflicto armado, la población adulta mayor, personas que
sufren de enfermedades huérfanas y personas en condición de discapacidad,

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gozarán de especial protección por parte del Estado. Su atención en salud no
estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica.
Las instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir procesos de
atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores
condiciones de atención.

En el caso de las mujeres en estado de embarazo, se adoptarán medidas para

garantizar el acceso a los servicios de salud que requieren con necesidad
durante el embarazo y con posterioridad al mismo y para garantizar que
puedan ejercer sus derechos fundamentales en el marco del acceso a servicios
de salud.

Parágrafo 1°. Las víctimas de cualquier tipo de violencia sexual tienen

derecho a acceder de manera prioritaria a los tratamientos sicológicos y
siquiátricos que requieran.

Parágrafo 2°. En el caso de las personas víctimas de la violencia y del

conflicto armado, el Estado desarrollará el programa de atención psicosocial
y salud integral a las víctimas de que trata el artículo 137 de la Ley 1448 de
2011.

CAPÍTULO II
Garantía y mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud

Artículo 12. Participación en las decisiones del sistema de salud. El derecho

fundamental a la salud comprende el derecho de las personas a participar en
las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que la afectan o
interesan. Este derecho incluye:

a) Participar en la formulación de la política de salud así como en los planes

para su implementación;

b) Participar en las instancias de deliberación, veeduría y seguimiento del

Sistema;

c) Participar en los programas de promoción y prevención que sean

establecidos;

d) Participar en las decisiones de inclusión o exclusión de servicios y

tecnologías;

e) Participar en los procesos de definición de prioridades de salud;

f) Participar en decisiones que puedan significar una limitación o restricción

en las condiciones de acceso a establecimientos de salud;

g) Participar en la evaluación de los resultados de las políticas de salud.

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Artículo 13. Redes de servicios. El sistema de salud estará organizado en
redes integrales de servicios de salud, las cuales podrán ser públicas,
privadas o mixtas.

Artículo 14. Prohibición de la negación de prestación de servicios. Para

acceder a servicios y tecnologías de salud no se requerirá ningún tipo de
autorización administrativa entre el prestador de servicios y la entidad que
cumpla la función de gestión de servicios de salud cuando se trate de atención
inicial de urgencia y en aquellas circunstancias que determine el Ministerio
de Salud y Protección Social.

El Gobierno Nacional definirá los mecanismos idóneos para controlar el uso

adecuado y racional de dichos servicios y tecnologías en salud.

Parágrafo 1°. En los casos de negación de los servicios que comprenden el

derecho fundamental a la salud con independencia a sus circunstancias, el
Congreso de la República definirá mediante ley las sanciones penales y
disciplinarias tanto de los Representantes Legales de las entidades a cargo de
la prestación del servicio, como de las demás personas que contribuyeron a la
misma.

Parágrafo 2°. Lo anterior sin perjuicio de la tutela.

Artículo 15. Prestaciones de salud. El Sistema garantizará el derecho

fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías,
estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su
promoción, la prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y
rehabilitación de sus secuelas.

En todo caso, los recursos públicos asignados a la salud no podrán destinarse

a financiar servicios y tecnologías en los que se advierta alguno de los
siguientes criterios:

a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no

relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o
vital de las personas;

b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica;

c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica;

d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente;

e) Que se encuentren en fase de experimentación.

f) Aquellos que se presten en el exterior.

Los servicios o tecnologías que cumplan con esos criterios serán

explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y Protección Social o la

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autoridad competente que determine la ley ordinaria, previo un procedimiento
técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente.

En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de expertos

independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la
especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente
afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán
resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y
ser contrarias al principio de integralidad e interculturalidad.

Para ampliar progresivamente los beneficios la ley ordinaria determinará un

mecanismo técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y
transparente, para definir las prestaciones de salud cubiertas por el Sistema.
Parágrafo 1°. El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá hasta dos
años para implementar lo señalado en el presente artículo. En este lapso el
Ministerio podrá desarrollar el mecanismo técnico, participativo y
transparente para excluir servicio o tecnologías de salud.

Parágrafo 2º. Sin perjuicio de las acciones de tutela presentadas para

proteger directamente el derecho a las salud, la acción de tutela también
procederá para garantizar, entre otros, el derecho a la salud contra las
providencias proferidas para decidir sobre las demandas de nulidad y otras
acciones contencioso administrativas.

Parágrafo 3º. Bajo ninguna circunstancia deberá entenderse que los criterios
de exclusión definidos en el presente artículo, afectaran el acceso a
tratamientos a las personas que sufren enfermedades raras o huérfanas.

Artículo 16. Procedimiento de resolución de conflictos por parte de los

profesionales de la salud. Los conflictos o discrepancias en diagnósticos y/o
alternativas terapéuticas generadas a partir de la atención, serán dirimidos
por las juntas médicas de los prestadores de servicios de salud o por las
juntas médicas de la red de prestadores de servicios salud, utilizando criterios
de razonabilidad científica, de acuerdo con el procedimiento que determine la
ley.

CAPÍTULO III
Profesionales y trabajadores de la salud

Artículo 17. Autonomía profesional. Se garantiza la autonomía de los

profesionales de la salud para adoptar decisiones sobre el diagnóstico y
tratamiento de los pacientes que tienen a su cargo. Esta autonomía será
ejercida en el marco de esquemas de autorregulación, la ética, la
racionalidad y la evidencia científica.

Se prohíbe todo constreñimiento, presión o restricción del ejercicio

profesional que atente contra la autonomía de los profesionales de la salud,
así como cualquier abuso en el ejercicio profesional que atente contra la
seguridad del paciente.

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La vulneración de esta disposición será sancionada por los tribunales u
organismos profesionales competentes y por los organismos de inspección,
vigilancia y control en el ámbito de sus competencias.

Parágrafo. Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de

cualquier tipo de prebendas o dadivas a profesionales y trabajadores de la
salud en el marco de su ejercicio laboral, sean estas en dinero o en especie
por parte de proveedores; empresas farmacéuticas, productoras,
distribuidoras o comercializadoras de medicamentos o de insumos,
dispositivos y/o equipos médicos o similares.

Artículo 18. Respeto a la dignidad de los profesionales y trabajadores de la

salud. Los trabajadores, y en general el talento humano en salud, estarán
amparados por condiciones laborales justas y dignas, con estabilidad y
facilidades para incrementar sus conocimientos, de acuerdo con las
necesidades institucionales.

CAPÍTULO IV
Otras disposiciones

Artículo 19. Política para el manejo de la información en salud. Con el fin

de alcanzar un manejo veraz, oportuno, pertinente y transparente de los
diferentes tipos de datos generados por todos los actores, en sus diferentes
niveles y su transformación en información para la toma de decisiones, se
implementará una política que incluya un sistema único de información en
salud, que integre los componentes demográficos, socio-económicos,
epidemiológicos, clínicos, administrativos y financieros.

Los agentes del Sistema deben suministrar la información que requiera el

Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y condiciones que se
determine.

Artículo 20. De la política pública en salud. El Gobierno Nacional deberá

implementar una política social de Estado que permita la articulación
intersectorial con el propósito de garantizar los componentes esenciales del
derecho, afectando de manera positiva los determinantes sociales de la salud.

De igual manera dicha política social de Estado se deberá basar en la

promoción de la salud, prevención de la enfermedad y su atención integral,
oportuna y de calidad, al igual que rehabilitación.

Artículo 21. Divulgación de información sobre progresos científicos. El

Estado deberá promover la divulgación de información sobre los principales
avances en tecnologías costo-efectivas en el campo de la salud, así como el
mejoramiento en las prácticas clínicas y las rutas críticas.

Artículo 22. Política de Innovación, Ciencia y Tecnología en Salud. El

Estado deberá establecer una política de Innovación, Ciencia y Tecnológica

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en Salud, orientada a la investigación y generación de nuevos conocimientos
en salud, la adquisición y producción de las tecnologías, equipos y
herramientas necesarias para prestar un servicio de salud de alta calidad que
permita el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Artículo 23. Política Farmacéutica Nacional. El Gobierno Nacional

establecerá una Política Farmacéutica Nacional, programática e integral en
la que se identifiquen las estrategias, prioridades, mecanismos de
financiación, adquisición, almacenamiento, producción, compra y
distribución de los insumos, tecnologías y medicamentos, así como los
mecanismos de regulación de precios de medicamentos. Esta política estará
basada en criterios de necesidad, calidad, costo efectividad, suficiencia y
oportunidad.

Con el objetivo de mantener la transparencia en la oferta de medicamentos

necesarios para proteger el derecho fundamental a la salud, una vez por
semestre la entidad responsable de la expedición del registro sanitario,
emitirá un informe de carácter público sobre los registros otorgados a nuevos
medicamentos incluyendo la respectiva información terapéutica. Así mismo,
remitirá un listado de los registros negados y un breve resumen de las razones
que justificaron dicha determinación.

Parágrafo. El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Salud y

Protección Social, estará a cargo de regular los precios de los medicamentos
a nivel nacional para los principios activos. Dichos precios se determinarán
con base en comparaciones internacionales. En todo caso no podrán superar
el precio internacional de referencia de acuerdo con la metodología que
defina el Gobierno Nacional.

Se regularán los precios de los medicamentos hasta la salida del proveedor

mayorista. El Gobierno Nacional deberá regular el margen de distribución y
comercialización cuando este no refleje condiciones competitivas.

Artículo 24. Deber de garantizar la disponibilidad de servicios en zonas

marginadas. El Estado deberá garantizar la disponibilidad de los servicios de
salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las
zonas marginadas o de baja densidad poblacional. La extensión de la red
pública hospitalaria no depende de la rentabilidad económica, sino de la
rentabilidad social. En zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas
razonables y eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con
el fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de salud
que requieran con necesidad.

Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos

públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación
específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos
constitucional y legalmente.

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Artículo 26. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”

1.3. Aclaración previa

Como la Corte advirtió que el texto del proyecto remitido por el Congreso
repite el contenido del parágrafo 1 en el parágrafo 3 del artículo 15 y con la
finalidad de precisar cuál texto será objeto de control constitucional por esta
Sala, es oportuno observar que se tendrá como contenido del proyecto de ley,
el texto conciliado y votado por las respectivas Cámaras, publicado en las
Gacetas del Congreso números 446 y 447 de 2013, con las respectivas fe de
erratas aprobadas y contenidas en las Gacetas del Congreso números 712 y
685 de 2013, pues aquellas son el órgano de publicación oficial del legislativo.
Esta Corporación en auto No. 70 del 26 de marzo de 2014 ya había indicado
que, para los efectos de la tarea que en este caso la ocupa se atendría a dichos
contenidos.

II. INTERVENCIONES

De las numerosas intervenciones suscitadas por el proyecto de ley a revisar,

inicialmente, se presentarán aquellas que solo incorporan comentarios y/o
cuestionamientos generales al fondo del proyecto. Las que plantean objeciones
de forma, se considerarán previamente a la realización del control de forma y,
las que aluden al articulado específicamente se irán comentando de manera
antelada al estudio del precepto respectivo.

2.1. Superintendencia Nacional de Salud

La Directora encargada de la oficina jurídica de la Superintendencia Nacional

de Salud, mediante escrito remitido a esta Corporación el 25 de noviembre de
2013, solicitó se declarara la exequibilidad de la ley estatutaria en estudio, por
los argumentos que a continuación se exponen.

La interviniente considera que el proyecto de ley: establece el carácter

fundamental, autónomo e irrenunciable del derecho en mención, concibe a la
salud desde sus etapas tempranas de promoción y prevención, reafirma la
posición predominante del Estado en la prestación del servicio público de
salud, de acuerdo con los postulados del artículo 2° Superior, establece
obligaciones claras al Ministerio de Salud y Protección Social encaminadas a
evaluar periódicamente el estado del sistema, reafirma el principio de
integralidad en la prestación del servicio de salud, propugna por la activa
participación ciudadana en la fijación de las políticas públicas, en la veeduría
del sistema y en la definición de los contenidos prestacionales del derecho a la
salud, fija la prohibición de negar la prestación de servicios con ocasión de la
exigencia de autorizaciones administrativas entre las instituciones prestadoras
de servicios de salud y las empresas gestoras de servicios de salud, establece
las pautas para establecer mecanismos de protección efectiva, reafirma la
acción de tutela como la herramienta de defensa idónea y delimita las
actuaciones que pueden resultar nocivas para el sistema, reconoce el papel

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preponderante de los profesionales de la salud, la importancia de mantener su
autonomía para asegurar la calidad del servicio prestado y la necesidad de
proteger la dignidad en el ejercicio de la profesión, reitera la obligación del
Estado de estructurar un sistema de información que le permita fijar políticas
eficientes con una adecuada articulación intersectorial y, establece la
destinación exclusiva de los recursos del sistema de salud y su
inembargabilidad.

En tal virtud, la representante de la entidad sostiene que el proyecto de ley

desarrolla ampliamente los principios del Estado Social de Derecho, tiene en
cuenta las necesidades actuales del país y constituye una herramienta eficiente
para superar la crisis actual de la salud.

Por último, manifiesta que la totalidad del proyecto se encuentra en armonía

con las disposiciones superiores, consagrando, incluso, importantes
instrumentos que propenden a la superación de los problemas que atraviesa el
servicio público de salud, beneficiando a toda la población colombiana,
especialmente, a los acreedores de una protección constitucional reforzada.

2.2. Academia Nacional de Medicina

El Presidente de la Academia Nacional de Medicina, mediante escrito

remitido a esta Corporación el 21 de noviembre de 2013, intervino en el
proceso de la referencia, para solicitar la exequibilidad del proyecto de ley
estatutaria por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud, al
considerar que se ajusta a los artículos 1°, 2°, 11, 13, 44, 47, 48, 49 y 89
Superiores y que su procedimiento atendió a lo consagrado en el artículo 152
Constitucional y a la Ley Orgánica que regula el proceso legislativo.

En primer lugar, recuerda que el proyecto de ley bajo estudio tuvo origen en la
Gran Junta Médica Nacional, de la cual forma parte la entidad que representa,
y tiene como finalidad garantizar el goce efectivo del derecho a la salud por
medio de una visión estructural del sistema.

En aras de lograr dicho cometido, destaca que la Gran Junta Médica participó
en todos los debates de la iniciativa, en los cuales siempre se enfatizó en la
prestación del servicio de salud de manera oportuna, eficaz y de calidad para
la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.

Seguidamente, se pronuncia acerca de las garantías y mecanismos del derecho

regulado, indicando que el proyecto en mención elimina las barreras de acceso
a los servicios, toda vez que, en cuanto a la atención inicial de urgencias no
exige autorización administrativa alguna entre el prestador de servicios y la
entidad que cumpla la función de gestión de servicio de salud. Además, el
proyecto de ley dispone que la prestación de los servicios y tecnologías debe
ser integral.

15
En cuanto a procura garantizar la autonomía profesional para adoptar
decisiones relativas al diagnóstico y el tratamiento de los pacientes, lo cual
constituye un avance para las carreras en el área de la salud.

Por último, indica que el proyecto de ley estatutaria objeto de control

constitucional da efectividad al ejercicio del derecho a la salud, habida cuenta
que al implementar políticas para el manejo de la información, la salud
pública, la divulgación de información de progresos científicos, innovación,
ciencia y tecnología en salud y política farmacéutica nacional, lo torna
asequible a la población.

2.3. Asociación Nacional de Internos y Residentes -ANIR- Bogotá

La Asociación Nacional de Internos y Residentes –ANIR- Bogotá, mediante

escrito remitido a esta Corporación el 21 de noviembre de 2013, manifestó su
inconformidad con el proyecto de ley estatutaria sub examine, al considerar
que prioriza la rentabilidad y sostenibilidad del sistema sobre la vida y la
salud, condicionándolos al flujo de recursos.

Para esta asociación, el proyecto limita la salud a la sostenibilidad fiscal,

transformando el núcleo esencial del derecho en un plan de beneficios exigible
pero supeditado al costo-efectividad, generando así una barrera procedimental
que constituye un pre requisito para acudir a la tutela.

De igual manera, expresa que la consolidación de la figura de

corresponsabilidad de los individuos y familias por medio del autocuidado
limita el derecho, habida cuenta que culpabiliza a los individuos por su salud.

Finalmente, manifiesta que, mediante la presente ley, el Estado pretende

perpetuar la inequidad del sistema, desconociendo la sentencia T-760 de 2008,
toda vez que mantiene la separación entre el plan de servicios del régimen
contributivo y el del régimen subsidiado, postergando su unificación hasta el
2015.

2.4. Asociación de Usuarios de Pacientes VIH/Sida

El representante de la Asociación de Usuarios de Pacientes VIH/Sida,

mediante escrito presentado a esta Corporación el 21 de noviembre de 2013,
solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de ley en estudio.

Al efecto destaca el carácter fundamental del derecho a la salud y el gran

avance que ello supone. Seguidamente, afirma que mediante esta ley
estatutaria, el legislador le otorga expresamente la iusfundamentalidad a la
salud, pese a que tal reconocimiento había sido declarado previamente por
parte de la jurisprudencia constitucional.

Bajo este entendido, manifiesta que en el momento en el que se requiera la

prestación de los servicios de salud, no se le deben poner trabas de ninguna
índole a quien los necesite, ni tampoco limitaciones, circunstancia que se

16
evidencia en la presente ley, toda vez que condiciona la salud a la
sostenibilidad fiscal.

Del mismo modo, advierte que el proyecto mantiene las cuotas moderadoras y
copagos establecidos de acuerdo con la capacidad económica del usuario, con
lo cual, en últimas los más afectados van a ser las personas de escasos
recursos.
Por otro lado, indica que los medicamentos, procedimientos e insumos que se
van a excluir tras el proceso consagrado en el inciso 3° del artículo 15, no van
a ser suministrados aun cuando sean requeridos, ciñendo su alcance al
principio de sostenibilidad fiscal y, además, limitando el ejercicio de la acción
de tutela, como consecuencia de lo cual, las personas que sufren enfermedades
de alto costo o catastróficas ya no tendrían ningún medio para que la EPS haga
entrega de dichos insumos.

Por último, afirma que la demora en la autorización de la entrega de los

insumos y en la autorización de procedimientos, implica para la EPS una
ganancia, lo cual no se corrige con el proyecto de ley en estudio.

2.5. Fedesalud

El Presidente de la Federación Colombiana de Salud, FEDESALUD, presentó

escrito de intervención, el 26 de noviembre de 2013, con las siguientes
observaciones:

Comienza manifestando que el proyecto de ley estatutaria reduce gravemente

el concepto de salud y de esta forma limita la exigibilidad del derecho. En este
sentido, señala que existen posibilidades normativas que han sido puestas en
práctica por muchos países derivadas de una mejor conceptualización a la
salud y del derecho a la misma, especialmente, aquellas relacionadas con: i) la
obligación del Estado de proteger la salud y vida de los ciudadanos
controlando activamente los riesgos siempre presentes en el ambiente o
aquellos derivados de la organización social, las actividades económicas o las
actuaciones individuales de los ciudadanos y ii) la responsabilidad de los
agentes económicos y de los ciudadanos en general de prevenir y evitar los
daños de salud de terceros.

Advierte que de no modularse la visión limitada y restringida del derecho a la

salud y de las obligaciones derivadas del mismo, sería preferible que se
declare la inconstitucionalidad del proyecto de ley.

Una vez realizadas las anteriores aseveraciones, profundiza sobre sus

objeciones en cinco apartes, así

El primero, hace referencia a “el valor ético o normativo ¿valor ideal

alcanzable o valor mínimo asegurable?”. Al respecto afirma que la
construcción de los derechos es un ejercicio dinámico, que constituye un
permanente proceso de transformación social. En ese sentido, la sociedad
construye día a día nuevos valores normativos. De esta manera, la esperanza

17
de vida superior o la mortalidad infantil inferior, alcanzada en unos países, se
torna referencia normativa para los demás.

El segundo alude a la “formulación del derecho”, trayendo a colación la

sentencia T-760 de 2008 y citando específicamente lo relacionado con la orden
impartida al Estado en el sentido de igualar los planes de beneficios a todos
los afiliados al sistema. Asimismo, cita en este aparte el anexo desarrollado en
la sentencia referente a la génesis y evaluación del derecho a la salud en el
ámbito internacional.

En tercer lugar, relaciona la “justiciabilidad del derecho a la salud”, en

atención a lo cual comienza afirmando que no existe una herramienta para
hacer exigible dicha garantía, en la medida en que el incumplimiento de la
norma tan solo traería como consecuencia una sanción moral y no legal,
dejando a la salud sin elementos coercitivos, propios del derecho bajo su
defensa.

Por otra parte, señala que la formulación de los mínimos y, en últimas, de los
derechos sociales limitados, parte de la premisa de que ese ideal solo es
alcanzable a futuro, en virtud del principio de progresividad, pasando por alto
las desigualdades sociales evidentes, bajo la premisa de que estas se derivan
de las estructuras sociales.

Afirma que esas desigualdades, aunque a veces son consideradas como

normales, podrían cuestionarse si la sociedad fija unos valores diferentes a los
reconocidos internacionalmente y unos derechos inferiores a sus ciudadanos.
Así las cosas, al igual que el racismo, la esclavitud y el sometimiento a la
mujer, hoy son rechazados, en algún momento lo serán la desnutrición de los
niños, la inasistencia sanitaria y ocupacional.

En cuarto lugar, apunta a lo que denomina “el problema conceptual”, frente a

lo que expresa que existe gran dificultad tanto en la comprensión del derecho
a la salud, como en la definición de su alcance (“el más alto nivel posible de
salud”). Sin embargo, la versión más popular y general de esta garantía parece
limitarse al acceso a la atención médica, problema fundamental que predica
del proyecto de ley.

Finalmente, el quinto aparte, hace relación a la “salud como desarrollo de

capacidades y potencialidades”. Considera que la salud no es propiamente la
ausencia de enfermedad, sino la capacidad de enfrentar las agresiones y los
agentes externos. “El mayor nivel de salud posible” es la plena capacidad
orgánica para defenderse ante cualquier enfermedad o agresión externa y
recuperarse, por ende, la enfermedad, desde esta perspectiva, solo trasciende si
de ella se deriva la muerte o cualquier grado de incapacidad orgánica o
funcional que se traduzca en limitaciones posteriores para el desempeño.

En ese orden de ideas, con una conceptualización de salud así entendida y más
centrada en las capacidades del organismo que en la enfermedad, formulada
en términos positivos y susceptible de medición, se podría plantear la

18
exigibilidad del derecho, tanto desde la perspectiva individual como desde la
organización social, en los siguientes términos: i) el derecho de cada
ciudadano a unas condiciones de vida adecuadas para poder contar con buena
salud y ii) el derecho a que la organización de la sociedad responda a las
necesidades de conservar y recuperar la salud de todos los ciudadanos.

En tal virtud y según manifiesta el interviniente, el derecho a la salud permite

su exigibilidad y justiciabilidad con mayor precisión que con las clásicas
definiciones como el derecho al “más amplio nivel de salud” o al “estado
completo de bienestar”. Para garantizar los mencionados términos como una
obligación del Estado, los establece de la siguiente manera: i) la obligación de
garantizar unas condiciones mínimas a todos los niños, especialmente, a los
grupos más desaventajados, para que logren desarrollarse sanos y plenos de
capacidades y puedan competir en el mercado de trabajo en condiciones de
igualdad; ii) la obligación de garantizar unas condiciones de vida y de trabajo
que permitan conservar la salud de los ciudadanos, especialmente, en aquellos
más expuestos a los riesgos del ambiente del trabajo. Esto, desarrollando el
primer ítem. En cuanto al segundo, las obligaciones del Estado que, a su
parecer, se deberían incorporar son: i) la obligación de organizar un sistema de
protección social, seguridad social y salud que garantice a todos los
ciudadanos el acceso a una atención médica en las mejores condiciones
tecnológicas, de calidad y respeto a sus derechos. Con especial atención a las
poblaciones con barreras geográficas, económicas, culturales o de otra índole
para el acceso al servicio; ii) la obligación de organizar un sistema de
protección social y salud pública, capaz de prevenir y controlar los riesgos que
afectan la salud de las poblaciones, con especial énfasis en proteger a los
grupos de mayor riesgo de enfermar y de morir.

Así entonces, el máximo nivel de salud y los estados de completo bienestar

pasarán de ser los objetivos del accionar en salud, a ser los resultantes de
exigir y garantizar las obligaciones del Estado de proteger la salud de los
ciudadanos y las responsabilidades de los agentes económicas, así como de los
ciudadanos en la prevención de los riesgos que generan y afectan la salud de
terceros.

Pese a lo anterior, aduce que aun siguiendo este desarrollo, la perspectiva del
derecho conlleva ineludiblemente el problema de la generalidad en la
formulación del valor normativo ideal, del deber ser, como también la trampa
de los derechos progresivos o servicios mínimos que se deben garantizar a los
ciudadanos, entre tanto las metas resultan alcanzables en función del tiempo.

Seguidamente, trae a colación la Ley 715 de 2001, “por medio de la cual se

dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de
2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud en todos los
niveles de la administración pública”, señalándola como un ejemplo de cómo
el Estado debe garantizar el derecho a la salud, al establecer la competencia de

19
los municipios en su artículo 44 y sus numerales 44.3.2, 44.3.3, 44.3.3.1,
44.3.3.2, 44.3.3.3, 44.3.5, los cuales cita en su intervención textualmente.

Aun así, advierte que existen vacíos en la legislación, relacionados con los
riesgos laborales y con la responsabilidad de los agentes económicos sobre la
salud de terceros.

2.6. Colegio Médico de Cundinamarca

El doctor Germán Fernández Cabrera, en calidad de presidente del Colegio

Médico de Cundinamarca, por medio de escrito presentado el 22 de noviembre
de 2013, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la reforma con base
en los argumentos que se pasan a exponer.

Comienza su intervención alegando que con el proyecto de ley se pretende

continuar con un Sistema de Salud que tiene como eje fundamental el negocio
a la salud y la utilidad rentística de las EPS, a las que se pretende reciclar y
cambiar de nombre por medio de esta reforma.

Continúa manifestando que bajo la figura de un encargo fiduciario, que se

denominará “Salud Mía”, se procura la privatización para las “gestoras” de los
recursos públicos de la salud. Advierte que se intenta timar a la opinión
nacional aduciendo que “se ejercerá el control estatal de los recursos de la
salud”, ocultando que las gestoras son las entidades que tendrían los recursos
bajo sus cuentas particulares y actuarían como ordenadoras del gasto y se
apropiarían de las utilidades resultantes de negar los debidos cuidados a los
pacientes.

Agrega que con el proyecto de ley se pretende derogar artículos de la Ley

1438 de 2011 que procuran garantizar las sostenibilidad de las Empresas
Sociales del Estado de primer nivel de atención –que en ocasiones, son la
única oferta de servicios existentes en algunas zonas del país-. Ello con el
propósito de quebrar esas instituciones, para venderlas a precios irrisorios al
capital internacional o a las mismas gestoras. Lo anterior, a pesar de que se ha
dicho por parte del Ministerio, que los hospitales públicos no se van a afectar.

Aunado a lo anterior, afirma que la reforma propone la integración vertical o

corporativa de servicios de salud por parte de las gestoras en el primer nivel de
atención –trae a colación el artículo 38, que según refiere, relaciona la
integración vertical-, lo que significa, a su criterio, que pueden apropiarse del
80% o más de todos los servicios, constituyendo efectivas barreras de acceso a
niveles especiales de atención. Con este mecanismo, los auspiciadores de la
reforma garantizan la posición dominante, incluyéndoles también la función
de auditoría en todos los servicios de salud.

Agrega que la reforma que se pretende llevar a cabo es insólita, dado que
incluye prebendas y beneficios adicionales, lo que se considera un mecanismo
empleado por el Ministerio de Salud para beneficiar a, lo que denomina, las
EPS transformadas.

20
En este sentido, trayendo a colación el artículo 7° del proyecto de ley
ordinaria, referido a la “planeación en salud pública”, señala que se permite a
las mismas gestoras desarrollar los planes territoriales de salud en las regiones,
justamente en escenarios como el primer nivel de atención en los que integran
“los componentes de intervenciones colectivas y de intervenciones
individuales de salud pública”. Con lo anterior, las funciones de los entes
territoriales en los temas de la salud pública y de planeación quedan
prácticamente en la inutilidad.

Alega que la reforma implica la amenaza del acceso a los servicios de salud
por parte de los ciudadanos, la restricción de beneficios otorgados por la
Constitución y las Altas Cortes, la limitación de la tutela, la violación del
derecho de libre escogencia de los usuarios y el favorecimiento de la
estructuración de un mercado oligopólico de servicios de salud.

Considera que el proyecto permite que los dineros que han sido desviados y
apropiados ilegalmente por las EPS, queden en la impunidad, en atención a
que, por un lado, se les permite a las EPS que continúen manejando los
recursos de la UPC como si fueran activos o ingresos propios y, por otro lado,
no se realizan gestiones efectivas para obtener la devolución de recursos
ilegalmente apropiados por las EPS y sus accionistas, como se ordenó por la
Corte Constitucional en 2012.

Adicionalmente, indica que el Ministro engaña a la opinión nacional al no ser

claro en el monto adeudado al sistema, a los hospitales y clínicas del país.
Advierte que lo que pretende finalmente es aliviar las enormes deudas de las
EPS y ofrecer un irrisorio pago parcial.

De la misma manera, expresa que ni el Ministerio, ni el Gobierno hacen

referencia a las desviaciones ilegales y cuantiosas de los recursos públicos por
la cotización en riesgos laborales. Añade que a las ARL se les ha permitido la
utilización a voluntad de estos recursos, que se han convertido en la práctica,
en un impuesto que pagan los empleadores y trabajadores independientes a su
favor, mientras que se les niegan sus derechos a los accidentados en el trabajo
y a los enfermos profesionales.

Finalmente, indica que las afectaciones al patrimonio público y al derecho

fundamental a la salud han sido señaladas reiteradamente por la Contraloría
General, la que adelanta cerca de 900 investigaciones por las continuas
defraudaciones a los recursos de la salud y de los riesgos laborales. También la
Contralora ha puntualizado en los graves daños que la reforma en trámite
significa para los recursos que tienen destinación constitucional específica, por
lo que expresa su apoyo en cuanto a la posición asumida por la mentada
funcionaria.

Como corolario de lo anterior, hace un llamado a derrotar la reforma propuesta

y a construir un sistema que respete la dignidad de los pacientes y de quienes
se dedican a trabajar por la salud de la población. 

21
2.7. Universidad Javeriana

La directora del Centro de Estudios en Derecho Constitucional de la

Universidad Javeriana, por medio de escrito presentado a esta Corporación el
21 de noviembre de 2013, puso a consideración su intervención dentro del
presente estudio, pretendiendo que se declare la inexequibilidad del proyecto
de ley estatutaria.

Antes de entrar a exponer sus argumentos, manifiesta que la Carta de 1991 ha

dado reconocimiento constitucional a la seguridad social, definiéndola en sus
artículos 48 y 49 como un derecho irrenunciable, al igual que como un
servicio público y, asimismo, como derecho fundamental. En este entendido
destaca la sentencia T-471 de 1992.

En lo que se refiere concretamente al derecho a la salud, reseña su importancia

y connotación como iusfundamental, tanto en el ámbito nacional como
internacional. Bajo estos considerandos, cita la Observación Número 14 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como la sentencia
T-760 de 2008.

Una vez hecha la anterior introducción, pasa a exponer, como primer punto,
que con la ley estatutaria se retoma uno de los vacíos de la Ley 100 de 1993,
en tanto que, su artículo 2°, reduce la salud a una garantía de carácter
prestacional, lo que según la Corte Constitucional, es apenas una faceta de un
derecho.

Resalta que el Ministerio de Salud, en abril de 2013, expuso los motivos por
los cuales era necesario implementar una reforma al modelo de salud, siendo
necesario revaluar el esquema de la Ley 100 de 1993 “ con el propósito de
mejorar el servicio y disminuir las barreras de acceso” y con el fin de mejorar
la “calidad, oportunidad e integridad de los servicios”. Sin embargo, el
enfoque en los servicios de salud deja a un lado el desarrollo del núcleo
fundamental del derecho, enfocándose en los criterios de la prestación de los
servicios, vulnerando así la reserva de la ley estatutaria.

En este sentido, trae a colación las sentencias C-965 de 2012 y C-818 de 2011,
en las que se determinan los criterios restrictivos de interpretación necesarios
para el debido trámite de una ley de este talante, como son, entre otros, la
integridad y la afectación o desarrollo de los elementos estructurales, los
cuales no se están teniendo en cuenta, a su consideración, en el proyecto de
ley.

En cuanto al criterio de integridad, establece que la ley estatutaria se limita a

regular la faceta prestacional del derecho fundamental a la salud. En lo
atinente al criterio de afectación, afirma que no se debe regular por medio de
estas leyes, en detalle, los aspectos que pueda enmarcar el derecho en relación
con su ejercicio, al contrario de lo que se está haciendo.

22
Resalta que el núcleo esencial de todo derecho fundamental es el mínimo de
contenido que el legislador debe respetar y que le otorga un grado de
inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas,
generándole una protección efectiva, evitando su nulidad; así como también
se tiene como aquella parte del derecho fundamental que no admite
restricción, dado que en caso de hacerlo resulta impracticable o se
desnaturaliza. Sin embargo, al reducirlo a su connotación prestacional, se lo
anula y desnaturaliza.

Por otro lado, afirma que con el proyecto de ley se está violando el bloque de
constitucionalidad. En este sentido y tras citar las Sentencias T-760 de 2008 y
T-274 de 2009, manifiesta que el Estado Colombiano tiene determinadas
obligaciones a nivel internacional, citando al respecto la Observación General
Número 14 de 2000, proferida por el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en la que se estipulan determinadas obligaciones básicas
de los Estados1, de las cuales considera, que no se tuvieron en cuenta las
contenidas en los literales b, c y e.

Finalmente, afirma que con el proyecto de ley se viola el derecho a la

igualdad, puesto que no corrige la dualidad del sistema contributivo y
subsidiado, pese a que tal error ya había sido vislumbrado en la Sentencia T-
760 de 2008.

Así las cosas y tras citar también la Sentencia T-499 de 1992, afirma que hace
parte del respeto de la dignidad humana la garantía del derecho a la salud en
pie de igualdad, sin supeditar su acceso a que las personas menos favorecidas
demuestren una capacidad reducida de pago, puesto que ello implica una carga
probatoria e impone trabas injustificadas para el acceso efectivo al derecho
fundamental.

2.8. Ciudadano Aycardo González Gálvez

El ciudadano Aycardo González Gálvez, en calidad, según manifiesta, de

representante de los usuarios del Comité Técnico Científico de las EPS,
mediante escrito presentado el 21 de noviembre de 2013, solicita que se
declare la inconstitucionalidad del proyecto de ley, al considerar que con este
el legislador desatiende los mandatos de la Constitución destinados al tema de
participación ciudadana.

1a) Garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios de salud sobre una base no
discriminatoria, en especial por lo que respecta a los grupos vulnerables o marginados; b) Asegurar el
acceso a una alimentación esencial mínima que sea nutritiva, adecuada y segura y garantice que nadie
padezca hambre; c) Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sanitarias básicas, así
como a un suministro adecuado de agua limpia potable; d) Facilitar medicamentos esenciales, según las
definiciones periódicas que figuran en el Programa de Acción sobre Medicamentos Esenciales de la OMS; e)
Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones, bienes y servicios de salud; f) Adoptar y
aplicar, sobre la base de las pruebas epidemiológicas, una estrategia y un plan de acción nacionales de salud
pública para hacer frente a las preocupaciones en materia de salud de toda la población; la estrategia y el
plan de acción deberán ser elaborados, y periódicamente revisados, sobre la base de un proceso participativo
y transparente; esa estrategia y ese plan deberán prever métodos, como el derecho a indicadores y bases de
referencia de la salud que permitan vigilar estrechamente los progresos realizados; el proceso mediante el
cual se concibe la estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos, deberá prestar especial
atención a todos los grupos vulnerables o marginados.”

23
Manifiesta que Colombia es un Estado Social de Derecho, democrático y
participativo, con lo que trae a colación la Sentencia C-021 de 1996, de
acuerdo con la cual la finalidad que persigue la democracia participativa es
otorgar al ciudadano la certidumbre de que no será excluido de la resolución
de los factores que inciden en su vida diaria. Al respecto, resalta que la
participación se concibe como principio fundamental del Estado y fin esencial
de su actividad, lo que implica para sus autoridades el deber de promoverla.
En este mismo sentido, afirma que el “fortalecimiento y la profundización de
la democracia participativa fue el designio inequitativo de la Asamblea
Nacional Constituyente”.

Así las cosas, solicita que se declare inexequible la totalidad del proyecto de
ley y advierte que el Estado debe promover la intervención de la ciudadanía en
todos los asuntos que atañen a la participación.

2.9. Ciudadano David Curtidor Argüello

El ciudadano David Curtidor Argüello, mediante escrito radicado en la

Secretaría General el 21 de noviembre de 2013, interviene ante esta
Corporación en procura de solicitar la inexequibilidad del proyecto de ley bajo
estudio.

En primer lugar, expresa que intervino activamente en la audiencia pública

que realizó el Congreso, para dar lugar a la participación de los grupos
étnicos, entre ellos, la Organización Nacional Indígena –ONIC-, a la cual
pertenece.

Indica que en dicho evento advirtió i) la ausencia de consulta previa antes de

la presentación del proyecto de ley; ii) el duro golpe que este da a la
descentralización administrativa, dado que deja sin situación de fondos la
participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes en lo
correspondiente a la salud y; iii) la falencia que se sostiene al mantener dos
regímenes de salud, sobre los cuales la Corte se pronunció en el sentido de que
debe buscarse su unificación en cuanto a sus beneficios.

En segundo lugar, manifiesta que la sostenibilidad fiscal establecida en el

proyecto de ley no redunda en que se presten más o mejores servicios a otros
segmentos del conglomerado social, pues según lo que expone, lo que se deja
de gastar pasa a manos de las empresas intermediarias.

Finalmente, señala que en la presente oportunidad su intervención va

encaminada a solicitar que se tomen las medidas pertinentes para que no se
continúe negando o dilatando servicios, situación que se presenta por
constituir una fuente de financiación para las EPS. Al respecto, pone de
presente su caso particular, en el que por negligencia médica y fallas en la
prestación del servicio, falleció su hija.

2.10. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

24
El concepto del Ministerio Público se irá incorporando en la medida en que se
vaya refiriendo al asunto en estudio, bien se trate de los cuestionamientos de
forma o, de los de fondo. En todo caso se acompaña a la ponencia como
anexo.

III. AUDIENCIA PÚBLICA

3.1. Audiencia Pública al Proyecto de Ley Estatutaria 209 de 2013 Senado

y 267 de 2013 Cámara, “Por medio del cual se regula el derecho
fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.”, llevada a cabo el
10 de abril de 2014, en la cual los intervinientes se pronunciaron sobre las
preguntas formuladas, así:

3.1.1. Procuraduría General de la Nación

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Considera el Ministerio Público que en torno a este asunto se podrían

presentar dos escenarios. En el primero, el Sistema General de Seguridad
Social en Salud operaría eficiente, eficaz y efectivamente, garantizando así el
derecho fundamental a la salud para todos los colombianos en forma universal
y con calidad, lo que implicaría que el uso de la tutela disminuiría
ostensiblemente. En el segundo escenario, la tutela se incrementaría
desmesuradamente.

Papel de la ley estatutaria en análisis, en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Afirma que frente a la salud en su concepción de derecho fundamental no cabe

la oposición del principio de sostenibilidad fiscal, lo cual está predeterminado
por el artículo 334 Superior.

Advierte que al ser la salud un derecho fundamental, la cobertura universal no

va a distinguir la condición económica del aportante, lo que implica un
reforzamiento de los mecanismos actuales de financiación a partir del
concepto de aportes fiscales y parafiscales y un control estricto en la ejecución
del gasto, así como un mayor conocimiento y control por el Estado de los
inventarios y catastros con el fin de prevenir y evitar sobrecostos en los
medicamentos, insumos y equipos de diagnóstico y tratamiento,
sobrefacturaciones y consumos inducidos, suntuarios o innecesarios.

En este contexto de racionalización del gasto resultan viables políticas de

control fiscal, incluida la posibilidad de aplicar el principio de sostenibilidad
fiscal.

25
Así las cosas, frente al reclamo de la protección y atención del derecho
fundamental, no cabe limitación económica alguna; pero, frente al servicio
público de salud, los criterios de sostenibilidad fiscal tienen asidero vinculante
para lograr una administración o prestación más eficiente del mismo.

Directrices, limitaciones y condiciones que le traza y le debe trazar la ley

estatutaria en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura en materia de salud

Señala que es de esperarse que en la legislación ordinaria y su reglamentación,

las labores de dirección, regulación, vigilancia y control, así como los agentes
prestadores del servicio y quienes suministran los insumos, se enfoquen en
función de garantizar el derecho fundamental a la salud para todos los
habitantes de Colombia en forma universal y con calidad.
En estas condiciones, debe aplicarse en forma integral el principio de
administración pública y de derecho administrativo consistente en que “los
errores e ineficiencias de la administración no deben ser trasladados al
administrado”.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta.

Manifiesta que espera que se garantice el derecho a la salud para todos los
habitantes de Colombia en forma universal, integral y con calidad a manera de
una solución institucional holística que materialice nuestra concepción de
Estado Social de Derecho.

Advierte que se ratifica su posición sentada en el concepto emitido y dirigido

a esta Corporación tanto en sus consideraciones de forma como de fondo.

3.1.2. Ministerio de Salud y Protección Social

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Considera que la reforma no consagra limitación alguna para su ejercicio, por

el contrario, reitera su procedibilidad tal y como se ejerce hoy.

Sin embargo, señala que lo que sí se pretende es eliminar las fallas

estructurales que dan lugar al ejercicio de la acción de amparo, medidas que se
han buscado implementar, por ejemplo, aclarando el alcance de la protección
en salud y alcanzando la diferencia de la protección en otros ámbitos.

Papel de la ley estatutaria en análisis, en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso

26
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Con la ley estatutaria no se creó el principio de sostenibilidad fiscal ni se

buscó reducir la responsabilidad del Estado en la materia, lo que explica, entre
otras razones, porque el criterio de sostenibilidad fiscal adoptado, ya había
sido desarrollado en la jurisprudencia constitucional, especialmente con el
Acto Legislativo 03 de 2011, que reformó el artículo 334 de la Carta. En este
mismo sentido, observó que la sostenibilidad fiscal no es un elemento central.

Señala que el principio de sostenibilidad fiscal implica que (i) le corresponde

al Estado adoptar las medidas necesarias para poder garantizar recursos
suficientes para financiar la protección del derecho a la salud (artículo 49); (ii)
la imposibilidad de subordinar la protección de los derechos sociales (C-288
de 2012) y; (iii) la contribución a crear condiciones de protección, para que
sea realizada de manera progresiva, con el fin de garantizar la financiación (C-
288 de 2012).

En pro de la protección efectiva del derecho, la ley incorpora el estándar

constitucional a nivel estatutario. De esta manera, cualquier arreglo
institucional que se defina para la prestación de servicios de salud debe estar
basado en la sostenibilidad.

Directrices, limitaciones y condiciones que le traza y le debe trazar la ley

estatutaria en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura en materia de salud

Indica que al definir aspectos del alcance del derecho a la salud, la ley traza
los márgenes sobre los cuales deberán precisarse los arreglos institucionales.

De igual manera, la norma bajo revisión enmarca algunos aspectos de la

protección del derecho a la salud, tales como, el alcance de las
responsabilidades de los actores involucrados en su garantía y los parámetros
dentro de los cuales deberá desarrollarse legal y reglamentariamente el
sistema.

Ahora bien, dado que el proyecto considera que el goce efectivo del derecho
involucra numerosos sectores del Estado, ordena la protección de tres aspectos
fundamentales: i) la atención sanitaria - comprende lo sectorial y otras facetas
de la atención colectiva, como la promoción y la prevención-, (ii) servicios
sociales complementarios y iii) el derecho a los determinantes sociales de
salud.

Así las cosas, el artículo 15 regula el alcance de las prioridades y limitaciones

en salud, teniendo en cuenta lo contemplado en la sentencia T-760 de 2008.

Por otra parte y en pro del derecho a la igualdad, el parágrafo del artículo 8º
prescribe que la ley busca definir una responsabilidad específica para que sea
clara la financiación de los servicios cuando se requieran con necesidad y las

27
personas carezcan de recursos propios, evitando que esta situación se deje solo
en manos de los jueces de tutela.

Por último, señala que con los determinantes regulados en el artículo 9°, se
establece el deber al legislador de identificar y regular los casos en los que
otros sectores contribuyen a los resultados en salud, de modo que sea posible
alinear los objetivos intersectoriales hacia el goce efectivo del derecho.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

En primer lugar, esta ley debería llevar a un acercamiento entre el Sistema de

Salud y el derecho a la salud, lo que generaría que la política compartiera las
características básicas del derecho, por ejemplo, en términos de equidad y
universalidad.

En segundo lugar, la implementación de la ley debería conducir a una

incorporación al nivel estatutario de las reglas jurisprudenciales de protección
del derecho fundamental a la salud.

En tercer lugar, debería llevar a la construcción de decisiones legítimas que

convoquen y contengan la posición de los diferentes actores del sistema.

En cuarto lugar, afirma que debería llevar a que se aclaren las

responsabilidades en el ámbito sectorial de la salud, en relación con los
servicios sociales complementarios y con los determinantes sociales de la
salud.

3.1.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Enfatizó en cuanto a que el proyecto bajo revisión no restringe el derecho a

ejercer la acción tuitiva, ni tampoco limita el papel del juez. Por el contrario,
tanto el parágrafo 2 del artículo 15 como el parágrafo 2 del artículo 14 reiteran
que la tutela constituye un mecanismo legítimo para la protección del derecho
a la salud.

De igual manera, sostuvo que la ley estatutaria propicia el uso razonable y

limitado del mecanismo tutelar, toda vez que pretende crear las condiciones
para que la garantía del derecho de todos los colombianos a la salud implique
cada vez menos de su ejercicio, como quiera que el proyecto ofrece un marco
de reglas claras.

Admitió que con la ley se pretende desincentivar la acción constitucional, en

tanto esta ya no será necesaria para efectos de acceder a la atención en salud,

28
pues el proyecto permite materializar los mandatos superiores, a través de
procedimientos transparentes, expeditos y participativos.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Consideró que la ley estatutaria bajo estudio no condiciona la garantía a la

salud a la disponibilidad de recursos, sino que exige al Estado la obligación de
materializar los recursos necesarios para la protección del derecho de manera
racional, progresivamente y a largo plazo, lo cual se encuentra en armonía con
los mandatos superiores y con la jurisprudencia constitucional relativa a que la
sostenibilidad debe ser un criterio orientador de la política pública en salud.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley

estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura, en materia de salud
Al respecto advirtió que aun cuando la presente ley no define ni desarrolla
todas las facetas del derecho a la salud, sí aborda muchas dificultades
estructurales que este enfrenta y constituye un acuerdo fundamental sobre
hacía dónde quiere avanzar la sociedad en la protección de la salud.

Afirmó que la ley estatutaria contiene las directrices que inspirarán la

legislación ulterior que resulte en materia de salud, las cuales son planteadas
en el contexto de los estándares de protección del derecho que han sido
definidos en la jurisprudencia constitucional, por ende, se incluyen principios
como integralidad (artículo 8), pro homine (artículo 5, literal b), continuidad
(artículo 5, literal b), entre otros.

En cuanto a los servicios sociales complementarios (parágrafo del artículo 8),

resaltó que en tratándose de prestaciones de tipo asistencial que hacen parte
del derecho a la salud, si bien el legislador se encuentra habilitado para acoger
el modelo de salud que más se ajuste a las necesidades de la población
colombiana y de regular los aspectos que considere oportunos, también es
cierto que con base en las directrices establecidas en el proyecto se debe tener
en consideración las competencias y los recursos que posibiliten la aplicación
de las determinaciones que se adopten.

Frente a las fuentes de financiación de la asistencia social, estimó que deben

considerarse en todos los casos la capacidad de pago de los pacientes.

Finalmente, destacó que el proyecto, para efectos del desarrollo legal,

consagra que es deber del Estado crear políticas públicas encaminadas a lograr
la mejoría de los determinantes que incidan en el goce efectivo del derecho a
la salud, y a la vez establece la obligación de crear los mecanismos de
articulación, participación y coordinación con distintas políticas y programas
con la política de seguridad social en salud.

29
Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación
de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

Sostuvo que espera que la ley garantice el derecho a la salud en forma

universal, sin incertidumbres a la hora de la prestación del servicio, con acceso
efectivo para todos los colombianos sin excepción, a partir de lograr en el
Sistema General de Seguridad Social en Salud más eficiencias en la
asignación, flujo y utilización de los recursos, siendo necesario establecer los
incentivos adecuados para que cada uno de los agentes que intervienen en el
sistema actúen en la búsqueda de dichos objetivos.

En lo atinente a la asignación de mayores recursos, indicó que aun cuando la

Nación ha hecho un gran esfuerzo para viabilizar la sostenibilidad financiera
requerida para lograr la cobertura universal y la unificación de los planes
obligatorios de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, es necesario
seguir avanzando en acciones que permitan incrementar la eficiencia en la
asignación de flujo de los recursos, en regular los determinantes del gasto,
corregir distorsiones de mercado; disminuir los niveles de evasión y elusión de
las contribuciones parafiscales que financien el sistema; identificar nuevas
fuentes de financiación; mejorar los mecanismos de asignación de subsidios
en salud; lograr mayor productividad y eficiencia de la red pública hospitalaria
y, en general, alinear los incentivos de los distintos actores del sistema con el
objetivo común de lograr mejores resultados en salud, en aplicación efectiva
del principio de eficiencia.

Por último, señaló que la Nación estará dispuesta a incrementar el gasto

público destinado a los servicios de salud, teniendo en cuenta los postulados
constitucionales que demanden consultar la capacidad de pago de la
población.

3.1.4. ACESI

Pasa a desarrollar primero la siguiente pregunta:

Papel de la ley estatutaria en análisis, en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Discuerda con que uno de los objetivos planteados en la ley estatutaria sea el
de generar un mecanismo de protección al derecho a la salud, dado que la
Constitución Política, los tratados internacionales y los convenios, son el
marco que regula las garantías fundamentales, máxime si se tiene en cuenta
que el derecho a la salud se encuentra regulado en el artículo 12 del PIDESC2.

Posteriormente, indica que la ley estatutaria restringe y delimita el derecho

fundamental en varios aspectos. Uno de ellos, el abordar dentro de su
2 Pacto Interamericano de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

30
contenido solo el componente de acceso, dejando a un lado otros elementos
esenciales, tales como, la higiene del trabajo, la prevención de enfermedades
profesionales, entre otros.

Aunado a ello, expresa que es necesario que sea definida en forma adecuada la
“integralidad”, dado que en el proyecto está siendo abordada exclusivamente
desde la óptica de prestación de servicios. De ahí que cuando se analizan los
indicadores, se advierte que solo se incluyen los referidos a la accesibilidad y
calidad, desconociendo los de resultado y eficiencia, entre otros.

Afirma, además, que no es coherente que el Gobierno condicione el derecho a

la salud a la sostenibilidad fiscal.

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Advierte que esta norma no regula el derecho a la salud, dado que su

contenido es excluyente y delimitante, lo que no es propio de un derecho
fundamental.

En este sentido, alega que hay una clara restricción de la acción de tutela, toda
vez que establece una disminución del núcleo esencial del derecho,
generándose exclusiones explícitas sobre tratamientos requeridos con
necesidad y transfiriendo el riesgo financiero a los pacientes.

Directrices, limitaciones y condiciones que le traza y le debe trazar la ley

estatutaria en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura en materia de salud

A su consideración, la principal directriz que debe trazar la ley estatutaria es la

de definir el núcleo esencial del derecho, estableciendo una concepción amplia
de lo que se considera salud, desde el control de los determinantes sociales y
económicos, así como desde las acepciones de promoción y prevención, al
igual que la atención, la rehabilitación y los cuidados paliativos.

Otra directriz consiste en propender a priorizar el derecho fundamental a la

salud por encima de los demás derechos dentro del bloque de
constitucionalidad, para poder controlar los excesivos precios de la tecnología
avalados por los tratados de libre comercio, a fin de impactar las utilidades del
complejo industrial.

Adiciona que los derechos fundamentales están regidos por principios y, por
tanto, al derecho a la salud no se le pueden imponer barreras.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

31
Bajo los presupuestos señalados en las anteriores preguntas, considera que el
proyecto de ley debe ser declarado inconstitucional. Al contrario de lo
planteado, una ley estatutaria debe ser integral, no delimitada y excluyente.

Advierte que el Gobierno con el proyecto de ley pretende acabar con los
hospitales públicos, liquidándolos y vendiéndolos a operadores privados bajo
el argumento de que no son rentables financieramente. Resalta que los
hospitales públicos son un instrumento del Estado para avanzar en equidad y
justicia social creados para cuidar a las poblaciones más pobres y
desprotegidas.

3.1.5. Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos

de la Salud, Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de
Colombia, ANTHOC

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Es importante que la acción de tutela siga siendo considerada como el

principal mecanismo para preservar el derecho fundamental a la salud.

Asimismo, indica que la protección del derecho a la salud debe ser

estructurada desde la ley estatutaria a través de la eliminación de barreras para
acceder al derecho y prohibiendo la existencia de las mismas.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Se plantea que el principio de sostenibilidad debe ser inherente al Estado

Social de Derecho, definiéndose como un criterio orientador que revista, en la
prestación de servicios de salud, un principio fundamental, siendo un referente
que comprometa el comportamiento público del Estado en función de
desarrollar los mecanismos que sean necesarios para que, desde las finanzas
públicas, la prestación de servicios sea consustancial a su existencia.

Afirma que la sostenibilidad fiscal debe enfocarse en la garantía de los

recursos suficientes para la materialización del derecho a la salud, teniendo en
cuenta los compromisos que ha adquirido Colombia frente a los DESC en el
concierto internacional.

Bajo el entendido de que a partir de la obligatoriedad del dinero, no se podría

limitar la prestación del servicio por los marcos normativos, lo que permitiría
la materialización de la progresividad.

32
Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley
estatutaria en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura en materia de salud

Señala que deben ser criterios obligatorios en la normatividad legal

reglamentaria y futura en materia de salud, los que de manera sucinta se pasa a
reseñar a continuación: (i) Comprender la salud no desde la enfermedad, sino
desde el bienestar; (ii) el principio de sostenibilidad debe ser consustancial a la
existencia del Estado Social de Derecho; (iii) no se podrán imponer barreras
para hacer efectiva la prestación del servicio; (iv) dentro del núcleo esencial
esta la dignidad humana y la vida; (v) la tutela es una acción pública
predominante y preferente para hacer valer el carácter fundamental del
derecho a la salud; (vi) el recurso humano de la prestación del servicio debe
ser permanente para evitar la flexibilización de las plantas de personal; (vii) la
universalidad; (viii) bajo ninguna circunstancia deben existir intermediarios en
el Sistema que administren y ejecuten los recursos económicos para evitar los
problemas que hoy lo han hecho colapsar; (ix) establecer la obligación de
garantizar la existencia y el fortalecimiento de las instituciones públicas
prestadoras de los servicios de salud estipulando un plazo máximo de 2 años,
para que el Gobierno proceda a sanear financieramente a los Hospitales
Públicos; (x) definir parámetros estructurales para el respeto de las profesiones
y oficios del sector salud, así como la obligatoriedad de su formación
continua.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

Indica que lo que se espera es que se determine, a través de la sentencia, los

límites y/o fronteras en el desarrollo legal futuro del derecho fundamental a la
salud como un bien intangible, liberándolo del esquema de corrupción y
desmedro actual. Así mismo señala que cuentan con la expectativa de que se
establezca la fortaleza jurídica y las pautas económicas del Sistema de Salud,
propugnando porque la red hospitalaria pública sanee sus finanzas, se les
garantice el flujo de recursos necesarios y se proyecten como instituciones
capaces de darle solución a todas las patologías indistintamente de su
complejidad. Finalmente, aduce que confía en que, a partir de la sentencia, se
prohíba la intermediación laboral y de recursos económicos en pro de la
sostenibilidad del sistema.

3.1.6. Gran Junta Médica Nacional

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Manifiesta que el texto no establece ningún límite formal a la acción de tutela

y no restringe su uso, por ende, debe proceder en las mismas condiciones
actuales.

33
Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del
derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Considera que la ley no reduce la responsabilidad del Estado en materia

financiera, al contrario de ello y, siguiendo la jurisprudencia, afirma que la
sostenibilidad le impone al Estado la obligación de garantizar la disponibilidad
de los recursos necesarios para financiar la protección del derecho a la salud.

A su entender, de la ley estatuaria en estudio, se desprende que no se puede

anteponer la sostenibilidad financiera para garantizar el goce efectivo del
derecho.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley

estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura, en materia de salud

Afirma que la ley estatutaria define una estructura más clara y ordenada para
la prestación de servicios de salud y señala el contexto en el que el legislador
ordinario y el regulador determinarán la nueva estructura institucional y
administrativa para la prestación de los servicios. Así mismo, expone que la
ley prevé reglas en relación con temas importantes para garantizar el goce
efectivo del derecho, como la autonomía médica y la participación de los
interesados en la toma de decisiones en políticas de salud.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

A su modo de ver, la ley en estudio constituye un nuevo inicio en la garantía

del derecho, dejando de lado gran cantidad de dificultades generadas como
consecuencia de haber convertido a la salud en un negocio mercantil. De igual
forma, afirma que el texto de la ley establece las obligaciones y roles que
corresponden al área de la salud, como también las de los demás sectores de la
sociedad, dándole preponderancia a la autonomía profesional sin
interferencias, pero con responsabilidad y autorregulación, protegidos por una
relación laboral, estabilidad y remuneración justa y adecuada, con el respeto a
la dignidad de los profesionales y trabajadores de la salud. Afirma que para la
debida construcción de políticas de salud y para la utilización racional y eficaz
de los recursos económicos, es indispensable que exista un sistema de
información de carácter público, para que, conociendo la realidad concreta del
sector, se puedan tomar medidas de solución de problemas que mejoren el
nivel de salud de la población.

3.1.7. GESTARSALUD

34
Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación
del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

A su juicio, la acción de tutela no se afecta, lo que se puede evidenciar con lo

dispuesto en los artículos 14 y 15, parágrafo 2° del texto de la ley.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

En primer lugar, menciona la inequidad de mantener la operación del régimen

subsidiado y el contributivo, la existente desigualdad de las Unidades de Pago
por Capitación y el no pago a las EPS-S de los recursos de promoción y
prevención, entre otros factores, que dejan expuesto el derecho a la salud de
los más pobres a una insuficiencia de ingresos que impacta en las
contrataciones y pagos de la red de prestadores y, por parte de ellos, en el
reconocimiento económico que se debe otorgar a los profesionales de la salud.

Por otro lado, afirma que las consultas, medicamentos y procedimientos deben
ser entendidos como un medio para garantizar la salud de la población y, por
tanto, deben gozar de efectividad y enfoque del riesgo. La actividad médica
debe ser orientada, modulada y monitoreada por el regulador mediante la
documentación de la evidencia científica, la cual debe soportarse en las guías
de práctica clínica, con lo que se permite certificar la evaluación de los
profesionales de la salud. De esto se desprende, además de la certeza de la
idoneidad profesional y la seguridad como condición de habilitación de un
prestador, la estandarización de los niveles de calidad de atención en términos
de resultados en salud, aunado a lo que apoyaría la sostenibilidad al disminuir
la variación.

Finalmente, expone que los artículos iniciales apuntan a lograr la igualdad

para la totalidad de los ciudadanos en materia de salud y se consolida como el
mayor logro de las poblaciones pobres y vulnerables. De otro lado, afirma que
el proyecto de ley plantea la progresividad en la ampliación de los beneficios.

A su vez, señala que se requiere certificar, además, la suficiencia de

profesionales de base idóneos, como de especialistas y de tecnología, para
terminar indicando que el aspecto más importante para la garantía del derecho
fundamental de la salud, es la sostenibilidad en pro de la progresividad. Sin
embargo, sostiene que no se debe condicionar el acceso a un derecho
fundamental a la necesidad de sostenibilidad financiera.

3.1.8. Contraloría General de la República

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

35
Señala que la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación del
servicio de salud quedaría muy limitada, pues uno de los objetivos de la ley
estatutaria es restringir este derecho fundamental desde dos frentes: por un
lado, a través de la limitación del alcance del derecho fundamental y, por otro,
“mediante la limitación de hacerlo exigible por vía de tutela”.

Sostiene que, en la ley estatutaria se establece que el derecho fundamental a la

salud y su protección se limita al alcance de los recursos asignados por el
Estado, lo cual considera contrario a los artículos 5, 49 y 334 de la Carta.

De igual manera, manifiesta que la actual ley estatuaria contiene el mismo

errado hilo conductor desarrollado en la Ley 1695 de 2013 que introdujo el
incidente del impacto fiscal. Afirma que con esta ley, al igual que sucede con
la tutela, se someten los mecanismos constitucionales de defensa al principio
de estabilidad fiscal y consigo los derechos fundamentales, lo que, en su
sentir, afecta la defensa de las prerrogativas superiores y su núcleo esencial,
así como también la competencia y la autonomía de los jueces de la república.

Finalmente, aduce que el problema no es el ejercicio de la acción de tutela,

sino la ausencia de oportunidad en el control, vigilancia y regulación para
evitar el incremento de las zonas grises, así como la falta de actualización del
POS, de las tarifas, y de la audiencia de supervisión y control.
Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del
derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Resalta que la ley estatutaria en los términos planteados no es la solución para

que haya un flujo adecuado de los recursos. El problema no reside en la
creación de una ley de este tipo, sino en que el Estado ejerza de manera real y
efectiva las acciones necesarias para que los servicios de salud no se desvíen y
recuperar los recursos apropiados ilegítimamente.

Advierte que del articulado se desprende la pretensión legal de hacer

prevalecer lo económico y financiero por encima del derecho fundamental a la
salud, lo que resulta contrario al objetivo de la ley estatutaria y del principio
de estabilidad fiscal. Inciso 4 del artículo 334 Constitución Nacional.

Señala que, en atención al principio de eficiencia, la Corte ha llamado la

atención sobre la expresión ‘rentabilidad financiera’ como proyección apenas
parcial del comentado principio, lo cual debe ser interpretado con las demás
directrices que rigen la prestación del servicio, como son la universalidad y la
solidaridad.

Con lo que pasa a señalar, bajo los lineamientos sentados en la intervención

escrita, que la sostenibilidad fiscal, como está planteada en el proyecto,
impone restricciones al derecho a la salud.

36
Por otro lado, asevera que el proyecto de ley genera inequidad en la
distribución de cargas y obligaciones en el Sistema, al efecto, después de traer
a colación los artículos 4 y 5 referidos a la “Definición de Sistema de Salud” y
a las “Obligaciones del Estado”, concluye que con el proyecto de ley se
pretende dejar sobre los pacientes, que son la parte más débil en el sistema,
todas las responsabilidades. Todo esto sin que los controles, cargas y
corresponsabilidad sean claros.

De la misma manera, advierte que el proyecto, para financiar el Sistema,

radica, dejando de lado el Estado y los demás actores del sistema, el deber de
financiación sobre los usuarios al enfatizar en la práctica de “mutuo apoyo a
las ´personas, que serán deudoras solidarias de los servicios prestados por el
sistema (…) sin definir claramente cuál sería la solidaridad y carga social
que soportaría el resto del Sistema (…).”

En cuanto al tema de la financiación, manifiesta que el proyecto de ley no solo

es inconstitucional por supeditar la financiación del Sistema de Salud a los
recursos económicos, sino además porque pretende excluir del sistema
prestaciones que le son propias (parágrafo, artículo 9 proyecto de ley). Con lo
que reitera la preocupación sobre la omisión de la reforma de asumir medidas
sobre los problemas que originan la crisis del sistema salud, dentro de la que
se evidencia, con mayor relevancia, el desfinanciamiento del sistema por el no
pago de los servicios que se prestan dentro del Sistema por parte de las EPS de
ambos regímenes y en especial del subsidiado.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley

estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura, en materia de salud

Al respecto, afirma que el proyecto de ley no resuelve de fondo los puntos

críticos del sistema de salud, claramente descritos en la Sentencia T-760 de
2008, lo que, a su juicio, se agrava si se considera que se ha creado una
estructura para legalizar el incumplimiento de las decisiones de los jueces,
limitando los poderes del alcance judicial y en especial de la acción de tutela.

Reitera que la ley estatutaria de salud, al desarrollar el principio de equidad, es

ambigua, imprecisa y regresiva al no fijar directrices y condiciones temporales
que garanticen la ejecución del citado principio.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

Sostiene que para estructurar una verdadera reforma estatutaria, cambiando la

estructura de la reforma, así como su fundamento, se debe partir del respeto de
los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad.

De otro lado, alega que a pesar de que uno de los problemas actuales más
grande es la cooptación de las autoridades para el aprovechamiento ilícito del

37
recurso público, la ley no establece ningún seguro constitucional que permita
contrastar esta situación. Lo que, a su consideración, se vio en el trámite de
ley ordinaria cuando se quiso cambiar la naturaleza pública de los recursos de
salud al volverlos privados, con lo que se puede prever el interés que se tiene
en el proyecto de privilegiar intereses particulares y de mercado.

3.1.9. Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y de

Reforma Estructural al Sistema de Salud y Seguridad Social CSR

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Manifiesta que, el proyecto de ley afecta el alcance y el uso de la acción de

tutela a través de los elementos que se pasan a reseñar: (i) restringe el acceso a
servicios de salud, excluyendo determinantes sociales; (ii) las exclusiones
integradas impiden el ejercicio de la acción de amparo, obligando, en caso de
que alguien requiera un servicio, a acudir a la solicitud formal de revisión del
decreto de exclusión o a la acción de nulidad. El ciudadano tendrá que esperar
a que se surtan las providencias negativas de los recursos administrativos
previos para acceder a la tutela; (iii) advierte que la frase contenida en el
artículo 8 “aquellos que no demuestren esta relación, solo serán cubiertos por
recursos públicos” implica que servicios como el cuidado permanente o los
pañales para un adulto discapacitado, no serían tutelables. Además; (iv) se
debe demostrar la capacidad de pago aun después de que se surta el proceso
por la vía administrativa para ejercer la tutela.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Considera que la sostenibilidad fiscal a la vez que es una medida regresiva,

impone un obstáculo económico al derecho a la salud y un límite legal a la
responsabilidad del Estado, lo que, en su sentir, se agrava teniendo en cuenta
la Ley 1695 de 2013, disposición que permite a los ministros y al procurador
interponer el recurso de impacto fiscal, cuando, a su consideración, el
cumplimiento de la tutela afecta el techo presupuestal.

Expresa que, para tomar medidas progresivas en la protección del derecho en

cuestión, el Estado debe, por un lado, asumir el contenido amplio de este y,
por otro, profundizar en el conocimiento de las necesidades de la población y
reorganizar la estructura tributaria, de tal manera que el gasto social sea
prioritario.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley

estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura, en materia de salud

38
Advierte que el proyecto de ley no hace más que profundizar el modelo de
aseguramiento actual con algunos ajustes, que, a su juicio, lo empeoran, como
son: (i) sostener la división de regímenes y con esto la supeditación del
servicio a la capacidad de pago; (ii) ajusta los mecanismos de intermediación;
(iii) el núcleo esencial del derecho a la salud se circunscribe a lo financiable;
(iv) mantiene las cuotas moderadoras y los copagos; además (v) legaliza la
integración vertical existente entre el administrador de planes de beneficios y
los prestadores en los servicios básicos de primer nivel; y (vi) sostiene la
nefasta separación entre salud pública y atención individual.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

Indica que una ley estatutaria en salud tendría que fijar los lineamientos de un
reordenamiento, para garantizar el componente del derecho relacionado con la
atención en salud. Reitera la solicitud de que se declare inconstitucional el
proyecto de ley y retomar esta iniciativa a partir de la garantía de este derecho,
la jurisprudencia y del bloque de constitucionalidad.

3.1.10. Federación Colombiana de Enfermedades Raras, FECOER

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Aduce que la ley define el núcleo esencial del derecho fundamental a la salud,
a partir de la limitación a un plan de beneficios similar al POS, razón por la
que estima que se convierte en un obstáculo para los jueces para admitir las
tutelas. Considera que esta situación se torna más grave con la Ley 1695 de
2013, ya que en el evento en el que se presente el impacto fiscal “las máximas
corporaciones judiciales están obligadas a darle trámite a este y decidir sobre
la modulación o diferimiento de los efectos de las sentencias, de cualquier
índole, afectando la efectividad de los derechos”.

Sostiene que la presencia de esta ley como soporte del criterio de

sostenibilidad fiscal, así como su vinculación directa al acceso progresivo y su
estrecha relación con el goce efectivo del derecho, es un grave golpe a la
tutela, pues no se habla de un sistema en pro del derecho a la salud sino de la
sostenibilidad.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

A su modo de ver, el proyecto de ley reduce la visión de salud al acceso a los

servicios, sin tener en cuenta los determinantes sociales. A lo que se suma una
restricción presupuestal dura, acogiéndose al principio de sostenibilidad fiscal,

39
con lo que se evidencia una mercantilización del derecho fundamental,
además, de antecedentes de ataque a los mecanismos de defensa del derecho,
esto sin definir claramente las normas para una distribución de manera que se
pudiera lograr la eficiencia de la asignación.

Señala como verdaderas causas de la debacle financiera, (i) la presión por la

mercantilización del derecho; (ii) el desbalance en las políticas que deberían
garantizar las fuentes de los recursos, (iii) el gasto público exagerado; (iv) la
corrupción; (v) el aumento de la judicialización por las barreras impuestas por
las entidades encargadas de administrar recursos y prestar servicios; y (vi) la
ausencia del enfoque preventivo.

Al respecto plantea las siguientes soluciones: (i) permitir el goce del derecho
fundamental a la salud y la sostenibilidad del sistema, respetando la
prevalencia del primero sin afectar la progresividad; (ii) acabar el
sometimiento a un sistema basado en lo financiero; (iii) la regla fiscal debe
orientarse a recuperar la política monetaria, restringir el pago de la deuda y el
gasto militar y garantizar los ingresos necesarios para sostener la prioridad del
gasto social que ordena la Carta.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley

estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura, en materia de salud
Manifiesta que las directrices sentadas en el momento, no son convenientes,
teniendo en cuenta los antecedentes en la disposición de políticas y
jurisprudencia encaminada a recortar el derecho a la salud.

Reitera que las mayores limitaciones que impone la ley estatutaria están
relacionadas con el enfoque prioritario hacia la sostenibilidad fiscal, con
restricción al núcleo esencial del derecho, representando una barrera al acceso,
con lo que exalta los obstáculos generadas en torno a las exclusiones.

Expone que las restricciones que deben estructurarse, son las atinentes a
problemas que afectan la sostenibilidad del sistema. Así, la ley ordinaria
deberá limitar y regular a todos los actores del sistema para reducir los
márgenes de utilidad y ganancia que atenten contra la sostenibilidad financiera
y el derecho fundamental; deberá garantizar la prestación de servicios sociales
y los responsables de toda la gestión de determinantes de salud, educación y
vivienda; deberá implementar medidas contra la corrupción, incluyendo las
respectivas medidas y sanciones.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

Afirma que confía en que en esta oportunidad, la Corte propenda hacia el

desarrollo del derecho a la salud, como un derecho fundamental, evitando la
regresión y estudiando el impacto real generado con esta ley y revisando con
detalle su exequibilidad e inexequibilidad en el marco de la garantía y

40
mecanismos de protección del derecho a la salud, la autonomía médica, la
integralidad en la atención y la regulación de los actores.

Particularmente, en su condición de gremio, solicita que se respete y ratifique

el reconocimiento y la discriminación positiva a la población que representa,
así como el cumplimiento de las exenciones que tiene este grupo a la
aplicación de los criterios de exclusión. De otro lado, advierte que
disposiciones como las sentadas en el artículo 21 del proyecto de ley ordinaria
en el que se señala “se podrán financiar enfermedades huérfanas” tienen un
carácter regresivo.

Por otro lado, exige que se tomen medidas para eliminar las situaciones de
discriminación y marginación, entre las cuales destaca, por una parte, acciones
en el esquema de reaseguro y modalidad del riesgo compartido y, por otra,
acudir a formas de prestación y pago de los servicios, eliminando los recobros
y generando incentivos equilibrados para la atención de estos pacientes y, por
último, previsiones en la reglamentación de la ley que determinen los
organismos encargados de cumplir la función de suplir insumos y servicios no
cubiertos por el sistema y los mecanismos de acceso a estos.

3.1.11. Pacientes Colombia

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Expresa que con la ley estatutaria se pretende definir el núcleo fundamental

del derecho a la salud y con el establecer límites para que los pacientes solo
tengan acceso a lo que esté contenido en la ley. Con lo que los jueces, al
decidir en una acción de tutela, se enfrentarían al dilema de tutelar el derecho
de manera individual frente a la posibilidad de cumplir con la exclusión
predeterminada en la ley.

Papel de la ley estatutaria en análisis, en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Tras enfatizar en la salud como un derecho fundamental, advierte que la Corte

determinó en la Sentencia C-288 de 2012, que los derechos fundamentales no
son objeto de sostenibilidad fiscal, lo que también fue ratificado con la Ley
1695 de 2013.

Así, advierte que condicionar el derecho fundamental a la salud a la

sostenibilidad fiscal, lleva a que se limite el derecho, inclusive sus
mecanismos de protección como la tutela, generando un retroceso en la
progresividad del derecho garantizado por la Corte.

41
Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley
estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura, en materia de salud

Manifiesta esperar que, al existir una ley estatutaria, esta debe ser la base y el
marco jurídico para el desarrollo de una ley ordinaria que realmente
reestructure el sistema de salud. Sin embargo, el proyecto no responde a las
necesidades de la población. En este sentido, señala que se debe implementar
una ley estatutaria en la que se den las garantías del goce efectivo del derecho
a la salud, así como una ley ordinaria en la cual se desarrollen los mecanismos
de protección y elementos estructurales de este derecho. Bajo ese entendido,
señala que el paciente es el centro de esta regulación y, debe realizarse con la
participación activa del mismo.

Qué espera el sector que representa el interviniente de la implementación

de la ley estatutaria en revisión y del marco legal a desarrollar a partir de
esta

Señala que espera que el goce efectivo de la salud no sea prestacional sino un
derecho fundamental.

Solicitan que no se modifique el uso de la acción de tutela y se mantenga la

línea jurisprudencial que en materia de salud se ha trazado, para garantizar el
goce efectivo del mencionado derecho.

3.1.12. Colegio Médico de Cundinamarca de Bogotá

Se limita a reseñar en su escrito la siguiente pregunta:

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Después de realizar una consideración juiciosa sobre las problemáticas del

Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otros aspectos, afirma
que nada obtiene la sociedad definiendo el derecho fundamental a la salud, si
no se le da soporte a la protección integral de los recursos que para tal fin ha
destinado la misma comunidad.

Igualmente, señala que no se genera un mayor logro si se continúan dejando

los recursos públicos en manos de particulares, muy a pesar de que se adopten
normas en el proyecto concordantes con los desarrollos constitucionales y con
la evolución de los derechos fundamentales que garantiza el Estado Social de
Derecho.

Por otra parte, manifiesta que, a pesar de que todos los servicios son
necesarios, el legislador insiste en colocar la restrictiva frase de “servicios que
se requieran con necesidad” por lo que solicita su inconstitucionalidad.

42
En cuanto al criterio de progresividad, el cual, a su modo de ver, permea todo
el texto, advierte que este implica una medida regresiva lo que contraría el
carácter fundamental del derecho a la salud, y el que estima se convierte en
una de las razones ontológicas del Estado Social de Derecho por lo que no
caben conceptos restrictivos.

Así mismo, expresa que en una ley estatutaria, no deben existir

discriminaciones frente al concepto de derecho fundamental referidas a la
capacidad de pago.

3.1.13. Asociación de Pacientes de Alto Costo

Situación de la acción de tutela como mecanismo de acceso a la prestación

del servicio de salud, a partir del eventual desarrollo y aplicación de la ley
estatutaria de salud

Manifiesta que, a su juicio, la ley estatutaria es un cheque en blanco que

permite limitar el derecho fundamental y autónomo de la salud.

Para argumentar su posición, señala que con el proyecto se limita el derecho al

acceso al servicio, dejando de lado los determinantes sociales. Así mismo,
afirma que los servicios de salud, incluidas las tecnologías en salud, empiezan
a ser delimitados en el desarrollo de la ley, como sucede con el parágrafo del
artículo 8, el cual restringe per se el ejercicio de la tutela respecto a los
servicios en esta contenidos.

Papel de la ley estatutaria en el análisis y en la realización efectiva del

derecho a la salud, a partir del flujo de recursos económicos y uso
adecuado, eficaz y eficiente de los mismos, en un marco constitucional que
establece el principio de sostenibilidad fiscal

Considera que, de forma indirecta, el derecho fundamental autónomo de la

salud se ve afectado por la regla fiscal (Ley 1473 de 2011) que establece
claramente que todos los gastos del gobierno central deben ser alineados con
la regla fiscal de mediano plazo, lo que significa que el presupuesto nacional y
los planes de desarrollo, que es donde se designan algunos recursos para salud,
deben estar acordes con la ley.

Advierte, tras citar unos informes del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público, que siempre se ha abordado el tema solo haciendo referencia a la
sostenibilidad financiera, pero, a su juicio, se ve claramente como la regla
fiscal, que es la parte cuantitativa de ese concepto cualitativo, enmarca más
drásticamente el gasto para inversión social donde se encuentra el rubro de
salud.

Sostiene que de uno de los informes se extrae que “se puede mencionar
sencillamente que la Regla Fiscal es el instrumento para garantizar en el
tiempo la Sostenibilidad Fiscal”.

43
Con lo que colige que la asignación de recursos para el derecho fundamental
autónomo de la salud dependerá de la voluntad política.

Directrices, limitaciones y condiciones que traza y debe trazar la ley

estatutaria, en consideración a la normatividad legal y reglamentaria
futura, en materia de salud

Manifiesta que del texto del proyecto se desprende que todo el desarrollo del
derecho fundamental autónomo de la salud será basado en la ley estatutaria.

Considera que la ley estatutaria debería trazar directrices al derecho

fundamental y autónomo de la salud respecto de: (i) ser el mismo para todos,
estableciendo un régimen especial solo para las fuerzas militares; (ii) se debe
garantizar por el concepto de ciudadanía, no por afiliación; (iii) establecer
unos puntos de partida del PIB para los presupuestos de salud y una orden
para incrementarlo cada año de acuerdo con el crecimiento del país; (iv)
respecto de los determinantes sociales de la salud, se deben dejar los
lineamientos de orden económico y de funcionamiento para la
multisectorialidad, intersectorialidad e intrasectorialidad para que pueda ser
exigida por los ciudadanos.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

4.1. COMPETENCIA

La Corte Constitucional es competente para examinar la constitucionalidad del

proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 de 2013 Cámara “por
medio de la cual se regula el derecho fundamental a la Salud y se dictan otras
disposiciones atendiendo lo previsto en el numeral 8 del artículo 241 de la
Constitución.

4.2. METODOLOGÍA DE LA DECISIÓN

La Sala Plena acoge como esquema de estudio constitucional el siguiente:

i) Examen formal del proyecto de ley estatutaria. Para este efecto se

transcribirán in extenso tanto las votaciones como otros aspectos de las
sesiones, con ello se podrán verificar las mayorías en las decisiones adoptadas,
su carácter nominal y público, así como el trámite de las proposiciones en las
corporaciones respectivas dado que varios de estos asuntos resultan relevantes
en este tipo de control y algunos de ellos han sido objeto de cuestionamiento
en las intervenciones.

ii) Análisis material del proyecto de ley. Este se llevará a cabo con una
consideración preliminar sobre la salud como derecho y se aludirá al propósito
de la ley. Posteriormente se estimarán por separado los diferentes artículos en
sus diversos contenidos.

44
Las intervenciones ciudadanas y los conceptos de los expertos, serán
incorporados según la pertinencia que revisten para el aspecto de forma o
fondo en evaluación. La relación de expresiones ciudadanas y de expertos, se
hará de manera sucinta atendiendo el elevado número de los documentos
allegados.

4.3. EXAMEN FORMAL DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA

4.3.1. El trámite de las leyes estatutarias implica el cumplimiento de dos tipos

de requisitos, unos de carácter general que se resumen así:

(i) Ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle

curso en la comisión respectiva;

(ii) Surtir los correspondientes debates en las comisiones y

plenarias de las Cámaras, luego de que se hayan efectuado las
ponencias respectivas y respetando los quórum previstos por los
artículos 145 y 146 de la Constitución;

(iii) Realizar los anuncios del proyecto de ley previo a la

discusión y votación en cada una de las comisiones y plenarias
(artículo 160 Constitución Política). Debe anotarse que el artículo
9 del Acto Legislativo 1 de 2003 (Constitución Política, artículo.
161) dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates
sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales
deberán ser publicados por lo menos un día antes de darse su
discusión y aprobación;

(iv) Respetar los términos para los debates previstos por el

artículo 160, ocho días entre el primer y segundo debate en cada
Cámara, y quince días entre la aprobación del proyecto en una de
las Cámaras y la iniciación del debate en la otra;

(v) Respetar los principios de unidad de materia, de identidad y

consecutividad (Constitución Política, artículos 158, 157, 160 y
16); y

(vi) Haber obtenido la sanción gubernamental. Como es obvio, en

el caso de las leyes estatutarias, dicha sanción se surte después de
que la Corte Constitucional haya efectuado la revisión previa y
oficiosa de constitucionalidad y declarado, en consecuencia, que las
disposiciones del proyecto se ajustan a la Carta3.

(vii) El cumplimiento del requisito de consulta previa a las

comunidades Indígenas y afrodescendientes, cuando una medida
legislativa pueda afectarlas directamente.

3 Ver, entre otras, las Sentencias C-371 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-292 de 2003. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.

45
Otras exigencias propias del tipo de ley estatutaria en su formación se
contraen puntualmente a: (i) haber sido aprobada por mayoría absoluta, (ii)
haber sido tramitada en una sola legislatura y, (iii) ser objeto del control previo
de constitucionalidad por la Corte Constitucional.

Es acorde con tales lineamientos desarrollados por la jurisprudencia en

diversas ocasiones que resulta pertinente revisar la labor del Congreso en la
formación de leyes estatutarias.

4.3.2. El trámite del proyecto de Ley Estatutaria No. 209 de 2013 Senado
y 267 Cámara

En el caso concreto el proceso surtido fue el siguiente:

4.3.2.1. Radicación y publicación del proyecto

El proyecto fue radicado por el Gobierno en la Secretaría del Senado de la

República el 19 de marzo de 2013 y en la Secretaría de la Cámara de
representantes el 04 de abril de 2013. La publicación inicial del Proyecto se
hizo en la Gaceta del Congreso 116 del 21 de marzo de 2013.

4.3.2.2. Primer debate en comisiones permanentes conjuntas

Con oficio del 02 de abril de 2013, el Presidente de la República solicitó se le

impartiera trámite de urgencia al Proyecto de Ley Estatutaria 209 – 13 Senado
y, se dispusiera la deliberación conjunta de las correspondientes Comisiones
Permanentes a efecto de dar primer debate.

Mediante Resolución No. 190 del 08 de abril de 2013 la Mesa Directiva del
Senado autorizó a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado
para sesionar conjuntamente con la Comisión Primera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes. Similar autorización, contenida
en la Resolución No. 935 de abril 08 de 2013, se expidió para la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, por parte
de la Mesa Directiva correspondiente.

Fueron presentadas dos ponencias favorables para primer debate conjunto en

las Comisiones Primeras del Senado de la República y la Cámara de
Representantes, una integrada por 21 artículos y su pliego de modificaciones,
publicada en las Gacetas del Congreso 303 y 306 de 2013; la otra, conformada
por 43 artículos y su respectivo pliego de modificaciones, publicada en las
Gacetas del Congreso 300 y 305 de 2013.

Según se observa en el acta 02 de 21 de mayo de 2013, las Comisiones

Conjuntas incluyeron en el orden del día el proyecto en estudio para su
correspondiente discusión y votación. Dado que en la sesión de 21 de mayo de
2013 no fue posible adelantar el debate, se citó para el 04 de junio de 2013,
así:

46
 “…Atendiendo instrucciones de la Presidencia por Secretaria se da
lectura a los proyectos que por su disposición se someterán a
discusión y votación en la próxima sesión conjuntas || 1. Proyecto
de ley N°. 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara” Por medio de
la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan
otras disposiciones”. || (…) Siendo las 11: 45 p.m. la Presidencia
levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día martes 4
de junio de 2013 a partir de las 11: 00 a.m., en el Recinto del
Senado del Capitolio Nacional” .

En el acta 03 de 04 de junio de 2013 se advirtió por las Comisiones Conjuntas,

la existencia de dos ponencias con proposición positiva, una presentada por el
Senado y la otra por la Cámara.

“Proyecto de ley N°. 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara”

Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y
se dictan otras disposiciones”. || SECRETARIO COMISIÓN
PRIMERA DEL SENADO. Al respecto me permito informarle
señora Presidenta y honorables congresistas que han sido
radicadas dos ponencias, la primera ponencia radicada el día 21 de
mayo 2013 a las 2: 10 p.m., concluye con la siguiente proposición.
De conformidad con las consideraciones expuestas se solicita dar
primer debate al proyecto de ley 209 del 2013 Senado 267 del 2013
Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la
salud y se dictan otras disposiciones con base en el pliego de
modificaciones adjuntas, esta ponencia es firmada por los
honorables senadores, Karime Mota, Luis Carlos Avellaneda, Juan
Manuel Corso, Hemel Hurtado, Jorge Eduardo Londoño y Luis
Fernando Velasco.Y el día 22 mayo 2013 a las 11: 25ª.m. fue
radicada otra ponencia que concluyó con la siguiente proposición:
de acuerdo con las anteriores consideraciones nos permitimos
solicitar a la honorable Comisión primera constitucional
permanente del Senado y de la Cámara de representantes darle
primer debate al proyecto de ley 209 del 2013 Senado 267 del 2013
Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la
salud y se dictan otras disposiciones junto con el pliego de
modificaciones adjunto. Quiero hacer la claridad de que la primera
ponencia radicada está compuesta por 43 artículos y la segunda
ponencia radicada está compuesta por 21 artículos.
Están leídas las proposiciones y dado el informe respectivo señora
Presidenta. ”.

El 04 de junio en la sesión consignada en la referida acta 03, se constituyó una

Comisión Accidental con la finalidad de analizar los Proyectos existentes y
buscar un consenso que permitiese debatir sobre un solo Proyecto y se anunció
la futura discusión y votación del proyecto de la siguiente manera:

Gaceta del Congreso No. 622 de 15 de agosto de 2013 (páginas 3, 115 y 116).
Gaceta del Congreso No. 623 de 15 de agosto de 2013 (página 6).

47
 “La Presidencia designa una Comisión Accidental integrada por los
HH. CC.: H.S. Karime Mota y Morad, H.R. Gustavo Hernán
Puentes Díaz, H.S. Luis Carlos Avellaneda Tarazona, H. S. Luis
Fernando Velasco Chaves, H.R .Roosevelt Rodríguez Rengifo, H.
R. Adriana Franco Castaño y H. R. Alfredo Rafael de Luque
Zuleta, con el fin de que analicen las proposiciones radicadas y
traten de lograr un consenso en el articulado y rindan un informe
en el pleno de las sesiones Conjuntas de las Comisiones Primeras,
en la próxima sesión y solicita a la secretaria enviar a la Comisión
todas las proposiciones que han sido radicadas. Atendiendo
instrucciones de la Presidencia por Secretaría se da lectura al
proyecto que por su disposición se someterán a discusión y votación
en la próxima sesión conjuntas: || 1. Proyecto de ley N°. 209 de
2013 Senado 267 de 2013 Cámara” Por medio de la cual se regula
el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones4”.

En la sesión de Comisiones permanentes conjuntas llevada a cabo el 05 de

junio de 2013 descrita en el acta 04 de junio 05 de 2014, se dejó constancia
del retiro del Proyecto presentado por el Senado, decisión adoptada por
unanimidad. Se dijo sobre este punto:

“La presidencia pregunta a los miembros de la Comisión Primera

de la H. Cámara si acepta el retiro de la ponencia del Senado
publicada en la gaceta N ° 300 de 2013 y estos responden
afirmativamente por unanimidad…5”.

En la misma reunión se seleccionó el Proyecto presentado por la Cámara,

determinación tomada por votación nominal que contó con 14 votos en la
Comisión Permanente del Senado y 24 en la de la Cámara. El acto se dio en
los siguientes términos:

“Por Secretaría se da lectura nuevamente a la proposición positiva

con que termina el informe de ponencia radicado por la Cámara. ||
La Presidencia abre la discusión de la proposición positiva con que
termina el informe de ponencia presentada por los honorables
Representantes Gustavo Hernán Puentes Díaz, Adriana Franco
Castaño, Carlos Augusto Rojas Ortiz, Rubén Darío Rodríguez
Góngora, Roosevelt Rodríguez Rengifo, Alfredo Rafael de Luque
Zuleta, Fernando de la Peña Márquez, Jorge Enrique Rozo
Rodríguez y Alfonso Prada y cerrada su discusión, abre la votación
Nominal. || La Presidencia indica a la Secretaría de la Comisión
Primera de Senado llamar a lista:

  Sí No
Andrade Serrano Hernán X  
Avellaneda Tarazona Luis Carlos X  
4 Gaceta del Congreso No. 623 de 15 de agosto de 2013 (páginas 20 y 21).
5 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 16).

48
 Benedetti Villaneda Armando X  
Corzo Román Juan Manuel X  
Enríquez Rosero Manuel X  
Galán Pachón Juan Manuel X  
García Valencia Jesús Ignacio X  
Gómez Román Édgar X  
Hurtado Angulo Hemel X  
Londoño Ulloa Jorge Eduardo X  
Mota y Morad Karime X  
Soto Jaramillo Carlos Enrique X  
Sudarsky Rosenbaum John X  
Velasco Chaves Luis Fernando X  
Total 14  

La Presidencia cierra la votación en Senado y por Secretaría se

informa el resultado: || Total de votos: 14 || Por el sí: 14 || Por el
no: 0. || En consecuencia ha sido aprobada la proposición positiva
con que termina el informe de ponencia en el honorable Senado. ||
La Presidencia indica a la Secretaría de la Comisión Primera de
Cámara llamar a lista:

  Sí No
Bocanegra Varón Alfredo X  
Bravo Realpe Óscar Fernando X  
Buenahora Febres Jaime X  
Correa Mojica Carlos Arturo X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X  
Franco Castaño Adriana X  
Gómez Martínez Miguel X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Navas Talero Carlos Germán X  
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso X  
Rivera Flórez Guillermo Abel X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt X  
Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salamanca Cortés Pablo Enrique X  
Varón Cotrino Germán X  
Velandia Sepúlveda Orlando X  
Velásquez Jaramillo Hugo Orlando X  

49
 Zambrano Erazo Berner León X  
Total 24  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 24 || Por el sí: 24 || Por el no: 0. || En
consecuencia ha sido aprobada la proposición positiva con que
termina el informe de ponencia en la honorable Cámara de
Representantes6”.

Posteriormente, se votó por unanimidad la proposición positiva con que

terminaba el informe de ponencia7. Seguidamente se abrió la discusión del
Proyecto y su pliego de modificaciones. Tras presentar el Proyecto se abrió la
votación y se estableció cuáles artículos contaban con proposiciones y cuáles
no8. En dicha sesión, frente al requerimiento del Presidente de la Comisión del
Senado para esclarecer cuáles eran constancias y cuáles proposiciones al
articulado del Proyecto, por parte del Senador Luis Avellaneda, este aclaró:

“RECOBRA EL USO DE LA PALABRA EL H. S.: || LUIS

CARLOS AVELLANEDA TARAZONA || Gracias Presidenta
entonces quedaría como constancia proposición al artículo cuarto,
proposición al artículo octavo, proposición al artículo 13. || Y
quedarían las tres proposiciones de artículos nuevos que la
Secretaría le pido las identifique para que las excluyan. Entonces en
síntesis yo creo que en esto no puede haber discusiones que
sencillamente en el artículo noveno y esa sí la dejo para que la
votemos. Sencillamente yo incluiría el carácter vinculante en la
participación ciudadana y creo que la podemos votar”9

Una vez transcritas las que fueran proposiciones, afirmó el Presidente de la

Comisión:

“(…) LA PRESIDENCIA INTERVIENE PARA UN PUNTO DE

ORDEN: || Queda sólo la proposición del artículo noveno senador
las demás son constancias, perfecto representante Salamanca le
hago la misma pregunta a lo demás cuáles de sus proposiciones
pueden quedar como constancia y cualesquiera que se voten. Tiene
el uso de la palabra (…)”10

En la misma sesión, se precisó el conjunto de artículos que no tuvieron

proposición, los cuales fueron 1, 2, 3, 5, 6, 11, 14, 15, 17, 19, 20 y 21; así
como aquellos que tuvieron proposición y fueron avalados y firmados por los
proponentes de Cámara y Senado, siendo estos también incluidos en la
votación. Específicamente, se dijo:

6 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 16).

7 Folios 70-71 del acta 04.
8 Folio 242 del acta 04.
9 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013, (página 61-62).
10 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 63).

50
 “Los artículos que no tienen proposiciones el 1, 2, 3, 5, 6, 11, 14,
15, 17,19, 20 y 21 y tenemos otro grupo de artículos que sí tienen
proposiciones que fueron avalados y están firmados por los
ponentes de cámara y Senado que podemos incluir dentro de este
bloque de votación y que no tienen alguna proposición que los
modifique. Estos artículos son el 4, 7, 8, 13, 16, 18”11.

Dicho bloque de artículos fue votado tras el cierre de la discusión. El resultado

del escrutinio fue de 13 votos a favor y ninguno en contra en la Comisión del
Senado y 33 a favor y ninguno en contra en la Comisión de la Cámara. El
registro se hizo así:

“La Presidencia cierra la discusión de los artículos del pliego de

modificaciones a los cuales no se les han radicado proposiciones:
1°, 2°, 3°, 5°, 6°, 11, 14, 15, 17, 19, 20 y 21 y los artículos 4°, 7°, 8°,
13, 16 y 18 con las modificaciones formuladas por las
proposiciones acordadas en la Comisión Accidental y anunciadas
por la Secretaría. Abre la votación nominal. || La Presidencia indica
a la Secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

  SÍ NO
Andrade Serrano Hernán X  
Avellaneda Tarazona Luis Carlos X  
Benedetti Villaneda Armando X  
Enríquez Rosero Manuel X  
García Valencia Jesús Ignacio X  
Gómez Román Édgar X  
Hurtado Angulo Hemel X  
Londoño Ulloa Jorge Eduardo X  
Mota y Morad Karime X  
Soto Jaramillo Carlos Enrique X  
Sudarsky Rosenbaum John X  
Velasco Chaves Luis Fernando X  
Vélez Uribe Juan Carlos X  
Total 13  

La Presidencia cierra la votación y por secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 13 || Por el Sí: 13 || Por el No: 00 || En
consecuencia han sido aprobados los artículos contenidos en el
pliego de modificaciones 1°, 2°, 3°, 5°, 6°, 11, 14, 15, 17, 19, 20 y
21 y los artículos con proposición acordadas por la Comisión
Accidental 4°, 7°, 8°, 13, 16 y 18, en la Comisión Primera del
honorable Senado. || La Presidencia indica a la Secretaría de la
Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

  SÍ NO
Abril Jaimes Camilo Andrés X  
11 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 69).

51
 Arcila Moncada Henry Humberto X  
Bocanegra Varón Alfredo X  
Bravo Realpe Óscar Fernando X  
Buenahora Febres Jaime X  
Correa Mojica Carlos Arturo X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X  
Franco Castaño Adriana X  
García Gómez Juan Carlos X  
Gómez Martínez Miguel X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Navas Talero Carlos Germán X  
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso X  
Puentes Díaz Gustavo Hernán X  
Rivera Flórez Guillermo Abel X  
Roa Sarmiento Humphrey X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt X  
Rojas Ortiz Carlos Augusto X  
Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salamanca Cortés Pablo Enrique X  
Salazar Uribe Juan Carlos X  
Sanabria Astudillo Heriberto X  
Torres Monsalvo Efraín Antonio X  
Varón Cotrino Germán X  
Velandia Sepúlveda Orlando X  
Velásquez Jaramillo Hugo Orlando X  
Zambrano Erazo Bérner León X  
33  
Total

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 33 || Por el Sí: 33 || Por el No: 00 || En
consecuencia han sido aprobados los artículos contenidos en el
pliego de modificaciones 1°, 2 °, 3°, 5°, 6°, 11, 14, 15, 17, 19, 20 y
21 y los artículos con proposición acordada por la Comisión
Accidental 4°, 7°, 8°, 13, 16 y 18, en la Comisión Primera de la
Cámara”12.

Posteriormente se procedió a la votación de otras proposiciones así:

12 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 71 y 72).

52
 “La Presidencia abre la discusión de siete (7) artículos nuevos
propuestos por la Comisión Accidental así: Proposición número 16
sobre ámbito de aplicación; Proposición número 17 De la política
pública en salud; Proposición número 18 sobre política
farmacéutica nacional; Proposición número 19 sobre política de
Innovación, Ciencia y Tecnología en salud; Proposición número 20
sobre divulgación de información sobre progresos científicos;
Proposición número 21 sobre sujetos de especial protección;
Proposición número 22 sobre definición de Sistema de Salud”13

Sobre la forma como se votaron estas proposiciones se dejó constancia del

siguiente modo:

“La Presidencia cierra la discusión de las Proposiciones número

16, 17, 18, 19, 20 y 21 leídos por el honorable Senador Luis
Fernando Velasco, abre la votación nominal. || La Presidencia
indica a la Secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a
lista

  Sí No
Andrade Serrano Hernán X  
Avellaneda Tarazona Luis Carlos X  
Benedetti Villaneda Armando X  
Corzo Román Juan Manuel X  
Enríquez Rosero Manuel X  
Galán Pachón Juan Manuel X  
García Valencia Jesús Ignacio X  
Gómez Román Édgar X  
Hurtado Angulo Hemel X  
Londoño Ulloa Jorge Eduardo X  
Mota y Morad Karime X  
Soto Jaramillo Carlos Enrique X  
Sudarsky Rosenbaum John X  
Velasco Chaves Luis Fernando X  
Total 14  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 14 || Por el sí: 14 || Por el no: 0. || En
consecuencia han sido aprobadas las Proposiciones número 16, 17,
18, 19, 20 y 21 en la Comisión Primera del honorable Senado. || La
Presidencia indica a la Secretaría de la Comisión Primera de
Cámara llamar a lista.

  Sí No
Abril Jaimes Camilo Andrés X  
Arcila Moncada Henry Humberto X  

13 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 72).

53
 Bravo Realpe Óscar Fernando X  
Buenahora Febres Jaime X  
Correa Mojica Carlos Arturo X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X  
Franco Castaño Adriana X  
García Gómez Juan Carlos X  
Gómez Martínez Miguel X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Navas Talero Carlos Germán X  
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso X  
Puentes Díaz Gustavo Hernán X  
Rivera Flórez Guillermo Abel X  
Roa Sarmiento Humphrey X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt X  
Rojas Ortiz Carlos Augusto X  
Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salamanca Cortés Pablo Enrique X  
Sanabria Astudillo Heriberto X  
Torres Monsalvo Efraín Antonio X  
Varón Cotrino Germán X  
Velandia Sepúlveda Orlando X  
Velásquez Jaramillo Hugo Orlando X  
Zambrano Erazo Berner León X  
Total 31  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 31 || Por el sí: 31 || Por el no: 0. || En
consecuencia han sido aprobadas las Proposiciones número 16, 17,
18, 19, 20 y 21 en la Comisión Primera de la honorable Cámara”14

Seguidamente se votó la proposición 23 que preceptuaba la creación de

defensoría del paciente a instancias de la defensoría del Pueblo y las
Personerías Municipales. Esta se decidió de la siguiente manera:

“La Presidencia cierra la discusión de la Proposición número 23.

Abre la votación nominal. || La Presidencia indica a la Secretaría de
la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

  SÍ NO
Andrade Serrano Hernán   X
14 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 76 y 77).

54
 Avellaneda Tarazona Luis Carlos X  
Benedetti Villaneda Armando X  
Corzo Román Juan Manuel   X
Enríquez Rosero Manuel X  
Galán Pachón Juan Manuel X  
García Valencia Jesús Ignacio X  
Gómez Román Édgar X  
Hurtado Angulo Hemel X  
Londoño Ulloa Jorge Eduardo   X
Mota y Morad Karime X  
Soto Jaramillo Carlos Enrique X  
Sudarsky Rosenbaum John   X
Velasco Chaves Luis Fernando   X
Vélez Uribe Juan Carlos X  
Total 10 5

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 15 || Por el Sí: 10 || Por el No: 05 || En
consecuencia ha sido aprobada la Proposición número 23, en la
Comisión Primera del honorable Senado. || La Presidencia indica a
la Secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

  SÍ NO
Abril Jaimes Camilo Andrés X  
Arcila Moncada Henry Humberto X  
Bocanegra Varón Alfredo X  
Bravo Realpe Óscar Fernando X  
Buenahora Febres Jaime X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael   X
Franco Castaño Adriana   X
García Gómez Juan Carlos X  
Gómez Martínez Miguel X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Navas Talero Carlos Germán X  
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso   X
Puentes Díaz Gustavo Hernán X  
Rivera Flórez Guillermo Abel X  
Roa Sarmiento Humphrey X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt   X
Rojas Ortiz Carlos Augusto X  

55
 Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salamanca Cortés Pablo Enrique X  
Salazar Uribe Juan Carlos X  
Sanabria Astudillo Heriberto X  
Torres Monsalvo Efraín Antonio X  
Varón Cotrino Germán   X
Velandia Sepúlveda Orlando X  
Velásquez Jaramillo Hugo Orlando X  
Zambrano Erazo Berner León X  
Total 27 5

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 32 || Por el Sí: 27 || Por el No: 5 || En
consecuencia ha sido aprobada la Proposición número 23, en la
Comisión Primera de la honorable Cámara”15.

Igualmente, se votó la proposición 24 que establecía sanciones penales y

disciplinarias a quienes nieguen y contribuyan a la negación del servicio. Esta
incorporación se decidió así:

“La Presidencia cierra la discusión del artículo número 12 con la

modificación formulada y la Proposición número 24. Abre la
votación nominal. || La Presidencia indica a la Secretaría de la
Comisión Primera de Senado llamar a lista:

  SÍ NO
Andrade Serrano Hernán X  
Avellaneda Tarazona Luis Carlos X  
Benedetti Villaneda Armando X  
Corzo Román Juan Manuel X  
Enríquez Rosero Manuel X  
Gómez Román Édgar X  
Hurtado Angulo Hemel X  
Londoño Ulloa Jorge Eduardo X  
Mota y Morad Karime X  
Soto Jaramillo Carlos Enrique X  
Sudarsky Rosenbaum John X  
Velasco Chaves Luis Fernando X  
Total 12  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 12 || Por el Sí: 12 || Por el No: 0 || En
consecuencia ha sido aprobado el artículo número 12 con la
modificación formulada en la Proposición Aditiva número 24, en la
Comisión Primera del honorable Senado. || La Presidencia indica a
la Secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

15 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 81).

56
   SÍ NO
Abril Jaimes Camilo Andrés X  
Arcila Moncada Henry Humberto X  
Bocanegra Varón Alfredo X  
Bravo Realpe Óscar Fernando X  
Correa Mojica Carlos Arturo X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X  
Franco Castaño Adriana X  
García Gómez Juan Carlos X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso X  
Puentes Díaz Gustavo Hernán X  
Rivera Flórez Guillermo Abel X  
Roa Sarmiento Humphrey X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt X  
Rojas Ortiz Carlos Augusto X  
Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salamanca Cortés Pablo Enrique X  
Salazar Uribe Juan Carlos X  
Sanabria Astudillo Heriberto X  
Torres Monsalvo Efraín Antonio X  
Varón Cotrino Germán X  
Velandia Sepúlveda Orlando X  
Velásquez Jaramillo Hugo Orlando X  
Zambrano Erazo Berner León X  
Total 30  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 30 || Por el Sí: 30 || Por el No: 0 || En
consecuencia ha sido aprobado el artículo número 12 con la
modificación formulada en la Proposición Aditiva número 24, en la
Comisión Primera del honorable Cámara”16.

En lo que respecta con el artículo 10 es preciso anotar que se votaron

negativamente las propuestas sobre su modificación y fue decidido tal como
venía en la ponencia del siguiente modo:

“Esta moción de orden y procedimiento, por favor estamos

votando y sigue la votación de Cámara, por favor, tiene toda la
16 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (páginas 82 y 83).

57
 razón, en consideración el artículo 10 tal y como viene la ponencia
señor secretario, se cierra su discusión, por favor someterlo a
votación. || La Presidencia indica a la Secretaría de la Comisión
Primera de Cámara llamar a lista:

  SÍ NO
Arcila Moncada Henry Humberto X  
Bravo Realpe Óscar Fernando X  
Buenahora Febres Jaime   X
Correa Mojica Carlos Arturo X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X  
Franco Castaño Adriana X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Navas Talero Carlos Germán   X
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso X  
Puentes Díaz Gustavo Hernán X  
Roa Sarmiento Humphrey X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt X  
Rojas Ortiz Carlos Augusto X  
Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salazar Uribe Juan Carlos X  
Sanabria Astudillo Heriberto X  
Varón Cotrino Germán X  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 26 || Por el Sí: 24 || Por el No: 2 || En
consecuencia ha sido aprobado el artículo número 10 del pliego de
modificaciones, en la Comisión Primera de la honorable
Cámara”17.

Posteriormente, se discutió la proposición N° 22 que incorporó un artículo

nuevo que contenía la definición del sistema de salud. Esta se votó del
siguiente modo:

“La Presidencia abre y cierra la discusión de la Proposición

número 22, y abre la votación nominal. || La Presidencia indica a la
Secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

  SÍ NO
Andrade Serrano Hernán X  
17 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (páginas 95 y 96).

58
 Avellaneda Tarazona Luis Carlos X  
Benedetti Villaneda Armando X  
Corzo Román Juan Manuel X  
Enríquez Rosero Manuel X  
Galán Pachón Juan Manuel X  
García Valencia Jesús Ignacio X  
Gómez Román Édgar X  
Hurtado Angulo Hemel X  
Londoño Ulloa Jorge Eduardo X  
Mota y Morad Karime X  
Soto Jaramillo Carlos Enrique X  
Sudarsky Rosenbaum John X  
Velasco Chaves Luis Fernando X  
Total 14  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 14 || Por el Sí: 14 || Por el No: 00 || En
consecuencia ha sido aprobada la Proposición número 22, en la
Comisión Primera del Senado. || La Presidencia indica a la
Secretaría de la Comisión Primera de Senado llamar a lista:

  SÍ NO
Arcila Moncada Henry Humberto X  
Bocanegra Varón Alfredo X  
Bravo Realpe Óscar Fernando X  
Buenahora Febres Jaime X  
Correa Mojica Carlos Arturo X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X  
Franco Castaño Adriana X  
García Gómez Juan Carlos X  
Gómez Martínez Miguel X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Navas Talero Carlos Germán X  
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso X  
Puentes Díaz Gustavo Hernán X  
Roa Sarmiento Humphrey X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt X  
Rojas Ortiz Carlos Augusto X  
Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salazar Uribe Juan Carlos X  

59
 Sanabria Astudillo Heriberto X  
Varón Cotrino Germán X  
Velandia Sepúlveda Orlando X  
Velásquez Jaramillo Hugo Orlando X  
Zambrano Erazo Bérner León X  
Total 29  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 29 || Por el Sí: 29 || Por el No: 00 || En
consecuencia ha sido aprobada la Proposición número 22, en la
Comisión Primera de la honorable Cámara”18.

Antes de votar la totalidad del proyecto y su título, se consideró la proposición

numerada con el 26, la cual, modificó el artículo 9 del Proyecto. En este
sentido resulta importante registrar la intervención del Senador Avellaneda
Tarazona:

“(…) LA PRESIDENCIA CONCEDE EL USO DE LA

PALABRA AL H. S.: LUIS CARLOS AVELLANEDA TARAZONA
|| Gracias Presidenta este es un artículo que habla de la
participación ciudadana y sencillamente la única modificación que
le hemos hecho es que una vez que sean consensuadas las
decisiones con las autoridades pues que esa concertación sea de
carácter vinculante. || La proposición cuenta con el aval de los
ponentes, cuenta también con el aval del gobierno nacional. Es todo
Sra. Presidenta. || La presidencia cierra la discusión de la
proposición N° 26 modificativa del artículo N° 9. Abre la votación
Nominal (…)”19.

La referida proposición 26 fue aprobada con 14 votos en la Comisión del

Senado y con 29 en Cámara. El resultado de esta decisión se registró así:

“La Presidencia cierra la discusión de la Proposición número 26

modificativa del artículo número 9. Abre la votación nominal. || La
Presidencia indica a la Secretaría de la Comisión Primera de ||
Senado llamar a lista:

  SÍ NO
Andrade Serrano Hernán X  
Avellaneda Tarazona Luis Carlos X  
Benedetti Villaneda Armando X  
Corzo Román Juan Manuel X  
Enríquez Rosero Manuel X  
Galán Pachón Juan Manuel X  
García Valencia Jesús Ignacio X  
Gómez Román Édgar X  
18 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (páginas 96 y 97).
19 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 97).

60
 Hurtado Angulo Hemel X  
Londoño Ulloa Jorge Eduardo X  
Mota y Morad Karime X  
Soto Jaramillo Carlos Enrique X  
Sudarsky Rosenbaum John X  
Velasco Chaves Luis Fernando X  
Total 14  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 14 || Por el Sí: 14 || Por el No: 00 || En
consecuencia ha sido aprobada la Proposición número 26, en la
Comisión Primera del honorable Senado. || La Presidencia indica a
la Secretaría de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

  SÍ NO
Arcila Moncada Henry Humberto X  
Bocanegra Varón Alfredo X  
Bravo Realpe Óscar Fernando X  
Buenahora Febres Jaime X  
Correa Mojica Carlos Arturo X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X  
Franco Castaño Adriana X  
García Gómez Juan Carlos X  
Gómez Martínez Miguel X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Navas Talero Carlos Germán X  
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso X  
Puentes Díaz Gustavo Hernán X  
Roa Sarmiento Humphrey X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt X  
Rojas Ortiz Carlos Augusto X  
Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salazar Uribe Juan Carlos X  
Sanabria Astudillo Heriberto X  
Varón Cotrino Germán X  
Velandia Sepúlveda Orlando X  
Velásquez Jaramillo Hugo Orlando X  
Zambrano Erazo Bérner León X  
Total 29  

61
 La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el
resultado: || Total de votos: 29 || Por el Sí: 29 || Por el No: 00 || En
consecuencia ha sido aprobada la Proposición número 26, en la
Comisión Primera de Cámara”20.

Finalmente, se votó el Proyecto, el cual contó con 14 votos a favor y ninguno

en contra en la Comisión del Senado y, 30 votos a favor y ninguno en contra
de la Cámara. La decisión se consignó así:

“La Presidencia abre la discusión del título leído y cerrada esta

pregunta si cumplidos los trámites constitucionales y legales
¿quieren los Senadores presentes que el Proyecto de Ley Estatutaria
aprobado sea ley de la República?, cerrada su discusión, abre
votación Nominal.

La Presidencia indica a la Secretaría de la Comisión Primera

de Senado llamar a lista:

  SÍ NO
Andrade Serrano Hernán X  
Avellaneda Tarazona Luis Carlos X  
Benedetti Villaneda Armando X  
Corzo Román Juan Manuel X  
Enríquez Rosero Manuel X  
Galán Pachón Juan Manuel X  
García Valencia Jesús Ignacio X  
Gómez Román Édgar X  
Hurtado Angulo Hemel X  
Londoño Ulloa Jorge Eduardo X  
Mota y Morad Karime X  
Soto Jaramillo Carlos Enrique X  
Sudarsky Rosenbaum John X  
Velasco Chaves Luis Fernando X  
Total 14  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 14 || Por el Sí: 14 || Por el No: 00 || En
consecuencia ha sido aprobado el título y la pregunta del Proyecto de ley
número 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara, en la Comisión
Primera del honorable Senado. || La Presidencia indica a la Secretaría
de la Comisión Primera de Cámara llamar a lista:

  SÍ NO
Arcila Moncada Henry Humberto X  
Bocanegra Varón Alfredo X  
Bravo Realpe Óscar Fernando X  

20 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (páginas 97 y 98).

62
 Buenahora Febres Jaime X  
Correa Mojica Carlos Arturo X  
De la Peña Márquez Fernando X  
Deluque Zuleta Alfredo Rafael X  
Franco Castaño Adriana X  
García Gómez Juan Carlos X  
Gómez Martínez Miguel X  
Gómez Villamizar Jorge Eliécer X  
Hernández Mogollón Carlos Eduardo X  
Martínez Rosales Rosmery X  
Navas Talero Carlos Germán X  
Osorio Aguiar Carlos Edward X  
Pereira Caballero Pedrito Tomás X  
Prada Gil Hernando Alfonso X  
Puentes Díaz Gustavo Hernán X  
Roa Sarmiento Humphrey X  
Rodríguez Góngora Rubén Darío X  
Rodríguez Rengifo Roosvelt X  
Rojas Ortiz Carlos Augusto X  
Rozo Rodríguez Jorge Enrique X  
Salazar Uribe Juan Carlos X  
Sanabria Astudillo Heriberto X  
Torres Monsalvo Efraín Antonio X  
Varón Cotrino Germán X  
Velandia Sepúlveda Orlando X  
Velásquez Jaramillo Hugo Orlando X  
Zambrano Erazo Bérner León X  
Total 30  

La Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el

resultado: || Total de votos: 30 || Por el Sí: 30 || Por el No: 00 || En
consecuencia ha sido aprobado el título y la pregunta del Proyecto
de ley número 209 de 2013 Senado 267 de 2013 Cámara, en la
Comisión Primera de la honorable Cámara”21

Luego de lo anterior, el Senado y la Cámara de Representantes designaron

sendos ponentes para darle el trámite pertinente al Proyecto, en segundo
debate, a quienes se les fijó un término de ocho (8) días para rendir el
respectivo informe22.

4.3.3. Trámite en el Senado de la República

Dado que algunas de las intervenciones cuestionan lo acontecido en la

plenaria del Senado, se incorporarán, in extenso, algunos aspectos del

21 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (páginas 98 y 99).

22 Gaceta del Congreso No. 614 de 13 de agosto de 2013 (página 105).

63
procedimiento surtido en dicha Corporación, pues resultan relevantes para el
análisis del caso.

La ponencia favorable para segundo debate fue publicada en la Gaceta del

Congreso No. 408 del 12 de junio de 201323.

Así mismo, según consta en el acta 66 de plenaria 24, publicada en la Gaceta

No. 662 del Congreso, el Proyecto fue anunciado para ser discutido y votado
en la siguiente sesión, se dijo textualmente:

“12. VI. 2013 || Por instrucciones de la presidencia y, de

conformidad con el acto legislativo 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los Proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima
sesión. || Anuncios para la siguiente sesión Plenaria del honorable
Senado de la República: || (…) Proyecto de Ley Estatutaria No. 209
de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se
regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones…“25

El 17 de junio de 2013 se inició la discusión, se votaron los impedimentos y al

final se reiteró el anuncio para discusión y votación del Proyecto para el 18 de
junio. Según consta en el acta de plenaria 67 de junio 17 de 2013, publicada
en la Gaceta del Congreso 691 del 06 septiembre de 2013, se avisó:

“… Por instrucciones de la presidencia y, de conformidad con el

acto legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los
Proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión;
igualmente los ascensos militares. || Señor Presidente los Proyectos
son los siguientes: || Con informe de Conciliación: || (…) Proyecto
de Ley Estatutaria No. 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara,
por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y
se dictan otras disposiciones”26.

El 18 de junio de 2013 tuvo lugar el debate previo a la votación del Proyecto

de Ley Estatutaria referida, según el acta de plenaria 68 de junio 18, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 701 de 2013. De tal discusión y por ser
relevantes para el asunto en estudio, se destacan diversos aspectos. En primer
lugar la discusión del proyecto estuvo en el orden del día, así:

“La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente

proyecto del Orden del Día. || Proyecto de Ley Estatutaria número
209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se
regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones”27.

23Ver en el link: http://servoaspr.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.nivel_3.

24 Correspondiente a la sesión ordinaria del 12 de junio de 2013.
25 Gaceta del Congreso No. 662 de 30 de agosto de 2013 (página 95).
26 Gaceta del Congreso No. 691 de 6 de septiembre de 2013 (página 78 y 79).
27 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 41).

64
En esa discusión se propuso que el debate se diera sobre el proyecto aprobado
por las Comisiones Conjuntas. Manifestó uno de los ponentes, el Senador Luis
Fernando Velasco, votar el articulado aprobado por las Comisiones y retirar la
ponencia inicialmente publicada. Puntualmente expresó el Congresista:

“(…) esa es la proposición que nosotros queremos hacerle 5 de los

6 ponentes, que votemos el articulado, aprobado por las comisiones
por respeto al debate de las comisiones y porque creemos que es
mucho más trasparente que a última hora le hagamos reformas a lo
que ya aprobaron las comisiones (…)”28.

Al respecto la Presidencia del Senado precisó:

“(…) Muy importante aclaración Senador Velasco para toda la

Plenaria, yo he entendido desde el día de ayer pero usted, nos lo
aclara mejor que es tal como lo ha dicho el Senador García, ha
habido un acuerdo, hay una proposición sustitutiva y haríamos el
debate de fondo sobre esa proposición, de paso le pregunto, también
me informan del Ministerio de la Salud que hay nuevas
proposiciones porque si es así vamos a tomar una decisión de
conformar rápidamente una comisión que estudie esas
proposiciones y nos traiga el proyecto con el menor debate posible.
Señor Senador Velasco || Recobra el uso de la palabra el honorable
Senador Luis Fernando Velasco Chávez: || Tengo que ser leal con
la Plenaria al señalarle que esas proposiciones la firman 5 de los 6
ponentes, el Senador Luis Carlos Avellaneda puede tener otra
posición. Lo que nosotros queremos es lo siguiente, evidentemente
que nosotros hagamos el debate sobre lo aprobado por las
comisiones, no significa que no se puedan debatir otros temas, ni
más faltaba, el Congreso tiene la libertad de formación legislativa
y, el Senador Luis Carlos Avellaneda, podrá insistir en algunas
proposiciones y otros Senadores. || El gobierno va a presentar unas
proposiciones, algunas las hemos acompañado los ponentes, otras
podemos tener diferencias y eso es lo que va a generar el
debate…”29.

Posteriormente y tras alocuciones a cargo de los Senadores Luis Velasco, Luis

Avellaneda y Juan Corzo (ponentes del proyecto), en las que explicaban el
contenido de la ley, la Presidencia afirmó:

“…Terminadas las intervenciones de los ponentes, vamos a poner

en consideración la proposición sustitutiva, luego se abre el debate
para intervención de voceros, de voceros de los partidos y luego
Senadores intervinientes”30 (subrayas fuera de texto)

28 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 42).

29 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 43).
30Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 109).

65
 Más adelante, y tras resolver varios impedimentos se retomó la discusión del
Proyecto, insistiendo el Senador Velasco en los siguientes términos:

“…Señor Presidente, como bien lo informó la Senadora Karime

Mota, creo que lo procedente en este momento es votar la
proposición sustitutiva de los mismos ponentes que piden que se
acoja el texto aprobado por las comisiones primeras. Esa sería la
primera proposición ||“(…) Votada la ponencia sustitutiva podemos
comenzar la proposición, perdón la proposición sustitutiva del
informe con [el] cual termina la ponencia y firmada por cinco
ponentes podríamos entrar a votar los artículos que no tienen
ninguna proposición, hay cerca de 10 artículos que no tiene
ninguna proposición…”31.

Sobre esta propuesta, es oportuno destacar la observación hecha por el

Senador Luis Avellaneda, la cual se registró, así:

“…Punto previo, es un tema de tipo procedimental, en esto quiero

llamar la atención que los ponentes de Senado nos habíamos puesto
de acuerdo sobre una ponencia, todos, de manera uniforme
presentamos una ponencia en la cual acogíamos mucha parte del
articulado aprobado en las comisiones primeras constitucionales y,
en parte por unos puntos tocados en las comisiones y dejadas como
constancias como corresponde al reglamento trayéndolo a
reconsideración de la Plenaria. || Lamentablemente, mis
compañeros decidieron abandonar este camino de la ponencia y
traer dizque una proposición sustitutiva, para decir que discutamos
sobre el articulado aprobado por las comisiones primeras
constitucionales. Yo insisto en la ponencia, no sé qué otro de los
ponentes vaya a insistir en eso, pero yo creo que ese es el
mecanismo. Además dejo advertido, señor Presidente, usted como
conductor del debate, que de conformidad con los artículos 158, en
armonía con los artículos 175 y 176 la discusión tiene que sentarse
sobre una ponencia y aquí cuando, si se llega a aprobar que
discutamos sobre un articulado que no tiene ponencia, yo dejaría en
muchas dudas el trámite de este Proyecto de Ley Estatutaria…”32.

La Presidencia del Senado manifestó más adelante:

“…vamos a leer la proposición sustitutiva, la ponemos en

consideración, se abre el debate con los voceros de los partidos y
después los Senadores intervinientes…”33.

Seguidamente se leyó por Secretaría:

31 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 102).

32 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 106).
33 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 110).

66
 “…Con base en el texto aprobado por las Comisiones Primeras
Conjuntas darse segundo debate a la Ley Estatutaria, dese segundo
debate al Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013
Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el
derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones, con
base en el texto aprobado por las Comisiones Primeras Conjuntas y
publicado en la Gaceta del Congreso número 408 de 2013…”34.

Dicha proposición suscitó observaciones de algunos Senadores, pero,

finalmente se cerró la discusión y se votó en los siguientes términos:

“…Se cierra la discusión, se abre el registro para votación de la

ponencia, de la proposición sustitutiva del informe de ponencia.
Sírvase abrir el registro. || La Presidencia somete a consideración
de la Plenaria la proposición sustitutiva del Informe de ponencia
del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267
de 2013 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación, e indica a
la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de
la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por
el Sí: 54 || Por el No: 06 || Total: 60 Votos”35.

Concluyéndose que:

“…En consecuencia, ha sido aprobada la proposición sustitutiva

del Informe de ponencia del Proyecto de Ley Estatutaria número
209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara…”36.

Posteriormente y para efectos de la votación, se procedió a adelantar el debate

distinguiendo los artículos que tenían proposiciones de aquellos que no
contaban con las mismas. Explicó la Coordinadora de los ponentes:

“…Recobra el uso de la palabra la honorable Senadora Karime

Mota y Morad: || A ver, yo le recuerdo que lo que estamos
discutiendo es el articulado. Es el articulado tal y como salió de la
Comisión. Entonces, repito, el Senador Galvis había presentado una
proposición para el artículo 19 que en este nuevo articulado es el
16. Los que no tienen proposición el 1°, el 4°, el 7°, el 13, 17, 19,
20, 21, 23, 25, 26, y 28. || El artículo 5° tiene una proposición que
es de correcciones semánticas. En el primer parágrafo se cambia la
palabra ingerir por afectar y en el segundo parágrafo se coloca,
decía derecho de igualdad de oportunidades y se coloca derecho de
igualdad de trato y oportunidades, entonces como es semántico lo
podemos incluir dentro de los que no tiene proposiciones. || Señor
Presidente, ahora sí, ya puede someter a consideración el bloque de

34 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 110).

35Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 119).
36 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 120).

67
 artículos. || La Presidencia manifiesta: || En discusión los artículos
mencionados que no tiene ninguna proposición. Sírvase señor
Secretario abrir el registro. || Los artículos 1°, 4°, 7°, 13, 5°, 17, 19,
20, 21, 23, 25, 26 y 28. || Cerrado el debate de estos artículos que
no tiene proposición, sírvase [sic] señor Secretario abrir el registro
para votación nominal. || La Presidencia somete a consideración de
la Plenaria el bloque de artículos como los leyó la honorable
Senadora Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad, del
Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de
2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
Plenaria el articulado propuesto? Abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de
la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: ||
Por el Sí: 56 || Por el No: 03 || Total: 59 Votos.”37

Más adelante, la Coordinadora de ponentes explicó el trabajo de la

subcomisión para organizar las múltiples proposiciones presentadas frente al
articulado del proyecto.

“(…) Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la

honorable Senadora Karime Mota y Morad: || El Presidente del
Senado, creó una subcomisión para estudiar las proposiciones,
algunas de ellas fueron acogidas y otras no, acogidas por
ponentes, por los miembros de la subcomisión y por el Gobierno.
Vamos primero a someter a consideración esos artículos y dejamos
de último los que tienen proposiciones que no fueron acogidas por
el Gobierno…”38 (negrilla fuera de texto).

Ulteriormente se discutieron y votaron aquellos artículos que tenían

proposiciones. Por estimarse pertinente se transcriben los apartes en los cuales
se alude a tal circunstancia:

“…La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el

artículo 2º con la modificación presentada por los honorables
Senadores Eugenio Enrique Prieto Soto y Honorio Galvis Aguilar y
leídas por la honorable Senadora Coordinadora ponente, Karime
Mota y Morad, del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013
Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta:
¿Adopta la Plenaria el artículo con la modificación propuesta?
Abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el registro
electrónico para proceder en forma nominal. || La Presidencia
cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro
electrónico e informar el resultado de la votación. || Por Secretaría
se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el No: 5…”39

37 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 120).

38Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 121).
39Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 122).

68
 “…La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el
artículo 3º con la modificación presentada por los honorables
Senadores: Gabriel Ignacio Zapata Correa, Eugenio Enrique Prieto
Soto y Honorio Galvis Aguilar, leídas por la honorable Senadora
Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad, del Proyecto de Ley
Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y
cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo con
las modificaciones propuestas? Abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de
la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: ||
Por el Sí: 52 || Por el No: 05…”40

La votación del artículo 6 estuvo precedida de varias intervenciones, entre

ellas la del Senador Luis Avellaneda.

“…Recobra el uso de la palabra la honorable Senadora Karime

Mota y Morad: || Repito, vamos a someter a consideración la
proposición sustitutiva del artículo 6° sin el literal i) que es el de
sostenibilidad, agregando el literal de interculturalidad del Senador
Parmenio Cuéllar y con las tres proposiciones aditivas, las de los
pueblos indígenas, perdón, dos proposiciones, tres proposiciones
aditivas: la de los pueblos indígenas, la de los Afrodescendientes y
la de protección de niños, niñas, mujeres en estado de embarazo y
discapacitados. || Puede someterlo a consideración y después
sometemos la sostenibilidad. || La Presidencia manifiesta: || En
discusión el artículo 6° como lo ha explicado la Coordinadora de
Ponentes, la doctora Karime Mota. || La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria el artículo 6º como lo explicó la
honorable Senadora Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad,
excepto el Literal I, del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de
2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo con la modificación
propuesta? Abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el
registro electrónico para proceder en forma nominal. || La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el
registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el
No: 5…”41.

“…sigue el artículo número 8° que tiene una proposición que no fue

acogida. La proposición es del Senador Avellaneda, donde
solicitaba que se eliminara del artículo 8° el parágrafo 2°, por lo
tanto los ponentes solicitamos que se vote tal y como está en la
ponencia. Puede someterlo a consideración, señor Presidente. || El
40 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 123).
41 Gaceta del Congreso 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 127).

69
 artículo 8° tal y como viene en la ponencia, porque tiene una
proposición del Senador Avellaneda de eliminar el parágrafo 2° del
artículo. || (…) Lo que pasa es que el Senador Avellaneda quería
eliminar el parágrafo del artículo 8° para adicionarlo en el artículo
9°, pero entonces en aras de agilizar el proceso pues se dejó igual,
que ya el artículo esta contenido ahí. || Qué dice el parágrafo 2°, en
la parte de las prestaciones de carácter individual tales como
alimentación, transporte, educación, la habitación y demás
servicios de tecnología. No es que no se acoja la proposición, él lo
que quiere es modificar el artículo y eso fue lo que no acogimos. ||
(…) Recobra el uso de la palabra la honorable Senadora Karime
Mota y Morad: || Tenemos una proposición modificativa del artículo
8°, que dice en el parágrafo. Quedaría un solo parágrafo y dice:
para efectos del presente artículo se entiende por tecnología o
servicio de salud, Senador Corzo, Senador Corzo su inquietud. || En
la proposición del artículo 8°, la modificativa dice: para efectos del
presente artículo, se entiende por tecnología o servicio de salud,
aquellos directamente relacionados con el tratamiento y el
cumplimiento de los objetivos terapéutico o preventivo. Aquellos
servicios de carácter individual que no estén directamente
relacionados con el tratamiento y cumplimiento del objetivo
preventivo o terapéutico, podrán ser financiados en caso de que no
existiese capacidad de pago, con recursos diferentes a los
destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud en
el marco de las políticas sociales del Estado. || La Presidencia
manifiesta: || En discusión el artículo 8° como lo ha leído y
explicado la Coordinadora Ponente. || La Presidencia somete a
consideración de la Plenaria el artículo 8º como lo explicó la
honorable Senadora Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad
del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267
de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
Plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la
votación, e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para
proceder en forma nominal. || La Presidencia cierra la votación, e
indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente
resultado: || Por el Sí: 55 || Por el No: 07…”42.

“…Vamos a votar el literal i) del artículo 6º a solicitud del Senador

Camilo Sánchez que quiere salir ya de una vez del artículo. || (…)
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el literal I del
artículo 6º como lo explicó la honorable Senadora Coordinadora
ponente, Karime Mota y Morad del Proyecto de Ley Estatutaria
número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria la modificación
propuesta? Abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el
registro electrónico para proceder en forma nominal. || La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el
42 Gaceta del Congreso 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 128 y 129).

70
 registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el
No: 10…”43

“…hace uso de la palabra la honorable Senadora Karime Mota y

Morad: || Señor Presidente, el siguiente artículo es el artículo 10
que tiene una proposición sustitutiva; tiene 2 proposiciones
modificatorias; una de la Senadora Claudia Wilches, otra de mi
persona y el Senador Velasco; y tiene una aditiva del Senador
Salazar, entonces qué hicimos. || Entonces, qué hicimos: recogimos
todas las proposiciones dentro de la sustitutiva y lo que se agrega es
que en el literal g) los pacientes tienen derecho a que su historia
clínica sea tratada de manera confidencial y reservada y que
únicamente pueda ser conocida por terceros previa autorización del
paciente o en los casos previstos en la ley, y a poder consultar la
totalidad de su historia clínica en forma gratuita y a obtener copia
de la misma sin dilaciones y en el menor tiempo posible, es lo que
agregó la Senadora Claudia Wilches. || Nosotros agregamos:
escoger libremente el sexo del profesional de la salud tratante, este
derecho estará sujeto a la disponibilidad de los mismos; y hay otra
proposición del Senador Avellaneda, donde él quiere que se elimine
el literal i) que dice: contribuir solidariamente al financiamiento de
los gastos que demande la atención en salud y la seguridad social
en salud, de acuerdo con su capacidad de pago. || Esta proposición
del Senador Avellaneda no la acogió la Subcomisión debido a que
este recurso se necesita para que el sistema sea sostenible, son unos
ingresos significativos y el Ministro de Hacienda puede dar la
explicación mejor que yo…”44.

Luego de diversas intervenciones, se precisó:

“…Si usted quiere, Senador Avellaneda, votemos la proposición

sustitutiva con la modificativa del Senador Salazar y después
sometemos a consideración su proposición de eliminar el literal l
someta a la consideración. || La Presidencia manifiesta: || ¿Está de
acuerdo Senador Avellaneda? Senador Parmenio Cuéllar ha
solicitado que consideremos su proposición aditiva. Tenemos que
poner a consideración. Como recomienda que se vote, señores
ponentes, la proposición aditiva del Senador Parmenio Cuéllar. ||
Recobra el uso de la palabra la honorable Senadora Karime Mota
y Morad: || La sometemos a consideración después de votar la
sustitutiva, la votamos como una modificativa. (…) || La
Presidencia manifiesta: || En consideración el artículo 10 con las
explicaciones y la lectura que hiciera la Coordinadora de Ponentes,
la doctora Karime Mota. || La Presidencia somete a consideración
de la Plenaria el artículo 10 como lo explicó la honorable Senadora
Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del Proyecto de Ley
43 Gaceta del Congreso 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 130).
44 Gaceta del Congreso 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 130 y 131).

71
 Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y
cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo con
las modificaciones propuestas? Abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de
la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: ||
Por el Sí: 56 || Por el No: 04…”45.

Posteriormente se votó la proposición sobre el artículo 10 del Senador

Avellaneda así:

“La Presidencia manifiesta: || La proposición supresiva que ha

expuesto el Senador Avellaneda. Los ponentes orientan que se vote
por el No. Señor Secretario, sírvase abrir el registro. || La
Presidencia somete a consideración de la Plenaria suprimir el
literal I del artículo 10 presentado por el honorable Senador Luis
Carlos Avellaneda Tarazona, y explicado por la honorable
Senadora Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del
Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de
2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
Plenaria el artículo propuesto? Abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el
registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 13 || Por el
No: 54 || (…) En consecuencia, ha sido negada la votación de
suprimir el literal I del artículo 10 presentado por el honorable
Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona, y explicada por la
honorable Senadora Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad
del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267
de 2013 Cámara…”46.

Seguidamente se votó otra proposición respecto del mismo artículo 10, así:

“…La Presidencia somete a consideración de la Plenaria la

proposición sustitutiva del literal I del artículo 10, presentado por el
honorable Senador Parmenio Cuéllar Bastidas, y explicada por la
honorable Senadora Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad
del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267
de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
Plenaria la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de
la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: || por
45 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 130 y 133).
46 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 136 y 137).

72
 el Sí: 14 || Por el No: 51 || (…) En consecuencia, ha sido negada la
proposición sustitutiva al literal I del artículo 10 presentada por el
honorable Senador Parmenio Cuéllar Bastidas, y explicada por la
honorable Senadora Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad
del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267
de 2013 Cámara”47.

Prosiguió la Plenaria con el artículo 11 en los siguientes términos:

“El artículo 11 tiene dos proposiciones modificativas, una del

Senador Galán y otra del Senador Baena. La del Senador Baena
adicionaba la frase a los sujetos de especial protección, a las
personas con enfermedades catastróficas de alto costo y
enfermedades raras. || La proposición del Senador Baena no fue
acogida porque en el mismo sentido presentó una el Senador Galán
con la siguiente redacción, agregó en la misma parte de los sujetos
de especial protección, personas que sufren de enfermedades raras,
huérfanas o minoritarias. Entonces consideramos que era mejor
redactado y por eso acogimos la proposición del Senador Galán.
Sométala a consideración, señor Presidente. || (…) La Presidencia
somete a consideración de la Plenaria el artículo 11 con las
proposiciones modificatorias presentadas por los honorables
Senadores Juan Manuel Galán Pachón y Carlos Alberto Baena
López, y explicada por la honorable Senadora Coordinadora
ponente, Karime Mota y Morad del Proyecto de Ley Estatutaria
número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su
discusión, pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo con la
modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la Secretaría
abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el
registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 59 || Total:
59 Votos…”48.

En lo atinente al artículo 12 se observó:

“…Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la

honorable Senadora Karime Mota y Morad: || Siguiente artículo es
el artículo 12 presentado por los ponentes, es una proposición
sustitutiva en donde se modifica el enunciado del artículo 12…”49.

Luego de unas intervenciones, entre ellas, una del Senador Luis Avellaneda se
procedió a la votación del caso:

“…La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el

artículo 12 con la proposición sustitutiva, explicada por la

47 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 137 y 139).
48 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 139).
49 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 140).

73
 honorable Senadora Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad
del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267
de 2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
Plenaria el artículo con la modificación propuesta? Abre la
votación, e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para
proceder en forma nominal. || La Presidencia cierra la votación, e
indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el
resultado de la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente
resultado: || Por el Sí: 52 || Por el No: 15…”50.

En cuanto al artículo 14 se tiene lo siguiente:

“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la

honorable Senadora Karime Mota y Morad: || Siguiente artículo, el
artículo 14. El 14 tiene dos proposiciones, una por el Senador
Parmenio Cuéllar y otra por los ponentes. || (…) La Presidencia
somete a consideración de la Plenaria el artículo 14 con la
proposición sustitutiva y explicada por la honorable Senadora
Coordinadora ponente, Karime Mota y Morad del Proyecto de Ley
Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y
cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo con
la modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de
la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: ||
Por el Sí: 56 || Por el No: 07…”51.

En lo atinente al artículo 15 se observa:

“…Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la

honorable Senadora Karime Mota y Morad: || El siguiente
artículo, es el artículo 15 que tiene una proposición del Senador
Avellaneda, tiene una proposición de la Senadora Gloria Inés
Ramírez y tenía proposición también del Senador Eugenio Prieto.
¿Qué hicimos? Tratamos de juntar la del Senador Avellaneda, con
la de los ponentes, y le adicionamos el literal f) que dice: Aquellos
que se presten en el exterior. || Se agregó un inciso que dice: Para
ampliar progresivamente los beneficios la Ley Ordinaria,
determinará un mecanismo técnico científico de carácter público,
colectivo, participativo y transparente para definir las prestaciones
de salud…”52.

Luego de las intervenciones del caso, se concluyó:

50 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 142).

51 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 143 y 144).
52 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 145).

74
 “La Presidencia manifiesta: || Se cierra la discusión del artículo
15, según lo ha explicado, leído con las modificaciones aceptadas
por los ponentes. Se abre el registro, señor Secretario. || Recobra el
uso de la palabra la honorable Senadora Karime Mota y Morad: ||
Los ponentes votamos Sí, es la proposición modificativa con la
aditiva de la Senadora Gloria Inés Ramírez y el parágrafo nuevo
que expuso el Senador Galvis. Esta proposición modificativa está
firmada por los ponentes, por el Senador Eugenio Prieto y hay tres
firmas ilegibles. || La Presidencia somete a consideración de la
Plenaria el artículo 15 con las proposiciones sustitutivas y
modificativas, explicadas por la honorable Senadora Coordinadora
ponente, Karime Mota y Morad del Proyecto de Ley Estatutaria
número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo con la
modificación propuesta? Abre la votación, e indica a la Secretaría
abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el
registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 55 || Por el
No: 02…”53.

La plenaria continúo para votar los artículos 16 y 27 propuestos por los

ponentes y el 9 tal como estaba concebido en la ponencia:

“Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la

honorable Senadora Karime Mota y Morad: || Señor Presidente si
usted me lo permite vamos a someter a consideración la eliminación
de dos artículos; el artículo 16, que es el que hablaba del
procedimiento de la acción especial de nulidad en salud que
preferimos no crear ese procedimiento para que no se interprete que
nos estamos atravesando a la tutela. Los ponentes teníamos una
proposición, el Senador Londoño tenía otra; sin embargo, estamos
todos los ponentes de acuerdo con la proposición del Senador
Avellaneda, de eliminar el artículo. || De igual manera el artículo
27, también está propuesto por los ponentes en eliminarlo que era
el que crea el defensor de los usuarios en salud, ya que la
Defensoría nos sugirió que por favor lo elimináramos porque en
este momento no están en condiciones, hay que esperar que ellos
hagan su restructuración, y al mismo tiempo que me permita
someter a consideración el artículo 9°, tal y como viene en la
ponencia que no tiene modificaciones. Entonces, eliminamos el 16,
el 27 y votamos el 9° tal y como viene en la ponencia. || (…) La
Presidencia somete a consideración de la Plenaria la eliminación a
los artículos 16 y 27 y el artículo 9º, como está en la ponencia del
Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de
2013 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la
Plenaria el articulado propuesto? Abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
53 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 148).

75
 nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de
la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por
el Sí: 55 || Por el No: 03 || (…) En consecuencia, ha sido aprobada
la eliminación a los artículos 16 y 27 y el artículo 9º, como está en
la ponencia del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013
Senado, 267 de 2013 Cámara…”54.

“…Presidente, sometemos a consideración el artículo 18 con las

modificaciones propuestas por el Senador Londoño y la Senadora
Claudia Wilches; el artículo 22 con la proposición del Senador
Eugenio Prieto y el artículo 24, con la modificación propuesta por
el Senador Salazar. Puede someterlo a consideración”55.

Dadas las intervenciones del caso se procedió a la votación:

“… Recobra el uso de la palabra la honorable Senadora Karime

Mota y Morad: || A ver, el artículo 18 queda con las modificaciones
propuestas del Senador Londoño y la Senadora Claudia Janeth
Wilches. El artículo 22 con la proposición del Senador Eugenio
Prieto, y el artículo 24 con la proposición del Senador Salazar.
Puede someterlos a consideración.

La Presidencia somete a consideración de la Plenaria los artículos

18, 22 y 24 con las modificaciones propuestas, al Proyecto de Ley
Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y
cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado
con las modificaciones propuestas? Abre la votación, e indica a la
Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma
nominal. || La Presidencia cierra la votación, e indica a la
Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de
la votación. || Por Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por
el Sí: 58 || Por el No: 1”56.

En la etapa conclusiva se votaron 6 artículos nuevos y el resultado fue el

siguiente:

“(…) La Presidencia somete a consideración de la Plenaria los (6)

artículos nuevos propuestos al Proyecto de Ley Estatutaria número
209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, y cerrada su discusión
pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado con las modificaciones
propuestas? Abre la votación, e indica a la Secretaría abrir el
registro electrónico para proceder en forma nominal. || La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el
registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por

54 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 149 y 150).
55 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 149 y 150).
56 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (páginas 151 y 152).

76
 Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 10 || Por el
No: 53…”57.

Finalmente, se votó el articulado en bloque y el título del Proyecto de Ley

Estatutaria así:

“…Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de Ley

Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por
medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se
dictan otras disposiciones. || Leído este, la Presidencia lo somete a
consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión pregunta:
¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? ||
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios,
la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el
proyecto de Ley Estatutaria aprobado, sea Ley de la República? ||
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el articulado
en bloque, título y que sea Ley de la República el Proyecto de Ley
Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara y,
cerrada su discusión abre la votación, e indica a la Secretaría abrir
el registro electrónico para proceder en forma nominal. || La
Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el
registro electrónico e informar el resultado de la votación. || Por
Secretaría se informa el siguiente resultado: || Por el Sí: 55 || Por el
No: 05…”58.

4.3.3.1. Cuestionamientos al trámite del proyecto en el Senado de la

República

Algunos de los intervinientes manifestaron sus reparos al trámite dado por el

Senado de la República en esta etapa al Proyecto de Ley Estatutaria, entre
dichos reproches, se tienen los expuestos por el Ciudadano Luis Carlos
Avellaneda. No sobra anotar que en su condición de Senador el referido
ciudadano dejó constancia de su inconformidad en la plenaria de 20 de junio,
esta se puede observar en la Gaceta 712 de 12 de septiembre de 201359.

Las observaciones del interviniente se pueden sintetizar como sigue:

En el segundo debate, en el Senado de la República no se discutió el informe

suscrito por los Senadores ponentes sino el articulado aprobado en sesiones
conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara. Estima el
ciudadano que tal tipo de irregularidad puede conducir a la inexequibilidad de
la Ley, cita en su favor las sentencia C- 252 de 2012, para firmar que el debate
o discusión del proyecto debe tener como base el informe de ponencia
debidamente publicado y no una proposición que no cumple con el principio
de publicidad.

57 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 153).

58 Gaceta del Congreso No. 701 de 10 de septiembre de 2013 (página 154).
59 Página 45 y 46, visibles en folios 123 a 160 del cuaderno 7.

77
Para el ciudadano interviniente, existe la obligación del ponente de explicar la
significación y alcance del Proyecto, acorde con lo dispuesto en el artículo
176 de la Ley 5 de 1992. Además, se desatiende lo dispuesto en el artículo
125, según el cual, en el informe para segundo debate, se deberá consignar la
totalidad de las propuestas consideradas por la Comisión y las razones que
determinaron su rechazo. Sin ello, se imposibilita la Cámara respectiva para
considerar el proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 de
la precitada ley 5.

En su entender, la infracción al reglamento del Congreso, desconoce lo

sentado por la Corte en la sentencia C- 816 de 2004.

Finalmente, manifiesta que no se discutieron, ni votaron la totalidad de

proposiciones formuladas en la plenaria del Senado. Esta queja fue también
puesta de presente en la intervención de la Comisión de Seguimiento de la
sentencia T-760 y de Reforma Estructural del Sistema de Salud y Seguridad
Social.

Respecto de estas inquietudes el Ministro de Salud y Protección Social expuso

en su escrito de febrero 12 de 2014:

No se advierte vicio de forma al votarse la proposición sustitutiva que

contenía el texto aprobado en Comisiones, pues, en su entender, la ponencia se
publicó, anunció previamente para votación y presentó a consideración de la
plenaria, tal como puede verse en la Gaceta 701 de 2013 de la cual cita
apartados. En la línea del Ministerio Público estima que resultaba razonable
discutir previamente la citada proposición sustitutiva de la ponencia, pues de
no ser así el proyecto se hubiese “hundido”.

En lo concerniente a la discusión de las proposiciones presentadas considera

que se debe tener en cuenta la creación de una comisión accidental para el
estudio de aquellas y cita apartes sobre el punto.

Por su parte, el Ministerio Público en lo atinente al trámite en estudio explicó

lo siguiente:

a. En cuanto al reparo de haberse presentado una proposición

sustitutiva a la ponencia, consideró que la objeción no es de
recibo, pues, lo que se exige es la publicación previa de la
ponencia, el anuncio en sesión anterior del respectivo proyecto
de Ley y la presentación de la ponencia. Todo ello aconteció. Lo
que no es obligatorio es la votación de tal informe de ponencia
cuando tienen lugar las proposiciones sustitutivas del caso, las
cuales, deben votarse previamente a la principal por razones de
economía procesal.
b. En materia de proposiciones y frente al cuestionamiento de la
falta de discusión advierte que no hay claridad sobre si hubo
insistencia expresa para tramitarlas o fueron subsumidas
temáticamente por otras.

78
La Contraloría General de la República considera que hubo irregularidad al no
discutirse las proposiciones del Senador Luis Avellaneda sobre los artículos
relacionados con política de inspección y vigilancia en salud y financiamiento
del sistema.

4.3.3.2. Consideraciones de la Corte sobre los cuestionamientos al trámite

del proyecto en el Senado de la República

Seguidamente se revisan las dos tachas referidas por los intervinientes a este
tramo del procedimiento de producción del proyecto de ley.

4.3.3.2.1. La constitucionalidad de la proposición sustitutiva de la

ponencia

Para la Sala, resulta de capital importancia revisar el mandato constitucional

contenido en el inciso último del artículo 160 de la Carta, el cual estipula:

“Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener un informe

de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y
deberá dársele el curso correspondiente”

Como puede apreciarse, en lo relacionado con este precepto, una primera

exigencia del constituyente es la de la existencia del informe de ponencia.
Dicho requerimiento también encuentra asidero en el Reglamento del
Congreso, no de otro modo se entiende lo contemplado en el artículo 175 de la
Ley 5 de 1992, cuyo tenor literal reza:

“ARTICULO 175. Contenido de la ponencia. En el informe a la

Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la ||
Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de
este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la
consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión”.

Para la Sala, cabe decir, sin asomo de duda, que la ausencia del citado informe
rompe con el mandato constitucional y tiene lugar la consecuencia de dicha
transgresión, cual es la inconstitucionalidad respectiva.

Sin embargo, el imperativo constitucional contempla otras exigencias. Se trata

de dar el curso correspondiente al informe de ponencia. El sentido de este
requerimiento se advierte cuando el artículo 156 del Reglamento del
Congreso, exige la publicación de las ponencias en la Gaceta del Congreso.

Ello significa que existe el deber tanto de elaborar la ponencia como de

publicarla.

Para comprender más específicamente qué otros deberes involucra la

expresión “dársele el curso correspondiente”, debe la Sala recordar los fines

79
que la jurisprudencia le ha fijado al informe de ponencia. En tal sentido, es
oportuno referir lo sentado por esta Sala:

“… En efecto, la discusión de la ponencia permite que las

comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un
proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en
forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar
globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votación de la
proposición final con que termina la ponencia permite que las
comisiones, en ciertos casos, y las plenarias, en todos los casos,
manifiesten su aprobación o rechazo a esa orientación global del
proyecto…” (Sentencia C- 816 de 2004 M.P. Córdoba, Triviño-
Uprimny Yepes).

Esta Corporación entiende que publicada previamente la ponencia

correspondiente, se brinda a los legisladores una perspectiva global del
Proyecto de Ley a votarse. Por ello, resulta claro que existe un deber adicional
en relación con la ponencia, y es el de presentarla, para suministrar los
elementos de juicio que permitan a los miembros de la Corporación de turno
tener el panorama legislativo referido. Escribió Bentham, con razón, hace más
de siglo y medio “ (…) una discusión, cuyo objeto sea conocido de antemano,
será más reflexionada y corta; se habrán meditado las razones en pro y en
contra; y los contendientes habrán tomado su puesto y medido sus fuerzas” 60

En suma, el Proyecto de Ley debe tener ponencia, ser publicada previamente

al debate y, ser presentada a la plenaria o comisión correspondiente. En cuanto
a la votación, la ponencia está expuesta a la vicisitud de ser objeto de
proposición sustitutiva como en el caso presente. De ser sustituida se
entenderá que otra ponencia será objeto de votación y aquella que fue
elaborada, publicada y presentada, no alcanzará este paso del proceso
legislativo. Estima el Tribunal Constitucional que no se desconoce la Carta si
se sustituye la ponencia, siempre y cuando la sustituida haya cumplido con las
exigencias constitucionales antes referidas.

Para la Sala, resulta oportuno recordar lo que significa el informe de ponencia

desde la jurisprudencia constitucional. Expuso esta Corporación:

“… [En] el citado informe no se expresa ni la voluntad de la

mayoría, ni la oposición de la minoría, y menos aún, se decide
acerca de la aprobación o negación de un proyecto. Su existencia se
limita a servir de herramienta para explicar objetivamente el
contenido del proyecto y para darle publicidad a su contenido
normativo, a fin de permitir ad posteriori la realización del debate
con respeto de los derechos de las minorías y mayorías
parlamentarias…” (Sentencia C-1040 de 2005).

60Bentham J. Táctica de las asambleas legislativas, 2ª edición, imprenta de Pillet Ainé, Paris, 1838, p. 136

80
No desconoce la Corporación el peso y la trascendencia del informe de
ponencia, pero tampoco pretende darle el alcance que constitucionalmente no
tiene.

Con los supuestos indicados, resulta pertinente evaluar lo acontecido en el

trámite del Proyecto de Ley Estatutaria durante el debate en la plenaria del
Senado y, pronunciarse sobre la tacha que en este punto han formulado
algunos intervinientes con miras a que se declare la inexequibilidad del
Proyecto legislativo.

Ninguna duda cabe sobre la existencia del informe de ponencia, evidencia de

ello fue su publicación en la Gaceta del Congreso No. 408 de 2013. Este
mismo hecho prueba el cumplimiento de un segundo requerimiento, cual es, la
publicación previa del informe. No se pierda de vista que la Gaceta del
Congreso No. 408 de 2013 tiene por fecha el 12 de junio de 2013 y, la sesión
en la cual fue sustituida, ocurrió el 18 de junio de 2013.

En lo concerniente a la presentación del informe, cuya finalidad consiste en

orientar de manera general a los participantes en el debate, sobre el sentido
global del proyecto, encuentra la Corte que dicha finalidad también fue
atendida, pues, previo al voto afirmativo de la proposición sustitutiva de la
ponencia, intervinieron tres de los ponentes, incluido el Senador Avellaneda y
refirieron al auditorio diversos aspectos que hacen parte del contenido de la
Ley. Esta afirmación se funda en las manifestaciones que quedaron transcritas
en el acta de plenaria 68 y cuya parte pertinente sobre la participación de los
ponentes, antes de votarse la proposición sustitutiva, fue citada en el apartado
inmediatamente anterior de esta providencia.

El interviniente Luis Avellaneda ha cuestionado lo que estima como la falta

de publicidad del texto que sustituyó a la ponencia inicial. Para la Corte, este
razonamiento no es de recibo si se tiene en cuenta que la proposición
sustitutiva incorporó el texto normativo aprobado por las comisiones
conjuntas precedentemente y, este fue publicado en la Misma Gaceta del
Congreso en la cual se publicó el informe de ponencia reemplazado.

El interviniente estima que lo acontecido, desconoce el precedente fijado por

este Tribunal en la sentencia C- 816 de 2004, en la cual se declaró
quebrantado el procedimiento legislativo y desconocida la Constitución,
cuando se privó de efectos la votación de un informe de ponencia. Como se
puede advertir, en aquella ocasión el informe ya había sido objeto de votación
y la Mesa Directiva de la Corporación, inexplicablemente se negaba a cerrar el
registro, evitando con ello el hundimiento del Acto Legislativo Número 02 de
2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”Dijo
puntualmente la Sala, de manera conclusiva:

“… la Corte concluye que en la sesión del 5 de noviembre de 2003

existió un vicio de procedimiento, que consistió en la supresión de
los efectos jurídicos y prácticos de la votación del informe de

81
 ponencia, la cual no alcanzó la mayoría absoluta requerida por el
artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119
ordinal 1º del Reglamento del Congreso, para la aprobación de los
actos legislativos en segunda vuelta. Esa votación implicaba el
hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa
Directiva, que levantó indebidamente la sesión precisamente para
no reconocer dicho efecto…” (Sentencia C- 816 de 2004).

Para la Corte, el caso invocado implica la votación del informe, cosa que no
ocurrió en el asunto sub examine. Consecuentemente, no tiene lugar la regla
de decisión fijada en aquella ocasión y no cabe la consecuencia jurídica
pretendida por el Senador interviniente. Se trata de situaciones con
presupuestos fácticos distintos y, no se pude pretender derivar de ellas,
consecuencias jurídicas idénticas.

Para el Tribunal, la exigencia de votación en este caso, se debe predicar de la

proposición sustituta, la cual pasa a cumplir la tarea de la proposición
reemplazada.

4.3.3.2.2. El estudio de la totalidad de las proposiciones formuladas en la

plenaria del Senado

En relación con el segundo cuestionamiento que se hace a esta etapa del

proceso legislativo, advierte la Sala que la carencia de precisión del
interviniente dificulta atender su requerimiento. Con todo, y en virtud del
carácter oficioso de la revisión previa, la Corporación examinó el trámite dado
a las numerosas proposiciones allegadas al proyecto.

Para la Corte, resulta importante aclarar lo concerniente a la conformación de

una “(…) subcomisión para estudiar las proposiciones(…)”, este órgano es
una comisión accidental y, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 6
del artículo 43 de la Ley 5 de 1992, puede ser designado por el Presidente de
la respectiva Cámara, no advirtiéndose en este sentido irregularidad alguna.
Por lo que atañe a la finalidad de dichas comisiones, cabe citar lo dispuesto en
el artículo 66 del reglamento del Congreso de la República, que reza:

“ARTICULO 66. Integración y funciones. Para el mejor desarrollo

de la labor legislativa y administrativa, los Presidentes y las Mesas
Directivas de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes podrán
designar Comisiones Accidentales para que cumplan funciones y
misiones específicas”. (Negrilla fuera de texto).

Adicionalmente, entiende la Corporación que este tipo de organismos

contribuyen a hacer efectivo uno de los principios de interpretación del
reglamento del Congreso, cual es el de celeridad de los procedimientos que
viene enunciado del siguiente modo, en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 5
de 1992: Celeridad de los procedimientos. Guardada la corrección formal de
los procedimientos, las normas del reglamento deben servir para impulsar
eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso. Observa

82
la Sala que la medida adoptada se orienta a lograr la economía del proceso de
producción de la ley, contribuyendo al orden y viabilidad del mismo.

En el caso en estudio la finalidad específica del órgano congresual fue estudiar

las numerosas proposiciones. En dicho asunto, también realizó labores de
examen de las proposiciones el grupo de ponentes, tal como se colige de las
manifestaciones vertidas por el Senador Luis Fernando Velasco y, como se
advierte a lo largo de las votaciones de los artículos, en las cuales se fueron
especificando cuáles tenían proposiciones. Para la Sala, lo dicho se verifica
con los varios apartes transcritos in extenso, en el acápite inmediatamente
anterior.

Adicionalmente, la Corporación encuentra que los participantes de la

deliberación hubiesen podido insistir sobre la discusión de su respectiva
proposición, en la medida en que ninguna disposición lo prohíbe. Sin
embargo, no se encuentra a lo largo del debate alguna aseveración puntual y
expresa en el sentido de perseverar en lo propuesto.

En el caso del Senador Avellaneda, interviniente en este proceso, se advierte

que al final de la sesión reclamó al Presidente de la Corporación que tenía
proposiciones para formular, pero que su voz no fue escuchada y, por ende, no
se le dio la palabra. La Sala, tras revisar el acta de la plenaria, advierte que al
interviniente en referencia, se le dio la palabra en diversas ocasiones, de ello
quedó constancia en la varias veces mencionada Acta 68 de junio de 18 de
2013. No puede la Corte suponer que la eventual negativa al uso de la palabra
de un miembro del Senado, esté signada por algún elemento contrario al
principio de la buena fe. Más aún si se trata de un participante, cuya intensa
actividad oratoria en el ejercicio democrático en estudio, quedó registrada la
documentación que funge como prueba en esta revisión. Desde el momento en
que se inició la discusión y votación del articulado se encuentran por lo menos
seis (6) constancias de la concesión del uso de la palabra al citado Senador
Avellaneda Tarazona.

Para la Sala, en un contexto en el cual cerca de 60 miembros de la

Corporación participaban en la deliberación, en circunstancias propias de lo
agitado que puede resultar el debate, explican lo que pudo ocurrir con las
proposiciones formuladas por el interviniente. Cabe anotar que según la
Contraloría General de la República se trataría de dos (2) proposiciones
presentadas por el Senador y no discutidas. Según este, se trató de cinco (5)
proposiciones en esa situación. En todo caso, observa la Sala que se evidencia
falta de claridad al cuestionar lo acontecido con las proposiciones del Senador
Avellaneda Tarazona, lo cual, aunado al hecho evidente de su activa
participación y a la falta de insistencia en lo que pudo quedar pendiente,
impide afirmar la existencia de razones que den lugar a estimar la
inconstitucionalidad del procedimiento legislativo por el aspecto examinado.

4.3.4. Trámite en la Cámara de Representantes

83
Al igual que en el trámite inmediatamente referido, se aludirá a algunas
circunstancias específicas relevantes pues, algunas intervenciones han
señalado reparos a lo ocurrido en esta etapa.

La ponencia favorable para segundo debate fue publicada en la Gaceta del

Congreso No. 406 del 12 de junio de 201361. Según consta en el acta de
plenaria N° 215 de junio 18 de 2013, publicada en la Gaceta No. 751 de 2013,
el Proyecto fue anunciado para ser discutido y votado en la siguiente sesión,
pero, previo a ello, se ordenó la creación de una Comisión para revisar las
numerosas proposiciones presentadas. Se dijo en su momento:

“… Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Andrés Amaya

Rodríguez: || Gracias señor Secretario. Anuncio la conformación
de la Comisión Accidental para estudiar las 150 proposiciones que
han sido presentadas, el doctor Puentes, la doctora Franco, el
doctor Roosvelt, el doctor Dídier y el doctor Alfredo Deluque.
(negrilla fuera de texto) || Estaremos citando para el día 19 de junio,
mañana a las 8 de la mañana. Doctora Alba Luz, se levanta la
sesión. || Disculpe señora Secretaria, anuncie los proyectos antes de
levantar la sesión. || Subsecretaria General, doctora Flor Marina
Daza Ramírez: || (…) “Señor Presidente, se anuncian los siguientes
proyectos para la sesión del día de mañana 19 de junio del 2013. ||
(…)Proyectos para Segundo Debate Proyecto de Ley Estatutaria
número 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado, por medio de la
cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones”62.

El 19 de junio de 2013 tuvo lugar en la Cámara de Representantes el debate

previo a la votación del Proyecto de Ley Estatutaria referida, según el acta de
plenaria N° 216 de junio, publicada en la Gaceta del Congreso No. 757 de
2013, de tal discusión y por ser relevantes para el asunto en estudio, se
destacan algunos aspectos.

La referida votación se dio de manera nominal y pública. Inicialmente se

votaron los artículos que no tenían proposiciones, así:

“Señor Presidente este proyecto tiene 29 artículos de los cuales 3

artículos no tienen proposiciones y es el artículo 3°, el 8° y el 26. ||
Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || En
consideración el articulado que no tiene proposición anuncio que
va a cerrarse, abra el registro señor Secretario. || (…) Secretario,
doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: ||Se cierra el
registro la votación es de la siguiente manera; || Por el Sí 91 || Por
el No 2 || (…) Resultados individuales

VOTARON POR EL SI  

61 Páginas 21 a 28, visibles en folios 799 a 812 del cuaderno 2.

62 Gaceta del Congreso No. 751 del 20 de septiembre de 2013 (página 120-121), visible en folios 910 a 911
del cuaderno 3B.

84
 Laureano Augusto Acuña Díaz Partido Conservador
Iván Darío Agudelo Zapata Partido Liberal
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Claudia Marcela Amaya García Partido de la U
Miguel Amín Escaf Partido de la U
Fabio Raúl Amín Salame Partido Liberal
Jaime Enrique Serrano Pérez Partido Liberal
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración
David Alejandro Barguil Assís Partido Conservador
Lina María Barrera Rueda Partido Conservador
Diela Liliana Benavides Solarte Partido Conservador
Bayardo Betancourt Pérez Partido de Integración
Alfredo Bocanegra Varón Partido Conservador
Carlos Julio Bonilla Soto Partido Liberal
Óscar Fernando Bravo Realpe Partido Conservador
Jaime Buenahora Febres Partido de la U
José Joaquín Camelo Ramos Partido Liberal
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
Jo1hn Jairo Cárdenas Morán Partido de la U
Manuel Antonio Carebilla Cuéllar Partido Cambio
Eduardo José Catañeda Murillo Partido de la U
Eduardo Alfonso Crissien Borrero Partido de la U
Carlos Alberto Cuenca Chaux Partido Cambio
Fernando de la Peña Márquez Partido de Integración
Gloria Stella Díaz Ortiz Partido MIRA
Yolanda Duque Naranjo Partido Liberal
Heriberto Escobar González Partido de Integración
José Bernardo Flórez Asprilla Partido de la U
Juan Carlos García Gómez Partido Conservador
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partido Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Miguel Gómez Martínez Partido de la U
Consuelo González de Perdomo Partido Liberal
José Gonzalo Gutiérrez Triviño Partido de la U
Jairo Hinestroza Sinisterra Partido de Integración
Jack Housni Jaller Partido Liberal
Nicolás Antonio Jiménez Paternina Partido de la U
Juan Felipe Lemos Uribe Partido de la U
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Rafael Antonio Madrid Hodeg Partido Liberal
Óscar de Jesús Marín Marín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Rosmery Martínez Rosales Partido Cambio
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
Víctor Hugo Moreno Bandeira Partido Liberal

85
 Diego Alberto Naranjo Escobar Partido Conservador
Luis Fernando Ochoa Zuluaga Partido Movimiento
Jairo Ortega Samboní Partido de la U
Nidia Marcela Osorio Salgado Partido Conservador
Elkin Rodolfo Ospina Ospina Partido de la U
Hernando José Padauí Álvarez Partido Cambio
Diego Patiño Amariles Partido Liberal
Telésforo Pedraza Ortega Partido Conservador
Hernán Penagos Giraldo Partido de la U
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Eduardo Enrique Pérez Santos Partido de integración
Miguel Ángel Pinto Hernández Partido Liberal
Augusto Posada Sánchez Partido de la U
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
Adolfo León Rengifo Santibáñez Partido de la U
Guillermo Abel Rivera Flórez Partido Liberal
Humphrey Roa Sarmiento Partido Conservador
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador
Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador
Rafael Romero Piñeros Partido Liberal
Pablo Enrique Salamanca Cortés Partido Liberal
Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador
Iván Darío Sandoval Perilla Partido Liberal
Esmeralda Sarria Villa Partido Conservador
Pablo Aristóbulo Sierra León Partido de la U
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Efraín Antonio Torres Monsalvo Partido de la U
Juan Manuel Valdés Barcha Partido Alianza
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Germán Varón Cotrino Partido Cambio
Silvio Vásquez Villanueva Partido Conservador
Hugo Orlando Velásquez Jaramillo Partido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero Montaño Partido de la U
Sandra Elena Villadiego Villadiego Partido de la U
Víctor Raúl Yépez Flórez Partido Liberal
Armando Antonio Zabaraín D´arce Partido Conservador
Berner León Zambrano Eraso Partido de la U
VOTARON POR EL NO  
Iván Cepeda Castro Partido Polo
Ángela María Robledo Gómez Partido Verde
NO VOTARON  
Javier Tato Álvarez Montenegro Partido Liberal
Carlos Uriel Naranjo Vélez Partido Conservador

86
 0004 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley
número 267 de 2013 || Tema a Votar: bloque de artículos 3°, 8°, 26
|| Sesión Plenaria: miércoles 19 de junio de 2013

Circunscripció VOTO
Nombre Partido
n SÍ NO
Adriana Franco Caldas Partido Liberal X
Castaño
Hernán Gustavo Boyacá Partido X
Puentes Díaz Conservador
Roosvelt Rodríguez Valle Partido de la U X
Rengifo
Luis Antonio Serrano Caquetá Partido de la U X
Morales

NOTA ACLARATORIA DE VOTACIÓN, ACTA 216 DE LA

SESIÓN PLENARIA ORDINARIA DEL DÍA MIÉRCOLES 19
DE JUNIO DE 2013 || La suscrita Subsecretaria General de la
Cámara de Representantes se permite aclarar que no se hizo el
registro manual del voto positivo del honorable Representante,
Alfredo Deluque Zuleta, correspondiente a la votación anunciada
para el Bloque de artículos del Proyecto de Ley Estatutaria
número 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado por medio de la
cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones. || Por lo anterior se hace necesario registrar el voto
manual por el SÍ, del honorable Representante Alfredo Deluque
Zuleta”63.

Posteriormente, se escuchó el informe de la Comisión accidental encargada de

revisar las numerosas proposiciones allegadas y se precisó lo siguiente:

“… doctora Adriana Franco por favor dar el informe de la

Comisión Accidental a la Plenaria de la Cámara. || Intervención de
la honorable Representante Adriana Franco Castaño: || Con su
venia Presidente, para informarle a la Plenaria de la honorable
Cámara que fueron presentadas 119 proposiciones, de dichas
proposiciones concertamos, revisamos y avalamos con la venia del
Gobierno 32 en los artículos 2°, 4°, 5°, 6°, 10, 12, 13, 14, 16, 17,
19, 20, 21, 22, 25 y 28, las proposiciones no avaladas fueron 86 en
los artículos 1°, 7°, 9°, 11, 15, 18, 24, 26 y 27, y tenemos cinco
artículos de proposiciones nuevas avaladas por el Gobierno y por
la Subcomisión y adicionalmente dos que fueron entregadas en el
día de hoy después del mediodía, en conclusión de los artículos de
la ponencia que son 29, acogemos 32 proposiciones y 5 artículos de
63 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (páginas 86 y 87), visible a folios 961 a 962
del cuaderno 3B.

87
nuevas proposiciones. || De tal suerte señor Presidente que la
mayoría de las proposiciones formuladas, como lo dije al inicio, son
proposiciones que tienen que ver con que la ley estatutaria
desarrolla temas que deberán ser desarrollados por la ley
ordinaria, la Comisión de Ponentes de la Cámara ha decidido,
previa solicitud que le hicimos al Ministro que le enviaremos un
formato de todas las peticiones avaladas por Ponentes de la
Comisión Primera o los Ponentes de Cámara, donde expresemos
que dicha solicitudes sean tenidas en cuenta en el trámite de la ley
ordinaria. || Otras proposiciones que no tienen que ver con la ley
ordinaria, muchos de los conceptos o de las modificaciones que se
proponían son modificaciones que están ya contenidas en varios
artículos, expresábamos que muchos temas están en los principios,
otros en las obligaciones, otros están en los deberes y derechos y en
general revisamos una por una las proposiciones. En la mesa está
cada una radicada en el informe que queda en Secretaría,
expresamos las razones de cada una de las proposiciones que
también fueron previamente publicadas. || Señor Presidente estas
son las razones, entonces, y queda claro que en el artículo 1º las
proposiciones fueron todas negadas, queda el texto de la
ponencia. En el artículo 2º, tres proposiciones, se acepta la de la
Comisión Accidental, en la tercera ya fue votado no tenía
proposiciones, en el artículo 4º, cinco proposiciones, de ellas se
acepta una de la Subcomisión que recoge en buena parte lo
contenido en las demás proposiciones, el artículo 5º, una
proposición queda retirada por el doctor Zabaraín, en al artículo
6º, se estudian trece proposiciones y se acepta la de la
Subcomisión que recoge en buena parte las proposiciones que
estudiamos de las trece, en el artículo 7º, hay seis proposiciones
todas están negadas y se adopta el texto que viene en la ponencia
que está radicada también. || En el artículo 8º, no tiene
proposiciones el artículo 9º, tiene dos proposiciones fueron
negadas, queda el texto de la ponencia, en el artículo 10, hay seis
proposiciones, se acepta cambiar por una proposición presentada
por los miembros de la Subcomisión de Ponentes, el artículo 11,
tiene una proposición, está negada, queda entonces el texto de la
ponencia de Cámara, artículo 12, tiene dieciséis proposiciones, se
aceptan varias proposiciones y se conforma una redacción de la
Subcomisión teniendo en cuenta varias proposiciones de diferentes
Congresistas. || En el artículo 13, existen dos proposiciones y se
propone una proposición modificada por la Subcomisión, en el
artículo 14, solicita la Comisión de Ponentes que sea eliminado
dicho artículo, en el artículo 15 y hay siete proposiciones que se
tienen en cuenta, unas pedían eliminación, otras modificatorias,
por consiguiente la Subcomisión acoge eliminar, en el artículo 15
hay cuatro proposiciones todas negadas queda el texto del informe
de ponencia, en el artículo 16, nueve proposiciones se acepta la de
la Comisión Accidental propuesta, hay algunas que se tienen en
cuenta, otras son negadas. || En el artículo 17, dieciséis

88
 proposiciones, se acepta una redacción nueva que propone la
Subcomisión teniendo en cuenta varias de las propuestas que se
adelantaron en el día de ayer, en el artículo 18, presentan seis
proposiciones negamos las seis proposiciones queda el texto que
viene en el informe de ponencia, en el artículo 19, se propone una
proposición que recoge cinco proposiciones algunas de las cinco y
la Subcomisión redacta un nuevo artículo 19, en el artículo 20 hay
seis proposiciones nuevamente acogemos algunas propuestas y se
presenta una propuesta modificatoria por la Subcomisión. || En el
artículo 21, se proponen cuatro proposiciones y aceptamos la
proposición de la doctora Martha Ramírez, en el artículo 23, no hay
proposición, en el artículo 24 hay una proposición donde se niega y
queda el texto del informe de ponencia, en el artículo 25, hay cuatro
proposiciones se acepta la del doctor Simón Gaviria, en el artículo
26, no existen proposiciones, la del doctor Simón Gaviria tiene 95
firmas que la respaldan, en el artículo 27, hay una proposición que
se niega y queda el texto del informe de ponencia. || En el artículo
28, hay cuatro proposiciones se niegan y se acepta la propuesta de
los Ponentes de eliminar, esta proposición la expliqué, es la
propuesta que se había estudiado en sesiones conjuntas, se elimina
el artículo, recomendación hecha también en la observación que
hace la señora Contralora y hay cinco nuevos artículos concertados
que vamos a darle lectura cuando sea pertinente señor Presidente. ||
Este es el informe que dejo en la Secretaría, las proposiciones que
tienen aval y hacemos entrega de las proposiciones con aval, las
que son negadas, repito, honorables Congresistas vamos a enviar
una solicitud respetuosa a la Comisión Séptima de la Cámara para
que revise las proposiciones de los Congresista que sentimos son
proposiciones que tratan materias de la ley ordinaria. Gracias
señor Presidente”64.

En la misma sesión, previa votación se decidió votar el articulado respectivo

en dos bloques. El primero de estos bloques se decidió del siguiente modo:

“… Se somete a consideración entonces el primer bloque de

artículos que fueron avalados por la Subcomisión, que son los
siguientes: el 2°, 4°, 6°, 10, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25 y 28. ||
Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || En
consideración el bloque, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado,
abra el registro señor Secretario. || (…) Secretario, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se cierra el registro, la
votación final es de la siguiente manera: || Por el Sí: 95 || Por el
No: 11 || Señor Presidente ha sido aprobado el bloque recomendado
de las proposiciones avaladas por la Subcomisión con mayoría
absoluta requerida por la Constitución la ley. || (…)|| Resultados
Individuales:

64 Gaceta del Congreso No. 757 de 23 de septiembre de 2013 (páginas 87 y 88), visible a folio 962 del
cuaderno 3B.

89
 VOTARON POR EL SI  
Carlos Arturo Correa Mojica Partido de la U
Camilo Andrés Abril Jaimes Partido Cambio
Iván Darío Agudelo Zapata Partido Liberal
Miguel Amín Escaf Partido de la U
Fabio Raúl Amín Saleme Partido Liberal
Jaime Enrique Serrano Pérez Partido Liberal
Henry Humberto Arcila Moncada Partido Conservador
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración
David Alejandro Barguil Assís Partido Conservador
Lina María Barrera Rueda Partido Conservador
Diela Liliana Benavides Solarte Partido Conservador
Javid José Benavides Aguas Partido de Integración
Amanda Ricardo de Páez Partido de la U
Bayardo Betancourt Pérez Partido de Integración
Carlos Julio Bonilla Soto Partido Liberal
Óscar Fernando Bravo Realpe Partido Conservador
Ángel Custodio Cabrera Báez Partido de la U
Juan Manuel Campo Eljach Partido Conservador
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
John Jairo Cárdenas Morán Partido de la U
Manuel Antonio Carebilla
Partido Cambio
Cuéllar
Eduardo José Castañeda Murillo Partido de la U
Eduardo Alfonso Crissien Borrero Partido de la U
Carlos Alberto Cuenca Chaux Partido Cambio
Femando de la Peña Márquez Partido de Integración
Alfredo Rafael Deluque Zuleta Partido de la U
Julio Eugenio Gallardo Archbold Partido Movimiento
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partido Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Juan Diego Gómez Jiménez Partido Conservador
Jorge Eliécer Gómez Villamizar Partido Liberal
Consuelo González de Perdomo Partido Liberal
Carlos Eduardo Hernández
Partido de la U
Mogollón
Jack Housni Jaller Partido Liberal
Carlos Abraham Jiménez López Partido Cambio
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Carlos Nery López Carbono Partido Conservador
Óscar de Jesús Marín Marín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
José Ignacio Mesa Betancur Partido Cambio
Alfredo Guillermo Molina Triana Partido de la U

90
 Pedro Mary Muvdi Arangüena Partido Liberal
Jairo Ortega Samboní Partido de la U
Carlos Edward Osorio Aguiar Partido de la U
Nidia Marcela Osorio Salgado Partido Conservador
Francisco Pareja González Partido de la U
Diego Patiño Amariles Partido Liberal
Telésforo Pedraza Ortega Partido Conservador
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Pedro Pablo Pérez Puerta Partido Liberal
Eduardo Enrique Pérez Santos Partido de Integración
Miguel Ángel Pinto Hernández Partido Liberal
Augusto Posada Sánchez Partido de la U
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
Marta Cecilia Ramírez Orrego Partido Conservador
Adolfo León Rengifo Santibáñez Partido de la U
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador
Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador
Carlos Augusto Rojas Ortiz Partido Conservador
John Jairo Roldán Avendaño Partido Liberal
Rafael Romero Piñeros Partido Liberal
Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador
Iván Darío Sandoval Perilla Partido Liberal
Esmeralda Sarria Villa Partido Conservador
Luis Antonio Serrano Morales Partido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra León Partido de la U
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Libardo Antonio Taborda Castro Partido de la U
Gerardo Tamayo Tamayo Partido de la U
Dídier Alberto Tavera Amado Partido de Integración
Efraín Antonio Torres Monsalvo Partido de la U
Juan Manuel Valdés Barcha Partido Alianza
Albeiro Vanegas Osorio Partido de la U
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Germán Varón Cotrino Partido Cambio
Silvio Vásquez Villanueva Partido Conservador
Hugo Orlando Velásquez
Partido Liberal
Jaramillo
Nicolás Daniel Guerrero
Partido de la U
Montaño
Sandra Elena Villadiego
Partido de la U
Villadiego
Armando Antonio Zabaraín D
Partido Conservador
´arce

91
 Berner León Zambrano Eraso Partido de la U
Carlos Alberto Zuluaga Díaz Partido Conservador
Obed de Jesús Zuluaga Henao Partido Conservador
VOTARON POR EL NO  
Javier Tato Álvarez Montenegro Partido Liberal
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Iván Cepeda Castro Partido Polo
Gloria Stella Díaz Ortiz Partido MIRA
Luis Enrique Dussán López Partido Liberal
Hernando Hernández Tapasco Partido Polo
Rosmery Martínez Rosales Partido Cambio
Carlos Uriel Naranjo Vélez Partido Conservador
Diego Alberto Naranjo Escobar Partido Conservador
Mercedes Rincón Espinel Partido Cambio
Ángela María Robledo Gómez Partido Verde
NO VOTARON  
Laureano Augusto Acuña Díaz Partido Conservador
Heriberto Escobar González Partido de Integración
Juan Carlos García Gómez Partido Conservador

0008 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley

número 267 de 2013 || Tema a Votar: Bloque de artículos 2°, 4°, 6°,
10, 12,13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25, 28. || Sesión Plenaria:
miércoles 19 de junio de 2013. 65

Circunscripció Voto
Nombre
n Sí No
Adriana Franco Castaño Caldas X
Hernán Gustavo Puentes Boyacá X
Díaz
Roosvelt Rodríguez Rengifo Valle X
Dídier Burgos Ramírez Risaralda X
Hernando José Padauí Bolívar X
Álvarez
Rubén Darío Rodríguez Tolima X
Góngora
Jimmy Javier Sierra Palacio Guajira X

El segundo bloque del articulado se votó en los siguientes términos:

“Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano,

informa: || Segundo es el siguiente: de igual forma acogiendo a la

65 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (páginas 111 y 112), visible a folio 974 del
cuaderno 3B.

92
propuesta de la subcomisión solicitamos a la honorable Plenaria de
la Cámara de Representantes votar en bloque los artículos 1°, 5°,
7°, 9, 11, 15, 18, 21, 24 y 27 conforme al informe de Ponencia para
Segundo Debate publicado en la Gaceta del Congreso número 406
de 2013. || Ha sido leído señor Presidente. || Dirección de la
Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: || Se abre la
discusión, se cierra la discusión, abra el registro señor Secretario. ||
Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: ||
Se abre el registro para votar en bloque los artículos leídos. || (…)
Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa: ||
Se cierra el registro y la votación es de la siguiente manera: || Por
el Sí 105 || Por el No 7 || Señor Presidente ha sido aprobado el
segundo bloque propuesto, por las mayorías requeridas por la
Constitución y la ley. || (…) Resultados Individuales: || Óscar
Fernando Bravo Realpe

VOTARON POR EL SI  
Camilo Andrés Abril Jaimes Partido Cambio
Laureano Augusto Acuña Díaz Partido Conservador
Iván Darío Agudelo Zapata Partido Liberal
Miguel Amín Escaf Partido de la U
Fabio Raúl Amín Saleme Partido Liberal
Jaime Enrique Serrano Pérez Partido Liberal
Henry Humberto Arcila Moncada Partido Conservador
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración
David Alejandro Barguil Assís Partido Conservador
Luis Guillermo Barrera Gutiérrez Partido de la U
Lina María Barrera Rueda Partido Conservador
Diela Liliana Benavides Solarte Partido Conservador
Bayardo Betancourt Pérez Partido de Integración
Carlos Julio Bonilla Soto Partido Liberal
Oscar Fernando Bravo Realpe Partido Conservador
Ángel Custodio Cabrera Báez Partido de la U
Juan Manuel Campo Eljach Partido Conservador
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
John Jairo Cárdenas Morán Partido de la U
Manuel Antonio Carebilla Cuéllar Partido Cambio
Eduardo José Castañeda Murillo Partido de la U
Eduardo Alfonso Crissien Borrero Partido de la U
Carlos Alberto Cuenca Chaux Partido Cambio
Alfredo Rafael Deluque Zuleta Partido de la U
Yolanda Duque Naranjo Partido Liberal
Luis Enrique Dussán López Partido Liberal
Heriberto Escobar González Partido de Integración
José Bernardo Flórez Asprilla Partido de la U
César Augusto Franco Arbeláez Partido Conservador
Julio Eugenio Gallardo Archbold Partido Movimiento

93
 Juan Carlos García Gómez Partido Conservador
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partido Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Juan Diego Gómez Jiménez Partido Conservador
Jorge Eliécer Gómez Villamizar Partido Liberal
Consuelo González de Perdomo Partido Liberal
Carlos Eduardo Hernández
Partido de la U
Mogollón
Jack Housni Jaller Partido Liberal
Carlos Abraham Jiménez López Partido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez Paternina Partido de la U
Juan Felipe Lemos Uribe Partido de la U
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Carlos Nery López Carbono Partido Conservador
Óscar de Jesús Marín Marín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Rosmery Martínez Rosales Partido Cambio
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
José Ignacio Mesa Betancur Partido Cambio
Alfredo Guillermo Molina Triana Partido de la U
Victor Hugo Moreno Bandeira Partido Liberal
Pedro Mary Muvdi Arangüena Partido Liberal
Jairo Ortega Samboní Partido de la U
Carlos Edward Osorio Aguiar Partido de la U
Elkin Rodolfo Ospina Ospina Partido de la U
Hernando José Padauí Álvarez Partido Cambio
Francisco Pareja González Partido de la U
Diego Patiño Amariles Partido Liberal
Telésforo Pedraza Ortega Partido Conservador
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Pedro Pablo Pérez Puerta Partido Liberal
Eduardo Enrique Pérez Santos Partido de Integración
Augusto Posada Sánchez Partido de la U
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
Marta Cecilia Ramírez Orrego Partido Conservador
León Darío Ramírez Valencia Partido de la U
Mercedes Rincón Espinel Partido Cambio
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador
Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Suben Darío Rodríguez Góngora Partido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador
Carlos Augusto Rojas Ortiz Partido Conservador
Rafael Romero Piñeros Partido Liberal
Jorge Enrique Rozo Rodríguez Partido Cambio

94
 Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Juan Carlos Sánchez Franco Partido Conservador
Iván Darío Sandoval Perilla Partido Liberal
Esmeralda Sarria Villa Partido Conservador
Luis Antonio Serrano Morales Partido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra León Partido de la U
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Libardo Antonio Taborda Castro Partido de la U
Gerardo Tamayo Tamayo Partido de la U
Dídier Alberto Tavera Amado Partido de Integración
Efraín Antonio Torres Monsalvo Partido de la U
Juan Manuel Valdés Barcha Partido Alianza
Albeiro Vanegas Osorio Partido de la U
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Germán Varón Cotrino Partido Cambio
Jaime Alonso Vásquez Bustamante Partido de la U
Silvio Vásquez Villanueva Partido Conservador
Nicolás Daniel Guerrero Montaño Partido de la U
Sandra Elena Villadiego Villadiego Partido de la U
Armando Antonio Zabaraín D´arce Partido Conservador
Berner León Zambrano Eraso Partido de la U
Obed de Jesús Zuluaga Henao Partido Conservador
VOTARON POR EL NO  
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Iván Cepeda Castro Partido Polo
Hernando Hernández Tapasco Partido Polo
Carlos Uriel Naranjo Vélez Partido Conservador
Diego Alberto Naranjo Escobar Partido Conservador
Carlos Germán Navas Talero Partido Polo
Ángela María Robledo Gómez Partido Verde
NO VOTARON  
Javier Tato Álvarez Montenegro Partido Liberal
Hernán Penagos Giraldo Partido de la U
John Jairo Roldán Avendaño Partido Liberal

0009 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley

número 267 de 2013 || Tema a Votar: Bloque de artículos 1°, 5°, 7°,
9°, 11, 15, 18, 21, 24, 27. || Sesión Plenaria: miércoles 19 de junio
de 2013.

Circunscripci Voto
Nombre Partido
ón Sí No
Adriana Franco Castaño Caldas Partido Liberal X

95
 Hernán Gustavo Puentes Boyacá Partido X
Díaz Conservador
Roosvelt Rodríguez Valle Partido de La U X
Rengifo
Dídier Burgos Ramírez Risaralda Partido de La U X
Rafael Antonio Madrid Córdoba Partido Liberal X
Hodeg
Hernán Penagos Giraldo Caldas Partido de La U X
Fernando De La Peña Cesar Partido Pin X
Márquez
Miguel Ángel Pinto Santander Partido Liberal X
Hernández
…”66
Los artículos 23 y 29 fueron votados por fuera de los bloques, el primero de
ellos se adoptó así:

“Secretario doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano, informa:

|| Se abre el registro, para votar el artículo 23 como viene en la
ponencia. || (…) Por el Sí 97 || Por el No 6 || Ha sido aprobado con
las mayorías requeridas por la Constitución y la Ley, el artículo 23
como viene de ponencia señor Presidente. || (…) Resultados
individuales

VOTARON POR EL SI  
Camilo Andrés Abril Jaimes Partido Cambio
Laureano Augusto Acuña Díaz Partido Conservador
Iván Darío Agudelo Zapata Partido Liberal
Fabio Raúl Amín Saleme Partido Liberal
Jaime Enrique Serrano Pérez Partido Liberal
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración
Luis Guillermo Barrera Gutiérrez Partido de la U
Lina María Barrera Rueda Partido Conservador
Diela Liliana Benavides Solarte Partido Conservador
Javid José Benavides Aguas Partido de Integración
Amanda Ricardo de Páez Partido de la U
Bayardo Betancourt Pérez Partido de Integración
Carlos Julio Bonilla Soto Partido Liberal
Óscar Fernando Bravo Realpe Partido Conservador
Ángel Custodio Cabrera Báez Partido de la U
Juan Manuel Campo Eljach Partido Conservador
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
John Jairo Cárdenas Morán Partido de la U
Eduardo José Castañeda Murillo Partido de la U
66 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (páginas 113 y 115), visible a folio 975 al 976
del cuaderno 3B.

96
 Eduardo Alfonso Crissien Borrero Partido de la U
Carlos Alberto Cuenca Chaux Partido Cambio
Yolanda Duque Naranjo Partido Liberal
Heriberto Escobar González Partido de Integración
José Bernardo Flórez Asprilla Partido de la U
Julio Eugenio Gallardo Archbold Partido Movimiento
Juan Carlos García Gómez Partido Conservador
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partido Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Juan Diego Gómez Jiménez Partido Conservador
Jorge Eliécer Gómez Villamizar Partido Liberal
Carlos Eduardo Hernández Mogollón Partido de la U
Jack Housni Jaller Partido Liberal
Carlos Abraham Jiménez López Partido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez Paternina Partido de la U
Juan Felipe Lemos Uribe Partido de la U
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Carlos Nery López Carbono Partido Conservador
Óscar de Jesús Marín Marín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Rosmery Martínez Rosales Partido Cambio
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
José Ignacio Mesa Betancour Partido Cambio
Alfredo Guillermo Molina Triana Partido de la U
Víctor Hugo Moreno Bandeira Partido Liberal
Pedro Mary Muvdi Aranguena Partido Liberal
Jairo Ortega Samboni Partido de la U
Carlos Edward Osorio Aguiar Partido de la U
Elkin Rodolfo Ospina Ospina Partido de la U
Hernando José Padauí Álvarez Partido Cambio
Francisco Pareja González Partido de la U
Diego Patiño Amariles Partido Liberal
Telésforo Pedraza Ortega Partido Conservador
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Pedro Pablo Pérez Puerta Partido Liberal
Eduardo Enrique Pérez Santos Partido de Integración
Miguel Ángel Pinto Hernández Partido Liberal
Augusto Posada Sánchez Partido de la U
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
Marta Cecilia Ramírez Orrego Partido Conservador
Adolfo León Rengifo Santibáñez Partido de la U
Mercedes Rincón Espinel Partido Cambio
Guillermo Abel Rivera Flórez Partido Liberal
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador

97
 Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Rubén Darío Rodríguez Góngora Partido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador
Carlos Augusto Rojas Ortiz Partido Conservador
John Jairo Roldán Avendaño Partido Liberal
Rafael Romero Piñeros Partido Liberal
Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador
Iván Darío Sandoval Perilla Partido Liberal
Esmeralda Sarria Villa Partido Conservador
Luis Antonio Serrano Morales Partido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra León Partido de la U
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Libardo Antonio Taborda Cast ro Partido de la U
Gerardo Tamayo Tamayo Partido de la U
Dídier Alberto Tavera Amado Partido de Integración
Efraín Antonio Torres Monsalvo Partido de la U
Juan Manuel Valdés Barcha Partido Alianza
Albeiro Vanegas Osorio Partido de la U
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Germán Varón Cotrino Partido Cambio
Jaime Alonso Vásquez Bustamante Partido de la U
Silvio Vásquez Villanueva Partido Conservador
Hugo Orlando Velásquez Jaramillo Partido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero Montaño Partido de la U
Sandra Elena Villadiego Villadiego Partido de la U
Armando Antonio Zabaraín D´Arce Partido Conservador
Berner León Zambrano Eraso Partido de la U
Obed de Jesús Zuluaga Henao Partido Conservador
VOTARON POR EL NO  
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Gloria Stella Díaz Ortiz Partido Mira
Luis Enrique Dussán López Partido Liberal
Hernando Hernández Tapasco Partido Polo
Carlos Uriel Naranjo Vélez Partido Conservador
Diego Alberto Naranjo Escobar Partido Conservador
NO VOTARON  
Juan Carlos Sánchez Franco Partido Conservador

0010 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley

número 267 de 2013 || Tema a votar: Artículo 23 || Sesión
Plenaria: miércoles 19 de junio de 2013

Voto
Nombre Circunscripción Partido
Sí No

98
 Fernando de la Peña
Cesar Partido PIN X
Márquez
Hernán Gustavo Partido
Boyacá X
Puentes Díaz Conservador
Roosvelt Rodríguez
Valle Partido de La U X
Rengifo
…”67
Dicho registro fue corregido con la constancia de rigor en los siguientes
términos:

“Votación anunciada: || Por el Sí 97 || Por el No 6. || Votación

efectiva: || Por el Sí 98 || Por el No 6.”68

El artículo 29 se votó en la siguiente forma:

“…Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano,

informa: || Se abre el registro para votar el artículo 29, vigencia,
como viene en la ponencia. || (…) Secretario, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano, informa: || Se cierra el registro. La
votación es de la siguiente manera: || Por el Sí 111 || Por el No 10 ||
Resultados individuales

VOTARON POR EL SI  
Carlos Arturo Correa Mojica Partido de la U
Camilo Andrés Abril Jaimes Partido Cambio
Laureano Augusto Acuña Díaz Partido Conservador
Iván Darío Agudelo Zapata Partido Liberal
Claudia Marcela Amaya García Partido de la U
Miguel Amín Escaf Partido de la U
Fabio Raúl Amín Saleme Partido Liberal
Jaime Enrique Serrano Pérez Partido Liberal
Henry Humberto Arcila Moncad a Partido Conservador
Heriberto Arrechea Banguera Partido MIO
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración
David Alejandro Barguil Assís Partido Conservador
Luis Guillermo Barrera Gutiérrez Partido de la U
Lina María Barrera Rueda Partido Conservador
Diela Liliana Benavides Solarte Partido Conservador
Javid José Benavides Aguas Partido de Integración
Bayardo Betancourt Pérez Partido de Integración
Carlos Julio Bonilla Soto Partido Liberal
Óscar Fernando Bravo Realpe Partido Conservador
Dídier Burgos Ramírez Partido de la U
67 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (páginas 117 y 118), visible a folio 977 del
cuaderno 3B.
68 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (páginas 117 y 118), visible a folio 977 del
cuaderno 3B.

99
 Ángel Custodio Cabrera Báez Partido de la U
Juan Manuel Campo Eljach Partido Conservador
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
John Jairo Cárdenas Morán Partido de la U
Manuel Antonio Carebilla Cuéllar Partido Cambio
Eduardo José Catañeda Murillo Partido de la U
Orlando Alfonso Clavijo Clavijo Partido Conservador
Eduardo Alfonso Crissien Borrero Partido de la U
Carlos Alberto Cuenca Chaux Partido Cambio
Fernando de la Peña Márquez Partido de Integración
Alfredo Rafael Deluque Zuleta Partido de la U
Yolanda Duque Naranjo Partido Liberal
Luis Enrique Dussán López Partido Liberal
Heriberto Escobar Gonzalez Partido de Integración
José Bernardo Flórez Asprilla Partido de la U
Julio Eugenio Gallardo Archbold Partido Movimiento
Juan Carlos García Gómez Partido Conservador
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partido Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Juan Diego Gómez Jiménez Partido Conservador
Wilson Hernando Gómez Velásquez Partido de la U
Jorge Eliécer Gómez Villamizar Partido Liberal
Carlos Eduardo Hernández Mogollón Partido de la U
Roberto José Herrera Díaz Partido Alas
Jack Housni Jaller Partido Liberal
Carlos Abraham Jiménez López Partido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez Paternina Partido de la U
Juan Felipe Lemos Uribe Partido de la U
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Juana Carolina Londoño Jaramillo Partido Conservador
Carlos Nery López Carbono Partido Conservador
Rafael Antonio Madrid Hodeg Partido Liberal
Óscar de JesúsMarínMarín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Rosmery Martínez Rosales Partido Cambio
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
José Ignacio Mesa Betancour Partido Cambio
Alfredo Guillermo Molina Triana Partido de la U
Víctor Hugo Moreno Bandeira Partido Liberal
Pedro Mary Muvdi Aranguena Partido Liberal
Luis Fernando Ochoa Zuluaga Partido Movimiento
Jairo Ortega Samboní Partido de la U
Carlos Edward Osorio Aguiar Partido de la U
Nidia Marcela Osorio Salgado Partido Conservador
Diego Patiño Amariles Partido Liberal

100
 Telésforo Pedraza Ortega Partido Conservador
Hernán Penagos Giraldo Partido de la U
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Pedro Pablo Pérez Puerta Partido Liberal
Eduardo Enrique Pérez Santos Partido de Integración
Miguel Ángel Pinto Hernández Partido Liberal
Crisanto Pizo Mazabuel Partido Liberal
Augusto Posada Sánchez Partido de la U
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
Marta Cecilia Ramírez Orrego Partido Conservador
León Darío Ramírez Valencia Partido de la U
Adolfo León Rengifo Santibáñez Partido de la U
Mercedes Rincón Espinel Partido Cambio
Guillermo Abel Rivera Flórez Partido Liberal
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador
Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Rubén Darío Rodríguez Góngora Partido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador
John Jairo Roldán Avendaño Partido Liberal
Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador
Juan Carlos Sánchez Franco Partido Conservador
Iván Darío Sandoval Perilla Partido Liberal
Esmeralda Sarria Villa Partido Conservador
Luis Antonio Serrano Morales Partido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra León Partido de la U
Libardo Antonio Taborda Castro Partido de la U
Gerardo Tamayo Tamayo Partido de la U
Dídier Alberto Tavera Amado Partido de Integración
Efraín Antonio Torres Monsalvo Partido de la U
Juan Manuel Valdés Barcha Partido Alianza
Albeiro Vanegas Osorio Partido de la U
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Jaime Alonso Vásquez Bustamante Partido de la U
Silvio Vásquez Villanueva Partido Conservador
Hugo Orlando Velásquez Jaramillo Partido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero Montaño Partido de la U
Sandra Elena Villadiego Villadiego Partido de la U
Armando Antonio Zabaraín D´Arce Partido Conservador
Bérner León Zambrano Eraso Partido de la U
Obed de Jesús Zuluaga Henao Partido Conservador
VOTARON POR EL NO  
Javier Tato Álvarez Montenegro Partido Liberal
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Iván Cepeda Castro Partido Polo

101
 Gloria Stella Díaz Ortiz Partido MIRA
Hernando Hernández Tapasco Partido Polo
Carlos Uriel Naranjo Vélez Partido Conservador
Diego Alberto Naranjo Escobar Partido Conservador
Alba Luz Pinilla Pedraza Partido Polo
Humphrey Roa Sarmiento Partido Conservador
Ángela MaríaRobledo Gómez Partido Verde
NO VOTARON  
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Carlos Alberto Zuluaga Díaz Partido Conservador

0011 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley

número 267 de 2013 || Tema a votar: artículo 29 || Sesión Plenaria:
miércoles 19 de junio de 2013.

Voto
Nombre Circunscripción Partido
Sí No
Adriana Franco Caldas Partido Liberal X
Castaño
Hernán Gustavo Boyacá Partido X
Puentes Díaz Conservador
Roosvelt Rodríguez Valle Partido de la U X
Rengifo
…”69.
El artículo 25 fue reabierto a decisión y se votó así:

“Secretario, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano,

informa: || Se abre el registro para votar la proposición leída. ||
(…) Se cierra el registro, la votación es de la siguiente manera: ||
Por el Sí 116 Votos || Por el No 0 Votos || Ha sido aprobado
Presidente con las mayorías requeridas por la Constitución y la ley.

VOTARON POR EL SI  
Carlos Arturo Correa Mojica Partido de la U
Camilo Andrés Abril Jaimes Partido Cambio
Laureano Augusto Acuña Díaz Partido Conservador
Javier Tato Álvarez Montenegro Partido Liberal
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Miguel Amín Escaf Partido de la U
Fabio Raúl Amín Saleme Partido Liberal
Jaime Enrique Serrano Pérez Partido Liberal
Henry Humberto Arcila Moncada Partido Conservador
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración

69 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (páginas 128 y 129), visible a folio 982 al 983
del cuaderno 3B.

102
 David Alejandro Barguil Assís Partido Conservador
Luis Guillermo Barrera Gutiérrez Partido de la U
Amanda Ricardo de Páez Partido de la U
Bayardo Betancourt Pérez Partido de lntegración
Carlos Julio Bonilla Soto Partido Liberal
Óscar Fernando Bravo Realpe Partido Conservador
Ángel Custodio Cabrera Báez Partido de la U
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
John Jairo Cárdenas Morán Partido de la U
Manuel Antonio Carebilla Cuéllar Partido Cambio
Eduardo José Castañeda Murillo Partido de la U
Iván Cepeda Castro Partido Polo
Orlando Alfonso Clavijo Clavijo Partido Conservador
Eduardo Alfonso Crissien Borrero Partido de la U
Carlos Alberto Cuenca Chaux Partido Cambio
Fernando de la Peña Márquez Partido de Integración
Alfredo Rafael Deluque Zuleta Partido de la U
Gloria Stella Díaz Ortiz Partido MIRA
Yolanda Duque Naranjo Partido Liberal
Luis Enrique Dussán López Partido Liberal
Heriberto Escobar González Partido de Integración
José Bernardo Flórez Asprilla Partida de la U
César Augusto Franco Arbeláez Partido Conservador
Julio Eugenio Gallardo Archbold Partido Movimiento
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partida Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Juan Diego Gómez Jiménez Partido Conservador
Wilson Hernando Gómez Velásquez Partido de la U
Jorge Eliécer Gómez Villamizar Partido Liberal
Consuelo González de Perdomo Partido Liberal
Carlos Eduardo Hernández Mogollón Partido de la U
Hernando Hernández Tapasco Partido Polo
Roberto José Herrera Díaz Partido Alas
Jack Housni Jaller Partido Liberal
Nicolás Antonio Jiménez Paternina Partido de la U
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Carlos Nery López Carbono Partido Conservador
Óscar de Jesús Marín Marín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Rosmery Martínez Rosales Partido Cambio
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
José Ignacio Mesa Betancour Partido Cambio
Carlos Uriel Naranjo Vélez Partido Conservador
Alfredo Guillermo Molina Triana Partido de la U
Víctor Hugo Moreno Bandeira Partido Liberal

103
 Pedro Mary Muvdi Aranguena Partido Liberal
Diego Alberto Naranjo Escobar Partido Conservador
Luis Fernando Ochoa Zuluaga Partido Movimiento
Jairo Ortega Samboni Partido de la U
Carlos Edward Osorio Aguiar Partido de la U
Nidia Marcela Osorio Salgado Partido Conservador
Hernando José Padauí Álvarez Partido Cambio
Diego Patiño Amariles Partido Liberal
Telésforo Pedraza Ortega Partido Conservador
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Pedro Pablo Pérez Puerta Partido Liberal
Eduardo Enrique Pérez Santos Partido de Integración
Miguel Ángel Pinto Hernández partido Liberal
Crisanto Pizo Mazahuel Partido Liberal
Augusto Posada Sánchez Partido de la U
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
León Darío Ramírez Valencia Partido de la U
Adolfo León Rengifo Santibáñez Partido de la U
Mercedes Rincón Espinel Partido Cambio
Guillermo Abel Rivera Flórez Partido Liberal
Humphrey Roa Sarmiento Partido Conservador
Ángela María Robledo Gómez Partido Verde
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador
Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Rubén Darío Rodríguez Góngora Partido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador
John Jairo Roldán Avendaño Partido Liberal
Jorge Enrique Rozo Rodríguez Partido Cambio
Pablo Enrique Salamanca Cortés Partido Liberal
Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador
Juan Carlos Sánchez Franco Partido Conservador
Iván Darío Sandoval Perilla Partido Liberal
Esmeralda Sarria Villa Partido Conservador
Luis Antonio Serrano Morales Partido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra León Partido de la U
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Libardo Antonio Taborda Castro Partido de la U
Gerardo Tamayo Tamayo Partido de la U
Dídier Alberto Tavera Amado Partido de Integración
Juan Manuel Valdés Barcha Partido Alianza
Albeiro Vanegas Osorio Partido de la U
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Jaime Alonso Vásquez Bustamante Partido de la U
Silvio Vásquez Villanueva Partido Conservador

104
 Hugo Orlando Velásquez Jaramillo Partido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero Montaño Partido de la U
Armando Antonio Zabaraín D¿Arce Partido Conservador
Berner León Zambrano Erazo Partido de la U
Carlos Alberto Zuluaga Díaz Partido Conservador
Obed de Jesús Zuluaga Henao Partido Conservador
NO VOTARON  
Lina María Barrera Rueda Partido Conservador
Javid José Benavides Aguas Partido de Integración
Juan Carlos García Gómez Partido Conservador
Carlos Germán Navas Talero Partido Polo
Marta Cecilia Ramírez Orrego Partido Conservador

0013 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley

número 267 de 2013 || Tema a votar: artículo 25 proposición ||
Sesión Plenaria: miércoles 19 de junio de 2013

Circunscripció Voto
Nombre Partido
n Sí No
Adriana Franco Castaño Caldas Partido Liberal X
Hernán Gustavo Puentes Boyacá Partido X
Díaz Conservador
Roosvelt Rodríguez Valle Partido de la U
X
Rengifo
Jimmy Javier Sierra Guajira Partido Liberal X
Palacio
Francisco Pareja Bogotá, D. C. Partido de la U X
González
Rafael Antonio Madrid Córdoba Partido Liberal X
Hodeg

NOTA ACLARATORIA DE VOTACIÓN, ACTA 216 DE LA

SESIÓN PLENARIA ORDINARIA DEL DÍA MIÉRCOLES 19
DE JUNIO DE 2013 La suscrita Subsecretaria General de la
Cámara de Representantes, se permite aclarar que no se hizo el
registro manual del voto positivo del honorable Representante,
Gustavo Puentes Díaz, correspondiente a la votación anunciada
para el artículo 25 con proposición del Proyecto de Ley Estatutaria
número 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado, por medio de
la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones. || Por lo anterior se altera el anuncio de la votación,
la cual se debe corregir de la siguiente manera: Votación

105
 Anunciada: || Por el Sí 116 || Por el No 0 || Votación Efectiva: || Por
el Sí 117 || Por el No 0 || Flor Marina Daza Ramírez”70.

Finalmente se votó el título y se manifestó la voluntad de convertir el proyecto

en Ley de la República:

“…Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada

Sánchez: || En consideración el título del proyecto y le pregunto a
la Plenaria sí quiere que este proyecto de ley sea ley de la
República. Anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Abra el
registro, señor Secretario. || Secretario, doctor Jorge Humberto
Mantilla Serrano, informa: || Se abre el registro para votar el título
y la pregunta hecha por el Presidente si este proyecto de ley quiere
la Plenaria que sea ley de la República. || (…) Se cierra el registro.
|| Por el Sí 122 || Por el No 9 || Señor Presidente, ha sido aprobado
por la Plenaria el título y la pregunta por la mayoría requerida por
la Constitución y la ley. || Resultados individuales

VOTARON POR EL SI  
Carlos Arturo Correa Mojica Partido de la U
Laureano Augusto Acuña Díaz Partido Conservador
Iván Darío Agudelo Zapata Partido Liberal
Claudia Marcela Amaya García Partido de la U
Miguel Amín Escaf Partido de la U
Fabio Raúl Amín Saleme Partido Liberal
Jaime Enrique Serrano Pérez Partido Liberal
Henry Humberto Arcila Moncada Partido Conservador
Heriberto Arrechea Banguera Partido MIO
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración
David Alejandro Barguil Assís Partido Conservador
Luis Guillermo Barrera Gutiérrez Partido de la U
Diela Liliana Benavides Solarte Partido Conservador
Javid José Benavides Aguas Partido de Integración
Amanda Ricardo de Páez Partido de la U
Bayardo Betancourt Pérez Partido de Integración
Carlos Julio Bonilla Soto Partido Liberal
Dídier Burgos Ramírez Partido de la U
Ángel Custodio Cabrera Báez Partido de la U
Juan Manuel Campo Eljach Partido Conservador
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
John Jairo Cárdenas Morán Partido de la U
Manuel Antonio Carebilla Cuéllar Partido Cambio
Eduardo José Catañeda Murillo Partido de la U
Orlando Alfonso Clavijo Clavijo Partido Conservador
Eduardo Alfonso Crissien Borrero Partido de la U

70 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (páginas 124 y 125), visible a folio 980 al 981
del cuaderno 3B.

106
 Carlos Alberto Cuenca Chaux Partido Cambio
Fernando de la Peña Márquez Partido de Integración
Alfredo Rafael Deluque Zuleta Partido de la U
Yolanda Duque Naranjo Partido Liberal
Heriberto Escobar González Partido de Integración
José Bernardo Flórez Asprilla Partido de la U
César Augusto Franco Arbeláez Partido Conservador
Julio Eugenio Gallardo Archbold Partido Movimiento
Juan Carlos García Gómez Partido Conservador
Simón Gaviria Muñoz Partido Liberal
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partido Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Juan Diego Gómez Jiménez Partido Conservador
Wilson Hernando Gómez Velásquez Partido de la U
Jorge Eliécer Gómez Villamizar Partido Liberal
Consuelo González de Perdomo Partido Liberal
Carlos Eduardo Hernández Mogollón Partido de la U
Roberto José Herrera Díaz Partido Alas
Jack Housni Jaller Partido Liberal
Carlos Abraham Jiménez López Partido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez Paternina Partido de la U
Juan Felipe Lemos Uribe Partido de la U
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Juana Carolina Londoño Jaramillo Partido Conservador
Carlos Nery López Carbono Partido Conservador
Rafael Antonio Madrid Hodeg Partido Liberal
Óscar de Jesús Marín Marín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Rosmery Martínez Rosales Partido Cambio
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
José Ignacio Mesa Betancour Partido Cambio
Alfredo Guillermo Molina Triana Partido de la U
Víctor Hugo Moreno Bandeira Partido Liberal
Pedro Mary Muvdi Aranguena Partido Liberal
Luis Fernando Ochoa Zuluaga Partido Movimiento
Jairo Ortega Samboní Partido de la U
Carlos Edward Osorio Aguiar Partido de la U
Hernando José Padauí Álvarez Partido Cambio
Francisco Pareja González Partido de la U
Diego Patiño Amariles Partido Liberal
Telésforo Pedraza Ortega Partido Conservador
Hernán Penagos Giraldo Partido de la U
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Pedro Pablo Pérez Puerta Partido Liberal
Miguel Ángel Pinto Hernández Partido Liberal

107
 Crisanto Pizo Mazabuel Partido Liberal
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
León Darío Ramírez Valencia Partido de la U
Adolfo León Rengifo Santibáñez Partido de la U
Mercedes Rincón Espinel Partido Cambio
Guillermo Abel Rivera Flórez Partido Liberal
Humphrey Roa Sarmiento Partido Conservador
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador
Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Rubén Darío Rodríguez Góngora Partido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador
Carlos Augusto Rojas Ortiz Partido Conservador
John Jairo Roldán Avendaño Partido Liberal
Jorge Enrique Rozo Rodríguez Partido Cambio
Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador
Juan Carlos Sánchez Franco Partido Conservador
Iván Darío Sandoval Perilla Partido Liberal
Esmeralda Sarria Villa Partido Conservador
Luis Antonio Serrano Morales Partido de la U
Pablo Aristóbulo Sierra León Partido de la U
Jimmy Javier Sierra Palacio Partido Liberal
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Libardo Antonio Taborda Castro Partido de la U
Gerardo Tamayo Tamayo Partido de la U
Dídier Alberto Tavera Amado Partido de Integración
Efraín Antonio Torres Monsalvo Partido de la U
Juan Manuel Valdés Barcha Partido Alianza
Albeiro Vanegas Osorio Partido de la U
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Jaime Alonso Vásquez Bustamante Partido de la U
Silvio Vásquez Villanueva Partido Conservador
Hugo Orlando Velásquez Jaramillo Partido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero Montaña Partido de la U
Sandra Elena Villadiego Villadiego Partido de la U
Armando Antonio Zabaraín D¿Arce Partido Conservador
Bérner León Zambrano Eraso Partido de la U
Carlos Alberto Zuluaga Díaz Partido Conservador
Obed de Jesús Zuluaga Henao Partido Conservador
VOTARON POR EL NO  
Javier Tato Álvarez Montenegro Partido Liberal
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Iván Cepeda Castro Partido Polo
Gloria Stella Díaz Ortiz Partido MIRA
Luis Enrique Dussán López Partido Liberal

108
 Hernando Hernández Tapasco Partido Polo
Diego Alberto Naranjo Escobar Partido Conservador
Alba Luz Pinilla Pedraza Partido Polo
Ángela María Robledo Gómez Partido Verde
NO VOTARON  
Carlos Uriel Naranjo Vélez Partido Conservador

0030|| Registro manual para votaciones || Proyecto de ley

número 267 de 2013 || Tema a votar: título y pregunta || Sesión
Plenaria: miércoles 19 de junio de 2013

Circunscripció Voto
Nombre Partido
n Sí No
Adriana Franco Castaño Caldas Partido Liberal X
Hernán Gustavo Puentes Boyacá Partido X
Díaz Conservador
Roosvelt Rodríguez Valle Partido de la U X
Rengifo
Rafael Romero Piñeros Boyacá Partido Liberal X
Camilo Andrés Abril Casanare Partido Cambio X
Jaimes Radical
Óscar Fernando Bravo Nariño Partido X
Realpe Conservador
Eduardo Enrique Pérez Sucre Partido PIN X
Santos
Jair Fernando Acuña Sucre Negritudes X
Cardales
Heriberto Arrechea Valle Negritudes X
Banguera

ACTA NÚMERO 216 DEL 19 DE JUNIO DE 2013 NOTA

ACLARATORIA || PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
NÚMERO 267 DE 2013 || Título y pregunta || La votación
anunciada para el título y la pregunta del Proyecto de Ley
Estatutaria número 267 de 2013 Cámara, 209 de 2013 Senado, por
medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se
dictan otras disposiciones, fue: Por el Sí 122 votos, y por el No 9
votos; revisada la votación el resultado es: Por el Sí 121, y por el
No 8 votos. || El Secretario General”71.

4.3.4.1. Cuestionamiento al trámite del proyecto en la Cámara de

Representantes

71 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (páginas 129 y 131), visible a folio 983 al 984
del cuaderno 3B.

109
En lo relacionado con el trámite en el seno de la Cámara de Representantes, se
observó en la intervención de la Contraloría que de 119 proposiciones
presentadas, 87 no fueron consideradas ni discutidas. Se enlistan en el escrito
las que habrían sufrido esta situación. Igualmente, se refiere lo que pudo ser
un exceso de la comisión accidental designada para revisar las proposiciones,
al variar aspectos sustanciales de la proposición formulada por el
representante Simón Gaviria.

Respecto de esta inquietud el Ministro de Salud y Protección Social expuso en

su escrito de febrero 12 de 2014 que se debe tener en cuenta la creación de una
comisión accidental para el estudio de aquellas y cita apartes sobre el punto.

Por su parte, el Ministerio Público en lo atinente al trámite en estudio, explicó

frente al cuestionamiento de la falta de discusión que no hay claridad sobre si
hubo insistencia expresa para tramitarlas o fueron subsumidas temáticamente
por otras.

4.3.4.2. Consideraciones de la Corte sobre el cuestionamiento al trámite

del proyecto en la Cámara de Representantes.

Respecto de la tacha que se hace en materia del trámite de las proposiciones

en esta etapa del proceso legislativo, encuentra la Sala que al igual como
ocurrió en el Senado se conformó una Comisión accidental de cinco miembros
para la revisión de las proposiciones. Como se indicó para el caso del Senado,
se trata de un órgano que, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 6
del artículo 43 de la Ley 5 de 1992, puede ser designado por el Presidente de
la respectiva Cámara. Por lo que atañe a la finalidad de dichas comisiones,
cabe reiterar lo anotado en relación con el artículo 66 de reglamento del
Congreso de la República.

Como se puede observar, en el caso considerado, la comisión creada tuvo

como propósito estudiar las numerosas proposiciones. Si se revisa el acta de
plenaria N° 216 de 19 de junio de 2013, publicada en la Gaceta No. 757 de
2013, varios de cuyos apartes se han transcrito in extenso, en el acápite
inmediatamente anterior, se observa que, votados los artículos que no
registraban proposiciones, la Representante Adriana Franco, dio cuenta del
destino de la numerosas proposiciones presentadas, artículo por artículo. Se
aprecia que muchas fueron negadas, mas ello no permite afirmar que no
fueron consideradas. Lo que queda claro es que de las 119 proposiciones,
según el acta, “no avaladas fueron 86 en los artículos 1°, 7°, 9°, 11, 15, 18,
24, 26 y 27, y tenemos cinco artículos de proposiciones nuevas avaladas por
el Gobierno y por la Subcomisión y adicionalmente dos que fueron entregadas
en el día de hoy después del mediodía, en conclusión de los artículos de la
ponencia que son 29, acogemos 32 proposiciones y 5 artículos de nuevas
proposiciones”72.

72 Gaceta del Congreso No. 757 del 23 de septiembre de 2013 (página 87), visible a folio 962 del cuaderno
3B.

110
Reitera la Corte que la constitución de este tipo de comisiones, es congruente
con el principio de celeridad de los procedimientos, contenido en el numeral 1
del artículo 2 del reglamento del Congreso. Además, se ajusta a las
necesidades propias de la economía del procedimiento legislativo y se
corresponde también con la necesidad de darle orden, celeridad y viabilidad a
la discusión parlamentaria. Tampoco se debe perder de vista que los
integrantes de la Corporación legislativa gozaban durante la deliberación del
derecho de insistir sobre el debate de su proposición y, algunos manifestaron
su inconformidad en relación con la forma y móviles por los cuales no fueron
acogidas sus proposiciones, sin embargo, en el transcurso de las votaciones las
mayorías se inclinaron a favor de los textos propuestos.

Para la Sala, resulta relevante destacar que la mayoría requerida por la

Constitución como requisito para la aprobación de este tipo de leyes,
evidencia la necesidad de un alto grado de asentimiento en el Congreso y, este
fue alcanzado por los miembros de la Cámara. Este hecho, no transluce
inconformidad con los textos propuestos para votación, y tampoco permite
afirmar alguna suerte de veto o censura a la forma como se discutieron y
avalaron las normas propuestas. Igualmente, se advierte que, a diferencia de lo
acontecido en el Senado, ante esta Corte, no se presentaron intervenciones de
los miembros de la Cámara de Representantes requiriendo la declaración de
inconstitucionalidad de la Ley por algún trámite inadecuado en atención de las
proposiciones presentadas por los representantes al citado Proyecto de Ley
Estatutaria. Para el Tribunal Constitucional, todos estos elementos permiten
colegir que si hubo alguna inconsistencia en el trámite de alguna o algunas
proposiciones, este quedó saneado y no hay lugar a declarar la
inconstitucionalidad. Este mismo conjunto de argumentos permite desestimar
alguna objeción de la Contraloría General de República sobre algún exceso de
la comisión accidental cuando pudo haber variado de manera sustantiva una
proposición presentada por el Representante Simón Gaviria.

4.3.5. La Comisión de Conciliación

Dado que los proyectos aprobados en las dos Corporaciones, Senado y
Cámara, diferían en su contenido, se nombró, por parte de las respectivas
Mesas Directivas, Senado y Cámara, una Comisión de Conciliación que
realizara un estudio comparativo de los textos a objeto de unificarlos en un
solo cuerpo a efectos de ponerlo en consideración de las plenarias.

Mediante oficio de junio 19 de 2013, suscrito por el Secretario General de la

Cámara de Representantes, se le comunicó la designación a los Representantes
Roosvelt Rodríguez Rengifo (partido de la U), Gustavo Puentes (partido
conservador) y Adriana Franco Castaño (partido liberal). Por su parte
mediante oficio de la misma fecha, suscrito por el Segundo Vicepresidente del
Senado de la República, se les informó la tarea encomendada a los Senadores
Juan Manuel Corzo (partido conservador), Armando Benedetti (partido de la
U) y Luis Fernando Velasco (partido liberal).

La referida Comisión entregó su informe en la misma fecha en comunicación

dirigida a los Presidentes de las dos Cámaras (fls. 703- 730). El informe de

111
conciliación fue publicado en el Senado de la República en la Gaceta del
Congreso No. 447 del 19 de junio de 201373. En la Cámara de Representantes,
fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 446 del 19 de junio de 201374.

4.3.5.1. Los cuestionamientos a la conformación de la Comisión de

conciliación

El Senador Avellaneda Tarazona, también cuestiona la conformación de la

Comisión de Conciliación, argumentando que, en tal órgano no tuvieron
representación cada una de las bancadas que integran la Corporación. En la
intervención de la Contraloría también se valoró como irregularidad, por el
mismo motivo, el nombramiento de los miembros de la comisión conciliadora.

Del mismo modo el Senador interviniente, pone en tela de juicio el tiempo

transcurrido entre la publicación y el posterior debate, el cual, debe ser de un
(1) día y en el caso, en su sentir, esto no aconteció.

El Ministro de la Salud y la Protección Social, manifestó que la Comisión de

conciliación se conformó adecuadamente y, estimó que es absurdo y contrario
al principio de economía legislativa, conformar comisiones accidentales con
todos los miembros de la Cámaras. En similar sentido conceptuó sobre el
asunto el Ministerio Público.

4.3.5.2. Consideraciones de la Corte sobre la conformación de la comisión

conciliadora y la publicación del texto conciliado

4.3.5.2.1. La conformación de la Comisión de conciliación

Por lo que atañe a la conformación de la Comisión de conciliación, esta Sala

tuvo oportunidad de considerar un cuestionamiento que descalificaba la
conformación de una comisión accidental de conciliación, por el presunto
desconocimiento del artículo 187 del Reglamento del Congreso de la
República.

En aquella ocasión, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes

términos:

“Otro presunto vicio que señala la accionante consiste en errores

en la manera en que se conformó la comisión de conciliación,
toda vez que el Reglamento del Congreso señala que dicha
Comisión debía estar integrada ‘por miembros de las respectivas
Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los
proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan
formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias,
acusación esta que para la Corte no refleja un vicio procedimental
que conduzca a la inconstitucionalidad de la Ley 1430 de 2010,
pues no se aprecia la vulneración de la disposición reglamentaria o
73 Folio 11 a 30 del cuaderno 5.
74 Folio 113 a 122 del cuaderno 7.

112
 del valor sustancial que la misma concreta. La Sala concluye que la
accionante realiza una lectura imprecisa e inconexa del artículo
187 del Reglamento del Congreso, pues la interpretación que
contiene la demanda implicaría que todos los sujetos nombrados
en el artículo en mención deberían hacer parte de las comisiones
de conciliación, interpretación que resulta inaceptable, pues
podría conducir a que las comisiones accidentales necesariamente
estuviesen integradas por un número tal de miembros del
Congreso que, por elevado, dificulte el consenso en torno al texto
que deba adoptarse, pues constituiría una negación del principio
de celeridad y división del trabajo que anima la conformación y
asignación de funciones a este tipo de cuerpos colegiados dentro
del procedimiento legislativo.(…) la disposición del Reglamento del
Congreso no puede ser entendida de forma aislada, inconexa y
contradictoria de la norma deducida del artículo 161 de la
Constitución” (negrillas fuera de texto), (sentencia C- 076 de 2012).

En el citado precedente, el Tribunal Constitucional recordó que la lectura del

mandato contenido en el artículo 187 de la Ley 5 de 1992, debía ser hecha
armónicamente con lo dispuesto por el constituyente en el artículo 161 de la
Constitución. La disposición constitucional referida, en su inciso 1°, estipula
que las Comisiones Conciliadoras, deben estar integradas “por un mismo
número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente,
procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por
mayoría”.

En el asunto en examen, esta Corporación advierte que la Comisión estuvo

integrada por tres representantes y tres senadores, con lo cual se atiende la
exigencia contenida en la Carta. En su momento las respectivas Mesas
Directivas consideraron que dicho número de integrantes resultaba adecuado
para cumplir con los principios de celeridad y división del trabajo legislativo,
facilitando con ello los consensos requeridos. Entiende la Sala que la decisión
adoptada estuvo orientada por la búsqueda de la eficacia, entendida esta como
finalidad del principio de celeridad de los procedimientos, contenido en el
numeral 1 del artículo 2 del Reglamento del Congreso. También advierte la
Corporación que la configuración de la Comisión, dio participación a tres
partidos diferentes, lo cual no impedía que se hubiese podido ampliar la base
de participación pero con el eventual riesgo de dificultar los consensos
requeridos. Adicionalmente, no encuentra la Corte una protesta formal de
bancada alguna inconforme con lo decidido por las respectivas mesas
directivas, hecho que probablemente hubiese ameritado un análisis
complementario, pero, lo que se tiene es una manifestación de rechazo por
parte de un miembro de uno de los partidos no incluidos en la comisión de
conciliación.

Estima el Tribunal Constitucional que la decisión controvertida se adoptó

dentro del margen de actuación racionalmente autorizado a las mesas
directivas de las Cámaras, no infringió ningún mandato constitucional y por

113
ello se desestimará la inexequibilidad deprecada por algunos intervinientes en
razón de este tema.

4.3.5.2.2. La publicación del Texto conciliado

En relación con la publicación del texto conciliado resulta de singular

pertinencia lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 161 de la Carta, cuyo tenor
literal reza:

“Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el

texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas
plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la
diferencia, se considera negado el proyecto”

Para la Sala, la publicación hecha en las gacetas del Congreso No. 446 y 447
del 19 de junio de 2013, teniendo en cuenta que el texto conciliado fue
sometido a debate y aprobación de las plenarias, el día 20 de junio de 2013, no
es objeto de ningún reparo de constitucionalidad. Dijo la Corte a propósito de
un caso similar75:

“…el caso planteado ante la Corte es especial en el sentido que se

trata de una acusación por vicios de procedimiento en la
elaboración de una ley, de manera que necesariamente tendrá como
fundamento las actuaciones que el órgano legislativo, el Gobierno o
entidades administrativas hayan cumplido. En este sentido la
certeza de los planteamientos no radica en la lectura de la
disposición que se considere contradice la Constitución, sino en la
precisión de los hechos que desconocen lo preceptuado por la
norma parámetro, razón por la cual existe una carga de diligencia
del accionante que quiere controvertir la validez de la ley, en el
sentido de demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los
hechos que sustentan sus afirmaciones. Contrario sensu, cuando
falta certeza respecto de algún hecho debe privilegiarse la validez
de la ley elaborada por el Congreso de la República –indubio pro
legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la presunción de
constitucionalidad que se predica de la misma…”76 (Sentencia C-
076 de 2012), (negrilla fuera de texto).

75Así, encuentra la Sala que el artículo 161 de la Constitución exige que el informe de conciliación se
publique, por lo menos, con un día de antelación a su discusión y votación; el informe de conciliación del
proyecto 174 de 2010 del Senado de la República y 124 de 2010 de la Cámara de Representantes aparece
publicado en las Gacetas del Congreso 1103 y 1104, ambas de 15 de diciembre de 2010, mientras que la
sesión en la que se discutió y votó el informe tuvo lugar el 16 de diciembre de ese año, es decir, un día
después de la publicación del mismo; la accionante afirma que se presentó un vicio de procedimiento en
razón a que el informe de conciliación no fue publicado el 15 de diciembre, sino el 16 de diciembre de 2010;
sin embargo, como se observó, no se aporta prueba alguna que demuestre la veracidad de su afirmación;
por consiguiente, la accionante falla al momento de demostrar la ocurrencia del hecho que iría en contra del
artículo 161 de la Constitución en el procedimiento legislativo estudiado. Siendo esta la situación debe
concluirse que la acusación carece del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad de la ley 1430
de 2010 por vicios de procedimiento en la publicación del informe de conciliación.
76 Esta línea fue sostenida también en la Sentencia C-590 del mismo año.

114
Entiende la Sala que son los hechos y no las meras manifestaciones, las que
deben desvirtuar la presunción de constitucionalidad del acto. En el caso
presente, no se tiene prueba que ponga en tela de juicio la fecha y publicación
de las Gacetas del Congreso 446 y 447 de 19 de junio de 2013. Para el
Tribunal Constitucional está claro que la publicación fue hecha con un día de
antelación, perspectiva bajo la cual, en este caso, no cabe predicar
inconstitucionalidad alguna. Pertinente, resulta en esta circunstancia recordar
lo valorado por la Corte en la providencia citada:

“… el principio de decisión que es útil para el caso ahora estudiado

consiste en que el instrumento destinado a dar publicidad sobre un
cuerpo normativo tendrá como fecha de publicación la que
aparezca en dicho documento, a menos que existan pruebas
irrefutables que demuestren una fecha de publicación distinta,
verbigracia, aquellas a partir de las cuales se compruebe que el
proceso de impresión finalizó en una fecha posterior a la que figura
en el Diario Oficial y, por consiguiente, haya sido imposible que la
publicación se hubiere realizado en la fecha que figura en la
publicación…”.

Por ende, no se atenderá la solicitud de declaración de inconstitucionalidad

por el hecho estudiado.

4.3.6. El texto conciliado en el Senado de la República

En cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión

del 19 de junio de 2013, fue anunciada la discusión y votación del proyecto en
consideración por parte de la Plenaria del Senado, para llevarse a cabo en la
próxima sesión que tendría lugar el 20 junio de 2013, tal como se advierte en
el video allegado a esta Corporación en enero 04 de 2014 por el Secretario
General del Senado.

Es importante precisar que en el acta N° 69 de la sesión plenaria del Senado

publicada en la Gaceta del Congreso N° 702 de 2013, no se incorporó el aviso
de discusión y votación del proyecto. Pero, en la transcripción de la referida
acta, remitida a esta Corporación se observa el siguiente contenido:

“SESIÓN PLENARIA ORDINARIA DEL DIA 19 DE JUNIO – 2013

|| DOCTOR ROY LEONARDO BARRERAS || PRESIDENTE DEL
HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA || VERSION
GRABACION || SECRETARIO || Señor Presidente, orden del día
para la sesión plenaria de hoy miércoles 19 de junio del 2013. || (…)
´Anuncio de Proyectos’. || SECRETARIO || Anuncios para la Sesión
Plenaria del día 20 de junio de los proyectos para discutir y votar
en la Sesión Plenaria del Honorable Senado de la República. || Con
información de conciliación || (…) ‘Proyecto de Ley número
209/2013 Senado, 267/2013 cámara por medio de la cual se regula
el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones’. ||
‘Salud fue el último anunciado, Proyecto de Ley número 209/2013

115
 Senado, 267/2013 Cámara por medio de la cual se regula el
derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones
Gaceta 447 de 2013’. || ‘Muy bien, anunciados los proyectos,
muchas gracias a la Mesa Directiva, (…)’. || ‘Levantamos la sesión
(…)’. || ‘Plenaria del Senado Muchas gracias’”.

Igualmente, reposa el oficio de enero 04 de 2014, en el cual el Secretario

General del Senado de la República, explica que por error involuntario de
quien elaboró el acta se omitió la parte final del contenido en la que se aludía a
los anuncios de votación y con tal yerro se hizo la publicación. Igualmente
refiere que se publicó una fe de erratas de la citada acta 69 en la Gaceta del
Congreso N° 03 de enero 10 de 2014, la cual, en lo pertinente, dice:

“FE DE ERRATAS || EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL

DEL SENADO DE LA REPÚBLICA, SE PERMITE HACER LA
SIGUIENTE ACLARACIÓN: ||Que revisadas las grabaciones de
audio y video, correspondiente a la sesión plenaria del Senado de la
República del día 19 de junio de 2013, cuya acta fue publicada en
la Gaceta del Congreso número 702 de 2013, (Acta número 69): se
pudo constatar que fueron anunciados (…) Proyecto de Ley
Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara:
“por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y
se dictan otras disposiciones”. || Que por error técnico en la
elaboración del acta, se omitió transcribir la parte perteneciente a
los anuncios de los proyectos anteriormente relacionados. || Que la
presente aclaración hace parte integral del acta número 69 del 19
de junio de 2013, el cual fue publicado en la Gaceta 702 de 2013. ||
GREGORIO ELJACH PACHECO”77.

En lo atinente al debate y la votación en la plenaria del Senado, se observa que

en la sesión llevada a cabo el 20 de junio tuvo lugar la discusión y adopción
del texto conciliado del proyecto en estudio, lo cual, según la gaceta 712 de
2013, se consignó en el acta No. 70 de la fecha de la siguiente manera:

“… Votación de proyectos de ley o de Acto Legislativo || (…)

‘Proyecto de ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de
2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho
fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones’. || Comisión
Accidental: honorables Senadores Luis Fernando Velasco Chávez,
Armando Benedetti Villaneda y Juan Manuel Corzo Román. ||
Informe publicado en la Gaceta del Congreso número 447 de
2013…”78.

“… La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el

siguiente Informe de Conciliación. || Proyecto de ley Estatutaria
número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la

77 Gaceta del Congreso No. 03 del 10 de enero de 2014 (página 60), visible a folio 951 del cuaderno 2.
78 Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre de 2013 (páginas 4 y 5), visibles a folios 124 a 125 del
cuaderno 7.

116
 cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones. || La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al
Informe de Conciliación. || Por Secretaría se da lectura al Informe
de Mediación que acordaron las Comisiones designadas por los
Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las
discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley
Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por
medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se
dictan otras disposiciones…”79.

Es importante destacar en este punto que se advirtió una fe de erratas y se

incorporó a la votación que debía llevarse a cabo. Se lee en la Gaceta 712 de
2013:

“… Estoy esperando que acá una pequeña Comisión que se había

planteado creo, para definir la observación de la doctora Gloria
Inés, me presente el informe, porque si lo que dice la doctora Gloria
Inés, y pues yo le creo a la doctora Gloria Inés, es así, tenemos que
hacer esa fe de erratas para señalar que por un error de
información se retira un texto que no era conciliable, y en eso
tenemos que ser supremamente serios, si algo lo aprueba el Senado
y lo mismo se aprueba en Cámara, los conciliadores bajo ningún
punto pueden actuar, entonces, y hay una pequeña fe de erratas, los
quiero llamar, esta si es meramente gramatical, de redacción, en el
artículo 23 precisamente de la pregunta que hacía el Senador
Ospina, hay una especie de tautología. || Dice, los precios de los
precios, entonces lo que hicimos fue corregir y comienza diciendo,
el precio se regula, el texto publicado, el texto publicado dice: el
precio se regulará los precios de los medicamentos. No es así
evidentemente, queda de la siguiente manera: Se regularán los
precios de los medicamentos, o sea, se quita los precios de los
precios de los medicamentos. Esa es la fe de erratas, espero, sí,
estoy esperando que me entreguen la fe de erratas que ha planteado
la Senadora Gloria Inés…”80.

Finalmente, se dio paso a la votación nominal y pública de la siguiente

manera:

“… La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el

Informe de Conciliación al Proyecto de ley Estatutaria número 209
de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara y, cerrada su discusión, abre
la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico
para proceder en forma nominal. || La Presidencia cierra la
votación e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e
informar el resultado de la votación. || Por Secretaría se informa el

79 Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre de 2013 (página 27), visibles a folio 136 del cuaderno
7.
80 Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre de 2013 (página 29), visibles a folio 137 del cuaderno
7.

117
siguiente resultado: || Por el Sí: 54 || Por el No: 08 || TOTAL: 62
Votos || Votación nominal al Informe de Conciliación del Proyecto
de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013
Cámara || por medio de la cual se regula el derecho fundamental a
la salud y se dictan otras disposiciones. || Honorables Senadores
Por el Sí

Aguilar Hurtado Nerthink Mauricio

Alfonso López Héctor Julio
Andrade Serrano Hernán Francisco
Arrieta Buelvas Samuel Benjamín
Ashton Giraldo Álvaro Antonio
Avirama Avirama Marco Aníbal
Barriga Peñaranda Carlos Emiro
Benedetti Villaneda Armando
Besaile Fayad Musa Abraham
Casado de López Arleth Patricia
Celis Carrillo Bernabé
Corzo Román Juan Manuel
Correa Jiménez Antonio José
Cristo Bustos Juan Fernando
Delgado Ruiz Edinson
Duque García Luis Fernando
Durán Barrera Jaime Enrique
Elías Vidal Bernardo Miguel
Enríquez Rosero Manuel Mesías
Espíndola Niño Édgar
Ferro Solanilla Carlos Roberto
Galán Pachón Juan Manuel
Galvis Aguilar Honorio
Galvis Méndez Daira de Jesús
García Realpe Guillermo
García Romero Teresita
García Turbay Lidio Arturo
Géchem Turbay Jorge Eduardo
Gómez Román Édgar Alfonso
Guerra de la Espriella Antonio del Cristo
Herrera Acosta José Francisco
Hoyos Giraldo Germán Darío
Hurtado Angulo Hemel
Laserna Jaramillo Juan Mario
Lizcano Arango Óscar Mauricio
Merheg Marún Juan Samy
Mora Jaramillo Manuel Guillermo
Motoa Solarte Carlos Fernando
Olano Becerra Plinio Edilberto
Pedraza Gutiérrez Jorge Hernando
Prieto Soto Eugenio Enrique
Quintero Marín Carlos Arturo

118
 Restrepo Escobar Juan Carlos
Salazar Cruz José Darío
Sánchez Montes de Oca Astrid
Sánchez Ortega Camilo Armando
Santos Marín Guillermo Antonio
Sierra Grajales Luis Emilio
Soto Jaramillo Carlos Enrique
Sudarsky Rosenbaum John
Villalba Mosquera Rodrigo
Velasco Chaves Luis Fernando
Zapata Correa Gabriel Ignacio
Zuluaga Aristizábal Jaime Alonso

20. VI. 2013 || Votación nominal al Informe de Conciliación del

Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de
2013 Cámara || por medio de la cual se regula el derecho
fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones. ||
Honorables Senadores
Por el No

Avellaneda Tarazona Luis Carlos

Baena López Carlos Alberto
Cuéllar Bastidas Parmenio
Guevara Jorge Eliécer
Ospina Gómez Mauricio Ernesto
Ramírez Ríos Gloria Inés
Romero Galeano Camilo Ernesto
Wilches Sarmiento Claudia Jeanneth

20. VI. 2013 || En consecuencia, ha sido aprobado el Informe de

Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013
Senado, 267 de 2013 Cámara con su respectiva Fe de Erratas. ||
Aprobado 20 de junio de 2013…81
Se puede apreciar que la votación del texto conciliado del proyecto involucró
la fe de erratas.

4.3.6.1. El cuestionamiento al trámite del texto conciliado previo a la

plenaria del Senado

En una detallada consideración, el Procurador General de la Nación advirtió

las manifiestas e importantes diferencias existentes, entre la versión del acta
N° 69 de Plenaria del Senado publicada en la Gaceta del Congreso N° 702 y la
versión transcrita, que se allegó a esta Corte para acreditar el aviso previo de
discusión y votación del texto conciliado del Proyecto de Ley Estatutaria
número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013. El Ministerio Público estimó que
las ostensibles diferencias entre lo publicado en la Gaceta, en la cual no
aparece el anuncio de discusión y votación del proyecto de ley en estudio y, lo
81 Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre de 2013 (página 30 y 31), visibles de folio 137 a 138
del cuaderno 7.

119
allegado a esta Corporación, resultaba inaceptable e inexcusable desde los
principios de buena fe y publicidad de los actos públicos.

Dado que las actas deben ser publicadas en el órgano de publicación del
Congreso y, es esta la vía que garantiza el debido proceso en materia de
control al trámite legislativo, estimó la Procuraduría que con lo ocurrido se
vulneraban los anotados principios estipulados en la Constitución. Concluyó
que el aviso exigido por la Constitución para el trámite de la ley no tuvo lugar
y consecuentemente se debía declarar la inconstitucionalidad del proyecto de
ley.

En escrito posterior a la presentación del concepto del Procurador, el

Secretario del Senado de la República explicó que por error involuntario se
hizo una transcripción incompleta para la publicación, pero que, el anuncio
efectivamente se llevó a cabo, lo cual se prueba con el video de la sesión
plenaria del caso.

Por su parte el Ministro de Salud y Protección Social, en escrito posterior al

concepto del Ministerio Público, defendió la constitucionalidad del proyecto al
sostener que el error en el acta no afecta la existencia y validez del anuncio.
Recordó que la Corte en el auto 118 de 2013 dio valor a otros medios
probatorios distintos al acta y, mencionó otras decisiones de esta Corporación
en las cuales los videos y audios de las sesiones sirvieron como medios de
prueba. Igualmente destacó la existencia de la fe de erratas del acta 69 en la
Gaceta 03 de 2014.

4.3.6.2. Consideraciones de la Corte sobre el anuncio de discusión y

votación del texto conciliado previo a la plenaria del Senado

Han sido varios los pronunciamientos emanados de este Tribunal

Constitucional, a propósito de la importancia del anuncio de discusión y
votación de los proyectos de ley. De manera sintética dijo la Corporación en
una de estas decisiones:

“…El inciso final del artículo 160 de la Constitución Política,

adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003
establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado.
Igualmente, esta regla establece que el aviso de que un proyecto
será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o
comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la
votación. || (…) El requisito del anuncio previo a la discusión y
votación de los proyectos de ley tiene una relación estrecha con la
eficacia del principio democrático. En ese sentido, la Corte ha
resaltado que lo que se pretende con esta condición del trámite
legislativo es que los congresistas conozcan con la debida
antelación el momento en que las iniciativas se someterán a
consideración de las cámaras, evitándose con ello que sean

120
 sorprendidos por votaciones intempestivas.82 Así, no se está ante un
simple requisito formal, sino ante una condición de racionalidad
mínima del trabajo legislativo y de transparencia en el
procedimiento de creación de la ley…” (A-081 de 2008 M.P.
Córdoba Triviño).

Es en razón de esa intención de racionalidad y transparencia de la actividad

del legislador que la Corte ha establecido y decantado, respecto del anuncio,
tanto los presupuestos básicos a tener en cuenta por el Congreso en el
procedimiento legislativo, como por esta Sala en el Control constitucional
respectivo83. Se ha sentado en relación con tales presupuestos:

“… (i) que se anuncie la votación del proyecto en cada uno de los

debates reglamentarios; (ii) que el anuncio lo haga la presidencia
de la Cámara o de la respectiva Comisión en una sesión diferente y
previa a aquella en la cual debe realizarse la votación del proyecto;
(iii) que la fecha de la votación sea cierta, determinada o, en su
defecto, determinable; y (iv) que el proyecto no sea votado en sesión
distinta a la anunciada previamente…” (C-199 de 2012 M.P.
Mendoza Martelo).

De conformidad con tales supuestos, la Corporación también ha trazado unas

reglas de valoración sobre el punto, las cuales son:

“-…El anuncio no tiene que hacerse a través de una determinada

fórmula sacramental o de cierta expresión lingüística84, en razón a
que la Constitución no prevé el uso de una locución específica para
cumplir el mandato constitucional.

- Es posible considerar cumplido el requisito de anuncio, cuando

del contexto de los debates surgen elementos de juicio que permiten
deducir que la intención de las mesas directivas ha sido la de
anunciar la votación de ciertos proyectos para una sesión posterior.

- El anuncio debe permitir determinar la sesión futura en la cual va

a tener lugar la votación del proyecto de ley en trámite 85, de manera
que sólo la imposibilidad para establecer la sesión en que habría de
tener ocurrencia dicho procedimiento, hacen de aquel un anuncio
no determinado ni determinable, y, en consecuencia, contrario al
requisito previsto en el artículo 160 de la Carta 86. Para definir lo
82Cfr., Corte Constitucional. Sentencia C-533 de 2004. M. P. Álvaro Tafur Galvis.
83 Cfr., entre otras, las Sentencias C-644 de 2004. M. P. Rodrigo Escobar Gil. C-576 de 2006. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa. C-864 de 2006. M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-801 de 2009. M. P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
84 Cfr., entre otras, las Sentencias C-473 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencias C-241 de
2006.y C-322 de 2006. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-801 de 2009 M. P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. También se puede consultar el Auto 311 de 2006. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
85 Cfr., entre otras, las Sentencias C-780 de 2004. M. P. Jaime Córdoba Triviño. C-649 de 2006. M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa y C-801 de 2009. M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En el mismo
sentido se puede consultar también el Auto 311 de 2006. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
86 Cfr. Auto 089 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

121
 que debe entenderse por la expresión “determinable”, la
Corporación ha señalado87que expresiones como: “para la
siguiente sesión” o “en la próxima sesión”, permiten entender que
sí fue definida la fecha y la sesión en la cual el proyecto de ley debe
ser votado, con lo cual se considera cumplido el requisito del aviso.

- En los casos en que la votación de un proyecto se aplaza

indefinidamente, de forma tal que no tiene lugar en la sesión inicial
para la cual fue anunciada, las mesas directivas deben continuar
con la cadena de anuncios, es decir, están obligadas a reiterar el
anuncio de votación en cada una de las sesiones que antecedan a
aquella en que efectivamente se lleve a cabo la votación del
proyecto…” (C- 199 de 2012. M.P. Mendoza Martelo).

Con lo anterior, quedan sentadas las premisas para la evaluación del asunto en
consideración. Sin embargo, es necesario aludir a los medios de prueba que
permitan a la Sala verificar la regularidad o irregularidad en relación con el
anuncio de discusión y votación del texto conciliado del Proyecto de Ley
Estatutaria.

Para la Corte, resulta importante recordar lo valorado recientemente en el auto

118 de 2013, proveído en el cual bajo elocuente título de “La prueba del
cumplimiento de los requisitos de trámite legislativo” se dijo:

“… A partir de las reglas impuestas por el Acto Legislativo 1 de

2009 y la modificación al Reglamento del Congreso (art. 1º de la
Ley 1431 de 2001), el control constitucional al proceso legislativo
se ha tornado más riguroso, ya que es preciso verificar con cautela
las condiciones bajo las cuales se lleva a cabo la votación y
aprobación de un proyecto en cada una de las etapas. || Para ello es
perfectamente legítimo hacer uso de todos los documentos que dan
cuenta del trámite de formación de la ley, entre los cuales se
destacan tres elementos probatorios: (i) las Gacetas del Congreso,
que recogen las actas de las sesiones llevadas a cabo en las
plenarias; (ii) las certificaciones expedidas por los Secretarios de
cada comisión o plenaria; y (iii) los registros de audio o video que
dan cuenta del desarrollo de las sesiones parlamentarias. Cada
uno exige una valoración conjunta de modo que se permita, bajo las
reglas de la sana crítica, determinar las condiciones de tiempo,
modo y lugar en las que se adelantaron las deliberaciones y
tomaron decisiones al interior del parlamento…” 88 (auto 118 de
2013 M.P. Palacio Palacio) (negrillas fuera de texto).

87 Cfr. las Sentencias C-533 de 2004. M. P. Álvaro Tafur Galvis y C-473 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
88 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2004. La Corte declaró inexequible, por vicios de trámite y
luego de adelantar un “un análisis en conjunto de las pruebas incorporadas al expediente”, el Acto Legislativo
02 de 18 de diciembre de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”, por el vicio de procedimiento ocurrido en el
sexto debate de la segunda vuelta.

122
Resulta importante precisar que acudir a los registros de audio y video, para el
control de constitucionalidad del procedimiento legislativo, no es novedoso en
la Corporación. A modo de ejemplo cabe recordar el papel que desempeñaron
dichos tipos de medio probatorio en las decisiones proferidas en las sentencias
C- 816 de 200489 y C-274 de 201390. En tales ocasiones, los registros de audio
y video permitieron establecer lo realmente acontecido en los distintos casos.

Sentadas las anteriores premisas, encuentra la Corte que resulta admisible

valorar el video y registro de audio allegados por la Secretaría del Senado, en
los cuales, se puede apreciar el anuncio para discusión y votación del 20 de
junio del Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013 Senado, 267 de
2013. Este registro coincide con la transcripción que del acta 69 de junio 19
de 2013, allegada, en su parte pertinente, por el Secretario del Senado
mediante comunicación de agosto 14 de 2013.

Para la Sala, lo observado en el video y escuchado en el registro de audio,

aunado a lo consignado en los apartes de la mencionada acta 69, se
constituyen en razones suficientes para dar por realizado el acto de anuncio de
discusión y votación del texto conciliado del proyecto. Lo que sí resulta
oportuno es valorar si el anuncio se llevó a cabo respetando los parámetros
establecidos por la Constitución y precisados por el Tribunal Constitucional.

En primer lugar, cabe anotar que el anuncio se hizo el 19 de junio y la

votación tuvo lugar el 20 de junio, esto es, en una sesión posterior e inmediata.
Con ello, queda claro que el anuncio se hizo de manera previa y en la reunión
inmediatamente anterior a la de la votación. Por lo que concierne a la forma en
la cual se avisó la votación, encuentra la Sala que la locución empleada
“SECRETARIO Anuncios para la Sesión Plenaria del día 20 de junio de los
proyectos para discutir y votar en la Sesión Plenaria del Honorable Senado
de la República. Con información de conciliación” (…) “Proyecto de Ley
número 209/2013 Senado, 267/2013 cámara por medio de la cual se regula el
derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”resulta
suficientemente clara. Adicionalmente, en la conclusión de la lectura de
anuncios se recalca “Salud fue el último anunciado, Proyecto de Ley número
209/2013 Senado, 267/2013 Cámara por medio de la cual se regula el
derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones Gaceta 447 de
2013”. “Muy bien, anunciados los proyectos, muchas gracias a la Mesa
Directiva, (…)”.

En consecuencia, no resulta de recibo la solicitud de inexequibilidad

formulada por el Ministerio Público en su intervención, alegando la falta del
anuncio para la votación del texto conciliado. Entiende la Sala el pedimento
formulado por el Ministerio Público, cuando no obraban en el expediente las
pruebas mencionadas y, comprende su solicitud y reclamo al ver las
discrepancias entre lo publicado en la Gaceta y lo incorporado en el escrito
contentivo de los apartes del acta allegada a la Corte, pero, las probanzas

89 M.P. Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.

90M.P. María Victoria Calle Correa.

123
recaudadas con posterioridad, permiten llegar a conclusiones diferentes y
explican lo acontecido.

4.3.7. El texto conciliado en la Cámara de Representantes

En lo concerniente al trámite en la Cámara de Representantes, se observa que

en cumplimiento del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, en la sesión
del 19 de junio de 2013, fue anunciada la discusión y votación del proyecto en
consideración por parte de la Plenaria de la Cámara, para llevarse a cabo en la
siguiente reunión que tendría lugar el 20 junio de 2013, tal como se verifica
en el acta de plenaria No. 216 publicada en la Gaceta del Congreso No. 757:

“Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: ||

Gracias señor Secretario, por favor anunciar proyectos y
conciliaciones. || Colegas se van a hacer los anuncios pertinentes y
una vez se realicen los anuncios, estaremos citando para el día de
mañana a las 8 de la mañana. || Subsecretaria, doctora Flor Marina
Daza Ramírez, informa: || Se anuncian los siguientes proyectos para
la sesión Plenaria del día de mañana 20 de junio o para la siguiente
sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos de ley o Actos
Legislativos. || Informes de Conciliación: || Informe de Conciliación
al Proyecto de ley Estatutaria número 267 de 2013 Cámara, 209 de
2013 Senado, por medio de la cual se regula el derecho
fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones…” .

En lo que respecta específicamente a la discusión y votación del proyecto,

estas acontecieron en la fecha anunciada, según consta en el acta de plenaria
N° 217, publicada en la Gaceta del Congreso N° 685 de 2013, la cual, en lo
pertinente, reza:

“… Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Augusto

Posada Sánchez: || Señor Secretario, dar lectura al informe de
conciliación. || La Secretaría General informa, doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano: || Informe de Conciliación al Proyecto
de Ley Estatutaria número 209 del 2013 Senado, 267 de 2013
Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la
salud y se dictan otras disposiciones || (…) Señor Presidente ha sido
leído el informe de conciliación, publicado en la Gaceta del
Congreso número 446 del 19 de junio de 2013 || (…) La Mesa
determinó que vamos a iniciar la discusión del informe, señor
Secretario usted me certifica que ha sido leído el informe. || La
Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano: || Sí señor Presidente. Faltan los dos documentos de Fe de
Erratas”91

Al levantar la sesión, quien la presidió, la senadora Myriam Alicia Paredes Aguirre, convocó a nueva sesión
para el día siguiente (página 10 de la Gaceta del Congreso No. 456 del 27 de junio de 2013, correspondiente
al folio 48 del cuaderno 1).
91 Gaceta del Congreso No. 685 del 5 de septiembre de 2013 (página 25-27).

124
Como se puede observar en la plenaria de la Cámara de Representantes
también se advirtió la necesidad de incorporar una de fe de erratas. En lo que
guarda relación específicamente con la votación nominal y pública del texto
conciliado, lo cual, según se observa en la misma acta de junio 20, se dio del
siguiente modo:

“La Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto

Mantilla Serrano: || Se abre el registro para votar la conciliación
leída y discutida || (…) Se cierra el registro. || (…) La Secretaría
General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: || La
votación es de la siguiente manera. || Por el Sí: 101 votos de
manera electrónica, no hay votos manuales. || Por el No: 12 votos
de manera electrónica y 1 manual para un total de 13 votos. || Señor
Presidente, ha sido aprobada la conciliación con la mayoría exigida
por la Constitución y la ley. || (…) Resultados individuales

VOTARON POR EL SI  
Carlos Arturo Correa Mojica Partido de la U
Camilo Andrés Abril Jaimes Partido Cambio
Yahir Fernando Acuña Cardales Partido Afrov
Iván Darío Agudelo Zapata Partido Liberal
Claudia Marcela Amaya García Partido de la U
Miguel Amín Escaf Partido de la U
Fabio Raúl Amín Saleme Partido Liberal
Jaime Enrique Serrano Pérez Partido Liberal
Henry Humberto Arcila Moncada Partido Conservador
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración
David Alejandro Barguil Assís Partido Conservador
Luis Guillermo Barrera Gutiérrez Partido de la U
Lina María Barrera Rueda Partido Conservador
Javid José Benavides Aguas Partido de Integración
Óscar Fernando Bravo Realpe Partido Conservador
Ángel Custodio Cabrera Báez Partido de la U
José Edilberto Caicedo Sastoque Partido de la U
Juan Manuel Campo Eljach Partido Conservador
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
Eduardo José Catañeda Murillo Partido de la U
Orlando Alfonso Clavijo Clavijo Partido Conservador
Eduardo Alfonso Crissien Borrero Partido de la U
Fernando de la Peña Márquez Partido de Integración
Alfredo Rafael Deluque Zuleta Partido de la U
Yolanda Duque Naranjo Partido Liberal
Heriberto Escobar González Partido de Integración
José Bernardo Flórez Asprilla Partido de la U
César Augusto Franco Arbeláez Partido Conservador
Adriana Franco Castaño Partido Liberal
Julio Eugenio Gallardo Archbold Partido Movimiento

125
 Juan Carlos García Gómez Partido Conservador
Simón Gaviria Muñoz Partido Liberal
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partido Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Wilson Hernando Gómez Velásquez Partido de la U
Consuelo González de Perdomo Partido Liberal
Carlos Eduardo Hernández
Partido de la U
Mogollón
Roberto José Herrera Díaz Partido Alas
Jack Housni Jaller Partido Liberal
Carlos Abraham Jiménez López Partido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez Paternina Partido de la U
Juan Felipe Lemos Uribe Partido de la U
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Carlos Nery López Carbono Partido Conservador
Rafael Antonio Madrid Hodeg Partido Liberal
Óscar de Jesús Marín Marín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
José Ignacio Mesa Betancour Partido Cambio
Carlos Uriel Naranjo Vélez Partido Conservador
Alfredo Guillermo Molina Triana Partido de la U
Víctor Hugo Moreno Bandeira Partido Liberal
Pedro Mary Muvdi Aranguena Partido Liberal
Luis Fernando Ochoa Zuluaga Partido Movimiento
Jairo Ortega Samboní Partido de la U
Nidia Marcela Osorio Salgado Partido Conservador
Hernando José Padaui Álvarez Partido Cambio
Diego Patiño Amariles Partido Liberal
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Pedro Pablo Pérez Puerta Partido Liberal
Eduardo Enrique Pérez Santos Partido de Integración
Miguel Ángel Pinto Hernández Partido Liberal
Crisanto Pizo Mazabuel Partido Liberal
Augusto Posada Sánchez Partido de la U
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
Marta Cecilia Ramírez Orrego Partido Conservador
Adolfo León Rengifo Santibáñez Partido de la U
Guillermo Abel Rivera Flórez Partido Liberal
Humphrey Roa Sarmiento Partido Conservador
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador
Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Rubén Darío Rodríguez Góngora Partido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador

126
 Roosevelt Rodríguez Rengifo Partido de la U
John Jairo Roldán Avendaño Partido Liberal
Rafael Romero Piñeros Partido Liberal
Jorge Enrique Rozo Rodríguez Partido Cambio
Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador
Iván Darlo Sandoval Perilla Partido Liberal
Esmeralda Sarria Villa Partido Conservador
Luis Antonio Serrano Morales Partido de la U
Jimmy Javier Sierra Palacio Partido Liberal
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Libardo Antonio Taborda Castro Partido de la U
Gerardo Tamayo Tamayo Partido de la U
Efraín Antonio Tories Monsalvo Partido de la U
Albeiro Vanegas Osorio Partido de la U
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Germán Varón Cotrino Partido Cambio
Jaime Alonso Vásquez Bustamante Partido de la U
Orlando Velandia Sepúlveda Partido Liberal
Hugo Orlando Velásquez Jaramillo Partido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero Montaño Partido de la U
Sandra Elena Villadiego Villadiego Partido de la U
Víctor Raúl Yépez Flórez Partido Liberal
Armando Antonio Zabaraín D´ Arce Partido Conservador
Carlos Alberto Zuluaga Díaz Partido Conservador
Obed de Jesús Zuluaga Henao Partido Conservador
VOTARON POR EL NO  
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Iván Cepeda Castro Partido Polo
Gloria Stella Díaz Ortiz Partido MIRA
Jorge Eliécer Gómez Villamizar Partido Liberal
Hernando Hernández Tapasco Partido Polo
Rosmery Martínez Rosales Partido Cambio
Diego Alberto Naranjo Escobar Partido Conservador
Carlos Germán Navas Talero Partido Polo
Alba Luz Pinilla Pedraza Partido Polo
Mercedes Rincón Espinel Partido Cambio
Ángela María Robledo Gómez Partido Verde
Juan Manuel Valdés Barcha Partido Alianza
NO VOTARON  
Javier Tato Álvarez Montenegro Partido Liberal

0008 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley

número 267 de 2013 || Tema a votar: Conciliación Proyecto de ley
número 267 de 2013 Derecho Fundamental a la Salud || Sesión
Plenaria: jueves 20 de junio de 2013.

127
 Voto
Nombre Circunscripción Partido
Sí NO
Javier tato Álvarez Nariño Partido X
Montenegro liberal
…” 92

En el registro de la votación se incurrió en una imprecisión que generó una

corrección, la cual se anotó en los siguientes términos:

“Que en el registro manual de votación se omitió la inscripción

del honorable Representante Gustavo Hernán Puentes Díaz quien
expresó su intención de voto por el SÍ. || El resultado de la votación
anunciada para dicho trámite se altera con la presente corrección y
se corrige de la siguiente manera. || Votación Anunciada: || Por el
Sí: 101 Votos || Por el No: 13 Votos || Votación efectiva en Registros:
|| Por el Sí: 102 Votos || Por el No: 13 Votos”93

Finalmente, fueron puestas a consideración del Cuerpo Colegiado la fe de

erratas y de ello se dejó constancia en la misma acta 216 de 20 de junio, según
se lee en la Gaceta del Congreso No. 685:

“… Señor Presidente, han sido leídas las dos Fe de Erratas de

este proyecto y han sido publicadas en la página.
Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Augusto
Posada Sánchez: || En consideración la Fe de Erratas, anuncio que
va cerrarse…”94.

La votación nominal y pública de las fe de erratas aconteció, según se refirió

en el acta 216 de 20 de junio contenida en la Gaceta del Congreso No. 685,
así:

“… Abra el registro señor Secretario || La Secretaría General

informa, doctor Jorge Humberto Mantilla Serrano: || Se abre el
registro para votar las dos Fe de Erratas de este proyecto ya leídas
y publicadas. || (…) Cierre el registro, señor Secretario. || La
Secretaría General informa, doctor Jorge Humberto Mantilla
Serrano: || Se cierra el registro, la votación es de la siguiente
manera: || Por el Sí: 1 manual y 88 electrónicos para un total de 89
|| Por el No: 8 votos electrónicos, ninguno manual. || Señor
Presidente, han sido aprobadas las dos fe de erratas de este
proyecto con las mayorías de la Constitución y la ley en lo que
refiere a la conciliación presentada.

VOTARON POR EL SI
Camilo Andrés Abril Jaimes Partido Cambio
92 Gaceta del Congreso No. 685 de 5 de septiembre de 2013 (página 36-37).
93 Gaceta del Congreso No. 685 de 5 de septiembre de 2013 (página 37-38).
94 Gaceta del Congreso No. 685 de 5 de septiembre de 2013 (página 38).

128
 Yahir Fernando Acuña Cardales Partido Afrov
Iván Darío Agudelo Zapata Partido Liberal
Claudia Marcela Amaya García Partido de la U
Fabio Raúl Amín Saleme Partido Liberal
Carlos Enrique Ávila Durán Partido de Integración
David Alejandro Barguil Assis Partido Conservador
Luis Guillermo Barrera Gutiérrez Partido de la U
Lina María Barrera Rueda Partido Conservador
Javid José Benavides Aguas Partido de Integración
Óscar Fernando Bravo Realpe Partido Conservador
Ángel Custodio Cabrera Báez Partido de la U
Juan Manuel Campo Eljach Partido Conservador
Hernando Cárdenas Cardozo Partido Conservador
Orlando Alfonso Clavijo Clavijo Partido Conservador
Fernando de la Peña Márquez Partido de Integración
Alfredo Rafael Deluque Zuleta Partido de la U
Yolanda Duque Naranjo Partido Liberal
Heriberto Escobar González Partido de Integración
José Bernardo Flórez Asprilla Partido de la U
César Augusto Franco Arbeláez Partido Conservador
Adriana Franco Castaño Partido Liberal
Julio Eugenio Gallardo Archbold Partido Movimiento
Simón Gaviria Muñoz Partido Liberal
Atilano Alonso Giraldo Arboleda Partido Cambio
José Alfredo Gnecco Zuleta Partido de la U
Wilson Hernando Gómez Velásquez Partido de la U
Jorge Eliécer Gómez Villamizar Partido Liberal
Consuelo González de Perdomo Partido Liberal
Óscar Humberto Henao Martínez Partido Cambio
Carlos Eduardo Hernández Mogollón Partido de la U
Carlos Abraham Jiménez López Partido Cambio
Nicolás Antonio Jiménez Paternina Partido de la U
Juan Felipe Lemos Uribe Partido de la U
Carlos Eduardo León Celis Partido Conservador
Buenaventura León León Partido Conservador
Rafael Antonio Madrid Hodeg Partido Liberal
Óscar de Jesús Marín Marín Partido Liberal
Juan Carlos Martínez Gutiérrez Partido de la U
Raymundo Elías Méndez Bechara Partido de la U
José Ignacio Mesa Betancour Partido Cambio
Alfredo Guillermo Molina Triana Partido de la U
Víctor Hugo Moreno Bandeira Partido Liberal
Pedro Mary Muvdi Aranguena Partido Liberal
Luis Fernando Ochoa Zuluaga Partido Movimiento
Jairo Ortega Samboní Partido de la U
Carlos Edward Osorio Aguiar Partido de la U

129
 Hernando José Padauí Álvarez Partido Cambio
Diego Patiño Amariles Partido Liberal
Hernán Penagos Giraldo Partido de la U
Pedrito Tomás Pereira Caballero Partido Conservador
Pedro Pablo Pérez Puerta Partido Liberal
Eduardo Enrique Pérez Santos Partido de Integración
Augusto Posada Sánchez Partido de la U
Alfonso Prada Gil Partido Verde
Jairo Quintero Trujillo Partido de la U
Marta Cecilia Ramírez Orrego Partido Conservador
Adolfo León Rengifo Santibáñez Partido de la U
Guillermo Abel Rivera Flórez Partido Liberal
Constantino Rodríguez Calvo Partido Conservador
Jaime Rodríguez Contreras Partido de la U
Rubén Darío Rodríguez Góngora Partido Liberal
Ciro Antonio Rodríguez Pinzón Partido Conservador
Roosevelt Rodríguez Rengifo Partido de la U
John Jairo Roldán Avendaño Partido Liberal
Rafael Romero Piñeros Partido Liberal
Jorge Enrique Rozo Rodríguez Partido Cambio
Juan Carlos Salazar Uribe Partido de Integración
Heriberto Sanabria Astudillo Partido Conservador
Iván Darío Sandoval Perilla Partido Liberal
Luis Antonio Serrano Morales Partido de la U
Jimmy Javier Sierra Palacio Partido Liberal
Mario Suárez Flórez Partido Liberal
Libardo Antonio Taborda Castro Partido de la U
Gerardo Tamayo Tamayo Partido de la U
Efraín Antonio Torres Monsalvo Partido de la U
Albeiro Vanegas Osorio Partido de la U
Victoria Eugenia Vargas Vives Partido Liberal
Germán Varón Cotrino Partido Cambio
Jaime Alonso Vásquez Bustamante Partido de la U
Orlando Velandia Sepúlveda Partido Liberal
Hugo Orlando Velásquez Jaramillo Partido Liberal
Nicolás Daniel Guerrero Montaño Partido de la U
Sandra Elena Villadiego Villadiego Partido de la U
Víctor Raúl Yépez Flórez Partido Liberal
Armando Antonio Zabrain D´Arce Partido Conservador
Carlos Alberto Zuluaga Díaz Partido Conservador
Obed de Jesús Zuluaja Henao Partido Conservador
VOTARON POR EL NO
Carlos Andrés Amaya Rodríguez Partido Verde
Iván Cepeda Castro Partido Polo
Gloria Stella Díaz Ortiz Partido MIRA
Hernando Hernández Tapasco Partido Polo

130
 Romery Martínez Rosales Partido Cambio
Carlos Germán Navas Talero Partido Polo
Alba Luz Pinilla Pedraza Partido Polo
Ángela María Robledo Gómez Partido Verde
NO VOTARON
Javier Tato Álvarez Montenegro Partido Liberal
José Joaquín Camelo Ramos Partido Liberal

0009 || Registro manual para votaciones || Proyecto de ley

número 267 de 2013 || Tema a votar: Conciliación proyecto de ley
número 267 de 2013 Derecho Fundamental a la Salud Fe de
Erratas || Sesión Plenaria: jueves 20 de junio de 2013.

Circunscripc Voto
Nombre Partido
ión Sí No
Hernán Gustavo Puentes Boyacá Partido X
Díaz conservador
…”95

4.3.8. Cumplimiento de los principios de unidad de materia,

consecutividad e identidad

4.3.8.1. El principio de unidad de materia

El artículo 158 de la Constitución preceptúa que todo proyecto de Ley debe

referirse a una misma materia, de tal modo que resultan inaceptables desde la
preceptiva constitucional los contenidos no relacionados temáticamente con el
cuerpo legal respectivo. La Corte ha producido no poca jurisprudencia sobre la
unidad de materia y, ha mantenido el criterio de ponderar entre el contenido
del principio y la vigencia del principio democrático y la libertad de
configuración normativa del legislador. Con ello, se logra respetar la libertad
de configuración del legislador, pero, se impide que se desatienda el querer del
constituyente cuando proscribió la práctica de incorporar disposiciones ajenas
al tema de un proyecto96.

El Tribunal Constitucional se ha inclinado por una consideración flexible del

principio de unidad de materia, pues, de asumirse un criterio rígido, se podría
afectar de manera significativa y desproporcionada la actividad del legislador.
Adicionalmente, se daría paso a una lectura que comprometería el principio de
conservación del derecho.97

Por lo que guarda relación con las formas particulares en que se debe
presentar la relación entre los preceptos específicos y la materia de la ley, es
95Gaceta del Congreso No. 685 de 5 de septiembre de 2013 (páginas 38 y 40).
96 Corte Constitucional. Sentencias C-501 de 2001: M. P: Jaime Córdoba Triviño, C-714 de 2001 M. P.
Rodrigo Escobar Gil. C-1025 de 2001. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-809 de 2007. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa, entre otras
97 Corte Constitucional. Sentencia C-1011 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño.

131
preciso recordar lo dicho por esta Corporación en una de las varias
providencias en las que se ha pronunciado sobre el punto:

“(…) Para respetar el amplio margen de configuración legislativa

del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la
intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de
unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es
posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un
artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es,
por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni
estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen”
los temas de un artículo y la materia de la ley  y al demandante le
corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La
relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede
ser de tipo causal, temático, sistemático o teleológico. A estos
criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad
de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya
que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de
unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los
efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda
relación alguna con el tema de la ley98.

Los presupuestos necesarios para realizar este control son dos, de un lado, se
debe identificar el “(…) alcance material o núcleo temático de la ley (…)” y,
de otro, se debe “(…) establecer si la norma objeto de análisis está
relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad (…)”99.

De conformidad con los presupuestos esbozados, encuentra la Corte para el

caso concreto que el núcleo temático de la Ley resulta identificable en los
artículos 1 y 2 del proyecto. En el primero, se fija por objeto la garantía del
derecho fundamental a la salud, la regulación del mismo y el establecimiento
de sus mecanismos de protección. En el segundo, se establece la naturaleza y
contenido del derecho fundamental a la salud, caracterizándolo para luego
señalar que este derecho comprende el acceso a los servicios de salud de
manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y
la promoción de la salud.

Establecido el núcleo temático resulta pertinente estimar si las disposiciones

incorporadas en el proyecto de ley estatutaria en revisión guardan conexión
con el mismo. El capítulo primero titulado “objeto, elementos esenciales,
principios, derechos y deberes”, comprende los artículos 1 a 11. Estos
preceptos aluden al ámbito de aplicación de la ley (art. 3), a la definición del
sistema de salud (art. 4), a las obligaciones de respeto, protección y garantía
del derecho a la salud por parte del Estado (art. 5), a los elementos y
principios de derecho fundamental en referencia (art. 6), a la evaluación anual
de los indicadores del goce efectivo del derecho (art. 7), al carácter integral de
98 Ver sentencia C- 714 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
99 Sentencia 1011 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño.

132
los servicios y tecnologías de salud a suministrar (art. 8), a los determinantes
sociales de salud (art. 9), a los derechos y deberes de las personas en materia
de la prestación del servicio a la salud (art. 10) y a los sujetos de especial
protección en materia del derecho a la salud (art. 11). Para la Corte ninguna
duda cabe en torno a que estos mandatos guardan, como mínimo, una
inescindible unidad conceptual con el núcleo temático de la ley, con lo cual se
ajustan sin discusión alguna a la exigencia de unidad de materia.

El capítulo 2 bajo el título “garantía y mecanismos de protección del derecho

fundamental a la salud” contiene los artículos 12, 13, 14, 15 y 16. El artículo
12 se refiere a la participación en las decisiones de sistema de salud, el
artículo 13 organiza el sistema de salud en redes integrales, el artículo 14
establece la prohibición de negación de prestación del servicio de salud, el
artículo 15 alude a las prestaciones de salud y el artículo 16 contempla un
procedimiento de resolución de conflictos por parte de los profesionales de la
salud. Para el Tribunal Constitucional, todos estos mandatos guardan relación
temática y sistemática con el derecho a la salud. No advierte la Corte situación
alguna en estos preceptos que permita afirmar su carencia de conexión con el
núcleo de la substancia de que trata la Ley Estatutaria en revisión.

El capítulo 3 se refiere a los profesionales y trabajadores de la salud y abarca

los artículos 16 y 17. El primero se ocupa de la autonomía profesional de los
profesionales de la salud, asunto que no solo guarda un nexo temático con el
núcleo del derecho a la salud sino que, también, tiene relación de orden
consecuencial con el derecho, como se verá en el análisis de fondo del
precepto. El segundo artículo del capítulo contempla el respeto por la dignidad
de los trabajadores profesionales de la salud, asunto que no solo presenta
afinidad temática con el derecho sino que también tiene un vínculo de causa a
efecto con su realización o materialización. En suma, los mandatos del
capítulo 3 tampoco desatienden la exigencia constitucional de la unidad de
materia.

Finalmente, el capítulo 4 titulado “otras disposiciones”, comprende del

artículo 19 al artículo 26. El artículo 19 se refiere a la implementación de una
política para el manejo de la información en salud, el artículo 20 contempla el
deber de implementar la política pública en salud, el artículo 21 alude a la
divulgación de información sobre progresos científicos en el campo de la
salud, el artículo 22 atañe a la política de innovación, ciencia y tecnología en
salud, el artículo 23 trata de la política farmacéutica nacional, el artículo 24
establece el deber de garantizar la disponibilidad de servicios en zonas
marginadas, el artículo 25 hace relación a la destinación e inembargabilidad de
los recursos con los que se financia la salud y el artículo 26 establece la
vigencia y derogatoria del caso. Para el Tribunal Constitucional, todos los
asuntos abordados en este apartado tienen importantes relaciones con el
núcleo temático de la Ley. Como se puede observar, estos se refieren a
políticas del sector, las cuales guardan nexos teleológicos con el derecho en
estudio.

133
Por ende, la Corte considera que el principio de unidad de materia se
encuentra suficientemente cumplido dentro del Proyecto de Ley Estatutaria.
Distinto es el asunto de la necesidad de regulación por vía estatutaria de todos
y cada uno de los temas abordados en el proyecto. Al momento de hacerse el
análisis pormenorizado de fondo se estimará si el asunto respectivo es del
resorte del legislador estatutario o del legislador ordinario, buscando con ello
atender las inquietudes de algunos intervinientes.

4.3.8.1.1. Cuestionamiento por presunta violación de principio de unidad

de materia

El ciudadano Luis Manotas Solano estima que no se respeta el principio de

unidad de materia. En este sentido, señala que so pretexto de crear y
reglamentar el derecho fundamental a la salud, se derogan disposiciones de
leyes estatutarias como son, según expone, la Ley 100 de 1993, 1122 de 2007
y 1438 de 2012. Así mismo, resalta que en el título del proyecto en estudio, se
dispone la creación y reglamentación del derecho fundamental a la salud, lo
cual no guarda coherencia con la reglamentación también integrada en el texto
sobre el ejercicio de profesionales de la salud, sobre los precios y regulación
de medicamentos y sobre la organización de la información del Sistema
General de Seguridad Social en Salud. En este sentido trae a colación la
Sentencia C - 025 de 1993. En su singular memorial, el ciudadano parece
sugerir que la regulación del derecho a la salud debe adelantarse por la vía del
mecanismo establecido en el artículo 377 de la Carta y, consecuentemente, se
requería de la práctica de un referendo, lo cual no se corresponde con ninguna
norma específica que así lo señale y cuyo desconocimiento amerite algún
pronunciamiento.

4.3.8.1.2. Consideraciones sobre el cuestionamiento por presunta violación

de principio de unidad de materia

En el análisis sobre el principio de unidad de materia contenido en esta

providencia, la Sala recordó las premisas que la jurisprudencia ha establecido
para la comprensión del asunto y los criterios a tener en cuenta al momento de
evaluar el cumplimiento de este mandato por parte del legislador. Bastarían
esas reglas trazadas por la Corte para desestimar lo observado por el citado
interviniente, sin embargo, en aras de la precisión, la Corporación reitera su
jurisprudencia:

“El principio de unidad de materia no debe interpretarse de

manera que constituya un obstáculo en el ejercicio de la actividad
legislativa, que cercene el principio democrático y restrinja la
facultad de configuración legislativa, en forma tal que solo se
puedan proferir normas que guarden estricta relación con un único
núcleo temático. Por el contrario, la Corte ha expresado, que sin
desconocer ese principio, el legislador puede incorporar en un
proyecto de ley diversidad de contenidos temáticos, siempre y
cuando que entre los mismos pueda apreciarse una relación de
conexidad objetiva y razonable. Esto implica, que dentro del

134
 examen de constitucionalidad, solo deberán ser retiradas  del
Ordenamiento Jurídico aquellas disposiciones respecto de las
cuales no sea posible, con criterio objetivo y razonable, establecer
ningún tipo de relación con la materia general de la ley. El
principio de unidad de materia no busca dificultar el trabajo
legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre la base
de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente
a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue,
como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto
de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las
diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y
entre estas y el título de la ley.” (Sentencia C-714 de 2001)

No comparte la Corte el razonamiento según el cual no cabría un tipo de

relación razonable y objetiva entre el derecho fundamental a la salud y la
autonomía profesional, los precios y regulación de medicamentos y sobre la
organización de la información del Sistema General de Seguridad Social en
Salud. Para la Sala, estos asuntos inciden directa e indirectamente en la
materialización del derecho. Así por ejemplo, la restricción de la autonomía
del médico puede conducir a diagnósticos o procedimientos que disminuyan e
incluso atenten contra el derecho a la salud del paciente. La ausencia de
regulación de precios de medicamentos puede tornar en inalcanzables medios
relevantes para la realización del derecho y, la ausencia de un sistema de
información en materia de salud se constituye en un factor que afecta, de
manera significativa, la adopción de políticas públicas encaminadas a
garantizar el derecho. Son estas las razones que impelen a la Corte a
desatender el pedimento del ciudadano, pues, como quedó establecido, no se
ve desconocido el principio de unidad de materia.

Para la Sala, tampoco cabe como objeción en relación con la

constitucionalidad del Proyecto, el que sus contenidos deroguen disposiciones
contenidas en las leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y 1438 de 2011, cuerpos
legislativos que en el equivocado entender del ciudadano Manotas tienen
carácter de estatutarios. En nada quebranta la Carta el hecho que enunciados
legales posteriores, modifiquen a otros anteriores. Justamente, una de las
pretensiones de la ley es sustituir aquella que el principio mayoritario estime
como inapropiada o innecesaria en un determinado momento. También, se
desestima por la Corporación, la observación del ciudadano mencionado en el
sentido de una presunta exigencia constitucional de requerirse el
procedimiento estipulado en el artículo 377 de la Carta, para reglamentar el
derecho a la salud. Entiende la Sala que dicho trámite constitucional, tiene
lugar cuando se está frente a una reforma constitucional y, esta se refiera a los
derechos contenidos en el capítulo 1, título II de la Carta y a las garantías de
estos. No es este el caso, se trata de la expedición de una Ley Estatutaria y no
de una reforma al precitado capítulo del Texto Superior.

4.3.8.2. Los principios de consecutividad e identidad flexible

135
Los principios de consecutividad e identidad flexible se encaminan a que el
producto legislativo sea expresión de la deliberación democrática. Es por ello
que no resultaría admisible que, por ejemplo, en el último debate y votación,
se incorporasen temas nuevos respecto de los cuales los órganos legislativos
partícipes de la discusión no hubiesen tenido la oportunidad de expresarse.
Los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución Política se orientan a
garantizar el respeto por el ejercicio deliberativo tanto de las comisiones
permanentes, como de las plenarias del Congreso. La ausencia de esta
protección tornaría al principio mayoritario en una mera elucubración retórica,
pues, lo dejaría expuesto a la voluntad del último órgano deliberante que
tuviese el deber de votar la ley.

Sin embargo, el postulado de la consecutividad, no puede fungir como un

obstáculo que impida mejorar el texto legal en la medida en que los debates
vayan clarificando cuál es el querer del Congreso. Por ello la Corte ha
morigerado este principio con el de la identidad flexible, al respecto, ha
precisado la jurisprudencia:

“Esta Corporación ha insistido en que el principio de

consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio
de identidad flexible. En efecto, de conformidad con lo señalado
por el artículo 160 C.P., durante el segundo debate cada cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias. Tal posibilidad busca permitir
al interior de las plenarias que sea posible someter al debate
democrático las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo
tal que la actividad de aquellas no se restrinja a la simple
confirmación de lo decidido en el primer debate.”100

La modulación del principio de consecutividad por cuenta del principio de

identidad flexible, ha conducido a que la Corporación considere que“concepto
de identidad101 comporta más bien que entre los distintos contenidos
normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida
unidad temática102. Con lo cual resultan admisibles en el trámite legislativo las
modificaciones que se introduzca al texto legal a lo largo de los debates “(…)
siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional
permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición
o modificación.”103.

Con lo dicho, quedan plenamente justificadas las modificaciones, adiciones y

supresiones que el respectivo órgano del legislativo, tenga a bien realizar
dentro del proyecto de ley en discusión. Ciertamente tal potestad de cambio no
es irrestricta, pues, de ser así se diluiría la identidad del proyecto y, de contera,

100 Sentencia C-1011 de 2008. M. P. Jaime Córdoba Triviño, ver también Sentencia C-1040 de 2005. M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil. Marco Gerardo Monroy Cabra. Humberto Antonio
Sierra Porto. Álvaro Tafur Galvis. Clara Inés Vargas Hernández.
101Sentencia C-702 de 1999.M.P. Fabio Morón Díaz
102Sentencia C-1190 de 2001 M.P. Araújo Rentería. Ver también la Sentencia C-950 de 2001 M.P. Córdoba
Triviño.
103 Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999. M.P. Morón Díaz.

136
el varias veces mencionado principio de consecutividad. Ha explicado esta
Corte en otras ocasiones:

“…La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema

específico al que se refiera la modificación o adición haya sido
debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de
ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y
adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio
de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente
ligados a lo debatido y aprobado en comisiones104.”

Para el Tribunal Constitucional lo que está proscrito es la inserción de temas

nuevos. Y, al respecto, cabe reiterar en esta oportunidad los criterios ya
establecidos por el juez de constitucionalidad para identificar lo que se estima
como nuevo en un proyecto y, por tanto, vulnerador de la consecutividad, se
ha sentado:

“…(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo

puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente;105 (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o
precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente
debatido;106 (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del
proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; 107 (iv)
no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión
de Conciliación que crea una fórmula original para superar una
discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.108”

Es acorde con estos presupuestos que se hace el control respectivo en esta

providencia. Importante resulta precisar que dado el debate en Comisiones
Conjuntas, no cabe considerar las eventuales variaciones entre las Comisiones
Primeras, pues, estas aprobaron un texto que fue publicado en la Gaceta 408
de 2013. En cuanto al texto aprobado en Plenarias, no se pierda de vista que
finalmente estas votaron un informe de conciliación y lo aprobaron con las
respectivas fe de erratas, con lo cual la similitud del texto evidencia
incontestablemente la identidad del proyecto. Lo que requiere consideración
especial es la variación del texto aprobado por las Comisiones Primeras
respecto del aprobado finalmente en las plenarias correspondientes.

Para el efecto propuesto, estima la Corporación, resulta útil el siguiente cuadro

comparativo que permite rápidamente verificar las adiciones, modificaciones
y supresiones del caso.

TEXTO APROBADO POR LAS Gacetas 446 y 447

104 Corte Constitucional. Sentencias C-008 de 1995. M.P. Hernández Galindo y C-809 de 2001. M.P. Vargas
Hernández
105 Corte Constitucional. Sentencia C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
106 Corte Constitucional. Sentencia C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
107 Corte Constitucional. Sentencia C-920 de 2001. MP Escobar Gil.
108Ver Sentencia C-198 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

137
 COMISIONES PRIMERAS DEL TEXTO CONCILIADO AL
HONORABLE SENADO DE PROYECTO DE LEY
LA REPÚBLICA Y DE LA ESTATUTARIA NÚMERO 209 DE
HONORABLE CÁMARA DE 2013 SENADO, 267 DE 2013
REPRESENTANTES SESIONES CÁMARA
CONJUNTAS AL PROYECTO DE Por medio de la cual se regula el
LEY ESTATUTARIA NÚMERO 209 derecho fundamental a la salud y se
DE 2013 SENADO, 267 DE 2013 dictan otras disposiciones.
CÁMARA El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPÍTULO I

Objeto, elementos esenciales,  Objeto, elementos esenciales,

principios, derechos y deberes principios, derechos y deberes

Artículo 1°. Objeto. La presente ley

Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto garantizar el derecho
tiene por objeto garantizar el derecho fundamental a la salud, regularlo y
fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de
establecer sus mecanismos de protección.
protección.
Artículo 2°. Naturaleza y contenido
Artículo 2°. Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud.
del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud es
El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo
autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.
individual y en lo colectivo. Comprende el acceso a los servicios
Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y
de salud de manera oportuna, eficaz con calidad para la preservación, el
y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la
mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas
salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y
para asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a las
oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención,
actividades de promoción, diagnóstico, tratamiento,
prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas
rehabilitación y paliación para todas las personas. De conformidad con el
las personas. Su prestación como artículo 49 de la Constitución Política,
servicio público esencial obligatorio, su prestación como servicio público
se ejecuta bajo la indelegable esencial obligatorio, se ejecuta bajo la
dirección, supervisión, coordinación indelegable dirección, supervisión,
y control del Estado. organización, regulación,
coordinación y control del Estado.
Artículo 3°. Ámbito de aplicación.  Artículo 3°. Ámbito de aplicación. La
La presente ley se aplica a todos presente ley se aplica a todos los
agentes, usuarios y demás que agentes, usuarios y demás que
intervengan de manera directa o intervengan de manera directa o
indirecta, en la garantía del derecho indirecta, en la garantía del derecho
fundamental a la salud. fundamental a la salud.

138
Artículo 4°. Definición de Sistema Artículo 4°. Definición de Sistema de
de Salud. Es el conjunto articulado y Salud. Es el conjunto articulado y
armónico de principios y normas; armónico de principios y normas;
políticas públicas; instituciones; políticas públicas; instituciones;
competencias y procedimientos; competencias y procedimientos;
facultades, obligaciones, derechos y facultades, obligaciones, derechos y
deberes; financiamiento; controles; deberes; financiamiento; controles;
información y evaluación, que el información y evaluación, que el
Estado disponga para la garantía y Estado disponga para la garantía y
materialización del derecho materialización del derecho
fundamental de la salud. fundamental de la salud.
Artículo 5°. Obligaciones del Estado. Artículo 5°. Obligaciones del Estado.
El Estado es responsable de respetar, El Estado es responsable de respetar,
proteger y garantizar el goce efectivo proteger y garantizar el goce efectivo
del derecho fundamental a la salud; del derecho fundamental a la salud;
para ello deberá: para ello deberá:
a) Abstenerse de injerir directa o a) Abstenerse de afectar directa o
indirectamente en el disfrute del indirectamente en el disfrute del
derecho fundamental a la salud, de derecho fundamental a la salud, de
adoptar decisiones que lleven al adoptar decisiones que lleven al
deterioro de la salud de la población deterioro de la salud de la población y
y de realizar cualquier acción u de realizar cualquier acción u omisión
omisión que pueda resultar en un que pueda resultar en un daño en la
daño en la salud de las personas; salud de las personas;
b) Formular y adoptar políticas de b) Formular y adoptar políticas de
salud dirigidas a garantizar el goce salud dirigidas a garantizar el goce
efectivo del derecho en igualdad de efectivo del derecho en igualdad de
oportunidades para toda la trato y oportunidades para toda la
población, asegurando para ello la población, asegurando para ello la
coordinación armónica de las coordinación armónica de las
acciones de todos los agentes del acciones de todos los agentes del
Sistema; Sistema;
c) Formular y adoptar políticas c) Formular y adoptar políticas que
que propendan por la promoción de propendan por la promoción de la
la salud, prevención y atención de la salud, prevención y atención de la
enfermedad y rehabilitación de sus enfermedad y rehabilitación de sus
secuelas, mediante acciones secuelas, mediante acciones colectivas
colectivas e individuales; e individuales;
d) Establecer mecanismos para d) Establecer mecanismos para
evitar la violación del derecho evitar la violación del derecho
fundamental a la salud y determinar fundamental a la salud y determinar
su régimen sancionatorio; su régimen sancionatorio;
e) Ejercer una adecuada e) Ejercer una adecuada inspección,
inspección, vigilancia y control vigilancia y control mediante un
mediante un órgano y/o las entidades órgano y/o las entidades
especializadas que se determinen especializadas que se determinen para
para el efecto; el efecto;
f) Velar por el cumplimiento de los f) Velar por el cumplimiento de los
principios del derecho fundamental a principios del derecho fundamental a

139
la salud en todo el territorio la salud en todo el territorio nacional,
nacional, según las necesidades de según las necesidades de salud de la
salud de la población; población;
g) Realizar el seguimiento g) Realizar el seguimiento continuo
continuo de la evolución de las de la evolución de las condiciones de
condiciones de salud de la población salud de la población a lo largo del
a lo largo del ciclo de vida de las ciclo de vida de las personas;
personas; h) Realizar evaluaciones sobre los
h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del
resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en
derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la
función de sus principios y sobre la forma como el Sistema avanza de
forma como el Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la
manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de
garantía al derecho fundamental de salud;
salud; i) Adoptar la regulación y las
i) Adoptar la regulación y las políticas indispensables para financiar
políticas indispensables para de manera sostenible los servicios de
financiar de manera sostenible los salud y garantizar el flujo de los
servicios de salud y garantizar el recursos para atender de manera
flujo de los recursos para atender de oportuna y suficiente las necesidades
manera oportuna y suficiente las en salud de la población;
necesidades en salud de la población; j) Intervenir el mercado de
Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e
medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud con el fin de
insumos en salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las
optimizar su utilización, evitar las inequidades en el acceso, asegurar la
inequidades en el acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general
calidad de los mismos o en general cuando pueda derivarse una grave
cuando pueda derivarse una grave afectación de la prestación del
afectación de la prestación del servicio.
servicio.
Artículo 6°. Elementos y principios Artículo 6°. Elementos y principios
del derecho fundamental a la salud. del derecho fundamental a la salud.
El derecho fundamental a la salud El derecho fundamental a la salud
incluye los siguientes elementos incluye los siguientes elementos
esenciales e interrelacionados: esenciales e interrelacionados:
a) Disponibilidad. El Estado a) Disponibilidad. El Estado deberá
deberá garantizar la existencia de garantizar la existencia de servicios y
servicios y tecnologías e instituciones tecnologías e instituciones de salud,
de salud, así como de programas de así como de programas de salud y
salud y personal médico y profesional personal médico y profesional
competente; competente;
b) Aceptabilidad. Los diferentes b) Aceptabilidad. Los diferentes
agentes del sistema deberán ser agentes del sistema deberán ser
respetuosos de la ética médica así respetuosos de la ética médica así
como de las diversas culturas de las como de las diversas culturas de las
personas, minorías étnicas, pueblos y personas, minorías étnicas, pueblos y
comunidades, respetando sus comunidades, respetando sus

140
particularidades socioculturales y particularidades socioculturales y
cosmovisión de la salud, permitiendo cosmovisión de la salud, permitiendo
su participación en las decisiones del su participación en las decisiones del
sistema de salud que le afecten, de sistema de salud que le afecten, de
conformidad con el artículo 9° de la conformidad con el artículo 12 de la
presente ley y responder presente ley y responder
adecuadamente a las necesidades de adecuadamente a las necesidades de
salud relacionadas con el género y el salud relacionadas con el género y el
ciclo de vida. Los establecimientos ciclo de vida. Los establecimientos
deberán prestar los servicios para deberán prestar los servicios para
mejorar el estado de salud de las mejorar el estado de salud de las
personas dentro del respeto a la personas dentro del respeto a la
confidencialidad; confidencialidad;
c) Accesibilidad. Los servicios y c) Accesibilidad. Los servicios y
tecnologías de salud deben ser tecnologías de salud deben ser
accesibles a todos desde el territorio accesibles a todos, en condiciones de
nacional, en condiciones de igualdad, igualdad, dentro del respeto a las
dentro del respeto a las especificidades de los diversos grupos
especificidades de los diversos vulnerables y al pluralismo cultural.
grupos vulnerables y al pluralismo La accesibilidad comprende la no
cultural. La accesibilidad comprende discriminación, la accesibilidad física,
la no discriminación, la accesibilidad la asequibilidad económica y el acceso
física, la asequibilidad económica y a la información;
el acceso a la información. Los pagos d) Calidad e idoneidad profesional.
que la ley determine y que Los establecimientos, servicios y
eventualmente se requieran no tecnologías de salud deberán estar
podrán convertirse en límites o centrados en el usuario, ser
barreras de acceso para recibir los apropiados desde el punto de vista
servicios y tecnologías; médico y técnico y responder a
d) Calidad e idoneidad estándares de calidad aceptados por
profesional. Los establecimientos, las comunidades científicas. Ello
servicios y tecnologías de salud requiere, entre otros, personal de la
deberán estar centrados en el salud adecuadamente competente,
usuario, ser apropiados desde el enriquecida con educación continua e
punto de vista médico y técnico y investigación científica y una
responder a estándares de calidad evaluación oportuna de la calidad de
aceptados por las comunidades los servicios y tecnologías ofrecidos.
científicas. Ello requiere, entre otros, Así mismo, el derecho fundamental
personal de la salud adecuadamente a la salud comporta los siguientes
competente, enriquecida con principios:
educación continua e investigación a) Universalidad. Los residentes en
científica y una evaluación oportuna el territorio colombiano gozarán
de la calidad de los servicios y efectivamente del derecho fundamental
tecnologías ofrecidos. a la salud en todas las etapas de la
Así mismo, el derecho fundamental vida;
a la salud comporta los siguientes b) Pro hómine. Las autoridades y
principios: demás actores del sistema de salud,
a) Universalidad. Los habitantes adoptarán la interpretación de las
en el territorio colombiano gozarán normas vigentes que sea más

141
efectivamente del derecho favorable a la protección del derecho
fundamental a la salud en todas las fundamental a la salud de las
etapas de la vida; personas;
b) Pro hómine. Las autoridades y c) Equidad. El Estado debe adoptar
demás actores del sistema de salud, políticas públicas dirigidas
adoptarán la interpretación de las específicamente al mejoramiento de la
normas vigentes que sea más salud de personas de escasos recursos,
favorable a la protección del derecho de los grupos vulnerables y de los
fundamental a la salud de las sujetos de especial protección;
personas; d) Continuidad. Las personas
c) Equidad. El Estado debe tienen derecho a recibir los servicios
garantizar el acceso a los servicios y de salud de manera continua. Una vez
tecnologías del ámbito de la salud en la provisión de un servicio ha sido
todo el territorio nacional de manera iniciada, este no podrá ser
adecuada a las distintas necesidades interrumpido de manera intempestiva
de la población, así como adoptar y arbitraria por razones
políticas públicas dirigidas administrativas o económicas;
específicamente al mejoramiento de e) Oportunidad. La prestación de
la salud de personas de escasos los servicios y tecnologías de salud
recursos, de los grupos vulnerables y que se requieran con necesidad deben
de los sujetos de especial protección; proveerse sin dilaciones que puedan
d) Continuidad. Las personas tienen agravar la condición de salud de las
derecho a recibir los servicios de personas;
salud de manera continua. Una vez la f) Prevalencia de derechos. El
provisión de un servicio ha sido Estado debe implementar medidas
iniciada, este no podrá ser concretas y específicas para
interrumpido de manera intempestiva garantizar la atención integral a
y arbitraria por razones niñas, niños y adolescentes. En
administrativas o económicas; cumplimiento de sus derechos
e) Oportunidad. La prestación de prevalentes establecidos por la
los servicios y tecnologías de salud Constitución Política. Dichas medidas
que se requieran con necesidad se formularán por ciclos vitales:
deben proveerse sin dilaciones que prenatal hasta seis (6) años, de los (7)
puedan agravar la condición de salud a los catorce (14) años, y de los quince
de las personas; (15) a los dieciocho (18) años;
f) Protección a las niñas, niños y g) Progresividad del derecho. El
mujeres en estado de embarazo. El Estado promoverá la correspondiente
Estado establecerá medidas ampliación gradual y continua del
concretas y específicas para acceso a los servicios y tecnologías de
garantizar la protección especial de salud, la mejora en su prestación, la
las niñas, niños y mujeres en estado ampliación de capacidad instalada del
de embarazo en el marco del sistema sistema de salud y el mejoramiento del
de salud. También adoptará políticas talento humano, así como la reducción
de promoción y prevención dirigidas gradual y continua de barreras
específicamente a ellas; culturales, económicas, geográficas,
g) Progresividad del derecho. El administrativas y tecnológicas que
Estado promoverá la correspondiente impidan el goce efectivo del derecho
ampliación gradual y continua del fundamental a la salud;
acceso a los servicios y tecnologías h) Libre elección. Las personas

142
de salud, la mejora en su prestación, tienen la libertad de elegir sus
la ampliación de capacidad instalada entidades de salud dentro de la oferta
del sistema de salud y el disponible según las normas de
mejoramiento del talento humano, así habilitación;
como la reducción gradual y i) Sostenibilidad. El Estado
continua de barreras culturales, dispondrá, por los medios que la ley
económicas, geográficas, estime apropiados, los recursos
administrativas y tecnológicas que necesarios y suficientes para asegurar
impidan el goce efectivo del derecho progresivamente el goce efectivo del
fundamental a la salud; derecho fundamental a la salud, de
h) Libre elección. Las personas conformidad con las normas
tienen la libertad de elegir sus constitucionales de sostenibilidad
prestadores de servicios de salud fiscal;
dentro de la oferta disponible. La j) Solidaridad. El sistema está
libertad de elegir prestadores de basado en el mutuo apoyo entre las
servicios de salud se sujetará a las personas, generaciones, los sectores
siguientes reglas: i) La oferta general económicos, las regiones y las
de prestadores podrá ser limitada por comunidades;
la autoridad estatal competente que k) Eficiencia. El sistema de salud
determine la ley, con base en razones debe procurar por la mejor utilización
atinentes a la seguridad, calidad y social y económica de los recursos,
eficiencia del servicio y ii) Los servicios y tecnologías disponibles
cambios en la oferta de prestadores para garantizar el derecho a la salud
por quienes financien el servicio de de toda la población;
salud no podrá disminuir la calidad o l) Interculturalidad. Es el respeto
afectar la continuidad en la provisión por las diferencias culturales
del servicio y deberán contemplar existentes en el país y en el ámbito
mecanismos de transición para evitar global, así como el esfuerzo
una afectación de la salud del deliberado por construir mecanismos
usuario. Dicho cambio no podrá que integren tales diferencias en la
eliminar alternativas reales de salud, en las condiciones de vida y en
escogencia donde haya los servicios de atención integral de
disponibilidad; las enfermedades, a partir del
i) Sostenibilidad. El Estado reconocimiento de los saberes,
dispondrá, por los medios que la ley prácticas y medios tradicionales,
estime apropiados, los recursos alternativos y complementarios para
necesarios y suficientes para la recuperación de la salud en el
asegurar progresivamente el goce ámbito global;
efectivo del derecho fundamental a la m) Protección a los pueblos
salud; indígenas. Para los pueblos indígenas
j) Solidaridad. El sistema está el Estado reconoce y garantiza el
basado en el mutuo apoyo entre las derecho fundamental a la salud
personas, generaciones, los sectores integral, entendida según sus propias
económicos, las regiones y las cosmovisiones y conceptos, que se
comunidades. desarrolla en el Sistema Indígena de
Parágrafo. Los principios Salud Propio e Intercultural (SISPI);
enunciados en este artículo se n) Protección pueblos y
deberán interpretar de manera comunidades indígenas, ROM y
armónica sin privilegiar alguno de negras, afrocolombianas, raizales y

143
 palenqueras. Para los pueblos y
comunidades indígenas, ROM y
negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, se garantizará el derecho
a la salud como fundamental y se
aplicará de manera concertada con
ellos, respetando sus costumbres.
Parágrafo. Los principios enunciados
en este artículo se deberán interpretar
ellos sobre los demás. Lo anterior no de manera armónica sin privilegiar
obsta para que sean adoptadas alguno de ellos sobre los demás. Lo
acciones afirmativas en beneficio de anterior no obsta para que sean
sujetos de especial protección adoptadas acciones afirmativas en
constitucional como la promoción del beneficio de sujetos de especial
interés superior de las niñas niños y protección constitucional como la
mujeres en estado de embarazo y promoción del interés superior de las
personas de escasos recursos, grupos niñas, niños y mujeres en estado de
vulnerables y sujetos de especial embarazo y personas de escasos
protección. recursos, grupos vulnerables y sujetos
de especial protección.
Artículo 7°. Evaluación anual de los Artículo 7°. Evaluación anual de los
indicadores del goce efectivo. El indicadores del goce efectivo. El
Ministerio de Salud y Protección Ministerio de Salud y Protección
Social divulgará evaluaciones Social divulgará evaluaciones anuales
anuales sobre los resultados de goce sobre los resultados de goce efectivo
efectivo del derecho fundamental a la del derecho fundamental a la salud, en
salud, en función de los elementos función de los elementos esenciales de
esenciales de accesibilidad, accesibilidad, disponibilidad,
disponibilidad, aceptabilidad y aceptabilidad y calidad.
calidad. Con base en los resultados de dicha
Con base en los resultados de evaluación se deberán diseñar e
dicha evaluación se deberán diseñar implementar políticas públicas
e implementar políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones
tendientes a mejorar las condiciones de salud de la población.
de salud de la población. El informe sobre la evolución de los
El informe sobre la evolución de los indicadores de goce efectivo del
indicadores de goce efectivo del derecho fundamental a la salud deberá
derecho fundamental a la salud ser presentado a todos los agentes del
deberá ser presentado a todos los sistema.
agentes del sistema.
Artículo 8°. La integralidad. Los Artículo 8°. La integralidad. Los
servicios y tecnologías de salud servicios y tecnologías de salud
deberán ser suministrados de manera deberán ser suministrados de manera
completa para prevenir, paliar o completa para prevenir, paliar o curar
curar la enfermedad, con la enfermedad, con independencia del
independencia del origen de la origen de la enfermedad o condición
enfermedad o condición de salud, del de salud, del sistema de provisión,
sistema de provisión, cubrimiento o cubrimiento o financiación definido
financiación definido por el por el legislador. No podrá

144
legislador. No podrá fragmentarse la fragmentarse la responsabilidad en la
responsabilidad en la prestación de prestación de un servicio de salud
un servicio de salud específico en específico en desmedro de la salud del
desmedro de la salud del usuario. usuario.
Tampoco se podrá negar un servicio En los casos en los que exista duda
de salud estrechamente vinculado con sobre el alcance de un ser vicio o
otro cubierto por el sistema. tecnología de salud cubierto por el
En los casos en los que exista duda Estado, se entenderá que este
sobre el alcance de un servicio o comprende todos los elementos
tecnología de salud cubierto por el esenciales para lograr su objetivo
Estado, se entenderá que este médico respecto de la necesidad
comprende todos los elementos específica de salud diagnosticada.
esenciales para lograr su objetivo Parágrafo. Para efectos del presente
médico respecto de la necesidad artículo se entiende por tecnología o
específica de salud diagnosticada. servicio de salud aquellos
Parágrafo 1°.Para efectos del directamente relacionados con el
presente artículo se entiende por tratamiento y el cumplimiento del
tecnología o servicio de salud objetivo preventivo o terapéutico.
aquellos directamente relacionados Aquellos servicios de carácter
con el tratamiento y el individual que no estén directamente
cumplimiento del objetivo relacionados con el tratamiento y
preventivo o terapéutico. cumplimiento del objetivo preventivo o
Parágrafo 2°. Para efectos del terapéutico, podrán ser financiados,
presente artículo las prestaciones de en caso de que no existiese capacidad
carácter individual, tales como la de pago, con recursos diferentes a los
alimentación, el transporte, la destinados al cubrimiento de los
educación, la habitación y los demás servicios y tecnologías en salud, en el
servicios o tecnologías de marco de las políticas sociales del
concomitantes para el manejo de las Estado.
condiciones sociales, económicas,
biológicas y comportamiento, serán
financiados con recursos diferentes a
los destinados al cubrimiento de los
servicios y tecnologías de salud. La
ley determinará la financiación de
estos servicios y tecnologías.
Excepcionalmente para casos que
afecten o pongan en grave riesgo la
salud de una comunidad podrán
concurrir los recursos del sistema.
Artículo 9°. Determinantes sociales Artículo 9°. Determinantes sociales
de salud. Es deber del Estado de salud. Es deber del Estado adoptar
adoptar políticas públicas dirigidas a políticas públicas dirigidas a lograr la
lograr la reducción de las reducción de las desigualdades de los
desigualdades de los determinantes determinantes sociales de la salud que
sociales de la salud que incidan en el incidan en el goce efectivo del derecho
goce efectivo del derecho a la salud, a la salud, promover el mejoramiento
promover el mejoramiento de la de la salud, prevenir la enfermedad y
salud, prevenir la enfermedad y elevar el nivel de la calidad de vida.

145
elevar el nivel de la calidad de vida. Estas políticas estarán orientadas
Estas políticas estarán orientadas principalmente al logro de la equidad
principalmente al logro de la equidad en salud.
en salud. El legislador creará los mecanismos
El legislador creará los que permitan identificar situaciones o
mecanismos que permitan identificar políticas de otros sectores que tienen
situaciones o políticas de otros un impacto directo en los resultados
sectores que tienen un impacto en salud y determinará los procesos
directo en los resultados en salud y para que las autoridades del sector
determinará los procesos para que salud participen en la toma de
las autoridades del sector salud decisiones conducentes al
participen en la toma de decisiones mejoramiento de dichos resultados.
conducentes al mejoramiento de Parágrafo. Se entiende por
dichos resultados. determinantes sociales de salud
Parágrafo. Se entiende por aquellos factores que determinan la
determinantes sociales de salud aparición de la enfermedad, tales
aquellos factores que determinan la como los sociales, económicos,
aparición de la enfermedad, tales culturales, nutricionales, ambientales,
como los sociales, económicos, ocupacionales, habitacionales, de
culturales, nutricionales, educación y de acceso a los servicios
ambientales, ocupacionales, públicos, los cuales serán financiados
habitacionales, de educación y de con recursos diferentes a los
acceso a los servicios públicos, los destinados al cubrimiento de los
cuales serán financiados con servicios y tecnologías de salud.
recursos diferentes a los destinados
al cubrimiento de los servicios y
tecnologías de salud.
Artículo 10. Derechos y deberes de Artículo 10. Derechos y deberes de las
las personas, relacionados con la personas, relacionados con la
prestación del servicio de salud. Las prestación del servicio de salud. Las
personas tienen los siguientes personas tienen los siguientes
derechos relacionados con la derechos relacionados con la
prestación del servicio de salud: prestación del servicio de salud:
a) A acceder a los servicios y a) A acceder a los servicios y
tecnologías de salud, que le tecnologías de salud, que le
garanticen una atención integral, garanticen una atención integral,
oportuna y de alta calidad; oportuna y de alta calidad;
b) A elegir libremente al prestador b) Recibir la atención de urgencias
de servicios de salud en los términos que sea requerida con la oportunidad
que defina la ley, previo el suministro que su condición amerite sin que sea
de información por parte del exigible documento o cancelación de
Ministerio de Salud y Protección pago previo alguno;
Social; c) A mantener una comunicación
c) Recibir la atención de urgencias plena, permanente, expresa y clara
que sea requerida con la oportunidad con el profesional de la salud tratante;
que su condición amerite sin que sea d) A obtener información clara,
exigible documento o cancelación de apropiada y suficiente por parte del
pago previo alguno; profesional de la salud tratante que le
d) A mantener una comunicación permita tomar decisiones libres,

146
plena, permanente, expresa y clara conscientes e informadas respecto de
con el profesional de la salud los procedimientos que le vayan a
tratante; practicar y riesgos de los mismos.
e) A obtener información clara, Ninguna persona podrá ser obligada,
apropiada y suficiente por parte del contra su voluntad, a recibir un
profesional de la salud tratante que le tratamiento de salud;
permita tomar decisiones libres, e) A recibir prestaciones de salud en
conscientes e informadas respecto de las condiciones y términos
los procedimientos que le vayan a consagrados en la ley;
practicar y riesgos de los mismos. f) A recibir un trato digno,
Ninguna persona podrá ser obligada, respetando sus creencias y costumbres,
contra su voluntad, a recibir un así como las opiniones personales que
tratamiento de salud; tengan sobre los procedimientos;
f) A recibir prestaciones de salud g) A que la historia clínica sea
en las condiciones y términos tratada de manera confidencial y
consagrados en la ley; reservada y que únicamente pueda ser
g) A recibir un trato digno, conocida por terceros, previa
respetando sus creencias y autorización del paciente o en los
costumbres, así como las opiniones casos previstos en la ley, y a poder
personales que tengan sobre los consultar la totalidad de su historia
procedimientos; clínica en forma gratuita y a obtener
h) A que la historia clínica sea copia de la misma;
tratada de manera confidencial y h) A que se le preste durante todo el
reservada y que únicamente pueda proceso de la enfermedad, asistencia
ser conocida por terceros, previa de calidad por trabajadores de la
autorización del paciente o en los salud debidamente capacitados y
casos previstos en la ley, y a poder autorizados para ejercer;
consultar la totalidad de su historia i) A la provisión y acceso oportuno
clínica en forma gratuita y a obtener a las tecnologías y a los medicamentos
copia de la misma; requeridos;
i) A que se le preste durante todo el j) A recibir los servicios de salud en
proceso de la enfermedad, asistencia condiciones de higiene, seguridad y
de calidad por trabajadores de la salud respeto a su intimidad;
debidamente capacitados y autorizados k) A la intimidad. Se garantiza la
para ejercer; confidencialidad de toda la
j) A la provisión y acceso oportuno información que sea suministrada en
a las tecnologías y a los el ámbito del acceso a los servicios de
medicamentos requeridos; salud y de las condiciones de salud y
k) A recibir los servicios de salud enfermedad de la persona, sin
en condiciones de higiene, seguridad perjuicio de la posibilidad de acceso a
y respeto a su intimidad; la misma por los familiares en los
l) A la intimidad. Se garantiza la eventos autorizados por la ley o las
confidencialidad de toda la autoridades en las condiciones que
información que sea suministrada en esta determine;
el ámbito del acceso a los servicios l) A recibir información sobre los
de salud y de las condiciones de canales formales para presentar
salud y enfermedad de la persona, sin reclamaciones, quejas, sugerencias y
perjuicio de la posibilidad de acceso en general, para comunicarse con la
a la misma por los familiares en los administración de las instituciones, así

147
eventos autorizados por la ley o las como a recibir una respuesta por
autoridades en las condiciones que escrito;
esta determine; m) A solicitar y recibir
m) A recibir información sobre los explicaciones o rendición de cuentas
canales formales para presentar acerca de los costos por los
reclamaciones, quejas, sugerencias y tratamientos de salud recibidos;
en general, para comunicarse con la n) A que se le respete la voluntad de
administración de las instituciones, aceptación o negación de la donación
así como a recibir una respuesta por de sus órganos de conformidad con la
escrito; ley;
n) A recibir una segunda opinión o) A no ser sometidos en ningún
por parte de un profesional de la caso a tratos crueles o inhumanos que
salud cuando lo considere pertinente. afecten su dignidad, ni a ser obligados
Dicha consulta será considerada a soportar sufrimiento evitable, ni
como un servicio cubierto; obligados a padecer enfermedades que
o) A solicitar y recibir pueden recibir tratamiento;
explicaciones o rendición de cuentas p) A que no se le trasladen las
acerca de los costos por los cargas administrativas y burocráticas
tratamientos de salud recibidos; que les corresponde asumir a los
p) A que se le respete la voluntad encargados o intervinientes en la
de aceptación o negación de la prestación del servicio;
donación de sus órganos de q) Agotar las posibilidades
conformidad con la ley; razonables de tratamiento efectivo
q) A no ser sometidos en ningún para la superación de su enfermedad.
caso a tratos crueles o inhumanos que Son deberes de las personas
afecten su dignidad, ni a ser relacionados con el servicio de salud,
obligados a soportar sufrimiento los siguientes:
evitable, ni obligados a padecer a) Propender por su autocuidado, el
enfermedades que pueden recibir de su familia y el de su comunidad;
tratamiento; b) Atender oportunamente las
r) A que no se le trasladen las recomendaciones formuladas en los
cargas administrativas y burocráticas programas de promoción y
que le corresponde asumir a los prevención;
encargados o intervinientes en la c) Actuar de manera solidaria ante
prestación del servicio; las situaciones que pongan en peligro
s) Agotar las posibilidades la vida o la salud de las personas;
razonables de tratamiento efectivo d) Respetar al personal responsable
para la superación de su enfermedad; de la prestación y administración de
Son deberes de las personas los servicios salud;
relacionados con el servicio de salud, e) Usar adecuada y racionalmente
los siguientes: las prestaciones ofrecidas, así como
a) Propender por su autocuidado, los recursos del sistema;
el de su familia y el de su comunidad; f) Cumplir las normas del sistema
b) Atender oportunamente las de salud;
recomendaciones formuladas en los g) Actuar de buena fe frente al
programas de promoción y sistema de salud;
prevención; h) Suministrar de manera oportuna
c) Actuar de manera solidaria ante y suficiente la información que se
las situaciones que pongan en peligro requiera para efectos del servicio;

148
la vida o la salud de las personas;
d) Respetar al personal
responsable de la prestación y
administración de los servicios salud;
e) Usar adecuada y racionalmente
las prestaciones ofrecidas, así como
los recursos del sistema;
f) Cumplir las normas del sistema
de salud;
g) Actuar de buena fe frente al
sistema de salud;
h) Suministrar de manera
voluntaria, oportuna y suficiente la
información que se requiera para i) Contribuir solidariamente al
efectos del servicio; financiamiento de los gastos que
i) Contribuir solidariamente al demande la atención en salud y la
financiamiento de los gastos que seguridad social en salud, de acuerdo
demande la atención en salud y la con su capacidad de pago.
seguridad social en salud, de acuerdo Parágrafo 1°. Los efectos del
con su capacidad de pago. incumplimiento de estos deberes solo
Parágrafo 1°. Los efectos del podrán ser determinados por el
incumplimiento de estos deberes solo legislador. En ningún caso su
podrán ser determinados por el incumplimiento podrá ser invocado
legislador. En ningún caso su para impedir o restringir el acceso
incumplimiento podrá ser invocado oportuno a servicios de salud
para impedir o restringir el acceso requeridos con necesidad.
oportuno a servicios de salud Parágrafo 2°. El Estado deberá
requeridos con necesidad. definir las políticas necesarias para
Parágrafo 2°. El Estado deberá promover el cumplimiento de los
definir las políticas necesarias para deberes de las personas, sin perjuicio
promover el cumplimiento de los de lo establecido en el parágrafo 1°.
deberes de las personas, sin perjuicio
de lo establecido en el parágrafo 1°.
Artículo 11. Sujetos de especial  Artículo 11. Sujetos de especial
protección. La atención de niños, protección. La atención de niños,
niñas y adolescentes, mujeres en niñas y adolescentes, mujeres en
estado de embarazo, desplazados, estado de embarazo, desplazados,
víctimas de violencia y del conflicto víctimas de violencia y del conflicto
armado, la población adulta mayor y armado, la población adulta mayor,
personas en condición de personas que sufren de enfermedades
discapacidad, gozarán de especial huérfanas y personas en condición de
protección por parte del Estado. Su discapacidad, gozarán de especial
atención en salud no estará limitada protección por parte del Estado. Su
por ningún tipo de restricción atención en salud no estará limitada
administrativa o económica. Las por ningún tipo de restricción
instituciones que hagan parte del administrativa o económica. Las
sector salud deberán definir procesos instituciones que hagan parte del
de atención intersectoriales e sector salud deberán definir procesos
interdisciplinarios que le garanticen de atención intersectoriales e

149
las mejores condiciones de atención. interdisciplinarios que le garanticen
En el caso de las mujeres en estado las mejores condiciones de atención.
de embarazo, se adoptarán medidas En el caso de las mujeres en estado
para garantizar el acceso a los de embarazo, se adoptarán medidas
servicios de salud que requieren con para garantizar el acceso a los
necesidad durante el embarazo y con servicios de salud que requieren con
posterioridad al mismo y para necesidad durante el embarazo y con
garantizar que puedan ejercer sus posterioridad al mismo y para
derechos fundamentales en el marco garantizar que puedan ejercer sus
del acceso a servicios de salud. derechos fundamentales en el marco
Parágrafo 1°. Las victimas de del acceso a servicios de salud.
cualquier tipo de violencia sexual Parágrafo 1°. Las víctimas de
tienen derecho a acceder de manera cualquier tipo de violencia sexual
prioritaria a los tratamientos tienen derecho a acceder de manera
sicológicos y siquiátricos que prioritaria a los tratamientos
requieran. sicológicos y siquiátricos que
Parágrafo 2°. En el caso de las requieran.
personas víctimas de la violencia y Parágrafo 2°. En el caso de las
del conflicto armado, el Estado personas víctimas de la violencia y del
desarrollará el programa de atención conflicto armado, el Estado
psicosocial y salud integral a las desarrollará el programa de atención
víctimas de que trata el artículo 137 psicosocial y salud integral a las
de la Ley 1448 de 2011. víctimas de que trata el artículo 137
de la Ley 1448 de 2011.

CAPÍTULO II
CAPÍTULO II
Garantía y mecanismos de
Garantía y mecanismos de protección
protección del derecho fundamental
del derecho fundamental a la salud
a la salud
Artículo 12. Participación en las Artículo 12. Participación en las
decisiones del sistema de salud. El decisiones del sistema de salud. El
Derecho a la salud comprende la derecho fundamental a la salud
intervención activa de la comunidad comprende el derecho de las personas
en su organización, gestión y a participar en las decisiones
fiscalización, así como en las adoptadas por los agentes del sistema
decisiones que la afectan o interesan; de salud que la afectan o interesan.
también se debe garantizar que las Este derecho incluye:
decisiones democráticamente a) Participar en la formulación de
discutidas y consensuadas con los la política de salud así como en los
ciudadanos tengan carácter planes para su implementación;
vinculante. Este derecho incluye: b) Participar en las instancias de
a) Participar en la formulación de deliberación, veeduría y seguimiento
la política de salud así como en los del Sistema;
planes para su implementación; c) Participar en los programas de
b) Participar en las instancias de promoción y prevención que sean
deliberación, veeduría y seguimiento establecidos;
del Sistema; d) Participar en las decisiones de
c) Participar en los programas de inclusión o exclusión de servicios y
promoción y prevención que sean tecnologías;

150
establecidos; e) Participar en los procesos de
d) Participar en las decisiones de definición de prioridades de salud;
inclusión o exclusión de servicios y f) Participar en decisiones que
tecnologías; puedan significar una limitación o
e) Participar en los procesos de restricción en las condiciones de
definición de prioridades de salud; acceso a establecimientos de salud;
f) Participar en decisiones que g) Participar en la evaluación de los
puedan significar una limitación o resultados de las políticas de salud.
restricción en las condiciones de
acceso a establecimientos de salud;
g) Participar en la evaluación de los
resultados de las políticas de salud.
Artículo 13. Redes de servicios. El  Artículo 13. Redes de servicios. El
sistema de salud estará organizado sistema de salud estará organizado en
en redes integrales de servicios de redes integrales de servicios de salud,
salud, las cuales podrán ser públicas, las cuales podrán ser públicas,
privadas o mixtas. privadas o mixtas.

Artículo 14. Prohibición de la  Artículo 14. Prohibición de la

negación de prestación de servicios.negación de prestación de servicios.
Para acceder a ser vicios y Para acceder a servicios y tecnologías
tecnologías de salud no se requeriráde salud no se requerirá ningún tipo
ningún tipo de autorización
de autorización administrativa entre el
administrativa entre el prestador deprestador de servicios y la entidad que
servicios y la entidad que cumpla lacumpla la función de gestión de
función de gestión de servicios de servicios de salud cuando se trate de
salud, salvo en aquellas
atención inicial de urgencia y en
circunstancias que determine el aquellas circunstancias que determine
Ministerio de Salud y Protección el Ministerio de Salud y Protección
Social. Social.
El Gobierno Nacional definirá los
mecanismos idóneos para controlar el
uso adecuado y racional de dichos
servicios y tecnologías en salud.
Parágrafo 1°. En los casos de
negación de los servicios que
comprenden el derecho fundamental a
la salud con independencia a sus
circunstancias, el Congreso de la
República definirá mediante ley las
sanciones penales y disciplinarias,
tanto de los Representantes Legales
de las entidades a cargo de la
prestación del servicio como de las
demás personas que contribuyeron a
la misma.
Parágrafo 2°. Lo anterior sin
perjuicio de la tutela.
Artículo 15. Prestaciones de salud.  Artículo 15. Prestaciones de salud.

151
El Sistema garantizará el derecho El Sistema garantizará el derecho
fundamental a la salud a través de la fundamental a la salud a través de la
prestación de servicios y tecnologías, prestación de servicios y tecnologías,
estructurados sobre una concepción estructurados sobre una concepción
integral de la salud, que incluya su integral de la salud, que incluya su
promoción, la prevención, la promoción, la prevención, la
paliación, la atención de la paliación, la atención de la
enfermedad y rehabilitación de sus enfermedad y rehabilitación de sus
secuelas. secuelas.
En todo caso, los recursos públicos En todo caso, los recursos públicos
asignados a la salud no podrán asignados a la salud no podrán
destinarse a financiar servicios y destinarse a financiar servicios y
tecnologías en los que se advierta tecnologías en los que se advierta
alguno de los siguientes criterios: alguno de los siguientes criterios:
a) Que tengan como finalidad a) Que tengan como finalidad
principal un propósito cosmético o principal un propósito cosmético o
suntuario no relacionado con la suntuario no relacionado con la
recuperación o mantenimiento de la recuperación o mantenimiento de la
capacidad funcional o vital de las capacidad funcional o vital de las
personas; personas;
b) Que no exista evidencia b) Que no exista evidencia científica
científica sobre su seguridad y sobre su seguridad y eficacia clínica;
eficacia clínica; c) Que no exista evidencia científica
c) Que no exista evidencia sobre su efectividad clínica;
científica sobre su efectividad clínica; d) Que su uso no haya sido
d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad
autorizado por la autoridad competente;
competente; e) Que se encuentren en fase de
e) Que se encuentren en fase de experimentación;
experimentación. f) Que tengan que ser prestados en
Los servicios o tecnologías que el exterior.
cumplan con esos criterios serán Los servicios o tecnologías que
explícitamente excluidos por el cumplan con esos criterios serán
Ministerio de Salud y Protección explícitamente excluidos por el
Social o la autoridad competente que Ministerio de Salud y Protección
determine la ley ordinaria, previo un Social o la autoridad competente que
procedimiento técnico-científico, de determine la ley ordinaria, previo un
carácter público, colectivo, procedimiento técnico-científico, de
participativo y transparente. En carácter público, colectivo,
cualquier caso, se deberá evaluar y participativo y transparente. En
considerar el criterio de expertos cualquier caso, se deberá evaluar y
independientes de alto nivel, de las considerar el criterio de expertos
asociaciones profesionales de la independientes de alto nivel, de las
especialidad correspondiente y de los asociaciones profesionales de la
pacientes que serían potencialmente especialidad correspondiente y de los
afectados con la decisión de pacientes que serían potencialmente
exclusión. Las decisiones de afectados con la decisión de exclusión.
exclusión no podrán resultar en el Las decisiones de exclusión no podrán
fraccionamiento de un servicio de resultar en el fraccionamiento de un

152
 servicio de salud previamente
cubierto, y ser contrarias al principio
de integralidad e interculturalidad.
Para ampliar progresivamente los
beneficios la ley ordinaria
determinará un mecanismo técnico-
científico, de carácter público,
colectivo, participativo y transparente,
para definir las prestaciones de salud
cubiertas por el Sistema.
Parágrafo 1°. El Ministerio de
Salud y Protección Social tendrá hasta
dos años para implementar lo
señalado en el presente artículo. En
este lapso el Ministerio podrá
desarrollar el mecanismo técnico,
participativo y transparente para
excluir servicios o tecnologías de
salud.
salud previamente cubierto, y ser Parágrafo 2º. Sin perjuicio de las
contrarias al principio de acciones de tutela presentadas para
integralidad. proteger directamente el derecho a la
Parágrafo 1°. Contra el acto salud, la acción de tutela también
administrativo que decida sobre la procederá para garantizar, entre otros,
exclusión de un servicio o tecnología el derecho a la salud contra las
de salud procederá el recurso de providencias proferidas para decidir
reconsideración ante el mismo sobre las demandas de nulidad y otras
órgano que lo profirió. El recurso acciones contencioso administrativas.
será decidido en un período no Este tercer parágrafo fue aprobado
superior a veinte (20) días en el texto de la Cámara pero no fue
calendario. publicado en el texto conciliado y se
Parágrafo 2°. Una vez excluido el determinó por parte de los
servicio o tecnología la autoridad conciliadores que este parágrafo debe
competente deberá informar de dicha ir incluido es un parágrafo aprobado
determinación a los Jueces de la en las Plenarias y dice:
República. Parágrafo. Bajo ninguna
Parágrafo 3°. El Ministerio de Salud circunstancia deberá entenderse que
y Protección Social tendrá hasta dos los criterios de exclusión definidos en
años para implementar lo señalado el presente artículo afectaran el
en el presente artículo. En este lapso acceso a tratamientos a las personas
el Ministerio podrá desarrollar el que sufren enfermedades raras o
mecanismo técnico, participativo y huérfanas, mayor claridad y mucha
transparente para excluir servicio o mayor cobertura.
tecnologías de salud.
Artículo 16. Acción especial de
nulidad en salud. Contra los actos
administrativos de carácter general
que contengan decisiones de
exclusión de un servicio o tecnología

153
de salud se podrá interponer la
acción de nulidad ante el Consejo de
Estado. La acción deberá ser
decidida en un término no superior a
sesenta (60) días. Para tal efecto,
cada una de las tres fases del proceso
contencioso administrativo previsto
en la Ley 1437 de 2011 no podrá
durar más de veinte (20) días.
Artículo 16. Procedimiento de
resolución de conflictos por parte de
Artículo 17. Procedimiento de los profesionales de la salud. Los
resolución de conflictos por parte de conflictos o discrepancias en
los profesionales de la salud. Los diagnósticos y/o alternativas
conflictos o discrepancias en terapéuticas generadas a partir de la
diagnósticos y/o alternativas atención, serán dirimidos por las
terapéuticas generadas a partir de la juntas médicas de los prestadores de
atención, serán dirimidos por las servicios de salud o por las juntas
juntas médicas de los prestadores de médicas de la red de prestadores de
servicios de salud o por las juntas servicios de salud, utilizando criterios
médicas de la red de prestadores de de razonabilidad científica, de
servicios salud, de acuerdo con el acuerdo con el procedimiento que
procedimiento de que determine la determine la ley.
ley.
CAPÍTULO III CAPÍTULO III
Profesionales y trabajadores de la Profesionales y trabajadores de la
salud salud

Artículo 18. Autonomía profesional. Artículo 17. Autonomía

Se garantiza la autonomía de los profesional. Se garantiza la
profesionales de la salud para autonomía de los profesionales de la
adoptar decisiones sobre el salud para adoptar decisiones sobre el
tratamiento de los pacientes que diagnóstico y tratamiento de los
tienen a su cargo. Esta autonomía pacientes que tienen a su cargo. Esta
será ejercida en el marco de autonomía será ejercida en el marco
esquemas de autorregulación. de esquemas de autorregulación, la
Se prohíbe todo constreñimiento, ética, la racionalidad y la evidencia
presión o restricción del ejercicio científica.
profesional que atente contra la Se prohíbe todo constreñimiento,
autonomía de los profesionales de la presión o restricción del ejercicio
salud. profesional que atente contra la
La vulneración de esta disposición autonomía de los profesionales de la
será sancionada por los tribunales u salud, así como cualquier abuso en el
organismos profesionales ejercicio profesional que atente contra
competentes y por los organismos de la seguridad del paciente.
inspección, vigilancia y control en el La vulneración de esta disposición
ámbito de sus competencias. será sancionada por los tribunales u
Parágrafo. Queda expresamente organismos profesionales competentes
prohibida la promoción u y por los organismos de inspección,

154
otorgamiento de cualquier tipo de vigilancia y control en el ámbito de
prebendas o dadivas a profesionales sus competencias.
y trabajadores de la salud en el Parágrafo. Queda expresamente
marco de su ejercicio laboral, sean prohibida la promoción u
estas en dinero o en especie por parte otorgamiento de cualquier tipo de
de proveedores; empresas prebendas o dádivas a profesionales y
farmacéuticas, productoras, trabajadores de la salud en el marco
distribuidoras o comercializadoras de su ejercicio laboral, sean estas en
de medicamentos o de insumos, dinero o en especie por parte de
dispositivos y/o equipos médicos o proveedores; empresas farmacéuticas,
similares. productoras, distribuidoras o
comercializadoras de medicamentos o
de insumos, dispositivos y/o equipos
médicos o similares.
Artículo 19. Respeto a la dignidad de Artículo 18. Respeto a la dignidad de
los profesionales y trabajadores de la los profesionales y trabajadores de la
salud. Los trabajadores, y en general salud. Los trabajadores, y en general
el talento humano en salud, estarán el talento humano en salud, estarán
amparados por condiciones laborales amparados por condiciones laborales
justas y dignas, con estabilidad y justas y dignas, con estabilidad y
facilidades para incrementar sus facilidades para incrementar sus
conocimientos, de acuerdo con las conocimientos, de acuerdo con las
necesidades institucionales necesidades institucionales.

CAPÍTULO IV CAPÍTULO IV
Otras disposiciones Otras disposiciones

Artículo 20. Política para el manejo

de la información en salud. Con el
fin de alcanzar un manejo veraz,  Artículo 19. Política para el
oportuno, pertinente y transparente manejo de la información en salud.
de los diferentes tipos de datos Con el fin de alcanzar un manejo
generados por todos los actores, en veraz, oportuno, pertinente y
sus diferentes niveles y su transparente de los diferentes tipos de
transformación en información para datos generados por todos los actores,
la toma de decisiones, se en sus diferentes niveles y su
implementará una política que transformación en información para la
incluya un sistema único de toma de decisiones, se implementará
información en salud, que integre los una política que incluya un sistema
componentes demográficos, socio- único de información en salud, que
económicos, epidemiológicos, integre los componentes demográficos,
clínicos, administrativos y socioeconómicos, epidemiológicos,
financieros. clínicos, administrativos y financieros.
Los agentes del Sistema deben Los agentes del Sistema deben
suministrar la información que suministrar la información que
requiera el Ministerio de Salud y requiera el Ministerio de Salud y
Protección Social, en los términos y Protección Social, en los términos y
condiciones que se determine. condiciones que se determine.

155
Artículo 21. De la política pública en Artículo 20. De la política pública en
salud. El Gobierno Nacional deberá salud. El Gobierno Nacional deberá
implementar una política social de implementar una política social de
Estado que permita la articulación Estado que permita la articulación
intersectorial con el propósito de intersectorial con el propósito de
garantizar los componentes garantizar los componentes esenciales
esenciales del derecho, afectando de del derecho, afectando de manera
manera positiva los determinantes positiva los determinantes sociales de la
sociales de la salud. salud.
De igual manera dicha política social De igual manera dicha política
de Estado se deberá basar en la social de Estado se deberá basar en la
promoción de la salud, prevención de promoción de la salud, prevención de
la enfermedad y su atención integral, la enfermedad y su atención integral,
oportuna y de calidad, al igual que oportuna y de calidad, al igual que
rehabilitación rehabilitación.
Artículo 22. Divulgación de
información sobre progresos Artículo 21. Divulgación de
científicos. El Estado deberá información sobre progresos
promover la divulgación de científicos. El Estado deberá promover
información sobre los principales la divulgación de información sobre los
avances científicos en el campo de la principales avances en tecnologías
salud, así como el mejoramiento en costo-efectivas en el campo de la salud,
las prácticas clínicas y las rutas así como el mejoramiento en las
críticas. prácticas clínicas y las rutas críticas.

Artículo 23. Política de Innovación, Artículo 22. Política de Innovación,

Ciencia y Tecnología en salud. El Ciencia y Tecnología en Salud. El
Estado deberá establecer una política Estado deberá establecer una política
de Innovación, Ciencia y Tecnológica de Innovación, Ciencia y Tecnológica
en salud, orientada a la investigación en Salud, orientada a la investigación y
y generación de nuevos generación de nuevos conocimientos en
conocimientos en salud, la salud, la adquisición y producción de
adquisición y producción de las las tecnologías, equipos y herramientas
tecnologías, equipos y herramientas necesarias para prestar un servicio de
necesarias para prestar un servicio salud de alta calidad que permita el
de salud de alta calidad que permita mejoramiento de la calidad de vida de
el mejoramiento de la calidad de vida la población.
de la población.

Artículo 24. Política Farmacéutica  Artículo 23. Política Farmacéutica

Nacional. El Gobierno Nacional Nacional El Gobierno Nacional
establecerá una Política establecerá una Política Farmacéutica
Farmacéutica Nacional, Nacional, programática e integral en
programática e integral en la que se la que se identifiquen las estrategias,
identifiquen las estrategias, prioridades, mecanismos de
prioridades, mecanismos de financiación, adquisición,
financiación, adquisición, almacenamiento, producción, compra
almacenamiento, producción, compra y distribución de los insumos,
y distribución de los insumos, tecnologías y medicamentos, así como

156
tecnologías y medicamentos. Esta los mecanismos de regulación de
política estará basada en criterios de precios de medicamentos. Esta política
necesidad, calidad, costo efectividad, estará basada en criterios de
suficiencia y oportunidad. necesidad, calidad, costo efectividad,
Con el objetivo de mantener la suficiencia y oportunidad.
transparencia en la oferta de Con el objetivo de mantener la
medicamentos necesarios para transparencia en la oferta de
proteger el derecho fundamental a la medicamentos necesarios para
salud, una vez por semestre la proteger el derecho fundamental a la
entidad responsable de la expedición salud, una vez por semestre la entidad
del registro sanitario, emitirá un responsable de la expedición del
informe de carácter público sobre los registro sanitario emitirá un informe
registros otorgados a nuevos de carácter público sobre los registros
medicamentos incluyendo la otorgados a nuevos medicamentos
respectiva información terapéutica. incluyendo la respectiva información
Así mismo, remitirá un listado de los terapéutica. Así mismo, remitirá un
registros negados y un breve resumen listado de los registros negados y un
de las razones que justificaron dicha breve resumen de las razones que
determinación. justificaron dicha determinación.
Parágrafo. El Gobierno Nacional,
por intermedio del Ministerio de Salud
y Protección Social, estará a cargo de
regular los precios de los
medicamentos a nivel nacional para
los principios activos. Dichos precios
se determinarán con base en
comparaciones internacionales. En
todo caso no podrán superar el precio
internacional de referencia de acuerdo
con la metodología que defina el
Gobierno Nacional.
El precio se regulará los precios de
los medicamentos hasta la salida del
proveedor mayorista. El Gobierno
Nacional deberá regular el margen de
distribución y comercialización
cuando este no refleje condiciones
competitivas.
Fe de erratas
El parágrafo del artículo 23 deberá
entenderse como la siguiente
redacción.
Parágrafo. El Gobierno Nacional
por intermedio del Ministerio de Salud
y Protección Social estará a cargo de
regular los precios de los
medicamentos a nivel nacional para
los principios activos. Dichos precios
se determinarán con base en

157
 comparaciones internacionales. En
todo caso no podrán superar el precio
internacional de referencia de acuerdo
con la metodología que defina el
Gobierno Nacional, se regularán los
precios de los medicamentos hasta la
salida del proveedor mayorista. El
Gobierno Nacional deberá regular el
margen de distribución y
comercialización cuando este no
refleje condiciones competitivas.

Artículo 25. Deber de garantizar la  Artículo 24. Deber de garantizar la

disponibilidad de servicios en zonas disponibilidad de servicios en zonas
marginadas. El Estado deberá marginadas. El Estado deberá
garantizar la disponibilidad de los garantizar la disponibilidad de los
servicios de salud para toda la servicios de salud para toda la
población en el territorio nacional, población en el territorio nacional, en
en especial, en las zonas marginadas especial, en las zonas marginadas o de
o de baja densidad poblacional. La baja densidad poblacional. La
extensión de la red pública extensión de la red pública
hospitalaria no depende de la hospitalaria no depende de la
rentabilidad económica, sino de la rentabilidad económica, sino de la
rentabilidad social. En zonas rentabilidad social. En zonas
dispersas, el Estado deberá adoptar dispersas, el Estado deberá adoptar
medidas razonables y eficaces, medidas razonables y eficaces,
progresivas y continuas, para progresivas y continuas, para
garantizar opciones con el fin de que garantizar opciones con el fin de que
sus habitantes accedan sus habitantes accedan oportunamente
oportunamente a los servicios de a los servicios de salud que requieran
salud que requieran con necesidad. con necesidad.

Artículo 26. Destinación e Artículo 25. Destinación e

inembargabilidad de los recursos. inembargabilidad de los recursos. Los
Los recursos públicos que financian recursos públicos que financian la
la salud son inembargables, tienen salud son inembargables, tienen
destinación específica y no podrán destinación específica y no podrán ser
ser dirigidos a fines diferentes a los dirigidos a fines diferentes a los
previstos constitucional y legalmente. previstos constitucional y legalmente
 
Artículo 27. De la Defensoría del  
Paciente. La Defensoría del Pueblo y
las Personerías Municipales
dispondrán de los funcionarios
necesarios para que en cada
municipio y distrito opere la
defensoría del paciente,
propendiendo por la salvaguarda y

158
garantía de los derechos de los
pacientes o usuarios del sistema de
salud frente a las instituciones del
Sistema.
La Defensoría del Paciente
prestará sus servicios todos los días
de la semana durante las 24 horas del
día.

Artículo 28. Vigencia y derogatorias Artículo 28. Vigencia y

.La presente ley rige a partir de su derogatorias. La presente ley rige a
publicación y deroga las partir de su publicación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias disposiciones que le sean contrarias

Una mirada a los primeros cinco artículos permite afirmar la indiscutible

identidad no solo por el tema tratado en ellos, sino por la semejanza literal
entre los preceptos. En el caso del artículo 6 se observan variaciones en la
definición de los conceptos de accesibilidad y aceptabilidad, pero, ninguna
duda cabe que hay identidad temática. Igualmente, se aprecia en el texto final
la incorporación de los principios de eficiencia, interculturalidad, protección a
los pueblos indígenas y protección a pueblos y comunidades indígenas, ROM
y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; los cuales, entiende la Sala,
en tanto referidos al derecho fundamental a la salud, se corresponden con la
unidad temática de la ley. Igual afirmación cabe respecto del parágrafo
incorporado en el mencionado artículo 6. El artículo 7 varía su fórmula de
redacción, pero, conserva su identidad temática.

El artículo 8 en la versión final presentó una reducción en su alcance, con lo

cual no se desconoce los principios del proceso legislativo en examen. El
artículo 9 no sufrió variaciones. El artículo 10 introduce algunos ajustes en su
formulación, se suprimió el contenido de los literales b) y n). El artículo 11 no
varió. El artículo 12 sufrió algún ajuste en su tenor, pero el tema objeto de
regulación se preservó. El artículo 13 no tuvo cambios. Ninguna de estas
situaciones permite entrever quebrantamiento alguno del principio de
consecutividad y, por ende, no hay razón para poner en tela de juicio la
constitucionalidad del proyecto.

En el caso del artículo 14 se observa la adición del inciso segundo y la

incorporación de los parágrafos 1º y 2º que establecen para el Congreso el
deber de fijar sanciones por la negación de la prestación del servicio y
salvaguarda la acción de tutela para la protección del derecho. Para la Corte
resulta evidente la unidad temática de estos preceptos con lo que se discutió y
aprobó en las comisiones conjuntas, pues, frente a la negación del servicio en
materia de salud el legislador estatutario ofrece como vía acudir al mecanismo
de protección de los derechos fundamentales y, establece como consecuencia
la imposición de sanciones frente a tal conducta; con lo cual, se advierten
claros nexos entre el precepto inicial y los agregados posteriores.

159
En cuanto al artículo 15 se observa que se adicionó el literal f) incorporándose
un nuevo motivo de exclusión de servicio y se modificó el parágrafo 3, el
tema de este último enunciado, que se refiere al manejo de las exclusiones,
cuando se trate de enfermedades huérfanas o raras, ya había sido objeto de
discusión en el artículo11 desde las comisiones conjuntas. Consecuentemente,
no se observa reparo en materia de consecutividad, pues, se preserva la
identidad temática.

El artículo 16 fue suprimido y en la renumeración el artículo 17 pasó a ser

artículo 16. El artículo 18 con una formulación un tanto distinta sobre la
autonomía médica quedó numerado como artículo 17. El contenido del
artículo 18 es el mismo del que inicialmente fuese el artículo 19. Igual
acontece con los artículos 20, convertido en el artículo 19, en el texto final, y
el artículo 21, numerado ahora como artículo 20. En todos estos casos, no se
evidencia incorporación de algún tema nuevo que dé lugar a estimar alguna
infracción de los principios de consecutividad e identidad. Se advierten
cambios de numeración, ajustes en la formulación y adiciones que no
representan temas nuevos, lo cual, cabe dentro de lo admisible sin dar lugar a
tacha constitucional.

En lo que concierne al artículo 22, renumerado como 21, se observa un ajuste

en la formulación, pero, se mantiene el tema objeto de regulación cual es, la
divulgación de la información sobre progresos científicos en materia de salud.
El artículo 23, numerado ahora como 22, no sufrió cambios. El artículo 24 que
en el texto es 23 y versa sobre la política farmacéutica nacional, fue objeto de
adiciones sobre el tema de regulación de precios, asunto sin duda conexo con
los aspectos de la política farmacéutica, por lo cual no cabría predicar
vulneración alguna de los principios en consideración. Los artículos 25 y 26,
numerados ahora como 24 y 25, no sufrieron cambios. El artículo 27 del
proyecto votado en las comisiones y cuyo tema era la defensoría del paciente,
fue suprimido. El artículo final es el de las vigencias y se conserva en los dos
textos.

Así pues, no encuentra la Corte razones para cuestionar el Proyecto en lo

atinente al respeto de los principios de consecutividad e identidad flexible,
aunque corresponde considerar lo acontecido con las dos fe de erratas para
zanjar toda duda en relación con el respeto a los principios en análisis.

4.3.8.2.1. Las fe de erratas y el principio de consecutividad en el proyecto

Como se ha referido en el trámite y, se ha evidenciado en el cuadro

comparativo, los artículos 15 y 23 fueron objeto de fe de erratas dado que, en
el texto conciliado publicado, al primero de esos preceptos no se le incluyó el
parágrafo 3 y el segundo se cometió un error de redacción.

En relación con las erratas y la eventual afectación que estas puedan

comportar para los principios de consecutividad e identidad flexible, es
oportuno recordar que esta Corte tuvo ocasión de referirse al asunto cuando,

160
en razón de una situación similar, hubo de consignarse el pronunciamiento
respectivo en la Sentencia C- 840 de 2008. Se dijo en su momento:

“(…) del procedimiento surtido para la aprobación del informe de

conciliación al proyecto de ley correspondiente a la norma acusada,
la Corte concluye que la comisión accidental de conciliación
incurrió en un error al incluir en el informe respectivo el texto del
artículo 46 aprobado por la plenaria de la Cámara de
Representantes, cuando en realidad la decisión de esa célula
legislativa era incorporar en el texto conciliado el precepto
aprobado en segundo debate por el Senado, que corresponde a la
modificación propuesta por el Gobierno Nacional; (ii) ese yerro fue
detectado por la misma comisión antes de someter el informe de
conciliación al debate y votación por parte de las plenarias, razón
por la cual pusieron a su consideración, junto con el informe de
conciliación, una fe de erratas, en la que indicaron expresamente
que el texto conciliado del artículo 46 corresponde a la disposición
aprobada por la plenaria del Senado en segundo debate; (iii)
ambas cámaras dieron aprobación al informe de conciliación, junto
con la fe de erratas, tal y como lo corroboraron las mesas directivas
de ambas corporaciones al momento de las respectivas votaciones;
y (iv) el texto aprobado guarda plena identidad con el artículo 45 de
la Ley 1151/07, objeto de control de constitucionalidad en esta
oportunidad” (negrillas fuera de texto).

El supuesto fáctico establecido por la Corte en ese caso fue el siguiente:

“… La Corte encuentra, en primer término, que el informe de

conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso 159 del 3 de
mayo de 2007, para el caso del Senado de la República. || (...) al
momento de someter a discusión y aprobación el informe de
conciliación en la plenaria del Senado, se puso a consideración de
los congresistas una “fe de erratas”, que corregía algunos errores
cometidos en la redacción del texto conciliado, entre ellos el
relativo al artículo 46 del proyecto de ley; norma que en el informe
de conciliación original había sido publicada según la redacción
aprobada por la Cámara de Representantes, cuando en realidad el
texto conciliado correspondía al precepto aprobado por el Senado
de la República. Sobre el particular, en la sesión plenaria del
Senado del 4 de mayo de 2007, contenida en el Acta 54 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 271 del 13 de junio de
2007…” (negrillas fuera de texto).

En esa circunstancia la Corporación consideró y concluyó que:

“… la norma objeto de conciliación, que fue debidamente aprobada

por las plenarias del Senado y de la Cámara es idéntica a la que se
sometió a sanción presidencial, de manera tal que tampoco puede
sostenerse la afectación del principio de consecutividad, puesto

161
 que la disposición acusada fue incorporada en el texto conciliado,
a través de la fe de erratas, y recibió debate y aprobación por las
plenarias, quienes votaron la iniciativa conscientes que el contenido
del artículo 46 del proyecto de ley (que corresponde al artículo 45
de la Ley 1151/07), era equivalente al texto aprobado por la
plenaria del Senado. En consecuencia, el presunto vicio de
procedimiento propuesto en la demanda, consistente en la falta de
identidad entre la norma conciliada y la disposición objeto de
sanción presidencial resulta infundado…”. (Negrillas fuera de
texto).

Para la Corporación, las citas resultan bastante elocuentes, pues, se trata de

una situación en la que, en el texto conciliado se incurrió en equívocos y, al
día siguiente, previo a las votaciones del caso, se advirtió a las plenarias lo
ocurrido. En el proyecto de ley estatutaria objeto de revisión, como se puede
apreciar en la extensa reseña del trámite del mismo, el informe fue publicado
el 19 de junio y, la votación tuvo lugar el 20 del mismo mes y año.

En el caso del Senado se conformó en la Plenaria y antes de la votación una

Comisión para aclarar el asunto. Uno de los conciliadores manifestó: “…
Como el reglamento dice que de alguna manera la conciliación hace parte del
debate, quiero preguntarles a los señores Senadores y dejo la constancia aquí,
hay alguna pregunta adicional que ustedes tengan que hacer para después de
recibir la fe de erratas, que estamos dispuestos a suscribir los tres
conciliadores, pues necesite absolverse para poder entrar a votar…”.

Posteriormente, se abrió la votación y se concluyó, “ha sido aprobado el

Informe de Conciliación al Proyecto de Ley Estatutaria número 209 de 2013
Senado, 267 de 2013 Cámara con su respectiva Fe de Erratas. Aprobado 20
de junio de 2013”.

En el seno de la Cámara y al momento de leerse el artículo 15 se dijo:

“…Este parágrafo fue aprobado en el texto de la Cámara pero no

fue publicado en el texto conciliado y se determinó por parte de los
conciliadores que en este parágrafo debe ir incluido es un
parágrafo aprobado en la Plenaria de la Cámara y dice: ||
Parágrafo. Bajo ninguna circunstancia deberá entenderse que los
criterios de exclusión definidos en el presente artículo afectaran el
acceso a tratamientos a las personas que sufren enfermedades raras
o huérfanas, mayor claridad y mucha mayor cobertura…”

Y al aludirse al artículo 23 se manifestó:

“… a consideración de las plenarias de Senado y Cámara una Fe

de Erratas que dice lo siguiente: || Atendiendo la omisión
presentada al momento por la digitación del Proyecto de ley
número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de
la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras

162
 disposiciones, nos permitimos presentar Fe de Erratas a esta
iniciativa en el informe de conciliación dentro del texto presentado
para ser aprobado como texto conciliado, en el parágrafo del
artículo 23 deberá entenderse como la siguiente redacción. ||
Parágrafo. El Gobierno Nacional por intermedio del Ministerio de
Salud y Protección Social estará a cargo de regular los precios de
los medicamentos a nivel nacional para los principios activos.
Dichos precios se determinarán con base en comparaciones
internacionales. En todo caso no podrán superar el precio
internacional de referencia de acuerdo con la metodología que
defina el Gobierno Nacional, se regularán los precios de los
medicamentos hasta la salida del proveedor mayorista. El Gobierno
Nacional deberá regular el margen de distribución y
comercialización cuando este no refleje condiciones competitivas. ||
Esa es la Fe de Erratas que se ha puesto a consideración de las
Plenarias de Senado y Cámara…”.

Finalmente, se produjo la votación de las mencionadas enmiendas y fueron

debidamente aprobadas tal como se desprende de lo vertido en el acta de
plenaria 217 de junio 20:

“Por el Sí: 1 manual y 88 electrónicos para un total de 89 || Por el

No: 8 votos electrónicos, ninguno manual. || Señor Presidente, han
sido aprobadas las dos fe de erratas de este proyecto con las
mayorías de la Constitución y la ley en lo que refiere a la
conciliación presentada” (negrilla fuera de texto).

En suma, previo a las votaciones y dándose la oportunidad para el debate

correspondiente, las plenarias aprobaron las correcciones del caso. Un
elemento adicional que inclina a la Corporación a avalar este aspecto del
trámite, hace relación a que el parágrafo omitido en el art. 15 hizo parte del
texto legal previamente aprobado tanto en Cámara como en Senado y por ello
no resultaba conciliable. Esto también permite colegir que el asunto puesto a
consideración de los Congresistas, no resultaba nuevo, pues, previamente lo
habían debatido y votado. La presencia del parágrafo referido en esas sesiones
antecedentes, se puede constatar en la Gaceta N° 553 de 2013, en la cual se
publicó el texto aprobado por Cámara antes de la conciliación y, en la Gaceta
N° 446 en la que se transcriben tanto el texto aprobado en cámara, como el
aprobado en Senado antes de la Conciliación.

Con lo expuesto, se reitera el aval de la Corte al proyecto de ley, en lo

concerniente al acatamiento de los principios de consecutividad de identidad
flexible, siendo oportuno pasar a considerar otros asuntos.

4.3.9. Consulta previa

Dentro del margen de especial protección constitucional conferido a las

diferentes comunidades y grupos étnicos distribuidos a lo largo de toda la
geografía nacional, complementando el catálogo general de derechos

163
fundamentales consagrados en la Carta Política, el propio constituyente
estableció para estas poblaciones una serie de garantías adicionales,
encaminadas a preservar su identidad y diversidad cultural, promoviendo, a su
vez, una serie de mecanismos jurídicos, que propician espacios de
participación en la toma de las decisiones que puedan incidir en su modo de
vida y costumbres, lo cual se desprende de lo preceptuado por el preámbulo y
los artículos 1°, 2°, 7°, 13° y 70° superiores, en conjunto con determinadas
normas de derecho internacional, incorporadas a nuestro ordenamiento
interno, en virtud del bloque de constitucionalidad, según lo dispuesto por el
artículo 93 de la norma ibídem.

En esta última categoría se destaca el Convenio 169 de 1989, emanado de la

OIT, ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991, en el que se exalta
la necesidad de que los Estados concurran a la salvaguarda de tales minorías,
con un enfoque de respeto a la autonomía y diversidad que las caracteriza,
reconociéndoles su vocación de permanencia en el tiempo y el espacio.

En ese mismo orden, de dicho marco normativo surgen premisas que sugieren
la participación de tales comunidades en la toma de decisiones y en la
adopción de medidas, legislativas o administrativas, que puedan comprometer,
en forma directa, sus intereses. Es por ello que en varias de las cláusulas de
dicho Convenio, ante el surgimiento de tales escenarios, se establece para el
Estado la obligación de consultarlas previamente, a través de un
procedimiento apropiado, en el que puedan hacer manifiestas sus prioridades
con relación a diferentes ámbitos. Así se desprende de sus artículos 6° y 7. Los
proyectos de ley estatutaria no están exentos de cumplir esta exigencia,
cuando ello sea procedente, por ende, resulta necesarios revisar si el contenido
del proyecto o, parte del mismo, implican el cumplimiento de la consulta
previa a las minorías.

Para valorar ese asunto, es preciso recordar que en su desarrollo

jurisprudencial, la Corte ha señalado las características del proceso de consulta
previa y los eventos en los que es menester su aplicación, precisando las reglas
atinentes a su pertinencia para el trámite de un proyecto de ley. Al respecto, en
la sentencia C-196 de 2012109, indicó:

“… (i) la consulta previa constituye un derecho fundamental; (ii)

existe un claro vínculo entre la realización de la consulta previa y la
protección de la identidad cultural de las minorías étnicas; (iii) la
realización de la consulta previa es obligatoria cuando la medida
afecta directamente a las comunidades étnicas; (iv) el Gobierno
tiene el deber de promover la consulta previa, se trate de proyectos
de ley de su iniciativa o no; (v) su pretermisión configura una
violación a la Carta Política; y (vi) la consulta debe efectuarse en
un momento previo a la radicación del proyecto de ley en el
Congreso de la República, para que los resultados del proceso de
participación incidan en el contenido de la iniciativa que se somete

109M. P. María Victoria Calle Correa.

164
 a consideración, sin perjuicio de la participación prevista para los
ciudadanos en general durante el trámite legislativo”.

De lo anterior se colige que el trámite de una medida adoptada por vía

legislativa demanda la aplicación del proceso de consulta previa cuando
genera efectos directos, específicos y particularmente dirigidos a los miembros
de una comunidad o grupo étnico.

Bajo esos parámetros, en la sentencia C-641 de 2012 110, esta Corporación

examinó una demanda presentada contra la Ley 1438 de 2011, por cuanto en
su trámite no se realizó la mencionada consulta. En aquella oportunidad, la
Corte declaró la exequibilidad de la preceptiva acusada, teniendo en cuenta
que no se advirtió una afectación a dicha población, en los términos
decantados por la jurisprudencia constitucional.

Para tales efectos, en dicho pronunciamiento, reiteró los criterios reseñados en

la sentencia C-175 de 2009111, que permiten identificar cuándo se presenta una
afectación directa, específica y particular de comunidades indígenas o
afrodescendientes por medidas legislativas, los cuales aparecen esbozados así:

“Para el caso particular de las medidas legislativas, la consulta se

predica sólo de aquellas disposiciones legales que tengan la
posibilidad de afectar directamente los intereses de las
comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de
carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a
todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades
tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta,
excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones
expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT,
que sí interfieran esos intereses.

“… el deber de consulta previa respecto de medidas legislativas,

resulta jurídicamente exigible cuando las mismas afecten
directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Ello
sucede cuando la materia del proyecto está relacionada con
aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la definición
de la identidad étnica de dichos grupos. Por ende, no existirá deber
de consulta cuando la medida legislativa no pueda predicarse de
forma particular a los pueblos indígenas y tribales y, a su vez, el
asunto regulado no tenga relación con aspectos que, razonable y
objetivamente, conformen la identidad de la comunidad
diferenciada.

…la exigencia de la consulta previa, debe determinarse si la

materia de la medida legislativa tiene un vínculo necesario con la
definición del ethos de las comunidades indígenas y
afrodescendientes. En otras palabras, el deber gubernamental
110 M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla.
111 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

165
 consiste en identificar si los proyectos de legislación que pondrá a
consideración del Congreso contienen aspectos que inciden
directamente en la definición de la identidad de las citadas
indígenas y, por ende, su previa discusión se inscribe dentro del
mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la
Nación colombiana.

…la determinación de la gravedad de la afectación de la medida

legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado
que para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los
bienes o prácticas sociales interferidas. En otras palabras, el
mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural, implica que el análisis del impacto de las medidas se
realice a partir de las características específicas de la comunidad y
la comprensión que estas tienen del contenido material de dichas
políticas”.

En ese orden de ideas, es oportuno concluir que, en el trámite de una ley, no

cualquier medida que guarde relación con los intereses de los grupos étnicos
–llámense comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales, ROM, u otras–
tiene la aptitud suficiente para activar la obligatoriedad del mecanismo de
consulta previa, pues se requiere que la incidencia de los asuntos abordados en
el proyecto legislativo sea directa, específica y particularmente dirigida a uno
o varios de estos.

Luego, al aplicar tales consideraciones al sub judice, la Sala encuentra que el

artículo 6° expone unos principios que regentarán la interpretación del derecho
a la salud. Partiendo del alcance que atribuye la Corte a ese tipo de máximas
normativas112, prima facie, no es dable concluir que con ellas se esté
configurando una situación concreta que afecte, de manera efectiva, los
intereses de las comunidades minoritarias y étnicas del país, al punto de hacer
necesario que se efectúe el proceso de consulta previa.

Los principios como elementos normativos de carácter axiológico y

programático que definen el contenido y determinan el alcance de otras
normas jurídicas, están revestidos de un carácter deóntico o, dicho de otro
modo, atañen al deber ser de las cosas. En cambio, las reglas son las que
determinan situaciones jurídicas concretas, y son exigibles en circunstancias
particulares, dado el grado de precisión y previsión de eventuales
construcciones fácticas, lo cual sugiere que a través de ellas se construyan los
escenarios particulares del mundo jurídico, o sea, con ellas se aludo al ser del
derecho.

Dicho esto, la Sala encuentra que en el precitado artículo, los elementos que
pudieran suscitar algún debate en torno al tema de la consulta previa, para el
proyecto de ley estatuaria que se estudia, están contemplados en sus literales
L, M y N.

112 Sentencia T-406 de 1992. M. P. Ciro Angarita Barón.

166
Dentro de esa secuencia lógica, es oportuno señalar que el literal L del artículo
6 del Proyecto plantea un modelo en el que coexisten diversos esquemas de
salud, partiendo del reconocimiento de la autonomía e independencia, que
bajo el marco de la Constitución se ha conferido a los grupos étnicos y
minoritarios. Entonces, por la cláusula implícita de no intromisión que
contiene, se descarta la configuración de una medida que tenga incidencia
directa en la forma de vida, costumbres, derechos, o bienes jurídicos
reconocidos a estos por la Carta Política, toda vez que ni aun para los grupos
mayoritarios reglamenta o constituye un escenario concreto.

Por otro lado, se destaca que en la ya citada sentencia C-621 de 2012, la Corte
se pronunció sobre la Ley 1438 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el
Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”, en cuyo contenido se incluyó el principio de
interculturalidad113, como elemento para la implementación del sistema.

Allí se señaló que, en el trámite legislativo que culminó con dicha ley, no era
necesaria la consulta previa, razón por la cual, en apego a los mismos
lineamientos empleados en tal providencia, para efectos de la norma que ahora
se examina, tampoco surge imperioso el deber de consultar previamente a
ningún grupo étnico.

En cuanto al literal m), se refiere de forma específica a los pueblos indígenas,

lo cual podría dar lugar a inferir la necesidad de una consulta previa. No
obstante, el mismo documento reconoce el derecho a la salud de tales
comunidades, pero desde su propia cosmovisión, lo cual implica la garantía de
no injerencia en sus propios asuntos y el respeto por su identidad cultural.

Sobre el particular, es menester precisar que la citada norma dispone que, en

su caso, este derecho “se desarrolla en el Sistema Indígena de Salud Propio e
Intercultural (SISPI)”, el cual constituye una iniciativa concertada entre el
Gobierno y las Autoridades Indígenas de las distintas comunidades del país,
para lo cual aún se siguen adelantando reuniones, a instancia de la
“Subcomisión de Salud de la Mesa Permanente de Concertación con los
Pueblos y Organizaciones Indígenas”, creada por el Decreto 1973 de 2013, y
que tiene, entre otros objetivos, propiciar los insumos necesarios para la
construcción del referido sistema.

Así las cosas, visto que el precepto examinado no estructura una situación
particular para las comunidades indígenas, en tanto hace remisión a un texto
que está en fase de formación, por parte de un órgano con legitimidad para
ello, que incluye representantes de comunidades indígenas, y cuya iniciativa
está respaldada por el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, sometido a
consulta previa para los efectos pertinentes (ver acuerdos con el Ministerio de
Protección Social114), no encuentra la Sala que de el surja una interpretación
que conduzca a la implementación de la consulta previa.

1133.7 Interculturalidad, que incluye entre otros los elementos de prácticas tradicionales, alternativas y
complementarias para la atención en salud.
114

167
Finalmente, debe la Sala decir que similar consideración puede hacerse con
respecto al literal N que, en términos parecidos, contempla una aplicación del
derecho en forma concertada. Aunque, en lo que respecta a las comunidades
de que trata dicha disposición, no existe un desarrollo previo, tan notorio
como para las comunidades indígenas, es claro que, análogamente, el
legislador deja abierto un espacio de diálogo con estos grupos, en aras de dar
prevalencias a sus intereses, promoviendo así el respeto y desarrollo de sus
costumbres y valores tradicionales, por lo cual, tampoco requiere de consulta
previa.

Por ende, estima la Corte que no caben cuestionamientos en lo atinente a este

procedimiento y, con ello se deja considerada la inquietud planteada por la
Contraloría General de la República cuando, en la audiencia pública, inquirió
a la Corte sobre la procedencia o improcedencia de la consulta previa en el
trámite de este proyecto.

4.3.10. Impacto fiscal del proyecto de ley estatutaria

En relación con el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819

de 2003, se atiene la Sala a lo sentado en la jurisprudencia cuando ha
precisado que el requisito exigido en el artículo referido, no puede constituirse
en una limitación de la función legislativa del Congreso. Ha manifestado la
Corte:

“… Observado los antecedentes legislativos al proyecto de ley

objetado parcialmente (incluso se solicitó certificación al respecto
por el Congreso), no reposa en el mismo el concepto del Ministro de
Hacienda y Crédito Público. Al respecto, esta Corte considera que
dicho concepto en efecto constituye un deber que reposa en cabeza
del señor Ministro, en la labor de análisis del impacto fiscal de las
normas no es de competencia exclusiva del Ejecutivo en materia de
iniciativa en el gasto público. Pero la ausencia de dicho concepto
no puede dar al traste con la iniciativa del Congreso en materia
del gasto público en aras de salvaguardar el principio democrático
a que se ha referido esta Corte. En efecto, la ausencia de dicho
concepto conforme a los antecedentes legislativos que reposan en
este asunto, aunque ello no resulte muy claro, no puede implicar
la paralización ni mucho menos la no aprobación del proyecto de
ley cuando ello se debe es al incumplimiento por el mismo
Gobierno del deber impuesto por el artículo 7 de la Ley 819, que
ahora objeta. Las objeciones presentadas por el Gobierno, que no
sobra señalar la firma el propio Ministro de Hacienda y Crédito
Público tienen soporte en la omisión del Gobierno, incumplimiento
que no puede servirle de sustento a la objeción posterior. Por lo
anterior, resulta infundada esta objeción presidencial. Conforme a
lo señalado, las objeciones presidenciales respecto del inciso 1 del
artículo 1 del proyecto de ley por desconocimiento del artículo 7 de

168
 la Ley 819 de 2003, en lo objetado, y, por ende, del artículo 151 de
la Carta Política, resultan ser infundadas…”115.

De otra parte, observa la Corte que se trata de normas de carácter general, y la

cuantificación de los costos en principio, no resulta posible. Igualmente, se
advierte que las disposiciones estatutarias en estudio, no crean gastos
concretos que impliquen el aval de la Cartera de Hacienda.

Consecuentemente, no se advierte irregularidad sobre este aspecto y no cabe

estimar inexequibilidad alguna en este sentido.

4.3.11. El trámite del proyecto de Ley Estatutaria No. 209 de 2013 Senado
y 267 Cámara es constitucional

Hecha las revisiones en detalle, concluye la Corte que el proyecto en estudio

se ajusta a la Carta en lo que tiene que ver con su proceso de formación.

En cuanto a los requisitos generales se encuentra que fue repartido y publicado

en la Gaceta 116 de 2013. En virtud de la facultad conferida por el artículo
163 de la Corte se envió mensaje de urgencia, por lo cual, las comisiones
primeras de Senado y Cámara sesionaron conjuntamente. Las ponencias para
primer debate fueron publicadas en las Gacetas del Congreso números 300,
303, 305 y 306 de 2013.

El anuncio para debate en sesión conjunta se hizo el 29 de mayo de 2013,

según acta 02 publicada en la Gaceta 622 de 2013, y la discusión y votación
para la sesión se llevó a cabo el 4 de junio de 2013, en la cual no se votó el
Proyecto y, la decisión se pospuso para el 5 de junio, dándose el aviso del
caso, por lo cual se preservó la cadena de anuncios.

En el Senado de la República el informe de ponencia fue publicado en la

Gaceta 408 y el anuncio previo se hizo en la plenaria de junio 12, según acta
66 publicada en la Gaceta 662 de 2013. La discusión y votación se llevó a
cabo en la fecha anunciada.

En la Cámara de Representantes, el informe de ponencia se publicó en la

Gaceta 406 del 12 de junio de 2013. El anuncio previo para votación tuvo
lugar el 18 de junio, según el acta 215 de la fecha, y la discusión y votación
tuvo lugar el 19 de junio de 2013, tal como se había previsto.

Dadas las discrepancias entre lo aprobado por una y otra Cámara, se

constituyó una Comisión de Conciliación, la cual produjo un informe
publicado el 19 de junio de 2013, según consta en las Gacetas números 446 y
447 de esa fecha.

115 Corte Constitucional. Sentencia C-874 de 2005. M. P. Clara Inés Vargas Hernández, ver también
sentencias C-856 de 2006. M. P. Jaime Córdoba Triviño y C 502 de 2007. M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa.

169
El anuncio de votación del informe tuvo lugar en la plenaria del Senado el 19
de junio según se advierte en la fe de erratas del acta 69, publicada en la
Gaceta 03 de 2014. La votación tuvo lugar el 20 de junio tal como consta en el
acta 70 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso número 712 de
2013. En la Cámara de representantes el anuncio para votación del informe
ocurrió el 19 de junio, según el acta 216 de la fecha, publicada en la Gaceta
757 de 2013. La votación en la Plenaria de Cámara aconteció el 20 de junio,
esto es, en la fecha anunciada tal como se advierte en la Gaceta 685.

Hasta este punto se puede concluir que en materia de publicaciones y anuncios

previos de discusión y votación, no caben reparos constitucionales.

En cuanto a las fe de erratas, estas fueron votadas en las respectivas plenarias

el 20 de junio y obtuvieron las mayorías exigidas para las disposiciones de ley
estatutaria. Esto se puede verificar en la Gaceta N° 685 de 2013.

Por lo que dice relación con las votaciones, se advierte que todas fueron
nominales y públicas tal como lo establece la regla general contenida en el
artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, modificatoria del Reglamento del
Congreso.

En cuanto a los tiempos que deben mediar entre los debates, se tiene que en
razón a la discusión conjunta en las comisiones primeras, no resulta aplicable
la exigencia del lapso no inferior de 8 días entre el primero y el segundo
debate. Por lo que respecta al periodo de tiempo entre la aprobación en las
comisiones y la iniciación del debate en la otra Cámara, se observa que la
aprobación en comisiones tuvo lugar el 5 de junio y la iniciación del debate en
el Senado, ocurrió el 18 de junio y, en la Cámara el 19 de junio, mediando más
de 8 días, término que, como mínimo, ha indicado la jurisprudencia debe darse
en los casos en que se ha presentado mensaje de urgencia. Ha dicho la Corte:

“… Según el artículo 160 de la Carta, el término que debe mediar

para la aprobación de un proyecto de ley en la comisión
constitucional respectiva y la plenaria, debe ser “no inferior” a 8
días. Y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la
iniciación del debate en la otra, “por lo menos” de 15 días. Estos
plazos, deben contabilizarse en días comunes y no hábiles. No
obstante, cuando se ha presentado mensaje de urgencia del
Presidente de la República, el trámite ordinario del proceso
legislativo se altera, y en lo que tiene que ver con la exigencia
constitucional del término entre debates, la Corte ha señalado que
en estos casos sólo debe respetarse el lapso de ocho (8) días
mínimo entre el primer debate (sesión conjunta de comisiones) y el
segundo debate (plenarias de las cámaras), teniendo en cuenta
que el término de 15 días entre Cámaras no es imperativo, cuando
se ha dado un debate conjunto de las comisiones con
anterioridad..)” (Sentencia C- 446 de 2009).

Ver también, Sentencia C-025 de 1993. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

170
Observa la Sala que en este aspecto no cabe tacha al procedimiento y, por
ende, no tiene lugar inexequibilidad alguna.

En cuanto a los requisitos especiales, cabe precisar que la vía estatutaria fue
empleada para regular un derecho que reiterada y suficientemente la Corte ha
calificado como fundamental, asunto cuya consideración se atenderá
posteriormente.

Por lo que concierne al trámite en una sola legislatura, ninguna duda queda
dado que el procedimiento se llevó a cabo en el periodo de sesiones del primer
semestre de 2013.

En lo atinente a las mayorías para este tipo de normas, la Carta exige la

mayoría absoluta de los miembros del Congreso. En tal sentido, se encuentra
que, en las comisiones, las votaciones exigían, en la del Senado, 10 o más
votos, dado que está compuesta por 19 miembros y, en la de la Cámara, 18 o
más votos, dado que está integrada por 35 representantes. Como se verificó,
estas cifras fueron satisfechas en los procesos decisorios adelantados en las
comisiones primeras.

En la plenaria del Senado dado que está compuesta por 102 parlamentarios, el
mínimo es de 52 votos, lo cual, tuvo lugar en las decisiones tomadas tanto el
18, como el 20 de junio. Para el caso de la Cámara dado que está integrada por
163 miembros, se requería un número mínimo de 82 votos, lo cual fue
superado con creces en cada una de las decisiones tomadas en las plenarias de
18 y 20 de junio.

Por lo que concierne a los principios de unidad de materia, consecutividad e

identidad flexible, según quedó evidenciado no hay motivo de inconformidad
entre lo hecho por el Congreso y lo dispuesto por la Carta para las leyes
estatutarias.

Igualmente se ha advertido la improcedencia de la consulta previa en este

caso, dado el contenido de la ley en estudio.

Descartada la inconstitucionalidad de la norma por razones de forma, se

procede al estudio de fondo de su contenido material.

V. EXAMEN DE FONDO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA

5.1. Consideraciones generales del derecho a la salud

El examen de fondo supondrá unas consideraciones previas sobre la salud

vista como derecho y servicio público, su marco jurídico y su condición de
derecho fundamental. El análisis específico de las disposiciones que integran
la ley estatutaria sometida al control de la Corte, estará precedido de unas
consideraciones generales sobre la Ley y la valoración sucinta de los
cuestionamientos generales que algunos intervinientes formularon.

171
5.1.1. La salud como derecho

La historia de la salud como derecho es relativamente reciente. Dado su

significativo componente social, los antecedentes más importantes se suceden
durante el siglo XIX y los albores del siglo XX, periodo en el cual acontecen
los hechos más significativos de las revoluciones sociales. A finales del siglo
XVIII, salvo la conformación del Comité de Salubridad, promovido por el
médico francés Joseph Guillotín y las menciones sobre el tema en el Comité
para la Extinción de la Mendicidad, no se encuentran mayores referencias
sobre el asunto, con la peculiaridad que el primero de estos Comités le restó la
vertiente social al segundo.116

Sostiene Lema Añon que los modelos institucionales clásicos de protección

precedieron con mucha antelación a la formulación de la salud como derecho.
Durante el siglo XIX el modelo liberal inglés brindaba asistencia médica por
vía del seguro voluntario a través de las sociedades de amigos. Hacia finales
del siglo XIX la salud de los pobres ocupó parte del espectro de la
preocupación de los británicos y esta se plasmó en el informe de la comisión
de la Ley de pobres (Report of the poor Law Comission). Este último
documento se constituye en un antecedente significativo del informe
Beveridge, del cual se derivaría el comité Beveridge que postularía en el
“social insurance and allied services”, como una de las grandes estrategias, la
del deber de lograr un sistema de seguridad social producto de la cooperación
entre el Estado y los individuos.117

Por su parte en la Alemania de finales del siglo XIX se configura un sistema

de seguridad social mediante el que se proporciona “alguna asistencia médica
(y) algún seguro para accidentes laborales, enfermedades, invalidez e incluso
(…) vejez”118. Este modelo conocido como el de Bismark, es el inspirador del
modelo de seguridad social, el cual encontrará expresión jurídica en la
república de Weimar. Aquí la idea de seguridad social comporta una cotización
obligatoria de una parte del salario de los trabajadores, con el cual se
constituye un fondo que permitirá atenderlos a ellos y sus familias.

Es en este contexto en el cual se encuentran las disposiciones que incorporan

en la Constitución las primeras menciones del derecho a la salud. Así por
ejemplo la histórica Constitución de Weimar en dos de sus preceptos
estableció lo siguiente:

“ARTICULO 119: (…) La maternidad tiene derecho a la

protección y auxilio del Estado.”

“ARTÍCULO 161: Para atender a la conservación de la salud y de

la capacidad para el trabajo, a la protección de la maternidad y a
116 Lema Añón C., apogeo y crisis de la salud. Historia del derecho a la salud en el siglo XX, Dykinson,
Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, Universidad Carlos III de Madrid, Madrid, p. 25.
117Lema Añón C., apogeo y… Una presentación más sucinta del mismo autor sobre este punto específico, se
puede consultar en Salud, Jjusticia, Derechos. El derecho a la salud como derecho social Institute de
Derechos Humanods Bartolomé de las casas, Dykinson, Madrid, 2009
118 Lema Añón Op. Cit. P. 30

172
 la previsión de las consecuencias económicas de la vejez, la
enfermedad y las vicisitudes de la vida, el Imperio creará un amplio
sistema de seguros, con el concurso efectivo de los interesados.”

En la misma senda de constitucionalizar la salud se encuentran otros ejemplos

como la célebre Constitución de Querétaro, la cual, disponía:

“ARTICULO 8. Todo individuo tiene derecho al trabajo, a la salud

y a disfrutar de vivienda digna y decorosa.

El Gobierno del Estado y los gobiernos municipales promoverán la

construcción de viviendas e inducirán a los sectores privado y
social hacia este objeto, de conformidad con las disposiciones
legales aplicables.”

Otros textos constitucionales de la primera mitad del siglo XX, también se

preocuparon por incorporar entre sus mandatos lo que empezaría a ser el
derecho a la salud.119 De manera más reciente, el Preámbulo de la Constitución
Francesa, el artículo 64.1 de la Constitución Portuguesa y el artículo 27 de la
Constitución Sudafricana de 1996, han reconocido específicamente el derecho
a la salud. Valga como ejemplo, lo dispuesto en el artículo 43 de la
Constitución Española de 1978, el cual señala:

“1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a

los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de
medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La
Ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. 3. Los
poderes públicos fomentaran la educación sanitaria, la educación
física y el deporte. Asimismo facilitaran la adecuada utilización del
ocio”.

Como se puede apreciar en las diferentes referencias constitucionales, el tema

de la salud trasciende las consideraciones meramente médicas y alcanza
dimensiones sociales, no en vano, los preceptos sobre el derecho a la salud se
insertan en el contexto de otros derechos de connotación eminentemente social
tales como la vivienda y el trabajo. Refiere el ya citado Lema Añón “los
movimientos de reforma sanitaria (…) no estuvieron conducidos por los

119 Así, por ejemplo la Constitución Española de 1931, establecía: Artículo 46. “El trabajo, en sus diversas
formas, es una obligación social, y gozará de la protección de las leyes. (…) La República asegurará a todo
trabajador las condiciones necesarias de una existencia digna. Su legislación social regulará: los casos de
seguro de enfermedad, accidentes, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; el trabajo de las mujeres y de los
jóvenes y especialmente la protección a la maternidad; la jornada de trabajo y el salario mínimo y familiar;
las vacaciones anuales remuneradas: las condiciones del obrero español en el extranjero; las instituciones de
cooperación, la relación económico-jurídica de los factores que integran la producción; la participación de
los obreros en la dirección, la administración y los beneficios de las empresas, y todo cuanto afecte a la
defensa de los trabajadores.” (negrillas propias).
La Constitución Italiana de 1947 contemplaba: Artículo 32. “La República protegerá la salud como derecho
fundamental del individuo e interés básico de la colectividad y garantizara asistencia gratuita a los
indigentes.
Nadie podrá ser obligado a sufrir un tratamiento sanitario determinado, a no ser por disposición de una ley.
La ley no podrá en ningún caso violar los límites impuestos por el respeto a la persona humana.”

173
médicos, que jugaron un papel muy marginal, sino por reformadores
sociales120”.

Utilizando las categorías empleadas por Bobbio, se puede decir que, al igual
que todos los derechos, la salud tras lograr su positivación, inicia un proceso
de internacionalización, el cual se materializa con la inclusión del derecho en
instrumentos internacionales de derechos humanos, una de cuyas pretensiones,
es la de influir en los diversos ordenamientos jurídicos universales para
adquirir el reconocimiento del derecho. En realidad, se trata de lograr que se
trasladen de la discutible esfera de la efectividad del derecho internacional, al
más probable ámbito de la exigibilidad en los ordenamientos internos. La
constitucionalización del derecho, sumada a la existencia de mecanismos
procesales de “garantía reforzada”, dará lugar a predicar la categoría de
derechos fundamentales. El derecho a la salud, no es ajeno a ese transcurrir.

La dimensión de servicio público se advierte desde los mismos orígenes de la

incorporación de la salud en la normatividad, pues, se trata de la asignación al
Estado de la satisfacción de las necesidades en salud. Para ello, se ha
constituido un sistema que va desde la prestación por parte del Estado de los
servicios requeridos, hasta el control y regulación de esta actividad en cabeza
de terceros.

En otro de sus volúmenes sobre el derecho a la salud, Lema Añón señala que
“el Estado únicamente se ocupaba globalmente de la salud pública
(saneamiento, epidemias, etc.), pero los individuos accedían a las atenciones
médicas según su capacidad para pagarlas”121. Como se puede observar, el
interés estatal involucraba un cometido que se diferenciaba claramente del
componente individual. El Estado, incorporaba entre los bienes a proteger
otros ligados al ámbito de lo público, cuales fueron la sanidad y seguridad del
colectivo social, eventualmente amenazados por las epidemias. La
circunstancia descrita condujo al aparato estatal a diseñar políticas y constituir
sistemas que se hiciesen cargo del problema que se cernía sobre la comunidad.

Como se apreciará más adelante, cuando se reseñe la salud en la normatividad

constitucional colombiana antes de 1991, era la concepción de servicio y no
tanto derecho la que inspiró a aquellos constituyentes al ocuparse de la salud.

En el caso colombiano la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha

referido en diversas ocasiones a la salud como servicio público, ejemplo de
ello se tiene en los siguientes fragmentos:

“(…) la salud es un servicio público a cargo del Estado,

garantizándose en el a todas las personas el acceso al mismo, para
la promoción, protección y recuperación de este derecho.  Se agrega
que corresponde al poder público organizar, dirigir, reglamentar,
establecer políticas para que las personas privadas presten ese

120 Lema Añón Op. Cit P. 20

121 Lema Añón C. Salud, Justicia, Derechos. El derecho a la salud como derecho social, Instituto de
Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, ed. Dykinson, Madrid 2009. P. 21

174
 servicio, y definir las competencias a cargo de los  distintos
órdenes,  nacional, de las entidades territoriales y de los
particulares, con el fin de que se haga de manera descentralizada y
participativa(…)”. (Sentencia T- 484 de 1992 M.P. Morón Díaz).

En la sentencia C- 408 de 1994 se decía:

“(…) la interpretación integradora de distintos elementos

concurrentes en determinadas realidades constitucionales, permite
afirmar que la seguridad social es un derecho de la persona que se
materializa mediante  la prestación de un servicio público de
carácter obligatorio.

Desde el artículo 1o., la Carta aborda el derecho a la seguridad

social, al organizar la República como un Estado Social de
Derecho.  Esta forma del Estado trae implícito el comentado
derecho a la seguridad social. Comprende la solidaridad colectiva
que hace  resaltar la obligación del poder público, de la Sociedad y
del propio  hombre, de asistir a los ciudadanos a fin de procurarles
una mejor forma de vivir

“(…) La Carta adopta pues, un concepto ampliado de la

seguridad social que incluye el mayor número de servicios,
auxilios, asistencias y prestaciones en general, diferenciándose de
la escuela que la limita a lo básico.  Un conjunto de derechos cuya
eficacia compromete al Estado, la sociedad, la familia y la
persona,  gradualmente deben quedar comprendidos en la
seguridad social. También muestra la norma superior con claridad
el derecho de los particulares en la realización de la seguridad
social. Sin perjuicio de que la tarea superior en la dirección,
coordinación, reglamentación y vigilancia, corresponde al Estado,
los particulares tienen el derecho y el deber concomitante de
participar en la ampliación de la cobertura y en la ejecución de las
prestaciones que les son propias.

El servicio público se prestará, por mandato superior, con sujeción

a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad,
integralidad, unidad y participación (…)”

Las nociones de salud como servicio público y derecho son interdependientes.

Se trata de dos facetas de una misma situación. De un lado, se tiene la
demanda del servicio por parte de quien lo necesita y aparece formulada como
el ejercicio de un derecho. De otro lado, se tiene la oferta o la incidencia en la
misma y se lleva a cabo como expresión de un servicio público.

5.1.2. El marco jurídico del derecho a la salud

La salud en la normatividad internacional

175
El presente acápite contempla el desarrollo progresivo de la concepción de la
salud como derecho fundamental, guiándose, en buena medida, por la cuidada
reseña contenida en el anexo segundo de la Sentencia T-760 de 2008122.

La IX Conferencia Internacional Americana acordó, en abril de 1948, en

Bogotá, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre
(DADH, 1948), la cual encontrándose enfocada en la protección de los
derechos humanos, ha sido calificada, por algunos, como el primer paso dado
en el sistema interamericano para la protección de estos derechos.

En esta disposición se regulan una serie de derechos económicos, sociales y

culturales123. En lo que atañe a la salud, el artículo 11 consagra que “[t]oda
persona tiene derecho ‘a que su salud sea preservada [1] por medidas
sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la
asistencia médica, [2] correspondientes al nivel que permitan los recursos
públicos y los de la comunidad”. Se destaca que esta forma de consagrar la
garantía a la salud regula dos aspectos que llaman la atención: el primero es
que no reduce el derecho a la salud a la dimensión médica. El segundo es que
se establece una relación entre el derecho a la salud y los recursos con los que
cuenta un país, con lo que se reconoce, por un lado, que un Estado no está en
el deber de cumplir con una prestación que, materialmente, le sea imposible y,
por otro lado, que la protección del derecho a la salud se debe financiar no
solo con dineros públicos sino, también, con la riqueza de la sociedad.

En diciembre de este mismo año, la Asamblea General de Naciones Unidas

adoptó y proclamó la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH,
1948), en la cual se regula el derecho a la seguridad social (artículo 22).
Específicamente, en cuanto al tema que nos ocupa, en el artículo 25, se
discrimina que “[t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, así [mismo] como a su familia, la salud y el bienestar, y en
especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los
servicios sociales necesarios”, gozando de cuidado y asistencia especial la
“maternidad y la infancia”. De lo que se puede colegir que, como en la
DADH, en esta normativa a la asistencia médica es tan solo un ámbito de
protección del derecho a la salud124.
122M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
123 Al respecto mirar los artículos 12, 13, 14 15 y 16 de la declaración.
124 Desde esta época y en adelante la ONU ha emitido, entre otras, las siguientes resoluciones
relacionadas con el derecho a la salud:

10 de diciembre de 1949

20 de diciembre de 1960

9 de diciembre de 1974

11 de diciembre de 1975 Prohibición de influir en en el

el medio
Medioambiente
Ambientey yenenelelclima
Clima concon
fines
Fines
militares
Militares
y hostiles
y de otra
de
Ampliación
Traslado
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otra índole
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14dedediciembre
517 diciembredede
noviembre de
1958
1946
1947 Creación
Traspaso
Entrada
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Año
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Bienestar
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Salud
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deHumanos
de
la
yhumanos
la
Organización
laOrganización
Unidas
Salud aMédicas
la Mundial
Organización
Mundial dede
la Mundial
Salud
Salud de la Salud

176
Los Convenios de Ginebra, de 1949, se enfocan en consagrar y proteger el
derecho a la salud en el contexto de los conflictos armados, siendo
considerados como los “primeros instrumentos internacionales de protección
de derechos humanos bajo circunstancias de guerra, esto es, bajo
circunstancias extremas125”. En estos Convenios se regula “expresa y
claramente” el derecho a la salud, otorgándole carácter de irrenunciables a
algunos de sus ámbitos de protección, así como a algunos derechos derivados
de esta126.

En este sentido, el Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los
heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña (Convenio I,
1949)127 determina que lo derechos consagrados en esta disposición tienen el
carácter de irrenunciables (artículo 7). Bajo estos parámetros se establece que
cuando el “conflicto armado que no sea de índole internacional y que surja en
el territorio de una de las Altas Partes Contratantes’, cada una de las Partes en
conflicto tiene obligaciones para con la salud de los heridos y enfermos, tanto
con la de quienes participan en las hostilidades, como con la de aquellos que
no” (artículo 3).

Por otro lado, el Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los

prisioneros de guerra (Convenio III, 1949)128 establece la protección de la
salud a todo prisionero de esta clase.

Por su parte el Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las

personas civiles en tiempo de guerra (Convenio IV, 1949)129, establece la
obligación de brindar tratamiento médico y asistencia hospitalaria a los
extranjeros que se encuentren en el territorio de una parte del conflicto cuando
así lo requieran (artículos 38 y 81), derecho del que también gozan las
personas protegidas inculpadas (artículo 76). Por otro lado, en sus artículos
91 y 92 se integran disposiciones específicas a la higiene y asistencia médica.

En los tres convenios se señalan obligaciones que no solo son de ‘respeto’ al

derecho a la salud (obligaciones negativas), sino, también, de ‘protección’ del
mismo (obligaciones positivas).

Dejando de lado los Convenios de Ginebra, se resaltan las “Reglas mínimas

para el tratamiento de los reclusos (1955)130, además de contemplar ámbitos
de protección propios de la salud, íntimamente ligados a otros derechos, entre

Información extraída de: http://www.un.org/es/documents/ag/resga.shtml

125 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M. P: Manuel José Cepeda Espinosa.
126Ibídem
127Entró en vigor en octubre de 1950. El Convenio “sustituye a los Convenios del 22 de agosto de 1864, del
6 de julio de 1906 y del 27 de julio de 1929 en las relaciones entre las Altas Partes Contratantes”, artículo
59.
128Entró en vigor en octubre de 1950. El Convenio “sustituye al Convenio del 27 de julio de 1929 en las
relaciones entre las Altas Partes Contratantes”, artículo 134.
129Entró en vigor en octubre de 1950.
130 “Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos” (1955), adoptadas por el Primer Congreso de las
Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y
aprobadas por el Consejo Económico y Social el 31 de julio de 1957 y el 13 de mayo de 1977.

177
ellos la alimentación (20 -(1))”, se contemplan servicios de salud específicos
a los que deben tener acceso los reclusos en condiciones de igualdad131.

En 1959 se firma la Declaración de los Derechos del Niño (1959)132. Debido,

entre otros aspectos, a que los niños y las niñas necesitan protección y
cuidados especiales, la Asamblea General de Naciones Unidas proclamó diez
principios orientados a este fin, entre los cuales se protegen diversos derechos
económicos, sociales y culturales133.

En la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de

Discriminación Racial de Naciones Unidas (1965)134, se establece que en pro
del derecho a la igualdad en el disfrute de los derechos humanos y las
libertades fundamentales “los Estados deben tomar medidas “especiales y
concretas, en las esferas social, económica, cultural y en otras esferas para
asegurar el adecuado desenvolvimiento y protección de ciertos grupos
raciales o de personas pertenecientes a estos grupos” (artículo 2- (2))”,
medidas que se deberán tomar con miras “a garantizar el derecho de toda
persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional
o étnico”, dando prelación a los derechos humanos y las libertades
fundamentales. Esto teniendo en cuenta la prohibición y eliminación de la
discriminación de varios de los derechos económicos, sociales y culturales, en
particular, del “derecho a la salud pública, la asistencia médica, la seguridad
social y los servicios sociales”, según se ordena en el numeral 4, literal e,
artículo 5.

Con base en la Declaración Universal de 1948, hacia el año 1966, esto es,
después de 18 años, se adoptaron los Pactos Internacionales de Derechos
Humanos que la desarrollan. La demora obedeció, entre otras razones, a la
falta de determinación acerca de si los derechos debían ser consagrados en un
solo Pacto o en dos y a si los derechos económicos, sociales y culturales
debían ser contemplados de forma general y breve, o de forma detallada y
amplia.

Finalmente, se optó por la implementación de los dos pactos, al considerar que

su desarrollo difiere dependiendo del conjunto de derechos que contemple.
Mientras que para los derechos civiles y políticos se deben adecuar
mecanismos para constatar y corregir las violaciones que se causen a los
131“Estos tienen que ver con diversos temas específicos, como garantizar a los reclusos el acceso a un
profesional de la salud, con requerimientos específicos respecto a sus conocimientos (22 (1)); establecer
lineamientos básicos en cuanto a la configuración administrativa de los servicios de salud penitenciarios (22
(1)); garantizar la posibilidad, cuando fuere necesario, de ser trasladado (salir de la prisión), tener acceso a
los instrumentales y medicamentos necesarios, y a ser atendido por personal profesionalmente competente,
especialmente un ‘dentista calificado’. (22 (2)) También se fijan reglas con el objeto de que se cuente con
instalaciones acondicionadas especialmente para los casos de maternidad (23 (1)); se cuente con algunos
servicios médicos mínimos que garanticen la salud de cada persona y de la comunidad penitenciaria en
general (24).” Ibídem
132 Proclamada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1959.
133 Entre otros principios la declaración contempla los mencionados a continuación “(…) todo niño debe
gozar de los beneficios de la seguridad social” (Principio 4); “el derecho a disfrutar de alimentación,
vivienda, recreo” (Principio 4); el derecho a recibir educación “gratuita y obligatoria por lo menos en las
etapas elementales” (Principio 7); o que “todo niño debe disfrutar plenamente de juegos y recreaciones, lo
cuales deben estar orientados a los fines que persigue la educación.”
134 Adoptada por la Asamblea General el 21 de diciembre de 1965.

178
mismos, en el caso de los derechos económicos, sociales y culturales se deben
crear procedimientos para hacer seguimiento constante al desarrollo de los
programas que tienen por objeto garantizar su goce efectivo.

Los pactos fueron los siguientes: el Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) ambos acordados en 1966 y entraron en
vigencia en enero y marzo de 1976, respetivamente.

Ahora bien, teniendo en cuenta que se pretende abordar el derecho a la salud y

que a pesar de que no hay una clasificación predeterminada de los derechos
económicos, sociales y culturales, este suele ser clasificado como un derecho
de carácter social’135, la Corte seguidamente se enfocará en el análisis del
PIDESC.

En el artículo 12 de dicho instrumento se regula el derecho a la salud, como el

derecho ‘al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental’,
criterio que se desarrollará posteriormente con la Observación No. 14 de
2000136.

Advirtiendo la trascendencia que de la normatividad que se implementa con el

PIDESC en materia de salud y, a que los criterios en esta desarrollados serán
base de múltiples consideraciones en la presente Sentencia, se procede a citar
el texto de manera integral:

“Artículo 12.
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de
toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental
2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el
Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho,
figurarán las necesarias para:
a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y
el sano desarrollo de los niños;
b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo
y del medio ambiente;
c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas,
endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas;
d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia
médica y servicios médicos en caso de enfermedad.”

135“Mayorga Lorca, Roberto (1988): Naturaleza de los Derechos Económicos, Social y Culturales.
Santiago, Chile, 1990; Steiner, H. J. & Alston, Philip (2000): International Human Rights in Context. Oxford,
University Press. USA, NY, 2000.” Ibídem
136 Otras normas del Pacto se ocupan de consagrar otros derechos conexos al derecho a la salud. Por
ejemplo, el derecho al trabajo contempla el derecho de todo trabajador a laborar en condiciones satisfactorias
que le aseguren, especialmente, la seguridad y la higiene, (Artículo 7) o el derecho de protección a los
menores a ser empleados ‘en trabajos nocivos para su moral y salud’. (Artículo 10-3-) En este sentido, el
Pacto también reconoce ‘el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia’.
(Artículo 11). Ibídem

179
No se puede descuidar, por la relevancia del PIDESC en el tema, que el
PIDCP (1966) contempla algunas disposiciones referidas al derecho a la salud.
Por ejemplo, ordena que “nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos
crueles, inhumanos o degradantes. En particular, nadie será sometido sin su
libre consentimiento a experimentos médicos o científicos” (artículo 7°).
Asimismo, estructuró en su desarrollo el carácter programático, lo que
implica, por un lado, que el ámbito de protección no está previamente
establecido de forma precisa, sino que depende del nivel de recursos
disponibles y, por otro lado, que la justiciabilidad de estos derechos no es
plena, ya que gran parte de las medidas se implementaran a futuro.

De otra parte, encontramos la Proclamación de Teherán (1968)137,

caracterizada por reiterar el carácter “indivisible” de los derechos humanos y
las libertades fundamentales. En este instrumento se declara que “la
realización de los derechos civiles y políticos sin el goce de los derechos
económicos, sociales y culturales resulta imposible”. En esta oportunidad la
Conferencia Internacional de Derechos Humanos, “exhortó a todos los
pueblos y los gobiernos del mundo a dedicarse a promover los derechos
humanos y a “redoblar sus esfuerzos” para ofrecer a todo ser humano “una
vida libre y digna” que le permita alcanzar “un estado de bienestar físico,
mental, social y espiritual”,”138.

En Europa se da un paso importante alrededor de 1970, al adoptar, en 1961,

La Carta Social Europea (CSE, Turín, 1961), la cual establece que toda
persona ‘tiene derecho a beneficiarse de cuantas medidas le permitan gozar
del mejor estado de salud que pueda alcanzar’ (Parte I, 11.). Bajo lo
estipulado en su artículo 11 los Estados adquieren el compromiso de ‘adoptar
medidas adecuadas’ para garantizar el ‘ejercicio efectivo’ del derecho.

En la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social (1969)139, se

señala que el progreso y el desarrollo social ‘debe encaminarse a la continua
elevación del nivel de vida tanto material como espiritual de todos los
miembros de la sociedad’ “estableciendo como objetivo principal, entre otros,
‘el logro de los más altos niveles de salud y la prestación de servicios de
protección sanitaria para toda la población, de ser posible en forma
gratuita’140”. Con relación al derecho a la salud, en general, la Declaración
señala que se deben adoptar medidas para (i) ‘proporcionar gratuitamente
servicios sanitarios a toda la población’, y (ii) asegurar ‘instalaciones y
servicios preventivos y curativos adecuados y servicios médicos de bienestar
social’ accesibles a todos141. Con relación a la salud de las personas mental o
físicamente impedidas, señala que se deben adoptar medidas apropiadas para
137 La Proclamación es producto de la reunión en Teherán, del 22 de abril al 13 de mayo de 1968, de la
Conferencia Internacional de Derechos Humanos.
138Ibídem
139 Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 11 de diciembre de 1969.
140Ibídem.
141 “Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social (1969), artículo 19. En esta norma también
se indica que se deben establecer y promulgar ‘medidas legislativas y reglamentarias encaminadas a poner
en práctica un amplio sistema de planes de seguridad social y servicios de asistencia social, y a mejorar y
coordinar los servicios existentes.” Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-760 de 2008. M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa.

180
su rehabilitación, en especial si se trata de niños y jóvenes, entre las cuales se
encuentra expresamente ‘la provisión de tratamiento y prótesis y otros
aparatos técnicos’ (artículo 19).

Otro referente que configura el marco normativo del derecho a la salud, es la

declaración de Alma Ata. Se trata del documento emanado de la Conferencia
Internacional sobre Atención Primaria de Salud, que en 1978 y con miras a
promover la salud la califica como un objetivo social a alcanzar por todos los
pueblos. En Alma Ata la salud presenta la dimensión de derecho-deber, tanto
en lo individual como en lo colectivo.

De otro lado, en 1979 se desarrolló la Convención sobre la eliminación de

todas las formas de discriminación contra la mujer, CEDAW, (1979)142 en la
que los Estados partes se comprometen a eliminar toda distinción, exclusión o
restricción basada en el sexo. Concretamente, se comprometen a adoptar todas
las medidas apropiadas para eliminar la discriminación de la mujer en la esfera
médica y así asegurarle el “acceso” en condiciones de igualdad.
Adicionalmente, mediante la Convención los Estados se comprometen a tener
en cuenta los “problemas especiales” que enfrenta la mujer rural, (Artículo
14, 2b).

Bajo los parámetros del párrafo 1° del artículo 21 de la Convención según el

cual el Comité puede hacer “sugerencias y recomendaciones de carácter
general basados en el examen de los informes y de los datos transmitidos por
los Estados Partes (…)” se han realizado una serie de recomendaciones de las
cuales se extraen, por su pertinencia, las siguientes:

Dentro de las recomendaciones realizadas sobre el Comité para la Eliminación

de la Discriminación contra la Mujer se destaca la Recomendación General Nº
15 (1990), en la cual advirtiendo la “necesidad de evitar la discriminación
contra la mujer en las estrategias nacionales de acción preventiva y lucha
contra el síndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA)” se recomienda a
los Estados Partes: “a) Que intensifiquen las medidas de difusión de
información para que el público conozca el riesgo de infección con el VIH y el
SIDA, sobre todo para las mujeres y los niños, así como los efectos que
acarrean para éstos; b) Que, en los programas de lucha contra el SIDA,
presten especial atención a los derechos y necesidades de las mujeres y los
niños y a los factores que se relacionan con la función de reproducción de la
mujer y su posición subordinada en algunas sociedades, lo que la hace
especialmente vulnerable al contagio del VIH; c) Que aseguren que la mujer
participe en la atención primaria de la salud y adopten medidas orientadas a
incrementar su papel de proveedoras de cuidados, trabajadoras sanitarias y
educadoras en materia de prevención de la infección con el VIH; d) Que, en
los informes que preparen en cumplimiento del artículo 12 de la
Convención143, incluyan información acerca de los efectos del SIDA para la
142 Adoptada por la Asamblea General el 18 de diciembre de 1979. La Convención es conocida por las siglas
en inglés, CEDAW (Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women), entró en
vigor en septiembre de 1981.
143Convención Sobre La Eliminación De Todas Las Formas De Discriminación Contra La Mujer, CEDAW,
(1979), artículo 12 “1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la

181
situación de la mujer y de las medidas adoptadas para atender a las
necesidades de mujeres infectadas e impedir la discriminación de las
afectadas por el SIDA.)144

En la Recomendación General Nº 19 (1992) el Comité, teniendo como tema

principal “La violencia contra la mujer” y tras realizar un serie de
observaciones sobre la aplicación del Convenio en relación con la violencia
hacia la mujer145, recomienda, particularmente, en lo que alude a la salud, que
“l) Los Estados [Partes] adopten medidas para poner fin a estas prácticas y
tengan en cuenta las recomendaciones del Comité sobre la circuncisión
femenina (Recomendación Nº 14 (1990)146) al informar sobre cuestiones
relativas a la salud.”147

En tratándose particularmente de las mujeres discapacitadas, en la

Recomendación General Nº 18 (1991), se pone de presente a “los Estados
Partes [que]incluyan en sus informes periódicos información sobre las
mujeres discapacitadas y sobre las medidas adoptadas para hacer frente a su
situación particular, incluidas las medidas especiales para que gocen de
igualdad de oportunidades en materia de educación y de empleo, servicios de
salud y seguridad social y asegurar que puedan participar en todos los
aspectos de la vida social y cultural”148.

discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica a fin de asegurar, en condiciones de

igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a servicios de atención médica, inclusive los que se refieren a la
planificación de la familia. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 1 supra, los Estados Partes
garantizarán a la mujer servicios apropiados en relación con el embarazo, el parto y el período posterior al
parto, proporcionando servicios gratuitos cuando fuere necesario y le asegurarán una nutrición adecuada
durante el embarazo y la lactancia”.
144 Recomendación General No. 15 (1990).
145 Entre otras observaciones encontramos, “7. La violencia contra la mujer, que menoscaba o anula el goce
de sus derechos humanos y sus libertades fundamentales en virtud del derecho internacional o de los diversos
convenios de derechos humanos, constituye discriminación, como la define el artículo 1 de la Convención.
Esos derechos y libertades comprenden: (…) g) El derecho al más alto nivel posible de salud física y
mental;). Artículo 11, se determina que “18. El hostigamiento sexual incluye un comportamiento de tono
sexual tal como contactos físicos e insinuaciones, observaciones de tipo sexual, exhibición de pornografía y
exigencias sexuales, verbales o de hecho. Este problema puede constituir un problema de salud y de
seguridad;(…).” Respecto al artículo 12 se indica que “19. El artículo 12 requiere que los Estados Partes
adopten medidas que garanticen la igualdad en materia de servicios de salud. La violencia contra la mujer
pone en peligro su salud y su vida.20. En algunos Estados existen prácticas perpetuadas por la cultura y la
tradición que son perjudiciales para la salud de las mujeres y los niños. Incluyen restricciones dietéticas para
las mujeres embarazadas, la preferencia por los hijos varones y la circuncisión femenina o mutilación
genital.” En cuanto al artículo 16 (y artículo 5) se indica que “22. La esterilización y el aborto obligatorios
influyen adversamente en la salud física y mental de la mujer y violan su derecho a decidir el número y el
espaciamiento de sus hijos (…)”.
146El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, en la Recomendación General Nº 14,
referente a la Circuncisión femenina, recomendó “Que adopten medidas apropiadas y eficaces encaminadas
a erradicar la práctica de la circuncisión femenina (…) [q]ue incluyan en sus políticas nacionales de salud
estrategias adecuadas orientadas a erradicar la circuncisión femenina de los programas de atención de la
salud pública. Esas estrategias podrían comprender la responsabilidad especial que incumbe al personal
sanitario, incluidas las parteras tradicionales, en lo que se refiere a explicar los efectos perjudiciales de la
circuncisión femenina; c) Que soliciten asistencia, información y asesoramiento a las organizaciones
pertinentes del sistema de las Naciones Unidas para apoyar los esfuerzos para eliminar las prácticas
tradicionales perjudiciales; d) Que incluyan en sus informes al Comité, con arreglo a los artículos 10 y 12 de
la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, información
acerca de las medidas adoptadas para eliminar la circuncisión femenina.”
147Recomendación General Nº 19 (1992).
148Recomendación General Nº 18 (1991).

182
En el año 1982, el Comité de derechos Humanos de la ONU adoptó la
Observación General sobre derecho a la vida, contemplando el derecho a la
salud, en la cual se manifestó la interdependencia entre el derecho a la vida y
el derecho a la salud. A este respecto, se consideró que sería oportuno que los
Estados Partes tomarán todas las medidas posibles para disminuir la
mortalidad infantil y aumentar la esperanza de vida, en especial adoptando
medidas para eliminar la malnutrición y las epidemias”. Los propios principios
contemplan que ‘no podrá admitirse suspensión alguna de los principios
precedentes por ningún concepto, ni siquiera en caso de emergencia pública.’
De esta manera, tal y como se consideró en la Sentencia T -760 de 2008, con
esta disposición “se defiende que el reconocimiento del derecho a la vida en
los sistemas de protección de derechos humanos internacional,
interamericano, europeo y africano es razón suficiente para también entender
incluido en dichos sistemas la protección al derecho a la salud, por lo menos
parcialmente”149.

En este mismo año, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó los
Principios de ética médica aplicables a la función del personal de salud,
especialmente los médicos, en la protección de personas presas y detenidas
contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(1982). En esta disposición se determina que quienes deban prestar servicios
de salud a las personas presas o detenidas tienen el deber de ‘brindar
protección a la salud física y mental’ y tratar las enfermedades ‘al mismo nivel
de calidad que brindan a las personas que no están presas o detenidas’
(Principio 1). Por otro lado, de su artículo 3 se extrae que “Se fija el límite que
existe en la relación profesional entre el personal de salud y las personas
detenidas o presas, al señalar que constituye una ‘violación de la ética
médica’, en particular de los médicos, ‘cualquier relación cuya sola finalidad
no sea evaluar, proteger o mejorar la salud física y mental de éstos 150”. En
1988 en el Conjunto de Principios para la protección de todas las personas
sometidas a cualquier forma de detención o prisión (1988), se reitera, en el
Principio 22, que ‘ninguna persona detenida o presa será sometida, ni
siquiera con su consentimiento, a experimentos médicos o científicos que
puedan ser perjudiciales para su salud.’

En 1989, por medio de la Convención sobre los Derechos del Niño (1989)151
se recordó que en la Declaración Universal se proclamó que la infancia tiene
derecho a cuidados y asistencia especiales. En este instrumento se señala que
los Estados Partes reconocen a todo niño el derecho “intrínseco a la vida” y
garantizarán, en la máxima medida posible, “la supervivencia” y “el
desarrollo” del niño (Artículo 27). Así mismo, los Estados partes se obligan a
reconocer al niño (i) “[el] disfrute del más alto nivel posible de salud” y, (ii)
“servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la
salud”, indicando que “se esforzarán por asegurar que ningún niño sea
privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios.”
149LEARY, Virginia (1993): “Implications of a Right to Health (…).”
150Ibídem. No obstante, según el Principio 4 “se establecen casos específicos en los que está vedada
cualquier tipo de participación del personal de la salud”.
151 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 (entró en vigor
en septiembre de 1990). Aprobada por el Congreso de la República de Colombia mediante la Ley 12 de 1991.

183
En igual anualidad la Conferencia General de la Organización Internacional
del Trabajo152 expidió el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales
en Países Independientes (1989)153, basándose en diferentes disposiciones
internacionales154, así como en la Recomendación sobre Poblaciones Indígenas
Y Tribales, 1957, y, teniendo en cuenta, entre otras cosas, la particularidad de
la normativa aplicable a esta población, así como la necesidad de una
regulación internacional que se adapte a los cambios que se habían generado
para la época desde la última regulación. Específicamente, en lo concerniente
al derecho a la salud, esta norma en el artículo 7 (-2), integrado en las
disposiciones de “política general”, determinó que:

“El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel

de salud y educación de los pueblos interesados, con su
participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de
desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los
proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán
también elaborarse de modo que promuevan dicho
mejoramiento.”155

En este texto, enfáticamente, se dedica un aparte a la “seguridad social y [a la]

salud”, en el que se resalta que la seguridad social debe extenderse
“progresivamente” y sin ningún tipo de discriminación. En lo atinente a la
salud se integra el artículo 25, de acuerdo a este:

“1. Los gobiernos deberán velar por que se pongan a disposición de

los pueblos interesados servicios de salud adecuados o
proporcionar a dichos pueblos los medios que les permitan
organizar y prestar tales servicios bajo su propia responsabilidad y
control, a fin de que puedan gozar del máximo nivel posible de
salud física y mental. 2. Los servicios de salud deberán organizarse,
en la medida de lo posible, a nivel comunitario. Estos servicios
deberán planearse y administrarse en cooperación con los pueblos
interesados y tener en cuenta sus condiciones económicas,
geográficas, sociales y culturales, así como sus métodos de
prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales. 3. El
sistema de asistencia sanitaria deberá dar la preferencia a la
formación y al empleo de personal sanitario de la comunidad local
y centrarse en los cuidados primarios de salud, manteniendo al
mismo tiempo estrechos vínculos con los demás niveles de
asistencia sanitaria. 4. La prestación de tales servicios de salud
deberá coordinarse con las demás medidas sociales, económicas y
culturales que se tomen en el país”.

152 Texto tomado del link: http://www.oit.org.pe/WDMS/bib/publ/libros/convenio_169_espanol-quechua.pdf

153 Ratificado por Colombia por medio de la Ley 21 de 1991.
154Entre ellas, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
155 Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (1989).

184
El Sistema interamericano se originó en cuatro documentos, la Carta de la
OEA (1948), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre
(1948), la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales (1947)156, y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969)157.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH, 1969, San José,

Costa Rica – Pacto de San José)158, en lo atinente a los derechos económicos,
sociales y culturales, instaura el ‘compromiso’ específico de adoptar
‘providencias’ de rango nacional e internacional ‘para lograr progresivamente
[su] plena efectividad’ (artículo 26). El Pacto de San José (CADH, 1969)
establece que la ‘salud’ es un límite a varios de los derechos civiles y políticos
reconocidos en el Pacto (artículo 12). Llama la atención que se establece la
posibilidad de suspender algunas obligaciones derivadas de la convención,
bajo la limitación de que dicha suspensión no contraríe otras obligaciones
internacionales o entrañen discriminaciones (artículo 27)159.

El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos

en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de
San Salvador” de 1988160, partiendo de reconocer el carácter progresivo de los
derechos económicos, sociales y culturales, según se evidencia en la
pluricitada Sentencia T-760 de 2008, los Estados americanos decidieron
comprometerse a cumplir cinco tipos de obligaciones con relación a los
derechos económicos sociales y culturales, contempladas en los primeros 5
artículos, a saber, (i) ‘adoptar medidas’ necesarias, hasta el máximo de los
recursos disponibles, para lograr progresivamente su plena efectividad;
(artículo 1), (ii) ‘adoptar disposiciones’ legislativas o de otro carácter que
fueren necesarias para hacer[los] efectivos’; (artículo 2), (iii) garantizar su
ejercicio sin discriminación; (artículo 3), (iv) ‘no restringir’ derechos
específicamente reconocidos nacional o internacionalmente (artículo 4) y, (v)
solo restringir y limitar los derechos reconocidos en el Protocolo mediante
leyes que tengan por fin proteger el bienestar general en una ‘sociedad
democrática’ (artículo 5).

En particular, en su artículo 10 se determina el ‘derecho a la salud’ de toda

persona, como ‘el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y
social’. Bajo esta disposición los Estados partes se comprometen a ‘reconocer’
la salud como un ‘bien público’.

En atención al gran avance que ha implicado este Protocolo en el plano

interamericano para la protección de derechos económicos, sociales y
culturales, y, con esto, para el derecho a la salud, se procederá a transcribir
integralmente su texto:

“Artículo 1
156 Declaración de los derechos sociales del trabajador.
157Ibídem.
158 Entró en vigencia en julio de 1978.
159 Ibídem
160 Protocolo de San Salvador, adoptado en San Salvador, El Salvador el 17 de noviembre de 1988. Entró en
vigor el 16 de noviembre de 1999.

185
Obligación de Adoptar Medidas
Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a
adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como
mediante la cooperación entre los Estados, especialmente
económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y
tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr
progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la
plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente
Protocolo.

Artículo 2
Obligación de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los derechos establecidos en el presente Protocolo
no estuviera ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro
carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo
a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de este
Protocolo, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren
necesarias para hacer efectivos tales derechos.

Artículo 3
Obligación de no Discriminación
Los Estados partes en el presente Protocolo se comprometen a
garantizar el ejercicio de los derechos que en el se enuncian, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición social.

Artículo 4
No Admisión de Restricciones
No podrá restringirse o menoscabarse ninguno de los derechos
reconocidos o vigentes en un Estado en virtud de su legislación
interna o de convenciones internacionales, a pretexto de que el
presente Protocolo no los reconoce o los reconoce en menor grado.

Artículo 5
Alcance de las Restricciones y Limitaciones
Los Estados partes sólo podrán establecer restricciones y
limitaciones al goce y ejercicio de los derechos establecidos en el
presente Protocolo mediante leyes promulgadas con el objeto de
preservar el bienestar general dentro de una sociedad democrática,
en la medida que no contradigan el propósito y razón de los
mismos.

(…) Artículo 9
Derecho a la Seguridad Social
1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja
contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la

186
 imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para
llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del
beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a
sus dependientes.
2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el
derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica
y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de
enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia
retribuida por maternidad antes y después del parto.

Artículo 10
Derecho a la Salud
1. Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute
del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.
2. Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados
partes se comprometen a reconocer la salud como un bien público y
particularmente a adoptar las siguientes medidas para garantizar
este derecho:
a. la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la
asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los
individuos y familiares de la comunidad;
b. la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los
individuos sujetos a la jurisdicción del Estado;
c. la total inmunización contra las principales enfermedades
infecciosas;
d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas,
profesionales y de otra índole;
e. la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de
los problemas de salud, y
f. la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más
alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más
vulnerables.
(…)
Artículo 17
Protección de los Ancianos
Toda persona tiene derecho a protección especial durante su
ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a
adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de
llevar este derecho a la práctica y en particular a:
a. Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y
atención médica especializada, a las personas de edad avanzada
que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de
proporcionársela por sí mismas;(…)”

Posteriormente, ya en los años 90 y la primera década del siglo XXI se

pretendió, más allá de producir disposiciones de derecho internacional de
derechos humanos, centrarse en la definición del alcance y sentido de los
textos legales existentes, por parte de los órganos respectivos, en especial, por
parte del CDESC.

187
El primer instrumento que se produce después de esta época es emitido por la
Asamblea General de las Naciones Unidas en la Convención internacional
sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de
sus familiares (1990)161, instrumento en el que se reconoció que “los
trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a recibir cualquier
tipo de atención médica urgente que resulte necesaria para preservar su vida
o para evitar daños irreparables a su salud en condiciones de igualdad de
trato con los nacionales del Estado de que se trate” (artículo 28). “La
Convención señala expresamente que “esa atención médica de urgencia no
podrá negarse por motivos de irregularidad en lo que respecta a la
permanencia o al empleo”. (Artículo 28) Además, reitera la estrecha relación
que existe entre el derecho a la salud y la dignidad humana (artículo 70)”162.

En el año 1991 se integraron los Principios para la protección de los enfermos

mentales y el mejoramiento de la atención de la salud mental (1991) en los
cuales se denota, como se expresa en la Sentencia T-760 de 2008, la
indivisibilidad e interdependencia característica de los derechos humanos, lo
cual se hace evidente al integrar en el texto derechos civiles y políticos a la
par que derechos económicos sociales y culturales, como se puede evidenciar
en el Principio 1 en el que se regulan “en primer lugar un derecho social que
tienen, el derecho ‘a la mejor atención disponible en materia de salud
mental”163.

En la Declaración y Programa de acción de Viena (1993) adoptada por la

Conferencia Mundial de Derechos Humanos, se reconoce, entre otras cosas, la
“importancia del disfrute por la mujer del más alto nivel de salud física y
mental durante toda su vida”, concretamente su derecho “a tener acceso a una
atención de salud adecuada y a la más amplia gama de servicios de
planificación familiar”.

Otro instrumento de especial significación en este inventario de normatividad

reguladora al derecho a la salud, es la “Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad’ adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, aprobado mediante Ley 1346 de
julio 31 de 2009 y, avalado en su constitucionalidad por el Tribunal
Constitucional mediante sentencia C- 293 de 2010. De este relevante conjunto
de normas se destacan los artículos 25 y 26 cuyo tenor literal contempla lo
siguiente:

“ARTÍCULO 25. SALUD.

Los Estados Partes reconocen que las personas con discapacidad

tienen derecho a gozar del más alto nivel posible de salud sin
161 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1990, entró en vigor en
julio de 2003. Aprobada por el Congreso de la República con la Ley 146 de 1994. La Ley fue declarada
exequible por la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-106 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
162 Ibídem.
163 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-760 de 2008. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

188
discriminación por motivos de discapacidad. Los Estados Partes
adoptarán las medidas pertinentes para asegurar el acceso de las
personas con discapacidad a servicios de salud que tengan en
cuenta las cuestiones de género, incluida la rehabilitación
relacionada con la salud. En particular, los Estados Partes:

a) Proporcionarán a las personas con discapacidad programas y

atención de la salud gratuitos o a precios asequibles de la misma
variedad y calidad que a las demás personas, incluso en el ámbito
de la salud sexual y reproductiva, y programas de salud pública
dirigidos a la población;
b) Proporcionarán los servicios de salud que necesiten las personas
con discapacidad específicamente como consecuencia de su
discapacidad, incluidas la pronta detección e intervención, cuando
proceda, y servicios destinados a prevenir y reducir al máximo la
aparición de nuevas discapacidades, incluidos los niños y las niñas
y las personas mayores;
c) Proporcionarán esos servicios lo más cerca posible de las
comunidades de las personas con discapacidad, incluso en las
zonas rurales;
d) Exigirán a los profesionales de la salud que presten a las
personas con discapacidad atención de la misma calidad que a las
demás personas sobre la base de un consentimiento libre e
informado, entre otras formas mediante la sensibilización respecto
de los derechos humanos, la dignidad, la autonomía y las
necesidades de las personas con discapacidad a través de la
capacitación y la promulgación de normas éticas para la atención
de la salud en los ámbitos público y privado;
e) Prohibirán la discriminación contra las personas con
discapacidad en la prestación de seguros de salud y de vida cuando
estos estén permitidos en la legislación nacional, y velarán por que
esos seguros se presten de manera justa y razonable;
f) Impedirán que se nieguen, de manera discriminatoria, servicios
de salud o de atención de la salud o alimentos sólidos o líquidos por
motivos de discapacidad.

ARTÍCULO 26. HABILITACIÓN Y REHABILITACIÓN.

1. Los Estados Partes adoptarán medidas efectivas y pertinentes,

incluso mediante el apoyo de personas que se hallen en las mismas
circunstancias, para que las personas con discapacidad puedan
lograr y mantener la máxima independencia, capacidad física,
mental, social y vocacional, y la inclusión y participación plena en
todos los aspectos de la vida. A tal fin, los Estados Partes
organizarán, intensificarán y ampliarán servicios y programas
generales de habilitación y rehabilitación, en particular en los
ámbitos de la salud, el empleo, la educación y los servicios sociales,
de forma que esos servicios y programas:

189
 a) Comiencen en la etapa más temprana posible y se basen en una
evaluación multidisciplinar de las necesidades y capacidades de la
persona;
b) Apoyen la participación e inclusión en la comunidad y en todos
los aspectos de la sociedad, sean voluntarios y estén a disposición
de las personas con discapacidad lo más cerca posible de su propia
comunidad, incluso en las zonas rurales.

2. Los Estados Partes promoverán el desarrollo de formación

inicial y continua para los profesionales y el personal que trabajen
en los servicios de habilitación y rehabilitación.

3. Los Estados Partes promoverán la disponibilidad, el

conocimiento y el uso de tecnologías de apoyo y dispositivos
destinados a las personas con discapacidad, a efectos de
habilitación y rehabilitación.”

Por otro lado, se encuentran las Observaciones del Comité de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales (CESCR)164. A partir de 1989, el Comité
realiza ‘observaciones generales’ acerca del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1966) en desarrollo de su
función primordial, vigilar la aplicación del Pacto por los Estados Partes 165.
Para el Comité, el PIDESC reconoce que los estados tienen tres tipos de
obligaciones, derivadas de los derechos reconocidos, obligaciones de respetar,
obligaciones de proteger y obligaciones de garantizar166.

A nivel general, se ha reconocido que el más amplio desarrollo acerca del

derecho a la salud, su alcance y significado, lo ha realizado el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la Observación General
N°14 (2000) relacionada con ‘el derecho al disfrute del más alto nivel posible
de salud’. Este documento, dada su capital importancia para desentrañar el
significado de los preceptos contenidos en el PIDECS, a propósito del derecho
a la salud y, en razón a su reiterada asunción como guía en la jurisprudencia
constitucional emanada de esta Corporación, merece una consideración
adicional que se consignará en el apartado siguiente.

Por último, desde la perspectiva del derecho a la salud comprendida desde un

plano internacional, encontramos la Declaración Política y Plan de Acción
Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento. Tras la Segunda Asamblea

164 “El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) es el órgano de expertos
independientes que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales por sus Estados Partes. El Comité se estableció en virtud de la resolución 1985/17, de 28 de mayo
de 1985, del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) para desempeñar las funciones
de supervisión asignadas a este Consejo en la parte IV del Pacto.”.
165 En 1988, de conformidad con la invitación que le había dirigido el Consejo Económico y Social
(resolución 1987/5), y que había hecho suya la Asamblea General (resolución 42/102), el Comité decidió
comenzar a preparar unas observaciones generales sobre los derechos y las disposiciones contenidos en el
PIDESC (1966) con miras a asistir a los Estados Partes en el cumplimiento de sus obligaciones concernientes
a la presentación de informes y contribuir a aclarar más la interpretación de la intención, el significado y el
contenido del Pacto (…). [Introducción: finalidad de las observaciones generales, U.N. Doc. E/1989/22].
166 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General N°3, N°4, N°5 y N°6; ver
también los principios de Limburgo (1986) y los principios de Maastricht (1997).

190
Mundial sobre el Envejecimiento llevada a cabo en Madrid entre el 8 y el 12
de abril del año 2002, se adoptaron dos disposiciones a saber, La Declaración
Política y Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento 167,
las cuales se enfocan en tres ámbitos principales como son, “las personas de
edad y el desarrollo; el fomento a la salud y el bienestar de la vejez; la
creación de un entorno propicio y favorable”, siendo la primera vez, según se
indica en el prólogo de este documento, que “los gobiernos han aceptado
vincular las cuestiones del envejecimiento a otros marcos del desarrollo social
y económico y de los derechos humanos en particular los convenios en las
conferencias y cumbres celebradas por las Naciones Unidas durante el
pasado decenio.”

En lo atinente a la Declaración Política encontramos, en cuanto al derecho a la

salud, el artículo 14 en el que se incluyen aspectos como la progresividad, la
necesidad de adoptar medidas para efectivizar el derecho, así como la
universalidad, la igualdad, el requerimiento de políticas públicas, la
promoción de medios de vida saludables, entornos propicios y, por último, la
independencia y participación de las personas de edad en todos los aspectos de
la sociedad.

De otro lado, en lo que concierne al “El Plan de Acción”, encontramos que

este instrumento incluye diferentes recomendaciones, las cuales se desarrollan
desde tres orientaciones prioritarias, una de ellas referida peculiarmente a la
salud, titulada en el texto como “El fomento de la salud y el bienestar en la
vejez”168. No sin antes exaltar la importancia de la salud, en el texto se pasa a
indicar que “para el crecimiento económico y el desarrollo de las sociedades
es indispensable que la población en general tenga un nivel elevado de
salud”, es decir, dejando de lado el criterio de la edad, se evidencia a la salud
como un elemento base para el aspecto económico de un sistema y, por ende
para su sostenibilidad pues se estima que, si un país cuida de la buena salud de
sus habitantes, su sistema financiero tiene una mayor probabilidad de
progresividad.

En cuanto al acceso a la atención y a los servicios de salud, dentro de los

cuales considera que se incluye la prevención de enfermedades y promoción
de la salud, se señala que aquellos “deben centrarse en el mantenimiento de la
independencia, la prevención y la demora de las enfermedades y la atención
de las discapacidades, así como el mejoramiento de la calidad de vida de las
personas de edad que ya estén discapacitadas”. Estos Servicios deben
prestarse en condiciones de igualdad de las demás personas en cuanto a la
prevención, curación y rehabilitación. Y, en aquellas circunstancias especiales
que se derivan de la condición de vejez, los tratamientos deben proporcionarse
de acuerdo con tal condición.

Bajo estos lineamientos, según expresa, se deben adoptar políticas pertinentes

que “propicien la salud durante toda la vida”, “incluidas las de promoción de

167 Texto original: http://undesadspd.org/Portals/0/ageing/documents/Fulltext-SP.pdf

168 Las dos orientaciones prioritarias restantes refieren a “La personas de edad y el desarrollo” y a la
“Creación de un entorno propicio y favorable.”

191
la salud y la prevención de las enfermedades, la tecnología de asistencia, los
cuidados para la rehabilitación (…), los servicios de salud mental, la
promoción de los modos de vida saludables y los entornos propicios pueden
reducir los niveles de discapacidad asociados con la vejez y permitir obtener
economías presupuestarias.”.

5.1.3. Observación general N°14 (2000)

Como se advirtió previamente, la observación 14 es el pronunciamiento del

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR), por medio
del cual se determinó que “la salud es un derecho humano fundamental e
indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos”.

En este sentido, el Comité exaltó la vinculación y la dependencia del derecho

a la salud con otros derechos humanos, dentro de los que cita particularmente
el ‘derecho a la alimentación, a la vivienda, al trabajo, a la educación, a la
dignidad humana, a la vida, a la no discriminación, a la igualdad, a no ser
sometido a torturas, a la vida privada, al acceso a la información y a la libertad
de asociación, reunión y circulación’. Derechos integrados en la Carta
Internacional de Derechos y que, según se expone en la Observación, ‘esos y
otros derechos y libertades abordan los componentes integrales del derecho a
la salud’.

Ahora bien, según la observación “el más alto nivel posible de salud física y
mental” contemplado en el artículo 12 del PIDESC depende de factores
socioeconómicos, que permiten a las personas llevar una vida sana, así como
de factores biológicos, entre los cuales se encuentran la “alimentación y la
nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones
sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio
ambiente sano”. De la misma manera, se indica que también depende de los
recursos con que cuenta el Estado.

Así las cosas, “el Estado no está obligado a garantizar que toda persona goce,
en efecto, de ‘buena salud’, sino a garantizar “toda una gama de facilidades,
bienes y servicios” que aseguren el más alto nivel posible de salud.

Según expuso el Comité, desde la adopción de los dos Pactos Internacionales

de las Naciones Unidas en 1966, “la situación mundial de la salud se ha
modificado de manera espectacular”, paralelamente el concepto de la salud se
ha visto permeado por un cambio en su alcance y contenido. Igualmente,
manifestó que “una definición más amplia de la salud también tiene en cuenta
inquietudes de carácter social, como las relacionadas con la violencia o el
conflicto armado”169. En el mismo sentido, señaló que se están teniendo en
cuenta más elementos determinantes de la salud, “como la distribución de los
recursos y las diferencias basadas en la perspectiva de género”. A pesar de

169Incluso enfermedades anteriormente desconocidas, como el virus de la inmunodeficiencia humana y el

síndrome de la inmunodeficiencia adquirida (VIH/SIDA) y otras enfermedades como el cáncer, han adquirido
mayor difusión. El rápido crecimiento de la población mundial, han opuesto nuevos obstáculos al ejercicio del
derecho a la salud.

192
ello, advierte que para millones de personas, en especial las más pobres, ‘el
pleno disfrute del derecho a la salud continúa siendo un objetivo remoto’.

Además de los factores determinantes básicos de la salud, dentro de los

determinantes de la salud, el Comité advirtió que se encuentran el acceso al
agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro
apropiado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada,
condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente y acceso a la educación e
información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud
sexual y reproductiva. Consideró que debe tenerse en cuenta la participación
de la población en todo el proceso de adopción de decisiones sobre las
cuestiones relacionadas con la salud en los planos comunitario, nacional e
internacional.

Ahora bien, según se indicó en la Observación 14, el derecho a la salud “en

todas sus formas y en todos los niveles” contiene los elementos que se pasa a
exponer, los cuales, a su modo de ver, son de carácter esencial y están
interrelacionados. Su aplicación dependerá de “las condiciones prevalecientes
en un determinado Estado Parte, a saber, disponibilidad, accesibilidad,
aceptabilidad y calidad”. (i) Cada Estado debe tener disponibles “un número
suficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de salud y centros
de atención, así como programas.”170 (ii) Los establecimientos, bienes y
servicios de salud deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, en
cuatro dimensiones superpuestas: (a) ‘no discriminación’171; (b) ‘accesibilidad
física’172, (c) ‘accesibilidad económica’ (asequibilidad),173 y (d) ‘acceso a la
información’174. (iii) Los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán
ser (aceptables) respetuosos de la ética médica y culturalmente apropiados, es
decir respetuosos de la cultura de las personas, las minorías, los pueblos y las
comunidades, a la par que sensibles a los requisitos del género y el ciclo de
vida, y deberán estar concebidos para respetar la confidencialidad y mejorar el

170 Para el Comité: “(…) esos servicios incluirán los factores determinantes básicos de la salud, como agua
limpia potable y condiciones sanitarias adecuadas, hospitales, clínicas y demás establecimientos
relacionados con la salud, personal médico y profesional capacitado y bien remunerado habida cuenta de las
condiciones que existen en el país, así como los medicamentos esenciales definidos en el Programa de Acción
sobre medicamentos esenciales de la OMS (Véase la Lista modelo de medicamentos esenciales de la OMS,
revisada en diciembre de 1999, Información sobre medicamentos de la OMS, vol. 13, Nº 4, 1999.)”
171“los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles, de hecho y de derecho, a los
sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminación alguna”. Sentencia T-760 de
2008.
172 Los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance geográfico de todos los
sectores de la población, en especial los grupos vulnerables o marginados. Como las minorías étnicas y
poblaciones indígenas, las mujeres, los niños, los adolescentes, las personas mayores, las personas con
discapacidades y las personas con VIH/SIDA, señala el Comité. Añade que “la accesibilidad también implica
que los servicios médicos y los factores determinantes básicos de la salud, como el agua limpia potable y los
servicios sanitarios adecuados, se encuentran a una distancia geográfica razonable, incluso en lo que se
refiere a las zonas rurales. Además, la accesibilidad comprende el acceso adecuado a los edificios para las
personas con discapacidades.” Ibídem.
173 Los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al alcance de todos, en especial, la
equidad exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga desproporcionada, en lo que se refiere a
los gastos de salud, en comparación con los hogares más ricos. El Comité señala que “los pagos por servicios
de atención de la salud y servicios relacionados con los factores determinantes básicos de la salud deberán
basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén al
alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos.” Ibídem.
174 El derecho de solicitar, recibir y difundir información e ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la
salud, sin perjuicio de la debida confidencialidad. Ibídem.

193
estado de salud de las personas de que se trate.” (iv) Deberán ser también de
buena calidad, apropiados desde el punto de vista científico y médico175.

En lo que atañe a las obligaciones que se derivan del derecho a la salud, el

Comité consideró que de este se derivan “obligaciones inmediatas como (i) la
garantía de que será ejercido sin discriminación alguna (párrafo 2 del
artículo 2) y (ii) la obligación de adoptar medidas (párrafo 1 del artículo 2)
en aras de la plena realización del artículo 12 (PIDESC), indicando que las
medidas deben ser deliberadas y concretas, y su finalidad debe ser ‘la plena
realización del derecho a la salud’. Reitera también, que la ‘realización
progresiva del derecho a la salud a lo largo de un determinado período’
implica la obligación concreta y constante de avanzar lo más expedita y
eficazmente posible hacia el objetivo de la plena realización del derecho a la
salud”176.

Según se resaltó en la Observación General N°14 (2000) los Estados tienen la

obligación de no adoptar medidas ‘deliberadamente regresivas’. En caso tal,
debe demostrar por qué se optó por ellas “tras el examen más exhaustivo de
todas las alternativas posibles”, justificando su implementación con miras a
las normas internacionales de derechos humanos, y su compatibilidad con la
naturaleza de los derechos amparados por el Pacto, además de evidenciar que
son disposiciones estrictamente necesarias para promover el bienestar general
en una sociedad democrática.

Conforme con lo expuesto en este texto, al igual que los demás derechos, el
derecho a la salud supone obligaciones de tres tipos, a saber de (i) respeto, de
(ii) protección y de (iii) cumplimiento (denominadas también de garantizar).
Referidas, respectivamente, a “[exigir] que los Estados se abstengan de injerir
directa o indirectamente en el disfrute del derecho a la salud”; “[requerir] que
los Estados adopten medidas para impedir que terceros interfieran en la
aplicación de las garantías prevista en el artículo 12” (PIDESC, 1966);
“[requerir] que los Estados adopten medidas apropiadas de carácter
legislativo, administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar
plena efectividad al derecho a la salud”. Preceptos desarrollados extensamente
en la Observación General N°14 (2000). En lo relacionado con la obligación
de calidad, se advierten tres variables como son, (i) facilitar, “requiere en
particular que los Estados adopten medidas positivas que permitan y ayuden a
los particulares y las comunidades a disfrutar del derecho a la salud”, (ii)
Proporcionar, un derecho específico enunciado en el Pacto “en los casos en
que los particulares o los grupos no están en condiciones, por razones ajenas a
su voluntad, de ejercer por sí mismos ese derecho con ayuda de los medios a
su disposición” y, (iii) Promover, “requiere que los Estados emprendan
actividades para promover, mantener y restablecer la salud de la población.”177
175 Para el Comité “ello requiere, entre otras cosas, personal médico capacitado, medicamentos y equipo
hospitalario científicamente aprobados y en buen estado, agua limpia potable y condiciones sanitarias
adecuadas.” (Observación General N°14).
176 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-760 de 2008. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
177 El Comité advierte en la Observación General N°14 (2000) que entre las obligaciones de promover
figuran las siguientes: “ i) fomentar el reconocimiento de los factores que contribuyen al logro resultados
positivos en materia de salud, por ejemplo la realización de investigaciones y el suministro de información;
ii) velar por que los servicios de salud sean apropiados desde el punto de vista cultural y el personal

194
La Observación General N°14 (2000), como se expone en la Sentencia T-760
de 2008, también fijó cuáles son algunas de las ‘obligaciones básicas’178, que
se entenderían incluidas dentro de los niveles esenciales del derecho, cuyo
cumplimiento no puede ser diferido, así como algunas de las ‘obligaciones
prioritarias’179.

Ahora bien, en cuanto a las violaciones de las obligaciones, el Comité advierte

que un Estado viola las obligaciones derivadas del derecho a la salud, en caso
de que “no esté dispuesto a utilizar el máximo de los recursos de que disponga
para [darle] efectividad al derecho.” No sucede lo propio en el supuesto de que
el Estado tenga una limitación de recursos para cumplir, en cuyo caso “tendrá
que justificar, no obstante, que se ha hecho todo lo posible por utilizar todos
los recursos de que dispone para satisfacer, como cuestión de prioridad, las
obligaciones” derivadas del derecho a la salud. No obstante, el Estado “no
puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento de las
obligaciones básicas” antes mencionadas, las cuales, se señala, “son
inderogables”.

Como corolario de lo anterior, y según la Observación, con el fin de lograr el

pleno ejercicio del derecho a la salud, “es necesario adoptar una estrategia
nacional”, “basada en los principios de derechos humanos”, y que estime “los
recursos disponibles”, “con base en la cual se formulen políticas y se
establezcan los indicadores y las bases de referencia correspondientes del

sanitario sea formado de manera que reconozca y responda a las necesidades concretas de los grupos
vulnerables o marginados; iii) velar por que el Estado cumpla sus obligaciones en lo referente a la difusión
de información apropiada acerca de la forma de vivir y la alimentación sanas, así como acerca de las
prácticas tradicionales nocivas y la disponibilidad de servicios; iv) apoyar a las personas a adoptar, con
conocimiento de causa, decisiones por lo que respecta a su salud.”
178 Se regulan las referentes a: “a) Garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios de salud
sobre una base no discriminatoria, en especial por lo que respecta a los grupos vulnerables o marginados; b)
Asegurar el acceso a una alimentación esencial mínima que sea nutritiva, adecuada y segura y garantice que
nadie padezca hambre; c) Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones sanitarias
básicos, así como a un suministro adecuado de agua limpia potable; d) Facilitar medicamentos esenciales,
según las definiciones periódicas que figuran en el Programa de Acción sobre Medicamentos Esenciales de la
OMS; e) Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones, bienes y servicios de salud; f)
Adoptar y aplicar, sobre la base de las pruebas epidemiológicas, una estrategia y un plan de acción
nacionales de salud pública para hacer frente a las preocupaciones en materia de salud de toda la población;
la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados, y periódicamente revisados, sobre la base de un
proceso participativo y transparente; esa estrategia y ese plan deberán prever métodos, como el derecho a
indicadores y bases de referencia de la salud que permitan vigilar estrechamente los progresos realizados; el
proceso mediante el cual se concibe la estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos, deberá
prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados.” Observación General N°14 (2000).
179 Se integran las siguientes: “a) Velar por la atención de la salud genésica, materna (prenatal y postnatal)
e infantil; b) Proporcionar inmunización contra las principales enfermedades infecciosas que tienen lugar en
la comunidad; c) Adoptar medidas para prevenir, tratar y combatir las enfermedades epidémicas y
endémicas; d) Impartir educación y proporcionar acceso a la información relativa a los principales
problemas de salud en la comunidad, con inclusión de los métodos para prevenir y combatir esas
enfermedades; e) Proporcionar capacitación adecuada al personal del sector de la salud, incluida la
educación en materia de salud y derechos humanos.” Observación General No. 14.

195
derecho a la salud180”.181. En la creación de la política que se realice, debe estar
garantizada la participación de las personas, especialmente de aquellas que
resulten afectadas y particularmente en (i) la fijación de prioridades, (ii) la
adopción de decisiones, (iii) la planificación, (iv) la aplicación y (v) la
evaluación de las estrategias destinadas a mejorar la salud”182.

5.1.4. Los mandatos del constituyente en materia de salud

La preocupación específica por el derecho a la salud en el ordenamiento

constitucional colombiano es reciente. Sin embargo, algunas disposiciones
constitucionales, consignadas en lo que fueran textos constitucionales ya
lejanos, incorporaron mandatos que pusieron de presente el interés del
constituyente en la salubridad, así por ejemplo, en la Constitución de los
Estados Unidos de Colombia de 1863, el artículo 15, al enlistar los derechos
individuales de los habitantes y transeúntes, estipulaba, en el ordinal 9º, a
propósito de la libertad de industria, que se proscribía, entre otras cosas, lo que
atacase “(…) la seguridad y salubridad”.

En 1886 el constituyente al regular las profesiones u oficios contempló en los

incisos 2 y 3 del artículo 44, lo siguiente:

“(…) las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones en

lo relativo a la moralidad, la seguridad y salubridad públicas”.

“La Ley podrá exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las

profesiones médicas y de sus auxiliares (…)”. (Negrillas fuera de
texto).

El acto legislativo 1 de 1932 en el inciso 2º de su artículo único dispuso:

“(…) Las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones

en lo relativo a la moralidad, la seguridad y salubridad públicas. La
Ley podrá restringir la producción y el consumo de los licores y las
bebidas fermentadas (…)”.

El Artículo 15 del acto legislativo 1 de 1936 consagró, en sus incisos 2 y 3, lo

siguiente:

“(…) Las autoridades inspeccionaran las profesiones y oficios en lo

referente a la moralidad, seguridad y salubridad públicas.

La Ley podrá restringir la producción y el consumo de los licores y

las bebidas fermentadas.”
180 La Observación sostiene que “el objetivo de los indicadores debe consistir en vigilar, en los planos
nacional e internacional, las obligaciones asumidas por el Estado Parte en virtud del artículo 12. (…) Los
indicadores del derecho a la salud requieren un desglose basado en los motivos de discriminación
prohibidos.” Además indica que una vez identificados los pertinentes indicadores del derecho a la salud, “los
Estados Parte que establezcan las bases nacionales de referencia apropiadas respecto de cada indicador.”
Observación General N°14 (2000).
181Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
182Ibídem

196
En la misma reforma constitucional el artículo 16 preceptuaba:

“(…) La asistencia pública es función del Estado. Se deberá prestar

a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para
exigir a otras personas, estén físicamente incapacitados para
trabajar.
La Ley determinara la forma de cómo se preste la asistencia y los
casos en que deba darla directamente el Estado”.

Como se puede apreciar, el constituyente colombiano, consagró preceptos

orientados a proteger la salubridad pública, no se trataba de reconocer
puntualmente un derecho individual, sino más bien de velar por un interés que
le concernía a toda la sociedad. Con miras a tales fines se pretendía desde
aquella época, regular la profesión médica, el consumo de sustancias que se
estimaba afectaban la salubridad y ponían en riesgo el colectivo social.
Importante, en este sucinto recorrido, es la atribución al Estado de velar por el
cumplimiento de tales objetivos, así como la específica designación del
legislador, como productor de normas encaminadas a los mismos fines.

También merece ser destacada la función que se le asigna al Estado de brindar

asistencia pública, en particular, a aquellas personas en mayores condiciones
de vulnerabilidad económica y física. No sobra anotar que en la reforma de
1936, dicho deber no solo recaía en el poder público, al no descartarse la
posibilidad de que la ley determinara que otros sectores de la sociedad podrían
suministrarla.

Con el advenimiento de la Constitución Política de 1991 y el cambio de

fórmula política, el marco constitucional para el derecho a la salud varió de
manera significativa, pues, diversos preceptos del nuevo ordenamiento se
manifestaron expresamente sobre el derecho en referencia.

Así por ejemplo, el artículo 44, en su inciso 1º, definió la salud como derecho
fundamental para el caso de los niños.

El artículo 48 definió a la seguridad social como un servicio público de

carácter obligatorio, el cual, al tenor de esta disposición, debe ser prestado
“bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”. Siguiendo los incisos 2
y 3 de la norma, la seguridad social tiene el carácter de “irrenunciable” y debe
ser desarrollada bajo el criterio de “progresividad”.

Siguiendo el artículo 49 Superior, la salud, así como el saneamiento

ambiental, son servicios públicos en virtud de los cuales se garantiza “a todas
las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud.”.

Según esta disposición, al Estado le corresponde (i) “organizar, dirigir y

reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de

197
saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad”; (ii) “establecer las políticas para la prestación de servicios de
salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control”; (iii)
“establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los
particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones
señalados en la ley.”

La forma de organizar el servicio, según este artículo, se estructura de manera

“descentralizada, por niveles de atención y con participación de la
comunidad.”.

Así mismo, en lo atinente a los términos según los cuales “la atención básica
para todos los habitantes será gratuita y obligatoria”, se indica que aquellos
serán señalados por la ley.

Se advierte en esta disposición que “toda persona tiene el deber de procurar

el cuidado integral de su salud y de su comunidad”, con lo que se permite
colegir que, integrando diferentes disposiciones internacionales, la protección
del derecho a la salud no solo recae en el Estado, sino, también, en los
habitantes quienes están en la obligación de proteger este derecho asumiendo,
por ejemplo, hábitos de vida saludables que eviten el consumo de tabaco o de
alcohol e implemente en el diario vivir costumbres como la buena
alimentación y el ejercicio183.

El artículo 49 fue objeto de variación mediante acto legislativo 2 de 2009,

disponiéndose que “[e]l porte y el consumo de sustancias estupefacientes o
sicotrópicas está prohibido, salvo prescripción médica. Con fines preventivos
y rehabilitadores la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de
orden pedagógico, profiláctico o terapéutico para las personas que consuman
dichas sustancias. El sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el
consentimiento informado del adicto”. En relación con este contenido de la
Carta, el Tribunal Constitucional en sentencia C- 882 de 2011, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, se pronunció sobre su exequibilidad cuando se
cuestionó la ausencia de consulta previa en la expedición de la reforma
constitucional, pues, supuestamente afectaba a las comunidades indígenas,
dijo la Sala Plena en su momento:

“(…) el Acto Legislativo 02 de 2009 prohíbe el porte y consumo de

sustancias estupefacientes –incluida la hoja de coca- y sicoáctivas
con el propósito exclusivo de atacar la drogadicción como un
problema de salud pública. Por tanto, esta prohibición, desde el
punto de vista teleológico y sistemático, no es aplicable a las
comunidades indígenas, pues el uso, consumo y cultivo de la hoja
de coca en estas comunidades no está asociado a la drogadicción ni
conlleva problemas de salud para sus miembros (…)”.

183 De acuerdo al artículo 52 de la Carta (Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 2 de
2000. El nuevo texto es el siguiente:) “el ejercicio del deporte, sus manifestaciones recreativas, competitivas
y autóctonas tienen como función la formación integral de las personas, preservar y desarrollar una mejor
salud en el ser humano”.

198
En cuanto a los enfermos dependientes o adictos se indica que “el Estado
dedicará especial atención”, al igual que a la familia del mismo, ello con el
fin de “fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir
comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas
y, por consiguiente, de la comunidad, y desarrollará en forma permanente
campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias
estupefacientes y en favor de la recuperación de los adictos.”

Por otro lado, en cuanto a los niños, sujetos reconocidos como de especial
protección constitucional, según amplia jurisprudencia de esta Corporación y
conforme al Texto Superior, más precisamente, en el artículo 48, algunos de
sus derechos fundamentales son “la vida, la integridad física, la salud y la
seguridad social, la alimentación equilibrada”.

Así mismo, en el artículo 50 se determina que “[t]odo niño menor de un año

que no esté cubierto por algún tipo de protección o de seguridad social,
tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud
que reciban aportes del Estado. La ley reglamentará la materia”.

Ahora bien, respecto a las personas de edad y a los minusválidos, se indica, en

el artículo 54 de la Carta, que “El Estado debe propiciar la ubicación laboral
de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el
derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”.

Dentro de otras obligaciones del Estado en cuanto al servicio de salud,

encontramos la regulada en el artículo 64 del Texto Superior, en el cual se
indica que: “Es deber del Estado promover el accesos progresivo” a los
“servicios” de “salud”, ello con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida
de los campesinos.”.

Es de advertir que no puede desconocerse que bajo la luz del artículo 95 de la

Constitución: “Son deberes de la persona y del ciudadano” (…) 2. Obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas”.

Ahora bien, en cuanto a la regulación del control de calidad de bienes y

servicios, encontramos que según el artículo 78 del mismo texto: “La ley
regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la
comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la
producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la
salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y
usuarios (…)”.

En cuanto a la financiación de la salud, al ser un gasto público social, esta

tiene amparo constitucional en el artículo 334 del Texto Superior, disposición
que fue modificada mediante el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011, a
cuyo tenor:

199
 “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado.
Este intervendrá, por mandato de la ley, en (…) en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios
públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de
conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de
sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como
instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del
Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social
será prioritario.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a

los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. (…).
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del
Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica.(…)

PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna

circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para
menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su
alcance o negar su protección efectiva”. (Subrayado fuera del
texto).

El anterior artículo destaca, por un lado, el papel activo del Estado en la

economía, por el otro, la prioridad del gasto público social, así como también
la progresividad para el acceso a los bienes y servicios. Esto aunado a la
imposibilidad de invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar, restringir o
negar la protección efectiva de los derechos fundamentales.

En cuanto a las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios se establece

en el artículo 336 de la Constitución que: “Las rentas obtenidas en el ejercicio
de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los
servicios de salud”. Asimismo allí se dispone que: “Las rentas obtenidas en el
ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los
servicios de salud y [también a la] educación”.

Por otro lado, en lo referido al Sistema General de Participaciones, en el

artículo 356, (Inciso modificado por el artículo 1° del Acto Legislativo 4 de
2007, se prescribe, en un nuevo texto lo siguiente:

“Los recursos del Sistema General de Participaciones de los

departamentos, distritos y municipios se destinarán a la
financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al

200
 servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria,
secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua
potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la
ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre (…)

Teniendo en cuenta los principios de solidaridad,

complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en
los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos
en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia
de los departamentos, distritos y municipios.

La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema

General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y
Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada
una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias
para poner en operación el Sistema General de Participaciones de
estas, incorporando principios sobre distribución que tengan en
cuenta los siguientes criterios:

a) <Literal modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 4 de

2007. El nuevo texto es el siguiente:> Para educación, salud y agua
potable y saneamiento básico: población atendida y por atender,
reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y
fiscal, y equidad. En la distribución por entidad territorial de cada
uno de los componentes del Sistema General de Participaciones, se
dará prioridad a factores que favorezcan a la población pobre, en
los términos que establezca la ley.(...)

El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y

educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición
del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.”

Por último, el artículo 366 de la Carta, consagra que: “El bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y
de agua potable.”.

Para tales efectos, “en los planes y presupuestos de la Nación y de las

entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación”184.

En este marco constitucional se han expedido diversos conjuntos de normas

cuya intención ha sido regular variados aspectos del derecho a la salud. Entre

184 Dentro de otras disposiciones constitucionales que regulan la materia encontramos el artículo 357 de
acuerdo al cual :“Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con los estándares
de calidad establecidos por las autoridades competentes, en los sectores de educación, salud y/o servicios
públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, previa certificación de la entidad nacional
competente, podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros sectores de su competencia. El
Gobierno Nacional reglamentará la materia.”.

201
estos distintos grupos de disposiciones se tienen la Ley 100 de 1993, por
medio de la cual se crea el Sistema General de Seguridad Social en Salud; el
Decreto 1757 de 1994, por el cual se organizan y se establecen las
modalidades y formas de participación social en la prestación de servicios de
salud; el Decreto 1485 de 1994, por el cual se regula la organización y
funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud y la protección al
usuario en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud; el Decreto 1283
de 1996, por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad
y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud; el Decreto 882
de 1998, por el cual se fija el margen de solvencia que asegura la liquidez de
las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen; la Ley
715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias, entre otros.

En cuanto al desarrollo jurisprudencial en salud, resulta imprescindible

destacar la importancia de la Sentencia T-760 de 2008, la cual se referenciará
con frecuencia en esta providencia.

5.1.5. El derecho a la salud como derecho fundamental

La calificación de fundamental del derecho a la salud encuentra antecedentes

en documentos internacionales como la Conferencia Internacional sobre
Atención Primaria de Salud que en el párrafo I de la Declaración de Alma Ata,
de Septiembre de 1978, consignaba:

“La Conferencia reitera firmemente que la salud, estado de

completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la
ausencia de afecciones o enfermedades, es un derecho humano
fundamental y que el logro del grado más alto posible de salud es
un objetivo social sumamente importante en todo el mundo, cuya
realización exige la intervención de muchos otros sectores sociales
y económicos, además del de la salud”.

Sin duda, esta caracterización de orden Internacional, no alcanzaba la refinada

distinción trazada por la doctrina entre derechos humanos y derechos
fundamentales, pero, supone un avance en lo que al peso de la salud se refiere
para los Estados, pues, implicaba obligaciones para estos. El texto advierte
que el mecanismo de satisfacción de tal obligación es la toma de medidas
sanitarias y sociales. Además, dicha Declaración vincula la salud al desarrollo
económico de los pueblos. En el precepto V se dijo:

“Los gobiernos tienen la responsabilidad de la salud de sus

poblaciones, que puede ser conseguida sólo mediante la provisión
de unas medidas sanitarias y sociales adecuadas. Un objetivo
social principal de los gobiernos, organizaciones internacionales y
el total de la comunidad mundial para las próximas décadas,
debería ser la promoción, para todos los habitantes del mundo, en
el año 2000, de un nivel de salud que les permitiera llevar a cabo
una vida productiva social y económicamente. La atención primaria

202
 de salud es la clave para conseguir este objetivo como parte del
espíritu de justicia social del desarrollo”. (Negrillas fuera de texto).

En el caso del ordenamiento jurídico colombiano, y por vía jurisprudencial, en

sede de revisión, la Corte Constitucional profirió la sentencia T-760 de 2008,
en uno de cuyos relevantes apartes, se sintetizó lo que hasta ese momento
había considerado el Tribunal Constitucional sobre el derecho a la salud. Dijo
la Sala de Revisión:
“(…) El derecho a la salud es un derecho constitucional
fundamental. La Corte lo ha protegido por tres vías. La primera ha
sido estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la
vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad
humana, lo cual le ha permitido a la Corte identificar aspectos del
núcleo esencial del derecho a la salud y admitir su tutelabilidad; la
segunda ha sido reconociendo su naturaleza fundamental en
contextos donde el tutelante es un sujeto de especial protección, lo
cual ha llevado a la Corte a asegurar que un cierto ámbito de
servicios de salud requeridos sea efectivamente garantizado; la
tercera, es afirmando en general la fundamentalidad del derecho a
la salud en lo que respecta a un ámbito básico, el cual coincide con
los servicios contemplados por la Constitución, el bloque de
constitucionalidad, la ley y los planes obligatorios de salud, con las
extensiones necesarias para proteger una vida digna(…)”.

De manera sucinta podemos decir que los primeros momentos de

reconocimiento de la salud como garantía fundamental en nuestro
ordenamiento jurídico pasan por la conexidad, tesis según la cual el status de
derecho fundamental, se adquiere por su relación directa con otros derechos
que sí ostentan dicho carácter, tales como la vida y la integridad física. Prueba
de esta forma de razonar de la Sala se tiene en sentencias como la reconocida
T-406 de 1992185, en la cual, la Corte reconoció la procedibilidad de la Tutela
para proteger la salud del colectivo social por el riesgo que representaban las
aguas servidas en una vía pública, en razón de un acueducto inconcluso. Esta
línea argumentativa se consolidó como primer paso en la caracterización del
derecho a la salud como fundamental, con el pronunciamiento emanado del
Tribunal Constitucional por vía del fallo de unificación SU-819 de 1999 186,
que en lo del caso reza:

“(…) Una de las hipótesis en que los derechos a la seguridad social

y a la salud cambian su carácter programático, e involucran el
poder para exigir del Estado el derecho a la atención, es la del
afiliado a una entidad de seguridad social. Empero, en ese caso,
para que los derechos a la seguridad social o a la salud se
consideren como derechos fundamentales, es necesario que
cumplan los presupuestos destacados por la jurisprudencia de la
Corte187: "primero, que opere en conexión con otro derecho

185M.P. Ciro Angarita Barón

186 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
187 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-290 de 1994. M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.

203
 fundamental; segundo, entendida como la asistencia pública que
debe prestarse ante una calamidad que requiera, de manera grave
e inminente la vida humana o la salud; tercero, ante casos de
extrema necesidad, y cuarto, que se pueda prestar de acuerdo con
las posibilidades reales de protección de que disponga el Estado
para el caso concreto(…)”.

Un segundo paso importante en este proceso de calificación del derecho a la

salud como fundamental, se da por la jurisprudencia cuando ciertas
condiciones atribuibles al sujeto como titular del derecho, permiten que la
Corte, de manera expresa, realice dicho reconocimiento. En el caso de los
mayores adultos fueron varias las ocasiones en las que se aceptó como
derecho fundamental autónomo el derecho en referencia, aunque en no pocas
de aquellas, reforzó su ejercicio argumentativo insistiendo en la conexidad.
Ejemplos de este momento se pueden observar en los siguientes apartados de
algunas decisiones que se citan así:

“(…) La Corte Constitucional encuentra que en este caso, por

haber fallecido la persona a quien la solicitud de amparo se refiere,
no hay lugar a impartir orden alguna, aunque resulta patente la
vulneración de los derechos fundamentales de aquélla.

Empero, se estima pertinente, además de ordenar que se adelanten

las investigaciones penales y disciplinarias de rigor, dejar
consignadas algunas consideraciones que refuerzan la doctrina
constitucional en estas materias:

1. Las personas de la tercera edad tienen derecho de nivel

constitucional a una especial protección, particularmente en lo
relativo a la preservación de su vida en condiciones dignas y
justas, a su salud y a su seguridad social”188

Igualmente pertinente resulta el siguiente fragmento:

“(…) Ha dicho la Corte que el derecho a la salud es fundamental

respecto de menores y de personas de la tercera edad en razón de
su condición de vulnerabilidad que requiere de una especial
atención y consideración como la misma Carta Política lo reconoce
al consagrar derechos especiales que los protegen
prioritariamente189.

Igualmente, ha sostenido en forma reiterada esta Corporación que

los derechos a la salud y a la seguridad social son fundamentales
por conexidad con el derecho fundamental a la vida digna,

188 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-001 de 2000. M. P: José Gregorio Hernández Galindo.
189Corte Constitucional de Colombia. Sentencias SU-819 de 1999. M. P. Álvaro Tafur Galvis y T001 de
2000. M. P. José Gregorio Hernández, entre otras.

204
 atendiendo las circunstancias propias de cada caso.” (Sentencia T-
540 de 2002190).”191

En otras decisiones, la calificación como autónomo fue expresa y no implicó

alusiones a la conexidad, muestra de esta forma de estimar el derecho a la
salud lo es lo indicado en la sentencia T-111 de 2003192

“(…) Es tal la vulnerabilidad y desprotección de este grupo

poblacional que, en algunas ocasiones, la jurisprudencia de esta
Corporación ha llegado a considera la salud de las personas de la
tercera edad como derecho fundamental autónomo”.

Y de modo más directo en la sentencia T-1081 de 2001193:

“(…) El derecho a la salud de los adultos mayores es un derecho

fundamental autónomo, dadas las características de especial
vulnerabilidad de este grupo poblacional y su particular conexidad
con el derecho a la vida y a la dignidad humana (…)”

Para el caso de los niños la calificación de fundamental resultó menos

compleja dado que por virtud de lo dispuesto en el citado art. 44 de la Carta,
en tratándose de estos sujetos de especial protección, el derecho en
consideración se estima como fundamental. No han sido pocas las
oportunidades en las cuales esta corporación, por vía de revisión, se ha
pronunciado sobre el punto. A modo de ejemplo se puede referir lo señalado
en la sentencia T-754 de 2005194:

“(…) La Constitución Colombiana, establece que la salud es un

derecho y un servicio público cuyo acceso debe ser regulado a
través de la ley. Es así como, de acuerdo con su artículo 49, el
Estado debe garantizar a todas las personas “el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”. De
igual manera, a la luz del artículo 44 de la Constitución, el derecho
a la salud y las prestaciones que comprende adquieren un carácter

190 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-540 de 2002. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
191 También se puede ver la sentencia T-755 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (En esta ocasión la
Corte tuteló el derecho a la salud de una mujer de 72 años con graves problemas de salud, quien al pedir la
devolución de su dinero ahorrado en una entidad que se encontraba en liquidación recibió respuesta negativa
sustentada en una solicitud extemporánea. La Corte, considerando las especiales condiciones de salud de la
accionante y la necesidad del dinero para cubrirlas ordenó la devolución del dinero ahorrado.) Tal argumento
se reiteró en las sentencias T-416 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra (Se ordenó la realización de
una operación de la retina a una persona de la tercera edad), T-004 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra (suministro de audífonos a persona de la tercera edad), y T-252 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis (En
esta ocasión se ordenó a la ARS accionada suministrar la información necesaria para que la accionante,
persona de la tercera edad que se encontraba hospitalizada, recibiera la atención médica requerida).
192 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
193 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
194 M.P. Jaime Araújo Rentería.

205
 fundamental por sí mismas en relación con la infancia195, la cual es
un grupo de especial protección constitucional.

A partir del artículo 44, la Corte Constitucional ha explicado que el

derecho a la salud de los menores es objeto de una protección
constitucional reforzada196. Igualmente, que la fundamentalidad del
derecho a la salud, cuando se trata de población infantil, conlleva
el deber de otorgar de manera pronta, eficiente y eficaz la atención
médica requerida197. (…)”

Igualmente, en la Sentencia T-973 de 2006198, se sentó:

“(…) Con fundamento en los postulados constitucionales favorables

a los niños, la jurisprudencia constitucional ha establecido que
éstos son sujetos de especial protección constitucional. Por ello, sus
derechos e intereses son de orden superior y prevaleciente y la
vigencia de los mismos debe ser promovida en el ámbito de las
actuaciones públicas o privadas199.

12.- En este contexto, en virtud de las cláusulas constitucionales de

protección de los derechos de los menores, la Corte Constitucional
ha afirmado que el derecho a la salud de niños y niñas es de
carácter autónomo y debe ser garantizado de manera inmediata y
prioritaria200. En concordancia con el mismo, las necesidades de
niñas y niños deben ser cubiertas eficazmente201. (…)”

En el proceso referido, la Corte asumió la condición de fundamental del

derecho a la salud como autónomo y, sin aludir puntualmente a la titularidad
en cabeza de algún sujeto de especial protección. Al igual que cualquier
derecho de los denominados individuales, este, originado en el contexto de las
revoluciones sociales, alcanzó un status que lo hace protegible por el
mecanismo de la acción de tutela y cuyo contenido esencial no está a
disposición del principio mayoritario.

Entre las expresiones jurisprudenciales que, sin ambages, se decantan por la

fundamentalidad del derecho a la salud y abandonan el criterio de la
conexidad para proteger el derecho se cuentan las sentencias: C-463 de

195 El carácter fundamental del derecho a la salud ha sido ratificado por la Corte Constitucional en diferentes
pronunciamientos entre los cuales pueden mencionarse las sentencias SU-043 de 1995. M.P. Fabio Morón
Díaz, T-819 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-801 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T- 265
de 2004. M.P. Jaime Araújo Rentería; T-928 A de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1279 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, T-786 de 2001 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T- 355 de 2001. M.P. Álvaro Tafur
Gálvis, T-557 de 2003. M.P. Clara Inés Varas Hernández.
196 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-338 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
197Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-695 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
198 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
199 Cfr. Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-292 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
200 Ver Sentencia T-799 de 2006. En la misma fue definido que el derecho a la salud es “la facultad que
tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional tanto física como mental”. Así mismo,
se refirió a la atención prioritaria de la cual son beneficiarios los menores.
201Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-695 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

206
2008202, T-607 de 2009203, y T-801 de 1998204. En la primera de las
mencionadas se dijo:

“(…) Del principio de universalidad en materia de salud se deriva

primordialmente el entendimiento de esta Corte del derecho a la
salud como un derecho fundamental, en cuanto el rasgo primordial
de la fundamentabilidad de un derecho es su exigencia de
universalidad, esto es, el ser un derecho predicable y reconocido
para todas las personas sin excepción, en su calidad de seres
humanos con dignidad. En virtud del entendimiento del derecho a la
salud como un derecho constitucional con vocación de
universalidad y por tanto de fundamentabilidad, esta Corte en su
jurisprudencia, ha resaltado la importancia que adquiere la
protección del derecho fundamental a la salud en el marco del
estado social de derecho, en cuanto afecta directamente la calidad
de vida. También, la Corte Constitucional ha sostenido que el
derecho a la salud eventualmente puede adquirir el estatus de
derecho fundamental autónomo, tal es el caso del derecho a la
salud de los niños, de las personas de la tercera edad, o sujetos de
especial protección constitucional por lo que no hay necesidad de
relacionarlo con ninguno otro para que adquiera tal status, al
igual que por conexidad con otros derechos fundamentales. De
forma progresiva, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
del derecho a la salud su carácter de derecho fundamental
considerado en sí mismo (…)” (negrillas fuera de texto)

A tal punto ha llegado la contundencia del Tribunal Constitucional en la

calificación del derecho a la salud como autónomo que desde 2007 se ha
calificado en alguna decisión como “artificioso” el acudir a la conexidad para
predicar el carácter fundamental del derecho. En la Sentencia T-016 de 2007 205
se dijo:

“(…) Hoy se muestra artificioso predicar la exigencia de conexidad

respecto de derechos fundamentales los cuales tienen todos – unos
más que otros - una connotación prestacional innegable. Ese
requerimiento debe entenderse en otros términos, es decir, en tanto
enlace estrecho entre un conjunto de circunstancias que se
presentan en el caso concreto y la necesidad de acudir a la acción
de tutela en cuanto vía para hacer efectivo el derecho fundamental.
Así, a propósito del derecho fundamental a la salud puede decirse
que respecto de las prestaciones excluidas de las categorías legales
y reglamentarias únicamente podrá acudirse al amparo por vía de
acción de tutela en aquellos eventos en los cuales logre demostrarse
que la falta de reconocimiento del derecho fundamental a la salud
(i) significa a un mismo tiempo lesionar de manera seria y directa

202 M.P. Jaime Araújo Rentería.

203 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
204 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
205Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-016 de 2007. M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.

207
 la dignidad humana de la persona afectada con la vulneración del
derecho; (ii) se pregona de un sujeto de especial protección
constitucional206 y/o (iii) implica poner a la persona afectada en una
condición de indefensión por su falta de capacidad de pago para
hacer valer ese derecho.(…)” ” .

En suma, se puede afirmar que desde sus inicios el Tribunal Constitucional, ha

propugnado por la caracterización del derecho a la salud, como un derecho
fundamental. Para ello, ha superado una interpretación literal del Texto
Superior que hubiese permitido estimar como fundamental, al derecho a la
salud, solo en el caso de los niños. También, ha desestimado en esa tarea
interpretativa, el criterio sede a rubrica, con el cual, el derecho a la salud, no
hubiese tenido ocasión de entenderse como fundamental, pues, no hace parte
del listado de derechos incluidos en el capítulo 1º, del título II de la
Constitución Política, el cual tiene por título “De los derechos
fundamentales”.

El Tribunal Constitucional ha apelado a otros criterios hermenéuticos que le

han permitido calificar como fundamentales, derechos que no tienen asignada
expresamente dicha condición, pero que, por razones de orden constitucional,
deben ser entendidos como tales, lo que claramente autoriza su protección por
el mecanismo de la tutela.

En esta providencia no se recreará a profundidad la discusión sobre los

elementos que determinan la fundamentalidad de los derechos, pero, se aludirá
sucintamente a la jurisprudencia de la Corporación que se ha pronunciado
sobre el tema, pues, dichas valoraciones habrán de ser tenidas en cuenta, no
solo para definir la constitucionalidad de los contenidos del Proyecto de Ley
Estatutaria sobre la salud, sino que, entiende la Sala, signarán la interpretación
que se deba hacer de dichos enunciados normativos.

5.1.6. Elementos a tener en cuenta en la consideración del derecho a la

salud como derecho fundamental, según la jurisprudencia

Inicialmente la Corte distinguió entre criterios principales y auxiliares para

atribuir el carácter de fundamental a un derecho. La sentencia fundacional que
acudió a tal diferenciación fue la T-002 de 1992 207. En la providencia aludida,
la Corte entendió como criterios principales para determinar el carácter
fundamental del derecho, de un lado, uno formal que se denominó el
206 En relación con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha afirmado de manera reiterada que existen
personas a quienes la Constitución misma dota de un amparo específico bien sea por razón de su edad – niños,
niñas – o por causa de encontrarse en especiales circunstancias de indefensión – personas con enfermedades
catastróficas, reclusos, mujeres embarazadas o personas colocadas en situaciones de debilidad económica,
física o psíquica manifiesta. Frente a estas personas, el amparo del derecho constitucional fundamental a la
salud es reforzado debido al grado de vulnerabilidad que, en ocasiones, deben afrontar. Ver sentencias T-1081
de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-850 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-859 de 2003. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett y T-666 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimmy Yepes.
” En la misma senda se pueden revisar, entre otras, las siguientes, T- 893 de 2010. M.P. María Victoria Calle
Correa, T- 845 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T- 433 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto, T- 931 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa, T- 111 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
T- 186 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y la T- 073 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
207 Alejandro Martínez Caballero.

208
reconocimiento expreso del constituyente. El otro criterio, fue de índole
material e implicaba al carácter de esencial del derecho respecto de la persona
humana. Es de destacar que, desde sus inicios, el Tribunal Constitucional
valoró como relevante la presencia de una dimensión sustantiva en la
calificación de fundamental del derecho.

Igualmente, en 1992, se profirió la Sentencia T-406, en la cual, se trazó otra

separación entre requisitos esenciales del derecho y criterios de distinción del
mismo.

En lo concerniente a los requisitos esenciales del derecho se hacía mención de

tres. El primero, implicaba que la concepción del derecho como fundamental,
suponía la conexión de este con un principio. El segundo, postulaba que la
fundamentalidad comportaba la eficacia, entendida como la posibilidad de
hacer efectivo el derecho a partir del texto constitucional sin que mediase
intermediación normativa, esto es, no se requiere la presencia de la ley u otro
tipo de preceptiva para lograr la efectividad del derecho. Finalmente, se
exponía en la providencia la existencia, en el derecho, de un contenido
esencial. Este contenido esencial, está excluido de la decisión por parte de las
mayorías políticas.

Desde ese mismo año y en sentencias como la referida T-406 de 1992208 y la T-

571 de 1992209 se abrió paso el criterio de conexidad ya aludido al referirse a
la salud como derecho fundamental. En la última de las providencias
mencionadas se decía:

“(…) Los derechos fundamentales por conexidad son aquellos que

no siendo denominados como tales en el texto constitucional, sin
embargo, les es comunicada esta calificación en virtud de la
íntima e inescindible relación con otros derechos fundamentales,
de forma que si no fueron protegidos en forma inmediata los
primeros se ocasionaría la vulneración o amenaza de los
segundos. Es el caso de la salud, que no siendo en principio
derecho fundamental, adquiere esta categoría cuando la
desatención del enfermo amenaza con poner en peligro su derecho a
la vida. (…)”. (Negrillas fuera de texto)210.

Si bien es cierto, las referencias anotadas ponen de presente un esfuerzo de la

Corte por definir el concepto de derecho fundamental, resulta importante
destacar la Sentencia T-227 de 2003211, la cual, recoge la evolución de los
pronunciamientos iniciales en los cuales, se pueden apreciar los intentos del
Tribunal Constitucional por compatibilizar elementos materiales y elementos
formales que hacen parte de nuestro ordenamiento constitucional.

En la precitada sentencia T- 227 de 2003 se expuso:

208 M.P. Ciro Angarita Barón.

209 M.P. Jaime Sanin Greiffenstein.
210 Ver también a propósito de la salud la Sentencia T-312 de 1996.
211 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

209
 “(…) La Corte Constitucional no ha dado una respuesta inequívoca
sobre el concepto de derechos fundamentales. Su postura ha
oscilado entre la idea de que se trata de derechos subjetivos de
aplicación inmediata y la esencialidad e inalienalibilidad del
derecho para la persona. Entre estos dos extremos se han
presentado varias posturas teóricas. De la línea dogmática de la
Corte Constitucional no es posible establecer un concepto claro y
preciso de derecho fundamental. Ello no quiere decir que esta línea
deba ser abandonada, sino que exige su sistematización, pues la
Constitución no define qué se entiende como derechos
fundamentales y, por otro lado, autoriza reconocer como tales,
derechos no positivizados. A partir de dicho análisis es posible
recoger la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el
concepto de derechos fundamentales, teniendo como eje central la
dignidad humana, en tanto que valor central del sistema y
principio de principios. Será fundamental todo derecho
constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la
dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo. Es
decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad
de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de
funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal
necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se
define a partir de los consensos (dogmática del derecho
constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente
necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en
derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de
cada caso (tópica). (Negrillas fuera de texto).

Los elementos acopiados en esta providencia para aproximarse al concepto de

derecho fundamental en el ordenamiento constitucional colombiano merecen
ser considerados, no solo por su utilidad y pertinencia sino, porque también
han sido esencialmente preservados en la jurisprudencia posterior que ha
abordado el tema.

Un primer elemento que resulta imprescindible al momento de determinar el

carácter de fundamental de un derecho es el de su vinculación con el principio
de la dignidad humana. Entiende la Corte que el precitado principio es uno de
los pilares del constitucionalismo occidental y, también advierte, que irradia el
ordenamiento jurídico colombiano por expresa disposición del artículo 1º de la
Constitución Política. Igualmente observa la Corporación que las
consideraciones doctrinales sobre el asunto no resultan pacíficas. En esta
ocasión, el Tribunal Constitucional se atendrá a su propia jurisprudencia, por
ello, resulta importante referir lo que dijo, en la misma decisión, a propósito
de la dignidad humana:

“(…) El concepto de dignidad humana que ha recogido la Corte

Constitucional únicamente se explica dentro del sistema axiológico
de la Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas, la

210
 elevación a rango constitucional de la “libertad de elección de un
plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las
que el individuo se desarrolle” y de “la posibilidad real y efectiva
de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a
todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales
condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la
posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad”, definen
los contornos de lo que se considera esencial, inherente y, por lo
mismo inalienable para la persona, razón por la cual se traduce en
derechos subjetivos (entendidos como expectativas positivas
(prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales están
sustraídos de las mayorías transitorias(…)”

Resulta importante destacar las acepciones específicas que este Tribunal ha

establecido sobre el concepto de dignidad humana a partir de la resolución de
casos concretos. Al respecto ha advertido que, según el objeto a proteger, se
tienen tres significados, definidos, en sede de revisión, así:

“(…) Una síntesis de la configuración jurisprudencial del referente

o del contenido de la expresión “dignidad humana” como entidad
normativa, puede presentarse de dos maneras: a partir de su objeto
concreto de protección y a partir de su funcionalidad normativa. Al
tener como punto de vista el objeto de protección del enunciado
normativo “dignidad humana”, la Sala ha identificado a lo largo de
la jurisprudencia de la Corte, tres lineamientos claros y
diferenciables: (i) La dignidad humana entendida como autonomía
o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según
sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana
entendida como ciertas condiciones materiales concretas de
existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como
intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e
integridad moral (vivir sin humillaciones)” (Sentencia T-881 de
2002 M.P. Montealegre Lynett)

Al momento de referirse al carácter de fundamental del derecho a la salud, la

Corte no ha ignorado el peso que la dignidad como principio tiene en la
protección del derecho. Así, en la Sentencia T-760 de 2008 la Sala de revisión,
en lo pertinente, expuso:

“(…) El derecho a la salud es un derecho constitucional

fundamental. La Corte lo ha protegido por tres vías. La primera ha
sido estableciendo su relación de conexidad con el derecho a la
vida, el derecho a la integridad personal y el derecho a la dignidad
humana, lo cual le ha permitido a la Corte identificar aspectos del
núcleo esencial del derecho a la salud y admitir su tutelabilidad;
(…)”

Para la Sala, la estimación del derecho fundamental ha de pasar

necesariamente por el respeto al ya citado principio de la dignidad humana,

211
entendida esta en su triple dimensión como principio fundante del
ordenamiento, principio constitucional e incluso como derecho fundamental
autónomo. Una concepción de derecho fundamental que no reconozca tales
dimensiones, no puede ser de recibo en el ordenamiento jurídico colombiano.

Otro elemento a tener en cuenta en la definición del derecho fundamental pasa

por la transmutación del derecho en una garantía subjetiva, pues sin esa
especificación por vía legislativa o administrativa, se obstruye la exigibilidad
de la prestación correspondiente. Ha indicado la Corte, en sede de revisión, a
propósito de este factor, y justamente refriéndose al derecho a la salud:

“(…) Ahora bien, en la medida en que a este derecho de naturaleza

programática y progresiva se le va dotando de contenido, a través
de los mecanismos confiados al legislador y a los órganos del
Sistema General de Seguridad Social para definir las prestaciones
debidas a los ciudadanos, se configura lo que la jurisprudencia
constitucional ha denominado la “transmutación” del derecho a
la salud en una garantía subjetiva como consecuencia del
desarrollo legislativo o administrativo de las cláusulas
constitucionales”212. En este sentido, se crean las condiciones para
que las personas exijan del Estado el cumplimiento de tales
garantías (…)”. (Sentencia T-880 de 2009)213.

En el proceso de construcción jurisprudencial del concepto de derecho

fundamental, se ha precisado que:

“(...) La existencia de consensos (en principio dogmática

constitucional) en torno a la naturaleza fundamental de un derecho
constitucional implica que prima facie dicho derecho se estima
fundamental en sí mismo. Ello se explica por cuanto los consensos
se apoyan en una concepción común de los valores fundantes de la
sociedad y el sistema jurídico. Así, existe un consenso sobre el
carácter fundamental del derecho a la vida, a la libertad y a la
igualdad. Los consensos sobre la naturaleza fundamental de estos
derechos claramente se explica por la imperiosa necesidad de
proteger tales derechos a fin de que se pueda calificar de
democracia constitucional y de Estado social de derecho el modelo
colombiano (…)”

Por ende, tampoco se ha de perder de vista la existencia de estos consensos, en

los cuales desempeña un papel importante de identificación el Tribunal
Constitucional. Para la Sala, los factores referidos aunados al caso concreto,

212 Sentencia T-662 del 10 de agosto de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
213 En la sentencia T-869 de 2006, se dijo: “la Corte ha señalado, en reiterada jurisprudencia, que a la
seguridad social en salud y, en general, a los derechos prestacionales les puede ser reconocida la naturaleza
de derecho fundamental, entre otras, por las siguientes vías: i) La conexidad con otros derechos que sí tienen
naturaleza fundamental, de tal manera que la protección del derecho prestacional deviene necesaria porque,
de lo contrario, se afectaría un derecho de dicha naturaleza y ii) la transmutación del derecho prestacional
en un derecho subjetivo como consecuencia del desarrollo legislativo o administrativo de las cláusulas
constitucionales.”

212
deben seguir orientando la labor de protección de los derechos fundamentales,
en este caso en particular el derecho a la salud.

En la jurisprudencia de la Corte, resulta importante recordar que como

elementos adicionales en la caracterización del derecho, se han incorporado
los de su indivisibilidad e interdependencia214, superando con ello la
connotación de meramente prestacional, con la cual, se identificó el derecho a
la salud durante mucho tiempo. La faceta prestacional, es una de las que
ofrece el derecho, mas ello, no supone la ausencia de dimensiones de
abstención por parte del Estado, como se verá cuando se aluda a las
obligaciones de respecto por pare del Estado en relación con el derecho en
estudio.

Por ello, sobre la definición del respectivo derecho, gravitan los elementos
sucintamente referidos, los cuales, como se ha hecho notar, encuentran asidero
en decisiones emanadas de la Corte Constitucional. La Sala entiende que tanto
en sede de constitucionalidad, como en sede de revisión, la actividad del juez
constitucional ha de estar orientada por tales presupuestos y, la definición del
derecho habrá de estar condicionada por los mismos. Se puede afirmar
entonces el carácter fundamental del derecho a la salud, premisa con la cual se
procede a hacer el respectivo control específico sobre los varios preceptos que
integran el proyecto de ley estatutaria.

Seguidamente, se referirán sucintamente y de manera general los propósitos

perseguidos por la Ley Estatutaria de la Salud.

5.1.7. Los propósitos de la Ley Estatutaria de la Salud

Las finalidades que dieron lugar a la expedición de la Ley Estatutaria de la

Salud son de diversa naturaleza. En el caso presente, la Sala se referirá a
aquellas que quedaron plasmadas en la exposición de motivos, dado que ellas
se pueden constituir en criterios fidedignos que permiten orientar el sentido de
lo que decidió el legislador estatutario.

No sobra advertir que más allá del papel que puedan desempeñar dichos fines
en la Configuración de la Ley, la producción del texto legal, se encuentra
sujeta a los límites trazados por la Constitución. Si bien es cierto, la Carta
contiene conceptos abiertos, susceptibles de ser definidos por el principio
mayoritario, pesa sobre el órgano legislativo la obligación de hacer compatible
el texto expedido con lo que supone el ejercicio de otros derechos y como ha
precisado Rubio Llorente “con la preservación de otros bienes
constitucionalmente protegidos y, en el caso de aquellos derechos cuya
satisfacción exige la existencia de un servicio público(…) incluso teniendo en
cuenta los recursos disponibles”215.

214 Importantes en esta evolución jurisprudencial resulta la citada sentencia T- 016 de 2007. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto y la C- 288 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
215 Rubio Lorente F, “los derechos fundamentales” en la forma del poder estudios sobre la Constitución, 3ª
ed, Vol. III, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012, p. 1027

213
Entiende la Corte que la expedición de enunciados legales por vía estatutaria,
comporta una protección de ciertos contenidos frente al legislador ordinario y
otros órganos con posibilidades, e incluso pretensiones, de regular el tema que
el constituyente le ha atribuido exclusivamente al principio mayoritario en
sede estatutaria. Así mismo, observa la Sala Plena que en su condición de
Guardiana Suprema de la Carta es su labor verificar el respeto del legislador
estatutario al Texto Superior. Igualmente advierte que dicho control “(…) es
jurisdiccional al estarle vedado estudiar la conveniencia u oportunidad del
proyecto de ley toda vez que sus fallos son en derecho (…)” (Sentencia C-274
de 2013 M.P. Calle Correa). Con tales presupuestos, se procede a referir las
razones invocadas por el legislador para emanar el Proyecto de Ley 209 de
2013 Senado y 267 de 2013 Cámara “por medio de la cual se regula el
derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.”.

Revisada la Gaceta del Congreso de la República No. 116 de 2013, se

advierte en la exposición de motivos del Proyecto de Ley, la enunciación de
una serie de inconvenientes que se estiman relevantes por afectar la operación
del sistema general de seguridad social en salud (SGSSS). Entre dichos
obstáculos merecen mencionarse: un acceso inoportuno a los servicios en los
diferentes niveles, los problemas de calidad en la prestación del servicio, la
ineficiencia en el uso de los recursos, el énfasis en el enfoque curativo antes
que en el promocional y preventivo, la iliquidez y dudas en relación con la
sostenibilidad del sistema, la explosión tecnológica en salud que ha elevado
costos; entre otros.

Frente a tal inventario de dificultades se plantea “una reforma estructural que

limite el lucro basado en la enfermedad y priorice el garantizar un derecho
humano fundamental y no la rentabilidad de un negocio” 216 según se advierte
en el texto contenido en el órgano de publicación oficial del Congreso, los
preceptos que integren la Ley Estatutaria del derecho a la salud, “deberían
concentrarse en:

1. La definición del derecho fundamental a la salud.

2. La sostenibilidad en el financiamiento del plan Único de Salud.
3. La calidad en términos de acceso, continuidad y progresividad.
4. La eliminación progresiva de las exclusiones hoy vigentes
conocidas como Servicios No POS.
5. Los mecanismos para incentivar corresponsabilidad en el
cuidado de la salud de los afiliados al Sistema y lograr mejores
resultados en salud.

Como se observa, el primero de los propósitos resulta de cumplimiento

indispensable si la finalidad es darle cabida a la aplicación del procedimiento
propio de la Ley Estatutaria. Es la regulación de un derecho fundamental, la
que acorde con lo dispuesto en el numeral a) del artículo 152 de la Carta
implica el seguimiento del trámite establecido en el artículo 153 de la

216 Exposición de motivos del proyecto de ley estatutaria 209 de 2013 Senado. “Por medio de la cual se
regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones” Gaceta del Congreso de la
República No. 116 de 2013.

214
Constitución. Un punto que no ignora la Sala, es la concepción del derecho a
la salud, la cual, según se advierte, supera la idea de ausencia de enfermedad
como sinónimo de salud para extender y priorizar como objetivo del sistema
de “(…) la promoción y prevención de la enfermedad, que impulse estilos de
vida saludables en la población; a un sistema de salud universal y digno para
todos (…)”. (Negrillas fuera de texto).

Por lo que atañe a la segunda de las finalidades indicadas en la precitada

exposición de motivos, se trata de un asunto que al revisarse el articulado
específico convocará a la Sala Plena, pero, esta Corporación en Sentencia C-
252 de 2010 se pronunció sobre el punto. En cuanto a la calidad en materia de
acceso, continuidad y progresividad del servicio, son varios los mandatos de la
Ley aprobada, establecidos en dicho sentido, así por ejemplo, el artículo 2º, al
indicar lo que comprende el derecho, exige la calidad en el acceso a la
prestación de los servicios en materia de salud, el artículo 5º, inciso 1º, literal
d) exige calidad e idoneidad profesional como elementos del derecho
fundamental a la salud. En el artículo 6º, los literales d) y g) se refieren a la
continuidad y la progresividad como principios del derecho en regulación.

En cuanto a la meta de eliminar progresivamente las exclusiones, se observa

que si bien esta hizo parte de las intenciones iniciales, al momento de
presentarse las ponencias para el primer debate, se dio una particular
situación. De un lado, en una de las ponencias, la presentada por el Senado de
la República, consignada en la Gaceta del Congreso de la República No. 300
de 2013, se dijo:

El texto del artículo 3° se mantuvo. Se eliminó la expresión ¿dentro

de un Plan Único de Salud¿ porque ya no se requiere la existencia
de un Plan sino que todos lo necesario para poder gozar del
derecho fundamental a la salud se entiende cubierto a menos que
se encuentre dentro del listado de exclusiones.
Del artículo 4° solo se mantuvo el texto del parágrafo que
establecía los aspectos excluidos. Fue redactado como un artículo
independiente (artículo 10 de la ponencia).
La eliminación del texto de este artículo obedece a que la filosofía
de la presente ley es que no haya un Plan Único de Beneficios o
Plan Obligatorio de Salud, sino que todos los bienes o servicios
que en materia de salud requiera un individuo se encuentren
cubiertos a menos que se trate de aquellos a los que alude el
artículo 10 de la ponencia (límites al derecho fundamental a la
salud). (Negrillas fuera de texto).

Y más adelante se agregó:

“(…)En virtud de esta ley ya no habrá Plan Único de Beneficios o

Plan Obligatorio de Salud, sino que todos los bienes y servicios de
salud que requiera el individuo deberán ser cubiertos, a menos que
se encuentren dentro de la lista expresa de exclusiones (límite al

215
 derecho fundamental de la salud) establecida en el artículo 10 de la
ponencia (…)”.

En el informe de ponencia contenido en la Gaceta 303 de 2013, la presentada

por la Cámara de Representantes, al aludirse al articulado, se expuso:

Los puntos básicos del articulado pueden resumirse de la siguiente

manera:
El derecho fundamental a la salud contempla elementos esenciales y
principios con el claro propósito de guiar la interpretación y
alcance del derecho.
El derecho fundamental a la salud contempla que el Estado
colombiano es responsable de res-petar, proteger y garantizar el
goce efectivo del derecho.
El derecho fundamental a la salud regula los derechos y los deberes
necesarios para el pleno ejercicio del derecho.
El derecho fundamental a la salud comprende el derecho de las
personas a participar en las decisiones adoptadas por los agentes
del sistema de salud que las afectan o interesan.
El derecho fundamental a la salud garantiza por medio de un plan
de salud implícito para todas las personas. La prestación de
servicios y tecnologías deben ser estructurados sobre una
concepción integral de la salud, que incluya su promoción, la
prevención y la atención de la enfermedad y rehabilitación de sus
secuelas, en todo caso, no se podrá interpretar el plan de salud
como una restricción del alcance del derecho.
Los servicios o tecnologías que no cumplan con los criterios
científicos o de necesidad serán explícitamente excluidos por la
autoridad competente previo un procedimiento técnico-científico, de
carácter público, colectivo, participativo y transparente. En
cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de
expertos independientes de alto nivel, de las asociaciones
profesionales de la especialidad correspondiente y de los pacientes
que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión.
Las decisiones de exclusión no podrán resultar en el
fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y ser
contrarias al principio de integralidad.

Se advierte entonces que desde las ponencias iniciales, tuvo cabida una
concepción cercana a comprender la inclusión de todos los servicios
requeridos en materia de salud, salvo aquellos que estuviesen estipulados en
las exclusiones o límites del derecho. Esta idea, será también tenida en cuenta
al momento de dotar de sentido los preceptos de la Ley Estatutaria en el
ejercicio del control de constitucionalidad. Para la Sala, no pasa desapercibida
la proscripción de una interpretación que invoca un plan de salud como una
forma de restricción del derecho.

Otro aspecto que no pasa desapercibido para la Corporación hace relación al

peso que se le dio a la observación No. 14 del Comité de Derechos

216
Económicos, Sociales y Culturales en la elaboración del Proyecto de Ley. En
la exposición de motivos, al referirse a los fundamentos jurídicos del cuerpo
legislativo a someter a examen en el Congreso de la República, se cita la
sentencia T-853 de 2003 y, puntualmente la cita que se hace de la observación
14 recordando que se han definido los contenidos del derecho. En la ponencia
consignada en la mencionada Gaceta 303 de 2013 se expuso:

“(…) La ponencia que se somete a consideración de los honorables

Congresistas hace un especial énfasis en la regulación, en la
garantía del goce efectivo y en los mecanismos de protección del
derecho fundamental a la salud. Recoge, en gran medida, lo
establecido en la Observación General 14 de 2000 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), aceptados
por el Estado colombiano en materia de salud (…)”. (Negrilla
fuera del texto).

Posteriormente y en el mismo documento en el apartado titulado “sobre la Ley

Estatutaria en salud” se consignó lo siguiente:

“(…) Teniendo en cuenta el desarrollo jurisprudencial, existen

ciertos aspectos que deben ser considerados e incluidos en el
momento de abordar una norma de esta naturaleza como lo son el
Pacto Internacional de Derechos Económicos (PIDESC) y la
Observación General 14 de 2000, referente obligado al cual
aluden las sentencias de la Corte Constitucional y, es hasta el
momento, el mejor elemento guía para la aplicación y
entendimiento de lo que es el derecho a la salud (…)”.

Una evidencia del rol que juega la Observación 14 en las disposiciones que
conforman el Proyecto, se advierte en la varias veces mencionada ponencia
contenida en la Gaceta N°. 303, cuando al referirse a los determinantes
sociales en materia de salud se emplea el pronunciamiento del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales para explicar el enunciado legal
contenido en la propuesta. Para la Corporación, el reconocimiento que implica
esta preceptiva elaborada por el Comité del PIDESC, permite colegir cuáles
fueron algunas de las fuentes, bien atendidas o, avaladas por el legislador al
momento de darle vida al proyecto de Ley estatutaria en estudio, asunto que la
Sala Plena tendrá en cuenta al momento de fijar los parámetros de evaluación
de la constitucionalidad del proyecto en examen.

Finalmente, destaca el Tribunal Constitucional que en la ponencia consignada

en la Gaceta 303 de 2013, se reconoce, sin ambages, la Declaración de Lisboa
de la Asociación Médica Mundial, adoptada por la 34 Asamblea en 1981 e
incorporados al ordenamiento por el Ministerio de Salud, como fuente capital
para la elaboración de la lista de derechos de los pacientes.

5.1.8. Consideraciones sobre los cuestionamientos generales al fondo del

Proyecto

217
Como se advirtió en el capítulo II de esta providencia, los cuestionamientos al
contenido del Proyecto sometido al control de constitucionalidad de esta
Corporación, se dividieron en dos clases: una, hace relación a los reparos que
pretenden controvertir la totalidad o una parte del cuerpo legislativo y, otra,
atañe a aquellos que dirigen su ataque contra algunos de los preceptos
concretos que lo integran. Este apartado se referirá a los primeros, los
restantes se consignarán y revisarán, según su pertinencia, en el acápite
siguiente.

Previo al análisis de las tachas propuestas a la totalidad del Proyecto, resulta

oportuno recordar que el control ejercido por el Tribunal Constitucional, se
contrae a la constitucionalidad y no a la conveniencia de los enunciados
legales expedidos por el legislador estatutario. Igualmente, la Corte se
abstendrá de pronunciarse sobre aquellas manifestaciones que no se refiere al
“derecho que es” sino, al que muchos de los intervinientes consideran el
“derecho que debería ser”, esto es, el objeto del control es el enunciado legal
aprobado por el principio mayoritario y no el que según respetables e
importantes opiniones hubiese sido más apropiado.

No sobra anotar que diversas de las tachas encaminadas a lograr la

inexequibilidad de la totalidad del Proyecto, evidencian falta de claridad y, no
es labor de la Corte sustituir el argumento del interviniente para hacerle decir
lo que no dice. La labor de la Corte consiste en confrontar los mandatos
estipulados en el Proyecto con las disposiciones que integran la Constitución.
5.1.8.1. La sostenibilidad fiscal como motivo de inexequibilidad de la
totalidad del Proyecto

Algunos intervinientes en sus escritos, manifestaron su rechazo a la

incorporación del principio de sostenibilidad fiscal en el Proyecto de Ley y
pretenden con ello fundar la inconstitucionalidad de la Estatutaria en estudio.

La Asociación de Usuarios de Pacientes VIH – SIDA y, el ciudadano David

Curtidor reclaman la inconstitucionalidad del Proyecto, entre otras razones,
por estimar que el derecho a la salud se ve condicionado por la sostenibilidad
fiscal. Otros intervinientes censuran la presencia de la sostenibilidad fiscal en
la preceptiva estudiada, pero no deprecan la inexequibilidad de la totalidad del
Proyecto. Tal es el caso de La Asociación Nacional de Internos y Residentes
(ANIR), la Comisión de seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 y la
federación colombiana de enfermedades raras (FECOER).

Observa la Corte que la solicitud de inexequibilidad del Proyecto por

condicionar el derecho a la sostenibilidad fiscal presenta inconvenientes. De
un lado, no hay un precepto específico cuyo enunciado rece literalmente lo
que quienes intervienen manifiestan que dice la Ley. De otro lado, no aparece
clara la razón que debe conducir a la declaratoria de inexequibilidad de la
totalidad de la Ley por la presencia de la sostenibilidad fiscal en el texto legal
de la misma.

218
Si alguno de los mandatos consignados en el Proyecto, estipulase textualmente
la sujeción del ejercicio del derecho a la salud a la sostenibilidad fiscal cabría
el estudio correspondiente en esta providencia. O bien, si los participantes
indicasen puntualmente cuál o cuáles mandatos permiten una interpretación en
el sentido cuestionado, también tendría lugar el análisis respectivo. Sin
embargo, ninguna de las dos situaciones se presenta.

Igualmente, observa la Corte que el Proyecto contiene numerosos enunciados

y no se advierte por qué la totalidad de ellos riñen con la Carta Política, si se
asume que la sostenibilidad fiscal condiciona el ejercicio del derecho a la
salud.

Con todo, advierte la Sala que la varias veces mencionada sostenibilidad

fiscal, aparece estipulada como principio en el literal i) del artículo 6 del
Proyecto y, al momento de estudiarse el citado enunciado, se decidirá su
inconformidad o conformidad con la Carta. Sabido es que el artículo 336 de la
Constitución contempla la cuestionada sostenibilidad fiscal y, esta
Corporación ya ha tenido ocasión de sentar su criterio sobre el punto. Acorde
con tales razones se impone desatender la inexequibilidad propuesta por los
interesados.

En lo que tiene que ver con los reparos a la sostenibilidad fiscal, pero que no
van acompañados de un pedimento de inexequibilidad total del proyecto por
dicho motivo, la Sala se atendrá a lo que se considere y resuelva al momento
de evaluar el citado literal i) del artículo 6.

5.1.8.2. El menoscabo de la acción de tutela en el Proyecto

Diversas intervenciones ponen en tela de juicio el proyecto, pues, estiman que

en el mismo se reduce de diferentes modos el núcleo del derecho a la salud y,
consecuentemente, el alcance del mecanismo de tutela. En particular, ANIR,
Fedesalud, ACESI, la Comisión de seguimiento de la Sentencia T-760 de
2008, la Federación Colombiana de Enfermedades Raras (FECOER),
Pacientes Colombia y la Asociación de Pacientes de Alto Costo; exponen que,
en su sentir, el proyecto menoscaba el mecanismo constitucional de protección
de los derechos fundamentales, bien al excluir determinantes sociales, bien al
concebir un sistema de exclusiones o, al obligar a acudir a una solicitud formal
de revisión del decreto de exclusión.

Para la Sala, los reparos planteados incurren en el yerro de no distinguir el

derecho, del mecanismo de protección del mismo. Definir el derecho no
significa afectar su garantía procedimental. Lo que corresponde, es revisar la
constitucionalidad de los diferentes aspectos que comporta y definen el
derecho a la salud, lo cual, se hará en la revisión de los diferentes preceptos
que conforman el proyecto, tal acontece con los artículos 2, 5 y 9, entre otros.

Sin duda, el asunto de los mecanismos de protección del derecho también hace
parte de la normatividad sometida al control, evidencia de ello se tiene en los

219
enunciados legales contenidos en los artículos 1, 14 parágrafo 2º y 15
parágrafo 2º. Al momento de estudiarse la constitucionalidad de estas
disposiciones se verificará si el legislador estatutario desconoció la
Constitución. Para la Corte, lo dispuesto en el artículo 86 es el parámetro
trazado por el constituyente e infranqueable para el legislador, cuando de la
acción de tutela se trata.

En suma, el análisis de los preceptos en los cuales se aluda al mecanismo de

protección del derecho, sentará la Sala su postura en relación con el asunto.

5.1.8.3. La vulneración del principio de igualdad ante la existencia de dos

POS

Algunas de las intervenciones manifiestan su inconformidad con el contenido

del Proyecto de Ley Estatutaria, por cuanto, en su entender, se vulnera el
principio de igualdad dado que el nuevo conjunto de normas concebido para
conducir el derecho a la salud, preserva dos regímenes diferentes en materia
de prestación del servicio de salud. Esta es la apreciación de ANIR, la
Universidad Javeriana y el ciudadano David Curtidor.

En relación con estos reparos, cabe decir que ningún precepto de los que
conforman el Proyecto se refiere puntualmente al asunto, con lo cual, no es del
resorte del Tribunal Constitucional aludir, en términos del tipo de control de
este asunto, a aquello a lo que el legislador no se ha referido.

Adicionalmente, se pierde de vista en las observaciones formuladas por los

participantes inconformes que el artículo 13 de la Carta no censura per se el
trato diferenciado, lo que exige es la justificación de regímenes distintos.
Finalmente, se advierte que parte de las afirmaciones hechas por los
intervinientes que rechazan la existencia de dos sistemas de prestación del
servicio de salud, confunde la dualidad de sistemas con la dualidad de planes
de beneficios, pues, si bien es cierto opera la diferencia entre el régimen
contributivo y el subsidiado, por virtud de lo regulado en diversas normas, ya
no tiene lugar plantear la diferencia entre planes de beneficios. Así por
ejemplo, en el literal e) del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007 se establecía
como obligación de la Comisión de Regulación en Salud la actualización
anual del Plan Obligatorio de Salud, con miras a lograr el acercamiento
progresivo entre los planes de los dos regímenes y con tendencia a lograr el
concebido para el contributivo.

La Ley 1393 de 2010, en su artículo 34, consagró como propósito de las

Entidades Territoriales y el Gobierno Nacional la unificación de los planes
subsidiado y contributivo fijando como plazo máximo para tal logro el 31 de
diciembre de 2015. En virtud de lo ordenado en la sentencia T- 760 de 2008,
otras disposiciones como el acuerdo 4 de 2009 de la Comisión de Regulación
en Salud (CRES) en sus artículos 2 y 3 contempló:

Artículo 2°. Contenidos del plan de beneficios para niños y

niñas. Transitoriamente, a partir del 1° de octubre de 2009, el Plan

220
 Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado a que tiene derecho la
población comprendida entre los cero (0) y los doce (12) años de
edad, afiliada tanto en el esquema de subsidios plenos como en el
de parciales, será el previsto por las normas vigentes para el
Régimen Contributivo.

Artículo 3°. Cobertura del plan de beneficios para niños y niñas. A

partir del 1° de enero de 2010, la cobertura para la población
comprendida entre los cero (0) y los doce (12) años de edad,
afiliada tanto en el esquema de subsidios plenos como en el de
parciales, será la prevista por las normas vigentes para el Régimen
Contributivo.

También el acuerdo 11 de 2010 de la CRES unifica Planes para niños de 10 a

18 años, el acuerdo 27 de 2011 (CRES) lo hace para los mayores de 60 años y
el acuerdo 32 de 2012 para las personas comprendidas entre 18 y 59 años, con
lo cual, no cabe hablar de diferencias entre planes de beneficios.

Para la Sala, todas estas razones conducen a descartar el cuestionamiento

propuesto.

5.2. Consideraciones específicas sobre el articulado

En este apartado se revisarán las varias disposiciones que conforman el

proyecto, para ello, se transcribirá el precepto respectivo, seguidamente se
apuntarán las observaciones pertinentes de los intervinientes sobre el
correspondiente mandato y a continuación se incorporarán las consideraciones
de la Sala sobre el mandato a valorar.

5.2.1. Artículo 1°

“Artículo 1° Objeto. La presente ley tiene por objeto garantizar el

derecho fundamental a la salud, regularlo y establecer sus
mecanismos de protección”.

5.2.1.1. Intervenciones relativas al artículo 1º

5.2.1.1.1. Contraloría General de la República

Con relación al artículo 1º, estima la Contralora General de la República que

contrario a lo que este dispone, a medida que el Proyecto de Ley desarrolla el
articulado se evidencia que el derecho a la salud no se garantiza si no que se
limita, pues es condicionado al concepto económico y fiscal del Estado,
desconociendo así el artículo 5º Superior.

Avizora igualmente que, la circunstancia de establecer mecanismos procesales

que restringen la tutela y limitan las facultades y actuaciones de los jueces al
ejercer sus funciones constitucionales en materia de salud, constituye una

221
regresión del derecho a la salud y sus mecanismos de protección abiertamente
inconstitucional.

Añade, que reformar el alcance de la tutela sin resolver previamente los

problemas estructurales del sistema de salud, descritos en la sentencia T-760
de 2008, significa que los mismos persistirán y, peor aún, con el agravante de
que los pacientes ya no tendrán ni siquiera el mecanismo tutelar para lograr la
protección inmediata y expedita de su garantía fundamental.

5.2.1.1.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Salud

y Protección Social

Mediante un escrito presentado conjuntamente ante la Secretaría General, el

Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y
Protección Social, solicitaron declarar la constitucionalidad del artículo 1º,
atinente al objeto del Proyecto de Ley, toda vez que coincide con aquellos
objetivos que la Carta ha precisado que deben ser tenidos en cuenta en este
tipo de normativas, específicamente, la regulación del derecho y sus
mecanismos de protección.

Adicionalmente, exponen que la presente disposición recoge lo consagrado en

el artículo 49 Superior y lo señalado por la jurisprudencia constitucional,
conforme a la cual, si bien el derecho a la salud es de raigambre fundamental,
no todos sus aspectos son susceptibles de ser amparados por medio de la
acción de tutela, toda vez que los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad implican un límite razonable al mismo.

Por otra parte, manifiestan que dicha norma advierte que el contenido del
proyecto de ley hace referencia a disposiciones que regularán factores
estructurales del derecho a la salud y del sistema como un todo, lo cual es
concordante con lo establecido en los artículos 48, 49, 50 y 152 Superiores.
A continuación, exponen que el Proyecto de Ley regula algunas de las facetas
del derecho a la salud, incluyendo, por ejemplo, sus principios, los derechos y
deberes asociados a su protección, la participación ciudadana en la definición
de sus contenidos, la resolución de conflictos y los elementos que, por su
posibilidad de afectar el núcleo esencial del mismo, deben ser tratados en una
ley estatutaria. Sin embargo, no agota exhaustivamente todos los componentes
del derecho de que trata el Texto Superior, como por ejemplo, los
determinantes sociales de la salud ni las interacciones del derecho a la salud
con otros derechos, ni desarrolla aspectos, tales como el saneamiento. Agregan
que el Proyecto regula algunos de los mecanismos de protección en cuanto a
la participación ciudadana y a la resolución de conflictos.

En ese orden de ideas, sostienen que el proyecto bajo estudio constituye una
carta de navegación por la cual, en adelante, el sistema de salud incluirá, de
manera ordenada, racional y progresiva, respuestas a los problemas de salud
de los colombianos y fija criterios para las exclusiones del mismo.

5.2.1.1.3. El Procurador General de la Nación

222
Tras emitir diversas consideraciones generales sobre el proyecto de ley en
revisión, concluye que este precepto y los artículos 2 y 3, deben ser declarados
exequibles en el entendido que:

“(…) la salud, como derecho fundamental, pasará a ser de

ejecución o aplicación inmediata para todos y cada uno de los
habitantes de Colombia en forma universal e integral, sin que le
sean oponibles la falta de desarrollo normativo para ser exigibles,
la condición social o económica del solicitante en lo que a
financiación del sistema se refiere, o problemas de financiación del
servicio, efecto vinculante que implica que todos los actores y
agentes económicos del sistema quedan indiscutible e
indubitablemente unidos a dicha concepción de derecho
fundamental, debiendo responder de manera inmediata y sin
limitación alguna a los requerimientos que en tal sentido hagan
todos y cada uno de los habitantes de Colombia, prestándoles todos
los servicios y tratamientos que la atención de la enfermedad
demande para cada caso en concreto. Por tanto, los costos sin
justificación en que incurran los agentes no serán objeto de
cubrimiento con los recursos del Sistema de Salud. (…)”.

5.2.1.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.1.2.1. Contraloría General de la República

Acogiendo lo señalado en el Auto del 31 de marzo de 2014 de la Contraloría,

identifica al artículo en mención como una disposición que limita el ejercicio
de la acción de tutela. En este sentido, afirma que resulta abiertamente
contrario al orden constitucional “que el espíritu de la norma estatutaria al
desarrollar su articulado y los principios que regirán el sistema de salud” “ y
establecer sus mecanismos de protección” limite el derecho fundamental de la
salud…”.
5.2.1.2.2. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

No tiene trascendencia establecer disposiciones, como los artículos 1°, 2° y 3°

del proyecto de ley, concordantes con el desarrollo constitucional y la
evolución de los derechos fundamentales garantizados en un Estado Social de
Derecho, si se continua dejando en manos de particulares “defraudadores” los
recursos públicos, haciendo caso omiso de las normas existentes sobre el
control del recurso público y su técnica y legal aplicación contable.

5.2.1.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 1°

Revisado el artículo 1° del Proyecto, encuentra la Corte que salvo algunas

observaciones que se incorporan en este apartado, es procedente declarar su
constitucionalidad. Previamente se advierte que dada la definición del objeto,
cual es la regulación de un derecho fundamental, se trata de un precepto
propio de Ley Estatutaria. No se pierda de vista que el artículo 152 de la Carta

223
indica que este tipo de normas debe incorporarse en Ley Estatutaria. Por tanto,
no es de recibo la tacha según la cual la regulación de este derecho se debe
tramitar por vía de reforma constitucional.

En cuanto al texto se advierte que consagra el objeto de la Ley. Sobre lo que

implica la expresión “objeto” en el cuerpo legal y, a propósito de la Ley 100
de 1993, ha dicho esta Sala:

La palabra “objeto” contenida en el epígrafe del Capítulo I, no

significa solamente “finalidad” o “propósito”. Dicho vocablo
también designa cualquier ente en cuanto tiene esencia real217.
(Sentencia C- 290 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Se advierte entonces que un precepto alude al objeto del texto legal, cuando
consigna su finalidad o propósito o, cuando crea un ente, en este caso se trata
de una disposición que indica cuál es el telos del proyecto y que
específicamente consiste en garantizar y regular el derecho fundamental a la
salud, además de establecer sus mecanismos de protección. Para la Sala, en lo
que tiene que ver con la garantía y regulación del derecho fundamental a la
salud, no caben reparos dado que el enunciado legal, en lo concerniente a esos
dos aspectos (regulación y garantía), se ajusta a lo contemplado en el artículo
152 de la Constitución Política. Se entiende como punto de partida de esta
valoración lo que ya se ha sentado previamente sobre el carácter fundamental
del derecho a la salud, en el capítulo introductorio de las motivaciones de esta
decisión.

La Ley tiene por objeto regular un derecho fundamental y el literal a) del

artículo 152 Superior citado, establece que ese es uno de los temas cuya
competencia es potestativa del legislador estatutario, incluso, el vocablo
empleado en la Ley “regular” es el mismo que el constituyente emplea en el
artículo 152 referido.

Por lo que concierne al propósito de “garantizar el derecho fundamental”,

tampoco se observa desconocimiento alguno de lo estipulado en la Carta.
Encuentra la Corte que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º, uno
de los fines esenciales del Estado, es el de la garantía de la efectividad de los
derechos estipulados en la Carta Política. Además, el inciso 2 del mismo
mandato superior establece como deber de las Autoridades de la República el
asegurar “el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”. Advierte además la Corte que imperativos como los
contemplados en los incisos 2º y 3º del artículo 13, propenden hacia la
consecución real y efectiva de la igualdad, con lo cual, está implícita la
exigencia de materializar derechos.

Igualmente, la obligación de garantía estatal de realización del derecho a la

salud, se observa en el inciso 4° del artículo 356 de la Carta, cuando al
establecer la destinación de los recursos del sistema general de participaciones
de las entidades territoriales, el constituyente, ordenó priorizar la financiación
217 Cf. F. Suárez. Disputaciones Metafísicas, disputación II, sec 4. N 6

224
de servicios como la salud y preceptuó como finalidad la garantía en “la
prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre”.
En sentido similar, la Carta, en su artículo 366, fija como objetivo
fundamental de la actividad estatal la solución de las necesidades insatisfechas
en materia de salud, entre otros.

De manera específica, el deber de garantía en materia del derecho a la salud,

fue establecido por el constituyente, en el inciso 1º del artículo 49, al
consagrar como obligación inmediata, dicha garantía para todas las personas
en lo que al derecho en estudio concierne.

Se podría decir, de manera general, que el deber de garantía surge desde la

consagración misma del Estado Social de Derecho, si se tiene en cuenta que es
una característica esencial e inescindible de tal tipo de Estado, velar por la
materialización de los derechos reconocidos218. Entiende entonces la
Corporación que la ley se orienta a garantizar el goce efectivo del derecho,
armonizándose con lo que manda doctrinalmente la fórmula política fijada por
el constituyente colombiano.

Concluye pues la Corte, en este punto, que en nada riñe con los mandatos
constitucionales, el regular por vía de Ley Estatutaria el derecho fundamental
a la salud y buscar su garantía. No sobra anotar que, si bien es cierto, la Ley en
estudio traza importantes directrices a la futura legislación y producción
normativa sobre el derecho fundamental a la salud, dada la manifiesta
amplitud de lo que comporta este derecho, este no se agota en la preceptiva de
la ley estatutaria en estudio. El carácter cambiante de los derechos en razón de
la variación de los contextos sociales, particularmente las necesidades sociales
derivadas de las afectaciones al medioambiente y la continua y copiosa
normatividad internacional sobre la salud, entre otros factores, imponen el
deber futuro a los poderes públicos de ir acompasando la reglamentación del
caso en materia de salud, siempre respetando los imperativos constitucionales.
La misma dimensión fundamental del derecho, dadas las vicisitudes anotadas,
requerirá de la actividad del legislador y la labor de la jurisprudencia para el
logro del objeto señalado no solo en el Proyecto, sino en el Texto Superior
mismo.

En lo atinente a los mecanismos de protección a la salud, no encuentra la Sala

motivo de reparo que la induzca a declarar la inconstitucionalidad de dicho
apartado, pues, resulta suficientemente claro que el mandato contenido en el
artículo 1 de la ley en revisión no puede alterar las disposiciones que amparan
el mecanismo constitucional de la tutela. Una razón para ello es que se
requeriría para tal fin otra ley estatutaria, pues, el literal a) del mismo artículo
152 de la Constitución Política, exige dicha clase de ley para regular lo
concerniente a los mecanismos de protección de los derechos fundamentales.
Si la ley estatutaria en análisis, pretendiera regular la acción de tutela,
quebrantaría, de manera palmaria, el principio de unidad de materia, pues, su
objeto es el derecho fundamental a la salud y no el mecanismo constitucional
218 Ver García Pelayo M. “Las transformaciones del Estado Contemporáneo”, Alianza, Madrid, ver también
Díaz Elías “Estado de derecho y sociedad democrática”, Edicusa, Madrid.

225
de protección de los derechos fundamentales. Para la Sala, no cabe ninguna
interpretación que atente contra este mecanismo y más, tratándose de un
derecho intangible tal como lo establece otra disposición estatutaria del
ordenamiento jurídico colombiano, cual es, la Ley 137 de 1994, cuyo artículo
4,° al enunciar derechos intangibles, preceptúa en, su inciso 2°, que también
alcanzan esa condición los mecanismos de protección de dichos derechos, de
conformidad con la Convención Americana de Derechos Humanos, y en el
caso colombiano uno de tales mecanismos, es la precitada tutela.

Visto el mandato en revisión, no se observa en el mismo la pretensión de

desarrollo o regulación del artículo 86 de la Carta, no hay mención explícita
de intenciones en ese sentido, tampoco se expresa tal tipo de propósito en la
exposición de motivos. En suma, no hay datos objetivos que justifiquen una
lectura de tal orden y den pie a que los Jueces, el Legislador o la
Administración, actúen bajo el entendido de que se ha producido alguna
merma al mecanismo de tutela como protector del derecho fundamental a la
salud.

Otra razón que claramente impide cualquier afectación por parte del legislador
estatutario a la acción de tutela, es el expreso mandato contenido en el
parágrafo 2° del artículo 14 del proyecto de ley, el cual advierte
incontestablemente que lo en ella dispuesto no afectará el uso del mecanismo
de protección del derecho fundamental cuando se trate de la negación de
prestación de servicios. Sin embargo, advierte la Sala, desde ya, que el evento
estipulado en el artículo 14 del Proyecto, no es el único en el cual el
mecanismo de tutela queda exento de afectación por parte de la Ley en
estudio. Simplemente, considera la Corte, no puede regularse el mecanismo
por vía de ninguna de las disposiciones contenidas en la Ley Estatutaria en
revisión.

Con ello, se disipan las dudas de algunos intervinientes a quienes inquieta la

posible afectación de la tutela como mecanismo de protección del derecho.

Como se ha podido ver, la norma examinada no supone obstáculo alguno al

ejercicio de la acción de tutela. No obstante, teniendo en cuenta las reiteradas
intervenciones en las que se ha sugerido lo contrario y, advirtiendo que cabría
una hipotética lectura según la cual la expresión sus al aludir a todos los
mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud, involucraría
alguna facultad para regular, entre estos, la acción de tutela, de lo que
derivaría que, de algún modo, el enunciado legal revisado, permite una lectura
contraria a la Constitución, es oportuno proscribir dicha interpretación, pero
dejando vigente el texto en aras del principio de conservación del derecho.

Así pues, la Corte procederá a realizar un condicionamiento expreso en tal

sentido, buscando también proyectar, en el contexto fáctico y jurídico del
precepto en estudio, la certeza de que los atributos del mecanismo de amparo
se mantendrán incólumes, de acuerdo a como de tiempo atrás se ha venido
entendiendo. Con ello, igualmente, se precaverá cualquier escenario adverso a
la interpretación constitucional que, en el desarrollo de este acápite se le ha

226
dado al mecanismo constitucional en estudio. Para la Sala, el mecanismo de
amparo se conserva tal como está regulado en las disposiciones
constitucionales y legales correspondientes y, acorde con lo que ha entendido
la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

No sobra advertir que la Sala desestimará la respetable, solicitud de

declaración de exequibilidad condicionada requerida por el Ministerio
Público, el cual estima que el extenso condicionamiento que propone,
transcrito en el acápite de las intervenciones sobre el artículo en estudio, cabe
en idéntica medida para los artículos 1, 2 y 3. Las razones en las que se funda
la denegación hacen relación a que el interviniente no evidencia que el
condicionamiento propuesto sea una norma derivada del enunciado
enjuiciado, vicio que dicho sea de paso acompaña todos los
condicionamientos propuestos por el Ministerio Público, con lo cual, este
criterio de inadmisibilidad a los condicionamientos planteados por la
Procuraduría se hace replicable a los restantes que se consignan en su
intervención.

Adicionalmente, llama la atención que sin más, se estime en la solicitud la

pertinencia del mismo condicionamiento para los tres primeros artículos, cual
si se tratase de textos idénticos, cuando ello en realidad no es así.

Como consecuencia de todo lo expuesto, procederá la Corte a declarar la

constitucionalidad del artículo 1º del Proyecto de Ley, en el entendido que la
expresión “establecer sus mecanismos de protección” no dará lugar a expedir
normas o a efectuar interpretaciones que menoscaben la acción de tutela.

5.2.2. Artículo 2°

“Artículo 2°.
Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El
derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo
individual y en lo colectivo.
Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna,
eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la
promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para asegurar
la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades
de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación
y paliación para todas las personas. De conformidad con el artículo
49 de la Constitución Política, su prestación como servicio público
esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable dirección,
supervisión, organización, regulación, coordinación y control del
Estado.”

5.2.2.1. Intervenciones relativas al artículo 2º

5.2.2.1.1. Procuraduría General de la Nación

227
El jefe del Ministerio Público, sobre el condicionamiento que atrás se
mencionó, solicita declarar la exequibilidad del artículo 2º del Proyecto,
habida cuenta que dicha disposición define a la salud como un derecho
fundamental autónomo e irrenunciable, en lo individual y en lo colectivo,
desplazando así la concepción de garantía exclusivamente económica y social,
circunstancia que motivó la intervención de la justicia de tutela para corregir
las fallas del mercado y de gobierno que padecieron los colombianos por
cuenta del desbordamiento del comportamiento racional económico de los
agentes económicos y gubernamentales (impedir el acceso a la salud,
sobrecostos, direccionamiento o imposición de consumos médicos, etc.).

El carácter iusfundamental consagrado en el artículo 2º incluye el acceso a los

servicios de salud de manera oportuna y eficaz y con calidad para la
preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud, motivo por el cual
el Estado debe adoptar las políticas para asegurar la igualdad de trato, de
oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todos y cada uno de
los habitantes de Colombia, parámetros que responden a la motivación del
proyecto de ley analizado en su condición de estatutario para la protección de
una garantía universal e integral, sin que implique que la adopción de tales
políticas estatales se convierta en una limitante del acceso directo a la salud en
su condición de derecho fundamental.

De igual manera, considera que el artículo en mención busca retomar y

confirmar el papel del Estado como patrocinador en el sentido de ser árbitro y
director del Sistema de Salud, toda vez que reafirma que la prestación de la
salud como servicio público esencial obligatorio se debe ejecutar bajo la
indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y
control del Estado.

5.2.2.1.2. ACEMI

En lo que respecta a las acciones colectivas, la norma es escueta al señalar

simplemente que el derecho en su faceta fundamental incluye lo colectivo. En
este sentido, advierte, en primer lugar, que no se señala su contenido, ni los
criterios, ni la metodología, que permitan identificar el alcance del derecho de
manera legítima. En segundo lugar, expresa que podría pensarse que se hace
referencia a las acciones de salud pública, cuya financiación y ejecución son
competencia de los entes territoriales y de la Nación, de conformidad con lo
señalado en la Ley 715 de 2001 (disponibilidad de biológicos para
vacunación, control de vectores, control de leishmaniosis, de tuberculosis,
zoonosis, control a la calidad del agua, etc.).

De igual forma, establece que no es claro si se garantiza o no de manera

inmediata el acceso a una cobertura plena en salud en materia de acciones
colectivas. Lo que podría interpretarse es que serían fundamentales los
contenidos del plan de salud pública, antes Plan de Atención Básica, tomando
como punto de referencia la jurisprudencia de la Corte Constitucional en
relación con el POS.

228
No obstante, esa consagración abstracta no permite definir cuál es el contenido
mínimo exigible cuando se refiere a estas acciones, lo que hace pensar que
todos esos contenidos son de carácter prestacional y sujetos a un desarrollo
progresivo.

En tal virtud, solicita declarar exequible el artículo 2º en el entendido de que

tratándose de acciones colectivas, estas son inmediatamente exigibles, al
menos los contenidos del plan de salud pública, antes Plan de Atención
Básica.

5.2.2.1.3. Universidad Javeriana

En lo que al artículo 2º respecta, la Directora del Centro de Estudios en

Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana, mediante
escrito allegado a la Secretaría General el 21 de noviembre de 2013, sostuvo
que la disposición reduce la salud a una garantía de carácter prestacional, lo
que, según la Corte Constitucional, es apenas una faceta de un derecho, al
respecto cita la Sentencia T-595 de 2002.

5.2.2.1.4. Gobierno Nacional

El Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público conjuntamente solicitaron declarar la exequibilidad del
artículo 2º del Proyecto, por las razones que se exponen a continuación.

Los intervinientes consideran que la disposición en mención, en armonía con

lo consagrado en el artículo 49 Superior y en la jurisprudencia constitucional,
otorga a la salud el carácter de derecho fundamental autónomo, es decir, deja
de lado la teoría de que su iusfundamentalidad depende meramente de la
conexidad.

Asimismo, señalan que el artículo aludido destaca la irrenunciabilidad del

derecho a la salud, tanto en el ámbito colectivo como individual, cuyo sustento
constitucional reposa en el artículo 48 de la Constitución Política. Destacan
que dicha característica no puede configurar un óbice para que un individuo
renuncie a un tratamiento específico o que, en general, exprese su voluntad en
tal sentido y que la misma deba ser respetada.
Por otra parte, manifiestan que la garantía a la salud en lo colectivo se
concentra en los esfuerzos y recursos dispuestos por las autoridades, tanto del
orden nacional como territoriales, en acciones propias del sistema, como por
ejemplo, la promoción de la salud y la prevención de enfermedades, entre
otras.

Igualmente, el artículo 2º al enunciar aspectos que se encuentran regulados en

el Proyecto, lo hace en consonancia con el artículo 49 Superior, verbi gracia,
reconoce como integrante del derecho el acceso oportuno, eficaz y con calidad
a los servicios necesarios para la preservación, el mejoramiento y la
promoción de la salud. Pese a ello, destaca que existen condiciones de

229
desigualdad material que inciden en el acceso al derecho, las cuales deben
superarse progresivamente, motivo por el cual la disposición destaca la
obligación del Estado de adoptar políticas encaminadas a la igualdad de trato y
oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento, rehabilitación, paliación y tratamiento para todas las
personas, lo cual, indudablemente, se encuentra en armonía con lo consagrado
en el artículo 13 Superior.

De igual manera, sostienen que pese a su iusfundamentalidad, la salud no

puede entenderse como un derecho absoluto, habida cuenta que su protección
no abarca ilimitada ni simultáneamente todas las facetas de la garantía, dado
que esta aún conserva facetas esencialmente prestacionales que deben ser
protegidas progresivamente a medida que se garantice el contenido esencial
del derecho a la totalidad de la población colombiana.

Por último, indican que es necesario realizar una lectura sistemática del
artículo 2º y 9º del Proyecto, en aras de señalar que los determinantes sociales
del derecho a la salud, pese a que hacen parte del mismo, no han sido
regulados en el Proyecto de ley.

Con miras a reforzar la anterior afirmación, los representantes del Gobierno

Nacional subrayan que, por ejemplo, la construcción de viviendas, acueductos,
alcantarillados, sistemas de desechos sólidos, vías de acceso, etc. si bien
tienen incidencia en la salud de las personas, el Proyecto no los trata como
obligaciones propias del Sistema de Salud.

5.2.2.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.2.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

Destacó que la protección del derecho a la salud abarca lo contemplado en el

plan de beneficios y los servicios que se requieren con necesidad, así como el
conjunto de servicios en materia de prevención. Igualmente, refirió que la
atención sanitaria comprende lo sectorial, lo que está conformado, a su vez,
aborda prestaciones curativas y otras facetas de la atención colectiva, como la
promoción y la prevención (artículo 2 y 5).

5.2.2.2.2. Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y de

Reforma Estructural al Sistema de Salud y Seguridad Social CSR
Destacó que el artículo 2° restringe el derecho al “acceso a servicios de
salud” al excluir prestaciones sociales como aquellas relacionadas con la vida
saludable, con la autonomía y con la participación de las personas y las
comunidades en las decisiones que los afecten, a pesar de que estas se
encuentran determinadas claramente en la Observación 14 de la Comisión de
Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU.

5.2.2.2.3. FECOER

230
Advirtió que un obstáculo para el ejercicio de la acción de tutela es el artículo
2°, pues limita el núcleo esencial del derecho fundamental a la salud a un plan
de beneficios similar al POS. Así mismo, la disposición en comento, sin tener
en cuenta los determinantes sociales, reduce la visión de salud al acceso a los
servicios.

Interpretada esta disposición con los artículos 5° y 6°, se encuentra que la Ley
está enfocada a garantizar la sostenibilidad fiscal, entendiendo la salud, como
un conjunto de prestaciones garantizadas con la contribución de los
ciudadanos, de acuerdo a la capacidad de pago. La Ley es estrictamente
favorable a principios y valores basados en el negocio y en el libre mercado.

5.2.2.2.4. Pacientes Colombia

Sostuvo que la Ley Estatutaria limita el ejercicio de la acción de tutela, ya que

al definir el núcleo fundamental del derecho a la salud, se imponen límites,
promoviendo que los pacientes solo tengan acceso a lo predeterminado en la
ley.

5.2.2.2.5. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

Insistió en que a pesar de que esta disposición se ajusta al desarrollo

constitucional y a la evolución de los derechos fundamentales, ello de nada
sirve si los recursos públicos se continúan dejando en manos de particulares
“defraudadores”, haciendo caso omiso a las normas existentes sobre el
control del recurso público y su técnica y legal aplicación contable.

5.2.2.2.6. Asociación de Pacientes de Alto Costo

Estima que la Ley Estatutaria es un “cheque en blanco” para limitar el

derecho fundamental y autónomo a la salud, y el artículo 2° es ejemplo de
ello, ya que limita el acceso al derecho fundamental, dejando de lado los
determinantes sociales.

5.2.2.2.7. ACEMI

Sostuvo que con la ley estatutaria, el derecho fundamental a la salud resulta

restringido y delimitado en varios aspectos, entre otras cosas, porque aborda
dentro de su contenido solo el componente de acceso, dejando de lado otros
elementos esenciales, como la higiene del trabajo y la prevención de
enfermedades profesionales, entre otros.

5.2.2.2.8. Universidad CES

El ciudadano Jorge Osorio, en calidad de Decano de la Faculta de Medicina de

la Universidad CES de Colombia, presentó su escrito de intervención el 20 de
noviembre de 2013 y en cuanto al artículo 3º, señaló que la inclusión de “todas
las personas” lleva a globalizar la seguridad social para todos los ciudadanos

231
del mundo, sean casos específicos, como trasplantes o, generales, como
patologías comunes.

5.2.2.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 2°

Preliminarmente cabe decir que se trata de un contenido de Ley Estatutaria,

pues, define la naturaleza y el alcance del derecho. Ha dicho la jurisprudencia
que corresponde regular por Ley Estatutaria “las prerrogativas básicas que se
derivan del derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos
pasivos, (ii) a los principios que guían su ejercicio –cuando haya lugar, y (iii)
a las excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden
general” (Sentencia C-748 de 2011). En este caso, todos estos aspectos se
definen a partir de lo que significa el derecho.

En cuanto al enunciado normativo contenido en el artículo 2°, cabe decir, en

primer lugar, que caracteriza el derecho fundamental a la salud como
autónomo e irrenunciable, tanto en lo individual como en lo colectivo. En
segundo lugar, manifiesta que comprende los servicios de salud de manera
oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la
promoción de la salud. En tercer lugar, radica en cabeza del Estado el deber de
adoptar políticas que aseguren la igualdad de trato y oportunidades en el
acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento,
rehabilitación y paliación para todas las personas. Finalmente, advierte que la
prestación de este servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la
indelegable dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y
control del Estado.

Por lo que respecta a la caracterización del derecho fundamental a la salud

como autónomo, ningún reparo cabe hacer, pues, como se anotó en el apartado
dedicado a describir los varios momentos del derecho fundamental a la salud,
ya ha sido suficientemente establecido por la jurisprudencia dicha condición
de autónomo con lo cual, no se requiere aludir a la conexidad de dicho
derecho con otros que se estimen como fundamentales, con miras a predicar la
fundamentalidad de la salud, con lo cual se da vía libre a la procedibilidad de
la tutela para protegerlo.

Para la Sala, está suficientemente decantado el carácter autónomo del derecho

y la procedibilidad de la tutela encaminada a lograr su protección, garantía y
respeto efectivo.

En lo que atañe a la característica de la irrenunciabilidad del derecho, no

encuentra la Sala razones para estimar esta condición como inconstitucional.
La irrenunciabilidad, es una calidad que el constituyente le ha atribuido a otros
derechos fundamentales, tal es el caso, del derecho a la seguridad social
incorporado en el artículo 48 de la Carta. Adicionalmente, desde 1993, el
legislador, a través del artículo 1 de la Ley 100, caracterizó a las prestaciones
en materia de salud como irrenunciables dada su importancia en el logro de la
mejora de la calidad de vida. Esta Sala ha destacado la irrenunciabilidad del
derecho como un verdadero límite para el legislador y, vale decir para

232
cualquier poder que pretenda expedir normas sobre el derecho. Al respecto ha
manifestado la Corte:

“(…) si el Legislador opta, por ejemplo, por una regulación en

virtud de la cual las personas pueden escoger entre afiliarse o no a
la seguridad social, ese diseño sería inconstitucional por
desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad social (…)”.
(Sentencia C- 1489 de 2000 M.P. Martínez Caballero).

El atributo de la irrenunciabilidad predicable de un derecho fundamental

pretende constituirse en una garantía de cumplimiento de lo mandado por el
constituyente. Con todo, resulta oportuno distinguir entre la titularidad del
derecho y el ejercicio del mismo, pues, entiende la Sala que la titularidad de
los derechos fundamentales es irrenunciable, pero, el ejercicio de los mismos
por parte del titular es expresión de su autonomía. Así pues, si una persona en
su condición de titular del derecho fundamental a la salud, se niega a
practicarse un procedimiento, esto es, a materializar el ejercicio del derecho,
prima facie prevalece su autonomía. En cada caso concreto habrá de decidirse,
si es admisible constitucionalmente la renuncia del ejercicio del derecho, pues,
tal uso de la autonomía, puede entrar en tensión con otros valores y principios
constitucionales.

Finalmente, por lo que concierne a la caracterización del derecho, encuentra la

Sala que los atributos estipulados por el legislador no agotan los que se
puedan predicar de la salud como derecho fundamental. Así por ejemplo, en la
observación 14 del comité de derechos económicos, sociales y culturales, se
ha connotado al derecho a la salud como derecho inclusivo, con lo cual se
abarca la atención a diversos factores determinantes de la salud. Para la Corte,
se impone en este punto una interpretación amplia, con lo cual, la
caracterización aludida, podrá expandirse e incorporar otras cualidades que
tiendan a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud. No advirtiéndose,
pues, razones que conduzcan a la Corporación a censurar el enunciado legal
en estudio y, conforme con los presupuestos anotados, se declarará la
constitucionalidad de rigor.

Por otra parte, una de las intervenciones ha insistido en que la Corte se

pronuncie sobre lo que comprende el derecho fundamental a la salud en lo que
la misma interviniente ha denominado, la faceta colectiva del derecho. A este
respecto, cabe desde ya advertir que el texto legal a lo que se refiere, según
estima la Sala, es a que son titulares del derecho a la salud, tanto individuos,
como sujetos colectivos, lo cual, nada tiene de novedoso, si se recuerda la
titularidad de derechos fundamentales en cabeza de sujetos colectivos. Esta
Corporación ha reconocido la existencia de derechos fundamentales
protegibles por vía de la tutela cuando el afectado es un sujeto diferente al
individuo, prueba palmaria de ello es la consulta previa entendida como
derecho fundamental de ciertas minorías y amparable por vía de tutela.219
219 Muestras de titularidad de derechos fundamentales en cabeza de sujetos colectivos se tienen en C-461 de
2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-175 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C- 702 de 2010.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-915 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-490 de 2011. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, C-540 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C- 622 de 2013. M.P. Mauricio

233
Ahora bien, cuando un colectivo es afectado en el derecho a la salud, cabe
reconocer lo que Bazán ha denominado “(…) derecho de incidencia colectiva,
anudándose al concepto de salud pública (…)”220

En el caso presente, entiende la Sala que la salud también es protegible por vía
de la tutela cuando lo que se transgrede es la salud del colectivo social, tal
acontecería, cuando lo que se requiere son, por ejemplo, campañas de
información en materia sanitaria encaminadas a prevenir la expansión de
epidemias o la aplicación de vacunas como medida preventiva en aras de
proteger la salud de sectores vulnerables de la población 221. Por ende, no se
observa razón de inconstitucionalidad alguna, sobre este punto, ni necesidad,
de ahondar en consideraciones para declarar la exequibilidad correspondiente
del inciso 1 del artículo 2.

En cuanto a lo que comprende el derecho a la salud, advierte la Corte que la

prescripción tal como la estableció el legislador estatutario, presenta algunas
diferencias respecto de lo señalado en parámetros relevantes de interpretación
del derecho a la salud, como lo es la observación 14 varias veces mencionada.
Se ha indicado en el marco normativo del derecho a la salud que, dicha
observación 14 se constituye en la interpretación autorizada del PIDESC y,
esta Corporación, en sus diferentes Salas de Revisión, la ha estimado como
referente relevante para resolver asuntos puestos a consideración del Juez
Constitucional. Evidencia de lo dicho, lo es la Sentencia T-760 de 2008.
Adicionalmente, tal como se anotó en el acápite alusivo a los propósitos de la
Ley, en la ponencia consignada en la Gaceta 303 de 2013 citada in extenso se
manifestó, “(…) existen ciertos aspectos que deben ser considerados e
incluidos en el momento de abordar una norma de esta naturaleza como lo
son el Pacto Internacional de Derechos Económicos (PIDESC) y la
Observación General 14 de 2000, referente obligado al cual aluden las
sentencias de la Corte Constitucional y, es hasta el momento, el mejor
elemento guía para la aplicación y entendimiento de lo que es el derecho a
la salud (…)” (negrillas fuera de texto). Es por ello que la Corporación
estimará no pocos preceptos del Proyecto a la luz de estas disposiciones
atendiendo que el PIDESC hace parte del bloque de constitucionalidad y la
observación es una importante guía interpretativa.

El mandato estatutario preceptúa que el derecho comprende el acceso a los

servicios de salud y, el pronunciamiento internacional citado, en su párrafo 9
precisa que “el derecho a la salud debe entenderse como un derecho al
disfrute de toda una gama de facilidades bienes, servicios y condiciones
necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud”222 (negrillas fuera de
texto). Nótese como la Observación General establece como deber la

González Cuervo.
220 Bazán Víctor, Derecho a la salud y justicia constitucional, ed. Astrea, Buenos Aires 2013 P. 200
221 Paradigmática en materia de la protección de la salud de un colectivo social, resulta el pronunciamiento
de Sala plena contenido en la Sentencia SU- 225 de 1998, en el cual, prevaliéndose de la cláusula de
erradicación de las injusticias presentes, la Corte amparó el derecho a ser vacunados de un grupo de menores
en condición de vulnerabilidad.
222 Observación General No. 14.

234
comprensión del derecho en los términos citados. Resulta además pertinente
observar que la alusión a los establecimientos, bienes y, servicios, se reitera al
precisar las implicaciones de cada uno de los elementos esenciales del derecho
(párrafo 12, literales a, b, c y d). Textualmente y, en lo pertinente, se dice:

“El derecho a la salud en todas sus formas y a todos los niveles

abarca los siguientes elementos esenciales e interrelacionados, cuya
aplicación dependerá de las condiciones prevalecientes en un
determinado Estado Parte:

a) Disponibilidad. Cada Estado Parte deberá contar con un número

suficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de salud
y centros de atención de la salud, así como de programas (…).

b) Accesibilidad. Los establecimientos, bienes y servicios de salud

(6) deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro
de la jurisdicción del Estado Parte.

c) Aceptabilidad. Todos los establecimientos, bienes y servicios de

salud deberán ser respetuosos de la ética médica y culturalmente
apropiados (…).

d) Calidad. Además de aceptables desde el punto de vista cultural,

los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser
también apropiados desde el punto de vista científico y médico y ser
de buena calidad”. (Negrilla fuera de texto).

Como se puede apreciar, cada uno de los elementos esenciales comporta tres
factores, cuales son, establecimientos, bienes y servicios. Advierte la Corte
que la exclusión de alguno de tales medios, no desarrolla lo dispuesto en la
precitada Observación del Comité y compromete la realización del derecho.
Para la Sala, la mera alusión al servicio podría conducir a una interpretación
lesiva para el contenido esencial del derecho fundamental a la salud, siendo
procedente advertir desde ahora lo inaceptable de una lectura restrictiva del
enunciado. La garantía del derecho requiere que se prohíje una interpretación
constitucional del mandato, congruente con los postulados del Estado Social
de Derecho y, en particular, con la búsqueda del goce efectivo del derecho. En
consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad del texto “Comprende el
acceso a los servicios de salud”, pues, dicha expresión implica también como
mínimo, el acceso a las facilidades, establecimientos, bienes y condiciones
necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud.

Estima la Corporación que con la comprensión asumida en sede del control de

constitucionalidad, se quedan sin soporte los reparos vertidos por varios de los
intervinientes que cuestionan un presunto carácter restrictivo en la disposición
en estudio. Como se aprecia, el entendimiento expuesto no conduce a la
restricción del contenido del derecho a la salud. Tampoco, tendría lugar la
observación formulada por Pacientes Colombia y la Asociación de Pacientes
de Alto Costo, al suponer que el texto legal conduciría únicamente a reclamar

235
las prestaciones contenidas en la Ley. Este último reproche pierde de vista
que, en tanto y en cuanto la salud, es un derecho fundamental, el primer y
elemental referente de reclamación en sede judicial o administrativa es la
Constitución y, de manera más extensa, el bloque de constitucionalidad, los
cuales, resultan intangibles aun para el Legislador Estatutario.

En lo que concierne a la tacha propuesta por la Universidad Javeriana, según

la cual el texto reduce a un mero derecho prestacional la salud, basta citar lo
fijado por esta Sala para aclarar la confusión que se advierte en el
razonamiento del interviniente:

(…) esta Corte quiere aclarar, en primer lugar, un entendimiento

erróneo y equivocado respecto de este carácter, ya que el carácter
prestacional y progresivo de los derechos sociales, en este caso, del
derecho a la salud, en nada afecta la fundamentabilidad del derecho
a la salud, ligada como se anotó, a la universalidad del mismo, sino
que por el contrario, estos principios tratan de explicitar una
máxima según la cual, el Estado tiene la obligación jurídica de
implementar todas las medidas legislativas, administrativas,
políticas y financieras para hacer efectivo en forma material y
pronta el derecho a la salud de todos los habitantes del territorio
nacional y respecto de la totalidad de los servicios de salud
requeridos para garantizar la prevención, promoción, protección y
curación de la salud, precisamente por el carácter fundamental de
este derecho(…)”. (Sentencia C- 463 de 2008).

Por otra parte, no ignora la Sala que, acorde con la misma Observación 14
aludida, existe un concepto más amplio de lo que comporta el derecho a la
salud, pues, desde esta perspectiva el derecho abarca los principales factores
determinantes de la salud, dice el pronunciamiento internacional en el párrafo
14, a propósito de la salud:

“(…) no sólo abarca la atención de salud oportuna y apropiada

sino también los principales factores determinantes de la salud,
como el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias
adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una
nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en
el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e
información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la
salud sexual y reproductiva. Otro aspecto importante es la
participación de la población en todo el proceso de adopción de
decisiones sobre las cuestiones relacionadas con la salud en los
planos comunitario, nacional e internacional.

En cuanto a las condiciones de oportunidad, eficacia y con calidad en la que se

tendrá acceso a las facilidades, establecimientos, bienes, servicios y
condiciones necesarios para lograr la preservación, el mejoramiento y la
promoción de la salud, no encuentra la sala razones que permitan estimar tal
estipulación como violatoria de la Constitución. La Corte observa además que

236
la eficacia como faro que orienta las seguridad social, se encuentra
expresamente estipulada en el inciso 1º del artículo 48 de la Carta y, los
imperativos de calidad y oportunidad apuntan a cumplir lo dispuesto en el
artículo 2 de la Carta. De otra parte, no pierde de vista el Tribunal
Constitucional que este, como todos los mandatos contenidos en el proyecto se
deben interpretar de conformidad con el alcance que se le fije a los principios
incorporados en los literales del inciso 2° del art. 6 del proyecto y que se
lleguen a declarar exequibles.

En lo atinente al deber que se radica en cabeza del Estado para que adopte
políticas que aseguren la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las
actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación
y paliación para todas las personas; estima la Sala que dicho deber se
corresponde con lo preceptuado tanto en el citado artículo 2 de la Carta, al
trazarle como finalidad al Estado la realización de los derechos, como lo
dispuesto en el también mencionado inciso primero del artículo 49 del Texto
Superior que encarga al Estado la prestación del servicio público de salud. En
el mismo sentido entiende la Sala lo estipulado en el artículo 366 que dispone
como objetivo fundamental del Estado la solución de necesidades
insatisfechas en materia de salud. Con todo, observa la Corte que en el listado
de actividades, no se incluyó la de recuperación, expresamente señalada por el
constituyente, por lo cual, el enunciado debe leerse de manera amplia e incluir
la recuperación y todas aquellas actividades que resulten necesarias para la
atención en salud. En esos términos, se impone la declaración de
exequibilidad del enunciado en estudio.

En lo que guarda relación con la prestación de este servicio público esencial

obligatorio, cuya ejecución debe hacerse bajo la indelegable dirección,
supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado;
advierte la Corte que el marco constitucional para revisar dicho contenido,
está configurado por el artículo 49 de la Carta, el cual, atribuye al Estado los
deberes de organizar, dirigir, reglamentar, establecer las políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia
y control. También hacen parte del mismo marco los preceptos contenidos en
el artículo 189, numeral 22, que otorga al presidente de la República la
función de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios
públicos y, lo contemplado en el artículo 365 superior que, al someter los
servicios públicos al régimen jurídico que fije la Ley, prescribe, en el inciso
1º, que “en todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y
vigilancia de dichos servicios”. A este respecto, ha sentado la Corte:

“(…) La facultad del legislador para regular el sistema de

seguridad social en materia de salud emana de la misma
Constitución, en cuyos artículos 48, 49 y 365, le confieren una
amplia potestad para hacerlo. Entre las actividades que puede
realizar se destacan las siguientes: organizar, dirigir y reglamentar
la prestación de los servicios de salud para toda la población
colombiana, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad; establecer las políticas para la prestación de servicios

237
 de salud por entidades privadas y ejercer su vigilancia y control;
fijar los términos en los cuáles la atención básica para todos los
habitantes debe ser gratuita y obligatoria; establecer las políticas
para la prestación de servicios de salud por entidades públicas o
privadas, cuya vigilancia y control siempre estará a cargo del
Estado; señalar las competencias de la Nación, las entidades
territoriales y los particulares en esta materia, organizar el sistema
de salud en forma descentralizada por niveles de atención, entre lo
más relevante.(…)”223 (Sentencia C- 463 de 2008).

Acorde con dichos parámetros constitucionales y jurisprudenciales, cabe decir

que el listado de deberes en cabeza del Estado, contemplados en el artículo 2
del Proyecto, se corresponde con lo dispuesto en la preceptiva Constitucional
citada, pues, tareas como la de dirección, organización y control tienen
mención específica en el inciso 2º del artículo 49 de la Carta. La función de
regulación está específicamente estipulada en el inciso 2º del artículo 365
Superior y, las de supervisión y Coordinación, no riñen con los mandatos
superiores. Para la Corte, la labor de supervisión es expresión del deber de
vigilancia sobre la prestación del servicio público, pues, las disposiciones
constitucionales referidas, radican dicha función, y adicionalmente la de
control, en cabeza del Estado. En relación con la función de vigilancia sobre la
prestación del servicio de salud, ha dicho la Corte, lo siguiente:

“(…) La vigilancia y control de la seguridad social es una función

pública de la cual la Constitución hace responsable al Presidente de
la República (arts. 189-22 y 150-8), y es ejercida por autorización
de esta y con arreglo a la ley por conducto de las
superintendencias. Es así como estas actividades, en lo que
concierne a los servicios de la seguridad social en salud, se han
asignado por el legislador a la Superintendencia Nacional de Salud.

La actividad de vigilancia y control cumple un cometido

constitucional específico, en la medida en que se dirige a asegurar
la prestación regular, permanente, oportuna y eficiente del servicio
de seguridad social en salud y, particularmente, a lograr que los
recursos destinados a su financiación se utilicen en forma racional
y acorde con los propósitos sociales previstos en la Constitución
(…)” (Sentencia C-731 de 2000224).

Para la Corte, dicho deber de supervisión resulta armónico con el de vigilancia

establecido en el literal e) del artículo 5 del Proyecto y encaja con lo que la
Constitución permite, por ende, no existe razón, al igual que en los casos
anteriores, que conduzca a desaprobar el enunciado en estudio. Por lo que

223 En la misma providencia se advertía que “Este criterio ha sido reiterado y desarrollado en
jurisprudencia constante de esta Corte, como por ejemplo en las sentencias C-791-02, M.P.: Eduardo
Montealegre Lynett, en donde se reiteró que el Legislador tiene un rol primordial en la regulación y
configuración del derecho a la salud, y en la Sentencia C-1032-06, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla, en donde se
reiteró el principio de libertad de configuración normativa que el legislador tiene con respecto al tema de la
seguridad social, entre otras”.
224 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

238
atañe a la función de coordinación, esta también es compatible con los
imperativos constitucionales citados y la jurisprudencia ha estimado tal
actividad como parte de las tareas del Estado respecto de la prestación del
servicio público de salud. En tal sentido se ha dicho:

“(…) De conformidad con el artículo 48 de la Constitución, la

seguridad social tiene en nuestro ordenamiento constitucional una
doble connotación: por un lado, es un servicio público de carácter
obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Y
por el otro, es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del
territorio nacional. (…)” (Negrilla fuera del texto original). (Ver,
Sentencia C-921 de 2001225).

En lo concerniente a la indelegabilidad de las funciones en referencia,

entiende el Tribunal Constitucional que dicha connotación resulta
constitucional, pues, el inciso 1º del artículo 336, en lo pertinente, manifiesta
que en todo caso las actividades de regulación, control y vigilancia son del
resorte estatal. Lo que resulta importante precisar es que la atribución
conferida al Presidente de la República en materia de Inspección y vigilancia
en el numeral 22 del artículo 189 se hace por mediación de la
Superintendencia Nacional de Salud, dada la imposibilidad material del Jefe
del Ejecutivo de asumir directamente dicha labor. Para la Sala, la
superintendencia, entendida como órgano de la administración puede cumplir
con los cometidos de vigilancia, control e inspección establecidos por la Carta.

Así pues, procederá la Corte a pronunciarse a favor de la exequibilidad del

artículo 2 del Proyecto, atendiendo los presupuestos interpretativos que se
orientan a una lectura amplia del derecho.

5.2.3. Artículo 3

“Artículo 3°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a

todos los agentes, usuarios y demás que intervengan de manera
directa o indirecta, en la garantía del derecho fundamental a la
salud”.

5.2.3.1. Intervenciones relativas al artículo 3°

5.2.3.1.1. Procuraduría General de la Nación

La Procuraduría General de la Nación solicita se declare constitucional el

artículo 3º del Proyecto, dado que este define el ámbito de aplicación de la ley
en estudio, el cual abarca a todos los agentes, usuarios, y demás que
intervengan, directa o indirectamente, en la garantía fundamental a la salud,
quienes por naturaleza quedan atados al efecto vinculante de la salud como
derecho fundamental, debiendo actuar en función de la aplicación inmediata
225 M.P. Jaime Araújo Rentería.

239
de este cuando el servicio les sea requerido. El Ministerio Público advierte que
el condicionamiento requerido para el artículo 1 se debe hacer extensivo a este
precepto.

5.2.3.1.2. Gobierno Nacional

El Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público conjuntamente se pronunciaron acerca de la exequibilidad del
artículo 3º del Proyecto.

En aras de sustentar su constitucionalidad, indicaron que se trata de una norma

tipo suficientemente amplia para que todo aquel que tenga incidencia en la
protección del derecho a la salud se entienda vinculado por esta, razón por la
cual se encuentra en consonancia con el artículo 49 Superior.

De igual manera, los intervinientes manifiestan que la redacción de la

disposición se caracteriza por su abstracción e indeterminación, habida cuenta
que se refiere a todos los agentes, usuarios y demás que participan en la
garantía del derecho a la salud, en vez de enlistar el amplio número de
personas vinculadas al sector.

Seguidamente, destacan que aun cuando el artículo 3º no es imprescindible,

goza de una pretensión de generalidad y aplicación a todos los habitantes del
territorio nacional, con la ventaja de involucrar sectores que generalmente no
se contemplan dentro de los concernidos con el sistema de salud pero que, sin
lugar a dudas, influyen en el.

Del mismo modo, subrayan que el factor directo e indirecto permite extender
el deber que recae sobre toda la ciudadanía en la garantía del derecho a la
salud, dado que la expresión involucra a todos los responsables de la
prestación del servicio.

Al respecto, agrega que el factor indirecto permite, en casos específicos,

vincular la responsabilidad de agentes que, en principio y bajo una lectura
netamente restrictiva, no serían responsables. Asimismo, resalta que las
expresiones agentes, usuarios y demás que intervengan en la garantía del
derecho fundamental a la salud, gozan de un enfoque globalizante.

Finalmente, sostienen que la disposición además de perseguir la inclusión de

sujetos, también promueve una hermenéutica en su participación que sea
compatible con lo que se preserva.

5.2.3.1.3. Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social “SINDESS

Nacional”

Mediante escrito de 21 de noviembre de 2013, el Sindicato Nacional de la

Salud y Seguridad Social, solicitó que se declarara la inconstitucionalidad de
la expresión “y demás” contenida en el artículo 3º del Proyecto, por ser
contraria a los artículos 3º y 91 Superiores.

240
A juicio del interviniente, el precepto alegado no define claramente quiénes
pueden concurrir en esta condición y su falta de concreción impide determinar
el tipo de responsabilidad que se infiera por el incumplimiento de la ley.

Sumado a lo anterior, expresa que el vocablo es tan amplio que puede

involucrar criterios de personas jurídicas en abstracto.

5.2.3.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.3.2.1. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

Enfatizó en que no tiene ninguna incidencia que este artículo sea concordante
con el desarrollo constitucional y con la evolución de los derechos
fundamentales que garantiza el Estado Social de Derecho, si se continúa
dejando los recursos públicos en manos de particulares, haciendo caso omiso
de las normas existentes sobre el control de tales recursos y su técnica y legal
aplicación contable.

5.2.3.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 3°

Previamente se precisa que este precepto es propio de Ley Estatutaria, pues,

entiende la Sala, que se trata de un mandato que guía el ejercicio del derecho
fundamental y permite identificar sujetos con derechos y obligaciones
respecto del mismo.

En lo atinente a su contenido, es del caso recordar preliminarmente, sin

pretensión de exhaustividad y como antecedente legislativo, lo contemplado
en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993. Este mandato apuntaba a especificar
quiénes conformaban el Sistema General de Seguridad Social en Salud, con
lo que se prefiguraba, en mucho, un grupo de órganos destinatarios del
ordenamiento jurídico en salud. Reza el mandato:

ARTÍCULO 155. INTEGRANTES DEL SISTEMA GENERAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de
Seguridad Social en Salud está integrado por:
1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control:
a) Los Ministerios de Salud y Trabajo;
b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud;
c) La Superintendencia Nacional en Salud;
2. Los Organismos de administración y financiación:
a) Las Entidades Promotoras de Salud;
b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud;
c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.
3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas,
mixtas o privadas.
4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la
presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo.

241
 5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los
trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y
los pensionados.
6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, en todas sus modalidades.
7. Los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" creados
por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que
participen en los subsidios de salud.
PARÁGRAFO. El Instituto de Seguros Sociales seguirá cumpliendo
con las funciones que le competan de acuerdo con la Ley.

Por su parte, la Ley 1122 de 2007, creó una la Comisión de Regulación en

Salud –CRES–, cuya finalidad es ejercer la facultad estatal de regulación en
el ámbito de la salud. Modificando las funciones del Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud

Como se aprecia, la disposición estaba concebida más desde la perspectiva del

funcionamiento del sistema.

El artículo 3° del Proyecto indica a quienes se refiere, como destinatarios de

algún modo, la ley estatutaria. Inicialmente cabe advertir que en virtud del
carácter general de la Ley, esta debe aplicarse a todo aquel que resulte incurso
en los supuestos contemplados por los preceptos estatutarios contenidos en el
Proyecto. Sin embargo, resulta pertinente precisar lo que se entiende por
agente. Según la Real Academia de la Lengua Española, este vocablo significa
“persona que tiene a su cargo una agencia para gestionar asuntos o prestar
determinados servicios”. En este sentido, entiende la Corte, que quienes de
manera directa o indirecta intervienen en la prestación del servicio, quedan
comprendidos en el ámbito de los destinatarios específicos del cuerpo legal.
En lo que hace relación a la categoría de usuarios, resulta oportuno recordar la
definición de esta palabra en el Diccionario jurídico del Profesor Cabanellas,
según el cual, una acepción de la expresión en referencia es “el que usa
ordinaria o frecuentemente una cosa o un servicio”. Como se puede observar,
una mera apreciación semántica permite delinear el conglomerado específico
al que concierne la ley en revisión.

Sin embargo, considera la Corte que lo que permite advertir la exequibilidad

del enunciado legal, es su concordancia con los preceptos constitucionales
como el artículo 49 que regula tanto el derecho, como el servicio público a la
salud. En este último sentido, se observa que dicho texto superior radica la
prestación del servicio público en cabeza del Estado y, garantiza el acceso a
todas las personas. Además hace mención de entidades privadas que prestan el
servicio bajo la vigilancia y control del Estado. Igualmente, involucra a las
entidades territoriales y los particulares en el tema. Con ello, es claro que
existe un listado de concernidos en la salud, bien como titulares del derecho, o
bien como obligados en la prestación del servicio.

La consideración precedente se complementa con otra preceptiva que es pauta

de interpretación constitucional en esta decisión y que, en el sentir de la Corte,

242
aclara aún más el universo de sujetos a quienes atañe la aplicación de la Ley
desde diversas esferas. Se trata, del párrafo 42 de la observación 14 del
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, a cuyo tenor:

“(…)Si bien sólo los Estados son Partes en el Pacto y, por

consiguiente, son los que, en definitiva, tienen la obligación de
rendir cuentas por cumplimiento de este, todos los integrantes de la
sociedad -particulares, incluidos los profesionales de la salud, las
familias, las comunidades locales, las organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales, las organizaciones
de la sociedad civil y el sector de la empresa privada- tienen
responsabilidades en cuanto a la realización del derecho a la
salud. Por consiguiente, los Estados Partes deben crear un clima
que facilite el cumplimiento de esas responsabilidades. (…)”.
(Negrillas fuera de texto).

Del mismo modo resulta esclarecedor, el párrafo 51 del pronunciamiento en

cita cuando, al ejemplificar las violaciones de las obligaciones de protección,
señala diversas clases de sujetos que pueden incurrir en tales transgresiones.
Dice el texto:

“(…) Las violaciones de las obligaciones de proteger dimanan del

hecho de que un Estado no adopte todas las medidas necesarias
para proteger, dentro de su jurisdicción, a las personas contra las
violaciones del derecho a la salud por terceros. Figuran en esta
categoría omisiones tales como la no regulación de las actividades
de particulares, grupos o empresas con objeto de impedir que esos
particulares, grupos o empresas violen el derecho a la salud de los
demás; la no protección de los consumidores y los trabajadores
contra las prácticas perjudiciales para la salud, como ocurre en el
caso de algunos empleadores y fabricantes de medicamentos o
alimentos; el no disuadir la producción, la comercialización y el
consumo de tabaco, estupefacientes y otras sustancias nocivas; el
no proteger a las mujeres contra la violencia, y el no procesar a los
autores de la misma; el no disuadir la observancia continua de
prácticas médicas o culturales tradicionales perjudiciales; y el no
promulgar o hacer cumplir las leyes a fin de impedir la
contaminación del agua, el aire y el suelo por las industrias
extractivas y manufactureras.(…)”.

Como se puede observar, la disposición en cita involucra como responsables

del quebrantamiento de la obligación de protección a terceros que como
grupos o empresas, en sus actividades, vulneren el derecho a la salud.
Igualmente, hacen parte de ese colectivo de sujetos, consumidores y
trabajadores pasibles de ser afectados por prácticas perjudiciales para la salud.
También empleadores y fabricantes de medicamentos o alimentos y, en
general, productores y comercializadores de tabaco y otras sustancias nocivas
para la salud.

243
Para el Tribunal Constitucional el listado de sujetos que entran en la categoría
de agentes y usuarios a los que se refiere el artículo 3 debe ser leído acorde
con los términos que se coligen del artículo 49 y de los párrafos citados de la
observación 14. Para la Corporación, la expresión “demás que intervengan de
manera directa o indirecta en la garantía del derecho fundamental a la
salud”, permite afirmar que se trata de una lista abierta, cuya concreción, se
irá alcanzando en la medida en que la afectación y/o la relación con el derecho
lo vayan poniendo de presente. Para la Sala, esta concepción de sujetos
destinatarios de la ley en materia de salud, supera lo que Tanzi y Papillú
describen como la noción básica de obligación 226 pero aplicada al derecho a la
salud, pues, la preceptiva citada destaca la multiplicidad de sujetos con
responsabilidades directas e indirectas, involucrados.

Para la Corte, no se observa en el enunciado, implicación alguna que suponga

un quebrantamiento del artículo 90 en cuanto a una presunta indeterminación
de los sujetos con responsabilidades respecto del derecho a la salud. A la tacha
de uno de los intervinientes en este sentido, subyace una lectura restrictiva que
no es la que informa el Proyecto, ni la perspectiva del Tribunal Constitucional.

En suma, la comprensión atribuida al texto del artículo examinado no permite

opción distinta que declarar su constitucionalidad.

5.2.4. Artículo 4

“Artículo 4°. Definición de Sistema de Salud. Es el conjunto

articulado y armónico de principios y normas; políticas públicas;
instituciones; competencias y procedimientos; facultades,
obligaciones, derechos y deberes; financiamiento; controles;
información y evaluación, que el Estado disponga para la garantía
y materialización del derecho fundamental de la salud.”

5.2.4.1. Intervenciones relativas al artículo 4°

5.2.4.1.1. Gobierno Nacional

Los representantes del Ministerio de Salud y Protección Social y del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitaron declarar la exequibilidad
del artículo 4° del Proyecto con fundamento en las siguientes razones.

En primer lugar, destacan que la generalidad del precepto permitirá al

legislador ordinario determinar la estructura del sistema de salud y definir los
principios, normas, políticas estatales y privadas, instituciones, competencias,
facultades, obligaciones, deberes, finanzas, límites, información y evaluación,
idóneas para la materialización del derecho a la salud para todos los
colombianos.

Seguidamente, aluden al concepto etimológico del término “sistema”, frente al

cual resaltan que se refiere a un todo y no a entidades o componentes
226 Tanzi, S. y Papillú J., Juicio de Amparo en salud , ed. Hammurabi, Buenos Aires, 2013, p. 37

244
insularizados. De igual manera, indican que los sistemas se caracterizan por
tener un propósito u objetivo y por una tendencia al globalismo, toda vez que
un cambio en una de sus unidades repercutirá en su totalidad.

En ese orden de ideas, concluyen que al revisar la organización en salud se

tiene que efectivamente responde al carácter de sistema abstracto abierto, dado
que i) se afecta por el medio externo; ii) es una forma de organización en la
prestación del servicio de salud; iii) cuenta con un objetivo – la garantía y
materialización del derecho fundamental a la salud- e; iv) independientemente
de la organización que se establezca, subyace una interdependencia entre los
actores y componentes del mismo, de manera que lo que afecta a uno incide
en otro.

5.2.4.1.2. Procuraduría General de la Nación

El Procurador General de la Nación solicitó declarar la exequibilidad del

artículo 4º, bajo el entendido que la concepción de Sistema de Salud a cargo
del Estado debe desarrollarse, aplicarse y controlarse en función de garantizar
el derecho fundamental a la salud para todos y cada uno de los habitantes de
Colombia en forma universal, integral y con calidad.

Plantea que con la norma tiene lugar un cambio de la seguridad social

inicialmente organizada en función de la salud como derecho económico o
social, para brindarle un efecto vinculante directo encaminado a satisfacer la
necesidad de tal servicio, cuyo acceso y prestación se reclaman a título de
garantía fundamental para ser cubierta de manera universal y con calidad.

5.2.4.1.3. Contraloría General de la República

Mediante la presentación de un escrito remitido a esta Corporación el 2 de

agosto de 2013, se pronunció acerca de los artículos 4º y 5º del Proyecto.

Frente a las obligaciones y cargas derivadas del sistema de salud indicó que no
son solamente del Estado y de los pacientes -deudores solidarios del sistema
conforme a la Ley Estatutaria- sino de todo el Sistema General de Seguridad
Social en Salud, incluidos los intermediarios y productores de medicamentos.

Según la interviniente, resulta lesivo del artículo 5º Superior que el espíritu de

la norma tenga por objeto exigir una carga de corresponsabilidad a los
pacientes en general del sistema de salud, a tal punto que condiciona el
derecho fundamental a la salud a los recursos fiscales del Estado. Agrega que
la norma constituye a los pacientes en deudores solidarios de los servicios
prestados por el sistema de salud, sin existir en el espíritu de la norma cargas
de corresponsabilidad social impuestas sobre los más fuertes del sistema de
salud, quienes se lucran económicamente de esta, verbi gracia, los grandes
laboratorios productores de medicamentos, IPS, hospitales y clínicas.

En ese orden de ideas, aduce que el espíritu y motivación del Proyecto

consiste en cargar con todo el peso del sistema de la salud a los pacientes o

245
usuarios, sin determinar con claridad las cargas sociales y la
corresponsabilidad de los diferentes actores, desconociéndose así la igualdad y
justicia propias de un Estado Social de Derecho.

5.2.4.1.4. Colectivo de Abogados José Alvear y Restrepo

La representante legal del Colectivo de Abogados José Alvear y la Secretaria

Técnica de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo, mediante escrito conjuntamente remitido a esta Corporación el 21
de noviembre de 2013, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada del
artículo 4º del Proyecto, concretamente las expresiones “financiamiento” y
“(…) que el Estado disponga”, de conformidad con los argumentos que a
continuación se reseñan.

Expresan, en primer lugar, que no es plausible que garantizar el derecho

fundamental a la salud dependa de la disponibilidad de recursos, toda vez que
este se encuentra íntimamente relacionado con la vida, la dignidad humana, la
alimentación, a tener una familia, a no ser sometido a la tortura, tratos crueles,
inhumanos o degradantes, al acceso al agua potable, entre otros. Por ende, su
garantía no puede dejarse al arbitrio de decisiones de índole económica o
cálculos mercantiles.

Adicionalmente, recuerdan que conforme a los estándares internacionales, las

personas tienen el derecho a disfrutar del nivel más alto posible de salud física
y mental, circunstancia que genera en el Estado la responsabilidad de asignar
los recursos necesarios, sin que la ausencia de ellos sea de recibo para evadir
los deberes internacionales de los Estados frente a las personas.

Asimismo, sostienen que de acuerdo a la normativa internacional los Estados

no pueden menoscabar o restringir los derechos mediante normas internas y
que las dificultades económicas de un país no constituyen una excusa para
dejar de adoptar las medidas tendientes a garantizar el derecho a la salud, aun
cuando los recursos sean escasos.

Prosiguen su exposición señalando que las expresiones deben declararse

exequibles condicionalmente en el entendido que no se puede negar a las
personas el derecho a acceder a medicamentos esenciales, a la atención
primaria, secundaria y terciaria en salud, o el acceso a tratamientos necesarios,
pues permitir que aspectos de naturaleza económica primen sobre el derecho a
la salud, atentaría contra principios del Estado Social de Derecho, tales como,
la dignidad humana, la justicia, la igualdad y el orden económico y social
justo.

Por último, manifiestan que si una decisión judicial establece que para
garantizar el derecho a la salud se debe garantizar el acceso a otros bienes,
servicios o, inclusive otros derechos, las consideraciones económicas no
pueden ser óbice para el acceso efectivo al derecho a la salud, porque, además
de no garantizarlo, podrían estar afectando otras garantías de raigambre
fundamental.

246
En conclusión, afirman que las expresiones aludidas son de carácter
restrictivo, motivo por el cual resulta imperioso que la Corte Constitucional
las interprete de manera que sea posible proteger el derecho a la salud, y que
el Estado colombiano cumpla con los deberes internacionales de respetar,
proteger y, especialmente, el de realizar, en el sentido de adoptar todas las
medidas necesarias, incluso las financieras, para garantizar efectivamente el
derecho a la salud.

5.2.4.1.5. Universidad Externado de Colombia

La Universidad Externado de Colombia solicita que la Corte Constitucional se

declare inhibida de pronunciarse respecto de las disposiciones contenidas en el
proyecto de la ley estatuaria que, por su naturaleza ordinaria, no han debido
ser parte de este, entre las que cita el artículo 4º.

5.2.4.1.6. Universidad CES

En lo referente al artículo 4°, advierte que limita el Sistema de Salud a la

prestación de servicios a enfermos. Asimismo, resalta que con el proyecto en
estudio se reduce el Sistema de Seguridad Social a un Sistema de Salud, el
cual, a diferencia del primero, no tiene el carácter de irrenunciable, por lo que
considera que por medio de esta ley se está desconociendo dicho carácter del
que goza este sistema.

Por otro lado, se pregunta qué concepto de Estado se está manejando al

determinar que solo este “dispone” el Sistema de Salud. Igualmente, se
pregunta si sería el Estado capaz de dar respuesta solo a este servicio, y
asimismo, interpela acerca de la ausente participación en la norma del sector
privado y del Tercer Sector.

5.2.4.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.4.2.1. Contraloría General de la República

De conformidad con lo que dicho organismo expresó en el Auto de 31 de

marzo de 2014, advierte que, con esta norma y con los artículos 5° y 10, el
proyecto de ley genera inequidad en la distribución de cargas y obligaciones
en el Sistema.

Asimismo, señala que con el proyecto de ley se pretende dejar sobre los
pacientes, que son la parte más débil en el sistema, “todo el peso del sistema
de salud”, estableciéndolos como deudores solidarios de los servicios
prestados y, todo esto, sin imponer cargas de corresponsabilidad social a los
actores más fuertes, entre los que señala, como ejemplo, a las EPS y a los
intermediarios del sistema.

5.2.4.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 4°

247
Para la Sala, este mandado podía ser del resorte del legislador ordinario, pues,
no establece prerrogativas básicas, ni principios que guíen el derecho, así
como tampoco excepciones o limitaciones de orden general del mismo. No
obstante, ello no es óbice para validar la posibilidad de su incorporación en
una ley como la examinada, por su evidente conexión con el asunto tratado.

Respecto de la constitucionalidad de la incorporación de leyes ordinarias en el

texto de leyes estatutarias es pertinente hacer remisión a lo señalado por la
Corte en Sentencia C-540 de 2012227, en la que sostuvo:

“Si bien es la propia Constitución la que determina cuáles son las

materias sujetas a reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al
legislador ampliar o restringir esa definición; ha sido la Corte la
que ha puesto de presente, que una ley, tramitada por la vía propia
de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén
sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la
legislación ordinaria, señalando que “desde la perspectiva formal,
las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como
contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un
procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la
legislación ordinaria. Esta concurrencia, en un mismo proyecto de
ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la
legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir
una regulación integral sobre determinadas materias”. Además, en
la medida en que el control previo de constitucionalidad sobre los
proyectos de ley estatutaria es integral, el pronunciamiento de la
Corte debe recaer tanto sobre las disposiciones cuyo contenido está
sometido a la reserva especial, como sobre aquellas que desde la
perspectiva material no estén sometidas a tal reserva. Así pues,
dado que la Constitución no prohíbe que en un proyecto de ley
estatutaria se contengan disposiciones de naturaleza diferente como
las ordinarias, ello no lo hace per se inconstitucional siempre que
se hubiere tramitado por el procedimiento que resulta más exigente
y guarde una conexidad temática razonable.”

Con el criterio jurisprudencial inmediatamente expuesto, queda descartado el

reparo que formuló en su intervención la Universidad Externado de Colombia
y que la llevó a solicitar una decisión inhibitoria respecto de normas propias
de ley ordinaria que integrasen el proyecto de ley estatutaria.

Revisada la disposición, encuentra la Corte que se trata de una definición, en

la cual, la potestad de configuración del legislador presenta un margen
importante. Entiende la Sala que los elementos con los cuales se integra el
sistema de salud por virtud del artículo 4 obedecen a una valoración del
legislador estatutario, cuyas finalidades se establecen en el mismo artículo. El
conjunto de factores, según se observa, están al servicio de la garantía y
materialización del derecho fundamental, lo cual, se ajusta al mandato
establecido tanto en el Artículo 2 de la Constitución Política como en los
227 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

248
artículos 49 y 365 del mismo Texto. En suma, el telos que inspira la estructura
del sistema se aviene con lo dispuesto por el constituyente y, no cabrían
reparos de inconstitucionalidad en este sentido.

Para la Corte, resulta necesario destacar que el concepto de sistema

consagrado en el precepto, corresponde a un todo que supera en mucho lo que
en el antes transcrito artículo 155 de la Ley 100 de 1994, se definiera como
sistema de seguridad social en salud. Pertinente es en este punto recordar la
intervención del Ministerio de Salud y Protección social en defensa del
articulado del proyecto, cuando precisa que en este contenido la noción de
sistema no alude a componentes aislados. Esta percepción se compagina con
una apreciación amplia de la disposición y que, en el sentir de la Corte, debe
encaminarse a realizar el goce efectivo del derecho.

Con todo, se observa que se ha sugerido una posible interpretación restrictiva

que afectaría el derecho y, consecuentemente implicaría un quebrantamiento
de la Constitución. Por esta razón, el Tribunal Constitucional hará algunas
observaciones sobre esa lectura derivada del texto.

Para algunas intervenciones la expresión “que el Estado disponga”, puede

conducir a entender que todo el conjunto de factores que involucra el sistema,
son del resorte potestativo y discrecional del Estado, en particular, de las
autoridades a las que les compete la organización, configuración y definición
de dichos elementos. Concretamente, las intervenciones aluden al
financiamiento. Es sobre este asunto y no sobre un presunto condicionamiento
del ejercicio del derecho fundamental al financiamiento, a lo que se refiere la
Corporación seguidamente, pues la ley no dice nada sobre la referida
condición y, como se precisó, el control se hace sobre los enunciados del
proyecto y sus interpretaciones.

Para la Corte, resulta problemático e inaceptable el que pueda tener lugar una
lectura según la cual, los recursos del sistema puedan ser definidos sin
parámetros constitucionales, con lo cual se podría plantear un adelgazamiento
del volumen de recursos orientados a la garantía del derecho, implicando un
detrimento para su materialización. Sin duda, la definición de todos los
aspectos que conforman el sistema, no se puede apartar del fin propuesto por
el mismo enunciado legal, la materialización del derecho y, por ende, las
interpretaciones en sentido contrario no se avienen con la Constitución.

La lectura restrictiva cuestionada que se ha advertido sobre el financiamiento,

también podría circunstancialmente predicarse de los restantes componentes
del sistema, siendo oportuno, desde ahora, descartar su admisibilidad en el
ordenamiento, por las mismas razones que se han expresado para sustentar la
proscripción de una apreciación restringida en el tema del financiamiento.

Para la Corporación, resulta indispensable precisar desde ya, el alcance del

principio de no regresividad, el cual se predica de derechos fundamentales
como el aquí regulado, a objeto de orientar el significado de la disposición

249
revisada. En relación con este principio, se ha sentado, de manera general y
reiterada, lo siguiente:

“[…] cuando una medida regresiva es sometida a juicio

constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos
suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una
finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una
evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es
efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3)
que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida
parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan
el contenido mínimo no disponible del derecho social
comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente
superior al costo que apareja228.

En todo caso, la Corte ha considerado que el juicio debe ser

particularmente estricto cuando la medida regresiva afecte los
derechos sociales de personas o grupos de personas especialmente
protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A
este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los
retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están
prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor
intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales
son titulares personas con especial protección constitucional”229.

Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes

eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de
protección del respectivo derecho;230 (2) cuando aumentan
sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo
derecho;231 (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los
recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho. En este
último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en
la inversión de recursos se produzca antes de verificado el
cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo,
cuando se han satisfecho las necesidades en materia de
accesibilidad, calidad y adaptabilidad).232 Frente a esta última
hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte Constitucional
como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la
reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la

228 Ver Sentencias C-1064 de 2001 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, AV.
Álvaro Tafur Galvis. SV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y
Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-931 de 2004 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández).
229 Sentencia C-991 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En el mismo sentido T-025 de 2004 (MP.
Manuel José Cepeda).
230 Ver entre otras, C-038 de 2004 (MP. Eduardo Montelagre Lynett, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara
Inés Vargas Hernández. SV y AV. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño).
231 En este sentido Cfr. La sentencia C-789 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), a través de la cual la Corte
aplicó la prohibición de regresividad a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la pensión.
232 En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación efectiva, de los recursos
destinados a la satisfacción de un derecho social será, en principio, una medida regresiva.

250
 satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho los
estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición
de regresividad233”. 234. (Sentencia C-630 de 2011235). (Negrilla
fuera de texto)

Para la Corte, en el caso del artículo 4º del proyecto, se impone una lectura en
pro de la eficacia del derecho fundamental que la ley regula. Por ende, cuando
en el enunciado se manifiesta que el sistema está conformado por un conjunto
de factores que el Estado disponga, se entiende que dicha facultad dispositiva
encuentra límites no solo en las finalidades de garantizar y realizar
efectivamente el derecho, sino en el principio de no regresividad, a partir del
cual la prerrogativa y, a su vez, deber de disponer los diversos elementos que
conforman el sistema de salud, tiene como punto de partida los hoy existentes
para el logro y realización del derecho. Así por ejemplo, en materia de
recursos destinados al financiamiento del derecho a la salud, la facultad
dispositiva hace relación al incremento de los existentes y no a la reducción de
los mismos. Un entendimiento de la definición del sistema en términos de
disminución de cualquiera de los factores que lo configuran es inaceptable
constitucionalmente. Una medida regresiva en materia del derecho
fundamental a la salud, da lugar a su cuestionamiento y revisión exhaustiva en
sede constitucional. Sobre este punto, pero, en relación con el derecho
fundamental a la seguridad social, ha dicho el Tribunal Constitucional por vía
de revisión:

“(…) la jurisprudencia de la Corte busca impedir que medidas

regresivas disminuyan los reconocimientos ya logrados, razón por
la cual, cuando una norma en seguridad social resulta regresiva,
se presume inconstitucional, esto con la finalidad de impedir al
legislador establecer medidas de esta naturaleza en materia de
seguridad social, que se traduce en la vulneración del principio de
progresividad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
(Sentencia T- 687 de 2012)

Por ende, se concluye, la constitucionalidad del precepto en consideración

implica que la expresión “que el Estado disponga” no supone una potestad
para disminuir los factores existentes que configuran el sistema de salud y que
el conjunto de los mismos es el irreductible punto de partida para la
consecución del derecho.

Finalmente, no puede en este punto la Corte ignorar los importantes

lineamientos trazados por la organización Mundial de la Salud sobre los
sistemas de salud. De un lado, si bien las finalidades establecidas en el artículo
en estudio, se corresponden con el Texto Superior, entiende esta Corporación
que los objetivos trazados por la Organización Mundial de la Salud en su

233 Ibídem.
234 Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas
Hernández y Jaime Araujo Rentería).
235 M.P. María Victoria Calle Correa.

251
informe del año 2000, contribuirían también a orientar bien la lectura de la
disposición. Señaló la O.M.S.:

“(…) Los sistemas de salud tienen la responsabilidad no solamente

de mejorar la salud de las personas sino la de protegerlas contra
las pérdidas financieras del costo de la enfermedad, y de tratarlas
con dignidad.

Así pues (…) los sistemas de salud tienen tres objetivos

fundamentales, a saber:

- Mejorar la salud de la población a la que sirven,

- Responder a las expectativas de las personas
- Brindar protección financiera contra los costos de la mala
salud(…)”236 (negrillas fuer de texto)
Igual acontece con la definición misma del sistema, respecto de lo cual la
O.M.S. ha manifestado:
“(…) el concepto de sistemas de salud abarca todas las
organizaciones, las instituciones y los recursos dedicados a
producir acciones de salud. Se entiende por acción de salud toda
actividad, en el ámbito ya sea de la salud personal, de los servicios
de salud pública o de iniciativas intersectoriales, cuyo principal
objetivo consista en mejorar la salud.”237

Atendiendo tales lineamientos se declarará la constitucionalidad del precepto

revisado.

5.2.5. Artículo 5°

“Artículo 5°. Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de

respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho
fundamental a la salud; para ello deberá:
a) Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del
derecho fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al
deterioro de la salud de la población y de realizar cualquier acción
u omisión que pueda resultar en un daño en la salud de las
personas;
b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el
goce efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para
toda la población, asegurando para ello la coordinación armónica
de las acciones de todos los agentes del Sistema;
c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de
la salud, prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de
sus secuelas, mediante acciones colectivas e individuales;
d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho
fundamental a la salud y determinar su régimen sancionatorio;

236 Organización Mundial de la Salud, Informe sobre la salud en el Mundo 2000, Mejorar el desempeño de
los sistemas de salud. ¿por qué son importantes los sistemas de salud? P. 9
237 Op. Cit., párrafo 25 de la presentación del informe.

252
 e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante
un órgano y/o las entidades especializadas que se determinen para
el efecto;
f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho
fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las
necesidades de salud de la población;
g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las
condiciones de salud de la población a lo largo del ciclo de vida de
las personas;
h) Realizar evaluaciones sobre los resultados de goce efectivo del
derecho fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre
la forma como el Sistema avanza de manera razonable y progresiva
en la garantía al derecho fundamental de salud;
i) Adoptar la regulación y las políticas indispensables para
financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el
flujo de los recursos para atender de manera oportuna y suficiente
las necesidades en salud de la población;
j) Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e
insumos en salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las
inequidades en el acceso, asegurar la calidad de los mismos o en
general cuando pueda derivarse una grave afectación de la
prestación del servicio.”

5.2.5.1. Intervenciones relativas al artículo 5°

5.2.5.1.1. Contraloría General de la República

La Contralora General de la República, mediante escrito remitido a esta

Corporación el 2 de agosto de 2013, se pronunció acerca de los artículos 4º y
5º del Proyecto.

Frente a las obligaciones y cargas derivadas del sistema de salud indicó que no
son solamente del Estado y de los pacientes -deudores solidarios del sistema
conforme a la Ley Estatutaria- sino que corren a cargo de todos a quienes
incumbe el Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluidos los
intermediarios y productores de medicamentos.

Según la interviniente, resulta lesivo del artículo 5º Superior que el espíritu de

la norma tenga por objeto exigir una carga de corresponsabilidad a los
pacientes en general del sistema de salud, a tal punto que condiciona el
derecho fundamental a la salud a los recursos fiscales del Estado. Agrega que
la norma convierte a los pacientes en deudores solidarios de los servicios
prestados por el sistema de salud, sin existir en el espíritu de la norma cargas
de corresponsabilidad social impuestas sobre los más fuertes del sistema de
salud, quienes se lucran económicamente de esta, verbi gracia, los grandes
laboratorios productores de medicamentos, IPS, hospitales y clínicas.

En ese orden de ideas, aduce que el espíritu y motivación del Proyecto

consiste en cargar con todo el peso del sistema de la salud a los pacientes o

253
usuarios, sin determinar con claridad las cargas sociales y la
corresponsabilidad de los diferentes actores, desconociéndose así la igualdad y
justicia propias de un Estado Social de Derecho.

5.2.5.1.2. Procuraduría General de la Nación

El Procurador General de la Nación, solicitó a la Corte Constitucional que

declare inexequible la expresión “y sobre la forma como el sistema avanza de
manera razonable y progresiva en la garantía al derecho fundamental de
salud” contenida en el literal h) del artículo 5º del Proyecto, y ajustado al
orden constitucional el resto de dicha disposición.

De manera previa a la presentación de sus consideraciones sobre el cargo

endilgado a la mentada expresión, indica que la norma estatutaria señala como
obligación del Estado, respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del
derecho a la salud, lo cual significa afirmar su papel patrocinador del sistema
de seguridad social en salud, en pro del derecho fundamental a preservarlo con
la actuación directa, inmediata, constante e integral que en ese sentido debe
desplegar. Por lo anteriormente expuesto, sostiene que el Estado debe atender
los deberes estipulados en el artículo con la salvedad de lo contemplado en el
citado literal h).

Así las cosas y, dado que es responsabilidad del Estado respetar, proteger y
garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, debe formular,
adoptar políticas y regulaciones en función de las necesidades en salud de la
población. El rol de director y garante del sistema lo debe ejercer en aras de
fortalecer el acceso y la prestación del servicio, asegurando el derecho a la
salud para todos los habitantes de Colombia de manera íntegra, sin limitación
alguna.

De otra parte, sostiene que el legislador omitió, injustificadamente, señalar

dentro de las obligaciones consagradas en el artículo 5º, la relativa a mantener
al día y actualizar los catastros de lo existente y de lo que se necesita para
garantizar el derecho a la salud, no solo en camas, sino en equipos de
diagnóstico, tratamientos, medicamentos, profesionales de salud, ambulancias,
para así saber con qué cuenta el país al respecto, cuáles son sus deficiencias,
excesos y necesidades, y, sobre todo, los costos reales del sistema y la
incidencia de su conocimiento, administración eficiente y control, con el fin
de racionalizar los recursos que permitan materializar y mantener
constantemente el acceso y la prestación del servicio.

Asimismo, expresa que la obligación del Estado de realizar evaluaciones sobre

los resultados del goce efectivo del derecho fundamental a la salud en
cumplimiento de sus principios, se encuentra en armonía con su función de
garante del derecho en desarrollo, contrario a lo que sucede con las
evaluaciones sobre la manera como el sistema avanza razonable y
progresivamente en la garantía del derecho fundamental de salud, dado que
esto significa volver la salud al punto de partida en el año de 1991, como
derecho de segunda generación, circunstancia que pugna con la esencia de

254
derecho fundamental, al cual el Estado decidió llevarlo evolutivamente por la
vía de la Ley estatutaria, en cuanto a la ejecución inmediata que le es propia,
por lo que no es de recibo, a la luz de la Constitución, darle el tratamiento de
aplicación progresiva.

5.2.5.1.3. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y Plataforma

Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

El Colectivo de Abogados José Alvear y la Secretaría Técnica de la Plataforma

Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, mediante
escrito conjunto, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de dos
apartes del artículo 5º del Proyecto, a saber: 1) “de manera razonable y
progresiva” contenido en el literal h y, 2) “de manera sostenible” contenido en
el literal i, de conformidad con los argumentos que a continuación se reseñan.

De manera previa a la presentación de sus consideraciones sobre los

fundamentos de su solicitud, los intervinientes hacen algunos planteamientos
para señalar que es inadmisible que la garantía del derecho fundamental a la
salud, dependa de la disponibilidad de recursos, toda vez que este se encuentra
íntimamente relacionado con la vida, la dignidad humana, la alimentación, a
tener una familia, a no ser sometido a la tortura, tratos crueles, inhumanos o
degradantes, al acceso al agua potable, entre otros. Por ello, su garantía no
puede dejarse al arbitrio de decisiones de índole económica o cálculos
mercantiles.

En refuerzo a este planteamiento, recuerdan que conforme a los estándares

internacionales, las personas tienen el derecho a disfrutar del nivel más alto
posible de salud física y mental, circunstancia que genera en el Estado la
responsabilidad de asignar los recursos necesarios, sin que la ausencia de ellos
sea de recibo para evadir los deberes internacionales de los Estados frente a
las personas.

Asimismo, sostienen que de acuerdo con la normatividad internacional los

Estados no pueden menoscabar o restringir los derechos mediante normas
internas y que las dificultades económicas de un país no constituyen una
excusa para dejar de adoptar las medidas tendientes a garantizar el derecho a
la salud, aun cuando los recursos sean escasos.

Prosiguen su exposición señalando que las expresiones en comento no pueden

entenderse en el sentido de negar a las personas el derecho a acceder a
medicamentos esenciales, a la atención primaria, secundaria y terciaria en
salud, o el acceso a tratamientos necesarios, pues de permitir que aspectos de
naturaleza económica primen sobre el derecho a la salud, atentaría contra
principios del Estado Social de Derecho, tales como, la dignidad humana, la
justicia, la igualdad y el orden económico y social justo.

Por último, manifiestan que si una decisión judicial establece que para
garantizar el derecho a la salud se debe asegurar el acceso a otros bienes,
servicios o, inclusive otros derechos, las consideraciones económicas no

255
pueden ser óbice para el acceso efectivo al derecho a la salud, porque, además
de debilitar la garantía, podría estar afectando otras prerrogativas de raigambre
fundamental.

Por último, asevera que las expresiones aludidas son de carácter restrictivo,
circunstancia que torna imperioso que la Corte Constitucional las interprete de
manera que sea posible proteger el derecho a la salud, y que el Estado
colombiano cumpla con los deberes internacionales de respetar, proteger y
realizar, especialmente, el de realizar, en el sentido de adoptar todas las
medidas necesarias, incluso las financieras, para garantizar efectivamente el
derecho a la salud.

5.2.5.1.4. Gobierno Nacional

Los representantes del Ministerio de Salud y Protección Social y del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito conjuntamente
elaborado, defendieron la constitucionalidad del artículo 5º en su integridad,
de conformidad con los argumentos que a continuación se reseñan.

Expresan, en primer lugar, que la disposición es un desarrollo de los deberes

del Estado en lo atinente con la prestación de los servicios de salud y de la
adopción de medidas y políticas para garantizar la protección del derecho a la
salud, consagrados tanto en la Carta como en los instrumentos internacionales
de derechos humanos y en la jurisprudencia constitucional.

Adicionalmente, señalan que a lo largo de los numerales que la integran se

repiten las expresiones “políticas” y “goce efectivo del derecho” toda vez que
la norma se enfoca en las políticas públicas necesarias para asegurar el goce
efectivo del derecho a la salud.

En segundo lugar, destacan que uno de los elementos centrales de la

protección de la garantía a la salud es el deber del Estado de adoptar políticas
encaminadas a su amparo y goce efectivo, motivo por el cual el Tribunal
Constitucional ha sostenido que circunstancias como la escasez de recursos
pueden llegar a que el desarrollo de los contenidos de protección sea
progresivos y se alcancen paulatinamente.

No obstante lo anterior, advierten que aun en momentos de escasez, es

obligación del Estado continuar con los esfuerzos para proteger el derecho y
adoptar políticas públicas específicas y concretas, de manera que se pueda
avanzar en el futuro a medida que las circunstancias económicas y sociales lo
permitan.

Agrega que lo mínimo que debe garantizar la autoridad responsable es contar

con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo del
derecho fundamental.

En tercer lugar, manifiestan que la disposición en alusión es un paso

importante para cerrar la brecha existente entre el derecho fundamental a la

256
salud y la política pública de salud, de manera que esta se convierta en un
mecanismo de protección de aquella. Ello, por cuanto los literales del artículo
5º se refieren a los pilares que las políticas públicas deben estimar, en aras de
garantizar el goce efectivo del derecho.

En cuarto lugar, prosiguen su exposición refiriéndose específicamente a los

literales contenidos en la disposición en desarrollo.

En cuanto al literal a), indican que recoge lo consagrado tanto en la

jurisprudencia constitucional como en la Observación General Nº 14, que
consagra entre los deberes del Estado el de respetar el derecho a la salud,
particularmente, absteniéndose de denegar o limitar el acceso igual de todas
las personas, deber que se materializa, por ejemplo, absteniéndose de prohibir
o impedir los cuidados preventivos, las prácticas curativas y las medicinas
tradicionales; abstenerse de utilizar medicamentos o procedimientos que la
autoridad competente haya encontrado que tienen efectos nocivos para la
salud, entre otros.

Respecto a los literales b) y c), señalan que materializan los deberes del
Estado de organizar, dirigir y reglamentar la adopción de políticas públicas,
las cuales deben tener como finalidad: i) garantizar el goce efectivo del
derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la población, ii)
asegurar la coordinación armónica de las acciones de todos los agentes del
sistema, iii) propender a la promoción de la salud, prevención y atención de la
enfermedad y rehabilitación de sus secuelas y, iv) considerar acciones
colectivas e individuales.

En lo que atañe a los literales d) y e) aducen que crean condiciones para la

protección efectiva del derecho en mención y que son un desarrollo de los
artículos 49 -en cuanto precisa que, corresponde al Estado establecer las
políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y
ejercer su vigilancia y control - y 189 Superiores y que ambos tienen objetivos
que redundan en la protección del goce efectivo del derecho. Añade que el
literal e) facilita que otras entidades diferentes a la Superintendencia Nacional
de Salud, verbi gracia, la Superintendencia Financiera, las contralorías y
secretarías de salud territoriales, participen activamente en la vigilancia del
buen funcionamiento del sistema de salud y en el buen destino de sus recursos.

Frente a los literal f) señalan que rebasa la visión individual y curativa del
derecho a la salud, se fundamenta en una noción más completa del bienestar y
es un desarrollo del Texto Superior y la jurisprudencia constitucional, que
tiene por objeto garantizar el goce efectivo del derecho, independientemente
de las fronteras territoriales internas.

En lo atinente a los literales g) y h), expresan que con ellos se da

cumplimiento al deber de seguimiento y evaluación permanente del sector,
teniendo en cuenta la perspectiva de protección del derecho al incluir los
ciclos vitales y el enfoque de goce efectivo como guías del mismo.

257
Seguidamente, se pronuncian acerca del literal i), frente al cual indican que
establece el deber de adoptar políticas en dos áreas que son reconocidas como
fundamentales por la jurisprudencia. Por un lado, lo relativo con el
financiamiento sostenible del sistema en cuyo caso se reconoce que la
sostenibilidad es un criterio subordinado a la protección de derechos, pero que
admite el avance progresivo de la protección para garantizar que sea
sostenible en el tiempo. De otro, establece medidas para asegurar la garantía
del flujo de ese financiamiento dentro del sistema, de manera que los recursos
lleguen a quienes tienen a su cargo proteger el acceso efectivo de las personas
a la atención que requieren.

Por último, expresan que el literal j) al consagrar el deber estatal de intervenir

el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en salud, lo
hace con la finalidad de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el
acceso, asegurar la calidad de los mismos o, en general, cuando pueda
derivarse una grave afectación de la prestación del servicio

5.2.5.1.5. Universidad El Bosque

El decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad El

Bosque, solicitó, en primer lugar, que se declare la inconstitucionalidad del
literal i del artículo 6 del proyecto de ley, referido a la sostenibilidad. En
segundo lugar, que se condicione la interpretación del artículo 7, en el que se
regulan los indicadores de goce efectivo de los principios de accesibilidad,
disponibilidad, aceptabilidad y calidad, en el entendido de que se trata de
indicadores de proceso y resultado que abarquen todos los principios
establecidos en el artículo 6 del mismo texto.

En cuanto a la primera pretensión, advierte que someter la política pública de

la salud a las reglas de sostenibilidad fiscal compromete seriamente la
posibilidad de satisfacción plena del derecho. Afirma, que si bien en el Acto
Legislativo 3 de 2011, estableció que el Estado tiene a cargo la dirección
general de la economía, nada en el autoriza, a que dicho criterio pueda
determinar la satisfacción del derecho a la salud. Trae a colación la Sentencia
C-258 de 2013, según la cual el criterio de sostenibilidad fiscal, no puede
interpretarse para restringir el alcance ni para negar la protección efectiva de
derechos fundamentales.

Considera que lo anterior debe tenerse en cuenta también en el análisis del

literal i del artículo 5, referente a la obligación del Estado de financiar de
manera sostenible los servicios de salud. Así como en el del literal k del
artículo 6, en el que se determina la eficiencia como elemento y principio del
derecho fundamental a la salud.

A su modo de ver, la cláusula de sostenibilidad fiscal al establecerse como

principio, da pie al intérprete para incluir dentro de las posibilidades
hermenéuticas la de la restricción del goce de derecho. Lo que implica un
retroceso frente al principio de progresividad, el cual no está debidamente
fundamentado en el proyecto de ley, contrariando lo establecido en la

258
Sentencia C-228 de 2011, según la cual “(…) todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello
está sometido a un control judicial estricto (…)”, precepto con el cual
coincide, según refiere, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales en su observación No. 14238.

Asevera que, el legislador debió prever en el apartado de principios

orientadores, alguno para la maximización de la financiación del sistema de
salud y no el de restricción de la satisfacción del derecho, frente a lo cual
señala la necesidad imperativa de restringir el marco interpretativo de dicho
principio.

5.2.5.1.6. Fundación Esperanza Viva

La Fundación Esperanza Viva, presentó, de manera extemporánea, su

intervención dentro del proyecto de ley en estudio, bajo los siguientes
considerandos.

Tras realizar un recuento sobre el precedente jurisprudencial desarrollado en

torno a la salud, solicita que dada la especial protección que debe darse al
enfermo de cáncer, se condicione la constitucionalidad de algunos preceptos.

En cuanto al artículo 5, literal h, insta a que se condicione la palabra

“razonable” contenida en este, en el entendido de que aquella no debe implicar
transferir cargas administrativas y pagos adicionales al paciente.

Respecto del literal i) de este mismo artículo, pide condicionar la expresión

“de manera sostenible”, en el entendido de que no debe someterse solo al
criterio de disponibilidad fiscal, trasladándole la responsabilidad al paciente en
consideración a la capacidad de pago. Frente al literal j) del artículo en
comento y, en lo que atañe a la frase “evitar las inequidades de acceso”,
expone que puede dar lugar a una interpretación restrictiva en el acceso al
Sistema de Salud, dado que lo condiciona a los recursos económicos del
paciente.

5.2.5.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.5.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

Puntualizó en que antes que limitar el ejercicio de la tutela, con el proyecto de

ley se busca eliminar las fallas estructurales que dan lugar a su presentación.
De ahí que se hayan implementado medidas como las reseñadas en el artículo
5°.

La sostenibilidad fiscal no es el centro de la norma, por tanto solo es

mencionada en el literal i) del artículo 5° y en el literal i) del artículo 6°.

238 Informe E/C.12/2000/4 del 11 de agosto de 2000, párrafo 32.

259
Por otro lado, como se dijo respecto del artículo 2°, la protección del derecho
a la salud implica lo contemplado en los planes de beneficios y los servicios
que se requieren con necesidad, así como el conjunto de atenciones en materia
de prevención, lo que se deriva, entre otras cosas, de la garantía de promoción
y prevención, criterios sentados en el artículo5°.

5.2.5.2.2. Contraloría

Basándose en el auto del 31 de marzo de 2014 de la Contraloría, reiteró que,

con esta norma y con los artículos 4° y 10, el proyecto de ley genera inequidad
en la distribución de cargas y obligaciones en el Sistema.

Así mismo, insistió que con el proyecto de ley se pretende dejar sobre los
pacientes, que son la parte más débil en el sistema, “todo el peso del sistema
de salud”, estableciéndolos como deudores solidarios de los servicios
prestados y, todo esto, sin imponer cargas de corresponsabilidad social a los
actores más fuertes, entre los que señala, como ejemplo, a las EPS y a los
intermediarios del sistema.

5.2.5.2.3. FECOER

En conjunto, los artículos 2°, 5° y 6°, hacen que la ley se enfoque en

garantizar la sostenibilidad fiscal, entendiendo la salud como un conjunto de
prestaciones garantizadas con la contribución de los ciudadanos, de acuerdo a
la capacidad de pago. La ley es estrictamente favorable a principios y valores
basados en el negocio y en el libre mercado.

5.2.5.2.4. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

En el proyecto de ley se emplea con frecuencia la expresión “servicios que se

requieren con necesidad”, limitando el acceso al derecho fundamental a la
salud, por cuanto no hay servicios en salud que no se requieran con necesidad,
razón por la cual debe declararse inexequible.

5.2.5.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 5°

Este mandato, al fijar las obligaciones del Estado en relación con el derecho y
señalar los elementos esenciales del mismo, es potestativo del legislador
estatutario, además, incide directamente en el conjunto de derechos y deberes
derivados del mismo. La definición de lo esencial del derecho no puede ser del
resorte del legislador ordinario.

El artículo 5 del proyecto de ley consagra en cabeza del Estado tres

obligaciones, encaminadas al logro del goce efectivo del derecho fundamental
a la salud. Seguidamente, incorpora un listado de deberes, a través de los
cuales se daría cumplimiento a las obligaciones enunciadas. La Sala,
procederá a revisar si las obligaciones estipuladas se corresponden con los
mandatos de la Constitución y, seguidamente, revisará el listado de deberes
atribuidos al Estado.

260
Por lo que hace relación a las obligaciones esta Corporación, en sede de
revisión, ya había caracterizado el derecho a la salud con las obligaciones que
la observación 14 del Comité de Derechos económicos, sociales y culturales
estipuló en el capítulo 2, titulado “obligaciones de los Estados Partes”. Dichas
obligaciones son de tres tipos según se advierte en el párrafo 33 del
pronunciamiento internacional. Se trata, de las obligaciones de respetar,
proteger y cumplir.

En un acápite de la parte considerativa de la sentencia T-760 de 2008, bajo el

elocuente título” Caracterización del derecho a la salud en el bloque de
constitucionalidad, clases de obligaciones derivadas del derecho a la salud
(respetar, proteger y garantizar)”, se reseñaba:

“(…) Las Observaciones del Comité de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales (CESCR) A partir de 1989, el Comité adopta
‘observaciones generales’ acerca del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1966) en
desarrollo de su función primordial, de vigilar la aplicación del
Pacto por los Estados Partes. Para el Comité, el PIDESC reconoce
que los estados tienen tres tipos de obligaciones, derivadas de los
derechos reconocidos, obligaciones de respetar, obligaciones de
proteger y obligaciones de garantizar (...)”.239

Si se revisa con detalle la varias veces mencionada observación 14, se

encuentra que las antedichas obligaciones de protección, respeto y
cumplimiento corresponden al apartado titulado “obligaciones legales de
carácter general”, las cuales encuentran expresión en el apartado siguiente de
la observación bajo el título “obligaciones legales específicas”.
Adicionalmente, aparecen en el documento del comité otras dos secciones que
hacen relación a obligaciones internacionales y, obligaciones básicas.

En el párrafo 30 se reconoce que existen obligaciones inmediatas en lo que

respecta al derecho a la salud, aun considerando el obstáculo que representa lo
limitado de los recursos disponibles para la satisfacción del derecho. En el
párrafo 33, se explica qué implica genéricamente cada uno de los tres tipos de
obligaciones. Puntualmente se establece:

“(…) el derecho a la salud impone tres tipos o niveles de

obligaciones a los Estados Partes: la obligación de respetar,
proteger y cumplir. A su vez, la obligación de cumplir comprende la
obligación de facilitar, proporcionar y promover (23). La obligación
de respetar exige que los Estados se abstengan de injerirse directa o
indirectamente en el disfrute del derecho a la salud. La obligación
de proteger requiere que los Estados adopten medidas para impedir
que terceros interfieran en la aplicación de las garantías prevista en

239. Las obligaciones de respeto, protección y cumplimiento fueron objeto de una referencia más extensa en
los considerandos 3.4.2.9.1., y siguientes de la citada T-760 de 2008. En un cuidado anexo de la misma
providencia se precisa nuevamente el fundamento normativo de las obligaciones.

261
 el artículo 12. Por último, la obligación de cumplir requiere que los
Estados adopten medidas apropiadas de carácter legislativo,
administrativo, presupuestario, judicial o de otra índole para dar
plena efectividad al derecho a la salud (…)”.

Como se puede apreciar, el pronunciamiento internacional establece una serie

de exigencias genéricas con las cuales se pretende materializar el derecho.
Importante resulta observar que, en el apartado obligaciones legales
específicas se explicitan diversas formas a través de las cuales tiene lugar la
realización de las obligaciones legales de carácter general. La obligación de
respetar, según el párrafo 34, encuentra expresión, por ejemplo, en la
abstención estatal de denegar o limitar el acceso igual de todas las personas al
sistema de salud o, en la de abstenerse de prohibir o impedir los cuidados
preventivos, o, comercializar medicamentos peligrosos.

La obligación de proteger, acorde con el párrafo 35, incluye, entre otras, las
obligaciones de adoptar normas que velen por el acceso igual a la atención de
la salud y los servicios relacionados con esta, proporcionados por terceros.
Igualmente, comporta velar porque la privatización del sector de la salud, no
represente una amenaza para la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
calidad de los servicios de atención de la salud. Implica también, controlar la
comercialización de equipo médico y medicamentos por terceros o, cuidar que
terceros no limiten el acceso a las personas a la información y los servicios
relacionados con la salud.

La obligación de cumplir entraña obligaciones de facilitar, proporcionar y

promover. Entre las de este tipo se tiene la de cuidar por la adecuada
formación de facultativos, velar por el acceso igual a los factores
determinantes básicos de la salud, como alimentos nutritivos y agua potable,
estableciendo programas de inmunización contra las principales enfermedades
infecciosas.

Entre las obligaciones internacionales se pueden señalar, a modo de ejemplos,

la de propugnar porque en los acuerdos internacionales se preste la debida
atención al derecho a la salud, o, la que señala que los Estados Partes que sean
Miembros de Instituciones Financieras Internacionales, deben prestar mayor
atención a la protección del derecho a la salud, influyendo en las políticas y
acuerdos crediticios. Entre las obligaciones básicas, a modo de ejemplo, se
observan la de garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios
de salud sobre una base no discriminatoria, en particular, en lo que concierne a
grupos vulnerables o marginados o, garantizar el acceso a una vivienda y
condiciones sanitarias básicas y agua potable.

Con estos presupuestos, procede la Corte, a valorar las obligaciones de las

cuales se hace responsable al Estado, en el artículo 5 en evaluación. El
precepto señala al Estado como responsable de respetar, proteger y garantizar
el goce efectivo del derecho. Para la Corte, tales responsabilidades de respeto,
protección y garantía son congruentes con las obligaciones legales de carácter
general de respeto protección y cumplimiento, establecidas en la observación

262
14. No encuentra la Sala razones para censurar ninguna de las tres
responsabilidades que el legislador estatutario le endilga al Estado colombiano
en materia de la búsqueda del goce efectivo del derecho. Ahora, advierte la
Corporación que el precepto adoptado por el legislador debe comportar una
interpretación amplia del derecho objeto de regulación, por ende, la norma,
según la cual, únicamente serían responsabilidad del Estado las tres
obligaciones estipuladas en el enunciado legal, no es de recibo en el
ordenamiento constitucional colombiano. En sentido distinto, cabe una
lectura, según la cual, las responsabilidades consignadas en la preceptiva
legal, no son taxativas, sino que hacen parte de un conjunto de obligaciones
abierto y orientado por lo preceptuado en la observación 14, de tal modo que
las obligaciones legales específicas, las obligaciones internacionales y las
obligaciones básicas, incorporadas en el pronunciamiento internacional hacen
parte de las obligaciones del Estado colombiano en materia de salud, acorde
con los principios de progresividad y no regresividad, propios de derechos
como el que aquí se analiza. No sobra anotar en este punto, que el vigor de los
principios inmediatamente citados, compromete dos campos a los que Courtis
se ha referido. De un lado, no cabe la regresividad en resultados y, de otro,
tampoco debe tener lugar en materia normativa. Ciertamente, cada uno de
estos campos compromete, en diferente medida, a los poderes públicos. En
mucho el aspecto normativo es de la esfera del legislativo y la administración
y su control, del resorte del poder judicial. El aspecto de los resultados es más
de la órbita del poder ejecutivo, lo cual, no excluye de sus deberes a los
restantes.240

Así pues, atendiendo las consideraciones y precisiones expuestas, se declarará

la exequibilidad del encabezado del artículo.

En lo atinente al listado de deberes aprecia la Sala lo siguiente:

5.2.5.3.1. Literal a)

En cuanto a la abstención consagrada en el literal a), entiende la Sala que,

proscribir actos que afecten directa o indirectamente el disfrute del derecho o,
puedan resultar en un daño a la salud; no riñe con ningún imperativo
constitucional. Por el contrario, se trata de una dimensión del derecho que
implica una prohibición para el Estado y, esta Corporación ha manifestado que
el desconocimiento del derecho se puede dar por una conducta que resulta
dañosa para el derecho. Ha sentado la jurisprudencia:

“(…) El derecho a la salud tiene una marcada dimensión positiva,

aunque también tiene dimensiones negativas. La jurisprudencia
constitucional ha reconocido desde un inicio, que el Estado, o las
personas, pueden violar el derecho a la salud, bien sea por una
omisión, al dejar de prestar un servicio de salud, o bien por una
240 Courtis Christian, “La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales: apuntes
introductorios” en Courtis Ch. (comp.), Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales ed. Del Puerto, Buenos Aires, 2006, en especial p.3 a 17. Otra consideración adicional
sobre la prohibición de regresividad y el principio progresividad, se puede observar en Abramovich V., y
Courtis Ch, Los dere chos sociales como derechos exigibles, ed. Trotta, Madrid, 2002, en particular p. 92- 02

263
 acción, cuando realizan una conducta cuyo resultado es deteriorar
la salud de una persona.241 En lo que respecta a las dimensiones
negativas del derecho a la salud, de las cuales no se deriva la
obligación de realizar una acción positiva, sino más bien,
obligaciones de abstención, en tanto no suponen que el Estado haga
algo, sino que lo deje de hacer, no hay razón alguna para que sean
obligaciones cuyo cumplimiento sea pospuesto hasta que el Estado
entidad o persona cuente con los recursos suficientes y la capacidad
administrativa adecuada (…)”. (Sentencia T-760 de 2008).

En el sentir de la Corporación, el mandato en evaluación es en mucho una

relevante evidencia de la denominada faceta negativa del derecho, lo cual
además pone de presente que se trata de bastante más que de un derecho de
carácter prestacional. La garantía y goce efectivo de derechos como la salud,
no solo supone hacer, sino no hacer.

Advierte también el Tribunal Constitucional que el precepto en estimación

implica tres obligaciones puntuales para el estado colombiano como garante
del derecho a la salud tanto de las personas, como del colectivo social. En
primer lugar, se incorpora un mandato de abstención de conductas que afecten
directa o indirectamente el derecho. Seguidamente se ordena guardarse de
adoptar decisiones que conduzcan al deterioro de la salud. Finalmente, se
estipula la proscripción de cualquier acción y la censura de cualquier omisión
que impliquen daño en la salud de las personas.

Importante en este punto resulta recordar la intervención del Gobierno

Nacional cuando manifiesta que el literal a) recoge lo consagrado tanto en la
jurisprudencia de la Corte como en la Observación General 14 y ejemplifica
tales contenidos con deberes como el de abstenerse de prohibir los cuidados
preventivos, o el uso de medicamentos nocivos para la salud. En los dos casos
se tiene mandado no hacer. Pero, el precepto comporta un alcance mayor,
pues, también rechaza el no hacer, cuando este implica daño a la salud. En este
último caso, se impone la actividad del Estado en bien del derecho. Así, por
ejemplo, las actividades de descontaminación no adelantadas por la
Administración y que acarreen perjuicios a la salud, supondrían un
241 En la sentencia T-328 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte Constitucional decidió tutelar el
derecho de un trabajador independiente que había sufrido una afección a la salud (quemaduras por descargas
eléctricas), causadas por cables eléctricos del alumbrado público que se encontraban en mal estado. La Corte
Constitucional consideró lo siguiente: “La empresa pública demandada, circunstancialmente notificada de su
propia ineficiencia, finalmente - aunque al principio su conducta fue equívoca y reluctante - y como fruto de
la acción de tutela interpuesta, adoptó un comportamiento consistente con el deber de corregir la ineficiencia
observada: retiró los postes que soportan el alumbrado público colocando los cables a la distancia requerida
y sufragó los gastos de hospitalización de la víctima del accidente. No habría cumplido el mencionado deber
de corregir su propia ineficiencia de haberse limitado a retirar los postes y no procurar la inmediata atención
médica del peticionario quien en su propio cuerpo portaba la marca indeleble de su infortunada
ineficiencia.” En la sentencia T-597 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte Constitucional protegió
el derecho a la salud de un niño, cuya pierna fue afectada gravemente por la acción de un Hospital, en primer
término, y por la posterior omisión del mismo, para brindar la atención médica necesaria para minimizar el
impacto causado por el Hospital a la salud del menor. Dijo al respecto la sentencia: “(…) en la actuación del
personal hospitalario pueden diferenciarse dos momentos. Uno inicial, cuando se aplicó la inyección - con
independencia del juicio de responsabilidad que pueda existir - y uno posterior, cuando se negó el
tratamiento. En el primero de ellos se presenta una acción; en el segundo, una omisión. Ambos, con sus
respectivas acción y omisión se complementan para determinar el resultado específico de la pérdida
funcional del pie del menor. (…)”.

264
quebrantamiento del deber establecido. Para la Corporación, esta apreciación
del texto revisado, redunda en favor del goce efectivo del derecho y se
compadece con lo establecido en la Carta.

Concluye pues la Corte, que el mandato se acompasa con el tipo de

obligaciones de respeto, establecido en la Observación 14 y las disposiciones
constitucionales que pugnan por la realización de los derechos. Por ende, se
declarará la constitucionalidad del mandato.

5.2.5.3.2. Literal b)

En el literal b), se estipula una obligación de formulación y adopción de

políticas encaminadas al goce del derecho en condiciones de igualdad de trato
y oportunidades para toda la población. Para la Corporación se trata de un
mandato concorde con lo dispuesto en el artículo 2 de la Carta, en cuanto que
tiende a realizar la finalidad estatal esencial de garantizar la efectividad de los
derechos consagrados en el Texto Superior. Igualmente, se encuentra que se
trata de una obligación de cumplimiento, según la tipología establecida en la
tantas veces referida Observación 14.

Para la Sala, la realización del mandato atribuido al Estado de coordinar las

diversas acciones de los agentes en el marco del sistema de salud, debe
permitir lograr una gestión más eficiente en la búsqueda del goce efectivo del
derecho.

En lo atinente a la exigencia de trato igual e igualdad de oportunidades en el

goce del derecho, se aprecia que se aviene con lo dispuesto en el artículo 13 de
la Constitución Política. No obstante, la lectura del precepto que tiene como
norte la garantía del derecho fundamental a la salud, significa también que,
acorde con lo consagrado en los incisos 2 y 3 del artículo 13 de la Carta, en
tratándose de grupos marginados o discriminados o, personas que por su
condición económica, física o mental estén en condiciones de debilidad
manifiesta, tendrá lugar el trato diferenciado que permita para ellos la garantía
del goce efectivo del derecho. No tiene lugar en este punto, una interpretación
restrictiva que pretendiese desconocer la histórica conquista de la
discriminación positiva.

Así pues, procederá el Tribunal Constitucional a declarar su conformidad con

el ordenamiento.

5.2.5.3.3. Literal c)

Iguales consideraciones cabe hacer respecto de la obligación contemplada en

el literal c), pues, se trata de un compromiso de formulación y adopción de
políticas que tiendan a la promoción de la salud, prevención y atención de la
enfermedad y, rehabilitación de sus secuelas, a través de acciones individuales
y colectivas. Para la Sala se trata de otra obligación de cumplimiento y se
advierte que resulta conteste con el mandato contenido en el inciso primero
del artículo 49 de la Constitución, cuando este señala que se garantiza a todas

265
las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación
de la salud. Acorde con la línea interpretativa trazada para otros contenidos,
entiende la Corte que el deber señalado por el legislador estatutario, implica
no solo la formulación y adopción de políticas encaminadas a la promoción,
prevención y atención de la enfermedad y, rehabilitación de sus secuelas, sino
que el cumplimiento de dicho deber incluye políticas orientadas a atender la
enfermedad en todas sus facetas, tal sería el caso, por ejemplo, de la
recuperación, la cual tiene rango constitucional y de la paliación que como se
pudo observar, fue incorporada en el artículo 2 de esta Ley y, sobre la cual ya
se ha pronunciado la Corporación.

Para el Tribunal Constitucional, el enunciado expedido por el legislador

estatutario, propone un deber encaminado a la consecución de logros distintos,
pero, exigibles desde el texto superior, uno, comporta la conservación de la
salud y, a este, sirven actividades como la prevención de la enfermedad. Otra
de las metas, tiene que ver con la recuperación de la salud y, a esta,
contribuirían el diagnóstico, el tratamiento y la cura de la enfermedad. Una
tercera mira, también atendible, hace relación a la búsqueda del bienestar más
alto posible, sin que ello, signifique la cura de los padecimientos, este último
sería el caso de la paliación. Entiende el Tribunal constitucional que cada una
de estas dimensiones se vincula inescindiblemente a la dignidad humana, pilar
de nuestra formula política y elemento capital en la definición de los derechos
fundamentales.

Por ende, se impone declaración de constitucionalidad acorde con las

apreciaciones referidas.

5.2.5.3.4. Literal d)

En lo concerniente al literal d) del artículo en revisión, advierte la Sala que no

cabe reparo a la adopción de mecanismos que conduzcan a evitar la violación
del derecho y comporten la imposición de sanciones por tal transgresión. Las
vías que conduzcan al goce efectivo del derecho e, impongan castigos a
quienes en contravía del ordenamiento constitucional vulneren el derecho
fundamental a la salud, se entienden como una expresión al servicio del titular
del derecho frente al actor que desatendiendo el ordenamiento jurídico niega,
obstaculiza, dilata o presta deficientemente el servicio. Resalta la Sala Plena,
como importante en la disposición revisada, la obligación de establecer las
condignas sanciones por el quebrantamiento del derecho, pues, estima la Corte
que se trata de modos de asegurar el derecho, cual es la filosofía que inspira la
regulación mirada en su conjunto.

Sin embargo, acorde con lo considerado respecto del artículo 1 del Proyecto
de Ley, se entiende que la atribución de dicho deber por parte del principio
mayoritario, no dará lugar a expedir normas o interpretaciones que varíen,
modifiquen o menoscaben el mecanismo constitucional de protección de
derechos fundamentales, tal como está regulado en las disposiciones legales y
constitucionales correspondientes y, acorde como lo ha entendido la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por ende la exequibilidad del caso

266
se pronunciará con esta condición. Para la Sala, la confección de otros
caminos para garantizar la protección del derecho no da lugar a afectar el
mecanismo existente. Se trata, de sumar formas para la realización efectiva del
derecho fundamental y, no de sustituir el amparo establecido por el
constituyente en materia de derechos fundamentales.

En consecuencia, el literal d) del artículo 5 se declarara constitucional en el

entendido que la atribución del deber de adoptar mecanismos para la
validación del derecho, no dará lugar a expedir normas que menoscaben el
mecanismo de protección de los derechos fundamentales.

5.2.5.3.5. Literal e)

Por lo que guarda relación con los deberes contemplados en el literal e), se
atiene la Corporación a lo que estimó, a propósito del artículo 2 del Proyecto,
cuando se aludió a la potestad de supervisión y control del servicio público de
salud, atribuida al Estado. Para la Sala, lo dispuesto en el artículo 49 de la
Carta en cuanto al ejercicio de la vigilancia y control del servicio, como
responsabilidades estatales y lo dispuesto en el artículo 189, numeral 22, del
texto superior; dan soporte constitucional al contenido del literal en estudio,
por ende se declarará la constitucionalidad respectiva. Al efecto, debe
considerarse que para la Corte, el deber en revisión implica un compromiso
con el goce efectivo del derecho, pues, el texto cualifica las actividades
encargadas al Estado como adecuadas y, se entiende que dicha adecuación
debe serlo al goce efectivo del derecho fundamental a la salud. Configurar una
estructura incapaz de ejercer un control e inspección sobre el funcionamiento
del sistema de salud, supone ahora el incumplimiento de un deber que puede
comprometer la materialización de un derecho fundamental.

5.2.5.3.6. Literal f)

En lo que respecta al literal f), no encuentra reparo la Corte al deber de velar

por el cumplimiento de los principios del derecho a la salud en todo el
territorio nacional, según las necesidades de la salud. Para la Sala, este deber
resulta armónico con el establecido en el literal e) cuya exequibilidad, tal
como se ha dicho precedentemente, será declarada. Pertinente es en este
enunciado destacar que el cumplimiento del deber legal, se condiciona a las
diferencias que las dimensiones del derecho a la salud comporta según la
población. Así por ejemplo, la accesibilidad a la prestación del servicio no es
idéntica en el ámbito urbano que en el rural, los tipos de padecimientos más
frecuentes no son los mismos en las diversas zonas geográficas y ante las
varias condiciones climáticas; debiendo el Estado hacerse sensible frente a
esta pluralidad de necesidades en salud. Igual acontece con otro tipo de
diferencias de orden cultural y de orden económico que, sin duda, exigen
formas de cumplimiento específicas si de lograr el goce efectivo se trata.

En suma, entiende la Corporación que el deber establecido en el literal f) del

artículo 5 del Proyecto, es expresión de lo dispuesto, de manera general, en los
artículos 2 y 13 de la Constitución, cuando, se señala como fin esencial del

267
Estado el de garantizar la efectividad de los principios, atendiendo las
diferencias entre los sujetos titulares de los derechos. Así pues, se declarará la
constitucionalidad del literal f).

5.2.5.3.7. Literal g)

El literal g), se aviene con los preceptos constitucionales, pues, el deber de

realizar un seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de salud
de la población, implica una actividad orientada a materializar el goce del
derecho. Tal como está concebido en el enunciado legal y, acorde con la
defensa hecha por el Gobierno Nacional en su intervención, esta tarea
asignada al Estado debe permitir que las respuestas del sistema de salud se
correspondan con las necesidades de los titulares del derecho y cubran todos
los segmentos etáreos.

Las actividades de seguimiento y control, deben permitir detectar, el estado de

la salud, las fortalezas y debilidades de las políticas, los programas y
procedimientos de ejecución de los mismos, en lo relacionado con el goce del
derecho. Se trata de un instrumento que debe arrojar resultados que
determinen los ajustes a llevar a cabo para la mejora de la prestación del
servicio y, permitan establecer responsabilidades en materia de fallas en el
funcionamiento del mismo.

Ha precisado la O.M.S. que “la vigilancia es la piedra angular en materia de

salud pública”242 . Para la Corte, esta aseveración está estrechamente ligada
con el seguimiento y control aludidos. La deficiencia en el cumplimiento de
este deber puede acarrear letales consecuencias para la salud pública. En este
sentido ha precisado la O.M.S.:

“(…) cuando no existen unos sistemas de vigilancia debidamente

diseñados y que funcionen correctamente, los eventos sanitarios
atípicos pero identificables pasan desapercibidos y resulta
imposible vigilar sus repercusiones probables, cuantificarlos a lo
largo del tiempo o medirlos para determinar la eficacia de las
mediad adoptadas para luchas contra ellos 243(…)”

Ahora, para la Corte, el instrumento del seguimiento en materia de salud, no

resulta novedoso, pues, las conclusiones obtenidas en la sentencia T- 760 de
2008, y las órdenes proferidas en el mismo proveído, dieron lugar a crear una
Sala Especial de seguimiento que pudiese, en aras de salvaguardar la
supremacía e integridad del ordenamiento constitucional, conservar la
competencia para verificar el cumplimiento de lo dispuesto. Si bien es cierto,
los fundamentos normativos y, en parte, las razones que sirven de soporte al
seguimiento por parte del juez, no son exactamente los mismos que justifican
la labor del juez constitucional, sí se advierte un importante punto de
encuentro, cual es, la salvaguarda de los derechos fundamentales. Aunque

242 O.M.S. informe sobre la salud en el mundo 2007. Un porvenir más seguro. Protección de la salud
pública mundial en el siglo XXI. P. 18
243 ibidem

268
cabe precisar que el deber establecido por el legislador estatutario tiene
vocación de permanencia y supone un trabajo bastante más prolongado, pues,
entiende la Corte, no se trata de atender situaciones coyunturales, sino de
implementar una verdadera herramienta que contribuya a trazar mejores
políticas públicas.

Igualmente, estima la Sala que este deber, entre otros, ofrecería mejores
réditos para el derecho fundamental a la salud, si se acompañará de
instrumentos como los inventarios sobre bienes y servicios, en los cuales
insistió a lo largo de toda su intervención el Ministerio Público. El saber qué
se tiene y, cuál es el estado de la salud de los colombianos, deben conducir a
adoptar mejores decisiones a favor del goce efectivo del derecho.

En razón de los motivos expuestos, procede la declaración de exequibilidad,

del literal evaluado.

5.2.5.3.8. Literal h)

El literal h) estipula como deber a cargo del Estado el de realizar evaluaciones

sobre los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en
función de sus principios y sobre la forma cómo el Sistema avanza de manera
razonable y progresiva en la garantía del derecho fundamental de salud.

Para la Sala, este deber en cabeza del Estado se corresponde con las
prescripciones indicadas en el apartado IV de la varias veces mencionada
observación 14, cuando, se establece que en el plano nacional, se debe expedir
una legislación marco encaminada a lograr el acceso y goce al derecho. El
pronunciamiento internacional, determina que para tal efecto, es necesario
trazar una estrategia que defina objetivos, formule políticas y establezca los
indicadores y las bases de referencia correspondientes del derecho. En el
párrafo 56, tras incorporar la posibilidad de adoptar la Ley marco que permita
dar efectividad a la estrategia nacional de salud, se indica que deben
establecerse “mecanismos nacionales de vigilancia” de cumplimiento de las
estrategias y planes nacionales de salud. Igualmente, se establece que la Ley
deberá contener disposiciones sobre los objetivos y los plazos de
cumplimiento para los mismos y otros aspectos relevantes para la tarea.

En el mismo precepto, se consigna el deber estatal de identificar los factores y

dificultades que afecten al cumplimiento de sus obligaciones. Entiende la
Corte que el contenido del literal h) se aviene con tal preceptiva, siendo
pertinente que se tengan en cuenta las varias prescripciones incorporadas en el
capítulo IV de la observación, pues, si bien es cierto en la misma se reconoce
el margen de discreción del Estado para determinar las medidas que permitan
el ejercicio del derecho a la salud, también es cierto que se advierte la
necesidad de atender varias de las indicaciones allí señaladas.

Para la Sala, este deber encuentra referentes normativos en la Ley 1122 de

2007, con los cuales, bien podría darse curso a lo mandado en el proyecto de
Ley y la observación 14.Reza el mandato:

269
 Artículo 2°. Evaluación por resultados. El Ministerio de la
Protección Social, como órgano rector del sistema, establecerá
dentro de los seis meses posteriores a la entrada en vigencia de la
presente ley los mecanismos que permitan la evaluación a través de
indicadores de gestión y resultados en salud y bienestar de todos los
actores que operan en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud. El Ministerio, como resultado de esta evaluación, podrá
definir estímulos o exigir, entre otras, la firma de un convenio de
cumplimiento, y si es del caso, solicitará a la Superintendencia
Nacional de Salud suspender en forma cautelar la administración
de los recursos públicos, hasta por un año de la respectiva entidad.
Cuando las entidades municipales no cumplan con los indicadores
de que trata este artículo, los departamentos asumirán su
administración durante el tiempo cautelar que se defina. Cuando
sean los Departamentos u otras entidades del sector de la salud, los
que incumplen con los indicadores, la administración cautelar
estará a cargo del Ministerio de la Protección Social o quien este
designe. Si hay reincidencia, previo informe del Ministerio de la
Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud evaluará
y podrá imponer las sanciones establecidas en la ley.
Respecto de las Empresas Sociales del Estado, ESE, los indicadores
tendrán en cuenta la rentabilidad social, las condiciones de
atención y hospitalización, cobertura, aplicación de estándares
internacionales sobre contratación de profesionales en las áreas de
la salud para la atención de pacientes, niveles de especialización,
estabilidad laboral de sus servidores y acatamiento a las normas de
trabajo.

Igualmente, la jurisprudencia de esta Corte, a propósito de la salud de los

niños ya apuntaba a la importancia de ese deber de evaluación en los
siguientes términos:

“(…) el Estado colombiano y los particulares comprometidos con la

prestación del servicio público de salud tienen la obligación de
proteger el derecho constitucional a la salud así como los derechos
constitucionales de los niños y de las niñas en los términos descritos
en las consideraciones de la presente sentencia. Para tales efectos,
resulta imprescindible que el Estado despliegue con eficiencia
actividades de inspección y de evaluación continua y profunda
respecto de la forma como se presta el servicio de salud tanto en
establecimientos públicos como privados (…)”. (Negrillas fuera de
texto) (Sentencia C- 576 de 2008 M.P. Sierra Porto)244.

En relación con otro asunto, es oportuno precisar que algunos intervinientes,

entre ellos el Ministerio Público, solicitaron la inconstitucionalidad parcial del
literal en revisión, por cuanto estiman que la presencia de las calidades de
“progresivo”, y “razonable” que se predican de la forma en que debe avanzar
244 Esta apreciación fue ratificada en la sentencia T- 212 de 2009. M.P. Mendoza Martelo.

270
el sistema en la garantía del derecho fundamental a la salud, atenta contra la
realización efectiva del derecho, pues comportaría regresarlo al estado del
derecho que se incorporó inicialmente en la Constitución de 1991, esto es,
como derecho meramente prestacional. Para la Sala, la progresividad no riñe
con el derecho a la salud, dado que como se ha advertido en otros lugares del
proveído, la faceta prestacional del derecho a la salud, no le resta su carácter
iusfundamental. Adicionalmente, como se precisará al valorar el principio de
progresividad, contenido en el artículo 6 del Proyecto, la jurisprudencia de la
Corporación ha fijado una lectura constitucional de los alcances e
implicaciones de dicho principio. Por ello, no procede la declaración parcial
de inexequibilidad, ni tampoco el condicionamiento deprecado por el
Colectivo de Abogados, pues, la interpretación en favor del derecho que se
acoge en diversos apartes de esta decisión, establece claramente que la
progresividad no significa negación del derecho, de lo que se trata es de la
existencia de una obligación estatal permanente de mejorar las condiciones de
goce y ejercicio del derecho. Esta idea de progresividad se ve complementada
por la prohibición de regresividad, con lo cual, son inaceptables los retrocesos
en la garantía del derecho.

En cuanto al cuestionamiento que se le formula a la idea de lo razonable,

encuentra la Corte que se trata de un criterio que visto en abstracto, confiere la
posibilidad de considerar varias opciones para lograr el propósito de realizar el
goce efectivo del derecho. Adicionalmente, este precepto debe ser leído en
armonía con todo lo precedente considerado.

Dada las anteriores razones, procederá el Tribunal Constitucional a declarar la

constitucionalidad del literal h) del proyecto

5.2.5.3.9. Literal i)

Para la Corte, el literal i) requiere de algunas precisiones. No pierde de vista la

Corporación que la expresión “financiar de manera sostenible”, ha sido puesta
en tela de juicio por varios intervinientes quienes deprecan la declaración de
inexequibilidad de la misma.

En primer lugar, encuentra el Tribunal Constitucional que la Carta atribuye

dicha carga, sin duda, al Estado. El artículo 366 de la Constitución Política de
Colombia señala entre las finalidades sociales del Estado y, como objetivo
fundamental de su actividad, la solución de las necesidades insatisfechas de
salud, entre otras. En el siguiente inciso, el mandato constitucional reza: “para
tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades
territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación”. Esta disposición incorporada en el capítulo del Régimen
Económico y la Hacienda Pública, permite colegir que tal como se afirmó, es
deber del Estado adoptar la regulación y las políticas indispensables para el
financiamiento de los servicios de salud.

Sin embargo, debe considerarse atentamente la connotación que el precepto le

da a la financiación, cual es, que debe darse de manera sostenible. Ha

271
destacado la Corte expresamente la finalidad de la “la sostenibilidad
financiera del sistema de salud”, en los siguientes términos:

“(…) dicho servicio requiere disponer de un flujo permanente de

recursos que le permita su mantenimiento para la oportuna y
adecuada prestación. El equilibrio financiero, en palabras de la
Corte, tiene como finalidad garantizar la viabilidad del sistema de
salud y, por lo tanto, su permanencia en el tiempo 245 (…)”
(Sentencia C-252 de 2010).

La consideración precedente, pone de presente uno de los asuntos que más

preocupa a los interesados en los problemas del derecho a la salud. Se trata, de
una de las implicaciones de la faceta positiva del derecho y, es su costo. Para
la Sala, resulta suficientemente claro que la sostenibilidad financiera, no es
solo una condición que permite el mantenimiento de la oportuna y adecuada
prestación del servicio. Las implicaciones de la sostenibilidad, pasan por
aspectos tan significativos en la prestación del servicio como la cobertura. Una
dificultad en la disponibilidad de recursos, contrae la posibilidad de extender
el servicio y/o mejorar la prestación del mismo, para más personas. Tal es el
nivel del asunto que la Organización Mundial de la Salud dedicó su informe
de 2010 a “La Financiación de los Sistemas de Salud. El camino hacia la
cobertura universal”.

En el precitado informe de la OMS, se ha especificado la dimensión del tema

financiero en materia de salud. Refiriéndose al acceso oportuno a los servicios
sanitarios. Ha precisado el organismo internacional que “esto no se puede
conseguir, excepto para una minoría de la población, sin un sistema de
financiación sanitaria que funcione correctamente. Es lo que determina si las
personas pueden permitirse el uso de los servicios sanitarios cuando los
necesitan. Es lo que determina la existencia de los propios servicios” 246. En el
mismo estudio, se advierten otras posibles consecuencias cuando hay fallas en
la financiación. Una de ellas, tiene que ver con el traslado de la dificultad
financiera al usuario del sistema. Esto es, ante la imposibilidad del sistema
para atender a quien requiere de su servicio, este hará uso de sus propios
recursos buscando otras vías de recuperación de la salud. Sin duda, el supuesto
que subyace a esta forma de razonar es que quien principalmente carga con la
financiación del derecho es el Estado.

Las estimaciones de la O.M.S. resultan importantes porque permiten ver el

peso del asunto en lo concerniente a la realización del derecho a la salud. En el
Informe Sobre la Salud en el Mundo 2003, el organismo internacional ya
advertía sobre las implicaciones de la política pública en materia de
financiamiento de los sistemas de salud, y lo hacía del siguiente modo:

“Las decisiones de políticas sobre los mecanismos de financiación

tiene muchas repercusiones. Influyen en aspectos tales como la

245 Ver, sentencias C-463 de 2008, C-824 de 2004, C-559 de 2004, C-1040 del 2003 y SU.480 de 1997, entre
otras.
246 Organización Mundial de la Salud 2010. “La financiación de los sistemas de salud”, p. IX.

272
 cantidad de dinero eventualmente movilizable, la mayor o menor
equidad con que se recauden y apliquen los recursos, y la eficiencia
de los servicios e intervenciones resultantes (…)”247.

Seguidamente, se precisaba que si bien es cierto, el contexto en el que se opere

(países con importantes recursos o países escasos de recursos) implica
diferencias en los efectos “los principios para mejorar la financiación
sanitaria son esencialmente los mismos en todas partes”, entre otros, se
anotaban, la reducción de las ocasiones en las que la persona se veía obligada
a hacer cuantiosos desembolsos de su propio peculio en el punto del servicio,
recaudar dinero a través de “mecanismos administrativo eficientes”

En esa medida, no puede la Corte excluir del ordenamiento un deber

atribuible al Estado y cuyo cumplimiento apunte a atender las facetas
prestacionales del derecho a la salud. Bien se decía en sede de revisión “(…)
para poder garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, el Estado debe
expedir las reglas necesarias e idóneas para organizar el Sistema. Carecer de
ellas o tener unas inadecuadas puede ser tan grave como carecer de recursos
para atender a los pacientes. (…)”248.

Este Tribunal ha tenido importantes ocasiones de verificar que regulaciones

deficientes afectan diversos componentes en la estructura del servicio de
salud, entre ellos, el que aquí interesa, la sostenibilidad. Así por ejemplo, en la
sentencia T- 760 de 2008, la Sala de Revisión respectiva, impartió 16 órdenes
encaminadas a “(…) superar cuatro fallas de regulación detectadas en las
siguientes materias: i) precisión, actualización, unificación y acceso a planes
de beneficios; ii) sostenibilidad y flujo de recursos; iii) carta de derechos y
deberes del paciente; y iv) cobertura universal. (…)” 249 (negrilla fuera de
texto). En este sentido, y sobre el punto específico, se impartieron como
órdenes que buscaban asegurar el flujo de recursos las siguientes: no exigir
copia de ejecutoria de la sentencia para autorizar el servicio o el reembolso a
que haya lugar (i), diseño de un plan de contingencia para pagar los recobros
atrasados (ii), diseño de un sistema de recobro eficiente.

Otra evidencia significativa del peso de la financiación en el sistema de salud,

se tiene en el análisis que condujo a la Sala Plena a declarar la inexequibilidad
del Decreto 4975 del 23 de diciembre de 2009, “Por el cual se declara el
estado de emergencia social, providencia en la cual la Corte verificaba
problemas estructurales que afectaban de manera significativa la financiación
del sistema de salud250, concluía la Corporación en esa ocasión:

“(…) Este Tribunal resalta que el Gobierno reconoce que el

agravamiento de la situación financiera viene presentándose de
tiempo atrás y de manera progresiva. Se acepta que se está frente a
247Organización Mundial de la Salud. 2003“forjemos el futuro”p.134
248 Ver, Sentencia T-010 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
249 Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
250 En la providencia en cita, el considerando 6, se subtituló elocuentemente: “La importancia de contar con
un sistema de protección social que garantice el goce efectivo del derecho a la salud dentro de un marco
financiero sostenible”.

273
 una problemática propia del diseño del sistema de salud -Ley
General de Seguridad Social-, además, que las medidas adoptadas
han resultado insuficientes y tardías (…)”

En la misma providencia, se ponía de presente que también en el ámbito de la

jurisdicción contencioso administrativa se ventilaban asuntos, en los cuales, se
verificaba la existencia de problemas que afectaban la financiación del
sistema. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera. (AP 25000-23-25-000-2005-00355-01AP) decidió una acción
en relación con la moralidad administrativa, y en uno de sus considerandos
señalaba:

“(…) el retardo mismo en tramitar los reclamos y pagar las

cuentas, no así como los requisitos exigidos para admitirlas, afecta
la moralidad administrativa, porque la desarticulación de este
componente de la seguridad social atenta contra los principios y
valores que inspiran la prestación del servicio, como los de eficacia,
universalidad y unidad (…)”

La protección de los recursos en materia de salud también ha supuesto

pronunciamientos desde esta Corporación, así por ejemplo, aludiendo a la
relevancia de los aportes por parte de los empleadores al sistema de salud,
indicaba la Corte:

“(…) la sostenibilidad y eficiencia del Sistema de Salud, en lo que a

los empleadores corresponde, depende, entre otras, del
cumplimiento de tres obligaciones: (i) descontar los aportes
correspondientes a la salud, (ii) girarlos a las entidades
correspondientes y (iii) suministrar la información requerida por el
Sistema de Salud para llevar a cabo sus cometidos, en especial
aquella información que se requiera para la prestación adecuada
del servicio y la sostenibilidad del mismo.(…)” (sentencia C- 800 de
2003).

El problema de la financiación de los sistemas de salud, como se indicó, ha

ocupado también a la Organización Mundial de la Salud, en cuyo informe de
2010, se plantean diversas salidas que permitan incrementar el dinero para la
salud. Así por ejemplo, advirtiendo que los nuevos medicamentos y
tecnologías terapéuticas surgen con mayor celeridad que los nuevos recursos
económicos para sufragar el derecho, ha recomendado como posibles
soluciones, el aumento de las partidas presupuestales para la salud como
prioridad y, la consecuente disminución en otros rubros del presupuesto
estatal. Igualmente ha sugerido la mejora en los mecanismos de recaudo de la
tributación general y de la específicamente destinada al derecho a la salud,
aconsejando también, la creación de formas de financiación innovadoras como
el impuesto sobre billetes aéreos, transacciones sobre divisas y gravámenes
sobre productos alimenticios perjudiciales para la salud, entre otras.

274
En suma, son palmarias las evidencias de la necesidad de cumplir de manera
urgente, el deber de adoptar la regulación y las políticas para financiar de
manera sostenible el sistema de salud. Sin embargo, esta conclusión no puede
conducir al equívoco de estimar que la presencia de dicho deber, en el
ordenamiento jurídico, es una patente de corso para proferir normas y tomar
decisiones que lesionen los derechos de los usuarios del sistema y,
desconozcan la jurisprudencia de esta Corporación sobre los límites de dicho
deber. Ha dicho la Corte en sede de constitucionalidad:

“(…) Dentro del diseño del sistema de la seguridad social en salud

el equilibrio financiero tiene como objetivo garantizar la
viabilidad del sistema y por lo tanto su permanencia en el tiempo a
efectos de que se pueda seguir manteniendo el fin primordial: la
cobertura de las necesidades sociales a las que está expuesta la
población protegida251(…)”. (Sentencia C- 718 de 2010). (Negrillas
fuera de texto).

Para la Sala, la constitucionalidad del literal en estudio exige precisar que la

protección del derecho no puede ser sacrificada so pretexto de la
sostenibilidad financiera. El Tribunal Constitucional cuando se ha
pronunciado sobre los límites de la sostenibilidad financiera, ha expuesto:

“Esta Corporación ha puntualizado que las reglas de

responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad tienen un
carácter instrumental respecto de los fines y principios del Estado
Social de Derecho, en particular, son una herramienta útil para la
realización progresiva de los contenidos prestacionales de las
garantías constitucionales. Sin embargo, ha resaltado que la
disciplina fiscal y la sostenibilidad financiera no pueden tomarse
como fines últimos del Estado ni justificar limitaciones de los
derechos fundamentales (…)” (Sentencia C-258 de 2013. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub).

Un antecedente importante de esta percepción del carácter instrumental de la

sostenibilidad financiera, frente al derecho a la salud, se tiene en la sentencia
C-227 de 2004252, cuando la Corte, frente a una regla restrictiva en materia de
seguridad social, sentaba:

“(…) el argumento acerca de que la escasez de recursos y la

necesidad de avanzar progresivamente en la concesión de algunos
beneficios, de acuerdo con la disponibilidad económica, pueden
obligar a delimitar el ámbito de aplicación de un beneficio o el
espectro de beneficiarios. Sin embargo, considera importante
aclarar que en los casos en los que se aduzca la escasez de medios
251 Ver también sentencia SU-508 de 2001.

252 Manuel José Cepeda Espinosa.

275
 para negar el acceso a un derecho a grupos vulnerables es
necesario que la argumentación no se reduzca a afirmaciones
genéricas acerca de la limitación de los recursos económicos.
Cuando se trata de establecer diferenciaciones que comprometen
los derechos de los grupos específicos más débiles de la sociedad, el
Estado corre con la carga de la argumentación para demostrar
específica y realmente que era efectivamente conducente establecer
una determinada diferenciación. En otra palabras, en un caso como
el presente, en el que se excluye a los inválidos que superen la edad
de 18 años del goce del beneficio, las afirmaciones genéricas
acerca de la sostenibilidad del sistema pensional, carentes de
argumentos y soportes específicos, son absolutamente insuficientes
para justificar un trato desigual a la luz de la finalidad que orienta
a la norma acusada. (…)”.

La consecuencia ineluctable de proteger el derecho frente al deber de velar por

la sostenibilidad financiera, ya había sido definida con claridad por esta Corte,
cuando en la sentencia C-459 de 2008, al resolver un problema jurídico
enunciado en los siguientes términos: ¿Resulta contrario al derecho a la
salud, el que el artículo 36 de la Ley 1151 de 2007 establezca una fórmula
para el saneamiento de las finanzas de las IPS que contemple la
sostenibilidad financiera y exija garantizar el equilibrio financiero? se
respondía, “(…) las acciones necesarias para garantizar la sostenibilidad o el
equilibrio financieros no comprenden negarse a prestar eficiente y
oportunamente los servicios de salud debidos a los usuarios, sin necesidad de
acudir a la acción de tutela(…)”. En esa providencia, el Tribunal
Constitucional resolvió declarar exequible el precepto enjuiciado, en el
entendido de que (a) las acciones necesarias para garantizar la
sostenibilidad y el equilibrio financiero, no pueden comprender negarse a
prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud debidos a
cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, y (b) tales
criterios no justifican el incumplimiento del deber social del Estado de
asegurar el acceso de las personas a la red hospitalaria y su financiación.

Para la Corte, las reglas aludidas en el precedente inmediatamente referido, se

constituyen en el fundamento de la decisión que se adoptará en relación con el
literal i) del artículo 5 del Proyecto de Ley. Así pues, advierte esta
Corporación que la disposición en estudio, podría ser entendida en el sentido
de que dicho deber carecería de límites o, no comprendería los dos
inmediatamente recordados. Pero, también podría ser entendida en el sentido
de que el deber de adoptar la regulación y las políticas “(…) indispensables

276
para financiar de manera sostenible los servicios de salud y garantizar el
flujo de los recursos para atender de manera oportuna y suficiente las
necesidades en salud de la población(…)”, no puede comprender la negación
a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud debidos a
cualquier usuario, sin necesidad de acudir a la acción de tutela, y no puede
justificar el incumplimiento del deber social del Estado de asegurar el acceso
de las personas a la red hospitalaria y su financiación. Para el Tribunal
Constitucional esta segunda lectura es la que se aviene no solo con el Estado
Social de Derecho y el respeto al principio, valor y derecho de la dignidad
humana, sino que también se ajusta a lo mandado por el artículo 2 de la Carta
cuando señala como fin esencial del Estado, el de garantizar la efectividad de
los derechos. Adicionalmente, esta norma derivada del enunciado legal
revisado, se corresponde con la prescripción contenida en inciso 2 del párrafo
47 de la Observación 14 del Comité de Derechos, económicos, sociales y
culturales, que en lo pertinente reza:

“(…) un Estado Parte no puede nunca ni en ninguna circunstancia

justificar su incumplimiento de las obligaciones básicas enunciadas
en el párrafo 43 supra, que son inderogables (…)”

El citado párrafo 43 señala como obligaciones básicas mínimas las siguientes:

“(…) entre esas obligaciones básicas figuran, como mínimo, las

siguientes:
a) Garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y servicios
de salud sobre una base no discriminatoria, en especial por lo que
respecta a los grupos vulnerables o marginados;
b) Asegurar el acceso a una alimentación esencial mínima que sea
nutritiva, adecuada y segura y garantice que nadie padezca
hambre;
c) Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y unas condiciones
sanitarias básicos, así como a un suministro adecuado de agua
limpia potable
d) Facilitar medicamentos esenciales, según las definiciones
periódicas que figuran en el Programa de Acción sobre
Medicamentos Esenciales de la OMS;
e) Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones,
bienes y servicios de salud;
f) Adoptar y aplicar, sobre la base de las pruebas epidemiológicas,
una estrategia y un plan de acción nacionales de salud pública para
hacer frente a las preocupaciones en materia de salud de toda la
población; la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados,
y periódicamente revisados, sobre la base de un proceso
participativo y transparente; esa estrategia y ese plan deberán
prever métodos, como el derecho a indicadores y bases de
referencia de la salud que permitan vigilar estrechamente los
progresos realizados; el proceso mediante el cual se concibe la
estrategia y el plan de acción, así como el contenido de ambos,

277
 deberá prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o
marginados.(…)”

Así pues, la Sala procederá a declarar la exequibilidad del literal i) del artículo
5 del Proyecto en el en el entendido que la sostenibilidad financiera no puede
comprender la negación a prestar eficiente y oportunamente todos los
servicios de salud debidos a cualquier usuario.

5.2.5.3.10. Literal j)

Los medicamentos, los dispositivos e insumos médicos son elementos

fundamentales en la sanación y prevención de las enfermedades. De allí la
necesidad de la intervención Estatal en este mercado. En este sentido, el
precepto se ajusta a la Carta Política puesto que la competencia prevista en el
apartado sub examine deviene del artículo 334 Superior.

Ha de recordarse que de acuerdo con el artículo 333 Superior la empresa,

como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones y
que dicha función social, es fuente de un sinnúmero de intervenciones
legítimas del Estado que se desarrollan a través de la ley.

A este respecto esta Corporación ha señalado: “que el medio por excelencia

que permite a las autoridades lograr la efectividad de la “función social de la
empresa”, es la intervención en la economía253. Esta intervención, según lo
prevé el canon 334 superior, se lleva a cabo por mandato de la ley “en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y
privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano”254.

El literal j) establece la obligación estatal de intervenir en el mercado de: i)

medicamentos, ii) dispositivos médicos y ii) insumos de salud, elementos
todos que, como se ha indicado, son esenciales para la garantía del derecho
fundamental a la salud.

Los propósitos de dicha intervención que se señalan en el precepto objeto de

revisión, contribuyen a preservar los elementos esenciales del derecho y se
corresponden con principios establecidos en el artículo 6 del Proyecto.
Encuentra la Corte que la finalidad de optimizar su utilización, es congruente
con el principio de eficiencia establecido en el literal k) del inciso 2 del
referido artículo 6; la meta de garantizar la equidad en el acceso, es expresión
del principio de equidad dispuesto en el literal c) del inciso 2 del artículo 6; el
objetivo de asegurar la calidad de dichos productos se acompasa con el
elemento esencial de calidad e idoneidad profesional en el derecho y aparece
estipulado en el literal d) del inciso 1 del artículo 6. Finalmente, la meta de
253 Ver la Sentencia C-615/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
254Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-992 de 2006.

278
prevenir la afectación de la prestación de los servicios de salud es una
manifestación de la actividad de prevención, ordenada en el inciso segundo
del revisado artículo 2 del Proyecto.

A diferencia de lo señalado por la Fundación Esperanza Viva, para quien el

enunciado “evitar las inequidades de acceso” podría dar lugar a una limitación
en el acceso a los servicios de salud, condicionándolos a los recursos
económicos del paciente, este Tribunal considera que esta expresión y los
demás objetivos concuerdan con los fines esenciales del Estado, entre ellos
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales, entre ellos, el derecho a la igualdad, así como asegurar los
deberes sociales, en los términos de los artículos 2, 13 y 366 de la Carta
Política. Recuerda la Sala que, precisamente en razón de la concordancia con
la normativa constitucional, no son admisible interpretaciones restrictivas del
derecho a la salud por motivos económicos.

De otra parte, en la Observación General 14 se señaló que “Las violaciones de

las obligaciones de proteger dimanan del hecho de que un Estado no adopte
todas las medidas necesarias para proteger, dentro de su jurisdicción, a las
personas contra las violaciones del derecho a la salud por terceros”.255

En dicho documento, el Comité DESC, reseñó algunas de las omisiones que

generan incumplimiento de la obligación de proteger el derecho, dentro de las
que señaló: “la no regulación de las actividades de particulares, grupos o
empresas con objeto de impedir que esos particulares, grupos o empresas
violen el derecho a la salud de los demás; la no protección de los
consumidores y los trabajadores contra las prácticas perjudiciales para la
salud, como ocurre en el caso de algunos empleadores y fabricantes de
medicamentos o alimentos; el no disuadir la producción, la comercialización
y el consumo de tabaco, estupefacientes y otras sustancias nocivas; el no
proteger| a las mujeres contra la violencia, y el no procesar a los autores de
la misma; el no disuadir la observancia continua de prácticas médicas o
culturales tradicionales perjudiciales; y el no promulgar o hacer cumplir las
leyes a fin de impedir la contaminación del agua, el aire y el suelo por las
industrias extractivas y manufactureras”256

En estas condiciones, la regulación estatutaria realiza el compromiso

internacional de amparar los derechos de los consumidores, pacientes y
usuarios, lo cual refuerza su conformidad con la Carta Política (arts. 78 y 93).
Por todo anterior, el literal j) será declarado exequible.

5.2.6. Artículo 6

“Artículo 6°. Elementos y principios del derecho fundamental a la

salud. El derecho fundamental a la salud incluye los siguientes
elementos esenciales e interrelacionados:

255Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General N° 14 (2000), párrafo 51.
256Ibídem.

279
a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de
servicios y tecnologías e instituciones de salud, así como de
programas de salud y personal médico y profesional competente;
b) Aceptabilidad. Los diferentes agentes del sistema deberán ser
respetuosos de la ética médica así como de las diversas culturas de
las personas, minorías étnicas, pueblos y comunidades, respetando
sus particularidades socioculturales y cosmovisión de la salud,
permitiendo su participación en las decisiones del sistema de salud
que le afecten, de conformidad con el artículo 12 de la presente ley
y responder adecuadamente a las necesidades de salud
relacionadas con el género y el ciclo de vida. Los establecimientos
deberán prestar los servicios para mejorar el estado de salud de las
personas dentro del respeto a la confidencialidad;
c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser
accesibles a todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a
las especificidades de los diversos grupos vulnerables y al
pluralismo cultural. La accesibilidad comprende la no
discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad económica
y el acceso a la información;
d) Calidad e idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios
y tecnologías de salud deberán estar centrados en el usuario, ser
apropiados desde el punto de vista médico y técnico y responder a
estándares de calidad aceptados por las comunidades científicas.
Ello requiere, entre otros, personal de la salud adecuadamente
competente, enriquecida con educación continua e investigación
científica y una evaluación oportuna de la calidad de los servicios y
tecnologías ofrecidos.
Así mismo, el derecho fundamental a la salud comporta los
siguientes principios:
a) Universalidad. Los residentes en el territorio colombiano
gozarán efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas
las etapas de la vida;
b) Pro hómine. Las autoridades y demás actores del sistema de
salud, adoptarán la interpretación de las normas vigentes que sea
más favorable a la protección del derecho fundamental a la salud de
las personas;
c) Equidad. El Estado debe adoptar políticas públicas dirigidas
específicamente al mejoramiento de la salud de personas de escasos
recursos, de los grupos vulnerables y de los sujetos de especial
protección;
d) Continuidad. Las personas tienen derecho a recibir los servicios
de salud de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha
sido iniciada, este no podrá ser interrumpido de manera
intempestiva y arbitraria por razones administrativas o
económicas;
e) Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de
salud que se requieran con necesidad deben proveerse sin
dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las
personas;

280
f) Prevalencia de derechos. El Estado debe implementar medidas
concretas y específicas para garantizar la atención integral a niñas,
niños y adolescentes. En cumplimiento de sus derechos prevalentes
establecidos por la Constitución Política. Dichas medidas se
formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis (6) años, de los
(7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los dieciocho (18)
años;
g) Progresividad del derecho. El Estado promoverá la
correspondiente ampliación gradual y continua del acceso a los
servicios y tecnologías de salud, la mejora en su prestación, la
ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y el
mejoramiento del talento humano, así como la reducción gradual y
continua de barreras culturales, económicas, geográficas,
administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del
derecho fundamental a la salud;
h) Libre elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus
entidades de salud dentro de la oferta disponible según las normas
de habilitación;
i) Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley
estime apropiados, los recursos necesarios y suficientes para
asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental
a la salud, de conformidad con las normas constitucionales de
sostenibilidad fiscal;
j) Solidaridad. El sistema está basado en el mutuo apoyo entre las
personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las
comunidades;
k) Eficiencia. El sistema de salud debe procurar por la mejor
utilización social y económica de los recursos, servicios y
tecnologías disponibles para garantizar el derecho a la salud de
toda la población;
l) Interculturalidad. Es el respeto por las diferencias culturales
existentes en el país y en el ámbito global, así como el esfuerzo
deliberado por construir mecanismos que integren tales diferencias
en la salud, en las condiciones de vida y en los servicios de atención
integral de las enfermedades, a partir del reconocimiento de los
saberes, prácticas y medios tradicionales, alternativos y
complementarios para la recuperación de la salud en el ámbito
global;
m) Protección a los pueblos indígenas. Para los pueblos indígenas
el Estado reconoce y garantiza el derecho fundamental a la salud
integral, entendida según sus propias cosmovisiones y conceptos,
que se desarrolla en el Sistema Indígena de Salud Propio e
Intercultural (SISPI);
n) Protección pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras. Para los pueblos y
comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, se garantizará el derecho a la salud como
fundamental y se aplicará de manera concertada con ellos,
respetando sus costumbres.

281
 Parágrafo. Los principios enunciados en este artículo se deberán
interpretar de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos
sobre los demás. Lo anterior no obsta para que sean adoptadas
acciones afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección
constitucional como la promoción del interés superior de las niñas
niños y mujeres en estado de embarazo y personas de escasos
recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección.”

5.2.6.1. Intervenciones relativas al artículo 6°

5.2.6.1.1. Gobierno Nacional

Los representantes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del

Ministerio de Salud y Protección Social, se pronunciaron acerca de la
constitucionalidad del artículo 6° del proyecto de ley estatutaria.

Previamente a exponer sus consideraciones de fondo, señalaron que la

disposición en estudio establece cuatro elementos esenciales y catorce
principios del derecho fundamental a la salud, los cuales recogen la
Observación General 14.

En primer lugar, expresan que todos los elementos del artículo 6° se

encuentran en consonancia con lo consagrado en los artículos 1, 2, 7, 13, 15 y
49 Superiores, así como con la jurisprudencia constitucional, por los
argumentos que a continuación se exponen.

Respecto a la disponibilidad, manifiestan que está definida de acuerdo con lo

establecido en la Observación General Número 14. Se refiere al aspecto
material del área de la salud y comprende los bienes que permiten el
tratamiento y los servicios públicos y privados de salud y los medicamentos
esenciales definidos en el Programa de Acción sobre medicamentos esenciales
de la OMS. Igualmente, señalan que la disponibilidad tiene en cuenta que hay
aspectos en desarrollo progresivo del derecho que se irán incorporando al
mismo en la medida en que se avance en la protección de este.

Frente a la aceptabilidad, indican que adopta casi que literalmente la

definición contenida en la Observación General Número 14. Comprende tanto
el respeto de la ética médica como las diferentes perspectivas de la salud
existentes dentro de la sociedad colombiana. Además, garantiza la
participación de los particulares y de las comunidades étnicas en las
decisiones de salud que los afecten y propende a la garantía del derecho a la
salud considerando las necesidades acordes al género y los ciclos de vida.
Asimismo, protege el derecho a la intimidad y el derecho al hábeas data de los
pacientes.

En lo atinente a la accesibilidad, expresan que se encuentra estrechamente

relacionada con el derecho a la igualdad, habida cuenta que todos los
establecimientos, bienes y servicios a disposición de la comunidad deben ser
accesibles de manera universal. Comprende cuatro dimensiones, a saber: i) no

282
discriminación, ii) accesibilidad física, iii) accesibilidad económica y, iv)
acceso a la información.

A continuación, se pronuncian acerca de los tipos de accesibilidad existentes

en materia de salud y la manera cómo son abordados dentro del proyecto.

La accesibilidad física consiste en que los establecimientos, bienes y servicios

de salud se encuentren al alcance geográfico de todos los sectores de la
población, especialmente, de los grupos más vulnerables.

La accesibilidad económica se refiere a que los establecimientos, bienes y

servicios de salud estén al alcance de todos, es decir, los pagos por servicios
de atención de la salud y pagos relacionados con los factores determinantes
básicos de la salud deben tener en cuenta el principio de equidad, de manera
que se encuentren al alcance de todos. Agrega, que el proyecto de ley se ocupa
tanto de la visión individual como de la colectiva del derecho a la salud, de
manera que las decisiones económicas del Estado deben privilegiar el avance
colectivo del derecho, protegiéndose asimismo la igualdad.

Sumado a lo anterior, indican que la accesibilidad también comprende el

acceso a la información, el cual consiste en el derecho a solicitar, recibir y
difundir información e ideas sobre los aspectos relacionados con la salud,
siempre teniendo en cuenta el respecto a que los datos personales sobre la
salud sean tratados confidencialmente.

En cuanto a la calidad e idoneidad profesional, contenida en el literal d),

sostienen que está encaminado a que los establecimientos, bienes y servicios
que integran el sistema, se ciñan a un mínimo de estándares apropiados
científica y médicamente para la prestación del servicio, aceptable desde el
punto de vista cultural.

En ese orden de ideas, solicitan a la Corte declare la constitucionalidad de la

totalidad de los literales del artículo 6°, toda vez que desarrollan los
instrumentos de derechos humanos, la Observación General Número 14 y se
orientan al goce efectivo del derecho.

En segundo lugar, los intervinientes abordan los catorce principios del derecho
a la salud, consagrados en el artículo en revisión que, a su consideración, se
encuentran en armonía con los preceptos superiores y la jurisprudencia
constitucional.

Recuerdan que conforme con la jurisprudencia de la Corte, los principios al

ser uno de los elementos de los derechos fundamentales deben estar presentes
en las leyes estatutarias que desarrollan derechos, por ende, son
imprescindibles para la consolidación y buen funcionamiento del sistema de
salud.

En lo referente a la universalidad, la definen como la garantía de la protección

para todas las personas, sin distinción alguna y en todas las etapas de la vida.

283
El literal a) acogiendo la jurisprudencia constitucional, eleva a la categoría de
ley estatutaria el mandato de universalidad y lo amplia para que se reconozca
en todos los momentos del ciclo vital.

Respecto del principio pro homine, anotan que consiste en que con la finalidad
de proteger la salud y ante situaciones de duda u oscuridad, se debe optar por
la hermenéutica más favorable en la aplicación de una norma o política. El
literal b) eleva a estándar de protección estatutario un principio fundamental
del goce efectivo del derecho a la salud, dado que en todas las actuaciones de
los agentes del sistema la protección de las personas debe ser el foco
orientador de las acciones.

Sobre la equidad, los intervinientes aducen que supone una adecuación del
sistema de salud a las necesidades de la población y a sus particularidades
específicas. El literal c) implica un mandato al Estado para adoptar medidas
diferenciales encaminadas a la protección del goce efectivo del derecho, lo
cual permite evitar situaciones como aquellas en las que los recursos escasos
del Fosyga financian las necesidades de los más privilegiados a expensas de la
desprotección de los más necesitados.

En cuanto a la continuidad, advierten que se encuentra íntimamente

relacionada con la calidad y es una característica del servicio público en
general, que implica la no interrupción arbitraria o intempestiva de la
prestación del servicio en ninguna etapa, debiendo por ello existir un manejo
adecuado de la situación del paciente. Afirman que el literal d) promueve la
prestación de los servicios de salud con calidad y conforme a las necesidades
de los usuarios y prohíbe los cambios en la provisión que no obedecen a
razones médicas sino al arbitrio de quienes tienen a cargo el aseguramiento o
la provisión.

El principio de oportunidad, consagrado en el literal e), está estrechamente

ligado con la calidad, toda vez que implica que los bienes y servicios de salud
que deban proveerse no estén condicionados a dilaciones innecesarias,
riesgosas o que agraven la condición del paciente. Se encuentra asociado al
tiempo, momento o instante de suministro del servicio requerido, marcando el
umbral de vida o muerte de una persona.

En lo que atañe a la prevalencia de derechos, manifiestan que el principio está

orientado a la especial protección que la Constitución ordena de los niños y
adolescentes. Por tanto, la norma consagra unos ciclos vitales, de acuerdo con
la edad. El literal f) propugna por la especial protección de este grupo
poblacional, extendiéndose la medida a las mujeres gestantes, brindándoles
una protección constitucional reforzada.

Frente a la progresividad del derecho a la salud, indican que adquiere

relevancia frente a las facetas de la protección de la garantía fundamental que
exigen acciones más complejas en las que los avances pueden requerir un
periodo de tiempo razonable para ejecutarse. Este principio no puede
entenderse como una autorización para la inacción de las autoridades estatales,

284
por el contrario, implica deberes concretos, tales como, exigir que el Estado
actúe hasta el máximo de sus posibilidades para alcanzar los objetivos de
protección. Además, manifiestan que la progresividad lleva implícita la
prohibición de reducir los estándares de protección alcanzados. El literal g)
impone al Estado una carga de avanzar en la protección del derecho
fundamental a la salud permanentemente, circunstancia que lleva implícita la
prohibición de regresividad salvo las excepciones señaladas por la
jurisprudencia constitucional.

En cuanto a la libre elección, señalaron que consiste en que toda persona tiene
la potestad de acceder al servicio de salud por intermedio de la entidad o
institución que mejor le parezca en razón a su ubicación, conveniencia,
experiencia y demás factores. Se encuentra sometido a limitaciones especiales
dadas por la forma en que se organizan los servicios y la libertad de los
aseguradores de construir sus propias redes. Añaden que el literal h) implica
que la aplicación del principio a la libre elección debe estar garantizada
independientemente de los arreglos institucionales que defina el legislador
ordinario.

Respecto de la sostenibilidad, sostienen que implica que i) corresponde al

Estado adoptar las medidas necesarias encaminadas a garantizar los recursos
suficientes para financiar la protección del derecho a la salud y ii) no
subordina la protección de los derechos sociales. Este principio contribuye a
crear las condiciones de protección de los derechos sociales en el largo plazo
por lo que permite que la ampliación de la protección se realice
progresivamente para garantizar que esta pueda ser financiada en el presente y
hacia el futuro. La sostenibilidad busca garantizar el manejo responsable de
las finanzas públicas con ahorro en épocas de bonanza y desahorro en época
de escasez, de manera que la inversión social se mantenga estable a través del
tiempo y para las generaciones futuras.

En aras de reforzar su solicitud de exequibilidad del principio en mención,

manifiestan que el literal examinado: (i) señala la carga que supone la
sostenibilidad; (ii) incorpora el elemento de la progresividad que autoriza al
Estado a ampliar paulatinamente las facetas prestacionales de protección del
derecho de mayor complejidad y; iii) dispone que la garantía de los recursos
necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del
derecho a la salud debe hacerse conforme con las normas constitucionales de
sostenibilidad fiscal.

Por consiguiente, afirmar que la sostenibilidad fiscal está planteada en el

literal i) del artículo 6° del proyecto de manera que es compatible con la
jurisprudencia constitucional, toda vez que impone una carga al Estado que no
condiciona el goce efectivo del derecho a la salud a la disponibilidad de
recursos, al mismo tiempo que convoca a todos los agentes del sector a
contribuir en la realización del derecho. Sin embargo, incluye la racionalidad
dentro de la protección del derecho a incluir la progresividad como un criterio
orientador.

285
Respecto al literal j), expresan que la solidaridad es de carácter fundamental,
toda vez que es contrapartida general de los derechos fundamentales. Con base
en este, la Corte ha considerado que es constitucional la existencia de un
régimen subsidiado en el que la afiliación no depende de los ingresos propios
o el incremento de la cotización en el sistema para financiarlo.

Aunado a lo anterior, aducen que este principio i) contempla las relaciones de

solidaridad entre las personas, ii) contempla la solidaridad entre las
generaciones, iii) incluye las relaciones entre sectores económicos; iv) incluye
las regiones y; v) se refiere al apoyo mutuo entre comunidades. Dicha visión
amplia de solidaridad contribuye al goce efectivo del derecho de la salud.

En cuanto a la eficiencia, a que alude el literal k) estiman que se traduce en el

mayor provecho de las herramientas disponibles, o en la maximización de los
insumos necesarios para la consecución de determinado resultado en la
prestación del servicio. Debe ser aplicada por todos los agentes que
intervienen en la protección del derecho a la salud, es decir, dicho principio
debe ser observado por el Estado y por cada una de las personas, entidades e
instituciones que lo conforman.

Sumado a ello, aseveran que en dicho literal se ordena al Estado ajustar las
herramientas de focalización de recursos y los instrumentos de asignación de
subsidios hacia la población más desprotegida y con mayor carga de
enfermedad, propiciando que las atenciones incluidas en el plan de beneficios
sean las de mayor impacto epidemiológico.

Sobre la interculturalidad, señalan que se trata de la protección a la diversidad

étnica. Sostienen que los literales l), m) y n) que tratan esta materia, establecen
un conjunto de reglas que redundan en una protección especial y reforzada de
la diversidad étnica, incluyendo las poblaciones indígenas, afrocolombianas,
negras, ROM, raizales y palenqueras.

El literal l) integra en la protección estatutaria los alcances que la

jurisprudencia constitucional le ha dado a la interculturalidad en materia de
salud, al reconocer que la construcción de mecanismos de protección de salud
deben ser sensibles a las necesidades diferenciales de estos grupos. Sin
embargo, esta disposición bajo ningún entendido regula el acceso del derecho
a la salud de estas comunidades o las condiciones en las que los servicios se
deben prestar.

Los literales m) y n) consagran cláusulas generales de protección para los

pueblos indígenas, reconociendo y garantizando integralmente el derecho en
mención, teniendo en cuenta sus propias cosmovisiones, conceptos y
costumbres. Asimismo, establecen que dicho derecho se aplicará de manera
concertada con las comunidades, lo cual implica que en la adopción de
medidas concretas que las afecten y su acceso específico a servicios, deben
agotar previamente la consulta previa.

286
Al respecto, indican que tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, el
agotamiento de la consulta previa no procede en todos los casos, sino
solamente en aquellos en los que la afectación de las comunidades étnicas es
directa, motivo por el cual en la presente ley estatutaria dicho requisito
resultaba inaplicable, dada la generalidad de las disposiciones.

En cuanto al parágrafo del artículo 6°, los intervinientes indican que contiene
la manera como se deberán ponderar la aplicación y principios previstos en
dicha disposición. Este aparte estipula que si al examinar cada caso concreto
alguno de los principios puede gozar de mayor incidencia que otros, se debe
realizar un ejercicio de ponderación, conforme con el Texto Superior, tal como
lo ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, es decir, la administración
debe sopesar qué principio prevalece en cada caso concreto.

Como corolario lógico de lo anteriormente descrito consideran que el artículo

6° consagra un conjunto de elementos y principios del derecho a la salud, cuya
finalidad es la protección efectiva del derecho y dado que ellos se encuentran
en armonía con los preceptos superiores y, se tiene en cuenta la jurisprudencia
constitucional, los Ministerios intervinientes solicitan sea declarado exequible.

5.2.6.1.2. Procuraduría General de la Nación

La Vista Fiscal inicia por afirmar que la disposición en comento establece

cuatro elementos y catorce principios institucionales que se interrelacionan
para que pueda hacerse efectivo el derecho a la salud.

En cuanto al elemento de la disponibilidad, afirma que consiste en que el

Estado debe garantizar la existencia tanto de servicios, tecnologías,
instituciones y programas de salud como de personal médico y profesional
competente, lo cual debe estar en consonancia con un actualizado inventario
de necesidades en personal profesional médico y paramédico, tratamientos,
medicamentos, diagnósticos e intervenciones.

Respecto a la aceptabilidad, destaca que es de tener en cuenta que las

necesidades de salud relativas al ciclo de la vida inician desde la concepción y
deben ser atendidas por igual para la madre y el nasciturus para garantizar sus
derechos fundamentales a la vida y a la salud, sobre todo, cuando hay
enfermedades que afectan a la madre durante el embarazo y que obligan a
tomar decisiones para proteger el feto.

Frente al tercer elemento consagrado en el artículo 6° sostiene que la

definición de accesibilidad se encuentra en armonía con la materialización del
derecho fundamental a la salud, al prescribir que los servicios y tecnologías de
salud deben ser accesibles a todos en condiciones de igualdad.

Para concluir, se refiere a la calidad e idoneidad profesional. Al efecto, insiste

en que se torna imperioso revisar y actualizar el catastro relativo a los
profesionales especializados en las diferentes áreas de la salud, en aras de
evitar la negación del acceso al derecho por falta de personal especializado.

287
Por ende, se debe exigir a los aseguradores y prestadores el cubrimiento
necesario en todas las áreas especializadas de la salud.

Sumado a lo anterior, indica que es necesario hacer énfasis en la

profundización en investigación científica médica que mantenga actualizado al
país, depure los procedimientos y tratamientos médicos y permita construir
soluciones que hagan más eficiente, eficaz y económica la prestación del
servicio y, por tanto, más viable el derecho fundamental.

De igual manera y, en cuanto a los principios, indica que todos están

encaminados a dar direccionamiento y materialización al derecho fundamental
a la salud.

Se detiene en el principio de equidad, frente al cual aclara que la intención que

se deriva de su desarrollo y aplicación, es decir, la discriminación positiva en
materia de acceso de salud para los grupos y personas sujetos de especial
protección constitucional, no debe limitarse por algún tipo de restricción
administrativa o económica. Subraya que no es de recibo interpretar que caben
restricciones justificadas para el acceso a la salud del resto de los habitantes de
Colombia, lo cual pugna con el espíritu del proyecto de ley estatutaria.

En tal virtud, el principio de equidad es válido para reconocer que en

Colombia existen discriminaciones en materia de salud que exigen que el
Estado dé respuestas inmediatas y aceleradas para incluir a las poblaciones
vulnerables bajo el mismo tratamiento que se le debe dar a todos los
habitantes de Colombia. Las acciones afirmativas a cargo del Estado y de los
agentes del Sistema se deben entender encaminadas a incluir inmediatamente
a tales poblaciones en el contexto de la garantía al acceso a la salud como
derecho fundamental de manera universal e integral para todos, términos en
los que se solicita a la Corte que se declare condicionado el principio de
equidad al orden superior.

En igual sentido y dado que es expresión concreta del principio de equidad, el

jefe del Ministerio Público solicita se condicione la adopción de acciones
afirmativas en beneficio de sujetos acreedores de protección constitucional
reforzada, por ejemplo, la promoción del interés superior de las niñas, niños y
mujeres en estado de embarazo y personas de escasos recursos, grupos
vulnerables y sujetos de especial protección, en los términos consagrados en el
segundo párrafo del parágrafo del artículo 6° del Proyecto.

Indica que resulta contrario a la intención de asegurar la especial protección de

las mujeres gestantes y el acceso a la salud como garantía fundamental para
todos los habitantes de Colombia en forma integral y universal, lo relacionado
con garantizarles el acceso a los servicios de salud que requieran con
necesidad, dado que el criterio de necesidad se convierte en un calificativo
estandarizante en términos administrativos y, por tanto, excluyente de
servicios de salud para las mujeres embarazadas, especialmente, cuando la
necesidad es un asunto que califica el médico en cada caso concreto, conforme

288
a su formación profesional y experiencia, por tal motivo la Vista Fiscal solicita
se declare la inconstitucionalidad de dicha expresión.

De igual modo, expresa que atenta contra la Constitución Política la condición

de no privilegiar ningún de los principios que comporta el derecho
fundamental de acceso a la salud sobre los demás, toda vez que esa condición
constituye una camisa de fuerza interpretativa que permite justificar la
negación del acceso a la salud para cada caso en concreto, por ende, solicita a
la Corte declarar su inexequibilidad.

Asimismo, solicita declarar la inconstitucionalidad de la expresión “(…) e

interrelacionados” contenida en el primer inciso del artículo 6°, toda vez que
su significado se encuentra estrechamente relacionado con el condicionante
analizado según el cual los principios establecidos en el artículo 6° se deben
interpretar armónicamente sin privilegiar alguno sobre los demás,
circunstancia que puede conducir a una limitación del acceso a la salud por
incertidumbre o duda en la aplicación de los mismos.

Por otra parte, se pronuncia acerca del principio de continuidad. Al respecto

expresa que la circunstancia de que exista la posibilidad de interrumpir la
provisión de un servicio o tratamiento de salud, ya iniciado su suministro o
cubrimiento, por cualquier tipo de razón, atenta contra el espíritu de la salud
como derecho fundamental que se debe garantizar de manera universal e
integral para todos. Por ello, el jefe del Ministerio Público solicita a la Corte
declare la inconstitucionalidad de la mentada posibilidad, dado que no es de
recibo, bajo ningún tipo de justificación, interrumpir la provisión o suministro
de un servicio médico en desarrollo, por el contrario, debe terminarse de
cubrir o proporcionar integralmente, conforme a los requerimientos médicos
para cada caso en concreto.

Frente al principio de oportunidad, destaca que debe entenderse que los casos
de emergencias y diagnóstico, tratamiento y controles postratamiento no se
deben dilatar, toda vez que comprometen gravemente la vida o la integridad
del paciente. Subraya que la autoridad directa e indiscutible es el médico
remitente, el médico que hace el diagnóstico y el médico tratante, motivo por
el que sus decisiones deben estar debidamente justificadas y no pueden
someterse a ningún tipo de control administrativo o judicial previo ni de
dilación en su cumplimiento.

Seguidamente, indica que lo que resulta contrario con la Carta, en lo

relacionado con el principio de oportunidad, es lo relativo al criterio de
necesidad para la prestación de los servicios y tecnologías de salud que se
requieran para cada caso concreto, toda vez que se trata de un criterio que
permite interpretaciones excluyentes de servicios y tecnologías a suministrar,
lo cual, indudablemente, pugna con el fin del Proyecto.

Sobre la materialización del derecho fundamental constitucional a la salud

para infantes y adolescentes, afirma que constituye una interpretación del
derecho fundamental a la salud en forma universal e integral para todos en

289
función de la niñez y la adolescencia, a partir de las etapa prenatal, lo cual
debe entenderse en armonía con lo manifestado por la Procuraduría a lo largo
de la presente intervención respecto del elemento de aceptabilidad.

De igual manera, se debe entender el razonamiento del derecho fundamental a

la salud para todos en forma universal e integral en relación con la protección
de los pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras.

Continúa su exposición señalando que el principio de eficiencia entendido por

el legislador como la mejor utilización social y económica de los recursos
disponibles no está dirigido a responder a la garantía de la salud como derecho
fundamental prestado en forma universal e integral, por el contrario, limita el
acceso a la salud a los recursos disponibles, circunstancia que atenta contra el
espíritu de la ley estatutaria en estudio.

Posteriormente, sostiene que el principio de progresividad, en la forma

establecida en el literal g) del artículo 6°, vulnera la intención de la ley
estatutaria, ya que deja el derecho a la salud en el estado inicial de derecho
social y económico, tal como fue establecido en 1991, con las vicisitudes que
esto ha implicado en contra del acceso al servicio de salud en asuntos de
cobertura y calidad.

Así las cosas, solicita al Tribunal Constitucional declarar inexequible el

principio de progresividad, toda vez que desnaturaliza la finalidad del
Proyecto, en lo que en su característica fundamental se refiere, es decir, un
derecho de ejecución o aplicación inmediata y no sometido a vicisitudes,
excusas o justificaciones que pongan en peligro la vida, la integridad o la
dignidad de todos los habitantes de Colombia.

De igual manera, solicita declarar la inconstitucionalidad del principio de

sostenibilidad contenido en el literal i), ya que somete el derecho a la salud a
la disposición de recursos que el Estado haya destinado para su cubrimiento
progresivo, conforme con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal,
circunstancia que desnaturaliza la finalidad del Proyecto, concretamente en lo
que a su característica principal se refiere, ser un derecho de aplicación
inmediata, y no de prestación progresiva que pone en peligro la vida, la
integridad o la dignidad de todos los habitantes de Colombia.

Por último, pone de presente que ni siquiera el artículo 334 Superior al regular
la intervención del Estado en la economía, limita, menoscaba, restringe el
alcance o niega la protección efectiva de los derechos fundamentales.

5.2.6.1.3. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral -

ACEMI

La Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – ACEMI, en su

intervención expuso respecto del artículo 6, que admite interpretaciones

290
contrarias al derecho a la salud, lo que pude ocasionar incertidumbre sobre el
alcance del derecho y eventualmente un trato inequitativo y discriminatorio.

En su opinión, el parágrafo del artículo 6 vulnera el principio de seguridad

jurídica al establecer que “sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás,
resulta desproporcionada y carente de razonabilidad, pues, la aplicación de
principios se realiza mediante la ponderación. Advierte que es claro que
algunos principios integrados en este artículo pueden entrar en contradicción.
Consecuentemente solicita que se declare inexequible la expresión “sin
privilegiar alguno de ellos sobre los demás” contenida en el parágrafo del
artículo en comento.

5.2.6.1.4. Universidad Externado de Colombia

En relación con el literal i), recomienda que se condicione el alcance del

criterio de sostenibilidad 6 limitando su alcance a un menor margen de
maniobra.

Manifiesta que la motivación del proyecto de ley iba dirigida al concepto de

sostenibilidad financiera, del cual surge una carga para el Estado consistente
en garantizar la permanencia y suficiencia en el flujo de recursos del sector
salud. No se trataba de fundamentar normativamente recortes en el gasto
público de salud. Sin embargo, teniendo en cuenta que el criterio integrado al
texto fue el de sostenibilidad fiscal, es menester condicionar su alcance en lo
relativo a la dimensión objetiva del derecho, dado que, desde esta perspectiva,
al entenderse a la salud como un gasto público social, no puede ser recortado,
pues tal derecho es siempre prevalente y debe reflejar el principio de
progresividad y no regresividad.

5.2.6.1.5. Universidad El Bosque

Solicitó que se declare la inconstitucionalidad del literal i) del artículo 6 del

proyecto de ley, referido a la sostenibilidad.

Advierte que someter la política pública de la salud a las reglas de

sostenibilidad fiscal compromete seriamente la posibilidad de satisfacción
plena del derecho. Al respecto, afirma que si bien en el Acto Legislativo 3 de
2011, se estableció que el Estado tiene a cargo la dirección general de la
economía, nada en el autoriza a que dicho criterio pueda determinar la
satisfacción del derecho a la salud. En este sentido trae a colación la Sentencia
C-258 de 2013, según la cual el criterio de sostenibilidad fiscal no puede
interpretarse para restringir el alcance ni para negar la protección efectiva de
derechos fundamentales.

Considera que lo anterior debe tenerse en cuenta también en el caso del literal
k del artículo 6, en el que se determina la eficiencia como elemento y
principio del derecho fundamental a la salud.

291
A su modo de ver, la cláusula de sostenibilidad fiscal al establecerse como
principio da pie al intérprete para incluir dentro de las posibilidades
hermenéuticas la de la restricción del goce del derecho. Lo que implica un
retroceso frente al principio de progresividad.

Opina que el legislador debió prever en el apartado de principios orientadores

alguno para la maximización de la financiación del sistema de salud y no un
principio de restricción de la satisfacción del derecho, frente a lo cual reitera la
necesidad imperativa de restringir el marco interpretativo del principio en
comento.

5.2.6.1.6. Ciudadanas Stephania Yate y María Prada

Las ciudadanas Stephania Yate y María Prada, solicitan que se declare la

constitucionalidad condicionada de los artículos 6, 7, 8 y 10, de tal manera que
las obligaciones y derechos contemplados en tales preceptos sean también
aplicables a los compañeros permanentes que conformen una unión marital de
hecho, independientemente de la orientación sexual de la respectiva pareja.

En atención a lo anterior, señalan que es importante que la Corte

Constitucional aclare el contenido del artículo 6, literal i, y específicamente
determine de qué manera el derecho a la salud puede guiar y, en algunos
casos, limitar las políticas de sostenibilidad fiscal. En este entendido, solicita
que se declare exequible condicionalmente el artículo en comento, con la
advertencia de que el principio mencionado no puede ser utilizado por la
administración como un mecanismo para no garantizar el derecho
fundamental a la salud.

En lo referente a la pretensión de que se declare la exequibilidad de las normas

bajo la condición de que las obligaciones y derechos contemplados en el
proyecto de ley sean también aplicables a los compañeros permanentes que
conformen una unión marital de hecho, independientemente de la orientación
sexual, no manifiestan ninguna consideración.

5.2.6.1.7. Universidad CES

Expone que supeditar la prestación de los servicios de la salud a la

sostenibilidad fiscal es contrario a la ley, pues se limitaría un derecho
fundamental autónomo a un aspecto fiscal y de presupuesto. Agrega que si se
continúa entendiendo a la salud únicamente como un servicio de carácter
prestacional, basado en la retribución económica, “su violación sistemática no
acarrearía grandes consecuencias”.

En relación con el literal k) advierte que el término “procurar” allí incorporado

no es el adecuado para expresar la responsabilidad que en esta disposición se
le otorga al Estado, en cuanto, de acuerdo a la Real Academia Española,
procurar se limita a hacer diligencias o esfuerzos para algo que se expresa.

292
En cuanto al literal g) afirma que la progresividad desconoce no solo el acceso
real a los servicios sin cobertura (antiguos no pos), sino que también
contradice la “operación” de un derecho considerado como “fundamental
autónomo”, dado que da la posibilidad de ser negado por motivos solo
superables a futuro.

Respecto del literal j) expone que reducir el Sistema General de Seguridad

Social en Salud a un Sistema de Salud, reduce la condición constitucional del
derecho al contrariar el artículo 1 de la Constitución, específicamente en lo
referido a la solidaridad la cual, a su parecer, sí está desarrollada en el SGSSS.

5.2.6.1.8. Fundación Esperanza Viva

Respecto del literal h), anota que el principio de “libre elección” debe
entenderse con el respeto de los dos regímenes. En el caso del subsidiado, se
debe tener la opción de contratar con la red pública y privada de acuerdo con
las necesidades, capacidad técnica e instalada. Como mínimo se debe
garantizar una permanencia de 2 años dentro de la red. También se debe
garantizar la portabilidad nacional, se debe contemplar la libre elección de
gestoras y de redes de servicios de salud y garantizar la libre movilidad
cuando hay ausencia, fragmentación o mala prestación de los servicios de
salud.

5.2.6.1.9. Defensoría del Pueblo

El Defensor del Pueblo manifestó que si bien el artículo 6° del proyecto no

presenta problemas de constitucionalidad, en sentido estricto, solicita a la
Corte precise el sentido y alcance del principio de progresividad y la
metodología de ponderación frente al principio de sostenibilidad fiscal en la
ley estatutaria de salud; así como la interdependencia e interrelación entre
estos y los demás principios contenidos en el artículo 6°.

En cuanto al literal g), el interviniente sostiene que en aras de asegurar

progresivamente el goce efectivo del derecho a la salud, es necesario la
determinación de programas y cronogramas que demuestren los esfuerzos que
se realicen con este propósito.

Al respecto, recuerda que la faceta prestacional y progresiva de una garantía

constitucional debe permitir a su titular exigir judicialmente, como mínimo, la
existencia de una política pública orientada a garantizar el goce efectivo del
derecho y que se consagren los mecanismos de participación de los
interesados.

Por consiguiente, solicita a la Corte aclarar el literal g) de manera que se

entienda que el principio de progresividad del derecho a la salud implica, a su
vez, la obligación de diseñar e implementar planes, programas y cronogramas
para su efectiva realización y verificación de avances de cumplimiento.

293
Por último y, respecto al literal i), manifiesta que aun cuando la faceta
prestacional del contenido del derecho a la salud avala su cumplimiento
gradual y considerando la disponibilidad de recursos del sistema, el
cumplimiento del contenido esencial del derecho no admite aplazamientos ni
puede ser sometido por su necesidad a condicionamientos de índole
económica.

En consecuencia, solicita a la Corte aclarar el literal i) para que se entienda

que el criterio de sostenibilidad fiscal, bajo ningún entendido, puede afectar el
núcleo esencial del derecho fundamental a la salud.

5.2.6.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.6.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

Sostuvo que dicha disposición, antes que limitar el ejercicio de la acción de

tutela, propende hacia la eliminación de los problemas que dan lugar a que se
promueva este mecanismo.

De otro lado, afirmó que la sostenibilidad fiscal (literal i, artículo 6) no es el

elemento central del artículo, ya que además contempla 13 principios de igual
relevancia, entre ellos, la universalidad, la equidad y el pro homine. Aunado a
ello únicamente se habla de sostenibilidad fiscal en el literal i) del artículo 6° y
en el literal i del artículo 5°.

Del mismo modo, resaltó que el artículo mencionado eleva a nivel estatutario
lo establecido en la jurisprudencia constitucional, lo que representa un avance
fundamental.

5.2.6.2.2. ACEMI

Señaló, en lo pertinente, que con el proyecto de ley se supeditó el goce

efectivo del derecho a la salud a la sostenibilidad fiscal (literal i) y, de contera,
se disminuyó el núcleo esencial del derecho; situación que se agrava con la
aprobación de la Ley 1697 de 2013.

Asimismo, señaló que tampoco están identificados los recursos que el

Gobierno utilizará para garantizar la progresividad, a pesar de que en el texto
se plantea que se dispondrá, por ley, de los medios apropiados y suficientes
para ello.

5.2.6.2.3. Contraloría General de la República

Advirtió que de acuerdo a lo estipulado en su Auto del 31 de marzo de 2014,

el proyecto de ley impone restricciones al derecho a la salud a partir de la
forma en la que concibe la sostenibilidad fiscal (literal i, artículo 6).

Haciendo énfasis en el literal j) del artículo en comento expresa que para

financiar el Sistema el proyecto de ley, dejando de lado al Estado y a los

294
actores fuertes del sistema, impone sobre los usuarios un fuerte deber de
financiación, al estructurarse el sistema en términos de “mutuo apoyo a las
personas, que serán deudoras solidarias de los servicios prestados por el
sistema (…) sin definir claramente cuál sería la solidaridad y carga social
que soportaría el resto del Sistema…”.

En este sentido, del articulado se desprende la intención de que el derecho

fundamental a la salud esté subordinado a lo económico y financiero, lo cual
resulta contrario a la misma Ley Estatutaria y al principio de estabilidad
fiscal.

5.2.6.2.4. FECOER

Sostuvo que soportar el sistema en sostenibilidad fiscal y hacer depender de

ella la vinculación directa al acceso progresivo (literal g), implica la
restricción al núcleo esencial del derecho y, con ello, un duro golpe al
ejercicio de la tutela.

Aseveró que el artículo 2°, en conjunto con el 5° y 6°, enfocan la ley en

asegurar la sostenibilidad fiscal, entendiendo la salud como un conjunto de
prestaciones, garantizadas con la contribución de los ciudadanos de acuerdo a
la capacidad de pago. De ello se extrae que la ley es favorable solo a
principios y valores basados en el negocio y en el libre mercado.

5.2.6.2.5. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

Opinó que la expresión “con necesidad”, que se encuentra en el literal g del

artículo 6, limita el derecho fundamental a la salud y su garantía de acceso,
por cuanto no hay servicios en salud que no se requieran con necesidad.

De igual forma, el criterio de progresividad (desarrollado a lo largo de todo el

texto y puntualmente, como principio, en el literal g), implica restricciones, lo
cual no tiene cabida en la regulación del derecho fundamental a la salud.

5.2.6.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 6°

La expedición del precepto corresponde al legislador estatutario, pues define

los principios que regentan el derecho fundamental a la salud.

El artículo 6 comprende dos temas de especial importancia para el derecho

fundamental a la salud. De un lado, se enlistan los elementos que integran el
derecho y, de otro, se consagran los principios. Por ello, se estimará lo
concerniente a los elementos y posteriormente se revisaran, por separado, los
principios que el legislador estatutario decidió incorporar para normar tal
derecho.

En cuanto a los elementos, contenidos en los literales a, b, c y d del inciso 1º,

cabe aludir a la comprensión que el legislador les ha dado en relación con el
derecho a la salud. De un lado, se manifiesta que estos elementos están

295
interrelacionados y, de otro, se les califica de esenciales. Para la Corte, estas
connotaciones no riñen con la preceptiva constitucional, pues, esa calificación
de esenciales e interrelacionados es la que el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, les atribuyó en el párrafo 12 de la
observación 14 a los mismo elementos. Para la Sala, la condición de esencial
resulta importante en la medida en que a partir de dichos elementos se
configura el contenido esencial del derecho, el cual aparece como un límite
para las mayorías, de tal modo que decisiones del principio mayoritario que
cercenen alguno de estos elementos pueden eliminar el derecho mismo y por
ello deben ser proscritas del ordenamiento jurídico.

Por lo que tiene que ver con la interrelación, estima la Corte que es
perfectamente explicable, dado que la afectación de uno de los 4 elementos,
pone en riesgo a los otros y, principalmente, al mismísimo derecho. Si bien es
cierto, se trata de elementos distinguibles desde una perspectiva teórica, todos
deben ser satisfechos para lograr el goce pleno del derecho. No se entiende
como se realizaría este último, si, por ejemplo, se predicase la nuda
disponibilidad sin calidad o, más aún sin acceso. Para la Sala, es el goce
efectivo del derecho el que exige tal correspondencia mutua entre los diversos
elementos que configuran el derecho fundamental a la salud. Es en esa
comprensión ajustada a la Constitución que, la Corte no encuentra de recibo el
pedimento formulado por el Ministerio Público, cuando depreca la
inexequibilidad de la expresión interrelacionados por estimar que, puede
fungir como una camisa de fuerza interpretativa que conduzca la
incertidumbre en la aplicación de la disposición o se constituya en un pretexto
para negar el acceso a la salud. Es el logro del goce efectivo del derecho como
telos de las disposiciones revisadas el que signa su lectura y,
consecuentemente impide derivar normas que nieguen la materialización del
derecho.

En cuanto a los elementos enlistados no cabrían reparos, pues, resulta evidente

que el Proyecto recoge lo contemplado en la Observación General 14, con lo
cual, se acude a un parámetro interpretativo que esta Sala entiende como
ajustado a la Constitución. En el documento citado, la disponibilidad, la
aceptabilidad, la accesibilidad y la calidad se tienen como factores esenciales
del derecho. En sede de tutela y, sobre el punto, esta Corporación, ha
reconocido el vigor y pertinencia de la Observación en los siguientes
términos:

“(…) Ahora bien el derecho a la salud contiene una serie de

elementos necesarios para su efectivo desarrollo257, dentro de los
cuales encontramos la accesibilidad al servicio. Esta
Corporación258 en aras de desarrollar por vía jurisprudencial el
alcance y contenido del derecho a la salud, ha recurrido en
diversas oportunidades a la Observación General Número 14 del
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU

257El Comité DESC expresó que los elementos esenciales del derecho a la salud, son la “accesibilidad,
disponibilidad, aceptabilidad y calidad.”
258Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-1087 de 2007, MP, Jaime Córdoba Triviño.

296
 (Comité DESC). La cual en su párrafo 12 expresó que los
elementos esenciales del derecho a la salud, son la accesibilidad,
disponibilidad, aceptabilidad y calidad. Sobre el primero de ellos,
de acuerdo con la observación, deben tenerse presentes los
siguientes lineamientos (…)” (Sentencia T-585 de 2012. M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub)259. (Negrillas fuera de texto)

En lo que respecta a la definición de cada uno de los elementos prevista en los

literales a, b, c y d resulta pertinente un estudio por separado.

En el literal a), se define la disponibilidad y en ella se expresa que el Estado

deberá garantizar la existencia de servicios y tecnologías e instituciones de
salud, así como de programas de salud y personal médico profesional
competente. Para la Sala, cabe aquí hacer la misma observación formulada a
propósito del inciso 2º del artículo 2 del Proyecto, pues, no solo se debe
garantizar la existencia de servicios tecnologías e instituciones sino de
facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones
necesarias para alcanzar el más alto nivel de salud. Adicionalmente, se
advierte que la definición de este elemento esencial en la Ley en revisión, no
incorpora algunos aspectos contenidos en el literal a) del párrafo 12 de la
Observación 14 en el que se indica que la disponibilidad comprende los
medicamentos esenciales definidos en el programa de acción sobre
medicamentos de la O.M.S.. Igualmente quedaron excluidos los factores
determinantes básicos de la salud, como el agua potable y las condiciones
sanitarias adecuadas.

Para la Sala, la constitucionalidad de este elemento comporta una

interpretación amplia que incorpore los componentes faltantes ya referidos y,
además, implique que se garantiza la existencia de facilidades,
establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarios para
alcanzar el más alto nivel de salud. No cabe pues, una lectura restrictiva del
enunciado en revisión que únicamente comprenda la disponibilidad de
conformidad con el tenor del literal a) de la Ley examinada. Para la Sala, la
apreciación del precepto desde el Texto Superior supone entonces una
enunciación de lo que este elemento esencial comporta y no una consagración
taxativa que implique una restricción al goce efectivo del derecho.

En lo que concierne a la aceptabilidad estipulada en el literal b), no cabe

reparo alguno, pues, en el sentir de la Corte la decisión del legislador
estatutario tiene un alcance congruente con lo estipulado en el literal c) del
párrafo 12 de la Observación del Comité de derechos económicos, sociales y
culturales. Estima la Corporación que la aceptabilidad es el elemento esencial
del derecho fundamental a la salud que realiza la dimensión de la autonomía
de las personas como portadoras de una identidad cultural, unas convicciones
y una cosmovisión. Es en ese sentido que resulta oportuno atender también lo
dispuesto en el párrafo 8 de la Observación 14 cuando se declara “(…) El
derecho a la salud entraña libertades y derechos. Entre las libertades figura el
259 En este mismo sentido, ver la Sentencia T-583 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-905 de
2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

297
derecho a controlar su salud y su cuerpo, con inclusión de la libertad sexual y
genésica (…)”. Así pues, se procede declarar su exequibilidad.

En lo que atañe a la accesibilidad, contemplada en el literal c), observa el

Tribunal Constitucional que resulta manifiestamente congruente con
enunciados contenidos en el Texto Superior. En tal sentido, el artículo 49
consagra, en lo pertinente, “Se garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”. Sobre el
punto, el constituyente, en el artículo 64, dispuso expresamente para las
personas de los sectores rurales, como deber el de “promover el acceso
progresivo a (…) los servicios de (...) salud (…) con el fin de mejorar el
ingreso y calidad de vida de los campesinos”.

En el informe de 2005 la O.M.S., a propósito de la salud materno-infantil,

frente a factores lesivos para la salud como el VIH y las crisis humanitarias, se
advertía de las letales consecuencias que para sujetos altamente vulnerables,
comportaba la restricción o negación al acceso en prestaciones de salud,
precisaba el documento:

“(…) La exclusión de las prestaciones sanitarias genera

desigualdades en la supervivencia aún más acusadas entre las
madres y los recién nacidos que en los niños (…).

Y seguidamente recomendaba elementos a tener en cuenta para el logro del

acceso:

(…)En la evolución hacia el acceso universal a la atención de salud

deben tenerse en cuenta los obstáculos contextuales a los progresos,
los motivos de exclusión de dicha atención y los diversos patrones
de exclusión (…)”260. (Negrillas fuera de texto).

Por otra parte, cabe recordar la misma observación que hizo la Corte a
propósito del literal a) cuando advertía que la expresión “servicios y
tecnologías” significa facilidades, establecimientos, bienes, servicios,
tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud.
Para esta Corporación la interpretación amplia asumida, también implica que
los conceptos de accesibilidad, lo que en el proyecto se expresa como no
discriminación, accesibilidad física, asequibilidad económica y acceso a la
información, se deberán entender en consonancia con lo preceptuado en los
numerales (i, ii, iii y iv) del literal b) del párrafo12 de la Observación 14 del
Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Las precisiones
anotadas, se justifican en la medida en que conducen a materializar el goce
efectivo del derecho y proscriben circunstanciales apreciaciones lejanas al
tono garantista de la Carta y nocivas para el derecho.

En consecuencia, se declarará la constitucionalidad del literal c) del inciso 1º

del artículo 6 del proyecto atendiendo las consideraciones anotadas.

260 O.M.S. Informe sobre la salud en el mundo 2005. Cada madre y cada niño contarán! P. 23

298
Por lo que respecta a la calidad e idoneidad profesional, consignada en el
literal d) del proyecto, es oportuno indicar que tal como se refirió en el marco
normativo sobre la salud, el constituyente colombiano ha estipulado, en varias
ocasiones, normativa orientada a velar por la idoneidad de los profesionales
que prestan el servicio de salud. En la Constitución de 1991, el artículo 26,
contempla la exigencia de títulos de idoneidad y el control e inspección del
ejercicio de las profesiones, mandatos que se encaminan, entre otras cosas, a
garantizar la calidad del ejercicio profesional. Igualmente, el mismo
constituyente consagró, en el artículo 54, la siguiente obligación estatal: Es
obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habitación
profesional y técnica a quienes lo requieran. Sin duda, estos mandatos le
conciernen también al personal comprometido con la prestación del servicio
de salud.

La relevancia de la calidad en la prestación del servicio, ha sido puesta de

presente por la O.M.S. en varias ocasiones. En uno de los ya citados informes
a propósito de la salud materno-infantil, se anotaba:

“(…) Cualquiera que sea el contexto, la ausencia de progresos

obedece también a la incapacidad de los sistemas sanitarios para
dispensar atención de calidad y servicios a todas las madres y los
niños (…)”261.

En el informe de 2003, la O.M.S., refiriéndose en general a los principios

para lograr una atención integrada, atribuía a los sistemas de salud la siguiente
meta calificada como principal:

“(…) La extensión de los contextos favorables a la salud y de una

atención de calidad a todo el mundo constituye el principal
imperativo de los sistemas de salud (…)”262. (Negrillas fuera de
texto).

En otro informe, el mismo organismo internacional apuntaba que “lo

importante no es solo la cantidad de los servicios de salud que se prestan sino
también su calidad”263. Advierte entonces la Corte que una prestación sin
calidad, se puede tornar en una verdadera negación del servicio, pues, la
atención sanitaria deficiente impide acceder al servicio que brinde el goce
efectivo del derecho.

Por otro lado, y conforme con las razones anotadas con antelación en esta
providencia, la lectura de la expresión “los establecimientos, servicios y
tecnologías de salud”, deberá implicar también las facilidades,
establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarios para
alcanzar el más alto nivel de salud, pues, dicha lectura no solo está en
consonancia con la Observación 14, sino que, implica una mayor prerrogativa

261 ibidem
262 O.M.S. Informe sobre la salud en el mundo 2003. Forjemos el futuro p. 117
263O.M.S. Informe sobre la salud en el mundo 2013. Investigaciones para una cobertura sanitaria
universal. p. 22

299
para el usuario del sistema al descartar una lectura restrictiva que pueda
atentar contra los mandatos de garantía del derecho establecidos en los
artículos 2 y 49 de la Carta. Igualmente, resulta pertinente advertir que
contrastado el contenido del precepto, con lo estipulado en el literal d) del
párrafo 12 de la Observación 14, se echa de menos la presencia de
medicamentos y equipo hospitalario científicamente aprobado, en buen estado,
agua limpia potable y condiciones sanitarias adecuadas como componentes de
la calidad del derecho. Por ende y, en concorde con la interpretación amplia
acogida en este pronunciamiento, el precepto de la ley estatutaria debe
comprenderse incorporando los aspectos faltantes anotados, pues, de no ser así
se reduciría la garantía del derecho en contravía de lo establecido en la Carta.

Con tales estimaciones, se declarará la constitucionalidad del literal d) del

inciso 1º del artículo 6° del Proyecto.

El otro asunto contemplado en el artículo en revisión es el de los principios.

En relación con este tipo de mandatos, se advierte, desde ya, que son normas
jurídicas y, tienen la particularidad de ordenar que algo se realice en la mayor
medida de lo posible. Es por esa razón que al referirse a ellos la doctrina ha
dicho que funcionan como mandatos de optimización. Esta Corte ha prohijado
esta concepción al entender los principios de ese modo 264. La precisión hecha
resulta relevante dado que suele acontecer que, en los casos concretos se
presenten tensiones entre dichos tipos de preceptos y el método de resolución
de dicho enfrentamiento es el de la ponderación. Importante resulta anotar que
frente a casos concretos se pueden presentar conflictos entre principios,
debiendo ceder alguno o algunos en favor de otros que, en relación con el caso
concreto pueden tener un mayor peso relativo.

Con respecto al asunto específico, es oportuno precisar que la jurisprudencia

de esta Corte ha sentado que en el ámbito de la seguridad social, los principios
fijados por el constituyente en la materia, operan, entre otras cosas, como un
límite a la potestad legislativa. De tal modo que la presencia, desarrollo o
quebrantamiento de tales principios, define en mucho el destino de los
mandatos establecidos por el legislador en el ámbito de la salud. Dijo la Sala
Plena:

“(…) la Carta establece unos principios básicos que

obligatoriamente orientan la seguridad social, y que por ende
limitan la libertad de configuración del Legislador. Así, según
expresos mandatos constitucionales, la Seguridad Social es un
derecho irrenunciable y un servicio público de carácter obligatorio,
que habrá de ser prestado bajo la dirección, coordinación y control
del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad (CP art. 48)”. (Sentencia C-1489 de
2000, M.P. Martínez Caballero)

264 Ver sentencias C-748 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y la C-228 de 2011. M.P. Juan Carlos
Henao Pérez.

300
Con esta consideración preliminar, resulta oportuno proceder a revisar la
constitucionalidad de los literales del inciso 2º del artículo 6, en los cuales, se
enlistan los principios que, según el legislador estatutario, el derecho
fundamental a la salud comporta.

5.2.6.3.1. Literal a)

Para la Corte, el principio de universalidad resulta de indiscutible pertinencia

en materia de salud, pues, el inciso 2º del artículo 49 del Texto Superior, lo
contempla específicamente como uno de los que orienta la prestación de este
servicio a los habitantes del territorio. Destaca la Sala que la misma Carta
califica como principio a la universalidad. Igualmente, cabe aludir a lo que
dispone el pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, cuando, en el artículo 12 numeral 2 literal d), establece como una
medida en cabeza de los Estados partes y con miras a asegurar la plena
efectividad del derecho la de crear condiciones de asistencia y servicios
médicos para todos.

Esta Corporación ha expedido diversos pronunciamientos en los cuales ha

definido dicho principio en materia de salud. Así por ejemplo, desde la
sentencia C-130 de 2002 M. P. Araujo Rentería se decía:

“(…) La consagración del derecho a la salud y la aplicación al

sistema general de salud de los principios de solidaridad,
universalidad e integralidad, no apareja la obligación del Estado de
diseñar un sistema general de seguridad social que esté en
capacidad, de una sola vez, de cubrir integralmente y en óptimas
condiciones, todas las eventuales contingencias que puedan afectar
la salud de cada uno de los habitantes del territorio 265. La
universalidad significa que el servicio debe cubrir a todas las
personas que habitan el territorio nacional (…)”. (Negrillas fuera
de texto)

En la sentencia T-760 de 2008 se advertía que si bien es cierto el legislador

tenía la potestad de elegir el sistema de salud, tal elección encontraba como
condición imprescindible la universalidad. En la misma sentencia se
explicitaba que la prestación de dicho servicio en las indicadas condiciones,
era lo que garantizaba el goce efectivo del derecho. Se dijo en concreto:

“(…) Este Sistema puede ser del tipo que democráticamente decida
el legislador, siempre y cuando tenga como prioridad, garantizar en
condiciones de universalidad el goce efectivo del derecho a la salud
dentro de los parámetros constitucionales (…)” (Sentencia T-760 de
2008).

Para la Corte, no cabe duda que el Congreso cumple con un imperativo

constitucional, cuando expide una disposición orientada a lograr la cobertura

265 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-599 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

301
total del servicio de salud para la población colombiana 266. Recientemente esta
Corporación ha reiterado el mandato, advirtiendo que su realización le atañe al
Estado:

“(…) Según el principio de universalidad, el Estado –como sujeto

pasivo principal del derecho a la seguridad social- debe garantizar
las prestaciones de la seguridad social a todas las personas, sin
ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida. (Sentencia
C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)267 (…)”.

La trascendencia del principio de universalidad guarda relación directa con la

cobertura sanitaria. Esta última es, en mucho, la expresión natural del
principio de universalidad. Para la Corte, resulta de particular interés destacar
lo vertido en el informe sobre la salud en el mundo de 2013. En dicho
documento, la O.M.S. precisó:

“el objetivo de la cobertura sanitaria universal es garantizar que

todas las personas puedan utilizar los servicios que necesitan sin
correr el riesgo de ruina económica o empobrecimiento (…) el
concepto de cobertura universal se funda en una visión amplia de
los servicios necesarios para gozar de unas buenas condiciones de
salud y bienestar. Estos servicios van desde la atención clínica del
paciente individual hasta los servicios públicos que protegen la
salud de una población entera”268.

Lo considerado precedentemente resulta importante, pues, impone una

interpretación amplia del texto contenido en el Proyecto de Ley, la cual no
puede dar lugar a lecturas que cercenen dimensiones del derecho. Así por
ejemplo, la expresión gozaran “efectivamente”, debe entenderse en el sentido
que dicho goce se hace efectivo no solo con la mera atención oportuna, sino
que también implica la calidad, la continuidad, la integralidad, etc. En la
prestación del servicio. No se podría entender, por ejemplo, que hay
efectividad del goce cuando se presta una atención que no riña con la calidad,
pero, brindada fuera de oportunidad.

Consecuentemente, corresponde al Tribunal Constitucional precisar el alcance

de la expresión referida para evitar que una lectura restrictiva, torne la
consagración legal del principio en una talanquera normativa que termine
convirtiendo en nugatorio el ejercicio del derecho. Acorde con lo sentado,
encuentra la Corte que la aproximación más ajustada a la Constitución, es
aquella que entiende el goce efectivo del derecho en todas las dimensiones que
este comporta, lo cual, deberá acompasarse con el principio de progresividad
que más adelante se estimará y con los restantes principios que esta Sala
valore como exequibles. No sobra anotar que la citada progresividad, deberá
dar cuenta de algún cuestionamiento, en el sentido que tal como quedó
266Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-130 de 2002. M.P. Jaime Araújo Rentería.
267 Ver también T-748 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-320 de 2013. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
268 Organización Mundial de la Salud informes sobre la salud en el mundo 2013 investigaciones para una
cobertura sanitaria universal. Pág. 5

302
redactado el literal al emplear el verbo “gozar” en tiempo futuro difiere
indefinidamente el cumplimiento que requiere el derecho, consideración que,
de entrada, habría que descalificar.

Así pues, acorde con la apreciación referida, la Corporación declarará la

exequibilidad del principio de universalidad establecido en el literal a) del
inciso 2° del artículo 6 del Proyecto.

5.2.6.3.2. Literal b)

El principio pro homine incluido por el legislador estatutario en el catálogo de

principios que rigen el derecho fundamental a la salud, se ofrece como una
cláusula hermenéutica para la interpretación de los derechos fundamentales y,
consiste, principalmente, en la obligación que tiene el intérprete de adoptar el
sentido más favorable que el contenido de estos derechos recrea, esto es, “…
debe privilegiar la hermenéutica que resulte menos restrictiva para el
ejercicio de los mismos”269. Dado que se trata de un principio cuyo particular
interés se funda en el respeto de la dignidad humana, parece razonable que las
decisiones que involucran garantías fundamentales deban orientarse por
aquellas opciones interpretativas que mejor protejan al individuo y le permitan
hacer efectivo su propio plan de vida.

Al respecto anota la Corte,

“(…) el principio de interpretación pro homine, impone aquella

interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al
hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella
interpretación que propenda por (sic) el respeto de la dignidad
humana y consecuentemente por la protección, garantía y
promoción de los derechos humanos y de los derechos
fundamentales consagrados a nivel constitucional. Este principio se
deriva de los artículos 1º y 2º Superiores, en cuanto en ellos se
consagra el respeto por la dignidad humana como fundamento del
Estado social de Derecho, y como fin esencial del Estado la
garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, así como la finalidad de las autoridades de la
República en la protección de todas las personas en su vida, honra,
bienes y demás derechos y libertades270.

Prueba de su especial importancia se evidencia con la consagración de esta

cláusula hermenéutica en diversos instrumentos internacionales. Así por
ejemplo, el principio pro homine aparece consagrado en instrumentos
internacionales como: la Declaración Universal de Derechos Humanos (Art.

269 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-186 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas
270 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T 191 de 2009. MP. Luis Ernesto Vargas Silva.

303
30)271, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 5) 272, Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Art. 5) 273
Convención Americana (Art.29)274, Convención sobre los Derechos del Niño
(Art. 41)275, Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad
(Art.4)276, Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (Art. 23)277, entre otros. Así lo ha advertido esta
Corporación en varias de sus decisiones a propósito del carácter imperativo de
los derechos humanos y su obligatoriedad, resultado de la integración de esta
preceptiva al bloque de constitucionalidad.

De la incorporación del citado principio a los tratados, convenios y pactos

internacionales se pueden colegir, al menos, cuatro lecturas distintas de su
aplicabilidad y alcance respecto de los derechos humanos en general y de las
disposiciones de derecho fundamental en particular. En primer lugar, la
interpretación que se haga de estas disposiciones no puede conducir a la
supresión, destrucción, o eliminación de alguna de ellas 278; segunda, la
271Declaración Universal de Derechos Humanos. Art. 30. “Nada en esta Declaración podrá interpretarse
en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y
desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración.”
272Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Art. 5 1. “Ninguna disposición del presente Pacto
podrá ser interpretada en el sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para
emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos o
libertades reconocidos en el Pacto, o a su limitación en medida mayor que la prevista en el. 2. No podrá
admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o
vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente
Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.”
273Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Art. 5 1. “Ninguna disposición
del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o
individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los
derechos o libertades reconocidos en el Pacto, o a su limitación en medida mayor que la prevista en el. 2. No
podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o
vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente
Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.”
274Convención Americana. Artículo 29. “Ninguna disposición de la presente Convención puede ser
interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la
prevista en ella;  b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de
acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte
uno de dichos Estados;  c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se
derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y  d) excluir o limitar el efecto que puedan
producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la
misma naturaleza.”
275Convención sobre los Derechos del Niño. Art. 41 “Nada de lo dispuesto en la presente Convención
afectará a las disposiciones que sean más conducentes a la realización de los derechos del niño y que puedan
estar recogidas en: a) El derecho de un Estado Parte; o b) El derecho internacional vigente con respecto a
dicho Estado.”
276Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad. Artículo 4.4. “Nada de lo dispuesto
en la presente Convención afectará a las disposiciones que puedan facilitar, en mayor medida, el ejercicio de
los derechos de las personas con discapacidad y que puedan figurar en la legislación de un Estado Parte o en
el derecho internacional en vigor en dicho Estado. No se restringirán ni derogarán ninguno de los derechos
humanos y las libertades fundamentales reconocidos o existentes en los Estados Partes en la presente
Convención de conformidad con la ley, las convenciones y los convenios, los reglamentos o la costumbre con
el pretexto de que en la presente Convención no se reconocen esos derechos o libertades o se reconocen en
menor medida.”
277Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Artículo 23.
“Nada de lo dispuesto en la presente Convención afectará a disposición alguna que sea más conducente al
logro de la igualdad entre hombres y mujeres y que pueda formar parte de: a) La legislación de un Estado
Parte; o b) Cualquier otra convención, tratado o acuerdo internacional vigente en ese Estado.”
278 En sentencia C-251 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero, recuerda la Corte: “(…) conforme a la
filosofía de los convenios internacionales, los derechos humanos forman una unidad, pues son

304
interpretación de estas disposiciones no puede conducir a la restricción,
disminución o limitación del contenido de estos derechos de forma ostensible
y/o arbitraria; tercera, el intérprete deberá elegir la norma que resulte más
favorable a los intereses del individuo o que mejor optimice la garantías en
controversia, siempre en favor de la protección a su dignidad; finalmente, la
interpretación que se haga de estas disposiciones no podrá conducir a la
exclusión de otros enunciados o normas que igualmente reconozcan, en favor
del individuo, otras garantías fundamentales so pretexto de su no
incorporación taxativa en el ordenamiento interno.

Es por ello que sobre esta cláusula, también denominada cláusula de

favorabilidad en la interpretación de los derechos humanos 279, se ha sostenido
en la Corporación:

“…es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los

derechos humanos, así como a los derechos fundamentales, en
virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la
interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer
derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la
interpretación más restringida cuando se trata de establecer
restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su
suspensión extraordinaria.”280.

Entre tanto, si la delimitación -limitación- del contenido constitucional vigente

de los derechos fundamentales, sujeta la actuación de los intérpretes
autorizados, a la observancia, por ejemplo, del contenido esencial de los
derechos y el criterio de proporcionalidad, tal como lo explica Rodríguez-
Toubes281; el empleo del principio pro homine como parámetro obligatorio
para la reglamentación de estas garantías, y no solo como herramienta
hermenéutica para dotar de sentido disposiciones de derecho fundamental en
casos concretos, comprometería la actuación de éstos mismos órganos en
procura de concretar propósitos legítimos.282

interdependientes, integrales y universales, de suerte que no es admisible que se desconozcan unos derechos
so pretexto de salvaguardar otros.”.
279Ver sentencias C-148 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis, Sentencia C-186 de 2006. M.P. Clara Inés
Vargas, SV C-1056 de 2004. M.P. Sentencia C-408 de 1996. M.P Alejandro Martínez Caballero.
280 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-319 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En el
mismo sentido, pie de página sentencia C-148 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. “Cuando la Corte
Interamericana ha explicitado el alcance del principio pro homine en relación con las restricciones de los
derechos humanos, ha expresado que "entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse
aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe ser proporcionada
al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo" Corte IDH, Opinión
Consultiva OC-5/85, "La colegiación obligatoria de periodistas (artículos 13 y 29, Convención Americana
sobre Derechos Humanos)", del 13 de noviembre de 1985, Serie A, nº 5, párrafo 46.”
281 RODRÍGUEZ-TOUBES, Joaquín. “Principios, Fines y Derechos Fundamentales”, Madrid, ed.
Dykinson, 2002, p. 181.
282 En sentencia C-318/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte refiere el uso del principio pro homine. Al
respecto y en salvamento de voto afirma: “el principio pro homine (C.P. art. 5) indica que toda regulación del
derecho de acceso a la administración de justicia, además de respetar el contenido esencial de los derechos
constitucionales que pueden resultar comprometidos, debe perseguir una finalidad legítima, ser útil y
necesaria para alcanzar el objetivo deseado y resultar estrictamente proporcional respecto de tal finalidad.

305
Se traduce de este modo en un “mandato de protección, vigencia y garantía de
los derechos constitucionales”283 que pone de manifiesto, en últimas, la
importancia por hallar en la efectiva realización de los derechos no solo una
prerrogativa básica del Estado Social de Derecho, sino, también, una
condición propicia para dotar de eficacia el contenido material de la
Constitución.

En relación con el derecho a la salud, el principio pro homine se concretaría

en la siguiente fórmula: “la interpretación de las exclusiones debe ser
restrictiva a la vez que la interpretación de las inclusiones debe ser amplia.
(…)”284. Esta fórmula, obviamente varía si el ordenamiento jurídico supone
como punto de partida para el goce efectivo del derecho la inclusión como
regla y la exclusión de servicios como excepción.

En materia de restricciones285, este Tribunal se ha pronunciado en distintas

ocasiones frente a limitaciones y exclusiones del Plan Obligatorio de Salud.
Ante este panorama ha confirmado la Corte:

“…esta Corporación, en virtud de la supremacía de la Constitución

sobre las demás fuentes del derecho, ha inaplicado la
reglamentación que excluye el tratamiento, medicamento o
diagnóstico requerido, para ordenar que sea suministrado y evitar
de ese modo que una reglamentación legal o administrativa impida
el goce efectivo de garantías constitucionales y de los derechos
fundamentales a la vida, a la integridad y a la salud”

(…) “cuando es el procedimiento quirúrgico el que aparece

señalado en el P.O.S. más no lo insumos que se requieren para
ponerlo en práctica, debe hacerse una interpretación acorde con el
predicado que orienta el derecho a la salud, en los términos de la
Observación General N° 14 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, el cual se ha entendido como el derecho al
máximo nivel posible de salud que le permita a las personas vivir
dignamente. Lo anterior supone entonces, una clara orientación
finalista de este derecho, lo que impone la adopción del mismo
criterio para efectos de interpretar las disposiciones que regulan la
materia”286.

De igual forma ha reiterado:

283 Corte Constitucional, salvamento de voto sentencia C-630/11 M.P. María Victoria Calle
284Corte Constitucional, sentencia T 760-08 M.P. Manuel José Cepeda
285Ver también Corte Constitucional sentencia T-278/09 M.P Nilson Pinilla Pinilla, sentencia T-308/06 M.P
Humberto Antonio Sierra Porto
286Corte Constitucional, Sentencia T-945/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis.

306
 “Tratándose de un caso límite, en el cual existe duda acerca de la
protección de un derecho fundamental, resulta pertinente la
aplicación del principio pro homine que ordena la adopción de la
decisión que mejor se compadece con la garantía de los derechos
fundamentales en juego, que en este caso se materializa en la orden
del tratamiento prescrito por el médico tratante…”287

En suma,

“si se presentan dudas acerca de si un servicio, elemento o

medicamento están excluidos o no del POS, la autoridad respectiva
tiene la obligación de decidir aplicando el principio pro homine,
esto es, aplicando la interpretación que resulte más favorable a la
protección de los derechos de la persona. Por ello, una
interpretación expansiva de las exclusiones es incompatible con
dicho principio.”288

En cuestión de inclusiones precisa la Corte:

“El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales sujeta el goce de los derechos definidos en ella al
principio de progresividad. Ello supone que únicamente cuando se
ha incluido, por así requerirlo el derecho en cuestión, la prestación
dentro del sistema de salud (en este caso), este es exigible. Ello
podría llevar a pensar que, aún con las imprecisiones antes
indicadas, sólo son exigibles aquellas prestaciones definidas por el
Estado, pues de esta manera se asegura que el cubrimiento
corresponde al nivel de desarrollo y a los recursos existentes. La
Corte comparte este argumento, salvo en los casos de duda. En
tales eventos, en atención a los principios favor libertatis y de
buena fe en el cumplimiento de los tratados, en concordancia con el
principio de dignidad humana, debe preferirse la opción que
extienda o amplíe el aspecto de goce del derecho fundamental. Visto
en sentido contrario, toda restricción a un derecho debe ser expresa
y no dejar asomo de duda. Tal es la carga que debe asumir el
garante del derecho.”

(…) En conclusión, la aplicación de un criterio finalista –búsqueda

del logro del más alto nivel posible de salud- autoriza el argumento
a fortiori, conforme al cual habiéndose dispuesto el cubrimiento en
el P.O.S. de un procedimiento determinado, se entiende incluido
todo aquello necesario para su realización”289

Significa por tanto, advertir la aplicabilidad de esta cláusula en una doble vía:
De un lado, y acorde con la finalidad que el derecho prevé en torno al

287Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-695 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
288Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-037 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
289 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-859 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett

307
“disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita vivir
dignamente”290, la interpretación de las inclusiones deberá ser flexible y
abierta conforme a las distintas particularidades de cada caso en concreto. De
tal manera que sería difícilmente admisible entender que el acceso a
cualquiera de los suministros médicos necesarios y básicos para proteger el
goce del derecho a la vida en condiciones dignas y, que por tanto, obliga a las
autoridades competentes a adoptar medidas urgentes e impostergables en su
favor, única y exclusivamente dependerá de su condición de sujeto o grupo de
especial protección, tal como parece sugerirlo expresamente el parágrafo del
Art. 6, precepto cuya revisión se hará más adelante. Por el contrario en aras de
satisfacer dicha interpretación, la funcionalidad291 del tratamiento o suministro
quirúrgico para el individuo puede bien ofrecerse como otro criterio
determinante en la adopción de acciones contundentes para la satisfacción del
derecho que tendrían los individuos de acceder realmente a los servicios de
salud. No puede renunciar de antemano esta Corporación al escenario
específico del caso y a las circunstancias propias que, de manera excepcional,
puedan orientar una decisión más favorable y proporcional en procura del
derecho fundamental a la salud. Con todo, una concepción de las prestaciones
en salud que asuma la inclusión como regla y, la exclusión como excepción,
clausura en mucho las tensiones y dudas que impelen al intérprete a apelar al
principio pro homine.

Así pues, como cláusula en favor de los derechos y con arraigo normativo en
materia de derechos humanos, entiende el Tribunal Constitucional que no cabe
tacha a la incorporación del principio hermenéutico requerido dentro del
proyecto, siendo pertinente decantarse por su constitucionalidad.

5.2.6.3.3. Literal c)

El principio de equidad en materia del derecho a la salud se encuentra

puntualmente referido en la preceptiva de la accesibilidad económica,
contenida en el párrafo 12 de la varias veces mencionada Observación 14,
cuyo tenor literal reza:
290 Observación No. 14.
291 De este argumento soportado en la funcionalidad, puede verse sentencia T-860/03 M.P. Eduardo
Montealegre Lynett. La Corte estudia la admisibilidad en la negativa de la entidad de turno para efectuar un
procedimiento que se erige en condición necesaria para recuperar una función anatómica perdida y la
inclusión o no, para el caso concreto, del socket de la prótesis. Señala la Corte: “(…) Es entonces el
argumento funcional el que da cuenta de la necesidad de incluir estos aparatos en el P.O.S. Es decir, el aparato
en sí mismo no tiene relevancia como factor condicionante del mejoramiento de la salud y de la calidad de
vida del paciente, es fundamentalmente la función de remplazo del miembro cercenado, lo que hace a
aquél objeto una prestación obligatoria en el sistema de salud colombiano. La negativa de la entidad
prestadora de salud a autorizar el cubrimiento del cargo económico de dicho procedimiento, vulnera el
derecho fundamental a recibir la atención en salud definida en el Plan Básico de Salud y en el Plan
Obligatorio de Salud de manera autónoma -sin necesidad de probar la vulneración del derecho a la vida
digna-.
(…) Es posible concluir, entonces, que los aparatos cuyo propósito es la recuperación de la función
anatómica de una extremidad cercenada, no pueden estar excluidos del plan obligatorio de salud. En
consecuencia, tampoco puede estarlo el aditamento (socket) que permite que ese aparato sea funcional
a las necesidades de recuperación y adaptación individualizada del paciente.
(…) En suma, la tesis según la cual al no estar expresamente contemplado el recambio de socket,
alineación y mano de obra en el P.O.S, se entiende excluido del mismo, no solamente es
constitucionalmente inadmisible, sino que violenta las condiciones definitorias mismas de los aparatos
cuya destinación es la complementación de la capacidad física perdida por el paciente. (Negrillas fuera
del texto).

308
 “(…) los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar
al alcance de todos. Los pagos por servicios de atención de la salud
y servicios relacionados con los factores determinantes básicos de
la salud deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de
asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén al
alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos.
La equidad exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una
carga desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos de salud,
en comparación con los hogares más ricos (...)”.

Para esta Corte, ninguna duda cabe del estatus constitucional del principio de
equidad en materia del derecho a la salud. La Corporación, tanto en sede de
constitucionalidad como en sede de revisión, ha reconocido el peso específico
de dicho principio. En la Sentencia C-1489 de 2000 292, en relación con un caso
concreto se explicaba:

“(…) Así, la base de esas reformas al sistema de subsidio fue la

voluntad de combatir dos defectos que los legisladores vieron al
régimen precedente, a saber, la inequidad y la ineficacia en la
prestación de los servicios de salud subsidiada. Antes de la Ley 100
de 1993, las políticas de subsidio se basaban, en lo esencial, en la
financiación directa de los hospitales y centros de salud. Algunas
encuestas y análisis empíricos habían mostrado que esos subsidios a
la oferta eran inequitativos pues no llegaban a la población que más
los necesitaba, ya que el sistema nacional de salud, financiado con
recursos públicos, terminaba prestando a los sectores sociales más
pudientes, que no deberían recibir subsidios, el 46.5% de sus
consultas externas, el 48.9% de las odontológicas, el 40.4% de la
atención de las maternidades, el 57.1% de las cirugías y el 44.6%
de las hospitalizaciones. En contraste, el 20% más pobre, principal
beneficiario hipotético, recibió sólo el 18% de las cirugías, el
24.9% de las consultas odontológicas y el 29.5% de las
hospitalizaciones (…)”. (Negrillas fuera de texto).

En sede de revisión, se ha considerado:

“(…) La realización de algunos elementos esenciales del derecho a

la salud tiene un costo alto. Por ejemplo, el tratamiento de
enfermedades catastróficas o ruinosas y cierto tipo de
intervenciones quirúrgicas. De allí que toda decisión judicial y de
política pública relacionada con el derecho a la salud deba tener
como soporte una equitativa distribución de recursos

(…) el criterio de incapacidad económica constituye una proyección

de un criterio de accesibilidad económica equitativa: que quienes
cuenten con más recursos apoyen a quienes, por carencia de
recursos, no pueden acceder a los servicios básicos de salud.
292 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

309
 (…)Los pagos por servicios de atención de la salud y servicios
relacionados con los factores determinantes básicos de la salud
deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que
esos servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos,
incluidos los grupos socialmente desfavorecidos. La equidad exige
que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga
desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos de salud, en
comparación con los hogares más ricos (…)” (Sentencia T-1233 de
2004. M. P. Clara Inés Vargas Hernández). (Negrilla fuera de
texto)293.

Pertinente resulta en esta consideración acopiar lo consignado por la O.M.S.

en el ya mencionado informe de 2013 cuando, en el apartado elocuentemente
titulado equidad y cobertura sanitaria universal, a la vista de diferencias
existentes en materia de cobertura universal del servicio, en diversos países,
manifestaba que la cobertura universal requería “eliminar las diferencias
existentes entre los más pobres y los más ricos (...) Esta es una forma de
universalismo progresivo conforme a la cual las personas más pobres
obtienen al menos tanto como las más ricas en el camino hacia la cobertura
universal”.

En el informe de 2003 la O.M.S. al establecer los principios para una atención

integrada en materia sanitaria, concluía a propósito del peso de la equidad en
el logro de la cobertura universal lo siguiente:

“(…) La rapidez con que los países logren avanzar hacia la

cobertura universal dependerá de si los gobiernos aceptan que los
beneficios sanitarios goteen gradualmente de los ricos a los pobres
o, por el contrario prefieren acelerar las medidas encaminadas a
asegurar una distribución justa de los recursos y los beneficios
sanitarios entre todos los grupos sociales (…)”294.

Para la Sala, postulados como el de equidad, entendidos tal como lo ha

estimado el organismo internacional en cita comportan medidas encaminadas
a eliminar las diferencias de trato en materia de prestación del servicio de
salud, con lo cual, este principio no puede apuntar a prohijar criterios del tipo
“quien más capacidad de pago tiene, mejor servicio de salud debe tener”. Así
por ejemplo, este principio da lugar a la supresión de las diferencias de planes
de servicios y beneficios entre afiliados al régimen contributivo y al régimen
subsidiado.

No sobra observar que el texto de la Ley se contrae a hablar de “mejoramiento

de salud de las personas de escasos recursos, de los grupos vulnerables y de
los sujetos de especial protección”, con lo cual, es preciso advertir que una
interpretación desde la Constitución, a favor del goce efectivo del derecho,
debe apuntar no solo a una noción de mejoramiento como referida solamente
293 Ver también, Sentencia T-1233 de 2004. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
294 O.M.S. Informe Sobre la salud en el mundo 2003, forjemos el futuro p. 140

310
al proceso curativo, lo cual desconocería otras facetas de la salud, como lo son
la prevención, la promoción, la rehabilitación y la paliación, entre otras. Por
ello, en armonía con la lectura hecha por esta Sala a lo largo del
pronunciamiento, la declaración de exequibilidad del principio en lo que al
“mejoramiento de salud de las personas de escasos recursos, de los grupos
vulnerables y de los sujetos de especial protección” supone que el Estado
debe adoptar políticas pública dirigidas específicamente a mejorar la
prestación del servicio en todas las fases que involucra la salud, tales como
promoción, prevención, diagnóstico, curación, rehabilitación y paliación. Una
apreciación distinta reñiría con el deber constitucional de realizar
efectivamente los derechos.

5.2.6.3.4. Literal d)

Este literal del Proyecto de Ley consagra el principio de continuidad y lo

entiende como el derecho a recibir los servicios de salud de manera continua.
Seguidamente estipula que la provisión de un servicio, una vez iniciada, no
podrá ser interrumpida de manera intempestiva y arbitraria por razones
económicas.

En primer lugar, cabe apuntar que este principio tiene arraigo constitucional en
lo dispuesto por el artículo 2 de la Constitución Política, cuando se señala
como fin esencial del Estado, el de la garantía de la efectividad de los
derechos. Igualmente, tiene soporte en el artículo 83 de la Carta Política, pues,
este se constituye en fundamento del principio de la confianza legítima. Así lo
ha entendido la jurisprudencia de esta Corte cuando, en sede de revisión, ha
dicho:

“(…) La continuidad en la prestación del servicio público de salud

se ha protegido no solo en razón de su conexión con los principios
de efectividad y de eficiencia sino también por su estrecha
vinculación con el principio establecido en el artículo 83 de la
Constitución Nacional de acuerdo con el cual "Las actuaciones de
los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones
que aquellos adelanten ante estas." Esta buena fe constituye el
fundamento sobre el cual se construye la confianza legítima, esto es,
la garantía que tiene la persona de que no se le suspenderá su
tratamiento una vez iniciado (...)”. (Sentencia T-573 de 2005. M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto).

En la Sentencia T-804 de 2013295 esta Sala reiteraba el papel capital que

desempeña el principio en estudio para la garantía del derecho a la salud:

“Esta Corte, a partir de los principios de eficacia, eficiencia,

universalidad, integralidad y confianza legítima, ha erigido la
continuidad en la prestación del servicio como elemento definitorio
del derecho fundamental a la salud, que deviene quebrantado por la
295 M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla.

311
 interrupción o intermitencia que genere o aumente el riesgo contra
la calidad de vida”.

Igualmente, la Corte en su permanente actividad jurisprudencial, ha fijado

criterios que están encaminados a preservar la continuidad del servicio de
salud. Muestra de ello es lo expresado en la Sentencia T-1198 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), la que en lo pertinente sentó:

“(…) (i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial,

deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad,
(ii) las entidades que tiene[n] a su cargo la prestación de este
servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las
obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los
tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o administrativos que
se susciten con otras entidades o al interior de la empresa, no
constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la
continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya
iniciados.(…)”296.

Del mismo modo, se encuentran en el bloque de constitucionalidad elementos

importantes que dan cabida al principio de continuidad en materia de salud.
Evidencia de ello se tiene en el numeral 1 del artículo 24 de la Declaración de
los Derechos del Niño, cuando se prescribe “los Estados Partes reconocen el
derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios
para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los
Estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su
derecho al disfrute de esos servicios sanitarios”.

Varios de los intervinientes, han manifestado su preocupación en relación con

los condicionamientos que el precepto le ha fijado a la posibilidad de
interrupción del servicio, pues, la prohibición de interrupción opera si esta se
ha dado de manera intempestiva y arbitraria. Para la Sala, resulta preciso
recordar la jurisprudencia en relación con la suspensión del servicio,
advirtiendo, desde ya, que el principio de continuidad, como los restantes
principios, es un mandato de optimización, por lo cual, pueden haber
situaciones en la cuales encuentre límites. Ha dicho la Jurisprudencia al
respecto:

“El principio de continuidad busca evitar que se deje de prestar un

servicio esencial a un ciudadano, pero no pretende resolver la
discusión económica de quién debe asumir el costo del tratamiento,
y hasta cuándo. La Corte ha señalado algunos eventos en que
constitucionalmente es aceptable que se suspenda la prestación del
servicio de salud297. Por ejemplo, cuando el tratamiento fue eficaz y
296 Ver también T-1198 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-101 de 2006 M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto, T-1000 de 2006. M.P. Jaime Araújo Rentería.
297 En la sentencia T-406 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Se consideró que “Quien contrata con
el Estado aunque no sea directamente el responsable de la prestación médico asistencial, tiene la obligación de
cumplir el contrato en toda circunstancia y no puede alegar la excepción de contrato no cumplido (Artículo
1.609 del Código Civil), o abstenerse de cumplir en virtud de disposiciones especiales (Decreto 2665 de

312
 cesó el peligro para la vida y la integridad, en conexidad con la
salud, el principio de continuidad del servicio público no garantiza
que siga un tratamiento inocuo o tampoco garantiza que pasados
varios meses de haberse terminado un tratamiento por una
enfermedad se inicie uno nuevo y distinto por otra enfermedad
diferente. Sin embargo, estas circunstancias han de ser apreciadas
caso por caso mientras no exista una regulación específica de la
materia.”

Sin embargo, en el mismo proveído se precisaba:

“(…) Es posible entonces concluir que la jurisprudencia

constitucional ha fijado un amplio alcance del principio de
continuidad del servicio público de salud, garantizando así el que
una persona continúe recibiendo un tratamiento o un
medicamento que sea necesario para proteger principalmente sus
derechos a la vida y a la integridad. La protección efectiva de estos
derechos fundamentales lleva al juez de tutela a impedir que por
controversias de índole contractual, económico o administrativo,
se permita a una entidad prestadora de servicios de salud
incumplir la responsabilidad social que tiene para con la
comunidad en general, y con sus afiliados y beneficiarios en
particular (T-170-02) (negrillas fuera de texto)

Más recientemente la Corte reiteraba:

“Conforme a lo expuesto, la continuidad en la prestación del

servicio debe garantizarse en términos de universalidad,
integralidad, oportunidad, eficiencia y calidad. De su cumplimiento
depende la efectividad del derecho fundamental a la salud, en la
medida en que la garantía de continuidad en la prestación del
servicio forma parte de su núcleo esencial, por lo cual no resulta
admisible constitucionalmente que las entidades que participan en
el Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- se
abstengan de prestarlo o interrumpan el tratamiento requerido,
por razones presupuestales o administrativas, desconociendo el
principio de confianza legítima e incurriendo en vulneración del
derecho constitucional fundamental”. (Sentencia T-804 de 2013.
M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla).

Como se observa, la Corporación por vía de revisión, ha descartado los

móviles presupuestales o administrativos como aceptables para privar del
servicio de salud a las personas. No ha estimado la jurisprudencia que tales
motivos sean de recibo ni aun cuando la suspensión del servicio no resulte
arbitraria e intempestiva. En suma, por razones de orden económico o
1988), para sustraerse del cumplimiento de la prestación obligada. || Este principio tiene excepciones, cuando
el incumplimiento obedezca a fuerza mayor, a acontecimientos irresistibles o insuperables por el contratante
que tornen absolutamente imposible la ejecución del contrato.” En la sentencia T-829 de 1999. M.P. Carlos
Gaviria Díaz. Se consideró que el tratamiento debe continuar hasta tanto no se aleje de la persona el peligro
de muerte.

313
administrativo no tiene lugar la interrupción del servicio. Es inaceptable
constitucionalmente la suspensión del servicio, así esta no sea intempestiva o
arbitraria. Por ende, encuentra la Sala que se deben excluir del ordenamiento
en el literal d) del inciso 2 del artículo 6 del proyecto la expresión “de manera
intempestiva y arbitraria”, con lo cual el precepto rezará que no podrá ser
interrumpido el servicio por razones administrativas y económicas.

En relación con este literal, cabe una observación similar a la formulada en

casos anteriores cuando se advertía que la expresión servicios podía dar lugar
a una lectura restrictiva y, por ello se precisaba que una interpretación desde la
Constitución y en favor del derecho, debía incluir el acceso a las tecnologías,
facilidades y condiciones del caso. Por ende, se encuentra que no es admisible
por vía de tal estimación restrictiva el tener como aceptable la suspensión del
suministro de tecnologías o condiciones de prestación del servicio en
detrimento del derecho del afectado.

En consecuencia, se declarará acorde con las previsiones hechas la

exequibilidad del literal d) del artículo 6 del Proyecto, salvo la expresión “de
manera intempestiva y arbitraria”, la cual será retirada del ordenamiento
jurídico.

5.2.6.3.5. Literal e)

En el literal e) se establece el derecho a recibir los servicios y tecnologías que

se requieran con necesidad y sin dilaciones que puedan agravar la condición
de salud. Para la Sala, el principio de oportunidad, como uno de los garantes
del derecho, encuentra respaldo constitucional en lo dispuesto en el varias
veces citado artículo 2°, a propósito de la garantía de la efectividad de los
derechos. Igualmente, este principio se ajusta a lo dispuesto sobre la garantía
del acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de salud,
en el inciso 1º del artículo 49 de la Carta. La Observación 14 del Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales, al especificar lo que comporta el
literal d) del artículo 12 del PIDESC, ha precisado:

“(…) 17. "La creación de condiciones que aseguren a todos

asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad"
(apartado d) del párrafo 2 del artículo 12), tanto física como
mental, incluye el acceso igual y oportuno a los servicios de salud
básicos preventivos, curativos y de rehabilitación, así como a la
educación en materia de salud; programas de reconocimientos
periódicos; tratamiento apropiado de enfermedades, afecciones,
lesiones y discapacidades frecuentes, preferiblemente en la propia
comunidad; el suministro de medicamentos esenciales, y el
tratamiento y atención apropiados de la salud mental (…)”.
(Negrillas fuera de texto).

La Corte, al referirse al principio de oportunidad en materia de prestación del

servicio de salud, ha dicho:

314
 “(…) Ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, que el
hecho de diferir, casi al punto de negar los tratamientos
recomendados por médicos adscritos a la misma entidad, coloca
en condiciones de riesgo la integridad física y la salud de los
pacientes, quienes deben someterse a esperas indefinidas que
culminan por distorsionar y diluir el objetivo mismo del tratamiento
originalmente indicado. El sentido y el criterio de oportunidad en
la iniciación y desarrollo de un tratamiento médico, también ha
sido fijado por la jurisprudencia como requisito para garantizar
por igual el derecho a la salud y la vida de los pacientes. Se reitera
entonces, que las instituciones de salud no están autorizadas para
evadir y mantener indefinidamente en suspenso e incertidumbre al
paciente que acredita y prueba una urgencia vital y la necesidad de
un tratamiento médico como en este caso. (…)” (Sentencia T-881 de
2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil). (Negrillas fuera de texto).

Como se puede observar, no se trata de una manifestación circunstancial y

aislada, pues, la Corporación, por vía de revisión, ha definido la importancia
en la prestación de un servicio oportuno. Recurrente ha sido la actividad del
juez de tutela para defender, por ejemplo, el derecho al diagnóstico oportuno
o, al suministro de un medicamento.298

Con todo, la Corte estima que la preocupación de varias intervenciones sobre

la forma en que el legislador consagró el principio, debe ser atendida, pues, la
presencia de las expresiones “que se requieran con necesidad” y “sin
dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las personas”, dan
lugar a lecturas que vulneran el goce efectivo del derecho.

Para la Sala, condicionar la prestación del servicio a que sea requerido con
necesidad, y más en un principio, desconoce las obligaciones en materia de
acceso a la prestación del servicio. Tal como está concebido el precepto
pareciera que la presencia del principio de oportunidad solo opera cuando un
servicio sea calificado como requerido con necesidad. Esta restricción
conduce a que el mandato constitucional del goce efectivo del derecho se
límite injustificadamente. Para la Sala el proyecto no incorpora elementos
normativos suficientemente claros que permitan precisar qué se ha de entender
por servicio o tecnología requerido con necesidad, con lo cual, no se encuentra
lo que eventualmente podría ser una justificación para reducir el vigor del
principio que, tal como se ha anotado arriba, está encaminado a realizar
efectivamente el derecho.

Podría suponerse que el legislador estatutario quiso recoger en este

entendimiento de la jurisprudencia emanada de esta Corporación en sede de
tutela, cuando ha explicado:

(…) la jurisprudencia reitera que se desconoce el derecho a la salud

de una persona que requiere un servicio médico no incluido en el
298 Ver, entre otras, las Sentencias T-520 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa, T- 246 de 2010 y T-165
de 2013, ambas con ponencia del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.

315
 plan obligatorio de salud, cuando “(i) la falta del servicio médico
vulnera o amenaza los derechos a la vida y a la integridad personal
de quien lo requiere; (ii) el servicio no puede ser sustituido por otro
que se encuentre incluido en el plan obligatorio; (iii) el interesado
no puede directamente costearlo, ni las sumas que la entidad
encargada de garantizar la prestación del servicio se encuentra
autorizada legalmente a cobrar, y no puede acceder al servicio por
otro plan distinto que lo beneficie; y (iv) el servicio médico ha sido
ordenado por un médico adscrito a la entidad encargada de
garantizar la prestación del servicio a quien está solicitándolo”299.
En adelante, para simplificar, se dirá que una entidad de salud
viola el derecho si se niega a autorizar un servicio que no esté
incluido en el plan obligatorio de salud, cuando el servicio se
requiera [que reúna las condiciones (i), (ii) y (iv)] con necesidad
[condición (iii)]. Como lo mencionó esta Corporación, “(…) esta
decisión ha sido reiterada por la jurisprudencia constitucional en
varias ocasiones, tanto en el contexto del régimen contributivo de
salud,300 como en el régimen subsidiado,301 indicando, no obstante,
que existen casos en los cuales se deben tener en cuenta
consideraciones especiales, en razón al sujeto que reclama la

299 Estos criterios fueron establecidos en estos términos por la sentencia T-1204 de 2000 (MP Alejandro
Martínez Caballero) y reiterados así, entre otras, por las sentencias T-1022 de 2005 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), T-557 y T-829 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-148 de 2007 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), T-565 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-788 de 2007 (MP Rodrigo
Escobar Gil) y T-1079 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto). En la sentencia T-1204 de 2000 (MP
Alejandro Martínez Caballero), en el contexto del régimen contributivo de salud; en este caso la Corte ordenó
a la entidad encargada de garantizarle al peticionario la prestación del servicio de salud (Colmena Salud EPS)
que autorizara la practicara del servicio requerido (examen de carga viral). La Corte tuvo en cuenta que según
la jurisprudencia constitucional, el juez de tutela puede ordenar “(…) la prestación de los servicios de salud, a
los cuales las personas no tienen el derecho fundamental a acceder, cuando sin ellos se haría nugatoria la
garantía a derechos constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal, pues frente a estos
derechos, inherentes a la persona humana e independientes de cualquier circunstancia ajena a su núcleo
esencial, no puede oponerse la falta de reglamentación legal (decisión política) o la carencia de recursos
para satisfacerlos.”
300 Ver entre otras las sentencias T-080 de 2001 (MP Fabio Morón Díaz); T-591 de 2003 (MP Eduardo
Montealegre Lynett); T-058 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-750, T-828 (MP Rodrigo Uprimny Yepes),
T-882 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-901 (MP Clara Inés Vargas Hernández) y T-984 de 2004 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto); T-016 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-024 (MP Marco Gerardo Monroy
Cabra) y T-086 de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto).
301 Ver, entre otras, las sentencias T-829 (MP Rodrigo Uprimny Yepes), T-841 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-
833 (MP Jaime Araujo Rentería) y T-868 de 2004 (MP Jaime Córdoba Triviño); T-096 de 2005 (MP Jaime
Córdoba Triviño).

316
 protección,302 a la enfermedad que padece la persona 303 o al tipo de
servicio que ésta requiere304”.305.

(…) Existe pues, una división entre los servicios de salud que se
requieren y estén por fuera del plan de servicios: medicamentos no
incluidos, por una parte, y todos los demás, procedimientos,
actividades e intervenciones, por otra parte. En el primer caso,
existe un procedimiento para acceder al servicio (solicitud del
médico tratante al Comité Técnico Científico), en tanto que en el
segundo caso no; el único camino hasta antes de la presente
sentencia ha sido la acción de tutela. (Sentencia T-760 de 2008).

Sin embargo, si esa fue la intención del legislador, la forma en que ha quedado
redactado el literal en revisión, según la cual, “(…) La prestación de los
servicios y tecnologías de salud que se requieran con necesidad deben
proveerse sin dilaciones que puedan agravar la condición de salud de las
personas (…)”, permitiría entender que el deber de prestar el servicio sin
dilaciones operaría solo en el evento en que se configurase la situación que se
ha denominado por la jurisprudencia con necesidad. Esto es, el deber de
provisión del servicio o tecnología, sin dilaciones, tendría lugar únicamente
cuando, dicho de manera breve: esté amenazada la vida o integridad del
requirente, el servicio o tecnología no pueda ser sustituido por uno incluido en
el POS, el afectado no pueda costeárselo, ni pueda acceder al servicio por otro
plan y, el servicio haya sido ordenado por un médico de la entidad encargada
de la atención. Con tal lectura, se tendría que de no darse tales condiciones, no
se estaría frente al supuesto jurídico que tiene como consecuencia, el deber de
proveer sin dilaciones lo precisado para realizar el derecho.

Para la Corte esta última lectura es inaceptable, el principio de oportunidad no

admite este tipo de restricciones, pues, se desconocería lo dispuesto en el

302 Por ejemplo, la jurisprudencia ha señalado que “cuando un menor afiliado al Régimen Subsidiado de
Salud, que cumpla todos los requisitos para exigir una protección, padezca una grave patología para la cual
se necesite, en forma oportuna, de un tratamiento no contemplado en el POS-S, ordenado por los médicos
tratantes, tiene derecho a que la entidad prestadora de salud a la cual está afiliado le preste el tratamiento
requerido, quedando dicha entidad facultada para repetir en contra del FOSYGA.” (Corte Constitucional,
sentencia T-972 de 2001; MP Manuel José Cepeda Espinosa) Esta decisión ha sido reiterada, entre otras, en la
sentencia T-280 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett); en el mismo sentido ver la sentencia T-069 de
2005 (MP Rodrigo Escobar Gil).
303 Tal es el caso, por ejemplo, de personas con VIH o SIDA. Como lo ha señalado la propia Corporación, ha
“(…) sido abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de protección de los derechos
constitucionales de los enfermos de VIH. Debido al carácter de su enfermedad, la Corte ha señalado que el
enfermo de VIH no sólo goza de iguales derechos que las demás personas, sino que además las autoridades
están en la obligación de dar a estas personas protección especial con el fin de defender su dignidad y evitar
que sea objeto de un trato discriminatorio.” Corte Constitucional, sentencia T-074 de 2005 (MP Alfredo
Beltrán Sierra) [en este caso se siguieron, entre otras, las siguientes sentencias: T-505 de 1992 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz); T-502 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell); T-271 de 1995 (MP Alejandro Martínez
Caballero); C-079 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara); SU-256 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa);
T-417 de 1997 (MP Alfredo Beltrán Sierra); T-328 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz); T-171 de 1999 (MP
Alfredo Beltrán Sierra); T-523 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); T-436 de 2003 (MP Rodrigo
Escobar Gil); T-925 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis); T-326 de 2004, MP Alfredo Beltrán Sierra.]
304 Por ejemplo, la jurisprudencia constitucional ha fijado condiciones específicas para que se pueda ordenar
la remisión de un paciente al exterior, para que reciba un servicio médico que requiere; esta condiciones
fueron fijadas en las sentencias T-395 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero) y reiteradas, entre otras, en
las sentencias SU-819 de 1999 (MP Álvaro Tafur Galvis) y T-597 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil).
305 Corte Constitucional T-1022 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).

317
artículo 2 de la Carta en materia de realización efectiva de los derechos y, más
específicamente, el goce efectivo del derecho a la salud. Dicho de manera
general, el principio de oportunidad, no solo opera en las situaciones en las
que se requiera el servicio con necesidad, sino también en otras hipótesis. Una
apreciación diferente, amenaza el derecho fundamental a la salud. Por ende, la
Sala reitera la conclusión adelantada precedentemente, en el sentido de
declarar la inexequibilidad del enunciado “que se requieran con necesidad”
contenido en el texto en revisión.

Por lo que atañe a la expresión “sin dilaciones que puedan agravar la

condición de salud de las personas”, estima la Corporación que se trata de
otra condición que opera como límite al principio de oportunidad. Pareciera
que las dilaciones en la prestación del servicio sí son de recibo, en tanto no se
agrave la condición de salud de la persona. Así por ejemplo, a un paciente en
estado grave no se le vulneraría el principio de oportunidad si, en opinión de
algún galeno, la no provisión del servicio no agrava más lo que podría ser la
ya calamitosa situación del afectado. Como se puede apreciar, la presencia de
este segundo límite al principio, desconoce los mandatos constitucionales que
ordenan la realización efectiva de los derechos.

Por ende, el Tribunal Constitucional procederá a retirar del ordenamiento

jurídico las expresiones “que se requieran con necesidad” y “que puedan
agravar la condición de salud de las personas” contenidas en el literal e)
pero, conservará la expresión “sin dilaciones” para no privar de sentido el
mandato legal realizado. En este caso, la Sala también advierte que la
expresión “servicios y tecnologías” se entiende como inclusiva de las
facilidades, condiciones y demás elementos necesarios para el servicio. Por
ende, la declaración de exequibilidad del texto restante comporta esta
precisión.

5.2.6.3.6. Literal f)

En lo que concierne al literal f), en el cual, se prescribe la adopción de

medidas concretas y específicas para garantizar la atención integral de niñas,
niños y adolescentes, acorde con el carácter prevalente de sus derechos;
resulta oportuno recordar que dicho carácter preponderante, ha sido
expresamente consagrado en disposiciones constitucionales.

El artículo 44 de la Carta, en su inciso último, consagra la prevalencia de los

derechos de los niños sobre los derechos de los demás. Este predominio se
justifica, entre otras razones, por la imposibilidad para estos sujetos de
participar en el debate democrático, dado que sus derechos políticos requieren
para su habilitación de la mayoría de edad.

Esta consideración de los derechos del niño, igualmente encuentra asidero en

el principio rector del interés superior del niño, el cual, ha sido reconocido en
la Convención de los derechos del niño, cuyo artículo 3, en su párrafo 1,
preceptúa que en todas las medidas concernientes a los niños, se debe atender
el interés superior de estos. En el ámbito de los niños y niñas en situación de

318
discapacidad el precitado principio también cuenta con expresión normativa
en el artículo 7 de la Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad aprobada mediante la Ley 1346 de 2009 y declarada exequible
por Tribunal Constitucional mediante sentencia C-293 de 2010, cuyo tenor
literal es el siguiente:

“NIÑOS Y NIÑAS CON DISCAPACIDAD.

 
 (…)
2. En todas las actividades relacionadas con los niños y las niñas
con discapacidad, una consideración primordial será la protección
del interés superior del niño.”

En materia específica de salud el mismo instrumento estipula, en lo pertinente:

“ARTÍCULO 25. SALUD.

 
Los Estados Partes reconocen que las personas con discapacidad
tienen derecho a gozar del más alto nivel posible de salud sin
discriminación por motivos de discapacidad. (…) En particular, los
Estados Partes:
(…) 
b) Proporcionarán los servicios de salud que necesiten las
personas con discapacidad específicamente como consecuencia de
su discapacidad, incluidas la pronta detección e intervención,
cuando proceda, y servicios destinados a prevenir y reducir al
máximo la aparición de nuevas discapacidades, incluidos los niños
y las niñas y las personas mayores;

ARTÍCULO 26. HABILITACIÓN Y REHABILITACIÓN.

 
1. Los Estados Partes adoptarán medidas efectivas y pertinentes,
incluso mediante el apoyo de personas que se hallen en las mismas
circunstancias, para que las personas con discapacidad puedan
lograr y mantener la máxima independencia, capacidad física,
mental, social y vocacional, y la inclusión y participación plena en
todos los aspectos de la vida. A tal fin, los Estados Partes
organizarán, intensificarán y ampliarán servicios y programas
generales de habilitación y rehabilitación, en particular en los
ámbitos de la salud, el empleo, la educación y los servicios
sociales, de forma que esos servicios y programas:
a) Comiencen en la etapa más temprana posible y se basen en una
evaluación multidisciplinar de las necesidades y capacidades de la
persona;(…)”. (Negrillas fuera de texto).

Para esta Corporación, ha revestido particular interés y en varias de sus

decisiones lo ha destacado, el peso de la cláusula de prevalencia. Así por
ejemplo, la sentencia T- 408 de 1995, caracterizaba el citado interés en los
siguientes términos:

319
 “(…) el interés superior del menor, se caracteriza por ser: (1) real,
en cuanto se relaciona con las particulares necesidades del menor y
con sus especiales aptitudes físicas y sicológicas; (2) independiente
del criterio arbitrario de los demás y, por tanto, su existencia y
protección no dependen de la voluntad o capricho de los padres, en
tanto se trata de intereses jurídicamente autónomos; (3) un
concepto relacional, pues la garantía de su protección se predica
frente a la existencia de intereses en conflicto cuyo ejercicio de
ponderación debe ser guiado por la protección de los derechos del
menor; (4) la garantía de un interés jurídico supremo consistente en
el desarrollo integral y sano de la personalidad del menor.(…)”

Para la Corte, el deber de garantizar la atención integral de los menores resulta

de capital importancia, pues, en su sentir, tal obligación se corresponde con
una adecuada estrategia para la consecución del goce efectivo del derecho. En
este sentido resultan pertinentes las recomendaciones hechas por la O.M.S. en
su informe de 2005 cuando, en el apartado sobre supervivencia, crecimiento y
desarrollo de los menores, explicaba “(…) se supone que la integración
aborda la necesidad de garantizar la complementariedad de diversos
servicios y estructuras administrativas interdependientes, de manera que sea
más fácil alcanzar objetivos comunes”306 . En dicho documento, se precisaban
formas puntuales de realizar el cometido para hacer más efectiva la prestación
del servicio. Una de estas vías es la combinación de un mayor número de
intervenciones, según la cual los programas en atención sanitaria infantil, no
deben centrarse en una sola cuestión, sino tratar de responder a las varias
necesidades del niño o niña. Otra aludía a que el asunto de la salud en los
menores, no depende solo de combatir los padecimientos, sino que implica
considerar otras esferas del entorno de aquellos, la idea se resume en la frase
“ocuparse de los niños, no solo de las enfermedades”.

Ahora bien, el precepto del Proyecto de Ley Estatutaria, debe ser declarado
exequible, pero, resulta importante advertir que las medidas a la que se refiere
el literal en estudio, se deben adoptar no solo con miras a garantizar la
atención integral, sino que ellas, están sometidas al respeto de los otros
principios del proyecto, esto es, a la universalidad, equidad, continuidad,
oportunidad y demás mandatos establecidos en la Ley. Por ende, las medidas
concretas y específicas deben propender hacia la garantía de la atención
integral, oportuna307, universal, continua y demás imperativos que rigen la
prestación del servicio. Dado que tales principios hacen parte de la Ley y,
306O.M.S. Informe Sobre la salud en el mundo 2005. Cada madre y cada niño contarán! P. 117
307 En la Sentencia T-475 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez, se dijo: “En suma tenemos que, cuando
un niño o niña requiere un servicio médico con necesidad, el amparo de su derecho a la salud es especial por
su calidad de sujeto de especial protección constitucional; el concepto del médico tratante prevalece para
determinar si el servicio de salud es requerido con necesidad; la razonabilidad del plazo para prestar un
servicio de salud se determina con base en los siguientes criterios: (i) el grado de urgencia de la situación
objeto de estudio, (ii) el tipo de procedimientos ordenados por el médico tratante y su relación con el
mejoramiento de la salud del paciente, y (iii) los recursos con que se cuenta para asegurar la realización de
los tratamientos que se aplazan; el concepto de plazo razonable se aplica también al derecho al diagnóstico;
y la amenaza grave y directa de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física de quien los
necesita, se configura cuando se dan los requisitos establecidos por la jurisprudencia. (…).”

320
particularmente, están incluidos en este artículo, se abstendrá la Sala de emitir
un pronunciamiento condicionado, pero, se reitera, que la interpretación del
precepto deberá ajustarse a un entendimiento que incluya los principios
establecidos en el proyecto y acorde con la lectura que esta Sala haya
estimado y estime de los mismos.

5.2.6.3.7. Literal g)

Este literal alude al principio de progresividad de derechos el cual cuenta con

un claro soporte constitucional y una vasta producción jurisprudencial por
parte de esta Corte. La doctrina especializada ha entendido que la “noción de
progresividad abarca dos sentidos complementarios”308, de un lado, significa
que la garantía plena del derecho implica una “cierta gradualidad”, de otro
lado, que existe una obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y
ejercicio del derecho. Es en razón de este segundo sentido que se constituye en
una garantía exigible la de no adoptar medidas regresivas, pues, estas últimas,
supondrían indefectiblemente el desconocimiento de la obligación estatal de la
mejora de las condiciones. Además, la connotación de exigibilidad da lugar a
la justiciabilidad del derecho, pues, frente al desconocimiento del mismo, es el
poder judicial una instancia calificada para tomar las medidas del caso.

En relación con el derecho a la salud, Lema Añon ha destacado que al igual

que cualquier derecho fundamental se presentan la dimensión subjetiva y
objetiva. En relación con la primera, se observa que un sujeto tiene derecho a
una prestación, la cual ha de ser exigible frente al Estado y consecuentemente,
satisfecha por este. Por lo que respecta a la dimensión objetiva, se advierte que
esta supone una obligación para el Estado y, en el caso de derechos como el
que interesa al Proyecto en estudio, esta obligación consiste en la “promoción
de las condiciones para que estos derechos sean reales y efectivos”309.

Estas expresiones doctrinales ameritan que la vieja iniciativa de Karel Vasak,

al proponer un esquema explicativo de orden histórico en el proceso evolutivo
de los derechos humanos, deba ser atendida con sumo cuidado, pues, podría
llegarse al equívoco de entender que el derecho a la salud no es fundamental,
que la obligación del Estado para con el mismo se difiere indefinidamente y
que no hay obligaciones en el presente y exigibles de manera inmediata
respecto del derecho.

La Corte en la Sentencia C-262 de 2013310 recordaba:

“(…) esta Corporación ha indicado que los contenidos

prestacionales de los derechos fundamentales –como la salud y la
seguridad social- están sometidos al principio de progresividad y
no regresión311, el cual conlleva (i) la obligación del Estado de
308 Abramovich V. y Courtis C., “Los derechos sociales como derechos exigibles” ed. 2º Trota, Madrid
2004 pp. 92 ss
309Lema Añon C. “Salud, justicia, derechos. El derecho a la salud como derecho social.” Ed. Dykinson,
Madrid 2009 p. 187 -188.
310 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
311 Ver la sentencia C-372 de 2011. M.P. Pretelt Chaljub.

321
 ampliar su nivel de realización y (ii) la proscripción de la reducción
de los niveles de satisfacción actuales312(...)”.

En la sentencia C-671 de 2002313 la Corte definía el principio en estudio en los

siguientes términos:

“(…) el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado

un determinado nivel de protección, la amplia libertad de
configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve
menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional,
y por ello está sometido a un control judicial estricto (…)”

Las implicaciones de dicho mandato en el ordenamiento constitucional

colombiano, también han sido puestas de presente en los pronunciamientos de
esta Corporación. En este sentido en Tribunal Constitucional sentó:

“(…) En el caso colombiano, el reconocimiento de los DESC como

derechos fundamentales ha implicado la reconceptualización de
muchas de las instituciones políticas creadas o reconocidas con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991.
Por ejemplo, bajo el nuevo paradigma constitucional, el Legislador
ya no goza de una discrecionalidad absoluta para regular y
desarrollar asuntos relacionados con la garantía de los DESC; la
Constitución le impone no sólo un mandato de desarrollo legislativo
en estas materias, sino también de progresividad y no regresión 314, y
de respeto por sus contenidos, los que han sido fijados por la
Constitución, el bloque de constitucionalidad y el juez
constitucional con el paso de los años315. Estos deberes se traducen,
entre otras, en la obligación de adoptar leyes que contengan
lineamientos de política pública dirigidos a garantizarlos en todas
sus dimensiones, por supuesto, con fundamento en información
relevante de carácter técnico, dada la complejidad que implica su
satisfacción, no sólo por la intervención de distintos actores
312 Ver, entre otras, las sentencias C-671 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-556 de 2009. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, y C-372 de 2011. M.P. Pretelt Chaljub
313 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En la sentencia T-860 de 2003 se expone una idea similar
del siguiente modo: “Que la garantía del derecho a la salud de la población deba ser
interpretada desde la perspectiva de la progresividad, no significa que los Estados puedan
ampararse en la falta de recursos para desatender integralmente su obligación. Por el
contrario, la Observación General en mención contempla el deber primordial de los
Estados de adoptar un sistema nacional de salud y seguridad social, con la
correspondiente asignación de recursos suficientes para el mantenimiento del mismo. Es en
el marco de la definición de las prestaciones que deberán ofrecerse a la población, que el
Estado reduce el margen de indeterminación que pueda predicarse del derecho a la salud
y lo traduce en obligaciones ciertas de quienes están encargados de brindar dicho servicio
(ya sean entes privados, públicos o mixtos).”
314 Ver las sentencias SU-624 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-772 de 2003 y T-025 de 2004
las dos con ponencia de magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
315 Para una consideración sobre los derechos económicos sociales y culturales ver las sentencias C-251 de
1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-617 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-025 de 2004.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

322
 institucionales y la disposición de recursos económicos y humanos,
entre otros. (…)” (Sentencia C-372 de 2011. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).

Para el Tribunal, tanto las consideraciones doctrinales, como los

pronunciamientos de la Corte, permiten concluir que el principio de
progresividad no resulta ajeno a la naturaleza de derechos como la salud, ni
contrario a la Constitución.

Por otra parte, advierte la Corporación que una cláusula expresa de lo que
significa este principio, se tiene en el artículo 26 de la Convención Americana
de Derechos Humanos, la cual logra un desarrollo más preciso en el Protocolo
adicional de San Salvador, que expresamente estipula:

“Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la

Convención Americana sobre Derechos Humanos se
comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden
interno como mediante la cooperación entre los Estados,
especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los
recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo,
a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la
legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se
reconocen en el presente Protocolo.

Y en el artículo 10 del instrumento internacional se consagra, expresamente, el

derecho a la salud. Con ello, ninguna duda cabe del reconocimiento
internacional de este principio.

En el Texto Superior, el inciso 3º, del artículo 48, también reconoce la

presencia y vigor de la progresividad en el ámbito de la seguridad social, con
lo que, se puede afirmar que el constituyente manifiesta su adhesión a dicho
principio.

Con tales razones, no cabe excluir del ordenamiento el principio de

progresividad incorporado en el proyecto de Ley. Sin embargo, estima la Sala
que se deben atender las inquietudes de algunas intervenciones que ven en el
principio de progresividad un elemento propicio para desconocer el derecho a
la salud. De conformidad con lo manifestado por la doctrina, y atendiendo las
providencias de esta Sala sobre el tema, cabe decir que el entendimiento
constitucional del principio no deriva en una violación del derecho. Por ende,
este debe conservarse en el proyecto de Ley.

Sin embargo, resulta oportuno reiterar lo dicho por esta Corte a propósito del
significado de este principio, aún más, en lo relacionado con el derecho a la
salud, pues, su correcta lectura, no daría lugar a la sospecha de quienes lo
cuestionan por lo riesgoso que resultaría para el cumplimiento del derecho.

La Corporación, en repetidas ocasiones, ha explicado que la satisfacción plena

del derecho a la salud “requiere(n) decisiones políticas e inversiones

323
considerables de recursos públicos con los cuales no cuenta el Estado
inmediatamente”. A pesar de tal exigencia económica no cabe entender que el
derecho comporte una prerrogativa indefinida en cabeza del Estado y, este esté
legitimado para desatender el cumplimiento de sus obligaciones respecto de
derechos como la salud. Dos elementos importantes del principio de
progresividad confluyen para cerrar la vía a una posibilidad interpretativa que
desconozca el derecho. El primero, se relaciona con la existencia de
obligaciones de carácter inmediato, las cuales, tal como se ha precisado desde
la doctrina misma, son justiciables. En este sentido, no solo resultan
esclarecedoras, sino que evidencian el carácter vinculante de esta preceptiva
las disposiciones incorporadas en los párrafos 30 y 31 de la Observación 14:

“Si bien el Pacto establece la aplicación progresiva y reconoce los

obstáculos que representan los limitados recursos disponibles,
también impone a los Estados Partes diversas obligaciones de
efecto inmediato. Los Estados Partes tienen obligaciones
inmediatas por lo que respecta al derecho a la salud, como la
garantía de que ese derecho será ejercido sin discriminación alguna
(párrafo 2 del artículo 2) y la obligación de adoptar medidas
(párrafo 1 del artículo 2) en aras de la plena realización del
artículo 12. Esas medidas deberán ser deliberadas y concretas e ir
dirigidas a la plena realización del derecho a la salud (20). 31. La
realización progresiva del derecho a la salud a lo largo de un
determinado período no debe interpretarse en el sentido de que
priva de todo contenido significativo las obligaciones de los
Estados Partes. Antes al contrario, la realización progresiva
significa que los Estados Partes tienen la obligación concreta y
constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la
plena realización del artículo 12”.

La Corte no ha sido ajena a este dispositivo y ha expresado:

“Según los Principios de Limburgo316 y el Comité de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales,317 los Estados tienen la
obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la
completa realización de los derechos contenidos en el Pacto”.
(Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

El segundo factor que proscribe una lectura del principio que resulte lesiva del
derecho, es la presencia del principio de no regresividad. Se entiende que una
vez alcanzadas unas cotas de satisfacción del derecho, no tiene lugar el
retroceso de las mismas. Este principio ha sido ampliamente aceptado en la
doctrina, tal como se indicó en el inicio de este apartado, y también ha sido

316 16 y 21. Los llamados “Principios de Limburgo” fueron adoptados por unos expertos reunidos en
Maastricht, Holanda, en junio de 1986, que constituyen la interpretación académica más respetada sobre el
sentido y la aplicación de las normas internacionales sobre derechos económicos, sociales y culturales.
317 La Observación General No. 3 del Comité de DESC señala que se impone la obligación de proceder lo
más expedita y eficazmente posible con miras a lograr el objetivo. Cft. Sentencias C-507 de 2008. M.P. Jaime
Córdoba Triviño, C-463 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería y C-251 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.

324
recogido por la jurisprudencia de la Corte. Algunas de las decisiones antes
transcritas aluden a esta restricción de la política pública estatal y manifiestan
que sobre las medidas regresivas debe recaer un juicio de constitucionalidad
más severo, con lo cual, ninguna duda cabe que quien estime como violatoria
del principio de progresividad a una medida, cuenta con el derecho político
establecido en el artículo 40 de la Carta, para defender el ordenamiento
jurídico y, en este caso al derecho fundamental a la salud cuyo rango es
constitucional. Adicionalmente, el quebrantamiento de los principios de
progresividad y, no regresividad, comporta el desconocimiento de
compromisos internacionales en materia de derechos, atribuible en principio al
Estado.

Para la Sala, la presencia de la progresividad no es sinónimo de regresividad.

Lo que eventualmente puede resultar regresivo son las medidas que se adopten
en relación con el derecho.

Con todo, resulta pertinente recordar que existe un margen para adoptar
medidas que resulten regresivas, acontece sí que, como lo ha sentado la
jurisprudencia, se trata de medidas sometidas a un escrutinio estricto y que
deben cumplir con una rigurosa carga justificativa por parte de las
autoridades.318

Finalmente, resulta pertinente observar que el vigor del principio de

progresividad, no solo se debe apreciar en relación con la prestación del
servicio de salud, esta percepción reducida al ámbito de lo meramente
sanitario, es parte del presupuesto que anima los cuestionamientos referidos.
Para el Tribunal Constitucional, el principio de progresividad resulta
fundamental en el proceso evolutivo, y permanente que debe conducir a la
materialización de todo lo que comportan los determinantes sociales en salud.
No en vano, el Legislador Estatutario al redactar el artículo 9 sobre
determinantes sociales en salud, empleo la expresión “(…) lograr la reducción
de las desigualdades de la salud que incidan en el goce efectivo (…)” con lo
cual, queda evidenciado que esta faceta del derecho a la salud, presenta un
importante déficit por cubrir y tal cobertura es progresiva. Adicionalmente, en
el ámbito sanitario, también desempeña un papel importante, pues si bien es
cierto, acorde con lo normado en el artículo 15 del Proyecto sometido a este
control de constitucionalidad, lo que está excluido es lo que expresamente se
señala como excluido, entiende la Corte que paulatinamente, las exclusiones
se deben ir reduciendo en aras del logro del goce efectivo del derecho. En
suma, para el Tribunal Constitucional, ninguna duda queda en relación con la
constitucionalidad del principio en estudio.

Así pues, la Corte declarará la exequibilidad del principio de progresividad,

incorporado en el proyecto de ley en el literal g), puesto que la interpretación
constitucional del mismo, se debe ajustar primeramente a los lineamientos
trazados por esta Corporación, al pronunciarse sobre el principio de no
regresividad y, el cumplimiento inmediato de las obligaciones en materia de

318 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-1141 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

325
derechos como la salud; todo ello orientado a la cobertura sanitaria y a la
reducción de las desigualdades en materia de determinantes sociales en salud.

5.2.6.3.8. Literal h)

El literal h) de la norma estatutaria en análisis, incorpora en el catálogo de

principios del derecho fundamental a la salud la libertad de elección, según la
cual, las personas tienen amplitud de elegir su entidad de salud dentro de la
oferta existente, acorde con las normas de habilitación.

En lo que atañe a este literal, cabe precisar que la Corte Constitucional ha

reconocido dicho derecho como fundamental319. Igualmente el juez
constitucional, a pesar de reconocer el origen legal de la figura 320, ha
destacado su dimensión constitucional. La Corte, en varias providencias, ha
explicado que la precitada libertad de elección en el ámbito de la salud tiene
soporte en el precepto que consagra la autonomía de los sujetos. En el caso
particular colombiano, el artículo 16 de la Carta. Puede decirse que la libertad
de elección en el ámbito de la salud es una expresión más de la autonomía en
sentido general.

Sin embargo, el principio encuentra otros fundamentos constitucionales, uno

de ellos es el de la dignidad, la cual, al estar inescindiblemente vinculada a la
salud, se puede ver comprometida por la imposibilidad de poder obtener un
servicio que el afectado, estima como mejor. Adicionalmente, la libertad de
elección guarda directa relación con los elementos esenciales del derecho a la
salud, particularmente con el acceso y la calidad del servicio. Una afectación o
supresión de este principio que también tiene la dimensión de derecho puede
implicar una negación del acceso a la salud y de la prestación del servicio en
condiciones de calidad. Ha dicho la jurisprudencia:

“(…) La Corte Constitucional también ha tratado el tema del

derecho a la libre escogencia como manifestación de la garantía de
los derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas. En
Sentencia T-010 de 2004321, en la que se estudió el caso de un señor
que padecía VIH/SIDA, al cual la EPS no le había brindado un
servicio de salud eficiente y oportuno, el Alto Tribunal expresó que
la libre elección de EPS no solamente protege la dignidad humana,
sino que asegura que los recursos del Sistema Integral de Salud se
dirijan a las EPS que mejores servicios prestan (…)”. (Sentencia T-
920 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

Importante resulta recordar que la Corporación, por vía de tutela, ha indicado

que la libertad de elección no es absoluta, pues, esta como todas las libertades
tiene límites. Sin embargo la Corte ha trazado reglas en las cuales esta libertad
de elección se impondría aun en contravía de preceptivas que fungiesen como
319 A propósito de la libertad de elección, ver sentencias C-869 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-
745 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-713 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-770 de
2011. M.P. Mauricio González Cuervo.
320 Corte Constitucional. Sentencia T-920 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
321 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

326
límites de la libertad. Una muestra elocuente de esta valoración se tiene en la
Sentencia T-745 de 2013322, en la cual se dijo:

“(…) el alcance del derecho del usuario de escoger libremente la

IPS que prestará los servicios de salud está limitado, en principio, a
la escogencia de la IPS dentro de aquellas pertenecientes a la red
de servicios adscrita a la EPS a la cual está afiliado, con la
excepción de que se trate del suministro de atención en salud por
urgencias323, cuando la EPS expresamente lo autorice324 o cuando la
EPS esté en incapacidad técnica de cubrir las necesidades en salud
de sus afiliados325 y que la IPS receptora garantice la prestación
integral, de buena calidad y no existan afectaciones en las
condiciones de salud de los usuarios(…)”.

Para la Sala, las razones sucintamente expuestas, permiten afirmar que la

inclusión del principio de libertad de elección en el Proyecto, no riñe con la
Constitución con lo cual, procedería la declaración de exequibilidad
correspondiente. Con todo, no sobra precisar, que una interpretación del texto
legal desde la Constitución no admite una particular lectura, según la cual, el
ejercicio de la libertad de elección, implica, sin más, la sujeción a las normas
de habilitación. Para la Corte una interpretación de este tipo podría suponer la
negación de la libertad misma, por ello, la jurisprudencia si bien ha trazado
límites, también ha establecido situaciones en las cuales la libertad de elección
se impone frente a normas que puedan constituirse en una negación del
derecho. El fallo antes citado (T- 745 de 2013) advierte que la libertad de
elección tiene lugar sin cortapisas en los casos del suministro de atención de
urgencias, cuando el prestador de salud lo autorice o, cuando la EPS no esté en
capacidad técnica de cubrir las necesidades en materia de salud del afiliado y
que la IPS receptora garantice la prestación integral, de buena calidad y no
existan afectaciones en las condiciones de salud de los usuarios.

La construcción jurisprudencial de la Corporación ha evidenciado que el

ejercicio de la libertad, como todos los principios, no es de carácter absoluto y,
consecuentemente, debe ser ponderado acorde con las peculiaridades del caso
concreto. Por ello, una apreciación del mandato que restrinja el ejercicio de la
libertad sin más a lo que dispongan las normas habilitantes, no opera en favor
del goce efectivo del derecho. Para el Tribunal Constitucional, el enunciado
legal es constitucional atendiendo que la sujeción a las normas de habilitación
no obra cuando ello suponga la negación o una afectación grave del derecho.

Estima la Corte, que las subreglas producidas en ejercicio de su función

judicial y, dado el carácter vinculante del precedente, deben ir definiendo los
casos en los que se observe la negación o una afectación grave del derecho.

322 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

323 Resolución 5261 de 1994. Artículo 3. Ley 1122 de 2007 Artículo 20, parágrafo.
324 Resolución 5261 de 1994.
325 Artículo 2 de la Resolución 5261 de 1994. Por ejemplo cuando la EPS no cuenta con la red hospitalaria
de diferentes niveles de complejidad y el usuario requiere de un servicio de mayor nivel.

327
Así pues, se procederá a declarar la exequibilidad referida atendiendo las
precisiones señaladas.

5.2.6.3.9. Literal i)

En este precepto, el legislador estatutario incorporó con el estatus de principio

que comporta el derecho a la salud el de la sostenibilidad y, evidenció el
propósito de armonizarlo con el principio de progresividad. No pocas
intervenciones han registrado su reparo por la presencia del principio en el
marco del derecho a la salud. Para atender la inquietud de los intervinientes,
procederá la Sala a exponer, sucintamente, lo que la jurisprudencia en un
análisis detallado, ha concluido a propósito de la sostenibilidad fiscal.

El constituyente decidió mediante acto legislativo 3 de 2011, incorporar al

Texto Superior una disposición que incluyó a la sostenibilidad fiscal como un
instrumento para alcanzar, de manera progresiva, los objetivos propios del
Estado Social de Derecho. En su momento, el enunciado constitucional fue
cuestionado por estimarse que con su presencia en el ordenamiento jurídico se
sustituía a la Constitución.

En razón de dichos reparos, la Corporación en sede de constitucionalidad,

precisó el alcance de la sostenibilidad fiscal. Tras un juicioso análisis de los
motivos que condujeron a la inserción de la sostenibilidad fiscal en el
ordenamiento colombiano, se concluyó lo siguiente:

“(…) La reforma constitucional confiere a la SF la calidad de

criterio orientador. Como lo ponen de presente varios de los
intervinientes, el uso corriente del término “orientar” versa sobre
actividades de direccionamiento o encauzamiento, de manera tal
que no podría otorgársele prima facie carácter coactivo para la
actuación de las autoridades estatales(…)”(Sentencia C-288 de
2012. M.P. Vargas Silva)

Resulta imprescindible en este punto citar in extenso lo sentado por la Sala

Plena en aquella ocasión:

“El “principio” o criterio de sostenibilidad fiscal tiene un carácter

exclusivamente instrumental

64. Tanto del análisis conceptual como del estudio histórico del
Acto Legislativo demandado, se infiere con claridad que el criterio
ordenador no es un fin constitucional en sí mismo considerado,
sino apenas un medio para la consecución de los objetivos
esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho. Para
sustentar esta conclusión, la Corte identifica las siguientes
premisas.

64.1. Como se indicó en precedencia, los fines esenciales del

Estado, descritos en el artículo 2º C.P., no fueron objeto de reforma,

328
 de manera tal que no existe una prescripción normativa según la
cual la SF sea un objetivo del ESDD, sino que simplemente
alcanza el estatus de herramienta para la consecución de los
objetivos que dan identidad a la Constitución. Esta tesis se
reafirma al considerar que las regulaciones introducidas a la Carta
por parte del Acto Legislativo acusado (i) están circunscritas a la
Constitución Económica, en su entendimiento instrumental antes
explicado; y (ii) no alteran las funciones estatales respecto de la
intervención de la economía, ni los contenidos u objetivos
constitucionales referidos a la elaboración del plan nacional de
desarrollo y del presupuesto general de la Nación.

64.2. Existe una cláusula normativa expresa, contenida en el

artículo 1º del Acto Legislativo 3/11, modificatorio del artículo 334
C.P., la cual afirma ese carácter instrumental del principio o
criterio orientador de la SF. En efecto, esta disposición señala
expresamente que “[d]icho marco de sostenibilidad fiscal deberá
fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los
objetivos del Estado Social de Derecho.” La interpretación
razonable de esa disposición obliga a sostener que la intención
unívoca de la reforma constitucional es prever una herramienta,
que concurre con las demás existentes en la Constitución y la ley,
para el logro de los fines esenciales del Estado, previstos en el Texto
Superior.

Para la Corte carecería de sentido, en tanto interpretación contra

legem, contemplar que a pesar de existir una regla constitucional
específica, que confiere a la sostenibilidad fiscal el carácter de
“instrumento”, en realidad se está ante un principio
constitucional que redirecciona los fines del Estado, al punto de
obligar a las autoridades del Estado a garantizar, sobre cualquier
otra consideración, al disciplina fiscal y la reducción del déficit.
Debe la Sala insistir que no se encuentra en la reforma
constitucional acusada ningún enunciado normativo del cual se
pueda predicar, incluso aplicándose fórmulas extensivas o flexibles
de interpretación, una regla de esa naturaleza. En ese orden de
ideas, la inclusión en la Carta Política de la SF se comprende como
una previsión, adjetiva si se quiere, que viene a integrar las diversas
herramientas, procedimientos y estrategias contenidos en la
Constitución y dirigidos a la satisfacción de los fines del
Estado(…)” (Sentencia C-288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva). (Negrillas fuera de texto).

Del estudio realizado por la Sala Plena en aquella ocasión, aparece como
conclusión indiscutible, que la sostenibilidad fiscal no tiene la condición
jurídica de principio, sino que fue concebida por el constituyente como un
medio encaminado a lograr de manera progresiva los fines del Estado Social
de Derecho. Elocuente resulta el vocablo empleado por el constituyente en el
inciso 3º. Del artículo 334 de la Constitución Política de Colombia, cuando al

329
referirse a la tarea de sostenibilidad fiscal utilizaba el verbo “orientar”, esta
palabra según la real academia española tiene entre sus acepciones la
siguiente: dirigir o encaminar a alguien o algo hacia un lugar determinado.

Esta lectura del Tribunal Constitucional sobre la condición jurídica de la

sostenibilidad fiscal en la Constitución, fue reiterada en la sentencia C-258 de
2013326.

Un elemento adicional a considerar en la valoración constitucional del literal

i), tiene que ver con el contenido del parágrafo del artículo 334 de la Carta,
cuyo tenor literal es el siguiente:

“Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna

circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa,
legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para
menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o
negar su protección efectiva.”

Con los presupuestos referidos, se pueden puntualizar tres conclusiones. La

primera, es que la sostenibilidad fiscal encuentra arraigo constitucional. La
segunda, es que no tiene el estatus de principio, sino de criterio orientador e
instrumento al servicio de los objetivos del Estado Social de Derecho. La
tercera, es que ninguna autoridad, puede prevalerse de tal herramienta para
restringir el alcance o negar la protección efectiva de los derechos
fundamentales.

Acorde con lo considerado, encuentra la Sala que no es dable excluir del

ordenamiento jurídico un contenido establecido por el constituyente, no
obstante, debe este Tribunal advertir que la exequibilidad de la inclusión de la
sostenibilidad fiscal en el proyecto de Ley, implica atenerse a lo consagrado
por el constituyente y, decantado por la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional en el sentido que su status jurídico, es el de un criterio
orientador y, no el de un principio. Con ello, la situación de la sostenibilidad
fiscal varía en el contexto del artículo 6, pues, pierde la fuerza propia de los
principios. El papel de la sostenibilidad fiscal como herramienta y no como fin
en sí misma, permite observar que se trata de un elemento reconocido por el
constituyente con miras a evaluar políticas públicas, en este caso, en materia
del derecho fundamental a la salud.

Adicionalmente, su aplicación respecto del derecho a la salud, debe entenderse

de conformidad con lo dispuesto por el constituyente en el parágrafo del
artículo 334 Superior citado. Esto es, el legislador estatutario ha estipulado
que la salud es un derecho fundamental, con lo cual, inmediatamente pasa a
gozar de todas las connotaciones que el constituyente le atribuye a los
derechos fundamentales, tanto en materia procesal como sustantiva. En este
punto y, en atención a las varias inquietudes despertadas en los intervinientes
por la presencia de la sostenibilidad en el Proyecto, urge señalar, que la misma
Carta, en el parágrafo Superior mencionado, proscribió las interpretaciones
326M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

330
que so pretexto de la incorporación de la sostenibilidad fiscal, conduzcan a
tres situaciones que el constituyente estima como inadmisibles. De un lado, no
pueden las autoridades judiciales o administrativas e, incluso el principio
mayoritario, en razón de la sostenibilidad fiscal, menoscabar derechos
fundamentales como el de la salud. De otro lado, también le está vedado a
esos poderes públicos prevalerse de la sostenibilidad fiscal para restringir el
alcance del derecho. Finalmente, opera la misma prohibición sí, con la lectura
de la sostenibilidad fiscal, se niega la protección efectiva del derecho
fundamental a la salud. No se pierda de vista que según el precepto legal
revisado, el uso de la sostenibilidad fiscal habrá de hacerse acorde con las
normas constitucionales sobre aquella. Son estas las razones que impelen a la
Sala Plena a desestimar las afanosas solicitudes de inexequibilidad o
exequibilidad condicionada del mandato, pues, tales requerimientos suponen
una lectura inconstitucional y, consecuentemente censurada y excluible, del
criterio en consideración.

Por ende y, disipadas las dudas en términos de constitucionalidad, procede la

exequibilidad del literal i) del artículo 6 del Proyecto, que alude al criterio
orientador de la sostenibilidad fiscal, el cual habrá de interpretarse de
conformidad con lo mandado expresamente por el constituyente en el
parágrafo del artículo 334 del Texto Superior.

5.2.6.3.10. Literal j)

En lo que concierne al principio de solidaridad, de que trata el literal j) del

artículo 6, observa la Corte que se trata de la incorporación de un principio de
rango constitucional. El artículo 1 de la Carta erige este valor en uno de los
fundamentos del Estado colombiano, con lo cual, no cabe duda del vigor de
ese mandato a través de todo el ordenamiento jurídico. Con todo, el
constituyente decidió especificar el valor normativo de dicho precepto en el
ámbito del derecho a la salud. El artículo 49 de la Carta, al atribuir al Estado la
responsabilidad de organizar, dirigir y reglamentar la prestación del servicio
de salud ya había incluido como principio que guía esa actividad el que en el
literal en estudio se consagra.

Para la Sala, dada la fórmula política elegida por el constituyente colombiano,

resulta incontestable la inclusión del principio de la solidaridad en el listado de
mandatos que irradian el derecho a la salud en el ordenamiento. No han sido
pocas las ocasiones en las cuales la Corte se ha referido a la solidaridad 327 y ha
puesto de presente su fuerza normativa en la resolución de casos concretos. En
una de tales decisiones, se reiteraba, a propósito del significado de este
principio:

“El principio de solidaridad se ha definido en el desarrollo

jurisprudencial de esta Corporación, como la forma de cumplir
con los fines propuestos por el Estado, materializando “los

327 Ver también Sentencias T-470 de 2010. M.P Jorge Iván Palacio Palacio, T-1271 de 2009. M.P. Mauricio
González Cuervo, T- 667 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T- 618 de 2000. M.P. Eduardo
Martínez Caballero, entre otras.

331
 derechos constitucionales a la subsistencia, a la salud, a la
seguridad social, a la vivienda digna, a la educación y al trabajo,
en la prioridad del gasto público social sobre cualquier otra
asignación y en la adopción del criterio de necesidades básicas
insatisfechas para la distribución territorial del gasto público social
(art. 350 C.P.)”328; No obstante, en lo que más se ha centrado la
jurisprudencia es en sostener que dicho principio debe estar
rígidamente vinculado con el cumplimiento del principio de la
igualdad consagrado en el artículo 13 constitucional.” (Sentencia
T-470 de 2010) (Negrillas fuera de texto)

Advierte la Corte que ya desde Alma Ata, se postulaba la solidaridad como un

deber de los pueblos encaminado, en esa ocasión, al logro de la atención
primaria en salud, el párrafo IX dispuso en lo pertinente:

“Todos los países deben cooperar, con espíritu de solidaridad y de

servicio, a fin de garantizar la atención primaria de salud para todo
el pueblo, ya que el logro de la salud por el pueblo de un país
interesa y beneficia directamente a todos los demás países(…)”.

Un asunto importante en relación con la solidaridad tiene que ver con su

connotación de deber, acorde con lo dispuesto en el artículo 93, en cuyo
numeral 2 del inciso 2º se estipula, que toda persona y ciudadano tiene entre
su responsabilidades la de obrar conforme al principio de solidaridad social
ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas. Para
la Corte este precepto ha permitido en el ámbito de la Salud desarticular la
prestación del servicio de la capacidad de pago. Así por ejemplo, en sede de
tutela el juez constitucional ha protegido a personas en condiciones de
debilidad manifiesta y sin capacidad de pago como aquellas que se encuentran
en situación de indigencia.329 En sede de constitucionalidad se ha sentado:

“(…) no siempre la capacidad económica de las personas es la que

determina el grado de atención en salud, porque debe existir
siempre un mínimo de servicios de salud que tiene que ser igual
para todos, permitiendo concluir que, no todo el sistema de salud
está determinado por la capacidad económica de las personas,
pues también se aplica el principio de la solidaridad, en virtud del
cual quienes no tienen recursos económicos para cotizar al
sistema reciben la atención en salud y son beneficiados con los
recursos que se reciben a través del FOSYGA cuya finalidad es
garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos.

Entonces, no siempre la capacidad de pago es condición para

acceder al derecho a la salud porque hay circunstancias en las
cuales la salud debe protegerse aunque no haya capacidad de pago,
como lo ha hecho la Corte en muchos casos en que a través de la
acción de tutela se concede el amparo del derecho fundamental a la
328 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-149 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
329 Ver Sentencia T-737 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo.

332
 salud a quienes no tienen capacidad de pago y que requieren la
atención en salud (…)”. (Sentencia C-130 de 2002. MP. Jaime
Araújo Rentería). (Negrillas fuera de texto).

Un aspecto que no puede pasar por alto la Sala, hace relación a lo que las citas
precedentes aluden en algunos de sus apartes. Se trata, del nexo importante
que este Tribunal Constitucional ha establecido entre el artículo 13 de la Carta
y el principio de solidaridad cuando ha concretado el contenido de los incisos
2 y 3 del citado artículo 13, en materia de salud, protegiendo a personas cuya
situación encaja en lo descrito por los contenidos referidos. La fuerza
normativa del principio de solidaridad ha sustentado la protección del derecho
en casos que, de otro modo, hubiesen significado el desconocimiento del
derecho a la salud con el consecuente riesgo para la integridad y la vida330.

Entre la jurisprudencia proferida por la Corporación como juez de tutela, cabe

citar dos decisiones cuya consideración resulta importante en esta decisión de
revisión. Se trata de las sentencias C-623 de 2004331 y T-1271 de 2008, en las
cuales, a propósito de la prestación del servicio de salud, se dijo en relación
con la solidaridad.

“(…) El principio de solidaridad exige la ayuda mutua entre las

personas afiliadas, vinculadas y beneficiarias, independientemente
del sector económico al cual pertenezcan, y sin importar el estricto
orden generacional en el cual se encuentren. Este principio se
manifiesta en dos subreglas, a saber:

En primer lugar, el deber de los sectores con mayores recursos

económicos de contribuir al financiamiento de la seguridad social
de las personas de escasos ingresos, por ejemplo, mediante aportes
adicionales destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y
subsistencia del sistema integral de seguridad social en pensiones,
cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten.

En segundo término, la obligación de la sociedad entera o de

alguna parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad
social de las personas que por diversas circunstancias están
imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su
familia (...)”.

Para la Corte, esta apreciación jurisprudencial permite afirmar que el

contenido asignado por el legislador al principio de solidaridad en el Proyecto
de Ley resulta conteste con los imperativos constitucionales. La solidaridad
trasciende las diferencias entre generaciones, regionales, culturales, etc. Por
ende, encuentra la Corte que se impone la declaratoria de exequibilidad del
literal j) del inciso 2º del artículo 6 examinado.

5.2.6.3.11. Literal k)
330 Ver Sentencia T-516 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
331 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

333
Otro valor enlistado por el legislador estatutario en el catálogo de principios
que informan el derecho a la salud es el de la eficiencia, el cual, se entiende,
procura por el mejor uso social y económico de los recursos, servicios y
tecnologías en aras de garantizar el derecho a la salud para toda la población.

En relación con este principio encuentra la Sala que su fundamento

constitucional está en el inciso 1º del artículo 365 del Texto Superior, el cual
dispone que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los
servicios públicos a los habitantes del territorio. Como ya se ha indicado en
otros apartes de este proveído, la prestación de dichos servicios involucra la
del servicio de salud. El constituyente, especificó la presencia del principio en
el inciso 2º del artículo 49, con lo cual, no queda duda de la constitucionalidad
de la incorporación de la eficiencia en el marco de los principios que rigen el
derecho a la salud.

En lo que atañe al significado, contenido y alcances de la eficiencia respecto

del servicio de salud, resulta oportuno recordar algunas precisiones hechas por
esta Corte en torno del principio en consideración. En algunos casos y
reiterando jurisprudencia, ha sido definido por su finalidad, así:

“Eficiencia: Este principio busca que los trámites administrativos a

los que está sujeto el paciente sean razonables, no demoren
excesivamente el acceso y no impongan al interesado una carga que
no le corresponde asumir”332. (Sentencia T-745 de 2013. M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio).

Para la Corte, la noción de eficiencia también ha estado vinculada a la idea de

gestión. Se ha entendido que la eficiencia debe ser una característica de la
gestión333 y, en el sistema de salud, no solo mejora la relación entre los
usuarios y aquel, sino que logra satisfacer de mejor modo la realización del
derecho. Entiende la Sala que la eficiencia tiene también una connotación
instrumental, pero, desde la perspectiva constitucional y en el marco del
derecho a la salud, su adscripción al sistema de salud la torna en un verdadero
principio. Por ello, en tanto la eficiencia esté al servicio de la garantía de goce
del derecho, no tiene la Sala reparos en su inclusión en el Proyecto de Ley.

La Corte, de manera recurrente ha interrelacionado la eficiencia con otros

principios capitales del derecho a la salud. Así por ejemplo, a propósito de la
eficiencia al servicio de la continuidad en el goce del derecho, ha expuesto:

“(…) En desarrollo del principio de eficiencia, la jurisprudencia de

esta Corporación ha establecido que la continuidad en la prestación
del servicio público334 debe darse de manera ininterrumpida,
332 Sentencia T-073 de 2012 M.P Jorge Iván Palacio Palacio.
333 Sentencia SU-562 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
334 En este sentido, en la Sentencia T-406 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero, reiterada en las
Sentencias T-170 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-777 de 2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
T-239 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo, T-797 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la
sentencia SU-562 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

334
 constante y permanente, dada la necesidad que del mismo tiene el
conglomerado social335.

En otras ocasiones, la Corporación ha vinculado la eficiencia no solo al

principio de continuidad sino, al de oportunidad. Al respecto ha manifestado el
Tribunal Constitucional:

“(…) esta Corporación ha defendido que la eficiencia en la

prestación de los servicios de salud, y las condiciones oportunas y
continuas de su suministro, guardan estrecha relación con la
orientación que se le dé al usuario, pues solo así quien pretende
acceder a determinado beneficio del Sistema de Salud, sabrá qué
diligencias son necesarias para obtener la autorización de un
servicio médico por parte de su Entidad Promotora de Salud (…)”
(Sentencia T-234 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez)

Para la Corte, resulta de suma importancia la inclusión del principio en estudio

si se tiene en cuenta que se trata de un factor hoy en día determinante para la
mejora de la prestación del servicio y que desde la declaración de Alma Ata,
hace más de 35 años, se pensaba como un instrumento determinante en la
consecución de una salud mundial mejor, por lo menos, en lo que a atención
primaria se refiere. Señala el párrafo X de la manifestación:

“(…) Es posible alcanzar un nivel aceptable de salud para toda la

humanidad en el año 2000 mediante una utilización mejor y más
completa de los recursos mundiales, de los cuales una parte
considerable se destina en la actualidad a armamento y conflictos
militares. Una verdadera política de independencia, paz, distensión
y desarme podría y debería liberar recursos adicionales que muy
bien podrían emplearse para fines pacíficos y en particular para
acelerar el desarrollo social y económico asignando una
proporción adecuada a la atención primaria de salud en tanto que
elemento esencial de dicho desarrollo”.

La Organización Mundial de la Salud en su informe sobre la financiación de

los sistemas de salud. El camino hacia la cobertura universal, ha expuesto, en
un capítulo titulado elocuentemente “más salud por el dinero”, que un
obstáculo significativo en la consecución de la cobertura universal es la falta
de eficiencia. Ha precisado la O.M.S., que se puede lograr más salud por el
mismo dinero asignado a la cobertura del mismo, sí, en aplicación de la
eficiencia, se eliminan las fuentes principales de ineficiencia. Entre otros
generadores de la falta de eficiencia la O.M.S ha apuntado los siguientes:

- Infrautilización de los genéricos y precios de los medicamentos

más elevados de lo necesario.
- Uso de medicamentos de baja calidad y falsificados.

335 Sentencias, T-170 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1210 de 2003. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, T-777 de 2004. M. P. Jaime Córdoba Triviño, T-656 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, T-965 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-438 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.

335
 - Plantilla de personal sanitario inadecuada, cara o, trabajadores
desmotivados.
- Errores médicos y calidad asistencial insuficiente.
- Despilfarro en los sistemas sanitarios: derroche, corrupción y
fraude.

No pocas de estas fuentes encuentran explicación en fallas en el

funcionamiento del sistema, como lo pueden ser controles y sistemas de
vigilancia inadecuados o salarios insuficientes para el personal sanitario,
contratación basada en el favoritismo, contratos fijos inflexibles, conocimiento
o aplicación deficiente de protocolos médicos.

Importante resulta en esta valoración constitucional del precepto, advertir que

no resulta de recibo la tacha que en una intervención se hace al verbo
“procurar” contenido en el texto, pues, la lectura del mismo se debe
armonizar con el principio de progresividad. Decir que el sistema de salud
debe procurar por la mejor utilización social y económica de los recursos,
servicios y tecnologías, no significa diferir perennemente el cumplimiento de
las obligaciones. Lo que significa es que hay obligaciones de inmediato
cumplimiento, justiciables y que, por ende, comprometen, de modo inmediato,
a los responsables, en tanto, hay otras cuya ejecución requiere de recursos y
tiempo. Para la Corte, con la incorporación del Principio, se torna en
inmediatamente exigible la obligación de trazar las políticas públicas
pertinentes y darle aplicación a lo que ya se había expuesto en la Sentencia T-
760 de 2008, cuando se dijo, en materia de condiciones básicas a observar por
toda política pública, que, en primer lugar, la política efectivamente debe
existir, en segundo lugar, debe tener como finalidad y prioridad la garantía del
goce efectivo del derecho y, en tercer lugar, debe permitir la participación
democrática en el proceso de decisión, elaboración y evaluación de dicha
política.

Finalmente, cabe precisar en relación con este principio una observación

recurrente en esta providencia, se trata de advertir que la constitucionalidad
del enunciado implica que, donde se alude a “recursos, servicios y
tecnologías” se ha de estimar como que se trata de facilidades,
establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones necesarios para
alcanzar el más alto nivel de salud. Todo ello acorde con la interpretación a
favor del derecho, prohijada en esta decisión.

Acorde con las precisiones hechas, se declarará la conformidad del literal k

con el ordenamiento constitucional.

5.2.6.3.12. Literales l), m) y n)

Los principios contenidos en estos tres literales (interculturalidad, protección a

los pueblos indígenas y protección a los pueblos y comunidades indígenas,
ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras) se consideraran
conjuntamente, dada su afinidad en varios aspectos.

336
La observación 14 del Comité de derechos Económicos Sociales y Culturales,
en el párrafo 14, ha establecido algunas prescripciones específicas en materia
del derecho a la salud para algunas minorías. Tales mandatos, entiende la
Corporación, no riñen con lo establecido por el legislador estatutario. Ha
indicado el Comité en el párrafo 27 del pronunciamiento:

“(…) Los servicios de salud deben ser apropiados desde el punto de

vista cultural, es decir, tener en cuenta los cuidados preventivos, las
prácticas curativas y las medicinas tradicionales. Los Estados
deben proporcionar recursos para que los pueblos indígenas
establezcan, organicen y controlen esos servicios de suerte que
puedan disfrutar del más alto nivel posible de salud física y mental.
También deberán protegerse las plantas medicinales, los animales y
los minerales que resultan necesarios para el pleno disfrute de la
salud de los pueblos indígenas. El Comité observa que, en las
comunidades indígenas, la salud del individuo se suele vincular con
la salud de la sociedad en su conjunto y presenta una dimensión
colectiva. A este respecto, el Comité considera que las actividades
relacionadas con el desarrollo que inducen al desplazamiento de
poblaciones indígenas, contra su voluntad, de sus territorios y
entornos tradicionales, con la consiguiente pérdida por esas
poblaciones de sus recursos alimenticios y la ruptura de su relación
simbiótica con la tierra, ejercen un efecto perjudicial sobre la salud
de esas poblaciones (…)”

Para la Corte, no existe novedad en la incorporación de tales principios dentro

del marco de un proyecto de ley336. Los pronunciamientos que al respecto se
han decantado en la jurisprudencia constitucional apuntan a que ellos traducen
el mandato superior, en cuanto al deber de protección que se impone al Estado
con relación al patrimonio material e inmaterial de las comunidades étnicas,
promoviendo el respeto hacia y entre ellas, de tal manera que se les garantice
el ejercicio pleno de las actividades que propenden hacia su desarrollo
integral, con vocación de permanencia, de acuerdo a sus usos y tradiciones.

Así mismo, resulta oportuno señalar que dichas máximas están encaminadas a
materializar los postulados que consagra el Convenio 169 de la OIT 337 en
beneficio de las minorías étnicas en cuanto al “derecho de rango
constitucional a un sistema de seguridad social en salud que (i) les permitan
organizar y prestar tales servicios bajo su propia responsabilidad y control,
(ii) en la medida de lo posible esté organizado a nivel comunitario, y (iii) sea
adecuado a sus circunstancias económicas, geográficas, sociales y culturales,
así como sus métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos
tradicionales”338, sin dejar de lado garantías propias del servicio, entre las que

336 Al respecto ver, entre otras, las sentenciasC-891 de 2002. M.P. Jaime Araújo Rentería,C-054 de 2013.
M.P. María Victoria Calle Correa, C-366 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-702 de 2010. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
337 Ratificado por Colombia a través de la Ley 21 de 1991 y que hace parte del Bloque de
Constitucionalidad.
338 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-864 de 2008. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

337
sobresalen la universalidad y la integralidad, tal como lo sugirió el Jefe del
Ministerio Público.

Estima la Sala que el examinado literal l) se ajusta cabalmente a los

lineamientos normativos fijados por la Carta Política, especialmente, los
consagrados en sus artículos 7°339 y 8°340, toda vez que satisface el propósito
constitucional de protección a la diversidad étnica y cultural de la Nación,
junto con sus riquezas, en la medida en que dicho precepto se orienta a la
construcción de un escenario en el que se puedan articular los conocimientos y
procedimientos propios de la cultura occidental en materia de salud –con la
implicación de sus avances científicos y tecnológicos– y las prácticas
ancestrales o tradicionales que, sobre el particular, dimanan del arraigo de
cada uno de los grupos étnicos que se asientan en el territorio colombiano a
sus respectivos sistemas de valores y creencias.

Igualmente, la Sala encuentra ajustado a la Constitución el citado literal m),

por las razones antedichas, pero, además, por cuanto de este se derivan
elementos que se acompasan con la línea jurisprudencial de esta Corporación,
entre los cuales se destaca: (i) el alcance atribuido al derecho a la salud, ahora
reconocido por el propio legislador como fundamental; (ii) el deber estatal de
garantizarlo –idea en la cual subyace la noción de un servicio público a su
cargo–, lo cual reafirma el carácter ambivalente 341 de la salud, de conformidad
con lo expuesto, entre otras, en la Sentencia T-760 de 2008 342; (iii) el
reconocimiento del mismo a los pueblos indígenas, con apego a su
cosmovisión y concepto, en atención al trabajo que han venido adelantando a
través de la “Subcomisión de Salud de la Mesa Permanente de Concertación
con los Pueblos y Organizaciones Indígenas”, creada por el Decreto 1973 de
2013, circunstancia que, así mismo, traduce el principio constitucional de
autonomía que favorece a dichas comunidades en la toma de las decisiones
que afecten su estilo de vida e identidad.

Por otro lado, entiende la Corte que algo similar ocurre con el literal n) del
artículo examinado, habida cuenta que dispone un espacio de concertación
para la aplicación del derecho fundamental a la salud. Sin embargo, con el
ánimo de precaver escenarios de imposición en lo que atañe a esta figura,
advierte necesario precisar que dicho precepto se ajusta al texto constitucional
siempre que se estime que la referida concertación no solo recae sobre la
aplicación del derecho, sino también sobre todas las distintas fases que
componen su formación, en particular, la creación, pues no es admisible un
margen de dubitación que permita concluir, mediante un desacertado ejercicio
hermenéutico, que el Estado puede arrogarse el derecho de construir
unilateralmente el esquema de salud –planes de beneficios, cobertura,
presupuesto, prestadores, profesionales, tecnologías, procedimientos, etcétera–
que a bien tenga para las minorías étnicas, sobre la base de que la Ley solo lo
obliga a concertar su aplicación, dado que ello desconocería los postulados de

339El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”.

340Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”.
341 Como un derecho fundamental y, al mismo tiempo, como un servicio público a cargo del Estado.
342 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

338
la Carta Política, especialmente en lo que apunta a los temas desarrollados en
el acápite de consulta previa de esta providencia, la cual, dicho sea de paso, tal
como lo afirmó el Ministro de Hacienda y Crédito Público, conjuntamente con
el de Salud y Protección Social, en los términos planteados, no es aplicable al
presente asunto, por carecer de incidencia directa, específica y particularmente
dirigida a las aludidas comunidades.

En ese orden de ideas, emerge oportuno una apreciación amplia de ese literal,
pues este Tribunal reconoce la valía y necesidad de un marco legal en el que el
Sistema de Salud que regirá para las minorías y grupos étnicos de Colombia
no sea producto de una construcción unilateral, pues, en las normas que
progresivamente atribuyan alcance y contenido a los parámetros propuestos
por la Ley examinada. Ya ha dicho esta Corporación que al Estado “le está
vedado imponer una concepción del mundo particular, así la vea como
valiosa, porque tal actitud atentaría contra el principio de respeto a la
diversidad étnica y cultural y contra el trato igualitario para las diferentes
culturas, que el mismo ha reconocido”343. Para la Corte, la materialización del
derecho fundamental a la salud, en tratándose de minorías, deberá, igualmente,
atender, en términos de respeto, sus costumbres y tradiciones.

De conformidad con los anteriores planteamientos, la Corte declarará la

exequibilidad de los literales l) y m), y literal n) del artículo 6° de la Ley
Estatutaria sub examine,.

5.2.6.3.13. Parágrafo

El artículo 6° concluye con un parágrafo que, en términos generales, hace

relación, de un lado, a un criterio interpretativo de los principios y, de otro, a
una precaución frente a tal criterio, cuando se trate de la adopción de acciones
afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección.

El análisis de este mandato implica atender algunas intervenciones que han

manifestado su reparo frente al criterio interpretativo, cuando, refiriéndose a la
lectura de los principios, establece como regla el deber de no “privilegiar
alguno de ellos sobre los demás”. Para la Corte, una condición de ese tipo en
la interpretación de principios, merece una aproximación a favor de la cláusula
legal en revisión y que, además impida una atribución de sentido que
conduzca a tornar en inaplicables los principios.

En tratándose de principios, está suficientemente establecido que estos tienen

una dimensión de peso o importancia, que no son absolutos y, cuando surgen
conflictos entre ellos, o se entrecruzan, lo que ha de tenerse en cuenta es su
peso relativo344. Suficientemente sabido es que dichas normas se constituyen
en mandatos de optimización y, por ello, en la resolución de casos concretos
alguno debe ceder, sin que sea admisible constitucionalmente su supresión. De
343 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-523 de 1997. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
344 Se ha vuelto paradigmática en este punto, la obra del Profesor Robert Alexy, en particular, su “Teoría de
los Derechos Fundamentales”, trad. E. Garzón Valdés, Centro de estudios constitucionales de Madrid, 1993.
También se puede ver Rodríguez Toubes Muñiz, J. “Principios, fines y derechos fundamentales”, dykinson,
Madrid 2000.

339
lo que se trata, es de conservar el vigor normativo de todos los principios en la
mayor medida posible, pero, entendiendo que en los casos concretos algunos
tienen más peso que otros y el decantarse por la optimización de alguno
resulta necesario para dar solución al caso que se proponga.

La enunciación que hizo el legislador estatutario, no tiene mayor dificultad en

cuanto formulación abstracta. Es entendible, que prima facie los principios
impliquen la no prevalencia de unos sobre otros, sin embargo, se debe evitar
que una lectura de tal imperativo, al momento de resolver el caso concreto,
pueda conducir al absurdo de hacer inaplicables todos los principios,
desatendiendo el mandato de realización efectiva de los derechos, contenido
en el artículo 2 de la Carta. Por ello, estima la Sala que el enunciado legal,
cuya confección no pareciera ser expresión de la mejor redacción normativa
sobre el tema, desde una perspectiva favorable al derecho fundamental, debe
significar que en caso de conflictos entre los principios y, acorde con las reglas
de la ponderación, algún o algunos principios deberán ceder frente a otros
según el caso concreto. Riñe con la Carta una apreciación del texto legal “sin
privilegiar alguno de ellos sobre los demás”, que suponga una negación de la
ponderación y, en el peor de los casos, una abstención del deber de adoptar la
decisión del caso optimizando alguno de los principios en tensión, so pretexto
de una cláusula que leída en contravía de la Carta, conduciría a impedir la
realización de los derechos en los casos concretos.

Para la Sala Plena, el precepto sometido al control constitucional, debe leerse

conjuntamente con la expresión “se deberán interpretar de manera
armónica” el cual precede al texto que aisladamente apreciado pudo suscitar
confusión entre los intervinientes. Por ende, acorde con la estimación
propuesta, no cabe predicar la inexequibilidad del enunciado evaluado.

En lo que concierne a la precaución establecida para proteger las acciones

afirmativas en beneficio de sujetos especiales, frente a la cláusula estudiada,
cabe decir que la observación inmediatamente establecida por el Tribunal
Constitucional, armoniza con la salvedad consagrada por el legislador
estatutario. Si lo que significa el enunciado aclarado es que los principios se
deben armonizar, que es procedente ponderarlos como mandatos de
optimización cuando se susciten tensiones entre ellos, no cabe reparo en el
mandato que propenda hacia la adopción de acciones afirmativas en beneficio
de sujetos de especial protección constitucional. En estos casos, existen
cláusulas expresas en las que el constituyente reconoce la condición particular
de ciertos tipos de sujetos. Así por ejemplo, en el caso de los niños, el inciso
3° del artículo 44, establece la prevalencia de los derechos de los niños, lo cual
permite avalar la preceptiva del parágrafo que pugna por la consideración
especial con la promoción del, interés superior de los niños y niñas. En cuanto
al trato deferente, en la adopción de medidas en favor de las mujeres
embarazadas, basta recordar en lo pertinente el artículo 43 de la Constitución
que reza: “(…) La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de
discriminación. Durante l embarazo y después del parto gozará de especial
asistencia y protección de Estado (…)”.

340
También encuentra soporte constitucional la estipulación del legislador
estatutario en el parágrafo, cuando se inclina por una armonización de los
principios que no riña con la adopción de acciones afirmativas en pro de otros
sujetos de especial protección como las personas de escasos recursos. Para la
Corte, mandatos como los establecidos por el Constituyente en los incisos 2 y
3 del artículo 13 o, el inciso 1 del artículo 46 o, el artículo 47 de la Carta
fundamentan la constitucionalidad del precepto evaluado.

Por ende, y con las precisiones hechas se declarará la exequibilidad del

contenido del parágrafo del artículo 6 del Proyecto de Ley.

Finalmente, se refiere la Sala al pedimento de las ciudadanas María Prada y

Stephania Yate, referido a extender los derechos y deberes contemplados en
los artículos 6, 7, 8 y 10, como aplicables a los compañeros permanentes que
conformen una unión marital de hecho, independientemente de la orientación
sexual de la respectiva pareja. Se trata de una solicitud fundada en un
desconocimiento de lo que significa la titularidad de un derecho fundamental,
pues, estos derechos y, la salud es uno de ellos; se predican de todo aquel que
tenga la condición de persona, con lo cual, ni el estado civil, ni la orientación
sexual definen la titularidad y exigibilidad de todo lo que implica el derecho a
la salud. Para la Sala, los principios contenidos en los artículos 6 y 8 son
aplicables, en tanto sea el caso, a todas las personas, sin que se advierta
hipótesis alguna en la que el estado civil o la orientación sexual definan la
aplicabilidad o inaplicabilidad de los principios contenidos en las
disposiciones mencionadas. Por lo que atañe a la pretensión en relación con
los artículos 7 y 10, el pronunciamiento se emitirá al considerar tales
enunciados.

5.2.7. Artículo 7°

“Artículo 7°. Evaluación anual de los indicadores del goce efectivo.

El Ministerio de Salud y Protección Social divulgará evaluaciones
anuales sobre los resultados de goce efectivo del derecho
fundamental a la salud, en función de los elementos esenciales de
accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad.

Con base en los resultados de dicha evaluación se deberán diseñar

e implementar políticas públicas tendientes a mejorar las
condiciones de salud de la población.

El informe sobre la evolución de los indicadores de goce efectivo

del derecho fundamental a la salud deberá ser presentado a todos
los agentes del sistema.”

5.2.7.1. Intervenciones relativas al artículo 7

5.2.7.1.1. Gobierno Nacional

341
Los representantes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del
Ministerio de Salud y Protección Social, solicitaron declarar la exequibilidad
del artículo 7° del proyecto de ley estatutaria, denominado evaluación de los
indicadores del goce efectivo.

De manera previa a la exposición de sus consideraciones de fondo, indican

que la disposición en mención corresponde a una técnica de evaluación de las
políticas públicas contemporáneas en materia de derechos humanos,
encaminadas a medir constantemente en qué nivel de cumplimiento se
encuentran las mismas, su eficacia y el avance progresivo de los derechos de
contenido prestacional.

Al respecto, resaltan que la Observación General número 14 señaló la

importancia de incorporar la visión de los derechos humanos a los indicadores
en salud, cuyo objetivo es vigilar, en los planos nacional e internacional, las
obligaciones asumidas por el Estado Parte.

Por consiguiente, afirman que el artículo 7° persigue el cumplimiento de dicho

objetivo, pero de una manera más robusta, toda vez que incorpora a la
medición los elementos esenciales de accesibilidad, disponibilidad,
aceptabilidad y calidad.

Por último, sostienen que el artículo 7° configura un instrumento clave para

materializar los presupuestos constitucionales en el ámbito de la salud, así
como un mecanismo de publicidad por medio del cual, la ciudadanía, los
organismos de control y la academia, etc., pueden acceder a la información y
ejercer control sobre la misma.

5.2.7.1.2. Procuraduría General de la Nación

El Procurador General de la Nación, solicitó declarar la constitucionalidad del

artículo 7° del Proyecto, al estimar que busca consolidar el derecho a la salud
desde el punto de vista del seguimiento institucional.

En aras de reforzar su petición, expresa que la disposición constituye una

herramienta de evaluación anual del goce efectivo de la garantía a la salud, en
función de los elementos esenciales de accesibilidad, disponibilidad,
aceptabilidad y calidad, para diseñar e implementar políticas públicas
tendientes a mejorar las condiciones de salud de la población y establecer un
control social y político sobre tales resultados.

5.2.7.1.3. Universidad El Bosque

El interviniente solicita que se condicione la interpretación del artículo 7 en el

entendido de que los indicadores en este contemplados son tanto de resultado,
como de proceso. Así mismo solicita que se condicione esta disposición en el
entendido de que abarca todos los principios estipulados en el artículo 6.

342
Asevera que en la disposición en comento solo se consagran indicadores de
resultado o “indicadores de goce efectivo”, a pesar de que de acuerdo con el
relator de las naciones unidas “el más alto nivel posible de salud tiene que ver
tanto con los procesos como con los resultados”. Aunado a lo anterior,
manifiesta que esta disposición se limita a medir el avance en los principios
ligados a la prestación, esto es “accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y
calidad” y no a la satisfacción, como serían los principios de equidad,
solidaridad o libre elección entre otros, según manifiesta.

Adicionalmente, advierte que la medición de la satisfacción de la

progresividad, no debe limitarse exclusivamente a la variable de
disponibilidad de recursos, como parece desprenderse de la interpretación de
la norma.

5.2.7.1.4. Universidad CES

Señala que este artículo choca con la necesidad de orientar al Sistema hacia
mantener niveles adecuados de salud en la población, lo que, a su
consideración, es la razón de ser de un sistema de seguridad social en salud.

5.2.7.1.5. Ciudadanas Stephania Yate y María Prada

En lo que atañe al artículo 7 del proyecto de ley, solicitan que se declare la

exequibilidad condicionada de esta disposición, bajo el entendido de que, por
un lado, los indicadores son una herramienta que debe estar sujeta a la
supervisión y, por otro, que estos no deben ser la única fuente que sea
consultada para la creación de políticas públicas en salud.

Aunado a lo anterior, consideran que es necesario que se supervise el proceso

de creación y el uso de los indicadores por parte de la Corte Constitucional, en
un proceso inclusivo que garantice los derechos de la población.

Para argumentar su posición, traen a colación el Informe sobre Desarrollo

Humano del año 2000 que realizó el programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) de acuerdo al cual los derechos nunca podrán medirse
únicamente por medio de las estadísticas.

Particularmente, en cuanto al inciso 3 del artículo en estudio, resaltan que, a

pesar de que este prevé que todos los agentes del sistema sean informados de
los resultados anuales de la evaluación que se realice por medio de los
indicadores, no sucede lo propio con la socialización del proceso de creación.
A lo que añade que no se puede olvidar la importancia del rol que deben jugar
todos los actores involucrados, incluida la sociedad civil.

5.2.7.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.7.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

343
Anotó que el artículo 7°, al igual que el 5° y 6°, incorporan medidas que
eliminan los problemas que dan lugar a ejercer la acción de tutela, sin que ello
implique un obstáculo para este mecanismo.

5.2.7.2.2. ACEMI

En síntesis señaló que el hecho de que la integralidad sea abordada,

exclusivamente, desde la óptica de la prestación de servicios, implica que en
esta disposición únicamente se incluyen indicadores referidos a la
accesibilidad y la calidad, dejando de lado los de resultado, de impacto, de
eficiencia y de eficacia, entre otros.

5.2.7.3. Consideraciones sobre el artículo 7°

Esta disposición se puede expedir por vía de la legislación ordinaria dado que
no comporta la definición del derecho, ni limitaciones o restricciones del
mismo, esto es, asuntos que la jurisprudencia haya estimado como propios del
legislador estatutario, no obstante se valida su incorporación a una ley
estatutaria por las razones ya expresadas en el párrafo introductorio del
apartado 5.2.4.3..

El artículo 7 del Proyecto consagra un enunciado que radica en cabeza del

Ministerio de Salud y Protección Social la obligación de divulgar obligaciones
anuales sobre resultados de goce efectivo del derecho, en función de los
elementos esenciales del mismo. Igualmente, prescribe que dichos resultados
servirán de base para el diseño e implementación de políticas públicas
tendientes a la mejora de las condiciones del derecho a la salud. Finalmente,
se establece la obligación de presentar el informe sobre la evolución de los
indicadores a todos los agentes del sistema.

Para la Sala este mandato no reviste ningún problema en cuanto a su

constitucionalidad. Si se revisa el párrafo 57 de la observación 14 del Comité
de Derechos Económicos Sociales y Culturales, se observa que en el capítulo
dedicado a la aplicación de los contenidos establecidos por el Comité, para el
plano nacional, se advierte que cada Estado al trazar su estrategia nacional de
salud deberá “identificar los pertinentes indicadores y bases de referencia del
derecho a la salud”. Adicionalmente la Corporación estima que nada atenta
contra la Constitución el que dichas evaluaciones sobre resultados se realicen
en función de los elementos esenciales del derecho. Para la Corte, el precepto
impele a las autoridades a construir los indicadores sobre los resultados del
goce efectivo del derecho, explicar su pertinencia y alcance, así como dar
cuenta de sus eventuales insuficiencias. Se trata pues, de la incorporación en la
Ley, de un deber encaminado a una mejor gestión a favor de la salud y que se
corresponde con el deber establecido en el párrafo 57 de la Observación
general 14 cuando dispone “ Las estrategias nacionales de salud deben
identificar los pertinentes indicadores y bases de referencia del derecho a la
salud”.

344
En cuanto al uso que se le prescribe a dichos resultados, esto es, el servir de
base a las políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de salud de la
población, no cabe reparo al telos de las políticas públicas construidas con
base en dicho resultado. Se trata de la mejora de la salud del colectivo social.
Importante resulta observar que, dada la multiplicidad de insumos susceptibles
de ser tenidos en cuenta en el diseño de una política pública, se entiende que
no solo los resultados de dicha evaluación serán la base de la política pública,
más aun, cuando esta Corte ha precisado que la participación democrática es
una condición sine qua non para el proceso de su construcción de la política
pública. Se ha reiterado, en sede de revisión:

“(…) los procesos de decisión, elaboración, implementación y

evaluación de la política pública [deben permitir] la participación
democrática.345 En tal sentido, la jurisprudencia ha considerado
inaceptable constitucionalmente que exista un plan (i) ‘que no abra
espacios de participación para las diferentes etapas del plan’, o (ii)
‘que sí brinde espacios, pero éstos sean inocuos y sólo prevean una
participación intrascendente.’346 Cuál es el grado mínimo de
participación que se debe garantizar a las personas, depende del
caso específico que se trate, en atención al tipo de decisiones a
tomar. (…)”

A propósito del derecho a la salud, en lo atinente a este requisito, se ha

concluido:

“(…) la faceta prestacional y progresiva de un derecho

constitucional permite a su titular exigir judicialmente, por lo
menos, (1) la existencia de una política pública, (2) orientada a
garantizar el goce efectivo del derecho y (3) que contemple
mecanismos de participación de los interesados347 (…)”. (Sentencia
T-760 de 2008).

En lo relacionado con otras consideraciones sobre las políticas públicas, la

Sala se remite a lo que se estimará posteriormente, al momento de
pronunciarse sobre las disposiciones que específicamente atañen al punto.

Por lo que concierne al deber de divulgar el informe, a todos los agentes, no

encuentra la Sala reparo. Pues, ya se ha precisado el alcance de la
participación en todo el proceso de creación y ejecución de la política pública.
Con lo cual, la divulgación del informe debe ser un elemento encaminado a
345 Al respecto, la Corte señaló específicamente lo siguiente: “Tercero, el plan debe ser sensible a la
participación ciudadana cuando así lo ordene la Constitución o la ley. Este mandato proviene de diversas
normas constitucionales, entre las cuales se destaca nuevamente el artículo 2°, en donde se indica que es un
fin esencial del Estado ‘(…) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación; (…)’, lo cual concuerda con la definición de la
democracia colombiana como participativa (artículo 1° C.P.).” Corte Constitucional de Colombia, Sentencia
T-595 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
346 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-595 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
347 Estos elementos, fijados por la jurisprudencia en la Sentencia T-595 de 2002, han sido reiterados en
varias ocasiones por la Corte Constitucional, entre ellas, en las Sentencias T-792 de 2005. M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, T-133 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-884 de 2006. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.

345
hacer efectiva dicha participación. En una sociedad de tecnologías para la
información y la comunicación, los medios para hacer efectiva la divulgación
están a la orden del día. La inserción de información en páginas electrónicas al
alcance del conglomerado social, la posibilidad de recaudar las
manifestaciones de los ciudadanos e interesados por estas vías y, en general, la
posibilidad de establecer foros a través de las tecnologías son parte de las
posibilidades que las autoridades tienen a su alcance para hacer efectivo lo
consignado en el mandato en revisión. El uso de las comunicaciones en el
ámbito de la información de indicadores en materia de salud, se corresponde
con nuevas estrategias en búsqueda de avances para una mejor salud. En 2014,
en un informe conjunto de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la
Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) denominado Cibersalud e
innovación en materia de salud de la mujer y el niño: informe de referencia, se
formulaba la siguiente recomendación:“promover el acopio coordinado de
indicadores por medios electrónicos en el marco de un plan integrado de
aplicación de servicios de cibersalud para la salud de la mujer y el niño”348.

En cuanto a la noción de agentes, del derecho a la salud, esta Corte se atiene a

lo que manifestó al respecto en el artículo 3. Finalmente, estima la Sala Plena
que una verdadera participación debe permitir el acceso al informe por parte
de los usuarios del sistema, lo cual, guarda perfecta congruencia con lo
preceptuado en los literales a) y f) del artículo 12 del Proyecto de Ley en
estudio, disposición que será valorada más adelante.

Con lo dicho, se descartan las objeciones que estiman inconstitucional el

mandato al excluir la participación y, que entienden que los estudios
constituyen la única base de la elaboración de las políticas públicas. Una
comprensión en ese sentido del texto, podría dar lugar a convocar al juez
constitucional para proteger los derechos de las personas.

No sobra anotar que algunas de las razones aducidas por varios de los
intervinientes para censurar el precepto y deprecar su inexequibilidad, no
pueden ser atendidas por la Sala, pues, se trata de razones de conveniencia,
según las cuales, la propuesta metodológica consignada en el artículo, no
resulta óptima para el logro deseado. Respecto del requerimiento de las
ciudadanas Stephanía Yate y María Prada, también se desecharán, pues, el
precepto no plantea titularidad de derechos u obligaciones vinculada a la
orientación sexual o al estado civil.

Consecuentemente y, atendiendo las razones expuestas, procederá la Sala a

declarar la exequibilidad del artículo 7° del proyecto.

5.2.8. Artículo 8°

“Artículo 8°. La integralidad. Los servicios y tecnologías de salud

deberán ser suministrados de manera completa para prevenir,
paliar o curar la enfermedad, con independencia del origen de la
enfermedad o condición de salud, del sistema de provisión,
348 Puede ser consultado en: [http://www.who.int/goe/publications/ehealth_ex_summary_sp.pdf?ua=1].

346
 cubrimiento o financiación definido por el legislador. No podrá
fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un servicio de
salud específico en desmedro de la salud del usuario.

En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio

o tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este
comprende todos los elementos esenciales para lograr su objetivo
médico respecto de la necesidad específica de salud diagnosticada.

Parágrafo. Para efectos del presente artículo se entiende por

tecnología o servicio de salud aquellos directamente relacionados
con el tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo o
terapéutico. Aquellos servicios de carácter individual que no estén
directamente relacionados con el tratamiento y cumplimiento del
objetivo preventivo o terapéutico, podrán ser financiados, en caso
de que no existiese capacidad de pago, con recursos diferentes a los
destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud, en
el marco de las políticas sociales del Estado.

5.2.8.1. Intervenciones relativas al artículo 8

5.2.8.1.1. Gobierno Nacional

Los representantes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del

Ministerio de Salud y Protección Social, solicitaron a la Corte declarar la
constitucionalidad del artículo 8° en el entendido que los recursos destinados
al cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud podrán financiar
servicios de carácter individual que no se encuentren directamente
relacionados con el tratamiento y cumplimiento del objetivo preventivo o
terapéutico en los casos señalados por la jurisprudencia constitucional para la
protección de personas que carezcan de capacidad de pago, cuando no existan
programas sociales a cargo de la Nación o las entidades territoriales que
dispongan su provisión y, en el caso de que estos programas no se hayan
definido, hasta tanto el gobierno adopte o priorice programas en este sentido o
el legislador establezca cuáles serán los recursos que en el marco de las
políticas sociales del Estado los financien.

Los intervinientes sostienen que la disposición tiene como objetivo incorporar

el principio de integralidad al ámbito estatutario de protección del derecho a la
salud. Para ello, la norma se encuentra compuesta por los siguientes incisos.

En cuanto al primero, califica el modo en que se debe prestar la atención en

salud de los pacientes conforme con las exigencias del principio de
integralidad. La disposición implica la protección de dos formas de
completitud que ha identificado el Tribunal Constitucional, a saber: i) la
atención se dirige a garantizar el goce efectivo del derecho a la salud del
usuario, por tanto, tiene en cuenta la concepción constitucional del derecho
como el disfrute del nivel más alto posible de salud y ii) la atención de un
determinado evento debe incluir todos los elementos necesarios para cumplir

347
con los objetivos de goce efectivo del derecho, lo cual excluye los servicios
incompletos o fragmentados.

Adicionalmente, el primer inciso define que la cobertura de la exigencia de

completitud debe aplicarse para prevenir, paliar o curar la enfermedad, es
decir, comprender todas las facetas del bienestar integral en salud, tal como lo
ha señalado la jurisprudencia constitucional, específicamente, la sentencia T-
795 de 2008.

Asimismo, la disposición señala que el principio de integralidad es aplicable

pese al origen de la enfermedad; la condición de salud; el sistema de
provisión, cumplimiento o financiación definido por el legislador.

Finalmente, establece una prohibición que destaca la faceta negativa del

principio de integralidad y que vincula al regulador y a todos aquellos
involucrados con la protección del paciente, independientemente del régimen
de que se trate. Conforme a dicha prohibición, no se puede dividir la
responsabilidad en la prestación de un servicio de salud específico en
desmedro de la salud del usuario.

Frente al inciso segundo, sostienen que es constitucional, toda vez que

desarrolla el Texto Superior, especialmente, los artículos 1° y 2° relativos al
principio pro homine. La disposición contiene una regla de interpretación
aplicable a los casos en que exista duda acerca de si un servicio se encuentra
cubierto o no por el principio de integralidad. Está encaminado a que en la
atención de las condiciones de salud, en cualquier sistema, las personas
reciban un tratamiento que comprenda todos los elementos esenciales para
lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud
diagnosticada, sin que la cobertura constituya un óbice para la protección.

En lo que atañe con el tercer componente del artículo 8°, correspondiente al

parágrafo único, consideran que se encuentra en armonía con el Texto
Superior, por lo siguiente:

En primer lugar, por cuanto establece una regla que permite distinguir entre
los principios cobijados por el de integralidad que los sujeta a que estén
relacionados estrechamente con el tratamiento o los objetivos terapéuticos.
Esta regla recoge la jurisprudencia que reconoce que la integralidad debe estar
especificada en servicios concretos que se relacionen con la atención.

En segundo lugar, el parágrafo impone a los individuos la obligación de

financiar con sus propios recursos los servicios no relacionados con los
objetivos terapéuticos. Por ello, esta regla desarrolla la jurisprudencia que
reconoce el deber de los individuos de atender sus necesidades en salud no
incluidas en la cobertura del aseguramiento y la jurisprudencia que establece
que los recursos escasos de la salud se deben destinar prioritariamente a las
personas que no pueden financiar directamente sus necesidades en salud.

348
La tercera regla contenida en el parágrafo indica que los servicios no
asociados de las personas sin capacidad de pago deben ser financiados con
recursos diferentes a los de la seguridad social en el marco de las políticas
sociales del Estado. Así las cosas, este aparte protege la destinación específica
de los recursos de la salud.

5.2.8.1.2. Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social

Mediante escrito remitido a esta Corporación el 21 de noviembre de 2013,

miembros activos del Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social,
solicitaron declarar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 8° del
Proyecto, toda vez que no garantiza la efectividad a la igualdad material a
tener una salud plena e integral.

A juicio de los intervinientes, la disposición impone barreras, toda vez que

desvincula de la financiación con recursos de la salud, servicios que no estén
directamente relacionados con el tratamiento y cumplimiento del objetivo
preventivo terapéutico, desconociendo que la salud, al ser un derecho
fundamental, debe ser integral, amplia, efectiva, de calidad y oportuna, incluso
en los casos en que exista duda razonable de la aplicabilidad de un servicio.

De igual manera, señalan que no existe claridad acerca de quiénes pueden

concurrir en esta condición, lo cual impide determinar el tipo de
responsabilidad que se deriva por el incumplimiento.

Asimismo, afirman que el parágrafo genera confusión, dado que no permite

definir quiénes pueden incurrir en la condición de que no exista capacidad de
pago, llevando a que una persona se vea obligada a esperar un lapso que pueda
afectar su derecho a salud.

Por último, sostienen que la disposición es una discriminación negativa y

lesiva de la autonomía del profesional de la salud, quien es el idóneo para
decidir acerca del diagnóstico y tratamiento del paciente a su cargo.

5.2.8.1.3. Corporación Viva la Ciudadanía

El Presidente de la Corporación Viva la Ciudadanía solicita declarar la

inexequibilidad del parágrafo 8° de la ley estatutaria, por las siguientes
razones.

Manifiesta que aun cuando el artículo 8° reconoce que el sistema actual tiende
a fragmentar la atención de acuerdo con la conveniencia de las relaciones
contractuales entre intermediarios financieros -EPS- y los prestadores -IPS-, el
parágrafo restringe el tema a lo directamente relacionado con el tratamiento y
el cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico.

Prosigue su exposición, indicando que el contenido del parágrafo revive la

discusión sobre la relación entre derecho a la salud y derecho a la propiedad y
las violaciones al primero que podrían derivarse de dicha relación. Añade que

349
de aceptarse la disposición tal cual como se encuentra en el proyecto, se
excluirían del núcleo esencial del derecho a la salud insumos como pañales en
el caso de un adulto mayor en situación de discapacidad o los costos de un
cuidador permanente, pasando a ser asumidos por la familia.

5.2.8.1.4. Procuraduría General de la Nación

El Procurador General de la Nación, solicitó a la Corte declarar la

exequibilidad del artículo 8° del Proyecto, bajo los entendidos que: i) los
servicios de salud directamente relacionados con el tratamiento y el
cumplimiento del objetivo preventivo, terapéutico o paliativo de la
enfermedad cubre lo relacionado con la protección de la dignidad humana
como consecuencia de causas patógenas, traumáticas, iatrogénicas o derivadas
del tratamiento médico y ii) existen gastos y servicios de carácter individual
que no están directamente relacionados con el tratamiento y el cumplimiento
del objetivo preventivo o terapéutico pero que, desde los puntos de vista
económico y por razones de dignidad humana, son necesarios para poder
acceder al diagnóstico, tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo,
terapéutico o paliativo de enfermedades, que deben ser cubiertos por el Estado
cuando por razones de incapacidad o debilidad económica manifiesta, según
sus contextos socioeconómicos de ingresos y gastos, no pueden ser cubiertos
por los pacientes o usuarios del servicio.

Al efecto, en primer lugar, aduce que el artículo 8° establece la integralidad

como respuesta institucional de acuerdo con la plena satisfacción del derecho
fundamental a la salud en forma universal e integral para todos los habitantes
de Colombia, toda vez que establece que los servicios y tecnologías de salud
se deben suministrar de manera completa para prevenir, paliar o curar la
enfermedad, independientemente de su origen o condición de salud, del
sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el legislador, sin
que sea aceptable la fragmentación de cualquier servicio específico en
desmedro de la salud del usuario.

De igual modo, sostiene que la disposición señala que en los casos en que
exista duda sobre el alcance de un servicio o tecnología de salud cubierto por
el Estado, se debe entender que este incluye todos los elementos esenciales
para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica de salud
diagnosticada.

Por otra parte y, en lo concerniente a la parametrización de costos de salud que

deben ser cubiertos directamente por los usuarios, contenida en el parágrafo,
aclara que pese a que existe una serie de gastos y servicios de carácter
individual no relacionados directamente con el tratamiento y el cumplimiento
del objetivo preventivo o terapéutico para cada caso en concreto, son
necesarios para acceder al diagnóstico, cumplimiento y tratamiento del
objetivo preventivo, terapéutico o paliativo de enfermedades y que, por
motivos de incapacidad o debilidad económica, no pueden ser cubiertos por
los pacientes.

350
Por consiguiente, la incapacidad debe analizarse conforme a los contextos
socioeconómicos de ingresos y gastos y no exclusivamente de manera
absoluta para las personas que viven en extrema pobreza o indigencia. Ante
dichos eventos, el Estado debe cubrir las necesidades económicas requeridas
en materia de gastos y servicios, para acceder al tratamiento y cumplimiento
del objetivo preventivo, terapéutico o paliativo de la enfermedad.

Finalmente, agrega que existen unos servicios de salud que aunque no se

encuentren estrechamente relacionados con el tratamiento y el cumplimiento
del objetivo preventivo o terapéutico, sí lo están desde la óptica de la dignidad
humana, tales como, las cirugías reconstructivas como consecuencia de
mastectomías por causas patógenas, especialmente, cáncer de seno, cirugías
plásticas para corregir desfiguraciones por accidentes, suministro de prótesis,
entre otras.

5.2.8.1.5. Ciudadanas Stephania Yate y María Prada

Solicitan que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 8, (al

igual que de los artículos 6º, 7º y 10º) de tal manera que las obligaciones y
derechos contemplados en estas disposiciones, sean también aplicables a los
compañeros permanentes que conformen una unión marital de hecho,
independientemente de la orientación sexual de la respectiva pareja. Sin
embargo, en su escrito de intervención no esbozan ninguna consideración
referente a esta petición.

5.2.8.1.6. Ciudadano Luis Penagos

Destaca que la amplitud e indeterminación del alcance de una concepción de

integralidad reseñada en los artículos 8º y 15, podría generar efectos
regresivos adicionales a los existentes, amenazando la sostenibilidad
financiera. Exalta que parte de la falencia que actualmente tiene el Sistema es
precisamente la discordancia entre las prestaciones y el financiamiento de las
mismas.

Asevera que con la ley estatutaria se dilataría la actual problemática generada

en torno a lo que no está incluido en el plan de beneficios y se generaría un
desequilibrio frente a las cargas públicas, dado que lo que corresponde al
Estado, esto es, la atención en salud de la población por coberturas fuera del
aseguramiento definido, se traslada a un particular, como son las Eps que no
tienen obligación de asumirlo atendiendo a que la obligación de las Entidades
Promotoras de Salud se encuentra limitada a los términos definidos en la ley.

En atención a lo anterior, considera necesario precisar el alcance de la

expresión del primer párrafo del artículo 15, -se entiende que también el
artículo 8 referido en sí a la integralidad, así como la ampliación gradual de la
cobertura frente al financiamiento del Sistema.

A pesar de que su petición la dirige al artículo 15, también es viable aplicarla

al 8º, pues, solicita que se consagre un régimen de transición, o el mecanismo

351
que se considere pertinente y eficaz, para la implementación del concepto de
integralidad y su aplicación a las prestaciones de salud, hasta tanto el
Ministerio de Salud y Protección Social tenga el resultado del procedimiento
de que trata el primer parágrafo de este artículo.

Considera que para la viabilidad de cualquier modelo de salud, es necesario

tener en cuenta, principalmente, los componentes de financiamiento y
sostenibilidad.

Afirma que el Sistema de salud no es absoluto, por ende, siempre tendrá

beneficios no cubiertos. Así mismo, establece que no resulta claro quién
asumiría el costo de los procedimientos, insumos y medicamentos no
incluidos en el Plan de Beneficios, ni cómo se financiarían los que se incluyan
de manera gradual.

Igualmente, en lo que atañe específicamente a la sostenibilidad, advierte que

se debe analizar el impacto que se genera sobre esta al adoptar un esquema
encaminado a aumentar los beneficios. De la misma forma, señala que para
ello se deben implementar cambios profundos y definitivos en la legislación,
tanto para garantizar una actualización pronta e integral del POS como para
fortalecer el Sistema.

5.2.8.1.7. Universidad CES

Principalmente, en cuanto al parágrafo del artículo 8º manifiesta que deja de

lado la paliación, siendo este uno de los aspectos más importantes de la
medicina, en tanto que la intervención médica en la mayor parte de los casos
no es curativa.

5.2.8.1.8. Fundación Esperanza Viva

Con relación al parágrafo 1 del artículo 8º, indica que la Corte deberá
condicionarlo a que se defina la fuente de financiación y a que sea el Fondo de
Salud el encargado de administrar estos recursos y pagar directamente, sin
trasladarle trámites administrativos al paciente, ya que de lo contrario se
impondría una nueva barrera para acceder a los servicios de salud; además,
debería eliminarse el condicionamiento a la capacidad de pago. Expone que al
someterse la autorización de los servicios a este rubro, los pacientes perderían
el derecho a que se paguen los servicios concomitantes como son la
alimentación, transporte, educación, entre otros, sin los cuales no se puede
hacer efectivo el derecho a la salud de manera integral.

5.2.8.1.9. COOMEVA

En lo que atañe al artículo 8, el interviniente comienza manifestando que si

bien esta disposición pretende la protección al acceso, también debe
recordarse que las EPS cuentan con recursos limitados para su
funcionamiento, lo que podría generar un desbalance con el criterio de
integralidad. Al respecto, indica que no existe claridad normativa en lo que se

352
refiere, por ejemplo, a quién debe hacerse cargo de las prestaciones en materia
de salud en los casos en los que haya responsabilidad compartida entre las
EPS y los entes territoriales. No se dice cuáles serán los criterios para
determinar a quién corresponde prestar el servicio de manera integral y quién
debe hacerse cargo de las prestaciones en estos casos. Considera que sería
contrario a la confianza que debe ofrecer el Estado, el trasladar las
problemáticas a un asegurador, poniendo en riesgo su continuidad empresarial.
En ese sentido, afirma que las dificultades generadas por el desborde del
marco legal en el que las EPS han tenido que recaer para asumir las
prestaciones por fuera de lo regulado, puede implicar un desfinanciamiento
del Sistema a mediano plazo, por la responsabilidad fiscal o disciplinaria en la
que estas puedan incurrir.

Adicionalmente, estima que el precepto plantea una ambigüedad semántica al

no ser claro en el significado de “servicio de salud”, particularmente, cuando
se trata de prestaciones dirigidas a sujetos de especial protección
constitucional, los cuales, como ha señalado la Corte en algunas
oportunidades, no únicamente exigen servicios de salud.

En este mismo sentido, señala que no hay claridad en la frase “elementos

esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la necesidad específica
de salud diagnosticada”. Resalta que si bien podría resultar favorable para los
usuarios, en muchos casos, cuando se calcula la UPC no se incluyen las
contingencias relacionadas con este tipo de preceptos, lo que implica los
desbalances que hoy afectan al Sistema. Al respecto, cita las Sentencias T-859
y T-860 de 2003. Considera que a pesar de que este asunto no es viable de
regularse por medio de una ley estatutaria, el hecho de que los jueces de tutela
definan lo que está o no incluido en el Plan de Beneficios, ha afectado el
diseño y la manera en la que opera el Sistema de Seguridad Social en Salud.

Finalmente, alega que la misma falta de claridad se evidencia en el parágrafo,

puesto que deja un exagerado campo de valoración a disposición del
intérprete.

5.2.8.1.10. Defensoría del Pueblo

El Defensor del Pueblo solicitó declarar la inconstitucionalidad del parágrafo

8° del Proyecto por desconocer el artículo 49 Superior, ya que excluye del
financiamiento algunos servicios de salud.

En opinión del interviniente, la aplicación de la disposición implica un

obstáculo que dificulta el acceso a la prestación de los servicios de salud ante
ciertas situaciones o eventos médico-clínicos, los cuales se presentan,
específicamente, en circunstancias de índole geográfica y económica para
aquellos pacientes vulnerables procedentes de zonas carentes de instituciones
hospitalarias de alta complejidad, quienes en la actualidad y, de conformidad
con el Acuerdo 29 de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud (CRES),
cuentan actualmente con el acceso a los servicios de transporte, manutención y

353
alojamiento para la atención en salud que requieran, con cargo a los recursos
del sistema.

En aras de reforzar su solicitud, manifiesta que la disposición en estudio

contiene una protección restringida, ya que se refiere a la financiación
exclusiva de los servicios y tecnologías de salud directamente relacionados
con el tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico,
desconociendo así lo sentado por la Corte Constitucional en cuanto a la
necesaria financiación con recursos del sistema de salud de servicios
indispensables para garantizar la accesibilidad e integralidad del derecho a la
salud, como por ejemplo, gastos de traslado, transporte, alojamiento,
alimentación, entre otros, en los eventos en que el paciente carezca de recursos
suficientes para financiarlos.

5.2.8.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.8.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

Advirtió, en síntesis, que el fin de este artículo es tornar innecesaria la tutela,

más no eliminarla. La norma busca definir los mecanismos de financiación,
por fuera del sistema de salud, que garanticen el acceso a prestaciones que se
requieren con necesidad, cuando las personas carezcan de recursos propios
para sufragarlas. De esta manera, se evita dejar esta determinación únicamente
en manos de los jueces de tutela, lo cual supone un avance hacia la igualdad.

Por otro lado, en aras de garantizar que este mecanismo se oriente al goce
efectivo del derecho, es necesario “un condicionamiento para que se
mantengan las reglas definidas por la jurisprudencia en estos casos (es decir,
su provisión con cargo a los servicios de salud), hasta tanto los nuevos
mecanismos no operen de manera efectiva y los programas sociales y las
fuentes de financiación mediante las cuales deberán proveerse sean ciertos y
claros”.

5.2.8.2.2. ACEMI

Señaló que es pertinente definir, en forma adecuada, el concepto de

“integralidad”, pues en el proyecto está siendo abordado, exclusivamente,
desde la óptica de la prestación de servicios.

A pesar de que la integralidad es un tema desarrollado a lo largo del proyecto

de ley, como en el artículo 15, lo cierto es que en esta disposición se regula de
manera concreta, por lo que la intervención de ACEMI se la relaciona en este
aparte, a pesar de que en su escrito no hace expresa mención a este.

5.2.8.2.3. Gestarsalud

Afirmó que la integralidad de los servicios se satisface, en tanto tal precepto

establece que “no podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de
un servicio de salud especifico en desmedro de la salud del usuario”, lo cual

354
significa un gran avance para la población del régimen subsidiado, dado que
hoy la fragmentación que opera en este atenta contra la garantía de acceso y
genera un desequilibrio financiero e iliquidez en las EPS que operan en este
régimen, poniendo en peligro el aseguramiento de los servicios incluidos en el
POS.

5.2.8.2.4. Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y de

Reforma Estructural al Sistema de Salud y Seguridad Social CSR

Consideró que con el proyecto de ley hay una restricción a la acción de tutela.
Un ejemplo de ello es el artículo 8°, máxime cuando señala que “aquellos que
no demuestren esta relación, sólo serán cubiertos por recursos públicos”, en
caso de que no exista capacidad de pago, puesto que ello implica que servicios
como el cuidado permanente o los pañales para un adulto discapacitado no
sean accesibles, ni siquiera por vía de amparo.

5.2.8.2.5. Pacientes Colombia

Opinó que con la definición del núcleo fundamental del derecho a la salud, se
imponen límites que sugieren que los pacientes solo tengan acceso a lo
predeterminado en la ley, con lo cual se restringe la acción de tutela. En este
sentido, artículos como el estudiado buscan limitar el ejercicio del
mencionado instrumento.

De igual forma, señaló que bajo la incertidumbre que hoy se presenta

alrededor del sistema, disposiciones regresivas, como la que se expone con el
artículo 8°, deben ser declaradas inconstitucionales, al ir en contravía de los
derechos de los colombianos.

5.2.8.2.6. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

Sostuvo que en una ley estatutaria no deben existir discriminaciones frente al

concepto de derecho fundamental en razón de la capacidad de pago, situación
que, a su modo de ver, se presenta en el parágrafo del artículo 8°, por lo que
solicita la inexequibilidad de esta disposición.

5.2.8.2.7. Asociación de Pacientes de Alto Costo

Planteó que los servicios y tecnologías en salud empiezan a ser delimitados en

el desarrollo de la ley, como sucede con el parágrafo del artículo 8, el cual
limita, per se, el ejercicio de la tutela respecto de las prestaciones contenidas
en esta disposición.

Igualmente, advierte que el parágrafo es claro en señalar que se podrá

financiar “si no se tiene capacidad de pago”, pero con presupuesto diferente
al de la salud. Sin embargo, la ley no dice cuál política social ni qué
organismo, ministerio o dependencia se encargaría de asumirlo.

5.2.8.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 8°

355
Este mandato es del resorte del legislador estatutario pues incorpora un
principio que no solo rige el ejercicio del derecho sino que, además, establece
obligaciones para terceros en relación con los elementos esenciales del
derecho.

El mandato contenido en el artículo 8° presenta dos incisos y un parágrafo.

Cada uno de estos componentes requiere una consideración diferente en razón
de la diversidad de sus peculiaridades y así se procederá a su análisis.

El inciso primero establece el deber de suministro de los servicios y las

tecnologías de manera completa con miras a prevenir, paliar o curar la
enfermedad y, adicionalmente, advierte que no podrá fragmentarse la
responsabilidad en la prestación del servicio en desmedro de la salud del
usuario. En lo concerniente a este enunciado legal, resulta preciso manifestar
que el legislador estatutario reconoce un derecho cuyo arraigo constitucional
se encuentra en el mandato del artículo 2 de la Carta, dado el fin estatal de
realizar efectivamente los derechos de los asociados y, en el inciso 1° del
artículo 49 del Texto Superior, en razón de la garantía en el acceso al servicio
de promoción, protección y recuperación de la salud.

En relación con este derecho han sido varios los pronunciamientos de la

Sala349, en los cuales ha definido el principio de integralidad en los siguientes
términos:

“(…) la Corte Constitucional ha manifestado que el servicio de

salud se rige por una serie de axiomas, entre los que se encuentra el
principio de integralidad350, que se refiere a la necesidad de
garantizar el derecho a la salud de tal manera que los afiliados al
sistema puedan acceder a las prestaciones que requieran de
manera efectiva, es decir, que se les otorgue una protección
completa en relación con todo aquello que sea necesario para
mantener su calidad de vida o adecuarla a los estándares
regulares (…)”. (Sentencia T-316A de 2013. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).

En sentido similar se dijo en otro fallo:

“(…) la seguridad social en salud en Colombia se rige por el

principio de la atención integral, lo que se ve reflejado en los
contenidos del plan obligatorio de salud. De acuerdo con este
principio, las personas afiliadas al régimen de seguridad social en
salud tienen derecho a recibir los servicios de promoción y fomento
de la salud, y de prevención, diagnóstico, tratamiento y
349 Ver también, las Sentencias T-286 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa, T-321 de 2012. M.P. Nilson
Elías Pinilla Pinilla, T-460 de 2012. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-899 de 2008. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto, T-388 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
350 Al respecto, en el artículo 153 de la Ley 100 de 1993 se señala que “los servicios de salud deberán
atender las condiciones del paciente de acuerdo con la evidencia científica, provistos de forma integral,
segura y oportuna, mediante una atención humanizada (…)”. (Subrayado fuera del texto original).

356
 rehabilitación de la enfermedad, lo que significa que las empresas
promotoras de salud están obligadas a prestar estos servicios a sus
afiliados y a los beneficiarios de estos últimos, respetando en todo
caso dicho principio de integralidad351(…)”. (Sentencia T-586 de
2013. M.P. Nilson Elías Pinilla Pinilla).

Para la Corte, la incorporación del principio de integralidad en el proyecto de

ley estatutaria, está en consonancia con lo establecido en la Constitución y no
riñe con lo sentado por este Tribunal en los varios pronunciamientos en que se
ha estimado su vigor. Sin embargo, se advierte que en este precepto se
presenta, al igual que en otros ya revisados, la restricción de entender que el
acceso se contrae a los “servicios y tecnologías”, con lo cual y, acorde con la
lectura amplia hecha para la misma situación en otros mandatos del proyecto,
el acceso se extiende a las facilidades, establecimientos, bienes, servicios,
tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud.

Para la Sala el contenido del inciso 2 del artículo 8 es exequible, pues, visto
desde la Constitución significa que, en caso de duda sobre el alcance de un
servicio o tecnología de aquellos cubiertos por el Estado, esta se decanta a
favor del derecho. Se trata entonces de una cláusula interpretativa que
encuentra asidero en la Carta, por las razones que pasan a referirse
brevemente.

Observa la Corte que el vocablo “alcance” empleado por el legislador

estatutario, alude, en una de las acepciones de la RAE, a: “significación,
efecto o trascendencia de algo”. Con lo cual, la duda se presenta en cuanto al
efecto que pueda causar el servicio o tecnología en la persona que presenta el
padecimiento. En este punto, advierte la Corporación que la incertidumbre a la
que se refiere en la disposición, no obsta para que se conceda la prestación del
servicio o tecnología, pues, lo que se determinó por legislador estatutario, es
que la situación se debe resolver en favor de quien depreca el servicio o
tecnología.

Para la Sala, esta provisión debe conducir a asegurar la prestación del servicio,
tal como lo ha manifestado el Gobierno en su intervención. En el ámbito de la
salud, la duda sobre el alcance del servicio o tecnología, puede desembocar en
consecuencias letales para quien espera el servicio y, por ello, en esas
circunstancias se impone brindar la atención necesaria. No es admisible que la
incertidumbre sobre el efecto de un procedimiento, se resuelva con el daño a
quien está pendiente del suministro del servicio o tecnología. Permitir esta
última situación, quebranta los mandatos constitucionales de realización
efectiva de los derechos, particularmente, atenta contra la dignidad humana y
desconoce que el bienestar del ser humano es un propósito del sistema de
salud.

Para el Tribunal Constitucional, tal como lo expresa el Gobierno, el precepto

es una expresión del principio pro homine, previamente considerado y avalado
351 Sentencias T-179 de febrero 24 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-988 de octubre 23 de
2003. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

357
por esta Corporación cuando se analizó el literal b del artículo 6 de este mismo
cuerpo legal bajo control de constitucionalidad.

Las inquietudes que surgen en relación con la lectura de este precepto,

implican una lectura contraria al Texto Superior, en contra del derecho
fundamental a la salud y ajena a la aplicación del principio pro homine, con lo
cual, es menester advertir, desde ahora, que riñen con los criterios trazados en
esta providencia a favor del goce efectivo del derecho y en pro de la dignidad
humana. Así pues, los intérpretes del mandato que desconozcan esta
valoración hecha por el Tribunal Constitucional, sin duda, estarán no solo
desconociendo lo ordenado por el legislador, sino, de contera, poniendo en
riesgo derechos de la persona humana con todas las consecuencias que ello
comporta. No se pierda de vista que quien espera un servicio o tecnología en
salud, en no pocas ocasiones se encuentra en una situación de vulnerabilidad,
al menos, por dos motivos, de un lado, el propio padecimiento que pesa sobre
su humanidad y, de otro, la ausencia de información calificada dejándolo a la
contingencia de lo que le refiera el poseedor de la misma. Es por eso que la
cláusula interpretativa evaluada, aparece como una baza en favor de quien
requiere el servicio o tecnología no solo como un acto de consideración con la
persona humana, sino como materialización de un derecho reconocido en el
ordenamiento jurídico.

En lo concerniente al parágrafo del artículo 8°, se tiene que define como

tecnología o servicio de salud, lo “directamente relacionado” con el
tratamiento y el cumplimiento del objetivo preventivo o terapéutico. Además,
preceptúa que los servicios de carácter individual que “no estén directamente
relacionados” con el tratamiento, podrán ser financiados con recursos
diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y tecnologías en
salud, cuando no se tenga capacidad de pago.

Este enunciado legal implica una restricción al acceso efectivo al derecho.

Reparos sobre el mismo se observan en varias intervenciones, en las cuales, se
avisa que dicho precepto podría comprometer la prestación de servicios
usualmente discutidos en sede de tutela, tal es el caso de los pañales, las
prótesis, el financiamiento de transportes, etc.

La Sala encuentra que el enunciado legal comporta una restricción en el

acceso al derecho, al condicionar la inclusión o exclusión del servicio a la
indefinición que implica la vinculación directa con el tratamiento. Cabría
preguntar quién define tal relación directa en el caso concreto. El espectro de
posibilidades va desde el médico hasta el usuario, pasando por todos los
componentes de la instancia administrativa de la prestación del servicio.
Cabría inquirir qué se ha de entender como relacionado directamente y qué no.
Aspectos todos ellos que no se encuentran determinados en el precepto y
amenazan la realización efectiva del derecho.

Entonces, es pertinente preguntarse ¿es constitucionalmente admisible

incorporar en la ley una restricción indeterminada que puede impedir el
ejercicio e incluso, negar la titularidad de un derecho fundamental garantizado

358
por el Estado?. Para la Corte, se trata de la consagración en la ley de una
limitación al derecho, en cuanto, se abre la posibilidad de poner en tela de
juicio el acceso a un servicio de salud, dada la falta de certeza sobre el tipo de
relación entre la necesidad en salud y el servicio o tecnología del caso.

Para la Sala, preceptos como el contenido en el parágrafo del artículo 8º, en

lugar de reforzar el principio de integralidad, dan pábulo para que agentes del
sistema consideren que servicios cubiertos por el sistema de salud, no deben
ser brindados, generando con ello un detrimento al derecho fundamental a la
salud. Entiende la Corte que esos márgenes de indefinición, son los que han
dado lugar a las denominadas “lagunas” o “zonas grises”, en las cuales, se
encuentran servicios o tecnologías que ni están incluidos en el sistema de
salud, ni están excluidos del mismo. Esa situación, es la que ha dado lugar, en
no pocas ocasiones, a que el juez de tutela sea convocado a proteger un
derecho fundamental, esto es, a restaurar el valor normativo de la Constitución
en casos concretos.

Para la Corte el enunciado legal revisado, da lugar a una limitación

indeterminada de un derecho fundamental, con lo cual, se desconoce el
mandato establecido en el artículo 2º de la Carta que establece como un fin del
Estado, la realización efectiva de los derechos. Igualmente, se quebranta el
imperativo contenido en el inciso 1° del artículo 49 del Texto Superior que
garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud. No se entiende cómo se avendría con tal
garantía constitucional, una disposición que da pie para poner en duda la
garantía misma. Esta precisión resulta indispensable porque más allá de lo
indeseable de las consecuencias prácticas del mandato, son razones de orden
constitucional las que impelen a este Tribunal Constitucional a excluir del
ordenamiento jurídico el contenido del parágrafo del artículo 8º de la Ley
Estatutaria.

No sobra anotar que si se proscribiese la condición del vínculo directo con el

tratamiento para permitir el financiamiento y, consecuentemente, el acceso al
servicio; continuarían las restricciones indefinidas en contravía de los
mandatos constitucionales que garantizan efectivamente el derecho. Para la
Corporación, el derecho fundamental a la salud tiene como punto de partida la
inclusión de todos los servicios y tecnologías y que las limitaciones al derecho
deben estar plenamente determinadas, de lo contrario, se hace nugatoria la
realización efectiva del mismo. Entiende la Sala que el legislador incorporó en
el artículo 15 una cláusula restrictiva expresa, la cual establece los servicios y
tecnologías excluidos de la prestación del servicio.

Reitera la Corte Constitucional que el acatamiento de lo dispuesto en los

artículos 2° y 49 de la Carta, a propósito de la realización efectiva de los
derechos y en particular de la garantía del acceso a los servicios de salud,
excluye las limitaciones indeterminadas del derecho, entre otras razones,
porque dejan su cumplimiento a la discrecionalidad de una voluntad
indeterminada y no permiten adelantar un juicio de proporcionalidad dada la
indefinición de los elementos de la restricción. Así por ejemplo, no se puede

359
identificar con claridad cuál es la finalidad de la restricción y, con ello, se
afecta la posibilidad de evaluar la corrección o incorrección constitucional de
la medida. Por ende, como ya se indicó, procederá la Sala a retirar del
ordenamiento jurídico el contenido del parágrafo del artículo 8º del proyecto
de ley.

Por lo que atañe al pedimento de sentencia condicionada, formulado por la

Procuraduría General de la Nación, se desestima, pues, evidencia las mismas
inconsistencias a las que se refiriera la Sala al pronunciarse sobre una solicitud
similar del Ministerio Público en relación con el artículo 1º. Igualmente y, en
relación con la solicitud formulada por las ciudadanas Stefanía Yate y María
Prada, se atiene la Corte a lo consignado en la parte conclusiva de las
consideraciones sobre el artículo 6º, cuando se desestimó la demanda de las
intervinientes.

5.2.9. Artículo 9°

“Artículo 9°. Determinantes sociales de salud. Es deber del Estado

adoptar políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de las
desigualdades de los determinantes sociales de la salud que incidan
en el goce efectivo del derecho a la salud, promover el
mejoramiento de la salud, prevenir la enfermedad y elevar el nivel
de la calidad de vida. Estas políticas estarán orientadas
principalmente al logro de la equidad en salud.

El legislador creará los mecanismos que permitan identificar

situaciones o políticas de otros sectores que tienen un impacto
directo en los resultados en salud y determinará los procesos para
que las autoridades del sector salud participen en la toma de
decisiones conducentes al mejoramiento de dichos resultados.

Parágrafo. Se entiende por determinantes sociales de salud

aquellos factores que determinan la aparición de la enfermedad,
tales como los sociales, económicos, culturales, nutricionales,
ambientales, ocupacionales, habitacionales, de educación y de
acceso a los servicios públicos, los cuales serán financiados con
recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de los servicios y
tecnologías de salud.”

5.2.9.1. Intervenciones relativas al artículo 9º

5.2.9.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Salud

y Protección Social

Solicitaron declarar la exequibilidad del artículo 9° del Proyecto, con

fundamento en las siguientes razones.

En primer lugar, destacan que la disposición contempla el paradigma sentado

por la OMS y los determinantes sociales en salud, estableciendo una

360
racionalidad que permite proteger los recursos del sistema de aseguramiento
en salud e integrar otros recursos pertenecientes a otras entidades o niveles del
Estado, encargados del financiamiento de aspectos que inciden en la salud.

En tal virtud, el artículo en mención asegura la faceta colectiva y el avance

progresivo del derecho a la salud, al igual que el equilibrio financiero del
sistema de aseguramiento, en armonía con la Constitución Política.

Seguidamente, estiman favorable que la norma establezca, de una parte, la

obligación del Estado de crear políticas públicas encaminadas a reducir las
desigualdades que inciden en el goce efectivo del derecho a la salud y, por
otra, el deber de crear los mecanismos de articulación, participación y
coordinación con diferentes políticas y programas de seguridad social en
salud.

De igual modo, resaltan que el artículo reconoce que i) las desigualdades, la

pobreza extrema y el nivel de calidad de vida de los colombianos influyen en
su situación de salud y ii) la asignación de la financiación de los recursos de
salud a programas relacionados con los determinantes sociales es algo
inequitativo, afecta el avance progresivo del derecho y expone el equilibrio
financiero del sistema de seguridad social en salud.

Aclara que aun cuando la ley estatutaria no establece claramente cuáles

recursos financian los diferentes determinantes sociales de la salud, ello no
significa que no estén definidos. Por el contrario, la determinación de los
recursos destinados a cubrir dichas necesidades se encuentra establecida en la
normatividad de cada sector y, por tanto, lo que hace la reforma es reconocer
estas responsabilidades sectoriales.

Por último, sostienen que la norma establece que la financiación de tales

determinantes no recae sobre los recursos propios del sistema de salud, sino
sobre otros recursos estatales, como por ejemplo, los de otras entidades
nacionales o territoriales.

5.2.9.1.2. Procuraduría General de la Nación

Solicita declarar la exequibilidad del artículo 9° bajo los siguientes

entendidos: i) absolutamente todas las vacunas, tanto las actuales como las
venideras, deben ser gratis para todos los habitantes de Colombia; ii) la
exigencia del incremento de la educación sexual responsable y basada en
valores en las aulas de la educación primaria, secundaria y de pregrado
universitario y, más allá de las aulas a través del uso obligatorio de las
tecnologías de la información y comunicación; iii) una campaña constante del
debido y apropiado lavado de manos utilizando agua y jabón, también
mediante el uso social obligatorio de las tecnologías de la información y
comunicación; iv) el incremento de las políticas en salud pública para el
control de la malaria o paludismo; y, v) la promoción masificada de la salud
física y mental para controlar el estrés en todos los ámbitos de la sociedad.

361
A juicio del interviniente, la disposición contiene parámetros para plantear
políticas públicas que propenden a dar una respuesta institucional efectiva a la
intención del legislador de elevar la salud a rango de derecho fundamental en
forma universal e integral.

Subraya que en el establecimiento de los determinantes, los mismos deben ser

objeto de políticas públicas complementarias que se financiarán con recursos
diferentes a los del sistema de salud. Insiste en la pertinencia de las medidas
sanitarias que enlistó.

5.2.9.1.3. Universidad Externado de Colombia

Advierte que debe tenerse en cuenta la “prevalencia del criterio material de

ley estatutaria sobre el criterio formal”, en este sentido, cuando una ley
adopta por medio del trámite especial de las leyes estatutarias disposiciones
que sustancialmente no lo son, se debe proceder a su descalificación, como ha
ocurrido previamente en casos como en el de la Sentencia C – 862 de 2012.

Continúa manifestando que a pesar de que la Corte en estos casos ha

procedido a “desarticular” aquellas disposiciones, realiza el estudio de la
norma de manera integral. Lo que considera contrario al artículo 153 y
numeral 8 del artículo 241 de la Carta, pues lo que debería proceder es la
declaración de inhibición, debiendo orientarse hacia allí la jurisprudencia.

Así las cosas, aduce que la piedra angular del proyecto en estudio podría
encontrarse en el artículo 15, en el cual, a pesar de que, al parecer, residirá el
núcleo esencial del derecho fundamental a la salud, se eleva a rango
estatutario la base del Sistema de Seguridad Social en Salud. Situación que, a
su modo de ver, también se refleja en los artículos 4, 9, 12, 14, 16, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23, 24 y 25. En consecuencia solicita que la Corte proceda a
“descalificarlo” como norma de rango estatutario y, en consecuencia, se
declarare inhibida de pronunciarse sobre este artículo

5.2.9.1.4. Facultad de Medicina de la Universidad CES

El interviniente señala que el problema de los determinantes no es un

problema del Sistema de Salud, puesto que este problema incumbe a otros
sectores pero repercute en salud. Considera que esto genera una limitación del
concepto global enmarcado por la OMS y con lo cual se reduciría el núcleo
esencial del derecho.

Al respecto señala que, por un lado, se introduce este tema en un contexto y

concepto diferentes a los establecidos y en momentos contradictorios.

Por otro lado, indica que en el parágrafo se trata de dar una definición de los
determinantes, lo que lleva a que se revisen dos situaciones, la primera,
relacionada con que “introduce la definición en lo definido” y, la segunda,
con que se habla de determinantes “de la salud” pero se definen como
determinantes de la aparición de la enfermedad.

362
5.2.9.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.9.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

Explicó, en esencia, que acorde con los determinantes y con el fin orientado a
alinear los objetivos intersectoriales hacia el goce efectivo del derecho, el
legislador está en la obligación de identificar y regular los casos en los que
otros sectores contribuyen a los resultados en salud.

5.2.9.2.2. Contraloría General de la República

Siguiendo los criterios sentados en su auto del 31 de marzo de 2014, manifestó

su inconformismo con la norma examinada, al considerar que los términos en
los que se plantea la financiación controvierten el orden superior.

En este sentido, invocando la jurisprudencia sentada por esta Corporación,

señaló que esta disposición “es inconstitucional, supedita la atención integral,
eficiente, universal y solidaria del derecho fundamental inalienable de la
salud a los recursos económicos que determine el Estado (…) además
pretende sacar del sistema de salud, prestaciones que le son propias, que no
se entiende por qué”, habida cuenta que, como se determina en el parágrafo
de esta norma, “serán financiados con recursos diferentes a los destinados al
cubrimiento de los servicios y tecnologías de salud”.

5.2.9.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 9°

Por tratarse del catálogo de derechos para las personas en relación con el
derecho fundamental a la salud y, los correlativos deberes en cabeza del
Estado, estima la Corte, se está frente a un contenido propio de Ley
Estatutaria.

Esta disposición establece el deber estatal de adoptar políticas públicas con

miras a reducir las desigualdades de los determinantes sociales que afecten el
goce efectivo del derecho, promuevan el mejoramiento de la salud, prevengan
la enfermedad y eleven el nivel de la calidad de vida. Un principio rector de
estas políticas será el de la equidad. Igualmente establece la creación de
mecanismos que permitan reconocer cuáles sectores impactan directamente la
salud y determinar así, los procesos de participación de sus autoridades en la
toma de decisiones conducentes a la mejora de los resultados. El parágrafo
define qué se entiende por determinantes y advierte, que serán financiados con
recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de la salud.

En relación con este contenido legal y en términos generales, no encuentra la

Corte motivo para excluirlo del ordenamiento jurídico por violación a la
Constitución. El inciso 1º establece como deber del Estado el de la adopción
de políticas públicas tendientes a reducir las desigualdades, lo cual se
encuentra en consonancia con lo dispuesto en el artículo 13, de una parte, y
con lo dispuesto en el artículo 366, de otra. La búsqueda de la igualdad como

363
cometido con rango constitucional en nada riñe con la Carta. Por su parte, el
artículo 366 del Texto Superior propugna por el mejoramiento de la calidad de
vida como finalidad Social del Estado y establece como objetivo fundamental
de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas en salud,
educación, saneamiento ambiental y agua potable. Si se observa con
detenimiento el precepto, las finalidades se corresponden con los mandatos
constitucionales referidos.

Adicionalmente, la disposición advierte que estas políticas deben estar

signadas por la equidad, con lo que se refuerza la convicción de su
constitucionalidad, pues, esta Sala en este mismo proveído, se ha pronunciado
a favor de la presencia y vigor del principio de equidad en el marco del
derecho a la salud.

La Corte ya ha emitido pronunciamientos en los que se entrevé la concepción

de salud amplia que incorpora los determinantes sociales, pues, se trata de
factores cuya incidencia en la salud es manifiesta y su desatención por parte
del Estado puede convertir en vanos muchos de sus esfuerzos para lograr la
realización efectiva de los derechos. Para la Sala no cabe duda de que la
carencia de agua potable o las deficiencias nutricionales, solo por mencionar
dos ejemplos, contribuyen al deterioro de la salud. La Corporación
refiriéndose al asunto, ha dicho in extenso:

“(…) la salud no ha de ser comprendida de manera exclusiva como

la facultad de goce de un determinado conjunto de condiciones
biológicas que permita la existencia humana352, pues esta garantía
“abarca una amplia gama de factores socioeconómicos que
promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden
llevar una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores
determinantes básicos de la salud, como la alimentación y la
nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a
condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y
sanas y un medio ambiente sano”353. De ahí resulta que el derecho a
la salud ha de ser considerado dentro de un complejo contexto en el
cual se observan los vínculos que guarda esta garantía con otros
derechos fundamentales -como el derecho a la alimentación, la
vivienda, el trabajo, la educación, la dignidad humana, la vida,
entre otros-.

En esta instancia emerge la pregunta acerca de cuál es el tipo de

salud que, de acuerdo con lo estipulado en el PIDESC y en el texto
constitucional, debe asegurar el Estado Colombiano y los
organismos que hacen parte del Sistema general de seguridad
352 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General número 14, “El derecho a
la salud no debe entenderse como un derecho a estar sano. El derecho a la salud entraña libertades y
derechos. Entre las libertades figura el derecho a controlar su salud y su cuerpo, con inclusión de la libertad
sexual y genésica, y el derecho a no padecer injerencias, como el derecho a no ser sometido a torturas ni a
tratamientos y experimentos médicos no consensuales. En cambio, entre los derechos figura el relativo a un
sistema de protección de la salud que brinde a las personas oportunidades iguales para disfrutar del más alto
nivel posible de salud”.
353 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General número 14, párrafo 4.

364
 social. Dicho interrogante adquiere señalada importancia en la
medida en que de su respuesta depende el tipo de compromisos que
resultan oponibles a éstos, la oportunidad en la cual deben ser
realizados, y el tipo de concentración de la actividad a favor de
determinados grupos que merecen especial protección en aplicación
del artículo 13 superior.

Así las cosas, como se sigue de la lectura del contenido del artículo
12 del Pacto y de la correspondiente observación general, el
derecho a la salud desborda el exiguo parámetro que sugiere la
adopción del criterio del “derecho a estar sano”354, con lo cual la
vocación de la medicina y del Sistema de seguridad social no puede
ser orientada bajo un parámetro exclusivamente curativo, pues la
restricción del derecho a la salud a dicho modelo anula por
completo el principio de la dignidad humana, toda vez que somete
al individuo al padecimiento de enfermedades y dolencias, las
cuales –bajo este modelo- sólo pueden ser atendidas una vez se han
manifestado de manera efectiva y han ocasionado el deterioro del
estado de salud, con la consecuente limitación de las posibilidades
vitales de los Ciudadanos.(…)” (Sentencia T-274 de 2009. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto)355

La apreciación referida, se corresponde con lo contenido en la Observación 14

del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en la cual al leerse
el artículo 14 del PIDESC, se consigna, en el párrafo 4, que el derecho a la
salud comprende una “amplia gama de factores socioeconómicos que
promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden llevar
una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes
básicos de la salud, como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso
a agua limpia…”.

Bien ha dicho Lema Añón “no tendría que ser muy difícil ver las intensas
relaciones que existen entre la salud de las personas, la estructura
socioeconómica, la justicia social y los derechos humanos”356 Y ha
ejemplificado Graciela Vidiella a partir de Nussbaum, sin aludir
específicamente a los condicionantes “ (…) la capacidad de estar libre de
enfermedades evitables está estrechamente conectada con la de nutrirse, y con
la de poseer una vivienda adecuada, pero también, por ejemplo con la de
educarse e informarse, ya que uno de los requisitos de la salud es conocer la
prevención de las enfermedades(…)”357 Sin embargo los mismos autores
advierten y evidencian que hay conexiones más complejas entre los contextos
sociales y la salud, y el primero de ellos afirma “se puede decir sin
exageración que la desigualdad es el principal problema de salud pública y

354 Vid supra.

355 Ver también, Sentencia T-307 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
356 Lema Añón, C., Salud, justicia (…) p. 248-249
357 Vidiella G., “Igualdad y Derechos Básicos: el caso del derecho a la salud” en Alegre M., y Gargarella R.,
(coordinadores) El Derecho a la igualdad .Aportes para un constitucionalismo igualitario Abeledo Perrot,
Buenos Aires 2012, p. 465

365
que la injusticia social es mala para la salud”358 En esta misma línea se
advierte un comunicado sobre el informe de la Comisión de Determinantes
Sociales en Salud, contenido en el informe de la O.M.S. de 2008 y que en lo
pertinente dice:

“El crecimiento económico aumenta los ingresos en muchos países,

pero el aumento de la riqueza, por sí solo, no necesariamente
mejora la situación sanitaria nacional. Si los beneficios no se
distribuyen equitativamente, el crecimiento nacional puede incluso
agravar las inequidades (…)”359.

Para la Sala, los argumentos normativos y doctrinales expuestos, avalan la

obligación específica de reducir “las desigualdades de los determinantes
sociales en salud” consignada en el inciso primero del artículo 9 y, más aún, si
se tiene en cuenta que el precepto emanado del legislador estatutario dispone
que tales “políticas estarán orientadas principalmente al logro de la equidad
en salud”, el cual, dicho sea de paso, se encuentra incorporado en el plan
decenal de salud 2012- 2021 en los siguientes términos: “(…) la equidad en
salud es un imperativo ético para alcanzar la justicia social, la cual es un
derecho inalienable de los ciudadanos y un deber del Estado, al ser garante
del derecho consagrado en la Constitución (…)”.

Advierte la Corte que las obligaciones de promoción para el mejoramiento de

salud y prevención de la enfermedad, encuentran importantes antecedentes en
el ordenamiento jurídico nacional, esto se evidencia en la expedición de
conjuntos de disposiciones como la resolución No. 4288 de 1996, en la cual se
define el Plan de Asistencia Básica del Sistema General de Seguridad Social
(PAB), entre cuyos componentes se encuentran la promoción de la salud y la
prevención de la enfermedad, los cuales, se definieron en el artículo 5º en los
siguientes términos:

“(…) a) Promoción de la salud. Busca la integración de las

acciones que realizan la población, los servicios de salud, las
autoridades sanitarias y los sectores sociales y productivos con el
objeto de garantizar, más allá de la ausencia de la enfermedad,
mejores condiciones de salud físicas, síquicas y sociales para los
individuos y las colectividades.

b) Prevención de la enfermedad: Se realizan para evitar que el daño

en la salud o la enfermedad aparezcan, se prolonguen, ocasionen
daños mayores o generen secuelas evitable (…)”.

También en la Resolución Nº 3997 de 1996 se establecen las actividades y los

procedimientos en materia de acciones de promoción y prevención en Salud y,
en la Resolución Nº 2446 de 2008, se adoptan medidas orientadas a la
prevención de los factores de riesgo psicosocial en el trabajo. En el rango

358 Lema Añón, C., op. cit. P. 251

359O.M.S. Informe Sobre la salud en el mundo 2008.La atención primaria de salud. Más necesaria que
nunca. Comunicado sobre el informe de la Comisión de Determinantes Sociales en Salud.

366
legal, el artículo 2 de la Ley 1438 de 2011, incluye las actividades de
promoción de la salud y prevención de la enfermedad al servicio de la salud de
los colombianos y, la Ley 1562 de 2012 establece el sistema de riesgos
laborales que incorpora elementos de prevención de la enfermedad y
promoción de la salud en el entorno de la actividad de los trabajadores. Como
se observa tanto el legislador como la administración han ido trazando el
camino de obligaciones estatales que hoy hacen parte del Proyecto de Ley en
estudio.

En el sentir del Tribunal Constitucional, las consideraciones precedentes

refuerzan la convicción de constitucionalidad de las obligaciones y el telos
establecido por el principio mayoritario en el inciso primero del artículo 9 del
Proyecto. Ninguna duda cabe que, además de la reducción de las
desigualdades en materia de determinantes sociales, la promoción del
mejoramiento de la salud, la prevención de la enfermedad y el incremento de
la calidad de vida contribuyen al logro del goce efectivo del derecho
fundamental a la salud. Como se aprecia, el legislador considera que la mejora
en salud, no es asunto solo de los médicos, bien se ha dicho “la ciencia
médica es responsable de sólo una pequeña parte del aumento de la
esperanza de vida que se ha producido en las últimas décadas”360. Los
fallecimientos por infecciones gastrointestinales no solo tiene que ver con la
falta de formulación o provisión de los antibíoticos apropiados, también tienen
que ver, en mucho, con la carencia de agua potable, la ausencia de redes de
alcantarillado y la insuficiente información de las bondades del lavado de
manos con jabón por las que clama el Ministerio Público en su intervención.

En lo concerniente al establecimiento del deber para el legislador, de crear

mecanismos que permitan identificar situaciones o políticas de otros sectores
que afecten la salud y, propendan hacia la participación de este sector en la
toma de decisiones, estima la Corte que se orienta a los fines constitucionales.
Un antecedente de este deber con miras a realizar el derecho a la salud,
aunque enfocado a la atención primaria en salud, se encuentra en la pionera
declaración de Alma Ata, cuyo párrafo X reza:

“Todos los gobiernos deben formular políticas, estrategias y

planes de acción nacionales, con objeto de iniciar y mantener la
atención primaria de salud como parte de un sistema nacional de
salud completo y en coordinación con otros sectores. Para ello,
será preciso ejercer la voluntad política para movilizar los recursos
del país y utilizar racionalmente los recursos externos disponibles”.
(Negrillas fuera de texto).

Un documento más reciente, el informe de la O.M.S. de 2008, frente a factores

como la creciente importancia de los determinantes sociales en salud, se daba
a la tarea de considerar tres tipos de políticas recomendables para el logro de
la garantía de la salud de las comunidades. Entre este tipo de políticas,
destacan las que en el informe se califican como de primera importancia y, se

360 Lema Añón, C., Op. Cit., P. 259.

367
identifican con el rótulo de “la salud en todas las políticas”. Precisaba la
O.M.S. :

“(…) es posible mejorar la salud de la población mediante políticas

controladas principalmente por sectores distintos al sanitario: Los
contenidos de salud de los planes de estudio escolares, las políticas
industriales en pro de la igualdad de género, y la seguridad de los
alimentos y los bienes de consumo son cuestiones que pueden influir
profundamente en la salud de las comunidades enteras o incluso
determinarla, y trascender las fronteras nacionales. No cabe
abordarlas sin una colaboración intersectorial intensiva que
conceda la debida importancia a la salud en todas las políticas
(…)361.

Más adelante se concluía:

“(…) cuando se tiene en cuenta los determinantes sociales,

económicos y políticos de la enfermedad, las mejoras dependen de
una colaboración fructífera entre el sector de la salud y otros
sectores”362.

Así pues, para la Corporación, el deber establecido en el inciso 2° del artículo

9 del Proyecto, no riñe con la Carta y, por el contrario, se orienta a
materializar el goce del derecho, razones suficientes para declarar su
constitucionalidad, pero, además dicha preceptiva encuentra soporte doctrinal
en un Organismo cuya opinión sobre el tema ha de ser valorada como
relevante.

Observa también la Sala que, la disposición se encamina a que con la

mediación del legislador las autoridades del sector de la salud puedan
participar en la toma de decisiones que impacten o puedan llegar a impactar el
sector de la salud. Esta prescripción debe constituirse en una verdadera
oportunidad para afectar positivamente la salud desde otras esferas del poder
público, pero, a su vez, significa la atribución de nuevas y mayores
responsabilidades de quienes regentan la salud del país. No sobra anotar que
este enunciado legal debe ser leído en conjunto con lo dispuesto en el artículo
12 del Proyecto, el cual, como se verá, reconoce el derecho de las personas a
participar en las decisiones del sistema de salud.

En lo que concierne al parágrafo se ha cuestionado por algún interviniente la

definición propuesta por el legislador. Entiende la Sala que su deber
constitucional, no es el de verificar la exactitud técnica o científica de los
contenidos de la Ley, salvo que con tales definiciones o conceptos se vulnere
la Constitución y, no es este el caso. No hay en la intervención elementos que
permitan cuestionar, en términos de constitucionalidad, la definición propuesta
por el legislador.

361O.M.S. Informe Sobre la salud en el mundo 2008. La atención primaria de salud,. Más necesaria que
nunca. P. 66-67
362O.M.S. Informe Sobre la salud en el mundo 2008. (…) P. 68

368
Finalmente, se observa un mandato según el cual los factores determinantes
sociales de salud, serán financiados con recursos diferentes a los destinados
para el cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud. Para el Tribunal
Constitucional no se desconoce la Constitución cuando el legislador, en uso de
su potestad, establece que los recursos destinados a un sector, no deben cubrir
los gastos que comporte otro, más cuando en el precepto se reconoce que esos
otros sectores serán financiados con otros recursos.

Así pues, no encuentra la Corte la existencia de motivo alguno que impida

declarar la exequibilidad de la totalidad del artículo 9° del Proyecto de Ley.

5.2.10. Artículo 10

“Artículo 10. Derechos y deberes de las personas, relacionados con

la prestación del servicio de salud. Las personas tienen los
siguientes derechos relacionados con la prestación del servicio de
salud:
a) A acceder a los servicios y tecnologías de salud, que le
garanticen una atención integral, oportuna y de alta calidad;
b) Recibir la atención de urgencias que sea requerida con la
oportunidad que su condición amerite sin que sea exigible
documento o cancelación de pago previo alguno;
c) A mantener una comunicación plena, permanente, expresa y
clara con el profesional de la salud tratante;
d) A obtener información clara, apropiada y suficiente por parte del
profesional de la salud tratante que le permita tomar decisiones
libres, conscientes e informadas respecto de los procedimientos que
le vayan a practicar y riesgos de los mismos. Ninguna persona
podrá ser obligada, contra su voluntad, a recibir un tratamiento de
salud;
e) A recibir prestaciones de salud en las condiciones y términos
consagrados en la ley;
f) A recibir un trato digno, respetando sus creencias y costumbres,
así como las opiniones personales que tengan sobre los
procedimientos;
g) A que la historia clínica sea tratada de manera confidencial y
reservada y que únicamente pueda ser conocida por terceros, previa
autorización del paciente o en los casos previstos en la ley, y a
poder consultar la totalidad de su historia clínica en forma gratuita
y a obtener copia de la misma;
h) A que se le preste durante todo el proceso de la enfermedad,
asistencia de calidad por trabajadores de la salud debidamente
capacitados y autorizados para ejercer;
i) A la provisión y acceso oportuno a las tecnologías y a los
medicamentos requeridos;
j) A recibir los servicios de salud en condiciones de higiene,
seguridad y respeto a su intimidad;

369
k) A la intimidad. Se garantiza la confidencialidad de toda la
información que sea suministrada en el ámbito del acceso a los
servicios de salud y de las condiciones de salud y enfermedad de la
persona, sin perjuicio de la posibilidad de acceso a la misma por
los familiares en los eventos autorizados por la ley o las
autoridades en las condiciones que esta determine;
l) A recibir información sobre los canales formales para presentar
reclamaciones, quejas, sugerencias y en general, para comunicarse
con la administración de las instituciones, así como a recibir una
respuesta por escrito;
m) A solicitar y recibir explicaciones o rendición de cuentas acerca
de los costos por los tratamientos de salud recibidos;
n) A que se le respete la voluntad de aceptación o negación de la
donación de sus órganos de conformidad con la ley;
o) A no ser sometidos en ningún caso a tratos crueles o inhumanos
que afecten su dignidad, ni a ser obligados a soportar sufrimiento
evitable, ni obligados a padecer enfermedades que pueden recibir
tratamiento;
p) A que no se le trasladen las cargas administrativas y
burocráticas que le corresponde asumir a los encargados o
intervinientes en la prestación del servicio;
q) Agotar las posibilidades razonables de tratamiento efectivo para
la superación de su enfermedad.
Son deberes de las personas relacionados con el servicio de salud,
los siguientes:
a) Propender por su auto-cuidado, el de su familia y el de su
comunidad;
b) Atender oportunamente las recomendaciones formuladas en los
programas de promoción y prevención;
c) Actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en
peligro la vida o la salud de las personas;
d) Respetar al personal responsable de la prestación y
administración de los servicios salud;
e) Usar adecuada y racionalmente las prestaciones ofrecidas, así
como los recursos del sistema;
f) Cumplir las normas del sistema de salud;
g) Actuar de buena fe frente al sistema de salud;
h) Suministrar de manera oportuna y suficiente la información que
se requiera para efectos del servicio;
i) Contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos que
demande la atención en salud y la seguridad social en salud, de
acuerdo con su capacidad de pago.
Parágrafo 1°. Los efectos del incumplimiento de estos deberes solo
podrán ser determinados por el legislador. En ningún caso su
incumplimiento podrá ser invocado para impedir o restringir el
acceso oportuno a servicios de salud requeridos Parágrafo 2°. El
Estado deberá definir las políticas necesarias para promover el
cumplimiento de los deberes de las personas, sin perjuicio de lo
establecido en el parágrafo 1°.”

370
5.2.10.1. Intervenciones relativas al artículo 10

5.2.10.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan se declare la exequibilidad integral del artículo 10° del proyecto,

toda vez que se encuentra en armonía con los preceptos superiores y la
jurisprudencia constitucional en la materia. Además, porque se trata de una
disposición que brindará mayor claridad a los usuarios del sistema respecto a
sus derechos y deberes, contribuyendo al pleno ejercicio de la garantía a la
salud.

Estiman los intervinientes que la norma amplía la carta de derechos de los

usuarios consagrada en la Declaración de Lisboa de la Asociación Médica
Mundial sobre los derechos de los pacientes. Asimismo, desarrolla aspectos
relacionados con la integralidad, información, dignidad, intimidad,
oportunidad y alta calidad en el acceso a los servicios de salud, en
consonancia con el Texto Superior.

De igual manera, señalaron que el artículo consagra los deberes de las

personas frente al servicio de salud, bajo la luz de la estructura constitucional,
en cuyo artículo 95 se incluyeron las correlativas obligaciones ciudadanas.

Por último, destacan que la norma contiene dos parágrafos. El primero,

dispone que las consecuencias jurídicas por el incumplimiento de los deberes
son de la reserva del legislador, en tanto que, el segundo, reitera la tarea del
Estado de adelantar las políticas necesarias para promover el cumplimiento de
los deberes de las personas.

5.2.10.1.2. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y Plataforma

Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

Solicitan que la expresión “actuar de manera solidaria” contenida en el

literal c) del artículo 10° se interprete en el sentido que la solidaridad y las
acciones colectivas e individuales en ningún caso reemplazan o pueden
entenderse como una exclusión o excepción a las obligaciones del Estado de
respetar, proteger y realizar el derecho a la salud.

Por otra parte, piden se declare la exequibilidad condicionada de la expresión

“con necesidad” contenida en el parágrafo 1°, al considerar que se debe evitar
su interpretación en el sentido de que el Estado solamente cumplirá con su
obligación o entrará a intervenir cuando haya que tratar la enfermedad, y no
asumir su posición de garante desde la prevención de la misma.

Seguidamente, indican que el anterior aparte debe interpretarse desde el punto

de vista del derecho que tienen las personas a que las enfermedades sean
prevenidas, y que el sistema de salud colombiano tenga tal énfasis, lo cual

371
comprende tanto la educación en salud, como la garantía de un ambiente sano
y la igualdad.

5.2.10.1.3. Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social -SINDESS

Nacional-

Solicita se declare la inconstitucionalidad de los literales a), e), g) e i)

contenidos en el inciso 2° del artículo 10° de la reforma, con fundamento en
las siguientes razones.

El interviniente enfatiza en que la protección del derecho a la salud no puede

observarse meramente desde la óptica del acceso a un plan obligatorio de
salud o atención denominada integral, sino, a la posibilidad de gozar de ciertos
bienes y servicios que le permitan al ser humano desempeñarse en la sociedad
conforme con sus condiciones y calidades especiales.

En tal virtud, considera que la razonabilidad configura un criterio adverso a la

protección del derecho a la salud del paciente en tratamiento, y no un límite
justificado en su proceso de recuperación. Así las cosas, la razonabilidad
estará condicionada a un proceso administrativo que la defina, en el que el
paciente deberá participar.

En ese orden de ideas, asegura que el efecto de dicha calificación será el

aumento de acciones constitucionales de amparo encaminadas a garantizar el
derecho a la salud, recursos judiciales cuyo fundamento legal se encuentra en
la misma ley que consagra un límite al derecho, lo cual contraviene el Texto
Superior.

5.2.10.1.4. Corporación Viva la Ciudadanía

Manifiesta que el contenido del literal i) del inciso 2° del artículo 10° de la
reforma no se encuentra lo suficientemente desarrollado en el texto y puede
generar más violaciones al derecho a la atención en salud.

Advierte que es necesario considerar que las personas cotizan al sistema de

salud conforme a su capacidad económica, circunstancia que debería
garantizar, per se, su derecho a ser atendido según su necesidad. Sin embargo,
las cuotas moderadoras y los copagos han constituido una barrera de acceso,
sobre todo, para los cotizantes de menores ingresos.

Añade que de establecerse esta corresponsabilidad en el cubrimiento del costo

de la atención en una ley estatutaria, los intermediarios encargados de la
administración de los recursos públicos, verbi gracia, EPS o gestores, tendrían
la facultad legal para establecer cuotas moderadoras y copagos de carácter
obligatorio, lo cual agravaría la problemática de inequidad.

Por consiguiente, considera que la disposición es incompleta si no se señala

quién y cómo se define la capacidad de pago, ni quién podría establecer que

372
no se podrá afectar el mínimo vital de la persona o personas dependientes, tal
como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional.

5.2.10.1.5. Defensoría del Pueblo

Solicita aclarar que la obligación de contribuir solidariamente con el

financiamiento del sistema de salud, contenido en el literal i) del artículo 10°
no podrá entenderse como una barrera para la prestación de los servicios de
salud que requieran las personas en razón a su incapacidad económica ni
tampoco podrá avalar la existencia de cobros desmedidos e infundados para
quienes sí cuentan con la capacidad para contribuir.

Al respecto, indica que cuando una persona o de quien ella dependa, no tiene
la capacidad económica para sufragar pagos compartidos, cuotas moderadoras,
deducibles, etc., por la prestación de servicios de salud, es inaceptable
condicionar la prestación de los mismos a sumas de dinero.

Asimismo, señala que en la práctica, las cuotas moderadoras se han traducido

en cobros adicionales para las personas que han prepagado su atención en
salud a través de la cotización, al igual que en cobros desproporcionados a
usuarios del régimen subsidiado, desconociendo que precisamente pertenecen
a este ya que se ha demostrado que son personas que, por su insolvencia
financiera, requieren subsidio del Estado para acceder a los servicios.

5.2.10.1.6. Procuraduría General de la Nación

Inicia su intervención señalando que los derechos están encaminados a

materializar el acceso a la prerrogativa fundamental a la salud en forma
universal e integral, de manera efectiva y eficaz.

En cuanto a estos solicita, por un lado, declarar inexequible las expresiones

“en las condiciones y términos consagrados en la ley” contenida en el literal
e), puesto que dichas manifestaciones y supeditaciones implican que por la vía
legal se puede limitar el acceso a la salud, lo cual resulta contrario al espíritu
de este proyecto consistente en elevar a la salud al grado de derecho
fundamental.

Igualmente, en este apartado, solicita la inexequibilidad de la palabra

“razonables” integrada en el literal q), habida cuenta que podría desprenderse,
principalmente, por parte de los actores del Sistema de Salud, una
interpretación que llevaría a decaer en la limitación del acceso a la salud.

Por otra parte solicita declarar exequible el resto de dicho artículo estatutario
bajo el entendido de que:

i) “la obligación del Sistema de Salud de agotar todas las posibilidades de

tratamiento efectivo para la superación de la enfermedad incluye lo
correspondiente a su obligación de agotar todas las posibilidades eficientes,
eficaces y efectivas para los casos que requieren tratamientos paliativos o de

373
sostén o de control de avance de las enfermedades que no tienen tratamientos
efectivos para la superación de las mismas”; lo anterior, en atención a que el
texto se centra en integrar las posibilidades de tratamiento efectivo para la
superación de la enfermedad, descuidando la preservación del derecho, lo que
resulta contrario, no solo al derecho fundamental a la salud, sino que
compromete la vida, la integridad o la dignidad de tales personas.

ii) “el incumplimiento de los deberes para con la salud como Institución por
parte de todos los habitantes de Colombia no se constituye en ningún
obstáculo para el acceso a la salud para todos y cada uno de ellos en forma
universal e integral como derecho fundamental que les asiste sin limitación
alguna”. Lo anterior, teniendo en cuenta que el parágrafo 1° del artículo 10
únicamente establece esta determinación respecto a los servicios requeridos
con necesidad, dejando de lado que el derecho a la salud, con la ley estatutaria
se erige como fundamental y, por ende, el incumplimiento de los deberes no se
constituye en ningún caso como obstáculo para el acceso a la salud en forma
universal e integral, pues su carácter fundamental no admite limitaciones.

iii) “las obligaciones contributivas solidarias a cargo de todas las personas

que están destinadas a garantizar el acceso al derecho fundamental a la salud
se satisfacen a partir de los aportes fiscales y parafiscales que al respecto
determine el legislador y no con gastos individuales, patrimoniales o de
bolsillo”. Advierte que debe entenderse la salud a partir de su estructura de
aseguramiento económico fundamentado en la solidaridad y en la equidad
contributiva “a partir del contexto macroeconómico que se materializa en
aportes de tipo tributario y parafiscal (Constitución Política Artículos, 48, 49,
53, 95, 338 y 363)”, no así de gastos en cabeza del usuario.

Entre otros aspectos resalta que debido a que, al parecer, hay abusos en los
servicios de urgencia, así como el indebido uso de los fármacos (compraventa
de los mismos a pesar de haber sido suministrados para tratar una patología),
es un deber de los usuarios utilizar de manera adecuada y racional las
prestaciones ofrecidas y los recursos del sistema. Así mismo señala que con el
fin de permitir tanto a actores como a beneficiarios del sistema cumplir con su
deber de autocuidado y prevención de la salud, se deben implantar políticas
públicas. Finalmente advierte que “esos mismos agentes del sistema de salud,
especialmente los aseguradores y prestadores, deben tener en cuenta que el
incumplimiento de sus deberes fundamentales que redunden en negación del
acceso integral al derecho fundamental a la salud, como mínimo, los hace
responsables del delito de omisión de socorro establecido en el artículo 131
de la Ley 599 de 2000.”.

5.2.10.1.7. Ciudadanas Stephania Yate y María Prada

Solicitan que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 10º, (al

igual que de los artículos 6º, 7º y 10º) de tal manera que las obligaciones y
derechos contemplados en estos, sean también aplicables a los compañeros
permanentes que conformen una unión marital de hecho, independientemente

374
de la orientación sexual de la respectiva pareja. Sin embargo, en su escrito de
intervención no esbozan ninguna consideración referente a esta petición.

5.2.10.1.8. Fundación Esperanza Viva

En cuanto al artículo 10º anota que en el proyecto de ley original se incluía en

el literal n) el derecho de los pacientes a recibir una segunda opinión, sin
embargo, en el texto final, ese derecho fue eliminado. Advierte que en su
condición de paciente ello constituye una grave vulneración y contraviene, a
su consideración, lo estipulado en la Sentencia T-760 de 2008.

Ahora, en lo que se refiere al literal q) de este artículo, señala que la palabra

“razonable” en este contenida, no deberá entenderse como una restricción al
tratamiento de calidad de los pacientes de cáncer, ni tampoco a la autonomía
médica, ya que vulneraría el acceso al tratamiento integral.

En lo atinente al literal e) del inciso 2°, indica que la expresión “usar” deberá
entenderse como acceso, de conformidad con el principio pro homine que
obliga a interpretar de acuerdo con el estándar más alto que proteja el derecho
de los enfermos de cáncer.

Respecto al literal i) del inciso 2°, señala que ese contenido no deberá
entenderse como una condición referida a la capacidad de pago para acceder al
goce efectivo de la salud.

5.2.10.1.9. ACEMI

A su modo de ver, el parágrafo 1° del artículo 10º atenta contra el artículo 95,
numeral 9° del Texto Superior que consagra como deber de la persona y del
ciudadano contribuir con el financiamiento de los gastos del Estado al
establecer que “en ningún caso su incumplimiento podrá ser invocado para
impedir o restringir el acceso oportuno a servicios de salud requeridos con
necesidad”. Contrario a ello, cuando el legislador estatutario permite que
quien de manera deliberada incumpla con la obligación de financiar el sistema
de salud, reciba los servicios, premia su incumplimiento.

Después de poner a consideración el Primer Estudio de Evasión de los Aportes

al Sistema de Protección Social elaborado por la Unidad de Gestión Pensional
y Parafiscales -UGPP-, en el cual la salud ocupa el segundo lugar con 25.6%,
advierte que este artículo premia las conductas de mala fe. Al efecto enunció
algunas de las conductas fraudulentas, entre ellas la afiliación fraudulenta de
padres, las suplantaciones y falsedad en documentos público.

Bajo estos considerandos, solicita declarar inexequible la frase “en ningún

caso su incumplimiento podrá ser invocado para impedir o restringir el
acceso oportuno a servicios de salud requeridos con necesidad”,
garantizando, en todo caso, el acceso a urgencias de aquellas personas que no
cuenten con recursos.

375
5.2.10.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.10.2.1. Contraloría General de la República

Según lo expuesto en su auto del 31 de marzo de 2014, con esta disposición no

solo se pretende endilgar todas las corresponsabilidades del sistema de salud a
los pacientes, sino que, además, se los acusa de generar gran parte de la crisis
actual del sistema, sin tener en cuenta que se les impone un “severo control y
sanción”, al señalarse como uno de los deberes “contribuir solidariamente al
financiamiento de los gastos que demande la atención en salud y la seguridad
social en salud, de acuerdo con su capacidad de pago”. De igual forma, esta
carga inequitativa se impone sin siquiera establecer, de manera clara, los
“controles, cargas corresponsabilidad”, que los demás actores deben soportar.

5.2.10.2.2. Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y de

Reforma Estructural al Sistema de Salud y Seguridad Social CSR

Enfatizó en que con el proyecto de ley se genera una limitación a la tutela, lo

cual se puede evidenciar, por ejemplo, con el literal i del artículo 10º, por
medio del cual se impone a las personas el deber de demostrar la capacidad de
pago, aun después de que se surta el proceso por la vía administrativa, para
que se haga procedente la tutela.

5.2.10.2.3. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

La frase “con necesidad” que se encuentra en el parágrafo 1° del artículo 10,

limita el derecho fundamental a la salud y el acceso al mismo, habida cuenta
que no hay servicios en salud que no se requieran con necesidad, razón por la
cual lo propio sería su inexequibilidad.

5.2.10.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 10

El artículo 10º contiene un listado de derechos y deberes de las personas

relacionados con la prestación de los servicios de salud. El legislador
estatutario relacionó 17 derechos y 9 deberes. Igualmente incluyó un
parágrafo en el que establece que los efectos del incumplimiento de los
deberes, solo podrán ser definidos por el legislador y, el incumplimiento de
aquellos, no puede ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a
servicios de salud requeridos con necesidad. También se incluye un parágrafo
adicional, en el cual, se deben definir las políticas para la promoción del
cumplimiento de los deberes. Dado que se trata de prerrogativas y deberes
derivados del ejercicio del derecho fundamental, estima la Sala que el
contenido de este artículo es propio del resorte del legislador estatutario.

Para la Sala la inclusión de un listado de derechos, constituye un propósito de

especificación de diversas prerrogativas derivadas de las obligaciones en
cabeza de quienes prestan el servicio de salud. La existencia de obligaciones
en la prestación del servicio, implica correlativamente la existencia de
derechos. Entiende el Tribunal Constitucional que resulta de capital

376
importancia la incorporación de un listado de derechos derivado de la posición
de paciente, pues, tal como se avisaba líneas atrás, la referida situación
implicaba una serie de peculiaridades que en mucho tornaban en vulnerable a
quien con la intención de preservar su vida, integridad física y específicamente
su salud se ponía en manos de un tercero.

Para la Corte el catálogo de derechos del paciente presenta su propia

especificidad, pues no se trata de un listado de derechos que se puedan
vincular sin más a la mera responsabilidad civil y cuya transgresión
simplemente se repare con la tradicional indemnización. Tampoco obedecen a
una idea contemporánea en la que la lógica de los derechos del consumidor
pueda dar cuenta de su calidad. Precisa Vidiella, cuestionando el concepto del
mercado de la salud “(…) el paciente no es un verdadero consumidor, no está
en condiciones de diferenciar entre los distintos productos, comprarlos y
comprobar sus calidades; resulta falaz asimilarlo a un agente racional que
conoce sus preferencias (…)”363.

El Tribunal Constitucional valora como principio que connota el conjunto de

derechos de los pacientes, a la dignidad humana, postulado sobre el que Kant
ha precisado “(…) el hombre no es una cosa y por tanto no es algo que pueda
ser usado meramente como medio, sino que tiene que ser considerado siempre
en todas nuestras acciones como fin en sí mismo (…) no puedo disponer del
hombre en mi persona para mutilarlo, corromperlo o matarlo”364. Más
adelante agrega “En el lugar de lo que tiene un precio puede ser puesta otra
cosa como equivalente ; en cambio, lo que se halla por encima de todo precio,
y por tanto no admite nada equivalente, tiene una dignidad”365 para
puntualizar posteriormente que es la humanidad “ (…) lo único que tiene
dignidad”366

Una concepción de derechos que conciba al titular de los mismos como un

mero portador de autonomía u otra que lo perciba únicamente como portador
de derechos colectivos, no puede dar cabal cuenta del significado de los
derechos de los pacientes. Para la Sala Plena esta observación previa, resulta
importante, pues, la lectura de los derechos en consideración debe siempre
sobrentender la presencia de la dignidad humana en todo paciente.

Cabe también anotar, previamente a la revisión de los enunciados legales, que

los derechos de los pacientes ya han sido objeto de preocupación en el ámbito
internacional, arrojando como resultado la expedición de la Declaración de
Lisboa de la Asociación Médica Mundial sobre los Derechos del Paciente367.

Igualmente, se ha formulado la Declaración para la Promoción de los

Derechos de los Pacientes en Europa, la cual, según la Resolución No. 4343
de 2012, emanada por el Ministerio de Salud, traza los parámetros de
elaboración de la Carta de Derechos y Deberes del afiliado en Colombia. Para
363 Vidiella G., Igualdad y ( …) p. 457
364 Kant I., Fundamentación de la metafísica de las costumbres, Ed Ariel Filosofía, Barcelona, 1999, p.189
365 Op cit. 199
366 Ibid p.201
367 Esta preceptiva internacional fue adoptada en 1981, enmendada en 1995 y, revisada en 2005.

377
la Sala, estas dos preceptivas orientan, en mucho, lo que debe ser el catálogo
de derechos de las personas en relación con la prestación de los servicios de
salud. El Tribunal Constitucional observa, desde ya, que estas disposiciones y
las ahora incorporadas en el Proyecto de Ley Estatutaria, corrigen las
precariedades de los artículos 159 y 160 de la Ley 100 de 1993, más
inclinados a velar por el sistema que a preocuparse por la persona humana.

Con este presupuesto introductorio, procederá la Corporación a revisar la

constitucionalidad de los enunciados contenidos en los literales a) a q).
Únicamente con una finalidad expositiva, se agruparán, atendiendo el
elemento esencial del derecho que mayormente involucran, advirtiendo que
dichos componentes se interrelacionan y, algunos de los derechos, no se
adscriben puntualmente a un elemento específico.

5.2.10.3.1. Garantías que involucran especialmente el acceso al derecho

Como ya se ha anotado en varios apartes de esta providencia, la mencionada

observación 14, que en lo pertinente esta ley estatutaria acoge, establece como
un elemento esencial del derecho el de la accesibilidad, el cual comprende
cuatro formas de acceso ya referidas. En el sentir de la Corte, los derechos
contenidos en los literales a), b), e), i), y q) del inciso 1º del artículo 10 del
proyecto guardan clara correspondencia con el derecho al acceso a la salud.

En efecto, en el literal a) se estima como derecho el acceso a los servicios y

tecnologías de salud que garanticen una atención integral, oportuna y de alta
calidad. Para la Sala, el precepto se aviene a la Carta, pues, consagra a favor
del paciente un tipo de atención que implica condiciones incorporadas en el
Proyecto de Ley y, sobre las cuales, ya ha expresado su valoración en términos
de constitucionalidad, con las precisiones pertinentes. Frente a lo que
significan la calidad, la oportunidad y la integralidad en la prestación del
servicio, se atiene la Corte a lo expuesto en las consideraciones sobre los
literales d) del inciso 1 y e) del inciso 2 del artículo 6 y, a propósito del
artículo 8, respectivamente.

No sobra observar que este derecho igualmente comprende un aspecto que se

adecua más al elemento esencial del derecho, denominado por el legislador
estatutario, calidad e idoneidad profesional, con lo cual, queda evidenciada la
interrelación entre los elementos esenciales, en este caso, a propósito de los
derechos de los pacientes. Por ende, un quebrantamiento de este derecho,
puede comprometer, no solo el acceso al derecho, sino también la mencionada
calidad.

Para este texto legal, se hace una observación similar a la formulada a otras
disposiciones del Proyecto en las que se estipula solo el acceso a los servicios
y tecnologías de salud, por ende, con miras a evitar que una apreciación
restrictiva del precepto, afecte el derecho en el elemento de la accesibilidad, se
hace necesario reiterar que el acceso se deberá entender a facilidades,
establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y demás condiciones
necesarias para alcanzar el más alto nivel de salud.

378
En cuanto al literal b) se tiene que este consagra el derecho a recibir la
atención de urgencias de manera oportuna, sin que sea exigible documento o
cancelación de pago alguno. Para la Corporación este derecho resulta
indispensable y se encamina a erradicar lo que se ha denominado “paseos de
la muerte”, en los cuales, quien es convocado para prestar el servicio, elude su
deber de solidaridad y, so pretexto de alguna razón de orden administrativo,
niega el acceso al servicio oportuno generando las condiciones que en no
pocas ocasiones conducen al fallecimiento del paciente.

Advierte la Corporación que la disposición ordena el acceso con la

oportunidad requerida, sin embargo, dicha atención también debe implicar,
como mínimo, la atención de alta calidad que la circunstancia amerite,
reconocimiento que debe tenerse en cuenta a objeto de evitar el riesgo de
vulnerar el derecho fundamental con todas las consecuencias que ello acarrea.

La precisión referida es importante, pues, este derecho se vulnera cuando en

razón de la ineficiencia, desidia, impericia o negligencia; se descarta la
prestación del servicio por vía de una valoración hecha por personal no
calificado. Para esta Sala resulta inadmisible que por voluntad de los
funcionarios administrativos, el personal de seguridad o el grupo de auxiliares
del centro hospitalario, cualificados para otras tareas, se determine qué
constituye una urgencia. No se puede aceptar que se atendió al paciente y se
cumplió con lo mandado en el enunciado legal, cuando personal no idóneo
definió la suerte de la situación, negándole el carácter de urgencia. Estima la
Corte Constitucional que el profesional calificado para determinar, previa
revisión del afectado, si se está frente a una urgencia, es el especialista en
medicina de urgencias o especialidad similar y, solo en su defecto, otro
médico. Es un imperativo a atender por el Estado, en aras del goce efectivo del
derecho, proveer o exigir, según sea el caso, la presencia de este tipo de
profesionales especializados en los centros en los que se preste el servicio de
salud.

Finalmente, cabe anotar que el caso estipulado en el literal en estudio, no es el

único en el que corresponde brindar atención sin que sea exigible documento o
cancelación de pago previo. Con estas precisiones, se declarará exequible el
enunciado revisado.

El literal e) prescribe que se tiene derecho a recibir las prestaciones de salud

en las condiciones y términos consagrados en la ley. Para el Tribunal
Constitucional este mandato no puede ser interpretado de tal modo que dé
lugar a la vulneración del derecho constitucional en nombre de la ley.
Bastantes han sido los pronunciamientos de la Corte, en los cuales, esta
Corporación, en sede de revisión, ha protegido los derechos de las personas,
frente a la negación de la prestación de servicios, so pretexto de no hacer parte
del plan de beneficios respectivo. Entiende la Corte que el acatamiento de las
disposiciones legales es un deber de todo residente en el territorio nacional,
sin embargo, prevalece el deber de acatamiento a la Constitución misma.

379
Cuando la Corte Constitucional ha protegido el derecho fundamental a la
salud del respectivo afectado, lo ha hecho en nombre de la Constitución y a
despecho de lo que pudiesen contemplar normas de inferior jerarquía 368. En
relación con este deber es preciso anotar que la ley, entendida, bien en sentido
genérico, o bien en sentido específico, no puede constituirse en obstáculo para
la realización del derecho. Esto es, no se puede alegar el cumplimiento de un
mandato legal o, el obedecimiento de preceptivas de orden reglamentario, para
no satisfacer la prestación correspondiente. En casos concretos ha explicado la
Corporación:

“(…) La Corte, en numerosa jurisprudencia, ha establecido que la

exclusión de ciertos tratamientos y medicamentos de la cobertura
del Plan Obligatorio de Salud, no puede ser examinada por el juez
de tutela, simplemente desde la perspectiva de lo que dice la
normatividad, y, en virtud de ello, aceptar la negativa, por no
violar las disposiciones respectivas. Se ha reiterado, una y otra vez,
que corresponde al juez constitucional examinar el caso concreto,
y, de acuerdo con el examen al que llegue, estimará si la negativa
de la entidad pone o no en peligro el derecho fundamental a la
salud o a la vida del interesado, o algún otro derecho fundamental,
que tenga relación con ellos. (…)”. (Sentencia T- 565 de 1999 M.P.
Beltrán Sierra) (negrillas fuera de texto).

Está claro que la salud no es un derecho absoluto, pues, de ser así, se

impondría la exclusión del límite establecido por la ley a la prestación del
servicio, por ello, no es de recibo el pedimento de inexequibilidad del
Ministerio Público. Lo que se quiere decir, es que ninguna clase de
disposición puede aducirse para vulnerar la Constitución, en este caso
específico respecto del derecho a la salud. Entonces, encuentra la Corporación
que el deber en revisión resulta constitucional valorado desde la Carta, tal
como lo ha precisado el Tribunal Constitucional a lo largo de su jurisprudencia
en la materia. El desconocimiento de este mandato, debe convocar
inmediatamente al juez constitucional para la protección respectiva.

Otro precepto que hace relación al acceso, es el contenido en el literal j) que

establece como derecho la provisión y el acceso oportuno a las tecnologías y
medicamentos requeridos. Para la Corte, este derecho presenta la misma
dificultad restrictiva que otros enunciados de la ley en cuanto contraen la
prestación del servicio a algunos aspectos y dejan por fuera otros. En ese
sentido, se atiene la Corte a lo considerado en relación con otros enunciados
legales del proyecto y, en aplicación del principio de conservación del
derecho, declarará la exequibilidad de la disposición en estudio pero
proscribirá la interpretación restrictiva y prohijara aquella que se aviene a la
Constitución. Consecuentemente, la provisión y acceso oportuno se habrá de
entender a facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y

368 En varias ocasiones la Corte ha ordenado el suministro de los elementos o la prestación de los servicios
del caso, aún en contra de disposiciones que no dan lugar a tales beneficios. En este sentido se pueden ver, las
sentencias T-565 de 199, T-510 de 2013 y T-841 de 2012.

380
condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud, lo cual incluye
también los medicamentos, tal como aparece en el literal en estudio.

Para la Corporación dicha provisión y acceso comporta la aplicación de los

principios contenidos en el proyecto de ley y, por ende, entiende que no solo
se trata de provisiones y acceso oportuno, sino integral y de calidad.

En cuanto al literal q), se tiene que establece como derecho el de agotar las
posibilidades razonables de tratamiento efectivo para la superación de la
enfermedad. Este enunciado legal suscitó la inquietud en algunas
intervenciones, pues, condicionaría el acceso al agotamiento de las
posibilidades razonables. Para la Sala, el aparte en comento contiene
limitaciones al derecho de acceso y estas no están determinadas. No hay ni
definición, ni remisión en el proyecto que permita establecer qué es una
posibilidad razonable, tampoco se advierte quién define esa razonabilidad en
los casos concretos o cuándo se estima que un tratamiento es efectivo. En la
valoración del artículo 8°, la Corte consignó su parecer respecto de las
limitaciones a los derechos fundamentales, cuando estas penden de criterios
subjetivos y no aparecen especificadas. En su momento, se observó que la
restricción del derecho a la salud encuentra en el artículo 15 unas exclusiones
puntualmente definidas. Para la Sala la exclusión de la expresión “razonable”
elimina el factor de indeterminación.

Sin embargo, resta por valorarse otro asunto del enunciado legal. Se trata de la
concesión del derecho en tanto haga relación al tratamiento efectivo para la
superación de la enfermedad. Para la Corte, constituye un obstáculo fijar en
abstracto la efectividad del tratamiento como requisito para la realización del
mismo. En primer lugar, no resulta claro cómo se predica la efectividad de un
procedimiento antes de su realización, pues, justamente, la efectividad se
establece con el transcurso o conclusión del procedimiento. La efectividad del
tratamiento es solo un resultado o efecto posible de la prestación del servicio.
Además, dicha efectividad puede variar de paciente en paciente. No son pocas
las variables que inciden en el efecto benéfico de la intervención médica,
factores como la edad, la condición física y el entorno pueden incidir en los
efectos del tratamiento. Para la Sala, este es un asunto que cada médico o
especialista deberá definir, no solo en relación con el padecimiento, sino en
relación con el paciente. Así pues, la exclusión del vocablo “efectivo” también
contribuye a conservar el derecho, suprimiendo un factor de
inconstitucionalidad.

Finalmente, cabe apuntar que el mandato legal alude únicamente a la

superación de la enfermedad, con lo cual, se excluyen las posibilidades de
agotar tratamientos encaminados a la paliación, rehabilitación y prevención
del padecimiento, entre otras facetas del estado de salud. En este sentido, la
Declaración para la promoción de los derechos de los pacientes en Europa 369,
dispone:

369Consulta Europea sobre los Derechos de los Pacientes. Amsterdam, 28-30 de marzo de 1994

381
 “Todo el mundo tiene derecho de recibir atención sanitaria
adecuada a las necesidades de su salud, incluyendo cuidados
preventivos y actividades dirigidas a promover la salud. Los
servicios deberían estar continuamente disponibles y accesibles a
todos de forma equitativa, sin discriminación y de acuerdo a los
recursos financieros, humanos y materiales disponibles en una
sociedad dada”, (5.1)

“Los pacientes tienen derecho al alivio de su sufrimiento de

acuerdo al actual estado de conocimientos.” (5.10)

“Los pacientes en fase terminal tienen derecho a una atención

sanitaria humana y a morir con dignidad.” (5.11)

Por ello, observa la Sala que la constitucionalidad del precepto, salvo lo

encontrado inconstitucional, requiere una lectura a favor del goce efectivo del
derecho y, significa que no es admisible una apreciación del texto legal que se
contraiga a la posibilidad de tratamiento solamente en materia de
recuperación. Por ende, procede advertir que, en consonancia con lo dispuesto
en el artículo 2º de la Carta, la Corte estima que el mandato se debe
comprender en términos de la posibilidad del tratamiento para la paliación,
rehabilitación, recuperación y prevención de la enfermedad, entre otras.

En consecuencia, acorde con lo estimado en relación con el literal q) del inciso

1º del artículo 10 del proyecto, se impone la declaración de inexequibilidad de
los vocablos “razonables” y “efectivo”, así como el condicionamiento de la
expresión “superación de su enfermedad”, la que significará la superación,
paliación, rehabilitación y prevención de la misma.

5.2.10.3.2. Acceso a la información

Para la Corte, los derechos contenidos en los literales c), d), g), l) m) y n) del
inciso 1º del artículo 10, aluden esencialmente al acceso a la información,
elemento fundamental del derecho a la salud, establecido en el párrafo 12 de la
tantas veces mencionada Observación 14. Esta Corporación, se ha
pronunciado en múltiples ocasiones sobre la importancia de dicho derecho.
Así por ejemplo, han sido motivo de reflexión, el consentimiento informado
en materia de procedimiento o intervenciones370 o la comunicación y
divulgación a los usuarios del sistema de la Carta de derechos371.

5.2.10.3.3. Literal c) del inciso 1º del artículo 10

En lo concerniente con el literal c) del inciso 1º del artículo 10, estima la Corte
que el derecho a mantener una comunicación plena, permanente, expresa y
clara con el profesional de la salud, es una prescripción general que cubre
todos los ámbitos de la relación entre el paciente y el profesional médico. Este

370 Ver entre otras SU-337 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero, T-401 de 1994. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-491 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
371 Ver Sentencia T-075 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

382
mandato funge como una cláusula general que encuentra expresiones
específicas como las del consentimiento informado. Para la Sala, esta
preceptiva general resulta capital, pues, involucra no solo a los pacientes sino
también a los familiares de los mismos en aquellos casos en los cuales por
razones de capacidad, edad o condición médica, las decisiones sobre el
afectado requieren del pronunciamiento de esos terceros. Por ende, la
provisión debe mantenerse en el ordenamiento jurídico, pues contribuye al
goce del derecho y no riñe con ningún mandato de la Carta.

5.2.10.3.4. Literal d) del inciso 1º del artículo 10

Se refiere al derecho a obtener información clara, apropiada y suficiente por

parte del profesional de la salud para que la toma de decisiones sobre los
procedimientos a practicar y sus riesgos, sea libre consciente e informada.

Respecto de este derecho es oportuno anotar que se trata de una manifestación

específica de la autonomía, consagrada en el artículo 16 de la Carta. Se trata,
de una prerrogativa a favor del paciente que supone la superación del antiguo
modelo paternalista, según el cual, quien posee la información y el
conocimiento, también es titular de la capacidad decisoria sobre la condición
del tercero, en este caso, el paciente. Para la Sala, se trata de asuntos
diferentes, el deber del galeno es referir los procedimientos y alternativas
frente al padecimiento, las secuelas e implicaciones del mismo y aconsejar,
justificadamente, lo que estime más conveniente. El paciente, conserva salvo
casos especiales (discapacidad, estado de coma) el derecho a decidir que ha de
hacerse con su humanidad372.

Esta Sala, tanto en sede de constitucionalidad como en sede de tutela, ha

proferido diversas decisiones sobre este asunto. Dicha jurisprudencia es
relevante no solo para evidenciar la constitucionalidad del precepto sino, para
que el mismo sea interpretado de conformidad con los lineamientos
establecidos por esta Corporación.

En términos generales, ha dicho la Corte:

“(…) En cuanto al ´consentimiento informado´ la Corte

Constitucional ha establecido una extensa línea jurisprudencial
sobre la definición y las características del ´consentimiento
informado´, cuando se refiere a tratamientos que tienen que ver con
la salud del paciente. El grado de especialización del concepto de
“consentimiento informado” que tutela los principios de la
dignidad humana373, de autonomía, de libre desarrollo de la

372 Este asunto lo ilustra desde una perspectiva jurídica el Tratadista Jorge Kraut en el capítulo VII de su
obra ya citada.
373Ver, entre otras, las Sentencias T-401 de 1994. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-337 de 1999. M.P.
Alejandro Martinez Caballero, T-850 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-1021 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-762 de 2004, T-1229 de 2005 y T-866 de 2006 con ponencia del magistrado Jaime Araújo
Rentería, T-1019 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-216 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-653 de
2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

383
 personalidad374, de la libertad individual -mandato pro libertate-375,
de pluralismo376, de salud377, y de la integridad de la persona
humana378, ha dado lugar a que la Corte Constitucional establezca
a través de la solución de casos concretos subreglas a este
derecho. Por ejemplo, se ha dicho que el consentimiento informado
del menor de edad o de las personas incapaces generalmente se
obtiene mediante el consentimiento informado de los padres y
excepcionalmente mediante fallo judicial; también se ha establecido
que cuando se trata de intervenciones o tratamientos de carácter
invasivos, riesgosos o de incertidumbre se debe dar un
´consentimiento informado cualificado´,, en donde la información
libre e informada sobre el tratamiento o la intervención debe ser
detallada, formalmente suministrada, sopesada y mantenida
durante cierto tiempo (…)” (Sentencia C-574 de 2011. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez) (Negrillas fuera de texto).

En aras de los derechos de los pacientes, la Corte, en sede de tutela, ha

indicado lo que comprende la protección del consentimiento informado y su
armonización con la autonomía médica, del siguiente modo:

(i) Asegurar una comunicación fluida entre la persona profesional

de la medicina y el paciente encaminada a respetar su dignidad
humana y a fortalecer su derecho a adoptar decisiones
autónomas[39].
(ii) Garantizar que en la relación médico-paciente no predomine un
esquema vertical (paternalista) en donde el paciente es visto de
manera pasiva – como quien debe literalmente padecer o sufrir.
(iii) Velar porque la relación médico-paciente esté mediada por
elementos que refuercen el derecho de los pacientes a decidir con
libertad así como por el diálogo discursivo, el apoyo, la solidaridad
y el interés por el contexto social, familiar y emocional de los
pacientes[40].
(iv) Reforzar la decisión autónoma de los pacientes en aquellos
casos en los que se discute la conveniencia o no de los tratamientos
médicos prescritos. (Sentencia T-653 de 2008 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto)

374Corte Constitucional de Colombia. Sentencias T-401 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-493 de
1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell, SU-337 de 1999. M.P. Alejandro Martinez Caballero, T-823 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-1229 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería, T-866 de 2006. M.P. Jaime Araújo
Rentería, T-1019 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-216 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-653 de
2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
375Sentencias C-221 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-616 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-
309 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
376Corte Constitucional de Colombia. Sentencias SU-337 de 1999. M.P. Alejandro Martinez Caballero, T-
1021 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1229 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería, T-1019 de 2006.
M.P. Jaime Córdoba Triviño y T-653 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
377Corte Constitucional de Colombia. Sentencias T-866 de 2006. M.P. Jaime Araújo Rentería, T-216 de
2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
378Corte Constitucional de Colombia. Sentencias T-401 de 1994. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-337
de 1999. M.P. Alejandro Martinez Caballero y T-866 de 2006. M.P. Jaime Araújo Rentería, entre otras.

384
Sobre la importancia de la finalidad contemplada en este último aspecto, el
Juez de tutela ha dicho:

La protección constitucional del derecho a la salud implica, entre

otras cosas, garantizar el derecho del/ de la paciente a obtener
información oportuna, clara, detallada, completa e integral sobre
los procedimientos y alternativas en relación con la atención de la
enfermedad que se padece y abarca, en tal sentido, la necesidad de
asegurar un consentimiento informado del/de la paciente así como
su derecho a que - una vez determinadas las alternativas existentes
para su curación, tratamiento paliativo o mitigación del dolor y
explicados los riesgos que con tales alternativas se ligan -, pueda
optar de modo libre y autónomo porque se le practique o no el
tratamiento prescrito. (…)”. (Sentencia T-216 de 2008 M.P. Sierra
Porto).

Como se puede apreciar, las múltiples situaciones en las que este derecho se
ha visto comprometido, han dado pie para que esta Corporación haya ido
especificando lo que se conoce como subreglas, las cuales son expresión del
Texto Superior a propósito de casos concretos. Adicionalmente la Observación
14 incorporó, en el párrafo 12, las diversas libertades que implica el derecho a
la salud y, como se desprende del texto, el ejercicio de aquellas implica el
consentimiento, el cual, debe ser informado. El pronunciamiento internacional
dice al respecto:

“(…) El derecho a la salud no debe entenderse como un derecho a

estar sano. El derecho a la salud entraña libertades y derechos.
Entre las libertades figura el derecho a controlar su salud y su
cuerpo, con inclusión de la libertad sexual y genésica, y el derecho
a no padecer injerencias, como el derecho a no ser sometido a
torturas ni a tratamientos y experimentos médicos no
consensuales. En cambio, entre los derechos figura el relativo a un
sistema de protección de la salud que brinde a las personas
oportunidades iguales para disfrutar del más alto nivel posible de
salud (…)”.

Para la Sala, no cabe ningún reparo sobre la constitucionalidad del enunciado

legal, siempre que al momento de aplicarse, se atiendan las varias subreglas
acuñadas por el Tribunal Constitucional en defensa de la Constitución.
Consecuentemente se declarará su exequibilidad.

5.2.10.3.5. Literal g) del inciso 1° del artículo 10

El literal g) del inciso 1º del artículo 10 del proyecto, se refiere al trato

confidencial y reservado de la historia clínica, cuyo conocimiento por terceros
se puede dar por virtud de la ley o previa autorización del paciente. Además,
implica el derecho a la consulta gratuita de la totalidad del documento y a
obtener copia de la misma.

385
Este derecho no tiene reparo de constitucionalidad, pues, obedece, de un lado,
a la autonomía del sujeto y, del otro, a la intimidad del mismo, contenidos
ambos reconocidos por la Constitución. El primero de ellos, en la cláusula
general de libertad contenida en el artículo 16 de la Carta y, el segundo, por
disposición expresa del artículo 15 del mismo cuerpo normativo. Este derecho
también ha sido objeto de pronunciamientos por parte de esta Corporación y
en sede de revisión se ha dicho:

“(…) aunque en principio el paciente es el único que puede tener

acceso a la información contenida en la historia clínica y es él
quien puede autorizar a terceros su conocimiento, la ley autoriza
expresamente a ciertas personas para acceder a ella, por ejemplo,
al equipo de salud y a las autoridades judiciales. De este modo, la
definición legal de las personas que pueden conocer la información
contenida en la historia clínica obedece a la estrecha vinculación
que tiene dicho documento con el derecho a la intimidad de su
titular, pues contiene datos determinados por la confidencialidad
(…)”. (Sentencia T-595 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

Como se observa, al igual que acontece con otros derechos, el Tribunal

Constitucional ha ido especificando algunas subreglas que conservan todo su
vigor normativo, pues, se trata de precedentes. Por ello, la declaración de
exequibilidad del enunciado legal, en nada compromete la aplicabilidad de las
ratio decidendi sentadas por esta Corte a propósito del ejercicio de este
derecho. Así pues se decretará la exequibilidad referida.

5.2.10.3.6. Literales l) y m) del inciso 1º del artículo 10

Los contenidos de estos literales estipulan el derecho a comunicarse con la

administración para formular quejas y reclamaciones entre otras opciones y, el
derecho a pedir y recibir explicaciones sobre los costos del tratamiento. Para
la Corte, estas prerrogativas de los pacientes resultan acordes con los
preceptos constitucionales que consagran el derecho a la información y el
derecho de petición. Los artículos 20 y 23 de la Carta son el soporte
constitucional de los preceptos revisados. La inexistencia o quebrantamiento
de derechos como los consagrados en este literal, pone en riesgo la autonomía,
pues, la ausencia de elementos que se hubiesen podido obtener en la
interlocución con los respectivos responsables del servicio, podría conducir al
interesado a dejar decisiones capitales en manos de un tercero. Los costos de
un tratamiento o procedimiento y, las gestiones que estos comportan, son
factores que pueden incidir en la decisión del interesado. Estima la
Corporación que estos mandatos se complementan con los ya revisados que
cubren otros campos de la información que tienen derecho a requerir las
personas, en materia de salud. Acorde con lo indicado se impone la
exequibilidad de los mandatos evaluados.

5.2.10.3.7. Literal n) del inciso 1º del artículo 10

386
Por su parte el literal n) establece que se debe respetar la voluntad de
aceptación o negación de la donación de órganos de conformidad con la ley.
En relación con este derecho, resulta importante recordar lo considerado y
resuelto por la Corte en la Sentencia C-933 de 2007379, cuando, frente a los
derechos de los familiares a oponerse a los procedimientos de ablación post-
mortem, señalaba:

“(…) Para esta Corte, el tema del consentimiento informado

constituye por tanto el núcleo gordiano del problema jurídico que
plantea el trasplante de órganos, por cuanto la donación de
órganos, tanto en vida como después de la muerte, debería ocurrir
bajo el presupuesto de la adopción de una decisión libre, autónoma
y bien informada, bien sea de la persona en vida o de sus familiares
luego de su muerte. Por ello, esta Sala encuentra que el tema del
consentimiento informado se encuentra íntimamente relacionado
con el tema del derecho a la información, pues el derecho a ser
informado de manera clara, objetiva, idónea y oportuna sobre todos
los aspectos que encierra la ablación de órganos, en el caso que nos
ocupa post-mortem, es un requisito necesario para garantizar que
la persona en vida o los familiares de ésta luego de su muerte,
cuando no existe manifestación de voluntad expresa al respecto
por parte de aquélla, puedan otorgar un consentimiento libre u
oponerse a la extracción de los órganos del cadáver del ser
querido.(…)”. (Negrillas fuera de texto).

Para la Sala, la norma que consagra el derecho revisado resulta constitucional,

pues se corresponde tanto con el mandato general de autonomía contenido en
el artículo 16, como con el precepto protector del derecho a la información
establecido en el artículo 15 de la Carta. Con todo, no sobra anotar que se
deberán atender las reglas trazadas por este Tribunal, con las cuales se han
salvaguardado los derechos de los familiares del fallecido. Dijo la corporación
en la sentencia citada:

“(…)para asegurar, en ausencia de declaración de voluntad de la

persona fallecida, el ejercicio efectivo del derecho de los familiares
a oponerse a la extracción de órganos o componentes anatómicos
con fines de donación y trasplante: a) el término para oponerse
será mínimo de seis (6) horas y sólo cuando la necropsia haya sido
previamente ordenada, se extenderá hasta antes de su iniciación; y
b) el médico responsable debe informar oportunamente a los deudos
presentes sus derechos en virtud del artículo 2º de la Ley 73 de
1988, sin perjuicio de la obligación del Estado colombiano de
realizar campañas masivas de información y divulgación sobre el
contenido de la ley.(…)”.

Se advierte entonces que el goce efectivo de este derecho, entre otras cosas,
hace responsable al profesional de la salud de la adopción de las medidas del
caso que permitan la información oportuna a los familiares del fallecido.
379M.P. Jaime Araújo Rentería.

387
Con tales argumentos, se procederá a declarar la exequibilidad del literal n)
del inciso 1° del artículo 10 del proyecto.

5.2.10.3.8. Calidad del servicio

Los derechos contenidos en los literales h) y j) del inciso 1º del artículo 10, se
refieren primordialmente a la calidad del servicio, el primero, preceptúa que
durante el proceso de la enfermedad, se debe contar con asistencia de calidad
por personal debidamente capacitado y autorizado. El segundo, alude al
derecho a recibir el servicio en condiciones de higiene, seguridad y respeto a
la intimidad. Tales derechos se avienen con lo estipulado sobre el elemento
esencial de la calidad en el marco de la Observación 14 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La presencia de estos mandatos
en nada contraviene la Constitución y, se constituyen en factores que
contribuyen al goce del derecho. Advierte la Sala que su contenido se adecua a
lo dispuesto en el precepto 5.3 de la Declaración para la Promoción de los
Derechos de los Pacientes en Europa que reza:

“Los pacientes tienen derecho a la calidad de la atención que se

caracteriza a la vez por unos niveles técnicos altos y por una
relación humana entre el paciente y los profesionales de la salud.”

Igualmente, se corresponden con lo normado en los literales a) y d) del

principio 1 de Declaración de Lisboa de la Asociación Médica Mundial sobre
los Derechos del Paciente, cuyo tenor literal es como sigue:

“1. Derecho a la atención médica de buena calidad

a. Toda persona tiene derecho, sin discriminación, a una
atención médica apropiada.
(…)
d. La seguridad de la calidad siempre debe ser parte de la
atención médica y los médicos, en especial, deben aceptar la
responsabilidad de ser los guardianes de la calidad de los servicios
médicos”

Para la Corporación, el acceso a las especialidades médicas y a las mejores

posibilidades de tratamiento, no puede ser un privilegio, sino un derecho cuyo
desconocimiento podría atentar contra el goce efectivo del derecho.

Por ende, establecida su conformidad con el ordenamiento constitucional, se

procederá a declarar su exequibilidad.

5.2.10.3.9. Aceptabilidad del Servicio (calidad)

El contenido del literal f) hace relación al elemento esencial de la

aceptabilidad. Este enunciado consagra el derecho a recibir un trato digno que
respete las creencias y costumbres, así como las opiniones sobre los
procedimientos. Para la Sala, dicho derecho se aviene con el contenido fijado

388
a la aceptabilidad en la observación 14 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. También resulta congruente con lo preceptuado en el
numeral 1.5 y 5.1 de la Declaración para la Promoción de los Derechos de los
Pacientes en Europa, y con lo establecido en el principio 10 literal a) y el
principio 11 de la Declaración de Lisboa de la Asociación Médica Mundial
sobre los Derechos del Paciente.

Para la Corte, este deber compromete no solo a los médicos, sino a todos los
profesionales de la salud (enfermeras, auxiliares) y, en general, a aquellos que
interactúen con los pacientes, cual es el caso de los funcionarios
administrativos y el personal de seguridad, a cuyo cargo está alguna actividad
de atención al paciente, quien finalmente es el afectado por los factores varias
veces mencionados, como lo son el mismo padecimiento, la falta de
información y la circunstancia dependencia respecto de aquel que debe
suministrarle el servicio. Ninguna duda cabe que este derecho requiere para su
mejor fortuna de campañas de formación y sensibilización dirigidas a los
arriba mencionados, con el acompañamiento de los medidas de rigor frente al
quebrantamiento del derecho.

Así pues, procederá la Corte a declarar la exequibilidad del referido literal f)

del inciso 1º, del artículo 10 del proyecto en revisión.

5.2.10.3.10. Otros derechos

Igualmente, se considerará lo relacionado con los derechos establecidos en los

literales) k), o) y p). En estos enunciados legales se interrelacionan y
complementan varios de los derechos ya considerados, pero, presentan sus
propias especificidades, razón por la cual se revisarán por separado.

5.2.10.3.11. Literal k) del inciso 1° del artículo 10

Este literal alude a la intimidad y establece como derecho la garantía de la

confidencialidad de la información suministrada en el ámbito del acceso a los
servicios de salud y a las condiciones de salud y enfermedad de la persona sin
que se excluya el acceso a tal información por los familiares, en los eventos
autorizados por la ley o las autoridades.

En cuanto al literal k) observa la Corte que es expresión del principio de

confidencialidad, el cual fue hallado conforme a la Constitución al hacerse el
control previo de la ley estatutaria para la protección de datos personales, hoy
Ley 1581 de 2012. En particular, se trata de uno de los denominados datos
sensibles, los cuales se definen en el art. 5 de la antedicha ley, en los
siguientes términos:

“Artículo 5°. Datos sensibles. Para los propósitos de la presente

ley, se entiende por datos sensibles aquellos que afectan la
intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar su
discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o
étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o

389
 filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de
derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido
político o que garanticen los derechos y garantías de partidos
políticos de oposición, así como los datos relativos a la salud, a la
vida sexual y los datos biométricos”. (Negrillas fuera de texto).

Respecto de este contenido dijo la Corte:

“La Sala encuentra que esta definición se ajusta a la jurisprudencia

Constitucional y su delimitación, además de proteger el habeas
data, es una garantía del derecho a la intimidad, razón por la cual
la Sala la encuentra compatible con la Carta Política.

En efecto, como explicó la Corte en la sentencia C-1011 de 2008 380,

la información sensible es aquella “(…) relacionada, entre otros
aspectos, con la orientación sexual, los hábitos del individuo y el
credo religioso y político. En estos eventos, la naturaleza de esos
datos pertenece al núcleo esencial del derecho a la intimidad,
entendido como aquella ‘esfera o espacio de vida privada no
susceptible de la interferencia arbitraria de las demás personas,
que al ser considerado un elemento esencial del ser, se concreta en
el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o
núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más
limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento
jurídico381”. (Sentencia C-748 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).

Encuentra la Sala que por tratarse de un dato sensible, su manejo se debe

ajustar a lo contemplado en el artículo 6 de la referida ley estatutaria para la
protección de datos personales, siempre atendiendo los lineamientos que trazó
esta Corporación cuando en la sentencia C-748 de 2011 declaró parcialmente
exequible el citado artículo de la hoy Ley 1581 de 2012, en particular, al
valorarse como inexequible un enunciado que pretendía restarle la calidad de
dato sensible a aquella información que definida, en principio, como dato
sensible, una vez trascendía al ámbito de lo público perdía tal condición.
Consecuentemente, la información en salud, no podrá ser manejada en
contravía de dichas reglas.

Así pues, no advierte la Corte motivo de inconstitucionalidad en el precepto

revisado y, además de las razones aducidas y las precisiones hechas, se
observa que se aviene con lo contemplado en el artículo 15 de la Carta, por
ende, se impone declarar la constitucionalidad del literal k) del inciso 1° del
artículo 10 del proyecto.

5.2.10.3.12. Literal o) del inciso 1° del artículo 10

380 M.P. Jaime Córdoba Triviño.

381 Cfr. Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-517 de 1998, concepto reiterado en la sentencia C-
692 de 2003.

390
Por lo que guarda relación con el literal o), se advierte que al prohibir los
tratos crueles e inhumanos que afecten la dignidad y proscribir obligaciones
de soportar sufrimientos evitables o padecer enfermedades que pueden recibir
tratamiento, se está desarrollando el artículo 12 de la Carta que vela por la
integridad. Igualmente, se trata de un mandato concorde con el postulado de la
dignidad humana, en el cual, se entiende que la persona humana es el fin en sí
mismo y, el sistema de salud un medio para la consecución del bienestar de
dicha persona.

Esta Corporación en varias oportunidades ha advertido que la ausencia de

tratamientos o procedimientos frente a dolencias evitables por parte del
sistema de salud, se constituye en una verdadera forma de trato inhumano o
degradante para el afectado. Desde la sentencia T- 499 de 1992 M.P. Cifuentes
Muñoz, la Corte trazó una línea sobre el punto, la cual, en términos generales
se ha mantenido. Se sentó en esa ocasión:

"(…) Una lesión que ocasiona dolor a la persona y que puede ser
conjurada mediante una intervención quirúrgica, se constituye en
una forma de trato cruel (CP art. 12) cuando, verificada su
existencia, se omite el tratamiento para su curación. El dolor
intenso reduce las capacidades de la persona, impide su libre
desarrollo y afecta su integridad física y psíquica. La autoridad
competente que se niega, sin justificación suficiente, a tomar las
medidas necesarias para evitarlo, omite sus deberes, desconoce el
principio de la dignidad humana (...)"382.

Como se aprecia, la jurisprudencia desarrollada por la Corte se preocupa no

solo por la integridad física, sino por otros bienes de especial protección
constitucional que resultan quebrantados cuando el sistema de salud es
displicente ante la tragedia humana. Entre tales bienes están, principalmente,
la dignidad humana y la autonomía. Por ende, un derecho que se soporte en
estos pilares del constitucionalismo occidental cuenta con el aval de la Corte.

Estima la Corte que estas razones resultan suficientes para decantarse por la
exequibilidad del precepto contenido en el literal o) del inciso 1º del artículo
10 del Proyecto.

5.2.10.3.13. Literal p) del inciso 1° del artículo 10

En este literal se establece el derecho a relevarse de las cargas administrativas

que le corresponde asumir al encargado o interviniente en la prestación del
servicio. La Corte, se ha pronunciado sobre el punto y ha advertido que no es
el usuario quien debe cargar con las dificultades administrativas de quien
presta el servicio. Se ha reiterado en sede de tutela383:
382Con criterio similar, se han tratado casos en las sentencias T- 070 de 2001, T- 769 de 1998 y la T- 102 de
1998, entre otras.
383En la sentencia T- 760 de 2008 se había precisado “(…) Para la Corte ‘las EPS no pueden imponer como
requisito de acceso a un servicio de salud el cumplimiento de cargas administrativas propias de la entidad’.
En tal sentido, cuando una EPS niega servicios de salud a una persona que tiene derecho a ellos, porque no
realizó un trámite que le corresponde realizar a la propia entidad, irrespeta su derecho a la salud, puesto que

391
 “(…) en reiteradas ocasiones, esta Corporación se ha referido a la
inoponibilidad de irregularidades administrativas frente a los
usuarios de los servicios médicos, señalando que estas no pueden
constituir una barrera para el disfrute de los derechos de una
persona384. En tal sentido, el vencimiento de un contrato con una
IPS, o la demora en la iniciación del mismo para atender una
patología específica, resultan afirmaciones inexcusables de las
Entidades Prestadoras de Salud que riñen con los principios
señalados en el artículo 209 de la Constitución y con la función
estatal de protección a la salud (art. 49 C.P.).

(…) Las demoras ocasionadas por estos factores385 o el hecho de

diferir tratamientos o procedimientos recomendados por el médico
tratante sin razón aparente, coloca en condiciones de riesgo la
integridad física y mental de los pacientes(…).

(…) En síntesis, cuando por razones de carácter administrativo

diferentes a las razonables de una gestión diligente, una EPS
demora un tratamiento o procedimiento médico al cual la persona
tiene derecho, viola su derecho a la salud e impide su efectiva
recuperación física y emocional, pues los conflictos contractuales
que puedan presentarse entre las distintas entidades o al interior de
la propia empresa como consecuencia de la ineficiencia o de la falta
de planeación de estas, no constituyen justa causa para impedir el
acceso de sus afiliados a la continuidad y clausura óptima de los
servicios médicos prescritos. (Sentencia T- 234 de 2013 M.P.
Guerrero Pérez) (Negrillas fuera de texto).

Si bien el enunciado no lo expresa, se entiende que el propósito del legislador

es eliminar lo que pudiese ser una talanquera para acceder al servicio, con lo
cual, las razones aducidas en este proveído a favor del acceso y evidenciada la
inconstitucionalidad de barreras que afecten el goce del derecho; bastan para
declarar la exequibilidad del literal p) del inciso 1º del artículo 10 del
proyecto.

crea una barrera para acceder al servicio. Dentro del presente proceso la Defensoría manifestó que este es
un obstáculo del cual se quejan frecuentemente los usuarios.(…)”.
384 Al respecto se pueden consultar entre muchas otras sentencias: Sentencia T-812 de 1999, M.P. Carlos
Gaviria Díaz; Sentencia T-285 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; Sentencia T-635 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia T- de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y Sentencia T-027 de
1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa..
385En la sentencia T- 234 de 2013 se recordaban algunas providencias sobre el asunto en los siguientes
términos “(…) En efecto en la sentencia T-617 de 2003 se refirió a la negativa de las entidades encargadas
de prestar servicios de salud de suministrar tratamientos médicos en razón a la inexistencia de contratos, De
la misma manera, en la sentencia T-635 de 2001 la Corte al analizar un caso similar al que ahora se estudia
consideró que, cuando una E.P.S., en razón a trámites burocráticos y administrativos tales como el
vencimiento de un contrato con una I.P.S., demora la prestación del servicio de salud requerido vulnera el
derecho a la vida del paciente, pues solamente razones estrictamente médicas justifican que se retrase la
prestación del servicio de salud. Consideró igualmente la Corte que: “La prestación del servicio de salud no
es una garantía constitucional que pueda supeditarse a trabas de carácter administrativo, más allá del
término razonable de una administración diligente y solidaria con sus afiliados, sobre todo si tales trabas son
imputables a la propia entidad encargada de prestar el servicio. (…)

392
Finalmente, y atendiendo que la situación del derecho fundamental a la salud,
implica la dimensión de la progresividad y, aquel está inescindiblemente
vinculado a la dignidad humana tal como se refirió en la consideración sobre
el artículo 1°, advierte la Corte que, dicho listado de derechos, va
modificándose también de manera progresiva. Por ello revisado el listado es
oportuno pronunciarse sobre el encabezado del mismo.

Contribuyen a este cambio, factores directamente relacionados con la noción

de salud como el progreso científico y tecnológico y, las variaciones en la
satisfacción de las necesidades que conforman los determinantes en salud.
Adicionalmente, debe recordarse una peculiaridad propia del derecho puesta
en evidencia por el profesor H.L.A. Hart, cual es, la imposibilidad del
legislador de prever todas las situaciones sociales que requieren de ser
reglamentadas, pues la sociedad se mueve con mayor celeridad que el
derecho. Lo anterior significa que en razón de las variables sucintamente
referidas en el catálogo de derechos, orientados a logar el goce efectivo del
derecho a la salud, no puede entenderse como un listado cerrado, sino
meramente enunciativo.

Además esta Corporación ha reconocido derechos como el derecho al

diagnóstico, el cual, no aparece en el listado del proyecto, pero que en virtud
del precedente es sin duda un derecho del paciente. De tal modo que la
relación de derechos establecida por el legislador habrá de complementarse
con aquellos que por vía de la jurisprudencia se han reconocido.

Entonces, entiende la Corte que con miras a evitar una valoración contraria a
los artículos 2 y 49 de la Carta, se debe prohijar una lectura favorable al goce
del derecho y, por ello, resulta manifiesto que la expresión “tienen los
siguientes derechos” significa que las personas tienen entre otros derechos
relacionados con la prestación del servicio de salud, en principio, los
enunciados por el legislador estatutario, y los reconocidos y explicitados por la
jurisprudencia constitucional.

5.2.10.3.14. Los deberes

El inciso 2º del artículo 10 enlista un conjunto de deberes relacionados con el

servicio de salud. En relación con esta preceptiva, se debe manifestar que el
constituyente incluyó en el capítulo 5 del título II un listado de deberes, los
cuales, también hacen posible la vida en sociedad. Disposiciones del tipo
“respetar los derechos ajenos”, ponen en evidencia la existencia de los
derechos de las otras personas, con las cuales correlativamente a los derechos,
se tienen también deberes. En tal sentido no riñe con las disposiciones
constitucionales establecer un conjunto de deberes.

En lo concerniente a los deberes específicamente establecidos, algunos de

ellos son expresión puntual de deberes constitucionales. Ello acontece con los
consignados en los literales a), b), c), d) f) y g), por ende, aflora
inmediatamente su constitucionalidad.

393
En el caso del deber establecido en el literal a) cuyo tenor es “Propender por
su auto-cuidado, el de su familia y el de su comunidad” se tiene que es
expresión del deber contenido en el inciso 5º del artículo 49 de la Carta que
establece como deber para las personas, el de procurar el cuidado integral de
su salud y de su comunidad. Derivado del mismo deber constitucional es el del
literal b) del inciso 2º del artículo 10 del proyecto, cuyo enunciado reza
“Atender oportunamente las recomendaciones formuladas en los programas
de promoción y prevención”. En relación con este segundo deber, obsérvese
que tiene lugar en tanto y en cuanto se cumpla previamente el deber, en cabeza
de los responsables del servicio de salud, de formular los programas de
prevención y promoción pertinentes.

Para la Corte, ninguna duda cabe sobre la constitucionalidad de estos

preceptos dada su concordancia con la Constitución, por ello, se declarará la
exequibilidad de los citados literales a) y b) del inciso 2º del artículo 10.

El literal c) que impone “Actuar de manera solidaria ante las situaciones que
pongan en peligro la vida o la salud de las personas”, es concordante con lo
dispuesto en el numeral 2º del inciso 3º del artículo 95 de la Carta que
consagra como deber de la persona y el ciudadano “obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”. En la
intervención del Colectivo de abogados se pide aclarar el precepto en el
sentido de advertir que el deber de solidaridad estipulado en el literal no
excluye las obligaciones del Estado. Para la Corte el pedimento no goza de
mayor solidez, pues, ni el literal radica en cabeza de las personas una
obligación exclusiva, ni releva al Estado de sus tareas, más bien se observa
que el mandato igualmente compromete a todo aquel relacionado con el
servicio de salud, el cual, puede ser eventualmente un funcionario o empleado
de la administración, de ahí que no tenga cabida el extraño entendimiento del
interviniente. En consecuencia, estima la Corte que se impone declarar la
constitucionalidad del precitado literal c) del inciso 2º del artículo 10.

El deber del literal d) que manda “Respetar al personal responsable de la

prestación y administración de los servicios salud” no quebranta los
imperativos del Texto Superior, pues, está en consonancia con el respeto a los
derechos ajenos ordenado por en el numeral 1º del inciso 3 de la Constitución.
Así como a propósito de los derechos de los pacientes se destacaba la
condición de persona humana, en el ámbito de los deberes, la Corte,
igualmente advierte la misma condición en cabeza de quienes desde sus
respectivas órbitas, prestan el servicio y, entiende la especial situación de
responsabilidad y compromiso que subyace a la labor de adoptar decisiones
que implican bienes tan caros como la vida, la integridad física o la dignidad
humana.

En cuanto al deber contenido en el literal f) que dispone “Cumplir las normas

del sistema de salud”, se observa que se aviene con la Carta por tratarse de
una manifestación del deber contemplado en el inciso 2º del artículo 95 que

394
dispone “Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes”,
con lo cual se impone su constitucionalidad y así se declarará por esta Corte.

El deber establecido en el literal g) que dispone “Actuar de buena fe frente al

sistema de salud” tampoco tiene tacha, pues, es desarrollo del mandato
contenido en el artículo 83 de la Constitución, el cual ordena que las
actuaciones de los particulares y de las autoridades se ciñan al postulado de la
buena fe.

Literal h) del inciso 2° del artículo 10

Por lo que hace relación con el literal h) el cual estipula que es deber
“Suministrar de manera oportuna y suficiente la información que se requiera
para efectos del servicio” no advierte la Sala reparo alguno, pues, se trata de
un precepto que se requiere para un correcto funcionamiento del sistema. Con
todo, no se debe perder de vista que los deberes también tienen límites en la
Constitución misma y, cualquier exceso en lo que pudiese ser solicitud de
información, podría implicar por parte del servicio de salud, bien el
quebrantamiento de otro deber constitucional, cual es el de no abusar de los
derechos propios o, bien la afectación de derechos como la intimidad.

Literal e) del inciso 2° del artículo 10

En lo que atañe al deber de “Usar adecuada y racionalmente las prestaciones

ofrecidas, así como los recursos del sistema”, recuerda la Corporación que en
diversas ocasiones se han emitido pronunciamientos en el sentido del deber
que hoy alcanza rango estatutario. Por vía de unificación, dijo la Corte:

“(…) no obstante el reconocimiento constitucional del principio de

la solidaridad, es preciso manifestar que el Estado colombiano -que
no es un Estado benefactor-, carece de los recursos suficientes para
hacer efectivo, a plenitud, el acceso al servicio público esencial de
la salud, por lo que es necesario, para garantizar la prevalencia
del interés general, hacer uso adecuado y racional de los recursos
destinados a la seguridad social en salud en aras de permitir que
toda la población, pero en especial la más vulnerable, tenga
acceso a las prestaciones mínimas en salud(…)”386. (Sentencia SU-
819 de 1999 M.P. Tafur Galvis). (Negrillas fuera del texto).

Sin embargo, no sobra anotar que este mandato contiene elementos

indeterminados cuyo mal uso puede llegar a constituirse en lesivo de alguna
faceta de la prestación del servicio, pues, en el parágrafo 1º del artículo se
indica que el legislador podrá establecer las consecuencias por el
incumplimiento de los deberes. En tales circunstancias tiene la Corte un
mandato que resulta constitucional, pues, en el contexto del proyecto no se
encuentra que quebrante algún mandato de la Carta, pero, esta Sala advierte,
desde ahora, que una legislación futura en la cual se establezcan
consecuencias por la inobservancia de este deber, comportará para el
386 Sobre la reiteración de este criterio se puede ver, a modo de ejemplo, la sentencia T- 622 de 2012

395
legislador la obligación de cuidar de los elementos que permitan definir las
expresiones racional y adecuado contenidas en el mandato legal. Así pues, se
procederá a declarar la exequibilidad del literal e) del inciso 2 del artículo 10
del proyecto.

5.2.10.3.15. Literal i) del inciso segundo del artículo 10

Este enunciado expedido por el legislador estatutario, señala que es deber

“Contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos que demande la
atención en salud y la seguridad social en salud, de acuerdo con su capacidad
de pago.” Algunas intervenciones estiman que tal como fue concebido riñe
con la Constitución, pues, de este mandato se deriva un condicionamiento para
la prestación del servicio. Dicho condicionamiento es la capacidad de pago y
la consecuente posibilidad de denegar y afectar la prestación del servicio para
aquellos que carecen de esa capacidad. Igualmente, advierten que esta
disposición da lugar a exacciones lesivas, como lo pueden ser los copagos y
las cuotas moderadoras. El Ministerio Público sugiere, que incluso podría
evidenciarse una doble tributación.

Para la Sala, el referente que define la presencia o exclusión del texto legal, es
la Constitución. Si se revisa el numeral 9º del artículo 95, se puede apreciar
que en este, se estima como deber el de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado, dentro de los conceptos de justicia y equidad.
Por ello, un mandato del tipo del contenido en el literal en estudio, no
comporta, per se, una violación de la Constitución. En esta providencia al
estimarse el principio de equidad en las consideraciones sobre el artículo 6, se
recordaba un apartado de la Observación 14 cuyo tenor literal en lo pertinente
es:

“(…) Los pagos por servicios de atención de la salud y servicios

relacionados con los factores determinantes básicos de la salud
deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que
esos servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos,
incluidos los grupos socialmente desfavorecidos. La equidad exige
que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga
desproporcionada, en lo que se refiere a los gastos de salud, en
comparación con los hogares más ricos (...)”.

En los mismos considerandos al referirse al principio de solidaridad, se

recordaban las reglas sentadas por la jurisprudencia en las sentencias C-623 de
2004387 y T- 1271 de 2008388, que por su pertinencia se repiten:

“(…) el deber de los sectores con mayores recursos económicos de

contribuir al financiamiento de la seguridad social de las personas
de escasos ingresos, por ejemplo, mediante aportes adicionales
destinados a subsidiar las subcuentas de solidaridad y subsistencia

387 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

388 M.P. Mauricio González Cuervo.

396
 del sistema integral de seguridad social en pensiones, cuando los
altos ingresos del cotizante así lo permiten.

En segundo término, la obligación de la sociedad entera o de

alguna parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad
social de las personas que por diversas circunstancias están
imposibilitadas para procurarse su propio sustento y el de su
familia (...)”.

Para la Corte Constitucional, una interpretación sistemática del mandato

cuestionado por los intervinientes, permite armonizar su contenido con los
principios de equidad y solidaridad, de tal modo que el deber de contribuir
solidariamente al financiamiento de los gastos en salud, no comporta un
condicionamiento del acceso al servicio según la capacidad de pago. De lo que
se trata es del deber de financiar, el cual se debe corresponder con la
capacidad de pago. El derecho a acceder al servicio no depende de la
capacidad de pago. En los apartados referidos a propósito del principio de
solidaridad, se recordaba la jurisprudencia que advertía sin miramientos:

“(…) no siempre la capacidad de pago es condición para acceder

al derecho a la salud porque hay circunstancias en las cuales la
salud debe protegerse aunque no haya capacidad de pago, como lo
ha hecho la Corte en muchos casos en que a través de la acción de
tutela se concede el amparo del derecho fundamental a la salud a
quienes no tienen capacidad de pago y que requieren la atención en
salud (…)”. (Sentencia C-130 de 2002. M.P. Jaime Araújo
Rentería).

Adicionalmente, no pierde de vista la Corte que el parágrafo 1° del inciso 2º

del artículo 10 en estudio, sentencia que “en ningún caso su incumplimiento
(el de los deberes) podrá ser invocado para impedir o restringir el acceso
oportuno a servicios de salud requeridos con necesidad”. Pero, aún en defecto
de esta cláusula, la ausencia de capacidad de pago no es causal para impedir o
restringir el acceso al servicio. Una medida que desconozca estas razones, está
signada por la inconstitucionalidad, pues quebranta el principio de solidaridad
y, eventualmente, puede convocar al juez constitucional para lo de su cargo.

En cuanto a lo que pudiese resultar como una doble tributación, es un asunto

que sería susceptible de ser discutido en sede de constitucionalidad, pero el
precepto cuestionado no dispone tal cosa. Por ende y de conformidad con las
precisiones interpretativas hechas, procederá este Tribunal a declarar la
constitucionalidad del literal i) del inciso 2° del artículo 10 del Proyecto de ley
en revisión.

En lo que atañe al parágrafo 1º se ha cuestionado la inclusión de la expresión

con necesidad, sobre este punto y a propósito del principio de oportunidad,
esta Sala observaba que en el proyecto no se incorporan elementos normativos
suficientemente claros que permitan precisar qué se ha de entender por
servicios de salud requeridos con necesidad. Lo cual, tal como se advertía al

397
excluir del ordenamiento la expresión “que se requieran con necesidad” en el
caso del literal e) del inciso 2º del artículo 6 restringía sin justificación el
alcance del principio de oportunidad en la prestación del servicio.

Para el caso del parágrafo, es nuevamente el principio de oportunidad en la

prestación del servicio el que se afecta, pues, según el enunciado legal, no se
puede impedir o restringir el acceso oportuno a servicios de salud requeridos
con necesidad en razón del incumplimiento de los deberes, pero, puede
entenderse que sí se puede impedir o restringir el acceso oportuno a servicios
que no sean requeridos con necesidad. Para la Sala, ni siquiera la expresión
“con necesidad”, construida por la jurisprudencia y claramente expuesta en la
sentencia T-760 de 2008, logra salvar el escollo, pues de admitirse, significaría
que en ningún caso el incumplimiento de los deberes podría ser invocado para
impedir o restringir el acceso oportuno a los servicios de salud que se adecuen
a la categoría jurisprudencial de “requeridos con necesidad” quedando abierta
la posibilidad de que en otros casos si se pudiese invocara el incumplimiento
de los deberes para negar la prestación de los servicios, lo cual, resultaría
manifiestamente violatorio de los artículos 1 y 49 de la Carta que pugnan por
la materialización del derecho fundamental.

Por ende, dada la indeterminación en la limitación del derecho fundamental a

la salud, procederá la Corte a excluir el enunciado “con necesidad”, pues está
en contravía de lo dispuesto en los artículos 2 y 49 de la Carta, y amenaza la
garantía efectiva del derecho. En consecuencia, se declarará la inexequibilidad
de la expresión referida, contenida en el parágrafo 1º del artículo 10 del
Proyecto en revisión.

En lo atinente al parágrafo 2° del artículo 10, se encuentra que se trata de un

deber estatal de definir políticas públicas para la promoción de los deberes sin
perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo 1º. Para la Corte dicha tarea está
orientada por los valores democráticos y por ende, comporta la participación
ciudadana en la decisión, elaboración, implementación y evaluación de tal
política pública389. Dado que no se observa motivo alguno que permita dudar
de la constitucionalidad, se declarará la exequibilidad del mandato.

Finalmente, es pertinente observar que se desatiende el requerimiento de las

ciudadanas Stephanía Yate y María Prada, pues, la condición de pacientes, de
los cuales se predican ciertos deberes y derechos, no depende normativamente
del estado civil o de la orientación sexual.

5.2.11. Artículo 11

“Artículo 11. Sujetos de especial protección. La atención de niños,

niñas y adolescentes, mujeres en estado de embarazo, desplazados,
víctimas de violencia y del conflicto armado, la población adulta
mayor, personas que sufren de enfermedades huérfanas y personas
en condición de discapacidad, gozarán de especial protección por
parte del Estado. Su atención en salud no estará limitada por
389 Ver Sentencia T-760 de 2008, considerando 3.3.1.3

398
 ningún tipo de restricción administrativa o económica. Las
instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir
procesos de atención intersectoriales e interdisciplinarios que le
garanticen las mejores condiciones de atención.

En el caso de las mujeres en estado de embarazo, se adoptarán

medidas para garantizar el acceso a los servicios de salud que
requieren con necesidad durante el embarazo y con posterioridad al
mismo y para garantizar que puedan ejercer sus derechos
fundamentales en el marco del acceso a servicios de salud.

Parágrafo 1°. Las víctimas de cualquier tipo de violencia sexual

tienen derecho a acceder de manera prioritaria a los tratamientos
sicológicos y siquiátricos que requieran.

Parágrafo 2°. En el caso de las personas víctimas de la violencia y

del conflicto armado, el Estado desarrollará el programa de
atención psicosocial y salud integral a las víctimas de que trata el
artículo 137 de la Ley 1448 de 2011.”

5.2.11.1. Intervenciones relativas al artículo 11

5.2.11.1.1. Procuraduría General de la Nación

El Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación la declaratoria

de inexequibilidad de la expresión “con necesidad”, contenida en el artículo
11 estatutario, toda vez que resulta contraria a la intención de asegurar la
especial protección de las mujeres gestantes y el acceso a la salud como
derecho fundamental para todos y cada uno de los habitantes de Colombia de
manera universal e integral.

En aras de reforzar su pretensión señala que el criterio de necesidad es un

calificativo estandarizante en términos administrativos y, por tanto, excluyente
de servicios de salud para las mujeres en estado de embarazo, especialmente,
si se tiene en cuenta que el competente para calificar la necesidad es el médico
tratante en cada caso particular, conforme a su formación profesional y
experiencia.

De otro lado, solicita se declare la constitucionalidad del resto del artículo en

el sentido que: (i) las acciones afirmativas en materia de garantía del acceso a
la salud para todas las poblaciones y personas residentes en Colombia que
conforman o hacen parte de los sujetos de especial protección deben
entenderse encaminadas a incluir en forma inmediata a tales poblaciones en el
contexto de garantía al acceso a la salud como derecho fundamental en forma
universal e integral para todos y cada uno de los habitantes de Colombia; y,
(ii) para el caso de las mujeres en estado de embarazo, las necesidades de
salud relacionadas con el ciclo de vida comienzan desde la concepción misma
y deben ser atendidas por parte de todos los agentes del sistema de salud por

399
igual para la madre y el nasciturus para garantizar sus derechos fundamentales
a la vida y a la salud.

Evidencia la Procuraduría que la adopción de acciones afirmativas en pro de

los sujetos de especial protección constitucional en los términos descritos en el
primer inciso y parágrafos 1° y 2° del artículo 11 es una expresión concreta
del principio de equidad.

5.2.11.1.2. Gobierno Nacional

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y

Protección Social, conjuntamente solicitaron declarar la exequibilidad del
artículo 11 de la reforma, al considerar que se encuentra en consonancia con
las disposiciones superiores, la Observación General Número 14 y la
jurisprudencia constitucional.

5.2.11.1.3. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y Plataforma

Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

Encuentran que ciertos apartes de la norma pueden tener problemas de

constitucionalidad.

En primer lugar, solicitan declarar la inexequibilidad de la expresión

“sicológicos y siquiátricos” contenida en el parágrafo 1° o, en su defecto, la
exequibilidad condicionada de la misma.

Estiman los intervinientes que dichas expresiones violan los derechos

humanos de las mujeres y limitan el acceso de las víctimas de violencia sexual
al derecho a la salud, toda vez que solamente se asegura que tienen acceso al
servicio prioritario de tratamientos psicológicos y psiquiátricos, pero no a los
servicios de salud física.

Plantean, igualmente, que tales expresiones desconocen el derecho a una

atención integral que incluya el tratamiento de las secuelas físicas de la
violencia sexual, la cual, en el caso de las mujeres, impediría el acceso a los
servicios de salud sexual y reproductiva, particularmente, a la prevención o
tratamiento de enfermedades de transmisión sexual, y la posibilidad de
acceder a la interrupción voluntaria del embarazo, entre otros.

Por consiguiente, solicitan que la disposición exprese que las víctimas de

violencia sexual tienen derecho a acceder, de manera prioritaria, a los
tratamientos que requieran, cualquiera que estos sean.

En segundo lugar, solicitan declarar la exequibilidad condicionada de la

expresión “de la violencia, y de que trata el artículo 137 de la Ley 1448 de
2011”, contenida en el parágrafo 2°, bajo el entendido que las víctimas del
conflicto armado podrán acudir a otros instrumentos legales, administrativos o
judiciales para garantizar su derecho fundamental a la salud, pues de lo
contrario, dicha medida resulta insuficiente.

400
Asimismo, sostienen que una interpretación simplista del parágrafo 2° podría
llevar a la equivocada percepción de que el Estado está cumpliendo con sus
obligaciones generales al establecer unas medidas específicas en favor de un
grupo particular, en este caso, las víctimas del conflicto armado, pero lo que
realmente se estaría garantizando es un derecho particular, que no comprende,
necesariamente, las obligaciones generales del Estado.

Ahora bien, para los intervinientes el parágrafo 2° habla de dos categorías

distintas, la violencia y el conflicto armado. Añade que aquella se excluye de
la remisión que se hace al artículo 137 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de
Víctimas).

Dicha remisión restringe el derecho a la salud de las víctimas del conflicto

armado, dado que el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 limita el universo de
las víctimas, de manera que el acceso a la salud de personas afectadas por el
conflicto armado, que no entren en el, quedarían sin garantía.

Finalmente, aseveran que la circunstancia de que la Ley 1448 tenga un

carácter especial y se desarrolle en el marco de la justicia transicional restringe
el derecho a la salud, en virtud del carácter transicional de la ley, motivo por el
cual solicitan se condicione dicha remisión, en el sentido que no impida que
las víctimas acudan a otros mecanismos diferentes de los previstos en las
disposiciones de esta ley.

5.2.11.1.4. Fundación Esperanza Viva

Solicita se declare la exequibilidad condicionada del artículo, en el entendido

que están incluidos en el listado de acreedores de especial protección las
personas que viven con enfermedad de alto costo o impacto social, tal como
está previsto en la actualidad.

5.2.11.1.5. COOMEVA

Afirma que existe un alto grado de indeterminación en lo que atañe a la

ilimitación económica y administrativa que el artículo dispone para la
prestación de los servicios a sujetos de especial protección.

En este sentido, cuestiona lo siguiente: ¿significa que no deben cumplir con

ningún trámite administrativo para acceder a las prestaciones?, ¿respecto a
estos usuarios, no se aplican las restricciones a que hace referencia el artículo
15?, ¿puede en realidad garantizarse un acceso ilimitado de prestaciones en
materia de salud para un conjunto de usuarios?

5.2.11.1.6. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –

ACEMI

401
Para el interviniente, el artículo 11, al igual que los artículos 6, 15, 17 y 23,
admiten interpretaciones que resultan contrarias al derecho a la salud y,
eventualmente, avalan un trato inequitativo y discriminatorio.

De igual manera, sostiene que la disposición desconoce el derecho a la

igualdad, toda vez que busca desarrollar el deber de promoción y protección
de algunos grupos especiales, dejando de lado, por una parte, a individuos que
también merecen ser acreedores de un trato diferenciado, como quienes
padecen enfermedades de alto costo, indigentes, minorías étnicas, mujeres
cabeza de familia y demás personas que se encuentran en condiciones de
debilidad manifiesta por su condición económica, física o mental.

Afirma que de esta norma se desprende, en primer lugar, la “supresión de la

faceta progresiva del derecho a la salud” frente a las personas mencionadas
en el texto, lo que implica que a ellos se les debe suministrar tratamientos no
incorporados en la seguridad social. Lo anterior, dejando de lado que la
progresividad se establece como consecuencia de la escasez de recursos.

Lo anterior implica que los mentados grupos poblacionales no tendrían

restricciones administrativas, lo que acarrearía subrogados como el acceso al
servicio de salud sin surtir el trámite administrativo requerido normalmente o
el acceso a servicios y tecnologías excluidas del proyecto de ley.

Finalmente, expresa que en la norma se plantea una “promesa de imposible

cumplimiento”, dado que el país no cuenta con los recursos suficientes que
permitan una atención sin restricciones, lo que podría desencadenar, por una
parte, “frustraciones” de la población y, por otra, riesgo de los recursos para la
atención en salud de otros grupos que también se encuentran en condiciones
de debilidad manifiesta.

Por consiguiente, solicita se declare la inexequibilidad de la expresión “su

atención en salud no estará limitada por ningún tipo de restricción
administrativa o económica”.

5.2.11.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.11.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

El artículo 11 es una de las disposiciones integradas en el proyecto de ley que

dan lugar a que la acción de amparo se torne innecesaria, más no a que se
contemple su eliminación.

Al igual que se mencionó en el artículo 6°, la disposición en comento lleva a

elevar a rango estatutario lo establecido hasta ahora solo a nivel
jurisprudencial, lo que, sin dudas, es un avance fundamental.

5.2.11.2.2. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

402
Puntualiza en cuanto a que la frase “con necesidad”, que se encuentra en el
segundo inciso del artículo 11, limita el derecho fundamental a la salud, por
cuanto en esta materia todas las prestaciones son necesarias, razón por la cual
debe ser declarada inexequible.

5.2.11.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 11

De manera previa a las consideraciones de fondo, cabe resaltar que la presente

disposición es de carácter estatutario, toda vez que se trata del reconocimiento
de prerrogativas en salud a sujetos acreedores de una protección constitucional
reforzada.

El enunciado normativo contenido en el artículo 11 consagra la protección

especial en salud de la que son acreedores ciertos grupos poblacionales y
personas, en consonancia con el principio de igualdad real y efectiva
consagrado en los incisos segundo y tercero del artículo 13 Superior.

Al respecto, es de recordar que en aras de desarrollar dicho mandato

constitucional, la Ley 100 de 1993, en virtud del reconocimiento de la
existencia de individuos en condiciones especiales en razón de su edad, raza,
etnia, discapacidad y víctimas de la violencia, consagró el principio de
enfoque diferencial, según el cual, el sistema de seguridad social en salud debe
brindar garantías especiales que propendan a la eliminación de las situaciones
de discriminación y marginación390.

Del mismo modo, dicha ley, con el propósito de efectivizar el mencionado

principio, reconoció la protección reforzada de la que son acreedores las
madres gestantes y los recién nacidos. Para ello, dispuso i) la afiliación
automática del recién nacido a la Entidad Promotora de Salud a la que
pertenezca su madre391 y ii) la atención materno infantil392, la cual será cubierta
por el Plan Obligatorio de Salud y, comprenderá la atención del parto, el
control del postparto y la atención de las afecciones relativas a la lactancia.

También cabe resaltar que en diversas disposiciones, la Ley 1438 de 2011

enfatiza en la atención preferente para la infancia y la adolescencia 393,
regulándose de manera especial los servicios y medicamentos para los niños,
niñas y adolescentes con discapacidad y enfermedades catastróficas
certificadas394.

Del mismo modo, la legislación nacional ha reconocido la especial situación

de vulnerabilidad en que se encuentran las personas víctimas de la violencia y
del conflicto armado, verbigracia, los artículos 19 y 54 de la Ley 1438 de
2011, los cuales consagran el restablecimiento de la salud de niños, niñas y
adolescentes cuyos derechos han sido vulnerados y el restablecimiento de la
salud de las mujeres víctimas de las violencia, respectivamente.
390 Artículo 153 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3.6 de la Ley 1438 de 2011.
391 Al respecto, véase el parágrafo 2º del artículo 163 ibídem.
392 Artículo 166 ibídem.
393 Ver artículo 17 de la Ley 1438 de 2011.
394 Artículo 18 ibídem.

403
En cuanto a la jurisprudencia constitucional, cabe resaltar que esta Corte, en
sentencia T-025 de 2004, estimó que, dadas las condiciones de vulnerabilidad
extrema en que se encuentra la población desplazada y, la omisión reiterada de
brindar una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas
autoridades encargadas de su atención, dicho grupo social ha sido víctima de
la transgresión, entre otros, del derecho a la salud.

“Entre los derechos constitucionales fundamentales que resultan

amenazados o vulnerados por las situaciones de desplazamiento
forzoso, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado los siguientes:
7. El derecho a la salud, en conexidad con el derecho a la vida, no
sólo porque el acceso de las personas desplazadas a los servicios
esenciales de salud se ve sustancialmente dificultado por el hecho
de su desplazamiento, sino porque las deplorables condiciones de
vida que se ven forzados a aceptar tienen un altísimo potencial para
minar su estado de salud o agravar sus enfermedades, heridas o
afecciones preexistentes. Los Principios 1, 2 y 19 precisan el
alcance de este derecho en el contexto del desplazamiento forzado
interno”395.

En consecuencia, el Tribunal Constitucional decidió que a la población

desplazada se le debe brindar un mínimo de protección oportuna y eficaz, la
cual implica, entre otros, la prestación del servicio de salud que sea urgente y
básico.

Por otra parte, cabe destacar que el artículo 11 en estudio se encuentra en

armonía con el artículo 49 constitucional, toda vez que propende a garantizar
el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud a
todas las personas, indiscriminadamente de su condición económica, física,
mental o cultural, etc.

Sumado a lo anterior, también resulta concordante con la Observación General

Número 14, habida cuenta que el instrumento internacional, a lo largo de su
articulado, hace énfasis en este tipo de grupos sociales y personas, verbi
gracia, el literal ii) del numeral b del párrafo 12, el cual dispone que la
accesibilidad física en materia de salud debe encontrarse al alcance geográfico
de todos los sectores de la población, sobre todo, de los grupos marginales o
vulnerables, tales como, minorías étnicas, poblaciones indígenas, mujeres,
niños y niñas, entre otros.

De igual manera, el literal iii) del numeral b del artículo 12 de la Observación,

atinente a la accesibilidad económica, establece que en desarrollo del principio
de equidad, los factores determinantes básicos deben estar al alcance de todos,
especialmente, de los grupos socialmente desfavorecidos.

Así las cosas, no existe duda de que el precepto en estudio i) es una

materialización de la protección reforzada que tanto el Texto Superior como la
395 Sentencia T-025 de 22 de enero de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

404
normatividad nacional e internacional han reconocido a los grupos
vulnerables, la cual ii) propugna por la erradicación de la discriminación de
los grupos poblacionales y personas menos favorecidas que se encuentran en
las estructuras sociales y, iii) constituye una medida que el Estado adopta en
favor de ellos, por ende, la Corte no encuentra reparo alguno frente a su
constitucionalidad.

Observa además la Corte que el inciso primero señala una diferenciación que
resulta legítima y, en esa medida, acorde con el ordenamiento constitucional,
en cuanto prevé que existen grupos poblaciones y personas que en razón a sus
circunstancias congénitas o contingencias padecidas durante el transcurso de
su vida, se hacen acreedores de una atención especial en salud y una
protección reforzada por parte del Estado, respecto del resto del conglomerado
social. Con todo, es oportuno precisar, desde ahora, que el listado de sujetos
especiales contenido en el precepto no es de carácter taxativo, lo cual
significaría que solo se podría brindar una atención especial en salud,
exclusivamente, a los individuos expresamente señalados en el texto. Para el
Tribunal Constitucional, una lectura a favor del derecho que no desconozca la
existencia de otros sujetos de especial protección dentro de la realidad
nacional, comporta asumir el referido listado como de carácter meramente
enunciativo, es decir, que permitiría que minorías distintas a las mencionadas
gozaran de beneficios.

De admitirse la primera acepción, su carácter restrictivo estaría excluyendo de

la atención especial en salud a grupos poblacionales pese a que se encuentran
en una posición desfavorable respecto de la mayoría del conglomerado social,
tal es el caso de los pacientes de alto costo. Otro ejemplo de población en
condiciones de vulnerabilidad es el de los enfermos mentales, tal es así, que el
legislador colombiano en el artículo 6º de la Ley 1616 de 2013 consagró un
catálogo de derechos especiales para dicha población. En su Informe sobre la
salud en el mundo 2001, “Salud Mental: Nuevos Conocimientos, Nuevas
Esperanzas” la OMS consignó:

“En su calidad de responsables últimos de la salud mental, y en el

marco de los sistemas de salud y las formas de financiamiento
generales, los gobiernos deben definir políticas que protejan y
mejoren la salud mental de la población. En lo que atañe al
financiamiento, debe protegerse a la población frente a los riesgos
financieros catastróficos; la población sana debe contribuir a
costear los gastos de la población enferma, y los más favorecidos
deben contribuir a costear los gastos de los pobres. La política de
salud mental debe reforzarse mediante políticas coherentes en
materia de alcohol y drogas y mediante servicios sociales como la
vivienda. Las políticas deben elaborarse con la participación de
todos los interesados directos y deben basarse en información
fidedigna. Esas políticas deben garantizar el respeto de los
derechos humanos y tener en cuenta las necesidades de los grupos
vulnerables. Hay que desplazar gradualmente la asistencia desde
los grandes hospitales psiquiátricos hasta servicios comunitarios

405
 que estén integrados en los servicios de salud generales. Es preciso
disponer de fármacos psicotrópicos y adiestrar al personal de salud
necesario. Los medios de información y las campañas de
sensibilización del público pueden ser eficaces para reducir la
estigmatización y la discriminación. Las organizaciones no
gubernamentales y los grupos de consumidores también deben
recibir apoyo, pues pueden ser fundamentales para mejorar la
calidad de los servicios y la actitud del público. Se necesitan más
investigaciones para mejorar las políticas y los servicios, en
particular para tener en cuenta las diferencias culturales”.
(Negrillas fuera de texto)

En ese orden de ideas, acorde con las motivaciones expuestas, se declarará la

exequibilidad del inciso primero del artículo 11 del proyecto, en cuanto que la
disposición ordena al Estado brindar una protección especial a los sujetos que
se encuentren en una condición de indefensión, empleando para ello un listado
enunciativo de grupos susceptibles de dicho tratamiento reforzado para
permitirles el goce efectivo del derecho fundamental a la salud.

En cuanto a la expresión “con necesidad”, contenida en el inciso segundo del

artículo 11, se declarará su inexequibilidad con fundamento en las mismas
razones que sirvieron de sustento para retirar del ordenamiento jurídico la
misma expresión al efectuarse el control de constitucionalidad de los artículos
6°-literal e) del inciso 2°- y 10° del proyecto sub examine, es decir, por
restringir injustificadamente el alcance del derecho. Advierte la Corte que el
proyecto no incorpora elementos normativos suficientemente claros que
permitan precisar qué se ha de entender por servicio o tecnología requerido
con necesidad, con lo cual, no se encuentra lo que eventualmente podría ser
una justificación para reducir el vigor del derecho a acceder a los servicios de
salud por parte de las mujeres en la especial condición de la gravidez, derecho
que, como se puede colegir, está encaminado a realizar efectivamente el goce
del derecho fundamental a la salud. Al igual que en los preceptos en los cuales
se ha declarado la inexequibilidad de la expresión “con necesidad”, en este
caso también resulta inaplicable la apreciación jurisprudencial respecto de la
noción “con necesidad”, pues, de admitirse en el enunciado legal en estudio,
se entendería que la adopción de medidas orientadas a garantizar el acceso a
los servicios de salud en el caso de las mujeres embarazadas, procedería
solamente cuando su situación se ajustase a lo señalado en la jurisprudencia
como “requerido con necesidad” y, no se tendría la obligación estatal de
adopción de medidas en otras circunstancias, con lo que no se atendería la
condición de vulnerabilidad y protección constitucional reforzada de las
mujeres en estado de embarazo. Por ende, una lectura ajustada a la
Constitución, supone proteger, por la vía de medidas especiales, el derecho a
la salud de las mujeres en estado de embarazo y, no solo el de aquellas que
requieran servicios “con necesidad”.

Ahora bien, en lo que atañe con el parágrafo 1° de la disposición y, atendiendo

una inquietud planteada en una de las intervenciones, cabe advertir que la
atención que se debe brindar a las víctimas de la violencia sexual no es

406
meramente de carácter sicológico y siquiátrico. Dichas víctimas son
acreedoras de una protección integral en salud, es decir, se les debe garantizar
los tratamientos que requieran, cualquiera que estos sean. Una lectura
diferente, quebranta los mandatos contenidos en los artículos 2 y 13 de la
Carta. En ese orden de ideas, la expresión “sicológicos y siquiátricos” debe
entenderse como un elemento que el legislador quiso destacar, dado que,
indudablemente, toda agresión sexual, implica, per se, una afectación a la
salud mental de la víctima, la cual es de indiscutible relevancia y compromete
entre otros valores su dignidad humana. En este punto, la Sala reitera lo
incluido en este considerando respecto de la relevancia y especialidad de las
afectaciones a la salud mental.

5.2.12. Artículo 12

“Artículo 12. Participación en las decisiones del sistema de salud.

El derecho fundamental a la salud comprende el derecho de las
personas a participar en las decisiones adoptadas por los agentes
del sistema de salud que la afectan o interesan. Este derecho
incluye:
a) Participar en la formulación de la política de salud así como en
los planes para su implementación;
b) Participar en las instancias de deliberación, veeduría y
seguimiento del Sistema;
c) Participar en los programas de promoción y prevención que sean
establecidos;
d) Participar en las decisiones de inclusión o exclusión de servicios
y tecnologías;
e) Participar en los procesos de definición de prioridades de salud;
f) Participar en decisiones que puedan significar una limitación o
restricción en las condiciones de acceso a establecimientos de
salud;
g) Participar en la evaluación de los resultados de las políticas de
salud”.

5.2.12.1. Intervenciones relativas al artículo 12

5.2.12.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

El Gobierno Nacional solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 12,

bajo el entendido de que el tema de participación, prescrito como derecho en
dicho precepto, se avizora no solo como un principio fundamental del Estado
Colombiano, sino también coincidente con los fines de la Carta de brindar
seguridad jurídica a los derechos fundamentales de las personas que se ven
afectadas con las decisiones que son adoptadas por los agentes del sistema de
salud.

Exponen que si bien el artículo en análisis respeta la discreción del legislador

en haber otorgado poder a los agentes que administran el sistema de salud en

407
la toma de decisiones, bien sea de inclusión, exclusión de servicios o
formulación de políticas de salud, así como de definición de prioridades y
limitación de acceso a los diferentes establecimientos promotores de dicho
servicio; también es cierto que exige al mismo tiempo que el sistema aplique
los principios de la democracia participativa, de ahí el deber que le asiste al
sistema de involucrar a todos los concernidos en el proceso de adopción o
deliberación que se pretenda efectuar al servicio de salud.

Así las cosas, el artículo 12 resulta totalmente compatible con los enunciados
constitucionales, especialmente, con los artículos 1°, 2°, 40 y 49, es decir, lo
relativo al derecho de participación como elemento clave del proyecto en
estudio.

5.2.12.1.2. Universidad Externado de Colombia

Advierte que el artículo 12 está contemplado en el texto a pesar de no revestir

el carácter de estatutario, en consecuencia, teniendo en cuenta la “prevalencia
del criterio material de ley estatutaria sobre el criterio formal” (Sentencia C –
862 de 2012), la Corte debe proceder a “descalificarlo” y, por consiguiente,
declararse inhibida de pronunciarse sobre este artículo.

Continúa manifestando que, a pesar de que la Corte en estos casos ha

procedido a “desarticular” aquellas disposiciones, realiza el estudio de la
norma de manera integral, lo que considera contrario al artículo 153 y numeral
8º del artículo 241 de la Carta, pues lo que corresponde hacer es declararse
inhibida, como se solicita en el presente caso.

5.2.12.1.3. Fundación Esperanza Viva

En lo referente al artículo 12, solicita a la Corte que se garantice la

participación efectiva con voz y voto de todos los actores involucrados en el
sistema de salud.

5.2.12.1.4. Procuraduría General de la Nación

Solicita declarar inexequibles los literales d), e) y f) del artículo 12 del

proyecto de ley, en atención a que si bien con esta disposiciones se establece
como derecho fundamental la participación de las personas en las decisiones
que las afecten o interesen, dando pie con ello a cumplir garantías
constitucionales como las establecidas en el preámbulos y en los artículos 1° y
2° de la Carta, lo cierto es que con estos literales se podría dar paso a la
legitimación de decisiones restrictivas, limitativas o negadoras del derecho a
la salud, especialmente, en lo atinente a la exclusión de servicios, tecnologías,
prioridades en salud o a condiciones de acceso al servicio, bajo el argumento
de haber sido excluidos en un proceso participativo, a pesar de que aquellos se
requieran con necesidad de acuerdo al diagnóstico y tratamiento, lo que es
contrario a la característica esencial del derecho a la salud de acuerdo a su
regulación en la reforma.

408
5.2.12.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.12.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

Señala que el artículo 12 es otro ejemplo de que con el proyecto de ley se

busca eliminar las fallas estructurales que dan lugar a la acción de tutela, antes
que desdibujar al mecanismo de amparo constitucional.

De otro lado, advierte que es un gran avance integrar a nivel estatutario

disposiciones que hasta ahora solo habían tenido desarrollo jurisprudencial.

Asimismo, indica que con esta regulación se pretende que las decisiones sobre
aspectos decisivos de la protección se funden en un criterio democrático y
transparente.

5.2.12.2.2. Pacientes Colombia

Sostiene que la ley estatutaria, al definir el núcleo esencial del derecho a la

salud, impone límites a los pacientes, para que solo tengan acceso a lo
predeterminado en la ley, restringiendo, de paso, la acción de tutela.

Señala a su vez que, disposiciones regresivas, como la que se expone en esta

norma, deben ser declaradas inconstitucionales, al ir en contravía de los
derechos de los Colombianos.

5.2.12.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 12

Previo a la estimación de fondo, cabe manifestar que esta disposición, al

establecer una prerrogativa básica derivada del derecho, es de orden
estatutario, pues, se trata, nada menos, que del ejercicio de otro derecho
fundamental, como lo es el de participación, referido en este caso,
puntualmente, al derecho fundamental a la salud.

En cuanto al contenido del artículo 12, encuentra la Sala que es preciso

atender tres situaciones para pronunciarse sobre su exequibilidad. Por un lado,
cómo ha de entenderse, respecto del derecho de las personas, la expresión
“decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que la afectan o
interesan… ” (Negrillas fuera de texto). Por otro lado, si el artículo refiere una
lista taxativa o meramente enunciativa de garantías en favor de dicha
participación ciudadana.

Finalmente, se evaluarán de manera sucinta las garantías especificadas por el

legislador estatutario.

Para revisar el primer punto, cabe observar, en líneas muy generales, algunos
aspectos relacionados con la importancia que tendría la injerencia de los
ciudadanos en las decisiones concernientes con el derecho a la salud. Para este
propósito, vale recordar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo1
de la Constitución, el Estado colombiano se caracteriza, entre otras cosas, por

409
adoptar como fórmula política el Estado Social de Derecho y preferir un
sistema de orden democrático. El concepto de democracia ha sido objeto de
innumerables ejercicios de definición.

Así por ejemplo, un jurista clásico como Alf Ross la entiende como “…
aquella forma de gobierno en que las funciones políticas son ejercidas por el
pueblo con un máximo de intensidad, efectividad y latitud en los métodos
parlamentarios”396 . Un filósofo político como Giovanni Sartori ha expuesto,
simplificando que, por la forma como opera la democracia caben dos
posibilidades, una que se inclina por el llamado “principio de mayoría
absoluta” según el cual “los más tienen todos los derechos, mientras los
menos, la minoría, no tiene ningún derecho”. Otra se decanta por el “principio
de mayoría relativa” conforme con el cual “(…) los más tiene derecho a
mandar, pero en el respeto de los derechos de la minoría” 397.

Es sin duda significativo hallar en el pueblo398, en su actitud, accionar y en su

disposición a participar en la adopción y ejecución de las decisiones más
trascendentes al interior de la comunidad política, esos signos distintivos que
marcarían, en principio, una inclinación hacia la democracia. También, es
trascendente atender el peso y significado de la regla de las mayorías en la
adopción de decisiones, así como los límites que a tales mayorías pueden
oponerse. Igualmente, es preciso asumir que el ejercicio participativo se hace
de manera voluntaria por quienes ostentan la condición de ciudadanos.

Es esa participación ciudadana, su formación e incidencia de su opinión

pública, un lugar común que, si bien puede no agotar el concepto mismo de
democracia, al menos pretende concretar ese valor tan peculiar que tiene la
democracia participativa en el Estado Social de Derecho. Se trata por demás
de un referente que ha merecido una explicación por parte de la Corte 399 en los
siguientes términos:

“(…) la participación expresa un proceso social de intervención de

los sujetos en la definición del destino colectivo.  De ahí que su

396 ROSS, Alf. ¿Por qué democracia?, trad. Roberto Vernengo, Ed. Centro de estudios Constitucionales,
Madrid, 1989, p. 96. Intensidad, se entiende como “dimensión del grupo de personas que tienen derecho a
participar en las votaciones y elecciones”; efectividad, como “el grado en que el pueblo pueda afirmar su
opinión” y latitud, “la medida en que la influencia y control populares son extendidos, en forma de abarcar
más o menos partes de las variadas ramificaciones del gobierno”
397 Sartori G., La democracia en 30 lecciones, trad. A. Pradera, Ed. Taurus, Bogotá 2009, p. 17
398 A propósito de una definición de pueblo, afirma Adela Cortina: “Entendemos por “pueblo”…un conjunto
de ciudadanos, que discrepan desde el punto de vista de sus intereses, de sus preferencias o de sus
cosmovisiones, pero están unidos por el diálogo racional, por su empeño en intentar pensar y razonar
conjuntamente.” Las raíces éticas de la democracia, Publicaciones de la Universidad de Valencia, p. 31
399 De igual manera la Corte Constitucional en sentencia C-215 de 1999, analizando algunos apartes
demandados de la ley 472 de 1998 por la cual se reglamenta las acciones de tipo colectivo, señala: “Conforme
al nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país mediante la
elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación, colaboración,
consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones
que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común  de asegurar el cumplimiento de
los fines del Estado. Esa participación tiene entonces, dos dimensiones : política, relativa a la participación en
el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le
otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses comunitarios…”
Ver también sentencia T-595/02 M.P Cepeda Espinosa, C-179bde 2002 M.P. Monroy Cabra, Sentencia C-
1338 de 2000 M.P Pardo Schlesinger.

410
 dimensión dominante no se contraiga ni siquiera de manera
prevalente al campo de  la participación política, pues se concibe y
vivencia como un principio de organización y de injerencia activa
de los individuos, que irradia todos  los procesos de toma de
decisiones que tienen lugar en los distintos campos y esferas de la
vida social.

No comprende simplemente la consagración de mecanismos para

que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas
populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido
elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede
participar permanentemente en los procesos decisorios no
electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su
vida. Se busca así fortalecer los canales de representación,
democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos
desigual”400. (Negrillas fuera del texto).

En consecuencia,

“(…) el principio democrático que la Carta prohija es a la vez

universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en que
compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos
como privados y también porque la noción de política que lo
sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la
persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de
afectar la distribución, control y asignación del poder social. El
principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de
ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y
constante reivindicación de un mínimo de democracia política y
social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse
progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los
principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para
su efectiva construcción” 401.

A propósito, específicamente del derecho a la salud, la Observación No. 14 del

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado la
importancia de la participación del pueblo para asegurar la prestación efectiva
de servicios de salud. Para tal efecto, ha dispuesto, en el párrafo 34, “(…) los
Estados deben abstenerse de (…) censurar, ocultar o desvirtuar
intencionalmente la información relacionada con la salud, (…) y la
información al respecto, así como impedir la participación del pueblo en los
asuntos relacionados con la salud” y en el párrafo 54 ha expuesto que: “Para
promover la salud, la comunidad debe participar efectivamente en la
fijación de prioridades, la adopción de decisiones, la planificación y la
aplicación y evaluación de las estrategias destinadas a mejorar la salud”.
(Negrillas fuera de texto).
400 Sentencia C-180 de 1994 Herrera Vergara.
401Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-089 de 1994.M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.

411
Al tiempo la Corte ha dicho:

“(…) cuando el artículo 49 de la Carta habla de que la

organización de los servicios de salud debe llevarse a cabo “con
participación de la comunidad”, se está refiriendo a que la
comunidad debe encontrar cauces adecuados para intervenir tanto
en el control de esta actividad, como en la toma de las decisiones
relativas a la organización de los servicios de salud”402. (Negrillas
fuera del texto).

Así las cosas,

“El respeto por el camino democrático de deliberación en la

definición del alcance de los servicios de salud involucra distintos
actores, ámbitos e intereses, esencialmente a la ciudadanía, lo cual
hace necesario su participación activa en la búsqueda de la
realización de los fines esenciales del Estado, como la efectividad
de los principios, derechos y deberes constitucionales. El artículo 2º
de la Constitución trae a colación el facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación. Así mismo, el
artículo 95.5 superior, establece que es deber de la persona y del
ciudadano participar en la vida política, cívica y comunitaria del
país”403. (Negrillas fuera del texto).

Finalmente, como se trata de un derecho que requiere de políticas públicas

para su implementación, en la sentencia T-760 de 2008, como ya se ha
anotado en otros lugares de la decisión, se recuerda una serie de condiciones
previstas por la jurisprudencia que debe observar toda política pública
orientada a garantizar un derecho constitucional: “La primera condición es
que la política efectivamente exista… La segunda condición es que la
finalidad de la política pública debe tener como prioridad garantizar el goce
efectivo del derecho… La tercera condición es que los procesos de decisión,
elaboración, implementación y evaluación de la política pública permitan la
participación democrática”404. (Negrillas fuera de texto).

Puede entonces concluirse que la participación ciudadana y, en general, el

principio democrático, constituyen una fuente insoslayable del modelo actual
del Estado colombiano, no solo en su construcción u organización, sino en su
comprensión a partir de principios, valores y derechos constitucionales. Tal
principio no se agota al introducir el voto en la urna, sino que reviste múltiples
escenarios, actores, procesos, contextos, todos ellos vitales para los intereses
del individuo y que, además, se ven ampliados progresivamente. Si uno de
estos escenarios es el derecho fundamental a la salud; la participación de los
ciudadanos no puede estar sujeta únicamente a corroborar o ejecutar

402Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-898 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
403Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-252 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
404 Sentencia T-760/08 M.P Cepeda Espinosa

412
decisiones ya adoptadas por las autoridades competentes. Una apreciación
distinta no se acompasa con la pretensión de la Carta de hacer efectivos los
derechos, en este caso, el de participar en las decisiones que le conciernen.

Para la Sala, la participación a la que se refiere el Art. 12 debe entenderse en

consonancia con el Texto Superior, lo que implica también participar, además,
respecto de las decisiones que se adoptarán por los agentes del sistema de
salud, de tal modo que su participación en el marco del modelo democrático
pueda ser efectiva, continua, activa y, pueda en efecto, como lo menciona la
norma, participar en la formulación de la política de salud y en los planes para
su implementación, fijar prioridades, evaluar resultados, participar en las
decisiones sobre exclusión de servicios y tecnologías, participar en decisiones
que puedan significar una limitación o restricción en las condiciones de acceso
a establecimientos de salud y, en fin, involucrarse ciertamente en los
programas y estrategias propias del mencionado derecho.

Se advierte entonces que la valoración del texto legal, acorde con la

Constitución, no puede dar lugar a hacer nugatoria la efectividad de la
participación, pues dicha apreciación no se avendría con la Carta Polìtica. Para
la Corporación, cabe predicar una comprensión según la cual, dicha
participación se da en las decisiones a adoptar, lo que se corresponde con los
mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1º, 2º e inciso 3° del
artículo 103 de la Carta. En consecuencia y acorde con las motivaciones y
precisiones expuestas, se declarará la exequibilidad del enunciado contenido
en el inciso 1° del artículo 12 del Proyecto.

Un segundo asunto importante en la valoración constitucional del artículo,

guarda relación con las prerrogativas prescritas por el Art.12 en favor de la
participación de los ciudadanos en las decisiones del sistema de salud, en
cuanto no puede estimarse como una lista taxativa, sino apenas como una
enunciación que no puede excluir, dado el carácter expansivo y universal del
principio democrático, otro tipo de garantías o actuaciones que igualmente
procuren satisfacer el derecho que tendrían los ciudadanos a participar
activamente en tales decisiones. Así pues, la participación ha de valorarse
como realizable, necesaria y posible en “los asuntos relacionados con la
salud” (Observación 14), con lo cual, se desarrolla de mejor modo la
Constitución, siempre tendiendo a lograr la realización efectiva del derecho a
la participación acorde con los antes citados postulados del espíritu
democrático contenidos en los artículos 1º, 2º y 113 del Texto Superior.

En lo que respecta a cada uno de los contenidos incorporados en los literales

a) a g), no caben censuras, pues, se trata de escenarios propios del derecho a la
salud, en los cuales, cobrará vigor el ejercicio democrático ciudadano como se
pasa a revisar.

En cuanto al literal a) no se avizora motivo de inconstitucionalidad, pues, de

lo que se trata es de la participación en la formulación de la política en salud y
su implementación. Para la Sala, este derecho es congruente con lo dispuesto
en la citada Observación 14, en su párrafo 54, que señala como deber

413
gubernamental, el de reconocer el derecho de los grupos y las personas “(…) a
participar en el proceso de adopción de decisiones que puedan afectar a su
desarrollo (…)”. El derecho estipulado en el literal b) también se corresponde
con lo inmediatamente expuesto, pero, además, se aviene con lo dispuesto en
la misma observación en cuanto a la participación con miras a evaluar las
estrategias en salud. La veeduría y seguimiento del sistema de salud
contemplados por el legislador estatutario contribuyen a dicha meta.

El literal c) al establecer que se goza del derecho a participar en los programas

de promoción y prevención, es expresión del contenido de la Observación 14
cuando reza que “Sólo podrá asegurarse la prestación efectiva de servicios de
salud si los Estados garantizan la participación del pueblo”. Esto es, además
de reconocerse el derecho, se logra con la realización de este, involucrar a los
directamente interesados en la materialización del logro del derecho. El literal
d) reconoce un derecho a participar en las decisiones de inclusión o exclusión
de servicios. Para la Sala, este derecho quiere significar que las personas están
llamadas a incidir en asuntos tan capitales como los que hacen relación a los
criterios de exclusión, lo cual comporta de contera decisiones de inclusión.
Por ende, no se advierte razón para declarar la inexequibilidad deprecada por
el Ministerio Público, pues, una lectura en favor del goce efectivo del derecho
y acorde con la participación ciudadana no admite desconocimiento del
derecho fundamental. Bien cabe recordar que la misma participación
encuentra límites en los derechos fundamentales y tal es el caso de la salud.
Las decisiones que lo hagan nugatorio corren el riesgo de reputarse
inconstitucionales, por ello, no es de recibo la lectura planteada por el
Ministerio Público cuando depreca la inexequibilidad del literal, pues, no se
desprenden del tenor del mandato y riñen con la Carta.

El literal e) que reconoce la participación en los procesos de definición en

prioridades en salud es incontestablemente armónico con la citada
Observación 14 cuando indica que “Para promover la salud, la comunidad
debe participar efectivamente en la fijación de prioridades” y, no se advierte
en su contenido, quebrantamiento alguno de la Carta. El literal f) se entiende
como un mecanismo en defensa de la salud y no como una patente de corso
para limitar o restringir las condiciones de acceso a los establecimientos de
salud, con lo cual, no se verifica motivo de inconstitucionalidad que conduzca
a excluirlo del ordenamiento jurídico. Por tales razones, no se acoge la
solicitud del Ministerio Público de declarar inexequibles los literales aludidos.

El literal g), encuentra razones para su constitucionalidad, similares a las ya

anotadas para pronunciarse en términos de exequibilidad a favor del literal b)
de este artículo y a ellas se atiene la Corte.

5.2.13. Artículo 13

414
 “Artículo 13. Redes de servicios. El sistema de salud estará
organizado en redes integrales de servicios de salud, las cuales
podrán ser públicas, privadas o mixtas”.

5.2.13.1. Intervenciones relativas al artículo 13

5.2.13.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

En lo atinente al artículo 13 del proyecto, consideran que debe declararse

exequible, por cuanto se ajusta a los postulados constitucionales y al
precedente constitucional.

Al respecto señalaron que el artículo 13 establece, de manera global, la

organización del sistema de salud en un esquema de redes de servicios, esto
es, como una cadena por medio de la cual se gestiona y entrega el servicio de
salud, sea preventivo o curativo, de forma continua al ciudadano de acuerdo
con las necesidades que esté presente. Asimismo, se ha venido precisando en
la Constitución Política, en términos de calidad y seguridad social, la
prestación del servicio de salud a través de entidades públicas, privadas y
mixtas, más específicamente, en los artículos 48 y 49 constitucionales, que
disponen el deber del Estado de prestar la seguridad social por medio de
entidades públicas y privadas, todo ello, obedeciendo al principio de
universalidad que tiene intrínseco este derecho.

En cuanto a la distribución y esquema de la estructura del servicio público de

salud, en Sentencia C-1158 de 2008, la Corte Constitucional se ha
pronunciado señalando que el constituyente, en aras de proteger el interés
general, diseñó un sistema mixto para la prestación del servicio de salud, por
considerar que si bien al Estado, como primer garantista, le corresponde
organizar, dirigir y reglamentar la asistencia de dicho servicio de forma
directa, también lo puede efectivizar junto con los particulares -entidades
privadas-, por cuanto, están legitimados para participar en dicho cometido. Al
respecto, en sentencia C-978 de 2010, la Corte precisó que la posibilidad de
que los particulares concurran en la prestación del servicio de salud es
legítima, por el mismo carácter de interés público y finalidad social que tiene
este servicio.

5.2.13.1.2. ACEMI

Manifiesta que el artículo 13, a pesar de ser integrado en la norma, no tiene el

carácter de estatutario. Esto, por cuanto no regula elementos estructurales
esenciales del derecho a la salud, ni asuntos importantes del núcleo esencial. A
su consideración, es importante que la Corte Constitucional haga precisión
acerca de su rango normativo y el trámite legislativo que deberá surtir el
Congreso en caso de futuras modificaciones. Al respecto, remite a las
Sentencias C-748 de 2011405 y C-145 de 1994406.
405 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
406 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

415
5.2.13.1.3. Procuraduría General de la Nación

Solicita la exequibilidad de esta disposición tras establecer que por medio de

ella se puede contribuir a hacer más eficiente la prestación del servicio en
materia de cobertura universal y en reducción de costos, considerándola como
una medida administrativa con esa finalidad.

5.2.13.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.13.2.1. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

A su juicio, esta disposición contiene asuntos del gerenciamiento organizativo

de los servicios, de lo cual la norma estatutaria superior no debe ocuparse, por
lo que debe ser declarada inexequible.

5.2.13.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 13

El tema de la organización del sistema de salud sugiere un debate que, prima

facie, luce pacífico, toda vez que, a simple vista, no afecta el núcleo esencial
del derecho fundamental a la salud. No obstante, contrario a lo dicho por
ACEMI y el Colegio Médico de Cundinamarca, el precepto examinado
incorpora elementos que son inherentes al ejercicio de esta garantía superior,
lo cual le otorga el carácter de asunto de reserva de ley estatutaria, de acuerdo
con los parámetros fijados por la Corte407. Ello es importante tenerlo en cuenta
a efectos de contextualizar su examen previo y clarificar la interpretación de la
que pueda ser objeto.

Para la Corte, dicho artículo adquiere esa connotación por cuanto incide
directamente en la garantía de eficacia y acceso a los servicios que permiten
materializar el derecho aludido, habida cuenta que comprende la forma de
organización del sistema, la naturaleza de las entidades que lo integran, la
forma como se relacionan y otros atributos capitales, lo cual guarda una
relación intrínseca con los servicios, procedimientos, insumos, tecnologías y
demás elementos que requieren sus usuarios para el goce efectivo del derecho,
sin que ello se oponga a la libertad de configuración legislativa conferida al
Congreso para dotar de contenido estos y otros elementos.

A este punto, es pertinente aclarar que la Corte no desconoce que el legislador

puede modificar elementos estructurales del sistema de salud, lo que ocurre es
que, por la naturaleza misma del derecho involucrado y la importancia que
ello tiene para materializarlo, no parece conveniente que aspectos angulares
del esquema de prestación de servicios sean modificados con asaz flexibilidad,
toda vez que ello conllevaría un desequilibrio e inestabilidad malsana, que
pudiera tener repercusiones negativas en los pacientes, lo que sí iría en contra
del mandato constitucional.

407 Cfr. Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-791 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

416
Ahora, en lo que respecta al tema de la organización del sistema a través de
redes de servicios de salud, este Tribunal encuentra que existe una armonía
entre esta figura y el ordenamiento constitucional, pues, con ello, lo que
pretende el legislador es evitar la fragmentación del servicio, reduciendo
obstáculos y optimizando su calidad, con lo cual se promueve la garantía
efectiva de “acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación
en salud”, que va concatenada al artículo 49 Superior.

En la misma medida, entiende la Corporación que la configuración asignada al

sistema responde cabalmente a la potestad constitucional otorgada al Estado,
por la norma constitucional ibídem, para “organizar, dirigir y reglamentar la
prestación de servicios de salud a los habitantes”, dentro de un marco en el
que se satisfacen los principios allí señalados, esto es, “eficiencia,
universalidad y solidaridad”408, que es propio del modelo escogido por el
legislador estatutario, como ya se verá.

Dicho esto, resulta oportuno destacar el concepto de “redes integrales” de

servicios de salud que incorpora la ley examinada, lo cual, valga decir, no
puede confundirse con el de “redes integradas”. Para este Tribunal, las
primeras, son aquellas que en su estructura cuentan con instituciones y
tecnologías de cada una de las especialidades para garantizar una cobertura
global de las contingencias que se puedan presentar en materia de salud; las
segundas, guardan relación con sistemas interinstitucionales comprendidos
como una unidad operacional, lo que no necesariamente implica la disposición
de todos los servicios necesarios para abordar el mayor número de situaciones
posibles, ya que de su etimología, como ya se dijo, tan solo se desprende la
idea de varias entidades compartiendo un orden funcional, mas no el propósito
de atender la demanda de la salud en todos sus ámbitos.

Por lo anterior, parece más conveniente, en atención a las necesidades propias

de nuestro sistema, hablar de redes integrales, tal y como lo hace en esta
oportunidad el legislador estatutario, pues ello se acompasa claramente con los
lineamientos jurídicos decantados en la jurisprudencia de la Corporación.

Para la Corte, el concepto de “red integral” refleja mejor el tipo de servicios

que las entidades que conforman el sistema de salud se obligan a prestar a sus
usuarios, mientras que el concepto de “red integrada”, proyecta la forma en la
que se organizan dichas entidades. Lo integral apareja la noción de
universalidad y diversidad en la oferta de beneficios médicos y asistenciales y
lo integrado sugiere la unidad funcional y operacional con miras a la
obtención de un propósito unívoco. Dicho de otro modo, lo integral se asimila
a lo completo, mientras que lo integrado a aquello que hace parte de un todo,
pudiendo o no acompasarse con la expectativa y los parámetros mínimos de
satisfacción del derecho pretendido.

Igualmente, para esta Corporación es necesaria la distinción entre la noción de

redes integrales y la de redes integradas de servicios de salud, por cuanto las
recomendaciones para el avance en la materia, emanadas, por ejemplo, de la
408 Principios de capital importancia, recalcados por el Ministerio Público en su intervención.

417
Organización Panamericana de la Salud409 -oficina regional de la Organización
Mundial de la Salud-, e inclusive del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la ONU410, hablan de redes integradas.

Por lo tanto, para este Tribunal resulta importante el hecho de que, aun cuando
la tendencia mundial se orienta hacia las redes integradas, el legislador
colombiano haya precisado que las redes de servicio de salud de que trata el
artículo examinado sean integrales, lo cual deberá entenderse en el contexto
del principio de integralidad desarrollado por la Corte, cuyos cimientos se
recogen, en buena forma, en la Sentencia T-760 de 2008.

Por otro lado, es pertinente señalar que este Tribunal, en otras oportunidades,
ha declarado la exequibilidad de marcos normativos que tocan el tema de
redes integradas de servicios de salud, especialmente, la Ley 1438 de 2011411,
que es la que introduce dicho concepto. No obstante, en tales
pronunciamientos no se ha acometido de forma directa la conveniencia de un
modelo específico, pues los análisis efectuados han apuntado a otros aspectos.
Así, en las sentencias C-791 de 2011412 y C-641 de 2012413 se estudió la
constitucionalidad de dicha ley, pero por cargos relacionados con la violación
a la reserva de ley estatutaria y al deber de consulta previa, que recaían sobre
toda la preceptiva, razón por la cual la Corte encuentra, en el actual escenario,
la ocasión para ponderar positivamente su constitucionalidad, siempre que, en
la organización del sistema se entienda el atributo de integralidad de
conformidad con la intelección dada por la jurisprudencia constitucional a ese
principio inmanente al derecho a la salud.

En ese orden de ideas, debe entenderse que un sistema integral de servicios de

salud es aquel que le garantiza todas las coberturas necesarias al paciente, con
independencia de su composición administrativa y estructural. Por tanto, el
concepto de red integral, en su comprensión semántica, apareja la idea de
acceso efectivo para todos los usuarios a los servicios y tecnologías que ofrece
el sistema de salud, sin las limitaciones que surgen de la idea de sistema
integrado de salud, pues el fin constitucional de satisfacción del principio de
integralidad de este derecho fundamental en nada se opone a su
funcionamiento a través de redes integradas, teniendo en cuenta que se trata de
dos figuras que no se excluyen y que, por el contrario, se complementan,
partiendo de la hipótesis de que un modelo -red integral- establece la
obligación en cabeza de los agentes prestadores o administradores del servicio
de contar con todas las coberturas, procedimientos, insumos, tecnologías,
especialidades y demás que respecto de la salud del paciente resulten
menester; al tiempo que el otro modelo -red integrada- propone que los
estamentos que componen la respectiva red de servicios actúen como una

409 Cfr. Organización Panamericana de la Salud, Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud.
La Renovación de la Atención Primaria en Salud de las Américas. Serie No. 4. Washington D.C., 2010.
410 Cfr. Observación General No. 6 y No. 14, entre otras.
411Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”.
412 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
413 M. P. Nilson Elías Pinilla Pinilla.

418
unidad operativa y funcional, bajo las circunstancias propias del modelo
administrativo.

Superada esa discusión, corresponde a la Sala abordar el tema de la naturaleza

de las entidades que conformarán dichas redes. Al respecto, basta decir que tal
planteamiento hace parte del amplio margen de configuración legislativa del
que goza el Legislador. En este sentido, la Corte ha precisado que “la
Constitución confirió al legislador un importante margen de libertad –no de
arbitrariedad- para configurar el sistema de seguridad social en salud y, en
particular, para regular el modelo de participación de los particulares y el
Estado en la prestación del servicio público de salud”414. Ello comporta, como
conclusión, que “la ley puede modular el grado de concurrencia de los
particulares en la prestación del mismo, pero dentro de los principios y
valores previstos en la Constitución para el efecto” 415, razón por la cual, en
nada controvierte el mandato superior el hecho de que, en el artículo
examinado, se defiera a un marco reglamentario futuro la posibilidad de que
las redes integrales de servicios de salud se conformen con entidades del orden
público, del orden privado, o con la concurrencia de ambas, pues, como lo
anotó el Gobierno en su intervención, se trata de un escenario legítimo por
razones de orden público y por la finalidad social que comporta el servicio.

De conformidad con todo lo anterior, la Sala concluye que el artículo

examinado se encuentra ajustado a la Carta Política, motivo por el cual
declarará su exequibilidad.

5.2.14. Artículo 14

“Artículo 14. Prohibición de la negación de prestación de servicios.

Para acceder a servicios y tecnologías de salud no se requerirá
ningún tipo de autorización administrativa entre el prestador de
servicios y la entidad que cumpla la función de gestión de servicios
de salud cuando se trate de atención inicial de urgencia y en
aquellas circunstancias que determine el Ministerio de Salud y
Protección Social.

El Gobierno Nacional definirá los mecanismos idóneos para

controlar el uso adecuado y racional de dichos servicios y
tecnologías en salud.

Parágrafo 1°. En los casos de negación de los servicios que

comprenden el derecho fundamental a la salud con independencia a
sus circunstancias, el Congreso de la República definirá mediante
ley las sanciones penales y disciplinarias tanto de los
Representantes Legales de las entidades a cargo de la prestación
del servicio, como de las demás personas que contribuyeron a la
misma.

414 Sentencia C-869 de 2010, M. P. Vargas Silva.

415 Ibídem.

419
 Parágrafo 2°. Lo anterior sin perjuicio de la tutela”.

5.2.14.1. Intervenciones relativas al artículo 14

5.2.14.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan se declare la exequibilidad del artículo 14, toda vez que ante la
necesidad de atención de urgencias, las entidades encargadas deben brindar el
servicio, sin exigencias de tipo administrativo.

Sumado a lo anterior, indican que, aun cuando la protección del servicio de

urgencias se venía previendo en el sistema desde tiempo antes, como es el
caso de la Ley 100 de 1993, artículo 168, el cual estableció que la atención
inicial de urgencias debía ser prestada por las entidades encargadas de la
prestación del servicio de salud de forma obligatoria a todas las personas,
independientemente de su capacidad de pago o si existía orden previa, el
artículo 14 busca elevar dicha protección a un rango obligacional
independiente, con el fin de que esta disposición sea obligatoria, sin que
posteriores actuaciones ordinarias del legislador o barreras administrativas
vayan a afectar dicho acceso.

Dada la relevancia del derecho a la salud, los intervinientes sostienen que la

circunstancia de negar el acceso al servicio esencial de urgencias debe ser
causal de sanciones penales o de otro tipo. Por ende, manifiestan su
conformidad con el parágrafo 1° del artículo en estudio, que habilita al
Congreso de la República para definir, mediante ley, las sanciones a imponer a
los representantes legales de las entidades que incumplan con dicho cometido.

Finalmente, indican que el parágrafo 2° aclara que, si bien el sistema de salud

cuenta con las herramientas necesarias para dar soluciones eficaces y
oportunas a los ciudadanos, esto no impide a los usuarios acudir a la acción de
tutela para conseguir la protección de su derecho.

5.2.14.1.2. Defensoría del Pueblo

Solicita se declare la inconstitucionalidad de la expresión “cuando se trate de

atención inicial de urgencias y en aquellas circunstancias que determine el
Ministerio de Salud y Protección Social”, contenida en el artículo 14 de la
Ley Estatutaria en estudio, por eximir de las autorizaciones administrativas
solamente a la atención inicial de urgencias, y no a los demás eventos, como
lo serían las órdenes médicas de los pacientes que se encuentran
hospitalizados o atendidos por consulta externa.

Según el interviniente, la exigencia de autorizaciones para la prestación de

servicios o tecnologías incluidas en el POS configura una barrera
administrativa de acceso al servicio de salud, por cuanto se trata de trámites o
procedimientos adicionales, aun cuando dichos servicios deberían prestarse de
forma directa con la prescripción u orden del profesional en salud.

420
Seguidamente, resalta que en el sistema de salud, la persona competente para
determinar la viabilidad de un servicio es el médico tratante adscrito o no a la
red de la entidad encargada de la prestación del servicio, esto, por ser quien
goza de capacitación científica y conocimiento del caso concreto, razón
suficiente para que la orden médica sea la única autorización exigible, siempre
teniendo en cuenta que puede ser controvertida.

En cuanto al objetivo del parágrafo 1°, es decir, sancionar la deambulación de

los enfermos de un lugar a otro buscando ser atendidos, la entidad
interviniente expone gran preocupación sobre su alcance, dado que puede
convertirse en un herramienta desconsiderada de judicialización del ejercicio
médico en los servicios de urgencias, dado que no siempre la negación en la
atención de un paciente que llega a la entidad prestadora por urgencias atiende
al mero capricho del profesional, sino que, por el contrario, puede provenir de
causas ajenas a su criterio, como por ejemplo, la falta de disponibilidad de
camas o la complejidad del caso.

5.2.14.1.3. Corporación Viva la Ciudadanía

Solicita se declare la exequibilidad de la disposición, toda vez que, si bien las

autorizaciones que exigen las EPS o entidades gestoras del servicio de salud
para cualquier atención constituyen una barrera de acceso a los beneficios
médicos, también es cierto que el precepto normativo exime la exigencia de
autorización en los casos en que el paciente requiera una atención inicial de
urgencia, o esté dentro de las circunstancias señaladas por el Ministerio de
salud y Protección Social.

5.2.14.1.4. Contraloría General de la República

Solicita se declare la inexequibilidad de esta norma dado que su objetivo

principal gira en torno a la consecuencia del problema y no sobre su origen.

Lo anterior se debe a que, si bien lo que se busca es la garantía del acceso al

servicio de salud, eximiendo de la autorización administrativa a los usuarios
que acuden a la atención inicial de urgencia, esta medida no resuelve de raíz el
problema que se viene presentando en la negación de prestación de servicios
médicos por parte de las IPS, clínicas, y profesionales en salud.

A modo de conclusión, considera que el fin principal del artículo 14 debió ser
la adopción de alguna medida para asegurar que los recursos asignados al
sector de la salud tuvieran un mejor flujo.

5.2.14.1.5. Universidad Externado de Colombia

Advierte que el artículo 14 está contemplado en el texto a pesar de no tener el

carácter de estatutario, en consecuencia y, teniendo en cuenta la “prevalencia
del criterio material de ley estatutaria sobre el criterio formal” (Sentencia C –

421
862 de 2012), la Corte debe proceder a “descalificarlo” y declararse inhibida
de pronunciarse sobre este artículo.

Continúa manifestando que a pesar de que la Corte en estos casos ha

procedido a “desarticular” aquellas disposiciones, realiza el estudio de la
norma de manera integral, circunstancia que, a su parecer, resulta contraria al
artículo 153 y al numeral 8° del artículo 241 de la Carta, pues lo que debería
hacer es declararse inhibida, como se solicita en el presente caso.

5.2.14.1.5. Universidad CES

Afirma que las disposiciones de esta norma son de carácter especulativo, ya

que se realizarán a futuro, de acuerdo con la dinámica del Congreso, con lo
que llama la atención sobre el conflicto de intereses que tienen muchos de los
congresistas al legislar en salud.

5.2.14.1.6. Procuraduría General de la Nación

Solicita declarar exequible el artículo 14 bajo los entendidos siguientes:

i) Con el fin de evitar que la progresividad y las decisiones colectivas, sean lo

que prime en las respectivas disposiciones gubernamentales de que trata el
artículo, señala los criterios centrales a tener en cuenta en estas decisiones con
el fin de controlar el uso adecuado y racional de tales servicios y tecnologías,
a saber:

“a) garantizar el acceso a la salud como derecho fundamental en

condiciones de universalidad e integralidad para todos y cada uno
de los habitantes de Colombia, a partir de lo contemplado en el
artículo 8 del mismo proyecto de ley estatutaria en la forma que se
solicitó su condicionalidad en el presente concepto; y,

b) que la obligación del Sistema de Salud de agotar todas las

posibilidades de tratamiento efectivo para la superación de la
enfermedad incluye su obligación de agotar todas las posibilidades
eficientes, eficaces y efectivas para los casos que requieren
tratamientos paliativos o de sostén o de control de avance de las
enfermedades que no tienen tratamientos efectivos para la
superación de las mismas;”

Al respecto manifiesta que las potestades otorgadas al gobierno nacional están

encaminadas a establecer un control de referencia y contra-referencia, en lo
cual lo importante es que, evitando lo que aparentemente sucede en la
actualidad, su aplicación no implique la negación o dilatación del acceso a la
salud.

Seguidamente plantea cómo debe entenderse la norma:

422
ii) Teniendo en cuenta que la garantía del acceso al servicio como derecho
fundamental en condiciones de universalidad e integralidad es el criterio
central a tenerse en cuenta en las decisiones para controlar el uso adecuado y
racional de los servicios y tecnologías, estas no deben “convertirse en
prácticas que hagan nugatorio o dilatorio el derecho fundamental de acceso
integral al servicio de salud”, lo que, en caso de darse, conllevaría las
consecuentes responsabilidades éticas, civiles, disciplinarias, fiscales y
penales.

Consecuentemente, solicita que, a fin de garantizar el acceso a la salud, en su

condición de derecho fundamental de aplicación inmediata, en caso de que los
agentes del Sistema nieguen los servicios requeridos la definición legal del
régimen punitivo a aplicar se declare constitucional.

5.2.14.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.14.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

Destacó que el proyecto de ley mantiene incólume el ejercicio de la acción de

tutela, tal como lo sugiere el parágrafo 2 del artículo 14.

5.2.14.2.2. ACEMI

Enfatizó en cuanto a que el artículo 14 es una de las barreras impuestas por

parte del Ministerio de Salud, las cuales no tienen por qué existir debido a la
fundamentabilidad del derecho a la salud.

5.2.14.2.3. Gestarsalud

Con el artículo 14, así como con el parágrafo 2º del artículo 5º, se establece un
referente para que los fallos de tutela sean resueltos en pro del acceso a los
servicios de salud, cuando se nieguen aquellos que están contemplados o
existen “dudas sobre su inclusión o no.”

5.2.14.2.4. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

Sostiene que la autorización administrativa de que trata el artículo 14 obstruye

el acceso a servicios de salud que no tienen carácter de urgentes, en atención a
lo cual debe ser declarado inexequible.

5.2.14.2.5. Contraloría General de la República

Sostiene que, de acuerdo con lo esgrimido en su auto de 31 de marzo de 2014,

el artículo 14 mantiene las condiciones que generan una de las mayores crisis
del Sistema, ya que no se enfoca en el problema real que le aqueja –cual es el
desfinanciamiento producido por el no pago de los servicios que se prestan
dentro del Sistema por parte de las EPS, en ambos regímenes, pero
especialmente en el subsidiado–, lo que trae como consecuencia la no
autorización de los servicios generales y de urgencia.

423
Afirma que, el problema de cartera se hace más ostensible, pues se aumenta la
deuda “entre IPS Y EPS, situación deficitaria que afecta directamente la
atención en salud”, como fue indicado por la Corte en la T-760 de 2008.

5.2.14.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 14

Previo a la decisión sobre la constitucionalidad del artículo, advierte la Sala

que se trata de una disposición propia de Ley Estatutaria dado que establece
prerrogativas básicas que se derivan del derecho, en este caso, del derecho de
acceso a la prestación del servicio.

El texto legal establecido en el artículo 14 del Proyecto de ley contiene varias

disposiciones. Una primera advierte que para acceder a servicios y tecnologías
en salud no se requerirá ningún tipo de autorización administrativa entre el
prestador de servicios y la entidad que cumpla la función de gestión del
servicio, siempre y cuando se trate de atención inicial de urgencias y en
aquellas circunstancias que determine el Ministerio de Salud.

Esta primera prescripción del legislador fue objeto de varios cuestionamientos

por los intervinientes, pues, estiman que circunscribir a la atención inicial de
urgencias y a aquellas circunstancias que determine el Ministerio de Salud, el
acceso al servicio sin ningún tipo de autorización, implica que, cuando no se
trate de atención inicial de urgencias o, de aquellas circunstancias que
determine el Ministerio, el acceso a servicios y tecnologías podrá requerir
autorizaciones administrativas. De lo cual concluyen que la prohibición de
negación a prestar el servicio, operaria a plenitud solamente en la atención
inicial de urgencias y en los casos definidos por el Ministerio de Salud.

Corresponde determinar a la Corte si quebranta la Constitución, disponer que

solo en atención inicial de urgencias y en las circunstancias que define el
Ministerio de Salud, se tiene acceso a los servicios y tecnologías de salud, sin
necesidad de ningún tipo de autorización administrativa entre el prestador y
quien cumple la función de gestionar el servicio.

La valoración de esta disposición comporta, en primer lugar, recordar el

principio de universalidad en materia de salud. Igualmente, implica atender el
criterio de la Corte sobre las cargas administrativas en el marco del acceso a la
prestación del servicio de salud y, finalmente, recordar los contenidos
constitucionales que garantizan el derecho a la salud. Con estos presupuestos,
se podrá resolver sobre la constitucionalidad del mandato legal en revisión.

Por lo que respecta al principio de universalidad, esta Sala se ha referido al

mismo, tanto en su jurisprudencia, como en la estimación de este mandato de
optimización en esta providencia, por ello, se atendrá a lo dicho a propósito
del contenido del literal a) del inciso 2º del artículo 6 del Proyecto.

La primera precisión que corresponde hacer, en relación con el principio de

universalidad en el ámbito de la salud, es su reconocimiento expreso en el

424
inciso 2º del artículo 49 de la Constitución Política. Además, se trata de un
contenido que, como ya se evidenció precedentemente en la parte motiva de
este fallo, tiene asidero en instrumentos internacionales de derechos humanos,
los cuales, como en el caso del PIDESC, integran el bloque de
constitucionalidad. La universalidad en el ámbito de la salud significa el goce
efectivo del derecho para todas las personas en todos los momentos de la vida.

Ha sentado la Sala que los principios constitucionales se constituyen en

límites de la potestad legislativa416, con lo cual, las disposiciones emanadas del
principio mayoritario, no pueden desconocer dichos imperativos establecidos
por el constituyente. La jerarquía normativa es la razón que condiciona el
actuar del legislador a lo que mande la Constitución. El sacrificio de los
principios constitucionales so pretexto de salvaguardar la potestad legislativa,
se traduce en el desconocimiento del artículo 4º de la Carta.

Como se ha puesto de presente al considerar los elementos esenciales del

derecho a la salud y, el mismo concepto del derecho a la salud, esta trasciende
la mera atención clínica. Lo anterior significa que privilegiar la mera atención
clínica no es per se garantizar el derecho.

El segundo aspecto a tener en cuenta en el juicio de constitucionalidad al

inciso 1º del artículo 14, dice relación con lo sostenido por esta Corporación a
propósito de las cargas administrativas como barreras frente al derecho a la
salud. En este sentido cabe reiterar, como punto de partida, lo expuesto en esta
providencia a propósito del juicio de constitucionalidad del literal p) del inciso
1° del artículo 10.

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el punto dilucidando en los

siguientes términos:

“(…) Para la Corte ‘las EPS no pueden imponer como requisito de

acceso a un servicio de salud el cumplimiento de cargas
administrativas propias de la entidad’.417 En tal sentido, cuando una
EPS niega servicios de salud a una persona que tiene derecho a
ellos, porque no realizó un trámite que le corresponde realizar a la
propia entidad, irrespeta su derecho a la salud, puesto que crea una
barrera para acceder al servicio (…)”(Sentencia T-760 de 2008).

“(…) Los trámites administrativos internos de una entidad no

pueden constituirse en una carga para el ciudadano. Reiteración
jurisprudencial.

En repetidas oportunidades esta Corporación ha señalado que un

trámite administrativo interno de una entidad no puede constituirse

416 Sentencia C- 258 de 2013

417 Corte Constitucional, sentencia T-976 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Esta decisión ha sido
reiterada en varias ocasiones por la jurisprudencia constitucional, entre otras en la sentencias T-1164 de 2005
(MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-840 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández) y T-144 de 2008 (MP
Clara Inés Vargas Hernández).

425
 en una barrera para el disfrute de los derechos de una persona 418.
Las cargas administrativas internas le corresponde soportarlas a la
entidad y no al ciudadano. De manera específica, una entidad del
sector salud no puede trasladarle sus cargas y confusiones
administrativas al ciudadano. Así los señaló la sentencia T-760/08
al indicar que, “Toda persona tiene derecho a acceder a los
servicios de salud sin que las EPS puedan imponer como requisito
de acceso a un servicio de salud el cumplimiento de cargas
administrativas propias de la entidad”. En esta oportunidad la Sala
reiterará esta regla, toda vez, que la confusión que se suscita a
partir de que en el sistema de la entidad aparecen dos personas con
el mismo número de cedula, razón por la cual el Instituto ha
decidido dejar de prestarle el servicio de salud, es una carga
administrativa que compete a la entidad y no a la ciudadana (…)”.
(Sentencia T- 146 de 2011)419.

Se puede afirmar entonces que hay situaciones en las cuales las cargas
administrativas no son aceptadas como razones para negar la prestación de un
servicio de salud, no importando si este servicio es el diagnóstico, la
intervención quirúrgica, el suministro de medicamentos o cualquier otro
requerido para hacer efectivo el derecho. Tal es el caso de los trámites que son
del resorte interno de la entidad.

El tercer aspecto a considerar en la revisión de la constitucionalidad de este

inciso, es el de los preceptos constitucionales que garantizan el goce efectivo
del derecho a la salud. De manera específica, el inciso 1º del artículo 49 de la
Carta preceptúa que “se garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud”. De manera
general, el artículo 2º prescribe como fin esencial del Estado el “garantizar la
efectividad de los principios, derechos (…) consagrados en la Constitución”.

Con tales presupuestos, cabe observar que no se acompasa con la normativa

constitucional citada, un mandato que restringe a la atención inicial de
urgencias y a lo que defina el Ministerio de Salud, la posibilidad de acceder al
goce del derecho a la salud sin que resulten oponibles cargas administrativas
para la prestación de dicho servicio. Con el enunciado legal incorporado en el
inciso 1º del artículo 14 se desconoce el principio constitucional de
universalidad que rige el derecho a la salud. Procede la Corte a valorar las dos
situaciones.

Para la Sala, en tratándose de urgencias, cabe recordar que desde la normativa,

se ha distinguido entre atención inicial de urgencia y atención de urgencias. En
el artículo 3º del Decreto 412 de 1992 se dispone en lo pertinente:

1. URGENCIA. Es la alteración de la integridad física y/o mental

de una persona, causada por un trauma o por una enfermedad de

418 Al respecto se pueden consultar entre muchas otras sentencias: T-385/95, T-810/05, T-988/07, T-655/08,
T-760/08.
419 Ver también T- 840 de 2007, T- 976 de 2005 y T- 1164 de 2005 entre otras.

426
 cualquier etiología que genere una demanda de atención médica
inmediata y efectiva tendiente a disminuir los riesgos de invalidez y
muerte.

2. ATENCION INICIAL DE URGENCIA. Denomínase como tal a

todas las acciones realizadas a una persona con patología de
urgencia y que tiendan a estabilizarla en sus signos vitales, realizar
un diagnóstico de impresión y definirle el destino inmediato,
tomando como base el nivel de atención y el grado de complejidad
de la entidad que realiza la atención inicial de urgencia, al tenor de
los principios éticos y las normas que determinan las acciones y el
comportamiento del personal de salud.

3. ATENCION DE URGENCIAS. Es el conjunto de acciones

realizadas por un equipo de salud debidamente capacitado y con los
recursos materiales necesarios para satisfacer la demanda de
atención generada por las urgencias.

No se garantiza el acceso al servicio de salud cuando se clausura la posibilidad

de oponer cargas administrativas, para la prestación del servicio, únicamente
en el caso de la atención inicial de urgencias.

Advierte la Sala que lo establecido por el legislador estatutario, puede dar

lugar a interponer tal tipo de cargas para situaciones que pueden ser de
urgencias y, sin embargo, no son del tipo de atención inicial de urgencias.

Encuentra la Corte que el concepto de urgencias exige una atención médica

inmediata que tienda a disminuir los riesgos para la integridad o la vida, con lo
cual, queda puesto de presente que cualquier barrera que se oponga a la
prestación del servicio de salud, en situación de urgencias, compromete, de
manera importante, derechos fundamentales y, obviamente, hace nugatorio el
goce del derecho fundamental a la salud.

Por ende, no se aviene con la preceptiva constitucional una medida que

buscando amparar el goce del derecho en la situación denominada atención
inicial de urgencias, da pie para negar la protección a otras posibilidades de
urgencias que pueden acontecer. Para la Sala, la exclusión del ordenamiento
jurídico de la expresión “inicial”, contenida en el texto en revisión, permite
que se preserve la intención del legislador estatutario de proteger la atención
inicial de urgencias y otro tipos de urgencias cuya dificultad en la prestación
médica inmediata, pueden conducir a la pérdida de derechos fundamentales
irrecuperables.

Por lo que concierne a la segunda situación, que según el legislador estatutario

daría lugar a requerir autorizaciones administrativas para la prestación del
servicio, esto es, aquellas que deben ser determinadas por el Ministerio de
Salud; observa la Corte que también desconoce la preceptiva constitucional.
En este caso, la valoración permite advertir que se está defiriendo al Ejecutivo,
una tarea más propia del legislador estatutario, consistente esta en establecerle

427
límites a los derechos fundamentales. Para la Sala, se amenaza el goce
efectivo del derecho y, se desconocen competencias constitucionales con la
potestad conferida en el enunciado revisado. Por ende, entiende el Tribunal
Constitucional que no cabe en el Proyecto de ley la expresión “y en aquellas
circunstancias que determine el Ministro de Salud y Protección Social”. La
exclusión de la locución transcrita, y de la expresión “inicial” torna en
constitucional el inciso 1º del artículo 14 del Proyecto. En consecuencia, se
procederá a declarar las inexequibilidades indicadas.

En el sentir de la Corte esta decisión resuelve los problemas de

inconstitucionalidad de este primer inciso, denunciados por varios
intervinientes.

En lo que atañe al inciso 2º del artículo14, el cual atribuye al Gobierno

Nacional la definición de los mecanismos que permitan controlar el uso
adecuado y racional de los servicios y tecnologías de atención inicial de
urgencias en salud, cabe decir que no vulnera los mandatos superiores, pues,
se trata de una actividad de dirección y control del servicio, ordenada por el
artículo 49 de la Carta. Consecuentemente, se declarará la exequibilidad del
referido inciso 2º del artículo 14 del Proyecto.

Respecto del parágrafo 1º que dispone el establecimiento, mediante ley, de las

sanciones penales y disciplinarias para quienes hayan incurrido en casos de
negación del servicio, no tiene reparo la Sala, pues, se trata de la reafirmación
de la potestad congresual para expedir este tipo de normas en materia
sancionatoria.

El parágrafo final del artículo en revisión se corresponde con lo estimado por

esta Sala en las consideraciones sobre el artículo 1° del Proyecto, cuando se
precisó la imposibilidad del legislador estatutario, de conformidad con el
objeto del Proyecto, para modificar el régimen de la acción de tutela.

5.2.15. Artículo 15

“Artículo 15. Prestaciones de salud.

El Sistema garantizará el derecho fundamental a la salud a través
de la prestación de servicios y tecnologías, estructurados sobre una
concepción integral de la salud, que incluya su promoción, la
prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y
rehabilitación de sus secuelas.
En todo caso, los recursos públicos asignados a la salud no podrán
destinarse a financiar servicios y tecnologías en los que se advierta
alguno de los siguientes criterios:
a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o
suntuario no relacionado con la recuperación o mantenimiento de
la capacidad funcional o vital de las personas;
b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia
clínica;
c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica;

428
 d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente;
e) Que se encuentren en fase de experimentación;
f) Que tengan que ser prestados en el exterior.
Los servicios o tecnologías que cumplan con esos criterios serán
explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y Protección
Social o la autoridad competente que determine la ley ordinaria,
previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público,
colectivo, participativo y transparente. En cualquier caso, se deberá
evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de alto
nivel, de las asociaciones profesionales de la especialidad
correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente
afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión
no podrán resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud
previamente cubierto, y ser contrarias al principio de integralidad e
interculturalidad.
Para ampliar progresivamente los beneficios la ley ordinaria
determinará un mecanismo técnico-científico, de carácter público,
colectivo, participativo y transparente, para definir las prestaciones
de salud cubiertas por el Sistema.
Parágrafo 1°. El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá
hasta dos años para implementar lo señalado en el presente
artículo. En este lapso el Ministerio podrá desarrollar el
mecanismo técnico, participativo y transparente para excluir
servicio o tecnologías de salud.
Parágrafo 2º. Sin perjuicio de las acciones de tutela presentadas
para proteger directamente el derecho a las salud, la acción de
tutela también procederá para garantizar, entre otros, el derecho a
la salud contra las providencias proferidas para decidir sobre las
demandas de nulidad y otras acciones contencioso administrativas.
Parágrafo 3º. Bajo ninguna circunstancia deberá entenderse que
los criterios de exclusión definidos en el presente artículo, afectaran
el acceso a tratamientos a las personas que sufren enfermedades
raras o huérfanas.”

5.2.15.1. Intervenciones relativas al artículo 15

5.2.15.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, Ministerio de

Salud y Protección Social

En cuanto al enunciado normativo contenido en el artículo 15, solicitan sea

declarado exequible toda vez que permite asegurar el goce efectivo del
derecho a la salud, así como su avance progresivo, bajo el entendido de que
este define no solo los lineamientos que deben seguirse para garantizar la
protección del derecho a la salud como un derecho fundamental autónomo,
sino, también, las limitaciones razonables y proporcionales que se aplican al
mismo.

De esa manera, resaltan que si bien le fue reconocido el status fundamental al

derecho a la salud, este no es absoluto, por lo cual resulta admisible que esté

429
sujeto a limitaciones en la prestación de ciertos servicios o en las tecnologías
que se suministran. Lo anterior, encuentra fundamento en el carácter
progresivo y programático de este derecho, ya que estas limitaciones tienen
como propósito salvaguardar el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad
Social en Salud, para así dar prioridad a servicios que tienden a ser más
esenciales.

En tal virtud, consideran que el inciso segundo y tercero del artículo en

cuestión, traen consigo varios criterios decantados en la jurisprudencia
constitucional que hace justificable y razonable la imposición de limitaciones
a la cobertura del derecho a la salud.

El primero de ellos, literal a) corresponde a la imposibilidad de utilizar los

recursos asignados a la salud para financiar servicios y tecnologías que tengan
como motivo principal un propósito cosmético o suntuario que no esté
relacionado con la recuperación funcional y vital de las personas. Sobre este
criterio, la jurisprudencia constitucional ha reconocido una distinción entre los
procedimientos estéticos que tienen un valor funcional en la recuperación del
paciente y aquellos que son exclusivamente estéticos.

En esta dirección, esgrimen que la Corte Constitucional a efecto de definir la

procedencia de la acción de tutela en los casos de cirugías de reconstrucción,
reducción o corrección, que en un principio tienen carácter estético, ha
considerado necesario determinar si la realización del procedimiento
compromete o afecta directamente los derechos a la salud y a la vida digna del
paciente, ya que de ser así, dejaría de tener la connotación de cirugía
meramente estética y adquiriría un carácter funcional fundamental.

El segundo criterio, literal b) trae a colación la imposibilidad de utilizar los

recursos destinados al servicio de salud para financiar servicios o tecnologías
de las cuales no conste evidencia científica sobre su eficacia y seguridad
clínica, en otros términos, cuando no se han realizado estudios que demuestren
que el medicamento prescrito por el galeno tratante o la tecnología que el
paciente requiere para su recuperación sirve para tratar su condición o
problema de salud, ya que “la sola presunción” de que puede ser útil pondría
en riesgo la vida y la salud de los usuarios. Conforme con lo anterior, señalan
que se evidencia que el fin principal de este criterio busca proteger la vida, la
salud y la integridad de las personas frente a servicios o tecnologías que
tengan efectos nocivos.

El tercero de los criterios, literal c) determina que no se podrán utilizar los

recursos públicos asignados a la salud para financiar servicios o tecnologías de
las cuales no exista demostración científica sobre su efectividad clínica, esto
es, tanto de la información de la investigación que es suministrada para el
permiso de comercialización, como de aquella que deviene del efecto bueno o
malo del uso del medicamento o tecnología una vez fue comercializada, por
cuanto su cometido principal es brindar un nivel de efectividad suficiente para
proteger el mínimo vital del paciente.

430
El cuarto criterio del artículo 15, literal d), expone que no se podrán asignar
los recursos públicos de la salud para servicios y tecnologías que no hayan
sido avaladas por la autoridad competente, todo ello con el fin de evitar sean
suministrados servicios que no reúnen los estándares de seguridad necesarios
para el consumo humano. Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha
establecido, como regla general, que la falta de registro del INVIMA justifica
que un servicio de salud o tecnología no sea tenido en cuenta para la
protección del derecho. No obstante lo anterior, ponen de presente la única
circunstancia en la cual la falta de registro de INVIMA no justifica su
exclusión, esto es, cuando el servicio o tecnología se encuentra en proceso de
registro.

El quinto de los criterios, literal e) declara que no se podrán destinar los

recursos públicos para costear servicios o tecnologías que se encuentren en
fase de experimentación. Arguyen que de financiar los procedimientos que
entrañen algún riesgo, se atentaría contra la salud, integridad y vida de las
personas. Bajo esa misma línea, en sentencia T-597 de 2001 se estableció que
los tratamientos médicos experimentales son aquellos que todavía no tienen el
aval de la comunidad científica, ni institucional para ser acreditados como
alternativas terapéuticas. Ello significa que un tratamiento para una
determinada afectación a la salud, considerado experimental o que su
efectividad no haya sido determinada con un nivel de certeza médicamente
aceptable, no es susceptible de financiación con cargo a los recursos del
sistema.

Finalmente, el sexto criterio, literal f) establece que no podrán emplearse los

recursos depositados al sistema de salud para financiar o costear el pago de
servicios o tecnologías que deban ser prestados en el exterior. De este modo, si
bien la regla general es que los servicios deben ser proporcionados en
territorio nacional, la jurisprudencia ha establecido, de manera excepcional,
que en aquellos casos en que el tratamiento médico a realizar no pueda ser
sustituido por uno que sea practicado en el país, resulte viable efectuarlo,
dadas las condiciones particulares de salud del paciente.

Para concluir, precisan que la manera de implementar limitaciones en la

prestación del servicio de salud debe entonces obedecer a un procedimiento
técnico-científico previo, emitido por profesionales expertos en la materia,
pues la decisión de exclusión de servicios que antes estaban en el POS, obliga
a fundamentarse en razones técnicas, ya sea probando la priorización de los
recursos o el impacto social que implicaría la inclusión del mismo. No
obstante, advierten que el criterio de exclusión no puede afectar el acceso a los
tratamientos de aquellas personas que sufren de enfermedades huérfanas, raras
o poco comunes.

5.2.15.1.2. Defensoría del Pueblo

Considera que deben ser declarados inexequibles los literales d) y f) del

artículo 15, ya que excluir la financiación de los recursos públicos destinados
al sistema de salud cuando el uso de los servicios o tecnologías no ha sido

431
autorizado por la entidad competente, o cuando tengan que ser prestados en el
exterior, afecta la garantía del derecho a la salud.

Sostiene que el primer literal aludido resulta ser contradictorio con la reiterada
jurisprudencia constitucional vigente en materia de acceso a los servicios de
salud, ya que existen situaciones en las que una persona requiere de un
tratamiento, procedimiento o medicamento con base en evidencia científica y
médica del profesional en salud, no obstante este no haya sido autorizado por
el INVIMA.

De esta manera, si bien la regla general, establece que el médico tratante debe
sujetarse a los servicios de salud que se encuentran aprobados en debida forma
por el INVIMA, excepcionalmente, podrá acudir a algunos medicamentos que
no han sido avalados siempre que i) no exista una alternativa medicinal, y ii)
exista corroboración por parte de la comunidad médica acerca de la calidad,
seguridad, eficacia y comodidad del medicamento; esta última, obedeciendo al
principio de que el servicio de salud no es experimental, pues, a pesar de no
haber sido aprobado formal y legalmente, sí fue probado y admitido por los
expertos en la materia.

Frente al segundo literal del artículo acusado, señala que existe jurisprudencia
en la cual ha procedido excepcionalmente el mecanismo de amparo
constitucional para ordenar la remisión de pacientes al exterior, cuando una
vez comprobado por el Comité Ad-hoc de Remisiones al Exterior y la Junta
Médica de la entidad prestadora, se concluya que no existe tratamiento médico
posible en el país que pueda contrarrestar los padecimientos del usuario.

Concluye en que ni la falta de autorización por el INVIMA en el uso de los

servicios, ni el suministro de servicios médicos en el exterior, pueden
convertirse en un obstáculo para el acceso a servicios y tecnologías en salud e
impedir su financiación.

Por otra parte, solicita que se declare la inexequibilidad del parágrafo 2° del
artículo mencionado, por considerar que este solo se refiere a aquellas que son
instauradas contra las providencias judiciales que resuelvan demandas de
nulidad y otras acciones del contencioso administrativo, negando de esta
forma, su procedencia cuando se trata de la protección inmediata del derecho
fundamental a la salud.

En suma, solicita la inexequibilidad de los literales d) y f) del artículo

acusado, así como del parágrafo 2° del mismo.

5.2.15.1.3. Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social. “SINDESS

Nacional”

A juicio del interviniente, el parágrafo 2° del artículo 15, deber ser declarado
inconstitucional por estar en contravía con el mandato del artículo 86 superior,
ya que si bien lo que se buscaba en un principio era ampliar el rango de
aplicación del mecanismo tutelar, terminó limitando su procedencia a unos

432
casos específicos, es decir, solo será viable cuando se instaure contra
decisiones en materia contencioso administrativa, olvidando que es el juez, en
cada caso, quien determina si las acciones disponibles le otorgan al accionante
una protección eficaz.

5.2.15.1.4. Corporación Viva la Ciudadanía

Solicita que se declare la inexequibilidad de los literales b) y c) del artículo

15, mediante el cual se establecen los criterios para definir los servicios y
tecnologías que serán excluidos de los recursos públicos asignados a la salud.

Al respecto, expone que si bien el proyecto estatutario señala seis criterios

para limitar el acceso al servicio de salud, con el propósito de dar un mejor
flujo al uso de los recursos públicos destinados al sistema e insistir en la
progresividad del mismo, también es cierto, que cuatro de los criterios
prescritos han sido aceptados e incluidos excepcionalmente bajo una serie de
requisitos en la financiación pública. Estos son: los que no han sido
autorizados por la autoridad competente –INVIMA-, pero están en proceso de
registro; los que tienen carácter suntuario o cosmético pero tienen un valor
funcional en la recuperación del paciente; los que estén en fase de
experimentación y los que se presten en el exterior por existir imposibilidad de
que sea tratado en el país.

Agrega que existen dos criterios más, que generan serias dificultades para el
goce efectivo del derecho a la salud, ya que, de un lado, el literal b) excluye a
los servicios y tecnologías que no cuentan con una evidencia científica sobre
su seguridad y eficacia clínica y, del otro lado, el literal c) limita la
financiación de los servicios sobre los cuales no hay efectividad clínica. De
esa manera, la estrategia de la Medicina Basada en la Evidencia (MBD), que
busca disminuir la incertidumbre y mejorar la confiabilidad en las decisiones
médicas a partir de recomendaciones no obligatorias en el área de los
profesionales y trabajadores de la salud, se convierte en un ideal que termina
por ser imposible de realizar ateniendo a la de servicios y tecnologías que
contiene el sistema de salud, derivando en que no exista una total seguridad,
eficacia y efectividad clínica sobre los mismos.

Ahora bien, en cuanto al parágrafo 2° del normativo censurado, aduce que si

bien no niega el uso de la acción de tutela para garantizar el derecho
fundamental a la salud, sí limita, sin razón alguna, el que los servicios y
tecnologías excluidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, puedan
ser amparados, vía tutela, por cuanto las personas deben acudir previamente a
otros medios de defensa judicial en lo contencioso administrativo.

En definitiva, solicita sean declarados inconstitucionales, tanto los literales b)

y c) del artículo 15, como el parágrafo 2°, que también hace parte de su
contenido.

5.2.15.1.5. Contraloría General de la República

433
Solicita que dicha disposición sea declarada inconstitucional, al considerar que
el propósito de la expedición de este proyecto estatuario buscaba lograr la
eficacia de la garantía al acceso del servicio de salud que se venía predicando
simbólicamente desde la Constitución de 1991, que derivó en una exigibilidad
intemporal, con miras a ser incumplida permanentemente.

Agrega que, expresiones como: “El sistema garantizará el derecho

fundamental a la salud…” o “La ley señalará los términos en los cuales la
atención básica de todos los habitantes será gratuita y obligatoria”, son
términos que no solo constituyen el incumplimiento de un mandato
constitucional, sino que se convierte en una forma de justificar y evadir el
cumplimiento de la jurisprudencia de esta Corporación, que en sentencia T-
760 de 2008, exige al Estado regular el sistema de salud con el fin de
garantizar su goce efectivo y reconociendo una atención básica gratuita a los
ciudadanos.

Finalmente, manifiesta que limitar el acceso al derecho a la salud a través de

actos administrativos, tiene como fin convertir la jurisdicción contencioso
administrativa en el primer mecanismo judicial idóneo para hacer efectivos los
derechos de los usuarios, y convierte la acción tuitiva de derechos
fundamentales en materia de salud en algo residual, resultando en algo
regresivo e inconstitucional.

5.2.15.1.6. Colectivo de Abogados José Alvear y Restrepo

Solicita se declare la exequibilidad condicional de los literales d) y f), y la

inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 15 del proyecto estatutario, por
cuanto se limita el uso de la acción de tutela para acceder a los servicios
requeridos.

Asevera que la acción tuitiva de derechos fundamentales consagrada en el

artículo 86 superior, es un mecanismo que puede utilizar toda persona para
reclamar ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales
vulnerados o amenazados. De esa manera, no hay duda que siendo reconocido
el derecho a la salud como un derecho fundamental autónomo, este pueda ser
amparado a través del mecanismo constitucional.

Por lo anterior, no le encuentra sentido a que la ley estatutaria haya negado la

financiación y el acceso a servicios y tecnologías que no estén autorizadas por
el INVIMA, y los que por alguna razón deban ser prestados en el exterior,
cuando precisamente ha sido la negación de servicios o uso de tecnologías por
parte de las entidades prestadoras del servicio a la salud, lo que ha propiciado
que las personas acudan al mecanismo de la acción de tutela para garantizar el
derecho a la salud, por lo que admitir dichas disposiciones, estaría legalizando
una práctica de negación del servicio.

Bajo la misma óptica, consideran que el parágrafo 2° del mencionado artículo

debe ser declarado inconstitucional, ya que limita la procedencia de la acción

434
de tutela en materia de salud solo en los casos en que se vulnere este derecho
fundamental mediante una providencia judicial de la jurisdicción contencioso
administrativa. Así las cosas, ya no se podría contar con esta acción
constitucional como primer medio idóneo para garantizar el acceso a un
servicio médico, sino que, por el contrario, previamente se deberá acudir a los
medios judiciales contenciosos, con el fin de evitar una futura negativa de
intervención en la procedencia por parte del juez de tutela por no cumplirse el
requisito de la subsidiariedad.

Con fundamento en lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional declare

exequible condicionalmente las expresiones contenidas en los literales d) y f),
siempre y cuando las personas puedan disponer del mecanismo de tutela para
garantizar su derecho a la salud, e inexequible el parágrafo 2º del artículo 15.

5.2.15.1.7. Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar.

“ASOCAJAS”

Considera que el artículo 15 estatutario debe ser declarado exequible, por

cuanto, a su juicio, la implementación de los criterios de exclusión señalados
en dicha disposición, obedece a la exigencia de seguridad jurídica.

Con respecto a lo anterior, pone de presente que una de las grandes

invenciones del sistema fue la creación de un servicio guiado por un Plan
Obligatorio de Salud, en el que los usuarios podían encontrar los distintos
servicios y tecnologías a las cuales tenían derecho por ser parte del sistema.
Sin embargo, debido a la imposibilidad de que este listado abarcara todas las
afecciones a la salud, derivó en la masiva interposición de acciones de tutela,
en las que los jueces obligaban a las distintas entidades prestadoras de salud a
proporcionar servicios médicos que no estaban incluidos en dicho plan,
generando en una desestabilización del sistema.

Manifiesta que, por esta razón, resulta justificado el hecho de que el legislador
haya querido implementar un Plan Obligatorio Negativo estableciendo seis
diferentes criterios de exclusión, todos ellos sujetos a un procedimiento
previo, en el que se identifica con claridad lo que no puede ser asumido por el
Sistema de Seguridad Social en Salud. Considera que este sistema de
exclusiones, obedece, sin lugar a duda, al principio de sostenibilidad del
sistema, en tanto que lo que se vendría a garantizar sería lo que no estuviera
expresamente excluido.

En relación con el parágrafo 2° del precepto citado, sostiene que en ningún

momento el legislativo quiso erradicar la acción tuitiva como mecanismo de
protección al derecho de salud. Por el contrario, autoriza y previene la
posibilidad de que se presenten tutelas solicitando servicios o tecnologías
expresamente excluidas, que implican un desequilibrio del sistema.

5.2.15.1.8. Universidad Externado de Colombia

435
Advierte que debe tenerse en cuenta la “prevalencia del criterio material de
ley estatutaria sobre el criterio formal”, en este sentido, cuando una ley
adopta por medio del trámite especial de las leyes estatutarias disposiciones
que sustancialmente no lo son, se debe proceder a su descalificación, como ha
ocurrido previamente en casos como en el de la Sentencia C – 862 de 2012.

Continúa manifestando que a pesar de que la Corte en estos casos ha

procedido a “desarticular” aquellas disposiciones, realiza el estudio de la
norma de manera integral. Lo que considera contrario al artículo 153 y
numeral 8º del artículo 241 de la Carta, pues lo que debería hacer es declararse
inhibida. En torno a lo cual debería cambiarse y dirigirse en adelante el
desarrollo jurisprudencial para realizar el estudio de leyes estatutarias tanto de
las normas que siendo estatutarias están en otras leyes, como de las normas
que no teniendo el carácter de tales están relacionadas en una ley de este
alcance.

Así las cosas, aduce que la piedra angular del proyecto en estudio podría
encontrarse en el artículo 15, en el cual, a pesar de que al parecer residirá el
núcleo esencial del derecho fundamental a la salud se eleva a rango estatutario
la base del Sistema de Seguridad Social en Salud. Situación que, a su modo de
ver, también se refleja en los artículos 4, 9, 12, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22,
23, 24 y 25. En consecuencia, solicita que la Corte proceda a “descalificarlo”
como norma de rango estatutario y, así, se declarare inhibida para
pronunciarse sobre este artículo.

5.2.15.1.9. Ciudadano Luis Andrés Penagos Villegas

Solicita que se declare la inexequibilidad o, en su defecto, la

constitucionalidad condicionada del artículo 15 del proyecto de ley.

Lo anterior, bajo el supuesto de que se consagre un régimen de transición o el

mecanismo que se considere pertinente y eficaz para la implementación del
concepto de integralidad y su aplicación a las prestaciones de salud, hasta
tanto el Ministerio de Salud y Protección Social tenga el resultado del
procedimiento de que trata el primer parágrafo de este artículo.

Por otro lado, respecto a los servicios y/o tecnologías, insta a que cuenten con
el aprovisionamiento estatal para financiarlos durante el periodo de dos años,
concedido por la norma para que se definan claramente las exclusiones o sean
determinadas por la ley ordinaria correspondiente.

Igualmente, considera necesario precisar el alcance de la expresión del primer

párrafo del artículo 15, teniendo en cuenta la integralidad ahí determinada, así
como la ampliación gradual de la cobertura frente al financiamiento del
Sistema, bajo los argumentos que se expondrán a continuación:

Considera que para la viabilidad de cualquier modelo de salud, es necesario

tener en cuenta principalmente los componentes de financiamiento y

436
sostenibilidad. En cuanto al financiamiento, establece que el artículo 15 del
proyecto de ley no es claro en lo que respecta a la forma en que se va efectuar.

Advierte que el Sistema de Salud no es absoluto, por ende, las prestaciones se

deben suministrar de acuerdo con lo que indique la ley.

En este sentido, destaca que la amplitud e indeterminación del alcance de una

concepción de integralidad, podría generar efectos regresivos adicionales a los
existentes, amenazando la sostenibilidad financiera.

Exalta que, parte de la falencia que actualmente tiene el sistema resulta ser
precisamente la discordancia entre las prestaciones y el financiamiento de las
mismas.

Así mismo, estima que no resulta claro quién asumiría el costo de los
procedimientos, insumos y medicamentos no incluidos en el Plan de
Beneficios, ni cómo se financiarían los que se incluyan de manera gradual.

Asevera que, con la ley estatutaria se dilataría la actual problemática suscitada

en torno a lo que no está incluido en el plan de beneficios y se generaría un
desequilibrio frente a las cargas públicas, por cuanto la obligación del estado
de atención en salud a la población por coberturas fuera del aseguramiento
definido, se traslada a un particular como son las Entidades Prestadoras de
Salud, que no tienen obligación de asumirlo.

En lo que atañe a la sostenibilidad, advierte que se debe analizar el impacto

que se genera sobre esta al adoptar un esquema encaminado a aumentar los
beneficios. De la misma forma, señala que para ello se deben implementar
cambios profundos y definitivos en la legislación, tanto para garantizar una
actualización pronta e integral del POS, como para fortalecer el sistema.

Bajo este entendido, sugiere la adopción de un mecanismo para el

reconocimiento de los “gastos contingentes”, lo que, a su parecer, obedece al
mandato de optimización determinado en el Acto Legislativo 03 de 2011.

5.2.15.1.10. Fundación Esperanza Viva

En lo que respecta al artículo 15, el interviniente señala que en lo referente a

las prestaciones de salud, esta norma no podrá entenderse como una
restricción al ejercicio de la acción de tutela. Señala que al existir un listado de
medicamentos excluidos, los pacientes no podrán acceder a todos los servicios
integrales a pesar de que los ordene el médico tratante, con lo que, además, se
viola la autonomía médica.

5.2.15.1.11. Asociación de Usuarios de Pacientes VIH/Sida

Indica que los medicamentos, procedimientos e insumos que se van a excluir

después de surtir el proceso de qué trata el inciso 3º del artículo 15, no van a
ser suministrados a pesar de que sean requeridos con necesidad, ciñendo su

437
alcance al principio de sostenibilidad fiscal. Además, considera que con la
limitación al ejercicio de la acción de tutela las personas que sufren
enfermedades de alto costo o catastróficas ya no tendrían ningún medio para
que las EPS hagan entrega de esos medicamentos.

5.2.15.1.12. COOMEVA

Alega que esta disposición desconoce la jurisprudencia sentada por la Corte

Constitucional, en materia de prestaciones excluidas de los Planes de
Beneficios, ya que en muchas ocasiones se ha ordenado la provisión de
prestaciones excluidas en este artículo, como son las de carácter cosmético,
medicamentos no aprobados en el INVIMA y prestaciones en el exterior.

Considera que, por lo anterior, también existe un problema de interpretación,

ya que no se logra comprender si las Empresas Prestadoras de Salud deben
desconocer los precedentes constitucionales o, en su lugar, el proyecto de ley.
Justamente, por ello, resulta necesario que la Corte Constitucional se
pronuncie acerca de la aplicación de su jurisprudencia en lo que atañe a las
prestaciones excluidas, así como también sobre los recursos mediante los
cuales deben ser sufragados.

Por otro lado, alega que el Ministerio de Salud no cuenta con la autonomía e
independencia suficiente para desarrollar la labor de la que trata el primer
parágrafo, por tal razón, estima que la competencia la debe tener un organismo
autónomo e independiente y no proclive a los momentos políticos.

Finalmente, en cuanto al mecanismo de amparo constitucional, resalta

nuevamente ambigüedades dado que no hay claridad en su procedencia para
acceder a prestaciones excluidas, o de si los jueces ya no están en la potestad
de pasar por alto las exclusiones predeterminadas.

5.2.15.1.13. Universidad CES

Según indica, es de gran preocupación que se implementen las exclusiones

para la prestación de los servicios en salud. Al respecto, sostiene que si bien
está de acuerdo con la exclusión de ciertos tratamientos con fines cosméticos,
reseñados en el literal a, no sucede lo propio con los literales b) y c), e incluso
en partes del literal a).

En este sentido, arguye que una gran parte de los medicamentos utilizados en
la actualidad en distintas enfermedades, y, en especial, en cáncer, o por
afección del virus de inmunodeficiencia humana, enfermedades
reumatológicas y en las denominadas huérfanas, no cuentan con evidencia
científica de primer nivel sobre eficacia y efectividad pero que, en pro de
superar el riesgo, son suministrados.

Así mismo, indica que no hay claridad de lo que se debe entender por
evidencia científica, ya que, según manifiesta, la evidencia empieza desde la

438
recomendación de expertos. Así mismo, señala que no hay claridad acerca de
quién es la autoridad competente.

Adicionalmente, a su modo de ver, este artículo vulnera la posibilidad de que

un paciente pueda acceder a tratamientos emergentes transgrediendo el
derecho fundamental a la salud.

5.2.15.1.14. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –

ACEMI

El interviniente alega que normas como la estudiada, al igual que las

contempladas en los artículos 6, 11, 17 y 23 del proyecto de ley, admiten
interpretaciones que son contrarias al derecho a la salud, lo cual puede dar
lugar a incertidumbres sobre el alcance del derecho y, eventualmente, un trato
inequitativo y discriminatorio.

Enfoca el estudio de este artículo desde el punto de vista de las acciones

individuales.

Según indica, de esta disposición se pueden desprender dos interpretaciones.

Con la primera, que advierte es equívoca, se entendería que se cubre todo lo

que esté disponible en el país. En este caso, resulta imposible cubrir servicios
excluidos.

Lo anterior plantea una gran dificultad para determinar el modelo a emplear y

con esto de fijar responsabilidades y mecanismos de financiación, lo que se
agrava si se tiene en cuenta que, a la vez, implica la incorporación automática
de tecnología. Advierte que el número de registros anuales de medicamentos
nuevos es muy alto, con esto expone una tabla en la que se evidencia, según
estudios del INVIMA, que para el año 2012 el número de registros ascendió a
18.986. Solicita oficiar al INVIMA para obtener la información pertinente que
permita tener una idea de las tecnologías que se incluirían automáticamente en
caso de entenderse que se cubre todo lo que está disponible en el país.

Adicionalmente, sostiene que de acuerdo con los cálculos del ACEMI, la

incorporación de lo que actualmente es no POS al POS de ambos regímenes
implicaría un costo anual de cinco billones de pesos, cifra que se aumentaría si
se entienden incluidas las tecnologías disponibles en el momento, ello sin
tener en cuenta las que ingresen a partir de la fecha.

Señala que es necesario, por un lado, precisar con claridad el derecho y, por
otro, proveer los recursos necesarios para su cabal ejercicio, de lo contrario, se
convertiría el derecho en un mero postulado sin ningún tipo de efectividad.

439
Bajo estos parámetros, el sistema financiero debe fortalecerse, lo que implica
hacer un mayor esfuerzo en materia de recursos ya sea, según advierte,
incrementando el monto de las cotizaciones o de los copagos o aportando más
del presupuesto nacional, ello bajo un análisis que permita que las garantías
que genere el Estado sean suficientes y realizables, contando con el recurso
humano requerido, la infraestructura adecuada y los recursos financieros.
Aunado a ello, indica que el Gobierno deberá diseñar mecanismos que
permitan un mayor control del gasto y mayor eficiencia en su manejo.

Agrega que la cobertura universal no significa que sea infinita y que avanzar
hacia esta significa encontrar la mejor manera de ampliarla o mantenerla, en
tres frentes básicos: quién recibe la cobertura, qué servicios se cubren y qué
parte del costo se cubre. Esto lo afirma con base en el “informe sobre la salud
en el mundo –la financiación de los sistemas de salud- el camino hacia la
cobertura universal”, OMS.

Indica que con los recursos actuales no podrán asumirse nuevas garantías para
los afiliados. Recuerda que ya en el momento el país está invirtiendo
importantes recursos en el Sistema. Así mismo, alega que es necesario revisar,
dentro del análisis de suficiencia de recursos, los resultados financieros de las
EPS. Con corte a junio del 2013, se observa una pérdida de $244 mil millones
en el régimen contributivo y un excedente en el subsidiado de $196 mil
millones. Aunado a esto, señala que la ley no garantiza la efectividad del
derecho a la salud en su faceta individual, al desconocer la progresividad
quedando el Estado en imposibilidad de cumplir.

Lo anterior implicaría: (i) La imposibilidad del Estado para garantizar el

derecho, (ii) la incertidumbre para el afiliado en relación con el alcance de su
derecho y los mecanismos de su protección, (iii) la inseguridad jurídica para
las entidades que participan en el Sistema, sobre las responsabilidades y las
posibilidades reales para su financiación, lo que reduciría el proyecto a una
reforma regresiva.

En lo que atañe a la segunda interpretación, según la cual se cubre lo que esté

listado explícitamente, cobertura que será ampliada de manera progresiva y
que en ningún caso se podrán suministrar servicios excluidos de acuerdo con
la ley. En este caso, se definirán las coberturas de salud garantizadas como
parte del derecho a la salud en su faceta fundamental, lo que implica un listado
explícito de exclusiones y otro de inclusiones. Listado que se mantendrá, no
obstante que hayan servicios y tecnologías en salud que sean pertinentes,
efectivas y necesarias cuando sean excluidos, por razones de disponibilidad de
recursos humanos, físicos y financieros.

Por último, en relación con las acciones individuales, indica que la norma no
precisa la metodología ni los criterios para la definición del plan, sino que se
limita a referirse a la metodología y criterios para establecer las exclusiones,
entendido conforme al cual se debe declarar la constitucionalidad de la norma,
todo ello bajo el criterio de progresividad tanto en lo individual como en lo
colectivo.

440
Por otra parte, advierte que la ley en estudio no define, de manera clara, el
alcance y el contenido del derecho fundamental a la salud, por lo que el
legislador incurrió en “un ejercicio indebido de la competencia constitucional
que debe acarrear, como obvia consecuencia, la inexequibilidad de la
norma”. (Sentencia C-806 de 2001).

Agrega que las interpretaciones conducirían a las siguientes afirmaciones, que

en últimas establecerían un alcance indeterminado del derecho fundamental:
(i) no existen limitaciones para el cubrimiento de prestaciones cuando se
requieren con necesidad, con esto (ii) la satisfacción de necesidades de una
minoría puede implicar arriesgar la atención en salud de los demás, poniendo
incluso en vilo la estabilidad del Sistema.

Tras citar y transcribir el artículo 48 de la Constitución y diferentes

estipulaciones internacionales, así como la Sentencia T-760 de 2008,
referentes a la progresividad, pasa a concluir que el cumplimiento de la
obligación de garantizar la efectividad del derecho a la salud de manera
progresiva no puede soslayarse estableciendo en una norma legal que la
cobertura será ilimitada, sin analizar ni señalar en la misma ley, cuáles son los
recursos físicos, humanos y financieros con los que cuenta el país (finitos), lo
cual, desborda las capacidades de cualquier Estado.

En este sentido, es necesario precisar hasta dónde entendemos el derecho a la

salud en su faceta fundamental y cuál es su ámbito prestacional. Siendo
necesario priorizar las necesidades en salud y establecer una metodología que
atienda criterios de costo efectividad.

A continuación, pasa a citar diferentes textos jurisprudenciales, entre ellos la

Sentencia T-312 de 2012, T-143 de 2010 y T-760 de 2008 después de lo cual
concluye que debe existir un mínimo exigible de manera inmediata por el
usuario, contenido en un plan de beneficios básico.

Bajo este presupuesto, solicita que se declare exequible el artículo 15, en el

entendido de que, primero, tratándose de acciones individuales, el Estado
cubre lo que esté listado explícitamente y que la cobertura será ampliada de
manera progresiva; segundo, en ningún caso se podrán cubrir servicios que se
encuentran dentro de los criterios de exclusión de la ley; tercero, pueden
presentarse casos en que el Estado, mientras logra ampliar la efectividad de las
coberturas en salud, no cubra varios servicios y tecnologías en salud
autorizadas en el país, aun cuando sean pertinentes, efectivas y respondan a las
necesidades, incluso en casos específicos, por razones de disponibilidad de
recursos humanos, físicos y financieros; y por último, en cuarto lugar, en
relación con las prestaciones que no se han incluido en la seguridad social, el
usuario puede exigirle al Estado (i) la adopción de un plan o una política, (ii)
que la misma esté encaminada a asegurar el goce efectivo del derecho a la
salud y (iii) que los procesos de decisión, elaboración, implementación y
evaluación de la política pública permitan la participación democrática.

441
Por otro lado, alega que con el parágrafo 4 de este artículo se vulneran los
derechos a la salud y a la vida de las personas que padecen enfermedades raras
o huérfanas protegidas en los artículos 11 y 49 del Texto Superior.

Según explica, de esta disposición se puede interpretar que las personas que
padecen enfermedades raras recibirán servicios y tecnologías
independientemente de las exclusiones sentadas en la disposición tratada.

Bajo estos parámetros, indica que los criterios de exclusión de los literales b),
c), d y e) resultan razonables por cuanto con ellos se busca beneficiar a la
salud de los mismos usuarios y los de los literales a) y f) establecen límites
pertinentes en atención a la capacidad económica del Estado.

Además de vulnerar el derecho a la salud de las personas que padecen

enfermedades raras, la disposición puede afectar el derecho a la salud de los
demás usuarios, ya que se podrían ver impedidos para acceder a prestaciones
de alto costo y además a enfrentarse a la disminución de recursos para la
atención primaria y preventiva.

Como corolario de lo anterior, concluye que las limitaciones contenidas en el

artículo 15, resultan razonables y encuentran soporte jurisprudencial para
justificar la negativa a la financiación con cargo al sistema de salud con el fin
de proteger intereses generales.

Por último, solicita declarar la inexequibilidad del parágrafo 4 del artículo 15

del Proyecto de Ley.

5.2.15.1.15. Procuraduría General de la Nación

Solicita declarar exequible la expresión contenida en el primer inciso del

artículo en estudio, bajo los términos sentados por el Ministerio de Salud en
cuanto a la petición de constitucionalidad de los artículos 8º y 14 del proyecto
de ley.

Igual pretensión formula respecto al parágrafo 2° del artículo en comento, tras

manifestar que la acción de tutela se mantiene tal y como hoy está regulada en
cada caso concreto e inclusive puede ejercerse frente a las exclusiones
reglamentadas, esto además de que se “reitera su procedencia contra las
providencias proferidas para decidir sobre las demandas de nulidad y otras
acciones contencioso administrativas” que perturben el derecho fundamental
de la salud.

Sin embargo, respecto a las demás partes del texto solicita que se declaren
inexequibles.

Al respecto, afirma que los criterios de exclusión consagrados en la norma van

en contravía del derecho fundamental a la salud en la manera en la que está
consagrado en la ley estatutaria.

442
En cuanto a la primera exclusión (literal a), enfatiza en que con esta se puede
afectar directamente el derecho a la dignidad humana en el caso que el
servicio o tecnología no sea requerido con un fin principal cosmético o
suntuario, sino relacionado con la recuperación o mantenimiento de la
capacidad funcional o vital de las personas. Casos de los que son ejemplo,
entre muchos otros, las cirugías reconstructivas como consecuencia de
mastectomías por causas patógenas, especialmente cáncer de seno, las cirugías
plásticas para corregir desfiguraciones por accidentes, el suministro de
prótesis, etc.

En cuanto a los servicios o tecnologías excluidos en razón de la evidencia

científica (literales b y c), así como de aquellos que están en fase de
experimentación (literal e), afirma que su suministro debe generarse o no en
atención al caso concreto y en razón de lo considerado por el médico tratante
concorde a su experiencia y responsabilidad.

Respecto al uso de los servicios y tecnologías que no hayan sido autorizados

por la autoridad competente (literal d), expone que lo que debe existir es un
control de estos, sin que ello afecte la universalidad propia del derecho
fundamental a la salud, lo que podría suceder por medio de la creación de
filtros gubernamentales para impedir el ingreso de suministros.

Finalmente, en lo que atañe a los servicios que deban ser prestados en el

exterior, considera que existen enfermedades que así lo ameritan, como la
osteogénesis imperfecta (enfermedad huérfana), de ahí que este no es
argumento valedero para desconocer o limitar el acceso a la salud. En este
sentido, señala que estas son circunstancias muy excepcionales que obligan al
Sistema de Salud a avanzar en materia de oferta e investigación científica.

Dejando de lado las exclusiones, exalta que la situación se agrava si se tiene

en cuenta que la norma establece mecanismos para tomar decisiones como la
participación, entre otros, de los pacientes potencialmente afectados con las
decisiones de exclusión, pues estos no deciden al respecto y tal criterio de
exclusión solo es uno entre muchos otros.

Respecto al criterio de progresividad, determinado en el último inciso de este

artículo, manifiesta que ello contradice la esencia que pretende dar el proyecto
de ley al derecho fundamental y, principalmente, en lo atinente a su ejecución
o aplicación inmediata en forma universal e integral. De ahí que no sea posible
oponer a esta “la falta de desarrollo normativo para ser exigibles, la
condición social o económica del solicitante, en lo que a financiación del
sistema se refiere, o problemas de financiación del servicio, ante lo cual el
Estado debe responder, también de manera inmediata, eficiente y eficaz, para
protegerlos o satisfacerlos.”.

Bajo estos parámetros, solicita que se declare contrario al orden superior lo

referente a las decisiones de exclusión en los términos regulados en el artículo
15 estatutario, incluidos sus parágrafos 1°, 3° y 4°, y lo referente a la

443
ampliación progresiva de los beneficios importantes en materia de salud
mediante decisiones tomadas por leyes ordinarias.

5.2.15.2. Intervenciones en audiencia pública

5.2.15.2.1. Ministerio de Salud y Protección Social

En cuanto al enunciado normativo contenido en el artículo 15, señala que

dicha norma no restringe la acción de tutela, por cuanto, de la lectura del
parágrafo 2°, se entiende que tal recurso también podrá presentarse “contra
las providencias proferidas para decidir sobre las demandas de nulidad y
otras acciones contencioso administrativas”, lo que implica una ampliación
en su uso.

Advierte que las limitaciones establecidas en la disposición examinada se

regulan siguiendo los criterios de la Sentencia T-760 de 2008, de ahí que en el
artículo en estudio se pueda evidenciar “la ampliación de la base democrática
y participativa en la toma de decisiones”, “transparencia en las decisiones
sobre el alcance de protección”, así como “un conocimiento científico como
base de las decisiones”.

Por otro lado, con esta norma se “pretende democratizar y hacer más
transparentes las decisiones referentes al alcance y priorización de la
protección en salud”.

5.2.15.2.2. ACEMI

El interviniente enfatizó que con el primer inciso de este artículo se está

delimitando la concepción de salud integral, al desconocer factores
determinantes de la enfermedad, advirtiendo, del mismo modo, que se está
reduciendo el núcleo del derecho fundamental y restringiendo el ejercicio de
la acción de tutela.

Igualmente, sostiene que con la exclusión de que trata el literal c), la

población que requiere tratamiento que no cuente con evidencia científica se
queda sin protección.

De otra suerte, resaltó que es necesario definir en forma adecuada la

“integralidad” (artículo 8 y 15), pues en el proyecto está siendo abordada
exclusivamente desde la óptica de prestación de servicios.

5.2.15.2.3. Gestarsalud

Como lo mencionó respecto del artículo 14, afirma que con el parágrafo 2° del
artículo 15 se enmarca un referente para que los fallos de tutela sean resueltos
de manera en pro del acceso a los servicios de salud cuando se nieguen
servicios contemplados o existan “dudas sobre su inclusión o no”.

444
Con la ley estatutaria se debería establecer el mecanismo técnico científico
comentado en la reforma, de tal manera que defina claramente “los contenidos
así como la suficiencia de los recursos asignados para su garantía”. Ello,
mientras se logra la disponibilidad financiera para dar la totalidad de
beneficios que se pretende, todo esto sin dependencia de la aprobación de una
ley ordinaria. Bajo estos parámetros, también se debe crear un mecanismo que
permita decidir acerca de un servicio requerido con necesidad a pesar de estar
excluido, el cual debe prever, además, el giro directo a los prestadores de los
costos en que por ello incurran.

5.2.15.2.4. Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y de

Reforma Estructural al Sistema de Salud y Seguridad Social CSR

Al respecto, indicó que las exclusiones mencionadas en el artículo 15 impiden

el ejercicio de la tutela, obligando, en caso de que alguien requiera un servicio
excluido, a acudir a la solicitud formal de revisión del decreto de exclusión o a
la acción de nulidad; situación que se ve reflejada en el parágrafo 2°.

5.2.15.2.5. FECOER

Señaló que las exclusiones afectan, de manera directa y regresiva, el acceso a

los tratamientos disponibles para enfermedades complejas. Por ejemplo, con el
literal c) se limita el acceso, por el hecho de no tener ensayos en ambientes no
controlados, a pesar de haber sido aprobados por las entidades reguladoras. Lo
propio sucede con el literal d), que implica la limitación de acceso a
medicamentos vitales no disponibles; como consecuencia del literal f), se
deteriora el acceso a pesar de poder acceder a tratamientos que pueden ser
prestados en el exterior, por no contar con ellos en el país.

En este sentido, indica que en el proceso empleado para las decisiones de

exclusión no hay garantías acerca de que se cumpla realmente con los criterios
de justicia “que incluyen la transparencia y la aplicación de criterios de
equidad”.

Igualmente, aseverar que las limitaciones que deben estructurarse son las
atinentes a problemas que afectan la sostenibilidad del sistema.

Por otra parte, desde su condición de gremio, solicita, entre otras cosas, que se
dé cumplimiento a las exenciones frente a las exclusiones que se determinan
en favor de la población afectada por enfermedades raras.

5.2.15.2.6. Pacientes Colombia

El interviniente consideró que en la ley estatutaria, al definir el núcleo

fundamental del derecho a la salud, se imponen límites, obligando a que los
pacientes solo tengan acceso a lo predeterminado en la ley, con lo cual se
restringe la acción de tutela.

445
De igual forma, manifiesta que disposiciones regresivas como el artículo 15,
deben ser declaradas inconstitucionales, al ir en contravía de los derechos de
los colombianos.

5.2.15.2.7. Colegio Médico de Cundinamarca-Bogotá

Solicitó que de esta disposición sea declarado inconstitucional lo atinente a las

decisiones de exclusión, incluidos los parágrafos 1° y 2°, así como lo referente
a la ampliación progresiva de los beneficios en materia de salud mediante
decisiones tomadas por leyes ordinarias. De igual forma, pidió que se eliminen
los literales b), c) y e), al considerar que van en contravía del espíritu superior
del derecho.

5.2.15.2.8. Asociación de Pacientes de Alto Costo

Sostuvo que, respecto al literal b del artículo 15, se debe tener en cuenta que
los conceptos de evidencia científica son opiniones de expertos, que resultan
variables por diferentes intereses, que van desde lo comercial a lo moral. En
cuanto al literal d), estimó que pueden requerirse con necesidad
medicamentos no autorizados por la autoridad competente, lo propio sucede
con los servicios y tecnologías que se encuentren en fase de experimentación
(literal e). En atención a ello, este artículo impone una barrera al
reconocimiento del derecho a la salud como fundamental.

5.2.15.2.9. Contraloría General de la República

Basada en su auto del 31 de marzo de 2014, manifestó que será mediante acto
administrativo que se producirá “la negación y la exclusión de servicios de
salud”, limitando el ejercicio de la tutela, acción que tiene un carácter
residual, y creando, mediante la vía ordinara, “acciones especiales de
naturaleza administrativa”, lo cual califica como regresivo e inconstitucional.
A esta situación se añade el hecho de que “no se conoce estudio técnico que
determine la viabilidad, factibilidad y procedencia” de las mentadas acciones.

5.2.15.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 15

Esta disposición al establecer importantes restricciones al acceso a un derecho

fundamental, claramente es propia del resorte del legislador estatutario.

El primer inciso prescribe que el sistema garantizará el derecho a través de la

prestación de servicios y tecnologías estructurados sobre una concepción
integral de la salud que incluya las diferentes fases que puede implicar el
estado de salud.

En lo que respecta al primer inciso, encuentra la Corte que la manifestación de

garantía del derecho no tiene reparo, pues, es expresión de lo dispuesto en los
artículos 2º y 49 de la Carta. Adicionalmente, la incorporación de la
integralidad como soporte estructural de la prestación, se aviene con la Carta.

446
Al respecto, se atiene la Sala a la estimación hecha sobre la integralidad a
propósito del artículo 8° del Proyecto.

En lo concerniente a los medios, el legislador estatutario estimó que debían ser

los servicios y tecnologías. Respecto de tales medios, advierte la Corte que no
incluyen todos los elementos señalados por la Observación 14 para la
prestación del servicio. Reiteradamente se ha indicado en esta providencia que
los medios integrantes del conjunto de elementos de acceso al servicio,
implican las facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y
condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud, por ende, la
interpretación amplia y a favor del goce efectivo del derecho fundamental
tiene también lugar en este contenido del artículo 15. Por ello, el enunciado
del inciso primero, se declarará constitucional en razón y acorde con las
precisiones hechas.

En lo que atañe al inciso 2°, se tiene que este excluye la posibilidad de

financiar con los recursos destinados a la salud, los servicios y tecnologías
bajo la óptica de una serie de criterios enlistados en 6 literales. Entiende la
Corte que se trata de una restricción al derecho fundamental a la salud, pues
expresamente se advierte que uno de los bienes destinados al servicio de
salud, no se empleará para sufragar determinadas tecnologías, con lo cual se
estipula una limitación en el acceso.

Para la Corte, la definición de exclusiones resulta congruente con un concepto

del servicio de salud, en el cual la inclusión de todos los servicios, tecnologías
y demás se constituye en regla y las exclusiones en la excepción. Si el derecho
a la salud está garantizado, se entiende que esto implica el acceso a todos los
elementos necesarios para lograr el más alto nivel de salud posible y las
limitaciones deben ser expresas y taxativas. Esta concepción del acceso y la
fórmula elegida por el legislador en este precepto, al determinar lo que está
excluido del servicio, resulta admisible, pues, tal como lo estimó la
Corporación al revisar la constitucionalidad del artículo 8º, todos los servicios
y tecnologías se entienden incluidos y las restricciones deben estar
determinadas.

Antes de proceder a la revisión pormenorizada de los literales en los cuales

quedaron estipuladas las exclusiones, es oportuno recordar que esta
Corporación ya ha establecido los presupuestos para inaplicar las normas que
regulan la exclusión de procedimientos y medicamentos del plan obligatorio
de salud POS. Desde la sentencia SU-480 de 1997, M. P. Alejandro Martínez
Caballero, se fueron decantando tales criterios y particularmente en la
sentencia T-237 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, los sintetizó en los
siguientes términos:

“(…) el juez constitucional, en su calidad de garante de la

integridad de dichos derechos (Art. 2º C.P.), está en la obligación de
inaplicar las normas del sistema y ordenar el suministro del
procedimiento o fármaco correspondiente, siempre y cuando
concurran las siguientes condiciones:

447
  
a.     Que la ausencia del fármaco o procedimiento médico lleve a la
amenaza o vulneración de los derechos a la vida o la integridad
física del paciente, bien sea porque se pone en riesgo su existencia o
se ocasione un deterioro del estado de salud que impida que ésta se
desarrolle en condiciones dignas.
 
b.     Que no exista dentro del plan obligatorio de salud otro
medicamento o tratamiento que supla al excluido con el mismo nivel
de efectividad para garantizar el mínimo vital del afiliado o
beneficiario.
 
c.      Que el paciente carezca de los recursos económicos suficientes
para sufragar el costo del fármaco o procedimiento y carezca de
posibilidad alguna de lograr su suministro  a través de planes
complementarios de salud, medicina prepagada o programas de
atención suministrados por algunos empleadores.
 
d.     Que el medicamento o tratamiento excluido del plan
obligatorio haya sido ordenado por el médico tratante del afiliado o
beneficiario, profesional que debe estar adscrito a la entidad
prestadora de salud a la que se solicita el suministro.”

Como se puede apreciar, la providencia transcrita incorpora todos los

elementos de lo que la jurisprudencia desarrollada por este Tribunal
Constitucional ha denominado, refiriéndose a las tecnologías o servicios en
materia de salud, como “requerido con necesidad”. Si bien es cierto, en esta
decisión, al estudiarse la constitucionalidad de preceptos como los contenidos
en el literal e) del inciso 2º. del artículo 6 o, en el parágrafo 1º del inciso 2 del
artículo 10, la Corte aclaró que “requerido con necesidad” no podía
entenderse en el sentido acuñado por la jurisprudencia, igualmente, resulta
cierto que al revisarse, los requisitos para hacer inaplicables las exclusiones
del artículo 15, se está justamente frente a lo que la Sala ha entendido como
“requerido con necesidad”, con lo cual, queda suficientemente claro que esta
categoría se preserva en el ámbito normativo del derecho fundamental a la
salud, pero, también se advierte cuál es su lugar y, en cuales circunstancias
opera.

La precisión inmediatamente referida resulta importante, pues, la expresión en

comento no tiene el mismo significado a lo largo del texto expedido por el
legislador estatutario. En suma, al momento de resolverse la aplicabilidad o
inaplicabilidad de alguna de las exclusiones, el intérprete correspondiente,
habrá de atender lo considerado por la jurisprudencia en las numerosas
decisiones de tutela en las cuales ha tenido oportunidad de proteger el derecho
a la salud acorde con las exigencias indicadas en la providencia antes
transcrita.

5.2.15.3.1. Literal a)

448
Este literal del inciso 2 del artículo 15 del Proyecto, excluye del acceso con
recursos destinados a la salud, los servicios y tecnologías en los que se
advierta el criterio de propósito cosmético o suntuario como finalidad
principal y no esté relacionado con la recuperación o mantenimiento de la
capacidad funcional o vital de las personas. Sobre este criterio de exclusión,
hoy consignado en un proyecto de ley estatutario, ha tenido oportunidad de
pronunciarse la Corporación en sede de tutela, en los siguientes términos:

“(…) vale la pena señalar que, para cumplir con los principios de
universalidad, solidaridad y eficiencia consagrados en la
Constitución Política, se establecieron exclusiones y limitaciones
al POS, constituidas por “todas aquellas actividades,
procedimientos, intervenciones, medicamentos y guías de atención
integral que expresamente defina el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, que no tengan por objeto contribuir al diagnóstico,
tratamiento y rehabilitación de la enfermedad; aquellos que sean
considerados como cosméticos, estéticos o suntuarios, o sean el
resultado de complicaciones de estos tratamientos o
procedimientos”. [8]

Ahora bien, aunque dichas limitaciones o exclusiones al POS son

constitucionalmente admisibles, dado que tienen como propósito
salvaguardar el equilibrio financiero del sistema de salud, la
Corte ha explicado que la sujeción estricta a las disposiciones
legales o reglamentarias se debe matizar, llegando a inaplicar las
normas que, dadas las circunstancias del caso concreto, impidan
el goce efectivo de garantías constitucionales y de los derechos
fundamentales a la vida y a la integridad de las personas.
(Sentencia T-269 de 2011) (negrillas fuera de texto)420

Previamente y como producto de su trabajo jurisprudencial, este Tribunal

Constitucional había señalado cuáles eran las reglas a tener en cuenta para
darle vía libre a la inaplicación de la exclusión, dijo en su momento:

“(…)(i)la falta del servicio médico vulnera o amenaza los derechos

a la vida y a la integridad personal de quien lo requiere; (ii) el
servicio no puede ser sustituido por otro que se encuentre incluido
en el plan obligatorio; (iii) el interesado no puede directamente
costearlo, ni las sumas que la entidad encargada de garantizar la
prestación del servicio se encuentra autorizada legalmente a cobrar,
y no puede acceder al servicio por otro plan distinto que lo
beneficie; y (iv) el servicio médico ha sido ordenado por un médico
adscrito a la entidad encargada de garantizar la prestación del
servicio a quien está solicitándolo.”

Para la Corte estas reglas son las que han orientado las decisiones adoptadas
en diversas ocasiones, en las cuales se han requerido prestaciones que fueron
negadas por quien debe suministrarlas, so pretexto de su propósito suntuario o
420 Ver también T-016 de 2007, T-561 de 2011 entre otras

449
estético. La corporación ha inaplicado las disposiciones del caso y ordenado la
prestación correspondiente cuando ha encontrado satisfechas las premisas
establecidas por la jurisprudencia.

Así por ejemplo, en la citada sentencia T- 016 de 2007 se explicaba:

“(…).- La Corte Constitucional se ha referido en varias

oportunidades al concepto de salud y ha sostenido que este debe
interpretarse en un sentido amplio. Abarca no sólo el aspecto
funcional o físico de la persona sino también sus condiciones
psíquicas, emocionales y sociales. En ese orden de ideas, ha
afirmado el Tribunal constitucional colombiano que la salud ha de
definirse desde una perspectiva integral sin dejar de lado ninguna
de las facetas mencionadas con antelación (…)”.

En aquel caso, una menor requería una práctica quirúrgica en un lóbulo de una
oreja que afectaba de manera importante su apariencia normal y no se le
concedía el servicio so pretexto de estimarse como un procedimiento con una
finalidad cosmética. Valoró en esa ocasión la Corte la opinión del médico
tratante y la importante afectación no solo en términos físicos que padecía la
menor por la carnosidad en la oreja, decidiendo ordenar el procedimiento. En
términos breves consideró:

“(…) la entidad responsable de prestar el servicio de salud a la

menor – en el caso bajo análisis la fiduciaria FIDUPREVISORA -
no puede alegar disculpas de orden administrativo ni de ninguna
otra índole para obstaculizar la prestación oportuna del servicio de
salud a la menor. Lo anterior, tanto más, por cuanto la negación del
procedimiento recomendado por el médico tratante y por el cirujano
plástico afecta – como se mostró en las consideraciones de la
presente sentencia - de manera directa el derecho constitucional
fundamental a la salud de la niña.(…)”.

Casos similares han permitido a la Corte Constitucional reiterar su

jurisprudencia en defensa del derecho a la salud. En la sentencia T- 179 de
2008 se ordenó eliminar un exceso de piel que causaba quemaduras y llagas
en los pliegues del afectado, comprometiendo además su estabilidad mental.
En otro tipo de caso considerado en la sentencia C- 759 de 2013, la
Corporación tuvo que resolver la solicitud de una paciente que con
posterioridad a la práctica de una cirugía bariátrica presentó malformaciones
cutáneas e infecciones” de tipo dermatológico a nivel de senos, abdomen,
brazos e ingles, que le dificultaban movilizarse y, por prescripción médica se
requería entre otros procedimientos lifting de brazos y liposucción de espalda
y cintura”; denegado el servicio, la Corte amparó en sede de tutela el derecho
fundamental a la salud de la afectada, al advertir que las secuelas
sobrevinientes comprometían la dignidad humana de la persona interesada 421.
El criterio ha sido igualmente tenido en cuenta en la T- 795 de 2010 y, de

421 Un caso con similitudes se puede observar en la sentencia T- 975 de 2010.

450
manera reciente, resultan pertinentes sobre el particular las sentencias T- 920
de 2013 y T- 142 de 2014.

En la referida sentencia T- 561 de 2011, la Corte, al estudiar el caso de la

reconstrucción de los labios vaginales de una menor, advirtió que el asunto
trascendía lo meramente cosmético y llegaba a comprometer la dignidad
humana de la paciente.

En el decurso de los pronunciamientos emanados por este Tribunal en sede de

tutela, a propósito del derecho fundamental en estudio, se han advertido
situaciones en las cuales algunos requerimientos que en el sentir de quien debe
prestar el servicio, no parecieran aquejar la salud, terminan incidiendo de
manera significativa en el goce efectivo del derecho. Recurrentes en este
punto son los casos en los cuales el suministro de pañales, ha supuesto la
intervención del juez de tutela, dada la censurable práctica de negar este
servicio en casos incontestablemente claros, a modo de ejemplo, tal acontece
con los mayores adultos afectados por varios padecimientos, entre los cuales
la pérdida del control de esfínteres acarrea otros problemas de salud y
amenaza la dignidad humana. Similar es la situación de personas con
discapacidades que, de contera, afectan el manejo de sus esfínteres,
requiriendo sin necesidad de orden médica la respectiva entrega de pañales 422.
En otras ocasiones las Salas de Revisión han intervenido ordenando la
provisión de silla de ruedas con miras a salvaguardar la dignidad humana de
pacientes cuya situación se adecua a lo fijado por la jurisprudencia423.

La salud oral también ha sido objeto de pronunciamiento por el juez de tutela

cuando, ha sido desatendida por quien tiene la obligación de prestar el
servicio, so pretexto de tratarse de afecciones que tienen una finalidad
cosmética y no redundan en beneficio de la salud. Así por ejemplo, en la
sentencia T- 046 de 2012, la Corte protegió el derecho fundamental a la salud
de una paciente de 48 años, con epilepsia y cuya periodontitis crónica, le
impedía consumir alimentos sólidos, además de haberla perjudicado de tal
modo que solo conservaba una pieza dental, con lo que su auto estima resultó
muy disminuida424.

Se observa entonces que el criterio contenido en el literal a) resulta

constitucional, pero, hay peculiaridades del caso concreto que hacen inviable
su aplicación dada la vulneración del derecho fundamental a la salud. Para la
Sala, la noción de criterio, en este caso entendida en la acepción de “norma
para conocer la verdad”425, resulta bastante adecuada, pues, no es una norma
que declara la verdad, sino una norma para llegar a ella, dicho en relación con
el caso en estudio, se trata de una norma para determinar la exclusión, no de
una norma que define, sin más, la exclusión.

422 Copiosa es la jurisprudencia en estos casos, solo por referir algunos ejemplos, se citan la sentencias T-
046 de 2012, T-392 de 2009, T-841 de 2012, T-752 de 2012 y T-1030 de 2012.
423 Este tipo de situaciones se han ventilado entre otras en las sentencias T-841 de 2012, T-591 de 2008 y T-
212 de 2011.
424 También en materia de salud oral se pueden revisar la T- 940 de 2012, T-1276 de 2001, T-004 de
2008, T-570 de 2008, T-1271 de 2008, T-402 de 2009, entre otras.
425 Una de las acepciones que le atribuye la RAE

451
Por ello, encuentra la Corte que lo estipulado en el literal analizado se ajusta a
la Constitución, siempre y, cuando dada las particularidades del caso concreto,
no se trate de situaciones que reúnan los requisitos establecidos por la
jurisprudencia para excepcionar lo dispuesto por el legislador y en el caso
concreto, no se afecte la dignidad humana de quien presenta el padecimiento.
Por ende, acorde con las precisiones hechas se declarará la constitucionalidad
del mandato evaluado, pues, se trata de un criterio, sujeto a ser inaplicado en
los casos y con las condiciones que la jurisprudencia constitucional ha
indicado.

5.2.15.3.2. Literal b)

Esta regla dispone que también quedan excluidos los servicios respecto de los
cuales no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica. En relación
con esta forma de exclusión, ha dicho la Corte:

“(…) una entidad encargada de garantizar a una persona el acceso

a los medicamentos que requiera, violó su derecho a la salud
cuando le negó el acceso a una droga que, con base en la mejor
evidencia científica disponible, había sido ordenada por su médico
tratante, por el hecho de que el medicamento no había sido
aprobado aún por el Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos, INVIMA. Esta posición fue reiterada en
la sentencia T-173 de 2003, pero en razón a que en el caso no se
probó la existencia de evidencia científica suficiente para
considerar que la persona sí requería el medicamento aún no
aprobado para su comercialización nacional, se ordenó que se
asegurara su suministro en caso de no existir un medicamento
alternativo sí contemplado en el POS, que permitiera ‘paliar la
enfermedad de la accionante’. Esta jurisprudencia ha sido reiterada
en varias ocasiones. (…)”. (SentenciaT-418 de 2011. M.P. María
Victoria Calle Correa).

En la misma jurisprudencia se precisaba:

“(…) en la medida que el fundamento de la decisión médica debe

partir de la información objetiva con que se cuente, el hecho de que
un medicamento no haya sido aprobado por el INVIMA para ser
comercializado nacionalmente, no implica que el mismo tenga
carácter experimental. Si un medicamento tiene o no tal
condición, no depende de los procedimientos administrativos que
se estén adelantando, sino de la mejor evidencia con que cuente la
comunidad médica y científica al respecto.  Expandiendo la
jurisprudencia que sobre la cuestión había fijado la Corte
Constitucional en materia de servicios de salud distintos a
medicamentos, considerados experimentales,[22] señaló que un
medicamento no puede ser considerado experimental cuando, pese
a ser novedoso, se emplee frecuentemente por los médicos, y sus

452
 efectos secundarios se conozcan, sean previsibles y controlables en
los pacientes.[23] (negrillas fuera de texto).
 
Cuando un médico tratante considera que cuenta con información
técnica y científica para usar un medicamento, como se indicó, su
opinión sólo podrá ser controvertida con base en información del
mismo carácter. Sólo con base en información científica aplicada al
caso concreto de la persona de que se trate, podría una entidad del
Sistema de Salud obstaculizar el acceso al medicamento que le
ordenó su médico tratante. Por tanto, los medicamentos que aún no
han sido autorizados por el INVIMA deben ser suministrados
cuando una persona los requiera, con base en la mejor evidencia
científica disponible (…).

Respecto de esta exclusión, por tratarse de situaciones en las cuales el servicio

no estaba incluido en el POS, también tuvieron lugar las reglas de inaplicación
del mandato general de exclusión y procedió el juez de tutela a conferir lo que
se le deprecaba por el afectado. En el caso inmediatamente referido, la falta de
capacidad de pago del accionante, se constituyó en un factos adicional para
inclinar la decisión del juez de tutela.

La lectura sobre este criterio de exclusión, ha sido continuada por la Sala en

decisiones como la T- 539 de 2013 M.P. Pretelt Chaljub, en la cual, a un
menor con un padecimiento renal severo, se le negó un medicamento
formulado por su médico tratante al advertirse que dicha medicina no estaba
aprobada por el INVIMA. Tras repasar la línea jurisprudencial trazada por la
Corte se concluía que:

“(…) (i) toda persona tiene el derecho constitucional a acceder a

los servicios que requiera;  (ii) el conocimiento científico, aplicado
al caso concreto del paciente, son los criterios mínimos para
establecer si un servicio de salud se requiere;  (iii) cuando el
servicio de salud que se requiera es un medicamento, este deber ser
ordenado de acuerdo con su principio activo, salvo casos
excepcionales y  (iv) los medicamentos que aún no han sido
autorizados por el INVIMA deben ser suministrados cuando se
requieran, con base en la mejor evidencia científica
disponible.”(…)”.
 
Otras decisiones en las cuales se ha tratado el asunto son la T- 975 de 1999, la
T- 173 de 2003, T- 945 de 2004, T- 297 de 2005, T – 1328 de 2005 y la T-
1214 de 2008.

Así pues, no se cuestiona la constitucionalidad de la exclusión, pero, siempre

y cuando no tenga lugar la aplicación de las reglas trazadas por esta
Corporación para excepcionar esa restricción del acceso al servicio de salud y,
en el caso concreto, no se afecte la dignidad humana de quien presenta el
padecimiento. En estas circunstancias, observa la Sala, no se desconoce el
derecho fundamental y, quedan sin fundamento las objeciones propuestas por

453
la Corporación Viva la Ciudadanía y la universidad CES frente al literal en
estudio. Por ende, acorde con las precisiones hechas se declarará la
constitucionalidad del mandato evaluado, pues, se trata de un criterio, sujeto a
ser inaplicado en los casos y con las condiciones que la jurisprudencia
constitucional ha indicado.

5.2.15.3.3. Literal c)

Este mandato se asemeja mucho al anterior y excluye los servicios respecto de

los cuales no se tenga evidencia científica sobre su efectividad clínica.
Advierte la Sala que esta limitación es similar a la ya aludida del literal b) y
por ello caben los mismos argumentos para decidir sobre su
constitucionalidad.

En este caso, la sentencia T- 310 de 2013 M.P. Mendoza Martelo se constituye

en una referencia jurisprudencial pertinente, cuando, frente a la afectación de
la salud de una menor por una alergia, la Corte, ante la negativa de la EPS de
suministrar un medicamento no autorizado por el INVIMA, pero formulado
por el médico tratante, concluía:

“(…) En síntesis, de lo expuesto se colige que (i) los medicamentos

no incluidos en el POS, son susceptibles de ser reclamados vía
tutela, siempre y cuando se cumplan con los lineamientos
establecidos por esta corporación; (ii) que los productos que no
tienen registro sanitario del INVIMA, pueden ser suministrados
cuando el médico tratante haya acreditado que este es el único que
puede surtir efectos favorables en el paciente; y (iii) para los
preparados magistrales, el Ministerio de la Protección Social hoy
Ministerio de Salud, determinó que para su comercialización solo
se necesita el certificado de Buenas Prácticas de Elaboración y no
necesariamente el registro sanitario del INVIMA.(…)” (negrillas
fuera de texto)

Así pues, no se cuestiona la constitucionalidad de la exclusión, pero, siempre

y cuando no tenga lugar la aplicación de las reglas trazadas por esta
Corporación para excepcionar esa restricción del acceso al servicio de salud y,
en el caso concreto, no se afecte la dignidad humana de quien presenta el
padecimiento. Por ende, acorde con las precisiones hechas se declarará la
constitucionalidad del mandato evaluado, pues, se trata de un criterio, sujeto a
ser inaplicado en los casos y con las condiciones que la jurisprudencia
constitucional ha indicado.

5.2.15.3.4. Literal d)

Este enunciado legal consagró la exclusión de aquellos servicios o tecnologías

cuyo uso no haya sido autorizado por autoridad competente. Respecto de esta
limitación, ha sostenido la Corporación, en sede de tutela, lo siguiente:

454
 “(…) la Sala reconoce tal como lo ha señalado la jurisprudencia,
que el alcance del registro del INVIMA no puede interpretarse como
un criterio excluyente sobre la idoneidad de los medicamentos. Por
el contrario, sobre la mencionada idoneidad decide también el
personal médico. Por ello, no resulta una justificación suficiente
que un medicamento prescrito por el médico tratante, no se
suministre al paciente porque carece de registro del INVIMA. Ello
significaría desconocer la competencia normativa[24] otorgada a los
médicos en relación con la posibilidad y el deber de prescribir
medicación y tratamientos necesarios y adecuados según el estado
de salud de sus pacientes (…). (Sentencia T-1214 de 2008, M.P.
Sierra Porto).

Este criterio de la jurisprudencia ha sido continuado en las citadas T- 418 de

2011 y T- 310 de 2013. Para la Sala, en tanto se respeten los criterios sentados
por la jurisprudencia y que preliminarmente se transcribieron como supuestos
para evaluar la constitucionalidad de las exclusiones, cabe declarar la
exequibilidad del literal en estudio. La incorporación en la Ley de las
exclusiones, no comporta la exclusión del vigor de la jurisprudencia en
términos de realización del goce efectivo del derecho y de respeto de la
dignidad humana. Con ello, estima la Corporación quedan consideradas las
preocupaciones de intervenciones como la de la Defensoría del Pueblo y el
Colectivo de Abogados en relación con la disposición revisada.

Por ende, no se desconoce la Constitución y cabe la exclusión, siempre y

cuando no tenga lugar la aplicación de las reglas trazadas por esta Corporación
para excepcionar esa restricción del acceso al servicio de salud y, en el caso
concreto, no se afecte la dignidad humana de quien presenta el padecimiento.
Consecuentemente y de conformidad con las precisiones hechas se declarará
la constitucionalidad del mandato evaluado, pues, se trata de un criterio, sujeto
a ser inaplicado en los casos y con las condiciones que la jurisprudencia
constitucional ha indicado.

5.2.15.3.5. Literal e)

En lo atinente a la exclusión señalada en este literal que proscribe la

prestación de los servicios cuando este o la tecnología del caso, se hallen en
fase de experimentación, advierte la Sala que debe tenerse en cuenta lo dicho
por la Jurisprudencia sobre este criterio de exclusión.

Al igual que los criterios precedentemente considerados, este tampoco tiene

un carácter absoluto y por ende no está exento de su inaplicación en razón de
la orden de un juez de tutela cuando se requiere proteger el derecho
fundamental a la salud. En la sentencia T- 1330 de 2005 M P. Sierra Porto, dijo
la Sala de Revisión respectiva:

“(…) En determinados eventos la prohibición absoluta del

financiamiento de actividades, intervenciones, procedimientos,
medicamentos e intervenciones experimentales con recursos

455
 provenientes del sistema puede resultar desproporcionada y por lo
tanto vulneradora del derecho a la salud, bien sea como un derecho
fundamental autónomo o conexo, no sólo cuando esté en riesgo la
vida del peticionario sino también cuando existan reales
posibilidades de recuperación o de mejoría. Por lo tanto
corresponde a los jueces de tutela ponderar los diversos supuestos
fácticos y jurídicos en juego en cada caso concreto, tales como el
costo de la prestación solicitada, la información científica
disponible, así como de los diversos principios señalados por la
jurisprudencia constitucional, entre ellos el principio de justicia que
supone la igualdad del acceso de la población a los beneficios de la
ciencia (…)”.

En la Sentencia T-586 de 2013, a propósito de un caso concreto426, se sostuvo:

“(…) Recientemente, a partir de la existencia de avances científicos

y nuevas alternativas terapéuticas, la Corte ha analizado la
posibilidad de que para proteger el derecho fundamental a la salud
de las personas que padecen algún tipo de enfermedad neurológica,
se autoricen tratamientos que además de no estar incluidos en el
POS, tienen un carácter experimental. Es el caso de las
denominadas terapias ABA, tales como la animalterapia, la
acuaterapia, la musicoterapia, la equinoterapia y otras semejantes,
técnicas que pese a su novedad y menor conocimiento y aplicación
por parte de la comunidad médica científica, se ha comprobado que
pueden ofrecer una razonable probabilidad de efectividad en el
proceso de rehabilitación psicofísica de tales personas, además de
una mejor relación con sus familias y con la sociedad.

…En esta perspectiva, la Corte ha considerado que las terapias

alternativas son útiles para que los niños accedan al pleno y
efectivo goce de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida
en condiciones dignas, a partir de lo cual, existen razones
suficientes para que se autorice su práctica, siempre que concurran
los requisitos generales que según lo ha señalado la jurisprudencia
de esta corporación, deben reunirse en los casos de medicamentos,
tratamientos y prestaciones médicas no incluidas en el plan
obligatorio de salud (POS)(…)”.

Como se puede apreciar, se trata de una pauta también sometida a las reglas de
inaplicación sentadas por la jurisprudencia, con lo cual debe dársele el mismo
tratamiento que a las precedentemente consideradas. En estos términos, estima
la Sala no son de recibo las preocupaciones del Colegio de Médicos de
Cundinamarca cuando depreca la inconstitucionalidad de algunas exclusiones.
En este caso la del literal e) del artículo 15

Por ende, no se desconoce la Constitución y cabe la exclusión, siempre y

cuando no tenga lugar la aplicación de las reglas trazadas por esta Corporación
426 Sobre este criterio también puede consultarse la sentencia T- 597 de 2001

456
para excepcionar esa restricción del acceso al servicio de salud y, en el caso
concreto, no se afecte la dignidad humana de quien presenta el padecimiento.
Consecuentemente y, de conformidad con las precisiones hechas, se declarará
la constitucionalidad del mandato evaluado, pues, se trata de un criterio, sujeto
a ser inaplicado en los casos y frente las condiciones concretas que la
jurisprudencia constitucional ha indicado.

5.2.15.3.6. Literal f)

En cuanto al literal f), que consagra la exclusión de los servicios o tecnologías

que tengan que ser prestados en el exterior, ha sostenido la Corporación que
también es susceptible de ser inaplicado en casos concretos. Importante en las
reglas que orientan esta exclusión desde la jurisprudencia, resulta la sentencia
SU- 819 de 1999, la cual ha sido reiterada en diversas decisiones. Así por
ejemplo, en la Sentencia T-1018 de 2001 se indicaba:

“(…) es procedente cuando se cumple:

a) La situación de riesgo inminente para la vida del afiliado.
b) Cuando se trate de procedimientos a practicar en el exterior, la
existencia de un procedimiento cuya eficacia esté científicamente
acreditada; que exista aprobación y concepto técnico-científico
favorable del médico tratante; que no se practique en el país y sea
viable practicarlo al afiliado dadas sus condiciones particulares de
salud. Se deben descartar, por ende, los tratamientos y
procedimientos experimentales (…)”

En relación con este último aspecto, se puede citar la sentencia T- 1820 de

2013, la cual, retomando también la sentencia SU-819 de 1999, recordaba lo
siguiente:

“(…) Respecto a la afectación grave y directa los derechos

fundamentales de la accionante, respecto a la negativa de
autorización de servicios excluidos del POS, específicamente
exámenes o pruebas en el exterior, la Corte[48]determinó que uno de
los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha establecido
para que sea exigible, es que el “medicamento o tratamiento … no
pueda ser sustituido por uno de los contemplados en el Plan
Obligatorio de Salud o que, pudiendo sustituirse, el sustituto no
obtenga el mismo nivel de efectividad que el excluido del plan,
siempre y cuando ese nivel de efectividad sea el necesario para
proteger el mínimo vital del paciente.(…)”.

Sobre el mismo punto, pero, tratándose de menores, las Sentencia SU-819 de

1999 advertía:

“(…) para la expedición de la orden de remisión al exterior se

requiere: (1) convocar el Comité ad-hoc de Remisiones al Exterior;
(2) una decisión favorable de la Junta Médica que debe consistir
básicamente en el reconocimiento y el señalamiento preciso de la

457
 enfermedad que padece el beneficiario y, (3) la imposibilidad de
realizar el tratamiento pertinente en el país”.

Como se puede observar, esta exclusión también ha sido objeto de

pronunciamientos por parte de la Corte, en los cuales, se ha morigerado lo que
en principio sería la inflexibilidad de la regla.

Por ende, no se desconoce la Constitución y cabe la exclusión establecida en

el literal d) siempre y cuando no tenga lugar la aplicación de las reglas
trazadas por esta Corporación para excepcionar esa restricción del acceso al
servicio de salud y, en el caso concreto, no se afecte la dignidad humana de
quien presenta el padecimiento. Consecuentemente y de conformidad con las
precisiones hechas se declarará la constitucionalidad del mandato evaluado,
pues, se trata de un criterio, sujeto a ser inaplicado en los casos y con las
condiciones que la jurisprudencia constitucional ha indicado.

No sobra agregar en este punto que lo considerado, en ningún momento afecta

el suministro y prestación de servicios y tecnologías, concedido con antelación
a esta providencia. Se trata, de verdaderos derechos adquiridos que entiende la
Corte contribuyen a realizar el goce efectivo del derecho a la salud en cada
caso concreto, siendo inaceptable que la expedición del fallo que juzga la
constitucionalidad de la Ley Estatutaria del Derecho Fundamental a la Salud,
pueda constituirse en un motivo que atente contra dicho goce efectivo
reconocido en decisiones previas a esta sentencia.

El inciso 3º del artículo en estudio prescribe que los servicios y tecnologías

que cumplan con tales criterios serán excluidos por la autoridad competente
previo un procedimiento participativo. Además, establece el deber de contar
con expertos y prohíbe el fraccionamiento de un servicio previamente
cubierto. Para el Tribunal Constitucional, esta preceptiva resulta
constitucional, pues, de un lado, es compatible con el postulado de la
participación ya revisado en el artículo 12 del Proyecto y, de otro, resulta
ajustado al principio de integralidad, avalado por esta Corporación al
pronunciarse sobre el artículo 8 del Proyecto, dado que se proscribe el
fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto.

En cuanto al inciso 4º que incorpora un mecanismo para definir las

prestaciones de salud cubiertas, considera la Corte que al especificarse como
finalidad la anotada, resulta manifiestamente opuesto a lo considerado en esta
providencia, pues, parte del inaceptable presupuesto de servicios y tecnologías
no cubiertos por el sistema pero que tampoco corresponden a las limitaciones
taxativamente señaladas por el legislador. La presencia de esta finalidad
comporta una restricción indeterminada al acceso a los servicios y tecnologías
en materia de salud, lo cual ya ha sido objeto de consideración y estimación en
otros enunciados del proyecto como el caso de los incisos 2º y 3º del artículo
8º.

Para la Sala, la configuración por el legislador ordinario de un mecanismo

técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente

458
para el logro progresivo de beneficios no resulta inconstitucional, lo que
resulta inconstitucional es que el proyecto estime que se deben definir las
prestaciones de salud cubiertas por el sistema, cuando, en el mismo artículo 15
se ha establecido un régimen taxativo de exclusiones. Por ello, en aras del
goce efectivo del derecho y, atendiendo que salvo lo excluido, lo demás está
cubierto, se impone, excluir del ordenamiento jurídico la expresión “para
definir las prestaciones de salud cubiertas por el sistema”. Con ello, se
preserva un mecanismo ajustado a la constitución y se retira del proyecto un
telos que no se corresponde con lo dispuesto en los artículos 2º y 49 de la
Carta.

En lo concerniente al parágrafo 1° del artículo en estudio, no se advierte

reparo, aunque estima la Corte que el incumplimiento del plazo fijado al
legislador ordinario podría dar lugar a la justiciabilidad de la obligación allí
consignada.

En el parágrafo 2° se consagra un mandato que dice relación con la

procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en materia
contencioso administrativa. Este precepto, comporta dos lecturas posibles.
Una interpretación, se contraería a ratificar la idoneidad de la acción de tutela
en la protección fundamental a la salud acorde con los pronunciamientos de la
Corte Constitucional y en aplicación del Texto Superior. Otra lectura,
restrictiva, eventualmente se orientaría a establecer un régimen distinto de la
tutela en tratándose de providencias proferidas para decidir sobre las
demandas de nulidad y otras acciones contencioso administrativas. La Sala, en
consonancia con lo expuesto respecto de la constitucionalidad del artículo 1º y
5º, literal d), del Proyecto, considera que cualquier lectura restrictiva de la
tutela debe ser excluida del ordenamiento, pues, de no adoptarse tal medida se
quebrantaría los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 2º y 86
de la Carta. Por ende, y en aplicación del principio de conservación del
derecho, corresponde a la Corporación preservar la disposición legal y
proscribir la interpretación violatoria de la Constitución, de modo que para el
caso presente se declarará la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 15 del
Proyecto en el entendido de que no puede dar lugar a menoscabar la acción de
tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales.

El parágrafo 3° advierte que las exclusiones referidas no afectarán el acceso a

tratamientos de las personas que sufren enfermedades raras o huérfanas. Este
mandato se aviene a lo preceptuado en la Constitución, pues, se encamina a
realizar el acceso al derecho de un grupo de personas que pueden considerarse
como una minoría, con lo que lo dispuesto en los artículos 2 y 49 de la Carta y
lo mandado en los incisos 2º y 3º del artículo 13, alcanza expresión legal con
miras a realizar el acceso al servicio de salud para este grupo humano. Para la
Sala, resulta inaceptable la intervención que so pretexto de preservar la
sostenibilidad financiera y desconociendo el sentido de los mandatos
constitucionales inmediatamente citados pretendía la inexequibilidad del
parágrafo. En suma, se declarará de manera pura y simple la exequibilidad del
parágrafo 3º en referencia.

459
5.2.16. Artículo 16

“Artículo 16. Procedimiento de resolución de conflictos por parte

de los profesionales de la salud. Los conflictos o discrepancias en
diagnósticos y/o alternativas terapéuticas generadas a partir de la
atención, serán dirimidos por las juntas médicas de los prestadores
de servicios de salud o por las juntas médicas de la red de
prestadores de servicios salud, utilizando criterios de razonabilidad
científica, de acuerdo con el procedimiento que determine la ley”.

5.2.16.1. Intervenciones relativas al artículo 16

5.2.16.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan su declaratoria de exequibilidad, al considerar que este precepto

normativo establece un mecanismo de solución de conflictos frente a la
discordancia entre diagnósticos y alternativas terapéuticas generadas a partir
de la atención en salud.

En dicha norma se propone que estas diferencias sean resueltas de forma

objetiva, imparcial y bajo criterios razonables por parte de las juntas médicas
de las entidades o de su red prestadora de servicios de salud, compuestas por
grupos plurales de expertos en la materia, todo esto con el fin de garantizar un
procedimiento más trasparente y participativo.

5.2.16.1.2. Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social. “SINDESS

Nacional”

Para SINDESS Nacional, no resulta congruente que el artículo 16 limite la

solución de discrepancias, en relación con tratamientos médicos, a un
elemento de razonabilidad, motivo por el cual considera que debe declararse
inexequible.

Según esta entidad, el criterio de razonabilidad, puede ser interpretado de dos

maneras. La primera, como una manera de encontrar la forma de garantizar
una vida digna al individuo que requiere del servicio con el que no cuenta la
red prestadora del servicio; y, la segunda, como una excusa para evadir el
procedimiento que le es oneroso o dispendioso al sistema de salud. Sobre esta
última interpretación sostiene que cuando la razonabilidad conferida al
sistema obedezca a restricciones administrativas y económicas, la superación
de la enfermedad del paciente tendría como primer obstáculo el factor
económico, lo que podría dilatar la prestación del servicio de salud.

5.2.16.1.3. Universidad Externado de Colombia

Advierte que debe tenerse en cuenta la “prevalencia del criterio material de

ley estatutaria sobre el criterio formal”, en este sentido, cuando una ley
adopta, por medio del trámite especial de las leyes estatutarias, disposiciones

460
que sustancialmente no lo son, se debe proceder a su descalificación, como ha
ocurrido previamente en casos como en el de la Sentencia C-862 de 2012.

Continúa manifestando que, a pesar de que la Corte en estos casos ha

procedido a “desarticular” aquellas disposiciones, realiza el estudio de la
norma de manera integral, lo cual considera contrario al artículo 153 y
numeral 8 del artículo 241 de la Carta, pues, en ese evento, lo correcto sería
declararse inhibida.

En torno a ello, debería cambiarse y dirigirse en adelante el desarrollo

jurisprudencial en el estudio de leyes estatutarias, tanto de las normas que
siendo estatutarias están en otras leyes, como de las normas que no teniendo el
carácter de tales están relacionadas en una ley de este alcance.

Así las cosas, aduce que la piedra angular del proyecto en estudio podría
encontrarse en el artículo 15, en el cual, a pesar de que, al parecer, residirá el
núcleo esencial del derecho fundamental a la salud, se eleva a rango
estatutario la base del Sistema de Seguridad Social en Salud; situación que, a
su modo de ver, también se refleja en los artículos 4, 9, 12, 14, 16, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23, 24 y 25.

En consecuencia, solicita que la Corte proceda a “descalificarlo” como norma

de rango estatutario y, de contera, se declarare inhibida para pronunciarse
sobre este artículo

5.2.16.1.4. ACEMI

Advierte que existen normas que no tienen rango de fundamentales a pesar de

estar plasmadas en la ley estatutaria de salud, por cuanto no regulan elementos
estructurales o esenciales de este derecho, ni asuntos importantes
concernientes a su núcleo esencial. A su consideración, es importante que la
Corte Constitucional las identifique con el propósito de tener precisión acerca
de su rango normativo y de hacer claridad respecto del trámite legislativo que
deberá surtir el Congreso, en caso de futuras modificaciones, para lo cual
invocó las Sentencias C-748 de 2011 y C-145 de 1994.

Manifiesta que las disposiciones que, a su entender, no tienen el carácter de

estatutarias, a pesar de estar integradas en el proyecto de ley, son las
plasmadas en los artículos 4, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23.

5.2.16.1.5. Fundación Esperanza Viva

Advierte que esta norma no deberá ser entendida como una limitación a la
autonomía médica ni en detrimento del paciente, porque, de lo contrario,
incrementaría las barreras en tiempos de espera, costos económicos, sociales y
pérdidas de vida.

5.2.16.1.6. COOMEVA

461
Indicó que esta disposición no define claramente cuáles serían los criterios de
integración de las juntas médicas, ni garantiza que sean objetivas o
imparciales. Tampoco señala cómo los usuarios pueden participar en esos
conflictos, desconociendo la reiterada jurisprudencia constitucional sobre el
consentimiento informado de los pacientes; al respecto, citó la Sentencia T-
392 de 2009.

5.2.16.1.7. Procuraduría General de la Nación

Solicita declarar inexequible la expresión “de acuerdo con el procedimiento

que determine la ley”, contenida en esta norma, dado que, en virtud de los
imprevistos que puedan presentarse para su aprobación, contenido y
aplicación para cada caso concreto, podría propiciar la violación del derecho
fundamental a la salud, comprendido desde su órbita de aplicación inmediata,
en términos de integralidad y universalidad.

De otro lado, solicita declarar exequible el resto de la misma norma, bajo los
entendidos a continuación señalados:

i) “tales conflictos o discrepancias en diagnósticos y/o alternativas

terapéuticas generadas a partir de la atención en salud deben ser
resueltas en los tiempos más breves posibles (máximo 72 horas),
especialmente de acuerdo con la urgencia de la decisión”, esto
con el fin de garantizar el derecho fundamental a la salud y la
protección de la vida, la integridad y la dignidad, en su calidad de
derechos fundamentales de aplicación inmediata.

ii) Ahora bien, en la resolución de los conflictos o discrepancias en

diagnósticos y/o alternativas terapéuticas, el principio de
oportunidad (literal e, artículo 6) implica, en casos de
emergencias y de enfermedades en las que el diagnóstico,
tratamiento y controles postratamiento no se deben dilatar, por
comprometer en forma grave o irreversible la vida o la integridad
del paciente, que la autoridad directa e indiscutible “previamente
en sus decisiones” es el médico remitente, el que hace el
diagnóstico y el tratante, por lo que aquellas decisiones deben
estar debidamente justificadas o motivadas y no pueden estar
sometidas a ningún tipo de control administrativo o judicial
preliminar, así como tampoco a dilación en su cumplimiento.

5.2.16.2. Intervenciones en audiencia pública

Con relación al artículo 16 no se realizó pronunciamiento alguno durante la

audiencia.

5.2.16.2. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 16

Dado que este mandato, como se verá más adelante, puede suponer una
restricción al derecho, estima la Sala es del resorte del legislador estatutario,

462
razón por la cual le está vedado a este Tribunal atender la propuesta de la
Universidad Externado de Colombia y de ACEMI en cuanto a declarase
inhibida frente al mismo; máxime, por cuanto, aun si, en gracia de discusión,
se descartara su carácter de asunto de reserva de ley estatutaria, ello tampoco
sería óbice para proceder de esa forma, pues, “en la medida en que el control
previo de constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria es integral,
el pronunciamiento de la Corte debe recaer tanto sobre las disposiciones cuyo
contenido está sometido a la reserva especial, como sobre aquellas que desde
la perspectiva material no estén sometidas a tal reserva”427.

En la oportunidad pertinente, el Jefe del Ministerio Público estimó apropiado

que, bajo criterios de razonabilidad científica se diriman las discrepancias de
que trata el artículo 16, pero bajo la condición de que el trámite no supere las
72 horas, sin desconocer el principio de oportunidad, especialmente, en los
eventos en los que se pueda ver comprometida la vida o integridad del
paciente, casos en los que el concepto del médico tratante no puede perder
vigencia por la dilación en trámites administrativos o judiciales, razón por la
cual solicitó, en ese punto, su constitucionalidad condicionada. Finalmente,
advirtió que deferir la solución de tales conflictos al procedimiento que
determine la ley atenta contra la aplicación inmediata, universal e integral del
derecho a la salud “debido a las vicisitudes que el mismo conlleva en cuanto a
su aprobación, contenido y aplicación para cada caso concreto”, por lo que
debe declararse su inconstitucionalidad al respecto.

Considera la Corte que este asunto –planteado por el legislador estatutario de

forma breve e imprecisa– es de capital importancia para los intereses del
Estado, las prestadoras de salud y los usuarios, toda vez que en las
controversias por la autorización de servicios y tecnologías, tiene sus bases
uno de los pilares de la crisis del sector, teniendo en cuenta que, entre otros
factores, debido a la falta de procedimientos claros, ágiles y contundentes para
tal efecto, la jurisdicción constitucional se encuentra atestada de acciones de
amparo en las que se reclama a las EPS y otras entidades el suministro de
servicios que no han sido autorizados, pese a la existencia de prescripciones
médicas, los cuales, en un alto porcentaje, terminan siendo ordenados por los
falladores de instancia.

Después de la anterior reseña, este Tribunal estima pertinente que el debate

que surge en torno al examen del citado artículo se adelante, cuidadosamente,
a partir del estudio de cada una de las expresiones que lo integran. En ese
orden de ideas, encuentra que su estudio debe abordar: (i) los conflictos o
discrepancias en diagnósticos y/o alternativas terapéuticas generadas a partir
de la atención, (ii) serán dirimidos por las juntas médicas de los prestadores de
servicios de salud o por las juntas médicas de la red de prestadores de
servicios de la salud, (iii) utilizando criterios de razonabilidad científica, (iv)
de acuerdo con el procedimiento que determine la ley.

Los conflictos o discrepancias en diagnósticos y/o alternativas terapéuticas

generadas a partir de la atención (i) Lo primero que hay que valorar sobre
427 Sentencia C-540 de 2012, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.

463
este particular es la existencia de un escenario sin precedentes en el que, a
diferencia de las discusiones de antaño, en las que el paciente se veía
compelido a tolerar los conflictos suscitados por la autorización de servicios o
tecnologías excluidas del plan obligatorio de salud, ahora, además, se enfrenta
a la posibilidad de que se controvierta el diagnóstico del médico tratante, sin
consideración a todo lo que pueda acontecer en ese interregno.

La consideración de este contexto fáctico resulta obligada, teniendo en cuenta

que el legislador estatutario precisó que el campo de aplicación del artículo
examinado se reduce a las desavenencias “generadas a partir de la atención”,
y es claro, de acuerdo con las reglas de la experiencia, la normativa vigente y
la propuesta estatutaria, que quien atiende al paciente para dar diagnósticos
y/o alternativas terapéuticas es el médico tratante428.

Para la Corte es evidente que no puede haber controversia en cuanto a que las
entidades prestadoras, gestoras, o cualquiera que sea el nombre que adopten
las organizaciones encargadas de hacer efectivos los servicios de salud, están
obligadas a garantizar todo lo que haya ordenado este profesional, cuando no
esté excluido acorde con los criterios establecidos por el legislador de
conformidad con el alcance fijado en la jurisprudencia. Si lo prescrito no está
incorporado, su autorización está sujeta a las reglas establecidas por este
Tribunal429. Sin embargo, no sucede lo mismo con el diagnóstico, ya que, por
su contenido intangible y de especificidad científica, guarda relación con la
comprensión y los conocimientos del profesional que lo emite y el respeto por
su autonomía, aun bajo el marco de una relación institucional.

Como lo señaló la Fundación Esperanza Viva, dicha preceptiva no puede ser

entendida como una limitación a la autonomía médica ni mucho menos en
detrimento del paciente, porque ello implicaría un incremento de las barreras
de acceso a los servicios de salud, que estarían representadas en mayores
tiempos de espera, costos económicos, sociales y pérdidas de vida.

Lo segundo que hay que considerar son los sujetos del conflicto, es decir, si la
controversia se presenta entre el médico de la entidad prestadora o un
profesional externo a su red, el médico tratante y el paciente, el médico
tratante y el respectivo Comité Técnico Científico, u otros actores.

Si se trata de la discrepancia entre profesionales que no pertenecen a una

misma red de prestadores, es válido el debate, siempre que su trámite respete
el precedente de este Tribunal430; pero, si el disentimiento es endógeno a la
entidad prestadora, para la Corte, sin lugar a equívocos, se configura una

428“Explica la Corte que el médico tratante es aquel especialista que valora el estado de salud de un usuario,
y mediante su conocimiento científico, establece el tratamiento médico a seguir. No obstante, ha advertido la
Corporación que el profesional tratante no debe ser necesariamente una persona adscrita a la red de servicios
de la EPS a la cual el paciente se encuentra afiliado” (Sentencia T-026 de 2013, M. P. María Victoria Calle
Correa).
429 Cfr. Sentencias T-840 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-355 de 2012, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva; y T-155 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre otras.
430 Cfr. Sentencia T-760 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-178 de 2011, M. P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; T-499 de 2012, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-025 de 2013, M. P.
María Victoria Calle Correa, entre otras.

464
situación regresiva, que desmejora la calidad de la atención que debe
prodigarse a los usuarios del sistema de salud, pues, en caso de necesitarse una
segunda opinión o criterio, debe ser el mismo paciente quien lo solicite, no por
oficio de una junta médica.

Aparte, ello desconoce el principio de buena fe del artículo 83 superior,

traducido en la presunción de aptitud y cualificación de los médicos tratantes,
habida cuenta que, salvo contadas excepciones,“la jurisprudencia
constitucional ha establecido que su opinión prevalece sobre la de los
funcionarios administrativos de la EPS, e incluso sobre la del Comité Técnico
Científico porque su profesión médica y el conocimiento específico del
paciente lo inviste de la idoneidad y competencia que se requiere para
determinar la necesidad y urgencia del servicio o medicamento”431, lo cual
descarta su controversia oficiosa.

Luego, con independencia del motivo, descalificar automáticamente un

diagnóstico de esa naturaleza es atentar contra el derecho a la salud del
paciente y la autonomía profesional. En ese orden de ideas, so pretexto de
precaver, por ejemplo, el uso inadecuado de los recursos del sistema o de las
herramientas propias de las entidades que lo administran, no le es dable al
Estado proponer un modelo en el que las prestadoras o gestoras (o la entidad
que corresponda) pongan en tela de juicio el concepto del profesional que ellas
mismas contrataron, pues sería valerse de su propia incuria para propiciar
dilaciones injustificadas y eventos que impacten de forma negativa la calidad
del servicio de salud que merecen los colombianos, sin mencionar que para tal
fin cuentan con otros mecanismos, menos lesivos para el paciente.

Es inconsistente que se piense en contratar médicos, bajo el presupuesto de

desconfiar de su calidad profesional, sometiendo la validez de su trabajo a una
junta médica. De aceptarse esa tesis, en aras de privilegiar los derechos del
paciente –quienes tiene que soportar en su vida e integridad las falencias del
sistema–, garantizándoles el acceso eficaz y oportuno a la atención requerida,
debería desaparecer la figura del médico tratante para que sean atendidos,
directamente, por la respectiva junta médica; lo cual en el contexto
colombiano actual resultaría absurdo.

Con todo, debe decirse que la norma examinada no establece a cuál de los
casos hace alusión, ni tampoco fija unos parámetros mínimos para
determinarlo, lo cual supone la posibilidad de que, sin importar quien propicie
la contradicción, la validez del diagnóstico y/o alternativa terapéutica pueda
ser sometida al correspondiente procedimiento de resolución de conflictos. A
todas luces, ello se opone al principio de eficiencia de que trata el artículo 49
Superior, toda vez que, con la existencia de una ley marco que permite la
conflictividad como atributo del sistema de salud, se condiciona el goce del
derecho fundamental hacia el que propende.

Con relación a ello, lo tercero que hay que determinar es la oportunidad del
conflicto y si este tiene la vocación de suspender la vigencia de la decisión
431 Sentencia T-495 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.

465
controvertida –la primera que se adoptó–; situación que tampoco denota
claridad en el mencionado precepto, pues no advierte que el procedimiento
aludido se efectúe con posterioridad al tratamiento ordenado por el médico
tratante o si, por el contrario, sea previo al mismo. Dicho de otro modo, no se
fija un límite temporal claro que se traduzca en la vigencia del concepto en
discusión. Por lo tanto, no hay una interpretación unívoca que conduzca a
determinar, con meridiana precisión, si el paciente debe esperar a que se
dirima el desacuerdo para poder acceder al goce efectivo de su derecho, lo
cual no se acompasa con el mandato superior, en cuanto ello representaría
trámites administrativos y burocráticos que se convierten en un obstáculo para
su disfrute432.

Otro aspecto a tener en cuenta guarda relación con las razones de la

controversia, esto es, por ejemplo, si atañe a factores técnicos, de
conveniencia para el paciente, de cobertura, o de alcance económico –recobros
y otros–, tal como, en su oportunidad, lo sugirió el Sindicato Nacional de la
Salud y Seguridad Social, –SINDESS Nacional–. Al igual que en las
precisiones anteriores, el legislador estatutario no delimitó el margen de
acción que se va a conferir al legislador ordinario para llenar estos vacíos.

Para indicar la posición de la Corte, sobre el particular, basta citar la orden No.
23 del fallo estructural T-760 de 2008433, que al respecto dice:

“[U]na entidad encargada de asegurar la prestación de un servicio

de salud, viola el derecho a la salud al dejar de autorizar la
prestación de un servicio que no está incluido en el plan
obligatorio, pero se requiere (de su prestación depende conservar la
salud, la vida, la dignidad o la integridad de la persona). También
viola el derecho a la salud cuando aprueba el servicio que se
requiere, pero condiciona su práctica al pago de una suma de
dinero, a pesar de que la persona lo requiere con necesidad (la
persona no pueda proveérselo por sí misma)” || (…)Para la Corte,
es claro que una de las principales razones por las cuales se sigue
desconociendo sistemáticamente el derecho a acceder a los
servicios de salud requeridos, exigiendo el ‘trámite previo’ de
interponer una acción de tutela, es precisamente porque no existe
ninguna otra vía legal o reglamentaria para acceder a estos
servicios, que como se indicó, hacen parte central del derecho
fundamental a la salud”.

Con base en lo anterior, en la orden vigésima tercera del fallo estructural se

ordenó la expedición de una regulación sobre el trámite interno que debe
adelantar el médico tratante ante la respectiva EPS para que autorice
directamente, tanto los servicios de salud no incluidos en el plan de beneficios,
diferente a un medicamento, como aquellas tecnologías en salud

432 Cfr. Entre otras, las sentencias T-1030 de 2010, M. P. Mauricio González Cuervo; T-233 de 2011, M. P.
Juan Carlos Henao Pérez; T-073 de 2012, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio; y T-384 de 2013, M. P. María
Victoria Calle Correa.
433 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

466
explícitamente excluidas del POS, cuando estas sean ordenadas por el médico
tratante.

En esa medida, la finalidad de la orden mencionada no es otra que establecer

un trámite interno con el que se garantice el acceso a los servicios de salud,
libre de trámites y procedimientos administrativos que dilaten la prestación del
servicio; cosa que con el artículo 16 sub examine no se verifica.

Serán dirimidos por las juntas médicas de los prestadores de servicios de

salud o por las juntas médicas de la red de prestadores de servicios de la
salud (ii) De dicha expresión, la Corte infiere el surgimiento de nuevos
elementos en el sistema de salud, representados en la configuración de dos
juntas médicas diferentes: las de los prestadores de servicios de salud y las de
las redes de prestadores de servicios de salud.

En cuanto a ello, este Tribunal encuentra que, nuevamente, el legislador

estatutario deja un amplio margen de configuración para el tema de las dos
juntas que se proponen. No se dice en qué forma se relacionan, si ello admite
la posibilidad de una doble instancia o si una es subsidiaria frente a la otra.
Siendo así, llama la atención que el derecho a la salud pueda quedar en
suspenso a lo largo de un trámite, dilatado injustificadamente por la forma en
la que se articulen estas nuevas juntas, razón por la cual la Corte, a este punto,
comparte la inquietud planteada por COOMEVA EPS, en cuanto a los criterios
de integración, objetividad, imparcialidad y participación de usuarios.

Igualmente, no pasa por alto la Corte que, en esas circunstancias, debe primar
el principio pro homine, por lo que, antes que el esclarecimiento de la
discrepancia, debe privilegiarse el derecho de los colombianos a acceder, de
forma oportuna, a las prestaciones médicas y asistenciales que requieran,
razón por la cual el ejercicio legislativo, que sobre el particular se desata, debe
apuntar a desarrollar de manera clara y concreta las alternativas más
favorables para los pacientes, especialmente, cuando padecen graves
enfermedades, sin dar lugar a asomos que puedan permitir lo contrario, toda
vez que es un objetivo fundamental del Estado la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, según lo preceptúa el artículo 366 de la Constitución.

Utilizando criterios de razonabilidad científica (iii) La esencia del examen de

constitucionalidad, en este caso, radica en definir el concepto de razonabilidad
científica y fijar los parámetros para que este se ajuste a la Norma de Normas.

Si nos remitimos al tenor literal de la expresión, entendiendo las palabras en

su sentido obvio y a la luz del ejercicio hermenéutico que más se aproxime a
la acepción comúnmente aceptada, deberíamos entender esa expresión como
el ejercicio intelectual que permite llegar a una conclusión acertada, tomando
como base el conocimiento científico.

No obstante, ello conduce a una interpretación que permite un amplio margen

de dubitación con relación a lo que es acertado, dado el grado de subjetividad
que llevan implícitos ese tipo de juicios de valor.

467
Por tal motivo, la comprensión adecuada del mismo, bajo la óptica del
constitucionalismo colombiano, sugiere la adopción del criterio de
razonabilidad desarrollado por la Corte para efectos de la interpretación
judicial. Así, se aprecia que:

“El contenido mismo del concepto de “razonabilidad” ha sido

explorado por la Corte, que en sentencia, dijo “hace relación a que
un juicio, raciocinio o idea esté conforme con la prudencia, la
justicia o la equidad que rigen para el caso concreto. Es decir,
cuando se justifica una acción o expresión de una idea, juicio o
raciocinio por su conveniencia o necesidad”. Se trata de garantizar
que, en cada caso, la interpretación de las disposiciones jurídicas
se lleve a cabo acudiendo a un criterio finalista, que tome en cuenta
las metas y objetivos establecidos en la Carta, de acuerdo con los
criterios “pro-libertatis” y “pro-homine”, derivados de la filosofía
humanista que inspira el constitucionalismo colombiano”434.

A ello debe concatenársele el respectivo fundamento propio de la ciencia que

oriente la decisión con la que se ponga fin a la discrepancia surgida en el
diagnóstico y/o alternativas terapéuticas generadas a partir de la atención en
salud que reciba un paciente, lo que quiere decir que el criterio que se emplee
debe satisfacer el fin constitucional de razonabilidad, pero, al mismo tiempo,
debe estar apoyado en un conocimiento validado de conformidad con el
método reconocido por la comunidad científica correspondiente.

Lo anterior indica que la solución dada al conflicto debe obedecer a motivos

eminentemente médicos, lo cual significa que no le es dable a las mencionadas
juntas ampararse en factores personales, institucionales, sociales, económicos,
o de otra índole para desatar el debate que ante ellas se propone.

Así entendido, considera la Corte que dicha expresión se ajusta a la

Constitución, porque, de lo contrario, el sistema enfrentaría la caótica crisis
desencadenada por la arbitrariedad de los aludidos órganos, en el trámite del
procedimiento para la resolución de conflictos por parte de los profesionales
de la salud.

De acuerdo con el procedimiento que determine la ley (iv) La Corte no se

opone a que, en virtud del principio de libertad de configuración legislativa, el
legislador desarrolle los mecanismos que estime pertinentes para superar los
conflictos propios de la prestación del servicio de salud, motivo por el cual no
puede atender el reclamo de la Procuraduría General de la Nación en cuanto a
declarar la inexequibilidad de dicha expresión. Empero, es consciente que,
para lograr tal objetivo, es necesario que el marco estatutario determine unos
parámetros mínimos, so pretexto de evitar un margen de reglamentación que
pueda atentar contra la Carta Política.

434 Sentencia C-1026 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.

468
Una vez precisados estos cuatro aspectos, es menester señalar que, a efectos
de establecer la validez del examinado artículo 16, es difícil atenerse al
propósito del legislador, pues poco o nada se discutió sobre el en el trámite
que surtió el proyecto de ley ante el Congreso. No obstante, asumiendo que lo
que buscó con ello fue evitar el advenimiento de diagnósticos y tratamientos
inapropiados, conductas impropias de profesionales de la salud o salvaguardar
los recursos del sistema, entre otros fines, para este Tribunal es necesario que
el mencionado mecanismo sea desarrollado con suprema cautela, pues no se
pueden anteponer estos criterios al derecho fundamental a la salud de los
pacientes; máxime, a sabiendas de que debe existir un sistema de control y
responsabilidades sobre estos eventos, cuyas consecuencias no pueden ser
trasladadas al usuario.

Como pudo verse, el legislador estatutario, en el precepto bajo estudio, dejó

muchas variables indeterminadas y en un grado de abstracción tal, que pasarlo
por alto en el examen de constitucionalidad, pudiera dar lugar a la
legitimación de escenarios abiertamente opuestos a la Constitución. Así, en la
Sentencia C-350 de 2009435, esta Corporación sostuvo:

“…si bien el uso de conceptos jurídicos indeterminados no está

proscrito no es aceptado constitucionalmente, habiendo sido
señalado por la jurisprudencia algunos casos en los que el
legislador debe abstenerse de emplear palabras y conceptos que
por su grado de indeterminación pueden comprometer el ejercicio o
el goce de derechos constitucionales. Se trata pues, de una defensa
del principio de legalidad, que pretende dar seguridad jurídica a las
personas, permitiendo prever las consecuencias de sus actos. La
Corte ha considerado inconstitucionales normas de este grado de
indeterminación…”.

Para la Sala, el asunto encuentra respuesta en un criterio fijado mediante

sentencia C- 936 de 2011. Frente a una demanda de inconstitucionalidad
presentada en contra del artículo 27 de la Ley 1438 de 2011 436, que creó la
Junta Técnica Científica de Pares, la Corte, declaró la exequibilidad
condicionada de esa disposición, al considerar que el fin perseguido por esta
se ajustaba a la Carta, siempre que se entendiera que en los casos de urgencia,
en los términos señalados por la providencia, la autorización de servicios e
insumos excluidos del POS no podía supeditarse a ningún trámite
administrativo; que este, en todo caso, no podría tardar más de 7 días en
resolverse; y que tampoco suspendía las autorizaciones ya efectuadas por los
Comités Técnico Científicos.437

435 M. P. María Victoria Calle Correa.

436Por medio de la cual se reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
437 Se dijo textualmente en la parte resolutiva por parte de la Sala Plena “(…) Declarar EXEQUIBLE el
artículo 27 de la Ley 1438 de 2011 (i) en el entendido de que en los casos en los que el médico tratante
indique que existe una urgencia en los términos señalados en la consideración 2.8.2.3., el suministro de los
servicios y/o medicamentos excluidos de los planes de beneficios –expresamente o no- no deberá supeditarse
ni a la aprobación del Comité Técnico Científico de la respectiva EPS, ni al de la Junta Técnico Científica de
Pares de la Superintendencia Nacional de Salud, por las razones expuestas en esta providencia; (ii) en el
entendido de que en los demás casos, es decir cuando no existe urgencia ni el CTC autorizó la prestación, si
no se cumple el término perentorio de siete días previsto por la disposición censurada para que la JTCP

469
Por ello, la declaración de exequibilidad del artículo 16 de la ley estatutaria
sub examine, implica que el procedimiento de resolución de conflictos por
parte de los profesionales de la salud, de que trata dicha norma, no se oponga
a la Constitución, principalmente a los principios, de oportunidad, eficiencia y
acceso efectivo que caracterizan al derecho fundamental a la salud, para lo
cual es menester que el mismo no opere cuando del diagnóstico y/o terapia de
recuperación se advierta cualquier riesgo para la vida o integridad del
paciente, a menos que este, o quien lo legítimamente lo represente, lo solicite
como una segunda alternativa o criterio; situación en la que dicho
procedimiento deberá adecuarse al modo y celeridad que, según la urgencia,
demande cada caso. En los restantes eventos, dicho trámite no excederá el
término de 7 días, ni deberá desarrollar escenarios como los que se rechazan
en este acápite de la providencia.

5.2.17. Artículo 17

“Artículo 17. Autonomía profesional. Se garantiza la autonomía de

los profesionales de la salud para adoptar decisiones sobre el
diagnóstico y tratamiento de los pacientes que tienen a su cargo.
Esta autonomía será ejercida en el marco de esquemas de
autorregulación, la ética, la racionalidad y la evidencia científica.

Se prohíbe todo constreñimiento, presión o restricción del ejercicio

profesional que atente contra la autonomía de los profesionales de
la salud, así como cualquier abuso en el ejercicio profesional que
atente contra la seguridad del paciente.

La vulneración de esta disposición será sancionada por los

tribunales u organismos profesionales competentes y por los
organismos de inspección, vigilancia y control en el ámbito de sus
competencias.

Parágrafo. Queda expresamente prohibida la promoción u

otorgamiento de cualquier tipo de prebendas o dadivas a
profesionales y trabajadores de la salud en el marco de su ejercicio
laboral, sean estas en dinero o en especie por parte de proveedores;
empresas farmacéuticas, productoras, distribuidoras o
comercializadoras de medicamentos o de insumos, dispositivos y/o
equipos médicos o similares”.

5.2.17.1. Intervenciones relativas al artículo 17

5.2.17.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, Ministerio de

Salud y Protección Social

emita su concepto, el servicio debe prestarse de manera inmediata por la EPS; y (iii) en el entendido de que
la revisión de la Junta no suspende las autorizaciones de los comités de servicios no previstos en los planes
de beneficios, de forma que las EPS deben suministrarlos de forma inmediata(…). Sentencia C-936 de 2011.

470
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y
Protección Social solicitan que se declare la constitucionalidad del artículo 17
de la Ley estatutaria en cuestión, dado que constituye una doble garantía al
derecho fundamental a la salud, pues, mientras, de un lado, protege a los
profesionales de la salud para que actúen con libertad en sus relaciones con los
pacientes, del otro, protege a los pacientes de las decisiones que se tomen en
relación con el tratamiento a seguir, ya sea garantizando que las prescripciones
sean tomadas bajo criterios razonables, o impidiendo que estas se vean
parcializadas por vínculos de subordinación.

De la primera garantía que trae el artículo 17 del proyecto, se puede encontrar

su fundamento constitucional en el artículo 26 de la Carta Política, en la
medida en que protege, de manera general, la autonomía en el ejercicio de los
profesionales. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha apoyado la
protección a la autonomía médica bajo el argumento de que si bien son los
profesionales en salud los que cuentan con la experiencia y conocimientos del
caso concreto, sus decisiones deben prevalecer por encima de aquellas que
sean adoptadas por órganos administrativos o jueces de tutela; situación que
fue respaldada por la sentencia T-889 de 2001, en la que se responsabiliza de
la recuperación y estabilización de los afiliados al sistema, en una primera
instancia, a los profesionales que directamente prestan el servicio de salud,
pues son ellos los que cuentan con la preparación científica y técnica para
estos casos.

Sin embargo, lo anterior no imposibilita que las decisiones tomadas por los
profesionales en salud puedan ser controvertidas sobre la base de criterios
técnicos y científicos, ya que, como se deduce de la posición que ha fijado la
jurisprudencia constitucional, la autonomía médica no es absoluta, por cuanto
se encuentra sujeta a una serie de condiciones que la hacen legítima.

En primer lugar, la autonomía médica se encuentra sujeta a la autorregulación

como esquema de independencia que permite a los profesionales de la salud
decidir sobre el curso de tratamientos en pacientes a su cargo, todo ello, con el
fin de que el profesional proceda con la mayor rectitud, honestidad e
idoneidad en la práctica de la medicina.

En segundo lugar, la Ley Estatutaria señala que la autonomía de los médicos

debe sujetarse a la ética, entendida esta como el conjunto de preceptos morales
que deben orientar el ejercicio de las ciencias de la salud y que, de una u otra
forma, resultan vinculantes para el ejercicio de la medicina. Entre ellos está el
de velar por la salud de los pacientes y enseñar sus conocimientos médicos
con estricta sujeción a la verdad científica.

Como tercera y última sujeción, se tiene que la autonomía médica debe estar
acorde con la racionalidad y la evidencia científica. Estos dos requisitos
comparten la finalidad de proteger el derecho a la salud de las personas, por
esta razón, la última no puede estar separada de las dos exigencias señaladas
anteriormente. Lo anterior se evidencia en el caso en que el profesional debe
decidir si el servicio médico requerido por el paciente, sea POS o NO POS, le

471
asiste con necesidad. Cuando el servicio o tecnología requerida es necesario,
en principio, debe ser ordenado por el médico adscrito a la EPS, como quiera
que es la persona capacitada, con criterio científico y, en un segundo lugar,
quien conoce al paciente. Como puede verse, es el criterio científico y el
conocimiento del paciente, lo que determina la legitimidad de estas decisiones.

Ahora bien, el segundo inciso del artículo 17 consagra la prohibición de

cualquier tipo de constreñimiento o presión sobre la autonomía de los
profesionales de la medicina, ya sea de este hacia el paciente, o viceversa,
pues de configurarse alguna de estas faltas, tal y como lo señala el inciso
tercero del mismo artículo, quedarían facultados los Tribunales u órganos
profesionales competentes para imponer la sanción penal correspondiente.

5.2.17.1.2. Intervención del Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad

Social, “SINDESS Nacional”

En lo que guarda Relación al artículo 17, solicita sea declarado

inconstitucional el parágrafo 2, por medio del cual se enuncia la prohibición a
los proveedores de las empresas farmacéuticas de constreñir, a partir de
dádivas en especie o en dinero, a los profesionales en salud; ya que considera
innecesario que en una ley estatutaria se defina una falta disciplinaria que ya
ha estado prevista en el Código Disciplinario Único desde tiempo atrás.

Por otro lado, justifica su inexequibilidad en el hecho de que violenta el

artículo 83 de la Constitución, por desconocer la presunción de buena fe,
como principio que irradia todas las actuaciones de los particulares y agentes
públicos del Estado.

5.2.17.1.3. Intervención de la Asociación Nacional de Cajas de

Compensación Familiar. “ASOCAJAS”

Reconoce esta Asociación que, si bien el artículo 17 presenta una garantía

especial a la autonomía de los profesionales en salud en cuanto a la toma de
decisiones frente al diagnóstico y tratamiento de los pacientes que tienen a su
cargo, la norma no es clara al momento de señalar las sanciones que se
generan, cuando dicha actuación se encuentre viciada, ya sea por
constreñimiento, presión o restricción, razón por la cual dicha imprecisión
constituye el motivo por el cual debe ser debe ser declarado inconstitucional.

Teniendo en cuenta lo anterior, puede afirmarse que, en esta norma, el

legislador debió ser más preciso, ya que a la hora de dar un poder sancionador
al Estado, a través de los tribunales u órganos correspondientes, estaba
obligado no solo a describir la prohibición y el órgano competente para
judicializarla, sino que además debió, en un primer lugar, determinar las
sanciones a las que se haría acreedor el usuario que se adecuara a dicha
prohibición; pues solo así, se cumpliría con el principio de legalidad penal, el
cual tiene por objeto que los ciudadanos conozcan previamente cuándo y por
qué motivos pueden ser objeto de penas, sean privativas de la libertad o de
otra índole.

472
De esta forma, puede concluirse que la gran sensación de inseguridad jurídica
en la expedición de este precepto, es razón suficiente para que sea declarado
inconstitucional.

5.2.17.1.4. Universidad Externado de Colombia

Advierte que debe tenerse en cuenta la “prevalencia del criterio material de

ley estatutaria sobre el criterio formal”, en este sentido, cuando una ley
adopta por medio del trámite especial de las leyes estatutarias disposiciones
que sustancialmente no lo son, se debe proceder a su descalificación, como ha
ocurrido previamente en casos como en el de la Sentencia C-862 de 2012.

Continúa manifestando que, a pesar de que la Corte en estos casos ha

procedido a “desarticular” aquellas disposiciones, realiza el estudio de la
norma de manera integral, lo cual considera contrario al artículo 153 y al
numeral 8 del artículo 241 de la Carta, ya que, ante esta circunstancia, debería
declararse inhibida.

En torno a ello, debería cambiarse y dirigirse en adelante el desarrollo

jurisprudencial del estudio de leyes estatutarias, tanto de las normas que
siendo estatutarias están en otras leyes, como de las normas que no teniendo el
carácter de tales están relacionadas en una ley de este alcance.

Así las cosas, aduce que la piedra angular del proyecto en estudio podría
encontrarse en el artículo 15, en el cual, a pesar de que, al parecer, reside el
núcleo esencial del derecho fundamental a la salud, se eleva a rango
estatutario la base del Sistema de Seguridad Social en Salud; situación que a
su modo de ver también se refleja en los artículos 4, 9, 12, 14, 16, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23, 24 y 25. En consecuencia, solicita que la Corte proceda a
“descalificarlo” como norma de rango estatutario y, de contera, se declarare
inhibida para pronunciarse sobre este artículo

5.2.17.1.5. ACEMI

Comienza afirmando que, además de dicho artículo, el 11, 15 y 23 del

proyecto de ley admiten interpretaciones que son contrarias al derecho a la
salud, lo cual puede dar lugar a una incertidumbre sobre el alcance del derecho
y, eventualmente, un trato inequitativo y discriminatorio.

Por otro lado, señala que esta norma no tiene rango de fundamental a pesar de
estar plasmadas en la ley estatutaria, por cuanto no regula elementos
estructurales esenciales del derecho a la salud, ni asuntos importantes del
núcleo esencial.

Considera importante que la Corte Constitucional las identifique con el

propósito de tener precisión acerca de su rango normativo y de hacer claridad
en cuanto al trámite legislativo que deberá surtir el Congreso en caso de

473
futuras modificaciones, para lo cual invocó las Sentencias C-748 de 2011 y C-
145 de 1994.

Por otro lado, los incisos 2 y 3 del artículo vulneran el derecho a la salud de
los usuarios y el principio de legalidad (artículo 29 Superior) debido a que (i)
imposibilitan la realización de auditorías médicas concurrentes, (ii) toda
directriz que se indique a los profesionales de la salud puede ser entendida
como constreñimiento, (iii) no hay precisión acerca de lo que signifique
“constreñir”, “presionar” o “restringir” el ejercicio profesional, (iv) se
determinan de manera genérica los “tribunales u organismos profesionales
competentes” y los “organismos de inspección, vigilancia y control”.

Lo primero, desencadenaría que en la práctica resultaría imposible poder

identificar un abuso contra el paciente de manera oportuna, lo que contradice
la protección que la norma le pretende dar a este.

Lo segundo, podría conllevar, por un lado, la plena autonomía del profesional,

incluso para la formulación de medicamentos o tecnologías en salud para
segundos usos no autorizados (off label), así como a contradecir la Ley 100 de
1993, más precisamente el artículo 227, de acuerdo con el cual las EPS deben
ejecutar un sistema obligatorio de garantía de calidad que incluye la auditoria
médica.

Lo tercero, a que cualquier conducta que pretenda controvertir el actuar

médico sería considerada delito, por cuanto constreñir a alguien a hacer,
tolerar, u omitir algo, se encuentra tipificado como delito en el código penal;
además, podría conducir a una inseguridad jurídica, habida cuenta que, de
acuerdo con la normatividad, si las EPS o las IPS no realizan la mentada
auditoria incurrirían en fallas administrativas sancionadas por la
Superintendencia Nacional de Salud o incluso en responsabilidad fiscal, y si la
realizan, y en virtud de ella se establece un mal actuar por parte del
profesional de la salud, de acuerdo al proyecto de ley, también incurrirían en
fallas administrativas. Advierte que esta situación no se subsana al integrar en
el texto de la norma comentada la frase “contra la seguridad jurídica del
paciente”, dado que si tras la auditoria se constata que el actuar médico era
correcto, la autoridad sancionadora puede considerar que se vulneró la
autonomía médica.

Finalmente, la cuarta situación puede dar lugar a una serie de

indeterminaciones, recuerda, por ejemplo que, tanto la Superintendencia
Nacional de Salud como los departamentos, realizan inspección, vigilancia y
control a los prestadores de servicios (artículo 3 del Decreto 1018 de 2997 y
43.2.6 de la Ley 715 de 2001).

En este sentido, indica que sería pertinente que la autonomía médica pudiera
entenderse como la prerrogativa que la sociedad le confiera a la profesión
médica para autorregularse mediante normas de práctica clínica, mas no al
médico individualmente considerado. Así mismo, señala que las
autorizaciones, dentro de un sistema de salud, funcionan para que quien

474
realiza las labores de agencia a favor del usuario pueda auditar la pertinencia
médica, sin que ello implique que cualquier opinión que se genere en contra
de lo indicado por el médico comporte una afectación a su autonomía, toda
vez que lo que se busca es garantizar los derechos y el bienestar del usuario.

Bajo estos presupuestos, solicita declarar, por un lado, exequible el inciso 1°

del artículo 17, en el entendido de que dicha autonomía no impide el ejercicio
de las actividades de auditoria, ni la evaluación de la pertinencia médica; por
otro, inexequibles los artículos 2° y 3° del mismo artículo, por cuanto
vulneran el principio de legalidad de la sanción, contenido en el artículo 29 de
la Constitución Política.

5.2.17.1.6. Procuraduría General de la Nación

El interviniente solicita declarar inexequible la expresión “y la evidencia

científica”, contenida en esta disposición. Reiterando los presupuestos
sentados sobre el artículo 15, alega que, en gran cantidad de los casos, los
médicos se basan en su experiencia en cada situación particular “y no de la
estandarización de lo que puede considerarse evidencia científica”, la cual,
incluso, puede generar una violación del derecho a la salud en su carácter de
ejecución inmediata en forma universal e integral para toda la población de
Colombia.

Por otro lado, solicita declarar exequible el resto de dicha norma, bajo los
entendidos siguientes:

i) los esquemas de autorregulación para el ejercicio de la

autonomía profesional médica deben ser dictados, expedidos o
formulados en pro de garantizar el acceso a la salud, en términos de
universalidad e integralidad, y no como restricciones o limitaciones
al mismo. Ello, bajo el considerando de la garantía de la autonomía
de los profesionales de la salud, en virtud de la cual se prohíbe todo
constreñimiento, presión o restricción al ejercicio de la profesión.
ii) En adición a lo planteado en el parágrafo de este artículo,
advierte que la prohibición en este reseñada también se genera
frente a los direccionamientos en los diagnósticos y tratamientos
realizados en función de los negocios de la salud, lo cual puede
afectar el derecho fundamental en comento y la economía de todas
las personas que habitan en Colombia.
iii) Bajo el marco del artículo 18 de la Constitución y de que,
además de los criterios netamente técnicos y de ejercicio
profesional, existen otros que guían la autonomía médica, el
interviniente adiciona a este artículo que, se garantiza el derecho
fundamental al ejercicio de la libertad de conciencia por parte de
todos los agentes del Sistema de Salud. Esta premisa implica que
cuando estos presten el servicio no pueden ser incomodados por
razón de sus convicciones o creencias, ni tampoco pueden ser
constreñidos a revelarlas, ni obligados a actuar contra su conciencia.

475
5.217.1.7. COOMEVA

Respecto del artículo 17, advierte que la autonomía pretendida no es plena,

pues está limitada al “marco de esquemas de autorregulación, la ética, la
racionalidad y la evidencia científica”. Por lo tanto, cualquier orden de una
institución a un profesional de la salud, sustentada en tal marco, es válida y
legitima; en este sentido, a su modo de ver, no están prohibidas las órdenes e
instrucciones que no tengan relación directa con el tratamiento y diagnóstico
de los pacientes, es decir, las de carácter administrativo dirigidas a garantizar
una prestación más eficiente del servicio público.

En materia sancionatoria, alega que la norma no señala cuáles son las

sanciones que se puede imponer, vulnerando con este vacío el principio de
legalidad y, de paso, el debido proceso; situación que deberá ser aclarada por
la Corte. Al respecto, cita la Sentencia C-133 de 199 y alguna doctrina,
después de lo cual manifiesta que esta disposición debió no sólo señalar la
descripción de la prohibición, sino, también, cuáles eran las posibles sanciones
y, así mismo, el órgano competente para imponerlas.

En relación con el parágrafo de esta disposición, afirma que tampoco

determina la sanción ni la autoridad competente para conocerla, por lo que se
aplica a este lo expuesto en el anterior párrafo.

Por otro lado, señala que “en este parágrafo se sugiere como destinatario de
la norma a los ´proveedores; empresas farmacéuticas; productoras;
distribuidoras o comercializadoras de medicamentos o de insumos,
dispositivos y/o equipos médicos similares´ pero cabría preguntarse si el
profesional de la salud (…) no es también merecedor de una sanción”, en
caso de que incurra en alguna de las conductas señaladas. Indica que podría
darse el caso en el que emita un concepto por fuera de la ética y, por tanto, por
fuera de la autonomía profesional.

De igual forma, señala que se trata de una sanción muy abierta, dado que la
expresión “prebendas o dádivas”, es de carácter indeterminado, ya que los
profesionales de la salud, podrían ser sancionados por conductas inocuas.

5.2.17.1.8. Universidad CES

El interviniente comienza manifestando que “la autonomía no debe ser del

médico sino de la profesión”, a continuación de lo cual indica que “la norma
señala que se respetara la autonomía de los médicos, y en caso de conflictos o
dudas, las juntas medicas dirimirán”. Luego, advierte que estos profesionales
deberán autorregularse y evitar excesos, señalando, así mismo, que el generar
mecanismos de exclusión a servicios de salud cuando estos son suntuosos, o
que carecen de evidencia de seguridad, eficacia y efectividad, implica limitar
la autonomía del profesional de la salud para adoptar decisiones tendientes a
favorecer el derecho a la salud de los pacientes a su cargo.

5.2.17.2. Intervenciones en audiencia pública

476
Respecto del artículo 17 no se realizó mención alguna en la audiencia pública.

5.2.17.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 17

Debe preliminarmente anotarse que este precepto, se aviene con los mandatos
propios de ley estatutaria, pues, compromete elementos esenciales del derecho
a la salud como la calidad de la prestación del servicio e incluso la
disponibilidad del mismo.

En cuanto al análisis de constitucionalidad del artículo 17, cuyo objeto es la

autonomía profesional, es pertinente revisar, previamente, algunas
consideraciones sobre aspectos relevantes respecto de la relación médico -
paciente, autonomía del profesional y autonomía del paciente.

Al plantear cuestiones sobre la relación médico – paciente; desde el Corpus

Hippocraticum se ha desarrollado la idea de un profesional que ofrece su
conocimiento y su práctica al servicio del paciente y, éste, correlativamente,
confía su cuidado, su salud, su calidad de vida a la importante labor de este
profesional.

“…el médico hipocrático se considera un profesional, que aplica su

téchne al cuidado de los enfermos. La therapeía del cuerpo del
enfermo constituye su objetivo. Con su tratamiento profesional,
objetivo, racionalizado, pretende devolver a éste la salud
perdida…”438

Si un objetivo puntual es que cada individuo pueda gozar efectivamente del

más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente; la relación
que se presenta entre el médico y el paciente no puede ser un tema ajeno a la
concreción de este objetivo común. De manera que, “…los profesionales de
las diversas especialidades médicas son hoy más conscientes que nunca, de
que la promoción, recuperación y conservación de la salud son las razones
éticas de la medicina y cualquier acción que las contraríe, riñe abiertamente
con ella.”439

Así, un supuesto preliminar de la relación médico-paciente deberá advertir

que:

“…el enfermo tiene derecho a que se le prodiguen cuidados

compatibles con su condición de ser humano, vale decir, un buen
trato y diálogo permanente con su médico acerca de la naturaleza,
evolución y terapia de sus dolencias.

438 HIPÓCRATES, Tratados. Trad. Lara Nava, García Gual y otros, Ed. Gredos, España, 2007. La cita se
extrae de la introducción hecha por García Gual, p. 13
Más adelante en el cuerpo del texto se afirma igualmente: “…Detectar la enfermedad, prever su desarrollo,
combatir su avance, y tratar de restaurar la salud en el cuerpo dañado, tales son los afanes del médico como
technítes al servicio de la sociedad.”
439 Corte Constitucional, sentencia T-548/92 Ciro Angarita Barón.

477
 El médico debe estar dispuesto a escuchar a su paciente, sus
familiares y las opiniones de sus colegas, por cuanto sólo así podrá
contar con todo el aspecto fáctico del caso y establecer el adecuado
equilibrio entre los derechos de los pacientes y los principios éticos
de su profesión.

Dentro de este contexto, una de sus mayores responsabilidades

profesionales es proteger el bienestar de su paciente y minimizar los
riesgos globales de sus terapias.

El paciente, a su vez, debe respetar la autonomía del médico y no

pedirle cosas que contradigan los parámetros normales de su
ciencia o sus convicciones éticas.”440

Lo anterior significa que en esta relación, producto de la práctica médica, el

conocimiento e idoneidad ética del médico y la íntima conexión del derecho
fundamental a la salud con derechos como la libertad y la autonomía de cada
uno de ellos, entre otros, se trazan directrices para comprender, desde un
marco general, un servicio de salud razonable. En suma, y atendiendo una
lectura desde la bioética, sostuvo la Corte:

“En relación con el ejercicio médico, se considera que este se

encuentra estructurado a partir de dos principios fundamentales:
1) capacidad técnica del médico y 2) consentimiento idóneo del
paciente. La capacidad técnica del médico depende de su
competencia para apreciar, analizar, diagnosticar y remediar la
enfermedad. El consentimiento idóneo, se presenta cuando el
paciente acepta o rehusa la acción médica luego de haber recibido
información adecuada y suficiente para considerar las más
importantes alternativas de curación.”441 (Negrillas fuera del texto)

Sin embargo, aun cuando no hubiese solución definitiva o una cura que
remediase la enfermedad para quien lo padece, esta relación entre el médico y
el paciente lleva aneja un propósito mucho más abierto y noble: Ofrecer una
oportunidad de vivir una vida en condiciones más dignas.

Precisamente, según esta Corte:

“El ser humano necesita mantener ciertos niveles de salud para

sobrevivir y desempeñarse, de modo que, cuando la presencia de
enfermedades incurables y mortales afecta esos niveles, poniendo
en peligro la propia subsistencia, no resulta válido pensar que el
enfermo esté ineluctablemente abocado a abandonarse a la
fatalidad, desechando cualquier tratamiento, por considerarlo inútil
ante la certeza de un inexorable desenlace final; todo lo contrario,
el paciente tiene derecho, mientras tanto, a abrigar esperanzas de
recuperación, a procurar alivio a sus dolencias, a buscar, por los
440 Corte Constitucional, Sentencia T-548/92 M.P Ciro Angarita Barón.
441 Corte Constitucional, Sentencia T-401/94 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.

478
 medios posibles, la prolongación de la vida amenazada, si así lo
desea.”

Sin duda, uno de esos medios es la ciencia médica y quien puede procurar esta
suerte de esperanza, si bien no necesariamente de recuperación, al menos de
acompañamiento y seguimiento para lograr menguar su afección y/o su dolor,
es el profesional de la salud. Queda, pues, en sus manos, buena parte del goce
efectivo del derecho fundamental a la salud.

La noción de libertad se ha trazado desde posturas distintas y diversas. Con

todo, parece sensato exponer una definición de libertad desde dos posibles
perspectivas: la idea de libertad “negativa” y la idea de “libertad positiva”442.
Recordando a Berlín “…La defensa de la libertad consiste en el fin
“negativo” de prevenir la interferencia de los demás”443; y en el sentido
positivo implica “…del deseo por parte del individuo de ser su propio
dueño…es decir, concebir fines y medios propios y realizarlos.”444

En relación con la situación del médico, la idea de libertad positiva, implicaría

para el médico su posibilidad de “ejercer su profesión en el lugar que él
prefiera y de practicar la especialidad que él posee.” 445; mientras que en el
sentido negativo de libertad y, en favor del mejor interés del paciente, “…no
debe existir restricción alguna del derecho del médico para prescribir
medicamentos o cualquier otro tratamiento que considere apropiado según las
normas médicas corrientes.”446En este último sentido, la declaración de
Helsenki de 1964, revisada en 1989, estipuló, en el artículo 1 del capítulo II, lo
siguiente:

“Durante el tratamiento de un paciente, el médico debe tener

libertad para utilizar un nuevo método de diagnóstico terapéutico
si, en su opinión, da esperanzas de salvar la vida, restablecer la
salud o mitigar el sufrimiento.”

En relación con la situación del paciente, el sentido positivo de libertad daría

cuenta, entre otras, del derecho del paciente a “… elegir o cambiar libremente
su médico y hospital o institución de servicio de salud, sin considerar si
forman parte del sector público o privado”447 y de “…solicitar la opinión de
otro médico en cualquier momento.”448 En sentido negativo: “La naturaleza
confidencial de la relación médico-paciente debe ser reconocida y observada
por todos aquellos que participan en el tratamiento y control de un paciente, y
debe también ser debidamente respaldada por las autoridades”449.

442 RAYMOND, Aarón, BERLIN, Isaiah. Ensayos sobre la libertad, Colección Círculo de Lectores, p. 389-
390
443 Ibíd., P 396
444 Ibíd., P 401
445Doce Principios de la Asociación Médica Mundial sobre la Prestación de Atención Médica en cualquier
Sistema Nacional de Atención Médica
446 Ibíd.
447Declaración de Lisboa de la Asociación Médica Mundial sobre los Derechos del Paciente
448 Ibíd.
449 Ibíd.

479
Sea en uno u otro sentido, la autonomía es una expresión indispensable para
comprender el contenido del ideal de la libertad450, pues, “…en desarrollo de
su facultad de autodeterminación se garantiza a la persona el poder para
tomar, sin injerencias extrañas o indebidas, las decisiones acerca de los
asuntos que le conciernen, lo que adquiere especial significación en materias
relativas a la salud y a la vida individual”451. De tal modo que, al pretender
correlacionar los derechos y deberes de médicos frente a pacientes, la
autonomía y su regulación, son criterios forzosos para delimitar
recíprocamente los ámbitos de actuación de unos y otros; sin tales pautas, la
coexistencia y el respeto debido al individuo como sujeto independiente,
serían difícilmente predicables. Por ende, para esta Corporación:

“El considerar a la persona como autónoma tiene sus

consecuencias inevitables e inexorables, y la primera y más
importante de todas consiste en que los asuntos que solo a la
persona atañen, solo por ella deben ser decididos. Decidir por ella
es arrebatarle brutalmente su condición ética, reducirla a la
condición de objeto, cosificarla, convertirla en medio para los fines
que por fuera de ella se eligen.”452

La Asociación Médica Mundial en su Declaración sobre la autonomía y

autorregulación profesional, estima en relación con el médico:

“1. El elemento principal de la autonomía profesional es la

garantía que el médico puede emitir con toda libertad su opinión
profesional con respecto a la atención y tratamiento de sus
pacientes,

2. La Asociación Médica Mundial y sus asociaciones médicas

nacionales reafirman la importancia de la autonomía profesional
como componente esencial de la atención médica de alta calidad y,
por consiguiente, como un beneficio que se debe al paciente y que
debe ser preservado. Por lo tanto, la Asociación Médica Mundial y
sus asociaciones médicas nacionales se comprometen a mantener y
garantizar ese principio de ética esencial, que es la autonomía
profesional en la atención de los pacientes.”453

Como una fórmula precisa, hasta este punto, que permita concretar y, por
tanto, ajustar mutuamente la autonomía del médico y la autonomía del

450 A este tenor la Corte sostiene: “En términos generales, toda persona tiene derecho a tomar decisiones que
determinen el curso de su vida. Esta posibilidad es una manifestación del principio general de libertad,
consagrado en la Carta de derechos como uno de los postulados esenciales del ordenamiento político
constitucional  (C.P. arts. 13, 16 y 28). Del principio general de libertad emana el derecho específico de la
autonomía del paciente que le permite tomar decisiones relativas a su salud.” Corte Constitucional, sentencia
T-401/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
451 Corte Constitucional, sentencia T-271/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero
452 Corte Constitucional, sentencia C-221/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
453Declaración de la Asociación Médica Mundial sobre la autonomía y autorregulación profesional. En este
mismo sentido, se anota en Doce Principios de la Asociación Médica Mundial sobre la prestación de atención
médica en cualquier sistema nacional de atención médica: “Debe garantizarse la independencia moral,
profesional y económica del médico.”

480
paciente en el ejercicio médico, se hace indispensable recordar, en palabras de
esta Corporación:

“(…) Ni el ser humano debe convertirse en un objeto de

manipulación de la organización médica, ni esta debe supeditar
todos sus propósitos asistenciales, científicos y curativos a la
opinión de los pacientes.”454 

Ya frente a la relación del médico-paciente y cualquiera otra institución o

entidad, resulta esencial, para la efectiva realización del derecho a la salud, en
concordancia con el derecho a la libertad y a la autonomía, que las decisiones
adoptadas en relación con tratamientos, medicamentos y algún otro suministro
quirúrgico ordenado por el médico y consentido por el paciente, puedan ser
efectuados independientemente de la imposibilidad de contar con los recursos
necesarios que exigieren; pues no parece tener sentido que, pese a la adopción
de una decisión sustancial orientada a garantizar el goce de estas garantías
fundamentales e involucrando directamente al médico-paciente, resultaren
afectadas, menoscabadas o simplemente ignoradas por terceros ajenos a la
situación particular que uno de ellos padece. El párrafo 6 de la Declaración de
la Asociación Médica Mundial sobre la Autonomía y Autorregulación
Profesional, luego de un llamado a los galenos, en cuanto a que “Tener
conciencia de los gastos es un elemento esencial de la autorregulación”,
concluye: 

“El control de gastos no debe ser usado como pretexto para negar a
los pacientes los servicios médicos que necesitan. Tampoco debe
permitirse el excesivo uso de facilidades médicas que aumente el
costo de la atención médica de tal manera, que no permita acceso a
ella a los que las necesitan”455.

Desde la jurisprudencia de esta Corte la autonomía de los galenos ha sido

reconocida, cuando la opinión del médico tratante se ha tenido como
prevalente y es uno de los requisitos para inaplicar exclusiones, esto es, aun
frente a determinada normatividad, se ha destacado y salvaguardado el
dictamen del médico que es la expresión de su autonomía. En materia legal el
artículo 105 de la Ley 1438 de 2011 preceptúa:

“(…) AUTONOMÍA PROFESIONAL. Entiéndase por autonomía

de los profesionales de la salud, la garantía que el profesional de la
salud pueda emitir con toda libertad su opinión profesional con
respecto a la atención y tratamiento de sus pacientes con calidad,
aplicando las normas, principios y valores que regulan el ejercicio
de su profesión (…)”.

Los presupuestos doctrinales y jurisprudenciales puestos de presente, sirven de

soporte para la defensa de la autonomía médica, la cual encuentra un asidero
aún más contundente en lo contemplado en los artículos 16 y 26 de la Carta.
454 Corte Constitucional, Sentencia T-401/94 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
455Declaración de la Asociación Médica Mundial sobre la autonomía y autorregulación profesional.

481
Ahora bien, si se retoma lo reseñado en esta providencia sobre los
antecedentes de disposiciones constitucionales en materia de salud, no resulta
novedosa en el derecho colombiano, la comentada institución.

Se puede afirmar entonces que la autonomía en el marco de la profesión es la

expresión de la idea más general de libertad. Por ende, el mandato que
garantiza la autonomía de los profesionales de la salud es constitucional. Y los
elementos que fungen como límites a esa autodeterminación resultan
admisibles en la medida en que ninguno de ellos se evidencia como una
intromisión arbitraria. La fuerza de la evidencia científica y la racionalidad, el
peso de la ética, la necesidad de autorregulación resultan imprescindibles en el
ejercicio de la actividad médica.

En relación con la ética, es oportuno recordar que el numeral 10 del artículo 1º

de la Ley 23 de 1981, “por la cual se dictan normas en materia de ética
médica”, dispone:

“(…) Los principios éticos que rigen la conducta profesional de los

médicos, no se diferencian sustancialmente de los que regulan la de
otros miembros de la sociedad. Se distinguen sí por las
implicaciones humanísticas anteriormente indicadas (…)”.

Así mismo, esta Sala ha observado la dimensión y el papel de la ética en la

medicina frente a la vida humana al afirmar que “la ética aplicada al ejercicio
de la medicina nunca puede relativizar la vida humana como supremo valor
moral y jurídico de la persona. (sentencia C- 259 de 1995 M.P. Herrera
Vergara)”. Se advierte entonces que, ninguna tacha constitucional cabe a la
inserción del ejercicio de la autonomía médica en el ámbito de la ética médica.
Por ende debe declararse la exequibilidad de esta incorporación por parte del
legislador estatutario en el Proyecto en revisión.

En lo concerniente a la autorregulación, el legislador colombiano en el

artículo 104 de la Ley 1438 de 2011 estableció:

“(…) Los profesionales de la salud tienen la responsabilidad

permanente de la autorregulación. Cada profesión debe tomar a su
cargo la tarea de regular concertadamente la conducta y
actividades profesionales de sus pares sobre la base de:

1. El ejercicio profesional responsable, ético y competente, para

mayor beneficio de los usuarios.

2. La pertinencia clínica y uso racional de tecnologías, dada la

necesidad de la racionalización del gasto en salud, en la medida
que los recursos son bienes limitados y de beneficio social.

3. En el contexto de la autonomía se buscará prestar los servicios

médicos que requieran los usuarios, aplicando la autorregulación,
en el marco de las disposiciones legales.

482
 4. No debe permitirse el uso inadecuado de tecnologías médicas que
limite o impida el acceso a los servicios a quienes los requieran.
5. Las actividades profesionales y la conducta de los profesionales
de la salud debe estar dentro de los límites de los Códigos de Ética
Profesional vigentes. Las asociaciones científicas deben alentar a
los profesionales a adoptar conductas éticas para mayor beneficio
de sus pacientes. (…)”.

Sobre el punto, la citada jurisprudencia C- 259 de 1995 sentaba:

“(el) comportamiento ético en el ejercicio profesional y

particularmente en el campo de la medicina, requiere naturalmente
de una autorregulación de acuerdo con principios de aceptación
universal que son aplicables con mayor vigor al ejercicio de una
profesión humanitaria como lo es la medicina, con el fin de que los
profesionales mantengan al servicio de las personas sus
conocimientos tendientes a prevenir actuaciones que no estén
encaminadas al bienestar de la comunidad y de sus pacientes, para
que se proceda con la mayor rectitud, honestidad e idoneidad en la
práctica médica.(…)”. (Negrillas fuera de texto).

Para la Corte, estos antecedentes evidencian la consonancia de la

autorregulación con la preceptiva constitucional, finalmente, resulta claro que
la autonomía no es absoluta y, encuentra su límite en los derechos de los
demás. Por ende, la autorregulación en el campo de la profesión médica, es
necesaria. Se impone pues en este punto la exequibilidad.

En cuanto a la racionalidad, entendida en su acepción más universal, esto es,

como lo conforme con la razón, no encuentra la Sala motivo para tachar de
inconstitucional la sujeción del ejercicio de la profesión médica a la facultad
ordinaria de discurrir que se entiende como propia de la generalidad de la
persona humana. Por lo que atañe a la evidencia científica, se atiene la Corte a
la aceptación que se hizo de la misma en los términos que se estimó la
constitucionalidad de las exclusiones del artículo 15 del Proyecto que
incorporan este factor. En suma, ninguno de los 4 factores en los que se
enmarca la autonomía médica, supone reparos en su constitucionalidad y en
ese sentido se pronunciará esta Corte.

Por otro lado, no encuentra la Corte que la protección de la autonomía médica

pueda comportar el desconocimiento de las obligaciones laborales del galeno,
como lo han sugerido algunas intervenciones. Esto acontecería si las
obligaciones a las que se refieren los intervinientes fuesen de aquellas
contrarias a la evidencia científica, a la racionalidad, a la ética o invadiesen el
ámbito de la autorregulación. Para el Tribunal Constitucional, las órdenes que
se impartan a los profesionales de la salud deben tener como límites los que el
legislador le ha trazado, de no ser así, se estarían convalidando órdenes u
obligaciones laborales, tanto ilegales como inconstitucionales.

483
Para la Sala, los motivos expuestos y el diseño de la prescripción, por parte del
legislador estatutario, no evidencian ningún desconocimiento de la
Constitución imponiéndose la declaración de constitucionalidad del inciso 1º
del artículo 17.

El inciso 2º simplemente plantea un mandato general orientado a proteger

dicha autonomía y, por ello, no cabe razón para excluirlo del ordenamiento
jurídico.

En el inciso 3º 456, el legislador estatutario dispuso que las prácticas lesivas de

la autonomía del profesional de la salud, deben ser objeto de castigo por parte
de los Tribunales y Organismos Competentes, con lo cual, el legislador
estatutario no establece tipos penales o disciplinarios, sino que se remite a lo
que los preceptos que rigen a dichas autoridades determinen. Las normas que
establezcan las sanciones, los procedimientos y la especificidad de las
conductas sancionables habrán de producirse o, contraerse a lo dispuesto para
los órganos a los que alude el mandato.

Con la indicada remisión, no se advierte ningún desconocimiento del debido

proceso, por ende, no cabe retirar la norma del ordenamiento.

En lo concerniente al parágrafo, no encuentra la Sala motivos para declarar su

inconstitucionalidad, pues, no se trata de la afectación de ninguno de los
derechos laborales de los profesionales de la salud. Entiende la Corte que el
mandato apunta a defender la autonomía profesional del médico,
proscribiendo prácticas que, en últimas, no solo condicionan la referida
autonomía médica, sino que comprometen el goce efectivo del derecho a la
salud. Así por ejemplo, la formulación de un medicamento con la intención de
generarle beneficios a un laboratorio del cual ha recibido dadivas algún
profesional de la salud, puede implicar la no prescripción de otro
medicamento más apropiado para la condición de salud del paciente,
afectándose el goce del derecho de este último.

456 Una disposición en este sentido y que no ha sido cuestionada en sede de constitucionalidad, se tiene en el
artículo 106 de la Ley 1438 de 2011 cuyo tenor literal es el siguiente:
PROHIBICIÓN DE PREBENDAS O DÁDIVAS A TRABAJADORES EN EL SECTOR DE LA
SALUD.<Artículo modificado por el artículo 133 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:>
Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de cualquier tipo de prebendas, dádivas a
trabajadores de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud y trabajadores
independientes, sean estas en dinero o en especie, por parte de las Entidades Promotoras de Salud,
Instituciones Prestadoras de Salud, empresas farmacéuticas productoras, distribuidoras, comercializadoras u
otros, de medicamentos, insumos, dispositivos y equipos, que no esté vinculado al cumplimiento de una
relación laboral contractual o laboral formalmente establecida entre la institución y el trabajador de las
entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
PARÁGRAFO 1o. Las empresas o instituciones que incumplan con lo establecido en el presente artículo
serán sancionadas con multas que van de 100 a 500 SMMLV, multa que se duplicará en caso de reincidencia.
Estas sanciones serán tenidas en cuenta al momento de evaluar procesos contractuales con el Estado y
estarán a cargo de las entidades de Inspección, Vigilancia y Control con respecto a los sujetos vigilados por
cada una de ellas.
PARÁGRAFO 2o. Los trabajadores de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud que
reciban este tipo de prebendas y/o dádivas, serán investigados por las autoridades competentes. Lo anterior,
sin perjuicio de las normas disciplinarias vigentes”.

484
En suma, el mandato legal revisado no compromete ninguno de los derechos
laborales del profesional de la salud, los cuales, se preservan en su integridad.
No observa la Corte ningún tipo de quebrantamiento de lo dispuesto en el
artículo 25, en el artículo 53 o en alguna otra disposición de rango
constitucional que proteja el derecho al trabajo, pues entiende que, se trata
más bien, de una restricción a la autonomía, no solo en aras de la ética, sino
particularmente a favor del derecho fundamental a la salud. Con tales
estimaciones, se procederá a declarar la constitucionalidad del parágrafo del
artículo 17 revisado.

5.2.18. Artículo 18

“Artículo 18. Respeto a la dignidad de los profesionales y

trabajadores de la salud.
Los trabajadores, y en general el talento humano en salud, estarán
amparados por condiciones laborales justas y dignas, con
estabilidad y facilidades para incrementar sus conocimientos, de
acuerdo con las necesidades institucionales”.

5.2.18.1. Intervenciones relativas al artículo 18

5.2.18.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan se declare la exequibilidad de la disposición, en la medida que se

trata de una acción positiva que se encuentra consagrada en el preámbulo
constitucional, así como en los artículos 1, 25 y 53 Superiores, por cuanto su
fin principal es la protección de la dignidad, igualdad y respeto de todos los
trabajadores de la salud.

Sostienen que brindar estabilidad laboral a los profesionales de la salud

implica una óptima prestación del servicio.

Afirman que para lograr unas mejores condiciones de prestación del servicio
de salud y una garantía del derecho mismo, se debe empezar por el respeto
integral de todos quienes intervienen en el, especialmente, a aquellos que
tienen el primer contacto con el paciente.

5.2.18.1.2. Procuraduría General de la Nación

Solicita se declare la exequibilidad de la disposición, toda vez que al

consagrar, respecto del talento humano en salud, en general, el derecho
fundamental al trabajo en condiciones dignas y justas, incluida la capacitación
profesional y laboral, esta se encuentre en armonía con el Texto Superior,
especialmente, con el preámbulo y los artículos 1°, 2°, 25, 53 y 54.

5.2.18.1.3. Universidad Externado de Colombia

485
Advierte que debe tenerse en cuenta la “prevalencia del criterio material de
ley estatutaria sobre el criterio formal”. En este sentido, cuando una ley
adopta por medio del trámite especial de las leyes estatutarias disposiciones
que sustancialmente no lo son, se debe proceder a su descalificación, como ha
ocurrido previamente en casos como el de la Sentencia C-862 de 2012.

Continúa manifestando que a pesar de que la Corte en estos casos ha

procedido a “desarticular” aquellas disposiciones, realiza el estudio de la
norma de manera integral, lo cual, a su parecer, es contrario al artículo 153 y
al numeral 8° del artículo 241 de la Carta, pues, lo que ha debido hacer, es
declararse inhibida.

5.2.18.1.4. ACEMI

La interviniente, al igual que la Universidad Externado de Colombia,

considera que la presente disposición no es de carácter estatutario.

Advierte que existen preceptos que pese a no regular elementos estructurales

esenciales del derecho a la salud, ni asuntos importantes del núcleo esencial,
se encuentran plasmados en la ley estatutaria.

Por consiguiente, estima relevante que la Corte Constitucional los identifique

con el propósito de tener precisión acerca de su rango normativo y de hacer
claridad respecto del trámite legislativo que deberá surtir el Congreso en caso
de futuras modificaciones.

5.2.18.2. Intervenciones en audiencia pública

Respecto del artículo 18 no se realizó mención alguna en el transcurso de la

audiencia pública.

5.2.18.3. Consideraciones relativas al artículo 18

De manera previa a la exposición de las consideraciones respecto de la

constitucionalidad de esta disposición, cabe manifestar que la misma no es
propia de aquellos que deben incluirse en una ley estatutaria sino en una
ordinaria, toda vez que no compromete el núcleo esencial del derecho
fundamental en este caso regulado, no concede prerrogativas ni tampoco
establece limitaciones en cuanto a este. Sin embargo se valida su
constitucionalidad, en cuanto al indicado aspecto se refiere, por las razones ya
expresadas en el apartado 5.2.4.3..

En lo que atañe a su contenido, la norma consagra el respeto a los

profesionales y trabajadores de la salud, quienes deben laborar bajo
condiciones justas y dignas, tal como lo dispone el Texto Superior frente a
todos los trabajadores de Colombia.

Adicionalmente, debe manifestarse por parte de esta Corte que el enunciado

normativo se encuentra en consonancia con los artículos 1°, 2°, 25, 53 y 54

486
Superiores, toda vez que Colombia, al ser un Estado social de derecho, tiene la
obligación de garantizar el respeto por la dignidad humana; el trabajo debe
gozar de especial protección; se debe garantizar la estabilidad en el empleo, un
pago oportuno de la remuneración, al igual que es una obligación del Estado y
los empleadores brindar formación y habilitación profesional y técnica a
quienes lo requieran.

Asimismo, la disposición es respetuosa con la jurisprudencia constitucional en

la materia, pues esta Corporación, en múltiples pronunciamientos, ha
sostenido que el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas se traduce
en una labor que no implica cargas que vayan más allá de lo que puede
soportar quien las desempeña y que, por tanto, hagan su existencia indigna.

De una interpretación del enunciado normativo conforme al Texto Superior, se

tendría que el trabajador no puede verse expuesto a arriesgar su integridad
física, su salud, ni su vida en condiciones dignas, ni verse sometido a padecer
dolores, ni incomodidades excesivas, ni a arriesgar el funcionamiento de su
organismo.

De igual manera, cabe mencionar que, indudablemente, la falta de

capacitación, los bajos salarios, la tardanza en el pago y la insuficiencia de
personal idóneo, son factores que van en detrimento de la prestación de un
servicio de salud de calidad, pues, tal como lo señaló la OMS en el ya citado
informe sobre la salud en el mundo 2006 “Colaboremos por la salud”,
producto de una evaluación realizada por expertos acerca de la crisis de
personal sanitario por la que se atraviesa a nivel universal, se puede recurrir a
diversos instrumentos en aras de conseguir un mejor desempeño, tanto a nivel
individual como respecto del conjunto del personal médico, tales como: i)
elaborar las descripciones claras de los puestos de trabajo, ii) normas de apoyo
y códigos deontológicos, iii) adecuar las aptitudes a las tareas, iv) llevar a cabo
una supervisión que brinde apoyo, v) garantizar una remuneración adecuada,
vi) garantizar una información y una comunicación suficientes, vii) mejorar las
infraestructuras y los suministros, viii) fomentar el aprendizaje permanente, ix)
establecer una gestión eficaz de los equipos y, x) combinar responsabilidad y
rendición de cuentas.

Frente a esto, es pertinente destacar lo señalado en el mentado informe

respecto a la importancia de una remuneración adecuada:

“La forma de pagar a las personas influye mucho en el servicio que

estas dispensan. A los trabajadores sanitarios y a los
establecimientos en los que trabajan se los puede remunerar de muy
diversas formas. En unos y otros, el pago puede basarse en el
tiempo (salarios o presupuestos fijos), en los servicios prestados
(honorarios por servicios) o en la población atendida (pagos por
capitación o contratos en bloque). Tanto los mecanismos de
remuneración basados en los establecimientos como los
individuales pueden influir en el desempeño de los trabajadores. La
experiencia demuestra que los salarios y los presupuestos fijos

487
 inducen a los proveedores a reducir el número de pacientes
atendidos y de servicios prestados, mientras que los honorarios por
servicios animan a conceder incentivos para que los proveedores
atiendan a más pacientes, ofrezcan más servicios y dispensen éstos
a mayor precio. Cada mecanismo de pago tiene también sus propias
implicaciones administrativas, desde sencillas hasta más complejas.
Los sistemas de pago óptimos inducen a los proveedores a
dispensar un tratamiento eficaz y de alta calidad, al tiempo que
promueven una asignación racional de los recursos”.

Por las razones anteriormente expuestas, la Corte concluye que los postulados
del artículo 18 no contradicen los postulados constitucionales, en cuanto
aplican los mandatos de la Carta respecto de las condiciones dignas y justas en
que deben laborar los profesionales y trabajadores de la salud. Por ende, al no
suscitar reparo alguno, se declarará la exequibilidad de la disposición en su
integridad.

5.2.19. Artículos 19 y 21

“Artículo 19. Política para el manejo de la información en salud.

Con el fin de alcanzar un manejo veraz, oportuno, pertinente y
transparente de los diferentes tipos de datos generados por todos
los actores, en sus diferentes niveles y su transformación en
información para la toma de decisiones, se implementará una
política que incluya un sistema único de información en salud, que
integre los componentes demográficos, socio-económicos,
epidemiológicos, clínicos, administrativos y financieros.

Los agentes del Sistema deben suministrar la información que

requiera el Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos
y condiciones que se determine.”

“Artículo 21. Divulgación de información sobre progresos

científicos. El Estado deberá promover la divulgación de
información sobre los principales avances en tecnologías costo-
efectivas en el campo de la salud, así como el mejoramiento en las
prácticas clínicas y las rutas críticas.”

5.2.19.1. Intervenciones sobre los artículos 19 y 21

5.2.19.1.1. Gobierno Nacional

Los Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social

solicitaron declarar la exequibilidad del artículo 19 al considerar que se
encuentra en consonancia con las disposiciones constitucionales relativas a la
protección del derecho a la salud y a la información de los pacientes, es decir,
los artículos 49 y 78 Superiores.

488
En primer lugar, expresan que la disposición en mención reconoce la
existencia de una amplia y heterogénea variedad de datos relevantes para el
sistema de salud que deben analizarse para su transformación en información,
lo cual permite cualificar la labor del sistema y su utilidad.

Seguidamente, sostienen que el artículo 19 prevé la implementación de una

política pública en materia de manejo de la información en salud. Destacan
que al ser el control y buen manejo de la información relevante dentro de la
construcción del sistema, es necesario centralizarla y darle un tratamiento
transparente, oportuno, pertinente y verdadero a todos los datos que los
diferentes actores generan diariamente.

Agregan que la circunstancia de no encontrarse integrada la información de

los afiliados y del recaudo, dificulta el control de recursos, especialmente, el
reconocimiento de derechos de los afiliados al sistema. De igual manera,
aseveran que el Estado debe ejercer un control directo de los procesos de
mantenimiento, desarrollo y administración de información del Fosyga, así
como de la seguridad de esta, en aras de mejorar la oportunidad y calidad de
los procedimientos.

Expresan que la disposición en mención pretende contar con una política de

información en la que se podrán unir, de forma expedita y efectiva, elementos
claves al momento de definir el plan de salud, lo cual permitirá analizar, de
manera global y no fraccionada, los elementos demográficos,
socioeconómicos, epidemiológicos, clínicos, administrativos, financieros y
culturales, entre otros.

Por tal motivo, es necesaria la colaboración armónica de los agentes, los

cuales tienen la obligación de suministrar la información que el Ministerio de
Salud y Protección Social requiera.

En el mismo sentido, solicitan se declare la constitucionalidad del artículo 21

del Proyecto, habida cuenta que contribuye a la transparencia y publicidad del
sistema de salud al poner a la mano de sus actores lo atinente a los progresos
científicos que permiten mejorar las prestaciones de salud en servicios y
tecnologías a la altura de los avances de la ciencia.

El artículo 21, relativo a las diferentes facetas de la información hace énfasis

en la publicación de avances científicos que se produzcan en cuanto a
tecnologías costo-efectivas en el ámbito de la salud, así como en el
mejoramiento en las rutas críticas y las prácticas clínicas.

Aunado a lo anterior, señalan que la socialización de la información mediante

la promoción que la norma consagra permite la materialización del contenido
del artículo 20 Superior en cuanto al derecho de las personas de recibir
información veraz e imparcial sobre las cuestiones relacionadas con la salud,
sin perjuicio de la debida confidencialidad.

489
Para concluir, destacan la importancia de que el Estado sea el encargado de la
divulgación de información sobre progresos científicos, dado que es un
tercero imparcial frente a los diferentes agentes, pues las industrias que rodean
la investigación científica tienen compromisos y desarrollan sesgos que
afectan la decisión en salud y manejan información que incita al consumo de
un medicamento o procedimiento, integrándose como grupos de presión para
introducir una determinada tecnología dentro del sistema.

5.2.19.1.2. Procuraduría General de la Nación

Para Ministerio Público el “Sistema de información que se pretende

implementar se ajusta a los principios de publicidad, eficiencia y economía
que rigen la función pública y contribuirá a materializar la garantía de la
salud como derecho fundamental en la medida [en] que el Estado y la
sociedad podrán conocer los costos y los gastos reales en la cobertura y
prestación del servicio”.

Indicó que debe tenerse en cuenta que uno de los problemas actuales es la
asimetría y obsolescencia técnica de la información que conoce y maneja el
Estado como patrocinador del sistema, especialmente en materia de costos y
necesidades. Bajo este entendido solicita declarar la exequibilidad del artículo
20 del proyecto de ley.

En el mismo sentido, respecto del artículo 21 sostuvo que el Estado se debe

enfocar en mantenerse a “la vanguardia en información mundial sobre
tecnologías, medios y métodos de diagnóstico y tratamientos en salud,
incluyendo sus costos, eficiencia y efectividad, para poder dirigir, regular,
actualizar y controlar el Sistema” en pro de garantizar el derecho a la salud en
forma “universal e integral”. Parámetros bajo los cuales solicita declarar la
exequibilidad condicionada de esta norma.

5.2.19.2. Intervenciones en audiencia pública

Durante la audiencia pública no se realizó mención alguna respecto de los

artículos 19 y 21 del proyecto de ley estatutaria examinado.

5.2.19.3. Consideraciones sobre los artículos 19 y 21

Los preceptos en mención tienen identidad temática, lo que permite realizar

conjuntamente su revisión constitucional. Aunque la primera de las
disposiciones es del resorte del legislador estatutario por comprometer un
elemento esencial del derecho, cual es la accesibilidad. La segunda compete al
legislador ordinario. Sin embargo por ese aspecto su constitucionalidad se
valida por las razones ya expresadas en el apartado 5.2.4.3..

El artículo 19 ordena la implementación de una política que incluya un

sistema único de información en salud que integre los componentes
demográficos, socioeconómicos, epidemiológicos, administrativos y
financieros, con el fin de alcanzar, no solo un manejo veraz, oportuno,

490
pertinente y transparente de los diferentes tipos de datos generados por los
actores del sistema de salud en todos sus niveles, sino para la toma de
decisiones por las autoridades.

Para la consecución de dicho objetivo se impuso a los agentes del sistema el

deber de suministrar la información requerida por el Ministerio de Salud, en
los términos y condiciones que se determine.

Por su parte el artículo 21 obliga a las autoridades promover la divulgación de

información sobre: i) los principales avances en tecnologías costo – efectivas
en el campo de la salud, ii) el mejoramiento en las prácticas clínicas y las rutas
críticas.

Estas disposiciones armonizan, no solo con lo previsto artículo 20 de la

Constitución Política que garantiza a las personas el derecho a recibir
información veraz e imparcial, sino con el principio de publicidad conforme al
cual debe desarrollarse la función administrativa (art. 209 C.P.).

En este sentido, la información es relevante para la comunidad puesto que sin

datos confiables y actualizados no podrá realizar un control social sobre las
acciones de política que se adopten o respecto de las omisiones atribuibles a
las autoridades. A su vez, los órganos estatales tampoco podrán adoptar
decisiones si no conocen la real situación del sector salud. En este sentido, la
existencia de un sistema único de información es presupuesto para garantizar
que la actividad regulatoria atienda a datos confiables y de calidad y no a
meras proyecciones, muestreos o cálculos basados en información incompleta,
desactualizada, etc.

El peso de la información en el sector sanitario ha sido puesto de presente por

la O.M.S. en su informe de 2008, cuando al establecer el déficit en políticas
públicas y la baja inversión en las mismas, lo atribuía, entre otras razones, a
que las decisiones se adoptan “basándose en datos fragmentarios (…) ello se
debe en gran medida a que la comunidad sanitaria apenas se ha esforzado en
reunir y difundir esos datos. Pese a los progresos logrados los últimos años,
sigue siendo difícil encontrar información sobre la eficacia de intervenciones
dirigidas, por ejemplo, a corregir inequidades sanitarias; y, cuando existe,
solo un círculo privilegiado de expertos tiene acceso a ella (…)”457

Considera la Sala que una interpretación del artículo 19 a la luz del principio
de garantía efectiva de los derechos (art. 2 C.P.) a la salud y a la información
impone no solo que formalmente se estructure el sistema único al que se
refiere el artículo 19 sino que es imperioso que materialmente suministre, con
la oportunidad requerida, los insumos para que las autoridades del sector
adopten las medidas que se requieren para corregir fallas de regulación o de
inspección y vigilancia que inciden en el goce efectivo del derecho a la salud.

En este punto debe resaltarse que el Comité de Derechos Económicos Sociales

y Culturales ha señalado que el derecho a la salud está estrechamente
457Informe sobre la salud en el 2008. La atención primaria de salud, más necesaria que nunca p.74

491
vinculado con el ejercicio de otros derechos humanos como el acceso a la
información, que incluso es una de las dimensiones de la accesibilidad458.

El acceso a la información, en términos del Comité, comprende el derecho de

solicitar, recibir y difundir datos e ideas acerca de las cuestiones relacionadas
con la salud, sin que por ello pueda menoscabarse el derecho de habeas data
en dicha materia.

De esta manera, un sistema único de información en salud para que cumpla

con el fin esencial de garantía efectiva (art. 2 C.P.) del derecho fundamental no
solo debe operar en línea entre los diferentes actores sino que debe generar
reportes, alertas y datos suficientes en tiempo real, de manera que tanto los
usuarios como las autoridades puedan obtener de manera oportuna el
conocimiento de lo que acaece en el sector.

Como se indicó, vulnera el derecho a la salud, en su dimensión de

accesibilidad, que existan bases de datos fragmentadas o desactualizadas, al
igual que la omisión de cualquier agente del sistema en cumplir con el deber
de reportar los datos concernientes a su operación y su relación con los
pacientes.

El uso eficiente de las tecnologías de la información no puede seguir estando

ausente del sector salud. Todos los actores están obligados a suministrar
información veraz e imparcial (art. 20 C.P.) de manera que el sistema único se
nutra de datos fidedignos, en cuyo procesamiento, a través de las herramientas
informáticas permita saber, en el mismo instante, el lugar, el sujeto que
presenta una problemática sobre las cuales debe intervenirse para corregir y
principalmente, para prevenir la ocurrencia de la vulneración del derecho a la
salud.

En este sentido, los datos en salud tienen una dimensión individual

relacionada con el acto médico amparada por el derecho de habeas data y otra
colectiva que garantiza, en el marco del acceso a la información pública, que
se facilite el conocimiento de cuáles son los avances y retrocesos del sistema,
las acciones de políticas pública adoptadas para superar los problemas y los
resultados que con las medidas de regulación se obtengan.

En este contexto, el sistema de salud podría implementar una estrategia en la

cual ya no sea necesario presentar una queja o un reclamo ante las autoridades
de inspección y control para lograr la protección del derecho fundamental, por
cuanto estas podrían intervenir eficazmente incluso antes de que se consuma
la violación de la salud de las personas, lo cual se lograría con el conocimiento
que en tiempo real tendrían de cómo operan los sujetos bajo su vigilancia, sin
contar que las autoridades de regulación adoptarían las medidas que se
requieran de manera oportuna.

De ahí que los artículos 19 y 21 se ajusten también al deber constitucional

según el cual todos los actores y agentes del sistema de salud están llamados a
458 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General N° 14 (2000), párrafo 12.

492
atender los requerimientos de las autoridades, en los términos del artículo 95-3
de la Constitución.

Por consiguiente, tanto el artículo 19 como el 21 del Proyecto serán

declarados exequibles.

5.2.20. Artículo 20

“Artículo 20. De la política pública en salud. El Gobierno Nacional

deberá implementar una política social de Estado que permita la
articulación intersectorial con el propósito de garantizar los
componentes esenciales del derecho, afectando de manera positiva
los determinantes sociales de la salud.

De igual manera dicha política social de Estado se deberá basar en

la promoción de la salud, prevención de la enfermedad y su
atención integral, oportuna y de calidad, al igual que
rehabilitación.”

5.2.20.1. Intervenciones relativas al artículo 20

5.2.20.1.1. Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan declarar la exequibilidad del artículo 20 de la ley estatutaria, al

encontrarlo en armonía con el Texto Superior y la jurisprudencia
constitucional, en aras de lo cual, señalan que la disposición i) recoge aspectos
fundamentales expuestos en el capítulo relativo al alcance y contenido del
derecho a la salud y al artículo 9° sobre los determinantes sociales; ii) destaca
la necesidad de que la política pública en salud se adelante bajo la promoción,
prevención, integralidad, oportunidad, calidad, rehabilitación, principios y
mandatos del sistema de salud; iii) exige que el Gobierno Nacional
implemente una política pública que permita la articulación intersectorial,
encaminada a garantizar los elementos esenciales del derecho fundamental y
prestacional a la salud y; iv) vincula la afectación positiva de los
determinantes sociales en salud.

Por último, subrayan que la norma cumple con los parámetros básicos con los
que debe contar una política pública para garantizar el derecho a la salud y
cada una de sus facetas, incluso las más prestacionales. De igual modo,
consideran que se encuentra en consonancia con la obligación de avanzar
progresivamente en la protección del derecho.

5.2.20.1.2. Procuraduría General de la Nación

Manifiesta que la disposición en comento está en consonancia con lo

establecido en el artículo 9°, de acuerdo a lo cual solicita que se declare su
exequibilidad.

493
5.2.20.2. Intervenciones en audiencia pública

Respecto del artículo 20 no se realiza mención alguna en la audiencia pública.

5.2.20.3. Consideraciones sobre el artículo 20

Este enunciado legal también es del resorte del legislador estatutario, pues,
incide directamente sobre los elementos esenciales del derecho objeto del
proyecto en revisión.

En el artículo bajo escrutinio el legislador estableció una obligación para el

Gobierno Nacional consistente en implementar una política social de Estado
que permita la articulación entre los diferentes sectores administrativos con
dos propósitos, i) garantizar los componentes esenciales del derecho a la
salud, ya descritos en el artículo 6º del proyecto y ii) afectar de manera
positiva los determinantes sociales de la salud definidos en el parágrafo del
artículo 9º ibídem.

La disposición también prevé el fundamento de dicha política social del

Estado, precisando que debe basarse en la promoción de la salud, prevención
de la enfermedad y su atención integral, oportuna y de calidad, al igual que de
rehabilitación.

Esta Corporación ya ha señalado que el concepto de políticas públicas fue

constitucionalizado en relación con diversos ámbitos de la actividad estatal,
así en la Sentencia C-646 de 2001 precisó que: “(…) la Constitución se refiere
a: (a) "la política exterior de Colombia (que) se orientará hacia la
integración latinoamericana y del Caribe" (art. 9); (b) a las "políticas para la
prestación de servicios de salud por entidades privadas" (art. 49 inciso 2); (c)
a "una política de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran" (art. 47); (d) a las "políticas salariales y
laborales" (art. 56, inciso 2); (e) a la "política ... en materia de televisión"
(art. 77); (f) a la "política comercial" (art. 150 # 19 literal c); (g) a las "las
políticas atinentes al despacho (de los Ministros)," (art. 208); (h) a las
"políticas para ... (la) enseñanza de los derechos humanos" (art. 282 # 2); (i)
a "las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social
dentro (del) territorio (indígena), (art. 330 # 2); (j) a que "los desacuerdos
con el contenido de la parte general (del Plan Nacional de Desarrollo), si los
hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas
propuestas en lo que sea de su competencia" (art. 341 inciso 2); (k) a los
"sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública,
tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión" (art.
343); (l) a las "políticas generales de administración y control de eficiencia
de los servicios públicos domiciliarios" (art. 370 y art. 48 transitorio); (m) a
la "política económica general" (art. 371 inc. 2); (n) a las "políticas a ...
cargo" del Banco de la República (art. 371 inc. 3); (ñ) a las "políticas
económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno" (art.

494
339); (o) a la "política de reconciliación" (art. 30 transitorio) y (p) a la
"política del Estado en materia criminal" (art. 251, #3).”

A partir de lo anterior este Tribunal ha sostenido que la Constitución aborda,

de manera explícita, diferentes etapas de una política pública, esto es, su
diseño, formulación, implementación y evaluación, nociones que tienen un
significado técnico. Así mismo, reconoció que el margen de acción del órgano
estatal que adopta la política pública es más amplio o reducido según sean
mayores y más detallados los condicionamientos fijados en la Carta Política al
respecto.

La doctrina ha aceptado la implementación como una etapa fundamental del

ciclo “porque es ahí que la política, hasta este entonces casi exclusivamente
hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en
realidad palpable”459.

En este sentido, la obligación de implementar una política social armoniza con

la garantía de la efectividad de los derechos constitucionales que es uno de los
fines esenciales del Estado (Art. 2 C.P.).

No basta entonces, según el artículo 20 del proyecto, el diseño y formulación

de la política social de Estado sino que es indispensable que se ejecuten
acciones concretas que permitan constatar sus resultados a corto, mediano y
largo plazo.

De esa manera una política pública que cumpla con los mínimos que establece
la Constitución debe generar unos impactos positivos en la realidad social,
transformaciones orientadas a que toda persona pueda ejercer plenamente su
derecho fundamental a la salud. Contrario sensu, no se ajusta a la Carta que
los planes, programas y acciones gubernamentales sean meramente formales o
mediáticas que establezcan medidas irrealizables o que pudiéndose llevar a
cabo no cuenten con el respaldo económico y el recurso humano para su
oportuna verificación y evaluación.

El precepto orienta la política pública a la articulación de los sectores

administrativos lo cual se ajusta al principio constitucional de colaboración
armónica (Art.113 C.P.) que implica relaciones de cooperación
interinstitucional460.

Los objetivos de esa coordinación sectorial también se avienen a la

Constitución en tanto se orientan a garantizar el goce efectivo (Art. 2 C.P.) del
derecho fundamental a la salud, por cuanto, como se señaló al examinar los
artículos 2º y 9° del proyecto, los determinantes sociales son componentes
básicos para su ejercicio en tanto que con su realización se atiende a las
finalidades sociales del Estado en las condiciones establecidas en el artículo
366 Superior.

459Cfr. Roth Deubel, André-Noël. Políticas Públicas: Formulación, implementación y evaluación.

Ediciones Aurora. Bogotá, junio de 2003, página 107.
460Cfr. Sentencia C-246 de 2004.

495
Ahora bien, según la norma, la política “se deberá basar en la promoción de
la salud, prevención de la enfermedad y su atención integral, oportuna y de
calidad, al igual que la rehabilitación”, de lo que se extrae que la misma
deberá abarcar todas las actividades relacionadas con la salud de las personas,
por lo que desde ningún punto de vista podría interpretarse que no se
encuentran contempladas las labores referentes al diagnóstico, tratamiento, y
paliación de las enfermedades y las acciones para la recuperación de la salud
de las personas.

Para la Corte, una especial mención merece la necesidad, conforme lo dispuso

el legislador estatutario, de que la política pública de salud se fundamente en
la “prevención” de las dolencias y no en la curación. En este aspecto, resulta
de la mayor relevancia la articulación sectorial que debe generar acciones de
política que permitan garantizar a todas las personas en Colombia, que los
factores que inciden en la aparición de la enfermedad como los sociales, los
económicos, culturales, nutricionales, ambientales, ocupacionales,
habitacionales, de educación y de acceso a los servicios públicos sean
prioritarios en la agenda pública nacional y territorial.

En este punto, se requiere por parte de los diferentes responsables de cada

política sectorial planes de acción concretos con objetivos precisos a corto y
mediano plazo, que a instancia del regulador puedan articularse, de manera
que puedan disminuir las tensiones que sigue generando un modelo basado en
la curación de los pacientes, que propicia, como ha dado cuenta la Sentencia
T-760 de 2008, autos de seguimiento461 y múltiples decisiones proferidas en
sede de revisión de tutela462, graves problemas de acceso oportuno y déficit
flujo de recursos del sistema entre los diferentes actores, especialmente para
los prestadores de los servicios de salud.

Por lo anterior, al no encontrarse reproche de constitucionalidad alguno al

artículo 20 del proyecto de ley, con fundamento en las motivaciones
esbozadas, este será declarado exequible.

5.2.21. Artículo 22

“Artículo 22. Política de Innovación, Ciencia y Tecnología en

Salud. El Estado deberá establecer una política de Innovación,
Ciencia y Tecnológica en Salud, orientada a la investigación y
generación de nuevos conocimientos en salud, la adquisición y
producción de las tecnologías, equipos y herramientas necesarias
para prestar un servicio de salud de alta calidad que permita el
mejoramiento de la calidad de vida de la población”.

5.2.21.1. Intervenciones relativas al artículo 22

461Cfr. Auto 100 de 2014.

462 Cfr. Sentencias T-022, T-054, T-061, T-105, T-118, T-155, T-124, T-142, T-153, T-154, T-160, T-185, T-
201 de 2014, entre otras.

496
5.2.21.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de
Salud y Protección Social

Solicitan declarar la exequibilidad del artículo 22 de la ley estatutaria,

disposición que señala un deber estatal respecto de la realización de
investigaciones y generación de nuevos conocimientos en el ámbito de la
salud, toda vez que propugna a la garantía y trasparencia del derecho
fundamental, enmarcándolo dentro de la protección exigida por la
Constitución Política y que demanda la población usuaria del sistema.

A juicio de los intervinientes, el artículo en cuestión pasa la política pública

del espectro de la ejecución a la de generación de conocimiento, resultado del
estudio de las particularidades propias de un país como Colombia.

En igual sentido, sostienen que tanto la producción de conocimiento como la

adquisición y producción de tecnologías contribuyen al funcionamiento del
sistema y a la prestación de un servicio de calidad.

5.2.21.1.2. Procuraduría General de la Nación

Señala que, estando en consonancia con los preceptos comentados en el

artículo 21, la política de innovación, ciencia y tecnología integradas en esta
norma deben enfocarse en garantizar el derecho a la salud en forma “universal
e integral”, no en “mejorar la calidad de vida de la población”, lo que, a su
consideración, es “un objetivo relativo e inclusive de interpretación
restrictiva.” De acuerdo con lo cual solicita la exequibilidad condicionada de
la norma.

5.2.21.2. Intervenciones en audiencia pública

Respecto del artículo 22 no se realizó mención alguna en la audiencia pública.

5.2.21.3. Consideraciones de la Corte respecto del artículo 22

Este precepto establece la obligación de crear una política a través de la cual

se incentive la investigación y generación de nuevos conocimientos en salud,
de manera que el Estado establezca una serie de actividades tendientes a que
el servicio de salud sea prestado a toda la población en forma integral y de alta
calidad.

Una política de innovación, ciencia y tecnología en salud es cardinal para

garantizar la efectividad de este derecho fundamental, dado que a partir de los
avances que en este campo se consigan podrán implementarse nuevos
dispositivos, medicamentos, procedimientos, tratamientos que incidirán, no
solo en satisfacer las necesidades de la población, sino que, eventualmente,
pueden reducir los costos de operación del sector.

En este punto, la Corte no comparte la visión del Ministerio Público por

cuanto el mejoramiento de la calidad de vida de la población, fin último del

497
enunciado legal, no excluye la protección del derecho a la salud de forma
universal e integral. Precisamente la financiación de nuevas investigaciones
que posibiliten la obtención de descubrimientos científicos en el ámbito de la
salud repercutirá a nivel nacional y, posiblemente, podrá beneficiar al resto de
la humanidad.

Por lo anterior, ningún reproche cabe a la disposición objeto de examen. Por el

contrario, esta obligación que impone el legislador estatutario desarrolla el
valor constitucional del “conocimiento” consagrado en el Preámbulo de la
Carta Política.

De esta manera, el artículo 22 del Proyecto debe leerse a la luz del mandato
del artículo 71 Superior que impone al Estado, no solo crear incentivos para
personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología,
sino ofrecer estímulos especiales a personas e instituciones que ejerzan estas
actividades.

Así mismo, de acuerdo con lo establecido en la Observación General 14, los

Estados partes, respecto de la obligación de cumplir, deben adoptar las
medidas apropiadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario,
judicial o de otra índole para dar plena efectividad al derecho a la salud.

Allí, se señaló que los Estados tienen la obligación de “i) fomentar el

reconocimiento de los factores que contribuyen al logro [de] resultados
positivos en materia de salud, por ejemplo la realización de investigaciones y
el suministro de información”.

Con base en ello, la Sala encuentra que el artículo en mención responde no

solo a normas de rango superior sino también a disposiciones del bloque de
constitucionalidad dado que lo que busca es garantizar que el servicio de salud
sea prestado conforme a investigaciones científicas que permitan a los
profesionales de la salud tomar decisiones informadas sobre la aplicabilidad y
eficacia de un medicamento o de una determinada tecnología. En suma, se
declarará su exequibilidad.

5.2.22. Artículo 23

“Artículo 23. Política Farmacéutica Nacional. El Gobierno

Nacional establecerá una Política Farmacéutica Nacional,
programática e integral en la que se identifiquen las estrategias,
prioridades, mecanismos de financiación, adquisición,
almacenamiento, producción, compra y distribución de los insumos,
tecnologías y medicamentos, así como los mecanismos de
regulación de precios de medicamentos. Esta política estará basada
en criterios de necesidad, calidad, costo efectividad, suficiencia y
oportunidad.

Con el objetivo de mantener la transparencia en la oferta de

medicamentos necesarios para proteger el derecho fundamental a la

498
 salud, una vez por semestre la entidad responsable de la expedición
del registro sanitario, emitirá un informe de carácter público sobre
los registros otorgados a nuevos medicamentos incluyendo la
respectiva información terapéutica. Así mismo, remitirá un listado
de los registros negados y un breve resumen de las razones que
justificaron dicha determinación.

Parágrafo. El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de

Salud y Protección Social, estará a cargo de regular los precios de
los medicamentos a nivel nacional para los principios activos.
Dichos precios se determinarán con base en comparaciones
internacionales. En todo caso no podrán superar el precio
internacional de referencia de acuerdo con la metodología que
defina el Gobierno Nacional.

Se regularán los precios de los medicamentos hasta la salida del

proveedor mayorista. El Gobierno Nacional deberá regular el
margen de distribución y comercialización cuando este no refleje
condiciones competitivas.”

5.2.22.1. Intervenciones relativas al artículo 23

5.2.22.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 23 del

Proyecto, de conformidad con las siguientes razones.

En primer lugar, señalan que la disposición reitera la potestad del Gobierno

Nacional para establecer una política nacional en materia de medicamentos
que permita el acceso a ellos, en condiciones de oportunidad, seguridad y
calidad, a través de mecanismos como la regulación de los precios, y la
definición de políticas públicas, entre otras.

Por consiguiente, el precepto en estudio faculta al Gobierno para establecer las

prioridades, los mecanismos de financiación, almacenamiento, producción,
compra y distribución de insumos y tecnologías. De igual manera, determina
que la política deberá estructurarse con criterios de necesidad, calidad,
suficiencia, costo efectividad y oportunidad.

Añade que, en aras de garantizar la trasparencia en la oferta de los

medicamentos, el artículo 23 señala que la entidad responsable deberá expedir,
semestralmente, i) un informe público que contenga los registros concedidos a
nuevos medicamentos, particularmente, incluyendo la respectiva información
terapéutica y ii) la remisión del listado de los registros negados con las
razones que motivaron la exclusión.

En tal virtud, este informe público contribuye a que las herramientas, las
organizaciones científicas, académicas o especializadas y los órganos de

499
control vigilen la política farmacéutica y contribuyan a la solución del
problema de la garantía del plan de beneficios.

Finalmente, sostienen que el parágrafo de la norma contribuye a reforzar la

trasparencia, pues los precios de los medicamentos deben estudiarse sobre la
base de comparaciones internacionales, siendo prohibido superar el precio
internacional de referencia conforme a la metodología que sea definida en el
caso concreto.

5.2.22.1.2. Contraloría General de la República

Mediante escrito allegado a esta Corporación el 2 de agosto de 2013, indicó

que el artículo 23 no establece compromiso alguno en el tema del control de
precios de medicamentos y persigue que su exigibilidad se traduzca en una
facultad intemporal, avalando un incumplimiento perenne y desconociendo la
problemática denunciada por el órgano de control y por la Corte
Constitucional.

Seguidamente, recuerda que mediante el Auto 263 de 16 de noviembre de

2012, el Tribunal Constitucional señaló que el tema de inflación de costos de
medicamentos se ha convertido en uno de los focos de corrupción más grandes
del sistema, que la situación colombiana en cuanto a los precios de referencia
internacional supera considerablemente la tendencia de la región y, por tanto,
ordenó al Ministerio de Salud junto con la Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos expedir la regulación requerida para conjurar la crítica
situación de sobrecostos de precios de medicamentos POS y No POS por la
que atraviesa el SGSSS.

Por otra parte, trae a colación el hecho de que pese a que dentro del trámite del
Proyecto se propuso establecer un régimen de control directo de precios de
medicamentos, el Gobierno Nacional rechazó la proposición por ser altamente
inconveniente, sin justificación técnica alguna.

Ahora bien, la interviniente afirma que tal como lo han determinado los
especialistas, la única manera de lograr un control serio de precios de
medicamentos en un Estado es a través del sistema de control directo de los
mismos, tal como se hizo en España, donde los resultados fueron positivos y
generaron la reducción de costos en beneficio del público en general, de las
finanzas del Estado y del mercado de los medicamentos, manteniéndose los
resultados dentro de unas condiciones presupuestales coherentes y
proporcionales y respetando las bases de una economía de mercado.

5.2.22.1.3. Procuraduría General de la Nación

Según expone, esta disposición se ajusta a las funciones propias del Estado
“para garantizar el acceso a la salud como derecho fundamental universal e
integral para todos”.

500
A su entender las palabras “programática”, “costo efectividad” y “necesarias”
son contrarias a los fines de la ley estatuaría, como es garantizar el derecho a
la salud en forma universal e integral. En atención a lo que solicita se declare
su inexequibilidad bajo los argumentos que se pasan a reseñar.

En cuanto a la primera expresión afirma que integrar la palabra programática

impone una barrera al acceso a la salud pues se “somete o condiciona el
suministro de medicamentos por parte del Sistema a lo que progresivamente
programe el Gobierno Nacional”.

Respecto a la segunda, señala que condicionar la política farmacéutica al

criterio costo efectividad también es una limitante del acceso, “si se tiene que
la efectividad clínica de los tratamientos y fármacos es un asunto que
determina el médico tratante para cada caso concreto” como ya se demostró al
analizar el tema de prestaciones de salud, en el artículo 15.

Finalmente, y en lo concerniente a la tercera expresión señala que el restringir

la publicación semestral de los registros otorgados a nuevos medicamentos
solo a los necesarios es un condicionante que permite excluir medicamentos
que se requieren para garantizar, en debida forma, la protección de la salud,
según se advirtió en las consideraciones esbozadas respecto de artículo 15,
particularmente en lo que atañe a “la evidencia científica sobre la seguridad,
eficacia y efectividad clínicas de los servicios de salud, por tratarse más de un
asunto que debe determinar el médico tratante para cada caso concreto”.

5.2.22.1.4. Universidad CES

Estima que no hay claridad en la regulación de los precios de los

medicamentos en su forma farmacéutica final, es decir, el principio activo y
sus excipientes. Considera innecesario incluir en una ley estatuaria la
estrategia de Atención Primaria en Salud, toda vez que puede, por prioridades
de política pública, encausarse en otra clase de estrategia.

Para el interviniente, este artículo es contrario a la propuesta de tener un plan

de beneficios inclusivo. Además, riñe con la determinación de que el derecho
fundamental a la salud no puede estar sujeto a un plan de beneficios.

5.2.22.1.5. ACEMI

Señala que los artículos 6, 11, 15, 17 y 23 del proyecto de ley admiten
interpretaciones que son contrarias al derecho a la salud, por lo que pueden
generar incertidumbres sobre el alcance del derecho y, eventualmente, un trato
inequitativo y discriminatorio.

Sostiene que este artículo viola el derecho a la salud por cuanto establecer que
el Gobierno Nacional regulará los precios de medicamentos únicamente hasta
la salida del proveedor mayorista, le impide regular toda la cadena hasta el
consumidor final. Afirma que con esto se vulnera el derecho a la salud de los

501
pacientes lo cual implica, además, un retroceso en materia de protección de
derechos.

Trae a colación el “informe de la salud en el mundo -la financiación de los

sistemas de salud -el camino hacia la cobertura universal”, realizado por la
OMS en el año 2010, según el cual una de las 10 causales de ineficiencia que
afectan la universalidad es el elevado precio innecesario de los medicamentos.
Para solucionar el problema, la OMS plantea el control de los márgenes
comerciales excesivos y la vigilancia de los precios de los medicamentos. Ello
a pesar de que Colombia cuenta en el momento con el mecanismo para evitar
esta situación, a saber: con el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 se trasladó la
política de regulación de precios a la Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos, hoy denominada Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos y Dispositivos Médicos, con lo que advierte un retroceso en el
sistema.

En atención a ello, solicita declarar inexequible la expresión “hasta la salida

del proveedor mayorista”.

5.22.2. Intervenciones en audiencia pública

Sobre este artículo no se realizó mención alguna durante la audiencia pública.

5.2.22.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 23

El mandato legal corresponde a la esfera del legislador estatutario, pues,

compromete directamente un factor determinante para la garantía de tres
elementos esenciales del derecho a la salud, cuales son la disponibilidad, la
accesibilidad y la calidad.

En relación con la intervención de la Contralora General de la República,

según la cual este precepto se convierte en una facultad intemporal otorgada al
Gobierno Nacional “avalando un incumplimiento perenne y desconociendo la
problemática denunciada por la autoridad que representa y por la Corte
Constitucional.”, este Tribunal advierte que esa competencia no obra de
espalda al texto Superior, al contrario se encuentra soportada en el artículo 334
Constitucional, que prescribe la intervención de Estado en la economía y, por
ende, en la regulación del mercado de los medicamentos, cuya finalidad se
adscribe a lo señalado por la Corte en el análisis del literal j) del artículo 5º del
proyecto.

No obstante, la Sala considera pertinente señalar que el deber de crear una

política farmacéutica nacional de forma programática, no debe entenderse
como una competencia de indefinida realización.

En efecto, sobre este particular tanto la rama ejecutiva como este Tribunal han
resaltado la imperiosa necesidad de una regulación integral y urgente que
aborde la materia, atendiendo a la grave problemática que ha surgido a su

502
alrededor, relacionada, principalmente, con sobrecostos y, por ende, con
corrupción.

Así, en el Documento Conpes Social No. 155 de 2012, a través del cual se
propusieron las líneas de acción de la política pública en materia farmacéutica
nacional, se estableció la necesidad de desarrollar los mecanismos de
definición de precios de medicamentos a partir del primer trimestre de 2013
por parte de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos
Médicos463.

Aunado a lo anterior, en el Auto 263 de 2012464, esta Corporación resaltó la

necesidad urgente de reformular la regulación en este aspecto, por lo que se
ordenó al “Ministerio de Salud en conjunto con la Comisión Nacional de
Precios de Medicamentos expedir la regulación requerida para conjurar la
crítica situación de sobrecostos de precios de medicamentos por la que
atraviesa el SGSSS, como se ha evidenciado con el material probatorio
aportado al expediente del seguimiento465”466.

Por lo anterior, el primer inciso del artículo 23 del proyecto determina no solo
los componentes de la política sino los criterios en los que debe fundarse, los
cuales armonizan con el deber del Estado de garantizar el goce efectivo del
derecho fundamental a la salud (arts. 49 C.P. y 12 del PIDESC).

En el inciso segundo del artículo sub examine se propone el objetivo de

conservar la transparencia en la oferta de los “medicamentos necesarios” para
proteger el derecho fundamental a la salud.

Al respecto, la Corte no encuentra que el precepto legal infrinja el orden

constitucional, por cuanto lo que hace es desarrollar el artículo 209 de la Carta
en lo atinente al principio de publicidad. No obstante, debe aclararse que dicho
apartado no puede admitir una interpretación tendiente a restringir o establecer
limitaciones en lo que concierne a la transparencia.

Entonces, los usuarios tienen derecho al acceso a información completa, sin

restricciones distintas a las determinadas por la ley, en aplicación del principio
de máxima publicidad. Por lo anterior, será indispensable que el informe
periódico de que trata el inciso segundo sea de fácil comprensión para la
comunidad y en su difusión se incorpore el uso de medios tecnológicos.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte detendrá su análisis sobre el aparte del

parágrafo según el cual el precio de los medicamentos se regulará “hasta la
salida del proveedor mayorista”, regla que dejaría al arbitrio de las leyes del
463 Cfr. Consejo Nacional de Política Económica y Social. Documento Conpes Social 155 de 30 de agosto
de 2013, pp. 46.
464 Corte Constitucional. Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008.
465 Así lo manifestó la Procuraduría General en el estudio sobre finanzas en salud: “Además, teniendo en
cuenta los resultados encontrados en las visitas de campo realizadas en el marco del proyecto de seguimiento
a las finanzas del sistema general de seguridad social en salud se evidenció que el sistema de salud
colombiano se ha convertido en un círculo de recursos donde las intermediaciones crean retrasos en su flujo,
perjudicando el acceso de la población a la salud.”
466 Cfr. Consideración jurídica 4.2.10.

503
mercado los costos de los fármacos, tanto en su presentación comercial como
genérica, incluidos o no en el plan de beneficios, no pudiéndose predecir el
valor que tendrá que sufragar el paciente y el sistema por los mismos,
generándose de esa manera desigualdades en su acceso que la autoridad de
regulación debe prevenir.

Como se ha señalado en esta sentencia, el suministro de los medicamentos

tiene directa relación con uno de los elementos esenciales del derecho a la
salud, esto es la accesibilidad, de allí que cualquier medida que se adopte en
esta materia debe tener en cuenta ese objetivo. Adicionalmente, el control de
precios también garantiza la sostenibilidad del sistema, de manera que pueda
hacerse un uso más eficiente de los recursos.

De allí que una regulación estricta de los medicamentos mitigaría prácticas no

deseadas en el sistema de salud en virtud de los cuales la Nación y los propios
usuarios pagan valores muy elevados por un medicamento que se expende en
farmacias de otros países a un valor significativamente menor. En esta
perspectiva, el costo del medicamento no debe generar inequidades entre
quienes pueden costearlo y las personas de menos recursos; tampoco los
recursos públicos pueden destinarse a pagar medicamentos a valores
exorbitantes en contraste con el valor de referencia internacional.

Para este objetivo es fundamental garantizar la transparencia de la

información, de manera que no solo el proceso de decisión del control de
precios sea lo suficientemente público y participativo para que genere
legitimidad, sino que los resultados de ese mecanismos estén disponibles y
sean de fácil comprensión para la comunidad en general.

En esta perspectiva, para la Corte se pone en riesgo la accesibilidad de los

medicamentos (desconociéndose lo mandado en los arts. 2º y 49 C.P.) si el
Estado no regula los precios en todas las fases del proceso de producción y
comercialización, de manera que no se presenten abusos en su expendio a los
destinarios finales del producto.

En este punto, debe tenerse en cuenta que el artículo 334 Superior otorgó un
amplio margen de regulación a las autoridades para intervenir el mercado de
los medicamentos por lo cual bien puede utilizar mecanismos de control
directo, indirecto o acudir a otras herramientas regulatorias con el objetivo de
realizar el principal interés que debe asistir a quienes intervienen en el
sistema, esto es, que el paciente goce del más alto nivel posible de salud. En
ese sentido, conforme al artículo 333 Superior, las empresas farmacéuticas
como actores fundamentales del mercado también tienen una función social
que implica obligaciones.

Esta finalidad no se obtiene, por ejemplo, si no hay suministro oportuno y

completo de los medicamentos que son prescritos a los pacientes, o cuando
estando disponibles sus precios son tan elevados, gracias a la ausencia de
control o al incumplimiento de alguno de los participantes en la cadena de
producción o comercialización de las reglas existentes, que imposibilita que

504
las personas, principalmente las de escasos recursos, puedan acceder a ellos en
condiciones de igualdad, generando adicionalmente impactos significativos en
las finanzas públicas puesto que la Nación tendrá que atender compromisos
billonarios por concepto de recobros.

Lo anterior impone que la declaratoria de exequibilidad del mandato sea

condicionada a que el control de precios a que se refiere el parágrafo,
comprenda todas las fases del proceso de producción y comercialización de
los medicamentos hasta su consumo final, en aras de garantizar los fines
precedentemente reseñados.

5.2.23. Artículo 24

“Artículo 24. Deber de garantizar la disponibilidad de servicios en

zonas marginadas. El Estado deberá garantizar la disponibilidad de
los servicios de salud para toda la población en el territorio
nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad
poblacional. La extensión de la red pública hospitalaria no depende
de la rentabilidad económica, sino de la rentabilidad social. En
zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas razonables y
eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con el
fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de
salud que requieran con necesidad”.

5.2.23.1. Intervenciones relativas al artículo 24

5.2.23.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan declarar la exequibilidad del artículo 24 del Proyecto, toda vez que
es compatible con los deberes constitucionales consagrados en el artículo 48
Superior.

A juicio de los intervinientes, la disposición exige el cumplimiento de un

compromiso inaplazable, consistente en garantizar progresiva y continuamente
opciones para la prestación oportuna del servicio de salud en todo el territorio
nacional, haciendo especial énfasis en las zonas marginadas y/o pequeñas.

Lo anterior por cuanto las poblaciones dispersas geográficamente padecen

obstáculos en el acceso a los servicios de salud, debido a las características de
sus territorios, la falta de vías de comunicación, los elevados costos de
transporte, los altos niveles de pobreza, circunstancias todas ellas que dan
prueba de la correlación directa entre los malos resultados en salud y las áreas
del país más vulnerables, con mayor presencia de conflicto armado y
dificultades geográfica en el acceso.

Así las cosas y, teniendo en cuenta que la ley estatutaria reconoce la

diversidad territorial y la necesidad de implementar alternativas encaminadas

505
al acceso de la población a los servicios de salud, la reforma busca realizar
modificaciones de fondo que permitan cambiar el rumbo del sistema de salud,
tales como, acciones para el mejoramiento de las condiciones de operación del
sistema y del flujo, el uso racional de los recursos, la calidad de los servicios
ofertados a los pacientes y la reducción de las barreras de acceso en todos los
sectores.

5.2.23.1.2. Concepto del Procurador General de la Nación

Solicita que se declaren inexequibles las palabras “progresivas” y con

“necesidad” contenidas en la norma, dado que, a su modo de ver, la primera
“es un criterio contrario al espíritu y finalidad de la norma estatutaria”; y la
segunda, es “un criterio excluyente de servicios”.

5.2.23.2. Intervenciones en audiencia pública

Respecto de este artículo del proyecto examinado no se realizó mención

alguna en el desarrollo de la referida convocatoria.

5.2.23.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 24

El artículo 24 establece una prerrogativa en relación con el derecho

fundamental a la salud y, por ello, es del resorte del legislador estatutario.

El artículo 24 del Proyecto de ley contiene, por un lado, el deber del Estado de
garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para toda la población en
el territorio nacional, especialmente para las zonas marginadas o de baja
densidad poblacional. Por el otro, señala que el Estado debe adoptar medidas
razonables y eficaces, progresivas y continuas para que los habitantes de las
zonas dispersas accedan oportunamente a los servicios de salud que requieran
con necesidad.

Sobre la primera parte de la disposición es preciso señalar que el artículo 48

Superior consagra el derecho a la seguridad social como un servicio público
esencial que debe ser prestado por el Estado con sujeción, entre otros, al
principio de universalidad. En ese sentido, debe ser garantizado “a todos los
habitantes” del territorio nacional.

Así mismo, el artículo 49 de la Constitución Política menciona como uno de

los servicios públicos cuya prestación se encuentra a cargo del Estado, el de la
atención en salud y el saneamiento ambiental. De igual forma, dispone que
debe ser garantizado “a todas las personas” el acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de salud.

En esa medida al prever la obligación de garantizar la disponibilidad de los

servicios de salud “para toda la población”, se concluye que la finalidad de la

506
norma del proyecto de ley bajo estudio se ajusta a los postulados
constitucionales.

Por otro lado, tal enunciado se acompasa con lo señalado por la Organización
Mundial de la Salud -OMS-, la jurisprudencia constitucional en materia de
salud, relacionados con el concepto de universalización.

La OMS mencionó, en el informe de 2008 sobre la salud en el mundo, que la

cobertura universal implica que “todos los habitantes de un país pueden
acceder a la misma oferta de servicios (de buena calidad), en función de sus
necesidades y preferencias, con independencia de su nivel de ingresos,
posición social o residencia y que todo el mundo está capacitado para
hacerlo”467.

1.1. La jurisprudencia se ha referido en diversas oportunidades al concepto de

universalización en salud bajo el entendido que “el servicio debe cubrir a
todas las personas que habitan el territorio nacional” 468 y que “el Estado
debe garantizar la cobertura en seguridad social a todas las personas que
habitan el territorio nacional”469. Así mismo, ha señalado que “la
universalidad del servicio lleva a que el Estado garantice que todas las
personas efectivamente gocen del derecho, por lo que las medidas que se
tomen con relación a su atención en salud, deben estar encaminadas a buscar
la universalidad del aseguramiento y la posibilidad de que los beneficiarios
del sistema, puedan gozar de sus servicios en cualquier parte del país, en
todas las etapas de su vida”470.
1.2.
1.3. Asimismo, por ejemplo, en el Auto 099 de 2014, esta Corte resaltó la
importancia de la accesibilidad como elemento esencial del derecho a la salud,
según el cual, estos servicios, sin ningún tipo de discriminación, deben estar
“al alcance geográfico de toda la población, en especial en los sectores más
vulnerables y marginados (minorías étnicas, indígenas, personas con
discapacidad, enfermos graves, personas mayores, entre otros)”.
1.4.
1.5. En esa perspectiva el derecho a la salud supone un esfuerzo por parte de
las entidades estatales responsables de su garantía en adoptar las medidas
necesarias para que todas las personas accedan a los servicios de salud en
todos los lugares del territorio nacional y en todas las etapas de la vida.

467 Organización Mundial de la Salud. Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud. RESUMEN
ANALÍTICO DE LA PARTE FINAL. “Subsanar las desigualdades en una generación. Alcanzar la equidad
sanitaria actuando sobre los determinantes sociales de la salud”, 2008,
http://www.who.int/social_determinants/final_report/csdh_finalreport_2008_execsumm_es.pdf. Cfr. Auto 099
de 2014.
468Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-130 de 2002.
469Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-040 de 2004.
470Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-866 de 2011, T-110 de 2011, C-623 y C-1024 de 2004, C-823 de
2006, entre otras.

507
En este punto, es importante hacer referencia a las zonas marginadas como
elemento esencial del artículo 24 del Proyecto de ley. El Ministerio de Salud y
Protección Social justifica la existencia de esta disposición en la necesidad de
garantizar de manera progresiva y continua la prestación del servicio de salud
en todo el territorio, especialmente, en zonas marginadas y/o pequeñas, en
tanto existen poblaciones dispersas geográficamente que, ante su situación de
vulnerabilidad, deben soportar diversas limitaciones en el acceso a los
servicios de salud por las características propias de sus territorios, la falta de
vías de comunicación, los elevados costos de transporte y los altos niveles de
pobreza.

Bajo ese entendido, le asiste razón al ente ministerial al resaltar la necesidad

de implementar las medidas que sean necesarias para garantizar el acceso a las
tecnologías en salud de poblaciones o sectores que enfrentan dificultades para
obtener el goce efectivo del derecho fundamental a la salud.

Desde sus primeros pronunciamientos, la Corte Constitucional ha llamado la

atención sobre la especial situación de aquellas personas que habitan en zonas
marginadas. Así, en la Sentencia T-441 de 1997 señaló:

“La situación colombiana se ajusta a la definición del concepto de

heterogeneidad estructural. En el país existen tanto zonas en las
que se observan altos niveles de desarrollo en general como
regiones sumidas en la más absoluta pobreza y marginación. Los
habitantes de estas últimas zonas han sido tradicionalmente
descuidados por el Estado en relación con su obligación de
facilitarles unas mínimas condiciones de vida y de oportunidades
necesarias para poder superar la situación de atraso en que se
encuentran. Evidentemente, el Estado no les ha brindado a los
pobladores de esas regiones servicios similares a los que les ha
prestado a los naturales de otras zonas del país”. (Resaltado fuera
de texto).

Así mismo, en la Sentencia C-741 de 2003, esta Corporación explicó lo que

debe entenderse por grupo marginado o discriminado, así:

“Aun cuando la Constitución no define qué debe entenderse por

“grupo marginado o discriminado” (Artículo 13, inciso 2, CP), la
jurisprudencia de esta Corporación ha tutelado los derechos de
personas pertenecientes a grupos marginados o discriminados, y a
partir de estos fallos es posible identificar criterios para determinar
cuándo se está ante estos grupos. Así, por ejemplo, ha protegido los
derechos de minusválidos;471 de personas afectadas por
471 Ver, por ejemplo, las sentencias T-595 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, en la cual la Corte
tuteló el derecho a acceder a un medio de transporte público de una persona que debía desplazarse en silla de
ruedas, debido a que los buses alimentadores del Sistema Troncal de Transmilenio, que son los que circulan
cerca al lugar de residencia del accionante, no eran accesibles para personas que como él, deben desplazarse
en una silla de ruedas. T-255 de 2001, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte tutela el

508
 enfermedades que causan discriminación, como la lepra o el
VIH/SIDA;472 de sectores marginados por razón de su condición de
pobreza extrema;473 de personas de la tercera edad, y de otros
grupos en condiciones de debilidad manifiesta474.
 
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, y tan
solo a manera de ejemplo, un grupo marginado puede estar
compuesto por (i) personas que por su condición económica, física
o mental, se hallan en circunstancias de debilidad manifiesta; 475 (ii)
personas que en razón de la situación desventajosa en la que se
encuentran, suelen ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de
sus derechos fundamentales;476 (iii) disminuidos físicos, sensoriales
y psíquicos que son objeto de aislamiento, estigmatización,
maltrato, incomprensión o discriminación lo cual conduce a su
marginamiento;477 (iv) población en situación de extrema pobreza,
o en condiciones de manifiesta injusticia material y vulneración
de la dignidad humana;478 o (v) un grupo de la población que no
está en capacidad de participar del debate público y que, por lo
tanto, no tiene voz propia en la adopción de las decisiones políticas
que lo afectan.479 Así, el concepto de grupo marginado es más
amplio que el de grupo discriminado. Comprende no solo a
personas que han sido colocadas en una situación de desventaja
por decisiones estatales, políticas públicas o prejuicios sociales,
sino además a quienes dadas las condiciones reales en que viven,
derecho a la educación de un menor de edad a quien no se le había renovado el cupo en el colegio, porque el
centro educativo afirmaba no estar preparado para impartir educación especial a un niño hiperactivo
472 Ver, por ejemplo la sentencia T-411 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, donde la Corte tuteló los
derechos de varios enfermos de lepra y empleados del Sanatorio de Agua de Dios, porque este había
suspendido de manera unilateral el pago del subsidio de tratamiento para los enfermos de lepra, con el
argumento de que ellos contaban con una remuneración estable, a pesar de que diferentes servidores públicos
del Municipio de Agua de Dios que se encontraban en condiciones similares seguían recibiendo el
mencionado subsidio. T-177 de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz, donde la Corte tuteló los derechos de un
enfermo de SIDA a quien se le negó el tratamiento médico requerido por estar pendiente su inscripción como
beneficiario del SISBEN y la expedición del carné respectivo. Al enfermo y su familia se le exige pagar por
su tratamiento médico, a pesar de que el enfermo depende económicamente de su madre, una mujer de 81
años que se dedica a lavar ropa en casas de familia y quien no recibe suficientes recursos para pagar el
tratamiento. El enfermo fallece durante el transcurso de la tutela, sin que hubiera recibido el tratamiento
requerido.
473 Ver por ejemplo la sentencia T-149 de 2002, MP: Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte tutela los derechos
a la vida y a la seguridad social de un adulto cercano a la tercera edad quien padece una enfermedad grave que
le impide trabajar para asegurar su propia subsistencia y la de su familia, y a quien se le niega la posibilidad
de acceder a un auxilio para personas de la tercera edad en situación de pobreza extrema, al no suministrarle
la información necesaria para acceder a dicha prestación.
474 Ver por ejemplo la sentencia SU-225 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, donde la Corte tutela los
derechos de un grupo de padres de familia y de menores de edad, pertenecientes al sector informal de Puente
Aranda, cuyos derechos habían sido vulnerados por la negativa del Ministerio de Salud y de la Secretaría
Distrital de Salud de suministrarles a sus hijos, en forma gratuita, la vacuna contra los virus que producen las
enfermedades conocidas como meningitis Meningococcica y meningitis por Haemophilus Influenzae.
475 Corte Constitucional, Sentencia T-401 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, donde se tutelaron los
derechos de convictos inimputables sujetos a una injusta y prolongada privación de su libertad, a pesar de
haber cesado el motivo de la correspondiente medida de seguridad.
476 Corte Constitucional, Sentencia T-595 de 2002, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, ya citada.
477 Corte Constitucional, Sentencia T-255 de 2001, MP: José Gregorio Hernández Galindo, donde la Corte
tutela el derecho a la educación de un menor de edad a quien no se le había renovado el cupo en el colegio,
porque el centro educativo afirmaba no estar preparado para impartir educación especial a un niño
hiperactivo.
478 Corte Constitucional, Sentencia T-177 de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz, ya citada.
479 Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, ya citada.

509
 sin importar la causa, están en una situación de exclusión social,
no se han incorporado a las actividades económicas acudiendo a
las formas ordinarias para ello o están en la imposibilidad
material de acceder a los beneficios de una sociedad organizada”.
(Resaltado fuera de texto).

Se infiere de lo expuesto que es de gran importancia la adopción de medidas

por parte del Estado, dirigidas a garantizar el acceso efectivo y oportuno a los
servicios de salud en los sectores marginados. Lo anterior porque, ante la falta
de desarrollo de determinadas zonas del país y la consecuente ausencia de
oportunidades en condiciones de igualdad, se genera la necesidad y en veces
la urgencia de la intervención estatal, en aras de procurar el mejoramiento de
la situación de quienes habitan en dichas zonas, no solo en materia de salud,
sino en aquellos, otros aspectos que involucran distintos ámbitos como el
económico y social.

Además, la Constitución Política así lo ha reconocido en algunos de sus

postulados. En primer lugar, el artículo 2, dispone como uno de los fines
esenciales del Estado, garantizar la efectividad de los derechos consagrados en
la Carta. Los incisos segundo y tercero del artículo 13 señalan que el Estado
debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva,
adoptando medidas en favor de los grupos discriminados o marginados; y que
debe existir una especial protección de las personas que por su condición
económica, física o mental se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
Por su parte, el artículo 64 Superior consagra como deber estatal la promoción
del acceso progresivo, entre otros, a los servicios de salud, con el fin de
mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.

Desde esta perspectiva, es relevante hacer mención del contenido de la

Observación General núm. 14 respecto de los sectores más vulnerables y
marginados de la población. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales resaltó lo siguiente tratándose de tales grupos:

(i) Dentro de las dimensiones del elemento de accesibilidad del derecho a la

salud, hizo mención a la “no discriminación” bajo el entendido que “los
establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles, de hecho y
de derecho, a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin
discriminación alguna por cualquiera de los motivos prohibidos”; y a la
accesibilidad física, que supone que “los establecimientos, bienes y servicios
de salud deberán estar al alcance geográfico de todos los sectores de la
población, en especial los grupos vulnerables o marginados, como las
minorías étnicas y poblaciones indígenas, las mujeres, los niños, los
adolescentes, las personas mayores, las personas con discapacidades y las
personas con VIH/SIDA” .

Consideración jurídica núm. 12.

510
(ii) Como una de las obligaciones a respetar incluyó la de adoptar medidas
para proteger a todos los grupos vulnerables o marginados de la sociedad 480. Y
dentro de las obligaciones de cumplir (facilitar) mencionó la de “velar por
que los servicios de salud sean apropiados desde el punto de vista cultural y
el personal sanitario sea formado de manera que reconozca y responda a las
necesidades concretas de los grupos vulnerables o marginados”481.

(iii) Dentro de las obligaciones básicas de los Estados en materia de salud se

destacan las de “garantizar el derecho de acceso a los centros, bienes y
servicios de salud sobre una base no discriminatoria, en especial por lo que
respecta a los grupos vulnerables o marginados” y “adoptar y aplicar, sobre
la base de las pruebas epidemiológicas, una estrategia y un plan de acción
nacionales de salud pública para hacer frente a las preocupaciones en
materia de salud de toda la población” prestando especial atención a los
grupos vulnerables o marginados482.

En definitiva, es posible afirmar que el concepto de cobertura universal no

debe ser analizado exclusivamente desde una perspectiva general según la cual
todos los habitantes del territorio nacional son titulares del derecho
fundamental a la salud en condiciones de acceso integral, de calidad y con
oportunidad, sino que debe entenderse que no habrá universalización de no
garantizarse efectivamente igualdad de condiciones de acceso a quienes
habitan en sectores o zonas marginadas del territorio nacional.

Ahora bien, en cuanto al segundo enunciado de la norma que se analiza, la

Corte considera necesario hacer una mención especial a los términos
“progresivas” y “que se requieran con necesidad”.

En la Sentencia T-760 de 2008, la Corte realizó un exhaustivo análisis sobre el

derecho a la salud y la evolución jurisprudencial en aplicación al mismo.
Señaló que “es un derecho fundamental que debe ser garantizado a todos los
seres humanos igualmente dignos” y “protege múltiples ámbitos de la vida
humana, desde diferentes perspectivas. Es un derecho complejo, tanto por su
concepción, como por la diversidad de obligaciones que de el se derivan y por
la magnitud y variedad de acciones y omisiones que su cumplimiento
demanda del Estado y de la sociedad en general”. Esto significa que la
garantía de este derecho está supeditada, en cierta medida, a los recursos
materiales e institucionales disponibles.

En lo referente al principio de progresividad la Corte expuso que inicialmente

la jurisprudencia constitucional consideró que las obligaciones derivadas del
derecho a la salud, así tuvieran un carácter prestacional y su cumplimiento
fuera en principio progresivo, eran tutelables directamente, cuando de las

480 Consideración jurídica núm. 35.

481 Consideración jurídica núm. 37.
482 Consideración jurídica núm. 45.

511
mismas dependían otros derechos como la vida, la igualdad o la integridad
personal (tesis de la conexidad). Sin embargo, más adelante el carácter
fundamental del derecho a la salud no se predicaba únicamente bajo la teoría
de la conexidad sino que pasó a “proteger el derecho fundamental autónomo a
la salud”.

Posteriormente, explicó que si bien el carácter prestacional de los derechos

constitucionales está relacionado con los derechos económicos, sociales y
culturales, no son categorías idénticas. En ese sentido, la condición de
prestacional no se predica de la categoría de derecho, sino de la faceta del
mismo. Es decir, no es posible hablar de derechos prestacionales porque todos
los derechos tienen tanto facetas prestacionales como facetas no
prestacionales.

Sobre este punto, señaló que algunas obligaciones de carácter prestacional son
de cumplimiento inmediato “bien sea porque se trata de una acción simple
del Estado, que no requiere mayores recursos o porque a pesar de la
movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del
asunto demandan una acción estatal inmediata”. Sin embargo, otras
obligaciones son de carácter progresivo ante “la complejidad de las acciones
y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo
de estas facetas de protección de un derecho”. En cuanto a la progresividad la
Corte señaló lo siguiente:

“La progresividad justifica la imposibilidad de exigir judicialmente

en casos individuales y concretos, el inmediato cumplimiento de
todas las obligaciones que se derivarían del ámbito de protección
de un derecho constitucional, pero no es un permiso al Estado para
que deje de adoptar las medidas adecuadas y necesarias orientadas
a cumplir las obligaciones en cuestión, valga repetir,
progresivamente. Para la jurisprudencia ‘el que una prestación
amparada por un derecho sea de carácter programático no quiere
decir que no sea exigible o que eternamente pueda incumplirse’”.

La Corte resaltó, en la mencionada providencia, que si bien existen

circunstancias propias que impiden el cumplimiento inmediato del derecho
fundamental a la salud, en tanto el mismo supone obligaciones prestacionales
de carácter progresivo, no por ello el Estado se sustrae de su obligación de
garantizarlo de manera efectiva y oportuna.

En suma, se reitera, que la faceta prestacional de derecho fundamental que

suponga una realización progresiva no habilita a las autoridades responsables
de su respeto, protección y garantía para justificar inacción en la adopción de
políticas públicas o actuar de forma regresiva, conforme se precisó al
examinar la constitucionalidad del artículo 6º literal g) del proyecto de ley..

512
Por otro lado, la Sala advierte que una lectura de la parte final del artículo que
se examina, de la cual se pudiese derivar una restricción al acceso a las
tecnologías en salud de los habitantes ubicados en zonas marginadas, solo al
supuesto de que las mismas sean requeridas “con necesidad”, implicaría una
diferenciación que desconocería la accesibilidad como elemento esencial del
derecho a la salud.

Lo anterior genera una mayor tensión si se tiene en cuenta que los sujetos a los
que alude el precepto son personas que habitan en zonas dispersas y
marginadas, respecto de las cuales, como se señaló es deber del Estado prestar
especial atención y adoptar medidas prioritarias debido a su especial
condición, en aras de garantizar cobertura universal (arts. 13 y 49 Superior).

En esa medida, dicho apartado normativo debe apreciarse en favor del

principio pro homine, no admitiéndose una lectura restrictiva que limitara el
goce efectivo del derecho fundamental a la salud, sino que debe comprenderse
en el sentido de que el Estado tiene el deber de garantizar la disponibilidad de
cualquier tecnología o servicio de salud que sea requerida por un paciente
conforme a la prescripción del galeno respectivo la cual ha de fundarse en sus
conocimientos científicos y en el marco de su autonomía.

En síntesis y acorde con las precisiones hechas, entiende la Corte que el

artículo 24 del Proyecto se ajusta al texto Superior y se declarará su
constitucionalidad.

5.2.24. Artículo 25

“Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los

recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen
destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a
los previstos constitucional y legalmente”.

5.2.24.1. Intervenciones relativas al artículo 25

5.2.24.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 25 del

Proyecto, al constituir un desarrollo armónico del artículo 48 Superior.

Al respecto, sostienen que la disposición desarrolla el precepto constitucional

mencionado, en cuanto a la inembargabilidad de los recursos y la limitación de
destinación específica, con la finalidad de hacer énfasis en la protección que
dichos recursos tienen en la garantía efectiva del derecho a la salud.

5.2.24.1.2. Procuraduría General de la Nación

513
Solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la norma bajo el
entendido de que los fines para los cuales se destinan los recursos de la salud
mediante leyes solo pueden ser para invertirse en prestar el servicio de salud
en función de garantizar este derecho para todos los habitantes de Colombia
en forma universal e integral, dejando de lado la ambigüedad que se puede
presentar con el “concepto legal de gastos en salud que se puede manejar en el
nivel de ley, como la experiencia judicial constitucional lo ha demostrado”.

5.2.24.1.3. Asociación de Usuarios del Hospital Universitario del Valle

El interviniente solicitó que se aclare el alcance del artículo 25, señalando

como excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos aquellos que
manejan las Empresas Sociales del Estado y, en especial, señalando que las
obligaciones contenidas en sentencias judiciales, en derechos laborales y en
facturas relacionadas directamente con la prestación del servicio (insumos y
medicamentos) sí pueden ser exigidas a través de un proceso ejecutivo en el
cual se embarguen dichos recursos públicos de la salud.

Esto en atención a que, desde su punto de vista, la norma no aclara ni precisa

cuáles son los recursos públicos inembargables. De ahí que, por ejemplo, las
Empresas Sociales del Estado no podrían ser embargadas, lo que cataloga
como un abuso de poder y dejaría sin efecto los derechos de los usuarios,
proveedores y trabajadores. Así entonces, sería claro que la inembargabilidad
de los recursos públicos, si se extiende a las Empresas Sociales del Estado,
generaría un carrusel de corrupción, en el cual habría que pagar “comisión”
para lograr el pago de sentencias, facturas y reclamos laborales.

5.2.24.2. Intervenciones en audiencia pública

Con relación a este artículo no se realizó mención alguna durante la

convocatoria pública.

5.2.24.3. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 25

El enunciado legal en consideración es de la órbita del legislador ordinario,

pues, no se trata de una disposición que comprometa la estructura del derecho,
ni establezca límites o restricciones, o fije prerrogativas respecto del mismo,
sin embargo se valida su constitucionalidad por dicho aspecto conforme ya
quedó explicado en el apartado 5.2.4.3..

El artículo 25 del Proyecto hace referencia al tratamiento de los recursos que

financian la salud, a los cuales dota de las siguientes características: i) son
públicos, ii) son inembargables, iii) tienen destinación específica y, por ende,
iv) no podrán ser dirigidos a fines diferentes de los previstos constitucional y
legalmente.

514
En lo que respecta al carácter público que se le atribuye a los recursos de
salud, esta Corporación ha precisado, en reiteradas ocasiones483, que dicho
peculio es de índole parafiscal, aspecto que refuerza su naturaleza pública.

Ahora bien, en lo concerniente a la inembargabilidad de los recursos de la

salud y a la destinación específica de los mismos, es de advertir que, tal como
lo ha sostenido la Corte en varias de sus providencias, “la inembargabilidad
busca ante todo proteger los dineros del Estado -en este caso los de las
entidades descentralizadas del orden departamental- para asegurar en esa
forma que se apliquen a los fines de beneficio general que les corresponden,
haciendo realidad el postulado de prevalencia del interés común plasmado en
el artículo 1º de la Carta”484. Para la Sala, la prescripción que blinda frente al
embargo a los recursos de la salud, no tiene reparos, pues, entiende la Corte
que ella se aviene con el destino social de dichos caudales y contribuye a
realizar las metas de protección del derecho fundamental. Con todo, encuentra
la Corporación que la regla que estipula la inembargabilidad, eventualmente
puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al
momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la
medida cautelar.

En este último sentido, advierte el Tribunal Constitucional que la aplicación

del enunciado deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya
definiendo la jurisprudencia, pues, la Corte se ha pronunciado respecto de la
inembargabilidad de los dineros públicos, entre ellos algunos destinados a la
salud, muestra de esto es la sentencia C-1154 de 2008, en la cual, se estudió si
el mandato contenido en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 el cual
preceptúa que los recursos del Sistema General de Participaciones son
inembargables, concluyendo la Sala que:

“(…) la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está

amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al
Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son
inembargables. Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la
destinación social y la inversión efectiva en los servicios de
educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo
con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la
Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4
de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el
Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia
de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos
del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y
cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que
la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue
fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y
destino social de esos recursos (…)”.

483Cfr. Sentencias T-1195 de 2004, C-824 de 2004 y C-262 de 2013 entre otras.
484Cfr. Sentencia C-263 de 1994.

515
Sin embargo, en la misma decisión se reconoce que la inembargabilidad no
opera como una regla, sino como un principio y por ende no debe tener
carácter absoluto. Observó la Sala:

“(…) no pueden perderse de vista otros valores, principios y

derechos constitucionales como la dignidad humana, el principio de
seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia
y el derecho al trabajo, entre otros. Es por ello que (la norma
cuestionada) acepta la imposición de medidas cautelares, para lo
cual advierte que las mismas se harán efectivas sobre ingresos
corrientes de libre destinación de las entidades territoriales (…)”.

“(…) podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos

corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y,
si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las
citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación
específica (…)”.

Decidiéndose finalmente:

“Declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 21 del Decreto

28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones
laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el
plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la
ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a
los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad
territorial no son suficientes para el pago de las citadas
obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación
específica”.

Por lo que hace relación a la destinación específica, dijo la Corte en la

Sentencia C-155 de 2004, lo siguiente:

“De manera imperativa el cuarto inciso del artículo 48 superior 485

establece que ‘No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las
instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella’.

En relación con dicho precepto superior la Corte constitucional en

numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el
tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social
que se encuentren depositados en entidades financieras en
485“ARTÍCULO 48.- La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo
la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad
Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la Ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes
a ella.
La Ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante.”

516
 liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación
y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de
seguridad social.

Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal

de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud
como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele
a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades
financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los
depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las
entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto
de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo.

3.1.2 Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto

que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto
en Salud486 como en pensiones, llámense cotizaciones, aportes,
cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas,
deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones
parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un
gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra
obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus
necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una
contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se
destinan también a la financiación global bien del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones487.

Al respecto cabe recordar particularmente lo dicho por la Corte en

la Sentencia SU-480 de 1997 en la que se señaló igualmente que los
aportes del presupuesto nacional destinados a la seguridad social
tienen idéntica naturaleza y destinación específica”.

486Así por ejemplo  en la Sentencia C-577/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte señaló: “La
cotización para la seguridad social en salud es fruto de la soberanía fiscal del Estado. Se cobra de manera
obligatoria a un grupo determinado de personas, cuyos intereses o necesidades en salud se satisfacen con los
recursos recaudados. Los recursos que se captan a través de esta cotización no entran a engrosar las arcas
del presupuesto Nacional, pues tienen una especial afectación, y pueden ser verificados y administrados tanto
por entes públicos como por personas de derecho privado. La tarifa de la contribución no se fija como una
contraprestación equivalente al servicio que recibe el afiliado, sino como una forma de financiar colectiva y
globalmente el sistema Nacional de seguridad social en salud.
“Las características de la cotización permiten afirmar que no se trata de un impuesto, dado que se impone a
un grupo definido de personas para financiar un servicio público determinado. Se trata de un tributo con
destinación específica, cuyos ingresos, por lo tanto, no entran a engrosar el Presupuesto Nacional. La
cotización del sistema de salud tampoco es una tasa, como quiera que se trata de un tributo obligatorio y, de
otra parte, no genera una contrapartida directa y equivalente por parte del Estado, pues su objetivo es el de
asegurar la financiación de los entes públicos o privados encargados de prestar el servicio de salud a sus
afiliados.
“Según las características de la cotización en seguridad social, se trata de una típica contribución parafiscal,
distinta de los impuestos y las tasas. En efecto, constituye un gravamen fruto de la soberanía fiscal del
Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo de personas cuyas necesidades en salud se satisfacen
con los recursos recaudados, pero que carece de una contraprestación equivalente al monto de la tarifa. Los
recursos provenientes de la cotización de seguridad social no entran a engrosar las arcas del presupuesto
Nacional, ya que se destinan a financiar el sistema general de seguridad social en salud”.
487Ver al respecto,  entre otras las sentencias  C-086/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-789 de 2002,
M.P Rodrigo Escobar Gil.

517
De esta manera, el precepto reitera lo dispuesto en el artículo 48 Superior y la
comprensión que a la destinación específica ha fijado la jurisprudencia
constitucional, con lo cual se controla el uso que los diferentes actores del
sistema den a los recursos de la salud.

En este sentido, respecto a la interpretación que pueda atribuírsele a la parte

final de la disposición, esto es: “…no podrán ser dirigidos a fines diferentes a
los previstos constitucional y legalmente”, claro se advierte que de ninguna
manera resulta de recibo una lectura según la cual, el legislador estaría
habilitado para establecer una destinación diferente a los recursos de la
seguridad social en salud, por cuanto ello contravendría el inciso cuarto del
artículo 48 de la Carta Política. Esta comprensión del artículo 25 no se
armonizaría con la Constitución, como quiera que bajo ninguna circunstancia
los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no
se relacionen directamente con la garantía el derecho a la salud de las
personas.

5.2.25. Artículo 26

“Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su

publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”

5.2.25.1. Intervenciones sobre el artículo 26

5.2.25.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de

Salud y Protección Social

Solicitan declarar la exequibilidad del artículo 26, al considerar que contiene

la fórmula de vigencia que generalmente se emplea para una ley estatutaria
que se limita a reiterar el carácter de aplicación en el tiempo y la normativa
que expulsa del ordenamiento jurídico.

No obstante, advierten que la implementación de una nueva norma comporta

la garantía intrínseca de los elementos esenciales y principios del derecho a la
salud, es decir, la continuidad de los tratamientos y prestaciones requeridas
por los usuarios a la fecha, como por ejemplo, los reconocimientos por vía de
tutela, entre otros, pues debe primar la integralidad en la transición de los
sistemas.

5.2.25.1.2. Procuraduría General de la Nación

No presenta ninguna objeción al respecto, por lo que solicita que se declare la

exequibilidad de esta norma.

5.2.25.1.3. ACEMI

Afirma que no existe una transición que permita garantizar la continuidad en

la prestación de aquellos servicios que mediante acción de tutela han sido

518
otorgados a los afiliados y que de acuerdo con la ley no serán asumidos por el
sistema.

En tal sentido, solicitan que se declare exequible esta disposición en el

entendido de que las prestaciones que no sean del ámbito de la salud
ordenadas a la fecha por los fallos de tutela, se financien con cargo al
presupuesto general de la Nación y que las prestaciones destinadas en salud
sean financiadas por el respetivo ente territorial.

5.2.25.1.4. Asocajas

En primer lugar, destaca que la ley estatutaria constituye el primer paso de una
política de reforma en materia de salud, encaminada a reestructurar todo el
sistema imperante, el cual se tornó insostenible dada la multiplicidad de
problemas que lo aquejan.

Dicho proceso de transformación involucra la acción de todos los poderes

públicos, por ende, es lento e impredecible.

Así las cosas, señala que este cambio tiene lugar dentro de un ambiente de
inseguridad jurídica, especialmente, en lo atinente al lapso que transcurre entre
la entrada en vigencia de la presente reforma y los cambios que el Gobierno
pretende impulsar vía ordinaria para terminar de darle vida al nuevo sistema,
pues hasta tanto, continuará en vigencia la Ley 100 de 1993.

Para la entidad interviniente es inquietante el efecto que la entrada en vigor de

la presente ley tendría sobre el régimen actual, máxime si se tiene en cuenta
que el artículo 26 del proyecto no establece régimen de transición alguno que
genere seguridad jurídica, por tanto, Asocajas solicita que en la revisión de
constitucionalidad se aborden los siguientes interrogantes, “¿podrán los
ciudadanos exigir la plena aplicación del contenido del derecho fundamental
a la salud, definido en los artículos 6° y 7° de la Ley estatutaria?” y “¿el
cumplimiento de los deberes del Estado consagrados en el artículo 6° del
Proyecto podrán exigirse mediante la acción de tutela o la acción de
cumplimiento?”.

En ese orden de ideas, sostiene que en la situación actual de tránsito

legislativo la certeza del derecho queda en discusión, generando confusión y
abandono por parte del poder público.

Por consiguiente, solicita a la Corte Constitucional pronunciarse acerca del

interregno que transcurrirá hasta entrar en vigencia la ley estatutaria, en aras
de impedir el desconocimiento del principio de seguridad jurídica, dado que es
indiscutible que la salud es uno de los servicios más importantes que presta el
Estado.

5.2.25.2. Consideraciones de la Corte sobre el artículo 26

519
Ningún cuestionamiento de constitucionalidad cabe al precepto objeto de
análisis, por cuanto es propio del ejercicio de la función legislativa, conforme
al artículo 150 de la Carta Política que el Congreso, no solo disponga la fecha
de vigencia de la regulación, sino que determine, de forma expresa o tácita, los
efectos derogatorios de la misma.

En la Sentencia C-434 de 2003 la Corte señaló que la regla general en relación

con la aplicación de la ley en el tiempo es que esta produzca efectos dos meses
después de su promulgación488, lo cual no constituye un obstáculo para que el
legislador, en el cuerpo normativo de la normativa expedida, señale término
diferente. En este sentido, se precisó que lo frecuente es que cada ley señale en
sus disposiciones finales la fecha en que entra en vigencia.

Esta Corporación también ha señalado que: “Es al mismo legislador a quien le

corresponde decidir el momento en el que la ley ha de surtir efectos, conviene
agregar que dicha atribución puede ejercerla a través de uno de los siguientes
mecanismos: 1) Incluyendo en el mismo cuerpo de la ley un artículo en el que
señale expresamente la fecha a partir de la cual esta comienza a regir; o 2)
Expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto, la
que tendría operancia únicamente en los casos en que el mismo legislador no
hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia”489.

La modalidad de derogación acogida por el legislador – la tácita – implica que

al entrar en vigencia la regulación estatutaria puedan surgir, como es propio en
los tránsitos de legislación diferencias hermenéuticas sobre si otras
disposiciones normativas ya existentes producen o no efectos, por regular
asuntos similares. En esos casos, deberá acogerse aquella la interpretación que
garantice el goce efectivo del derecho fundamental (art. 2 C.P.).

Con todo, para el Tribunal Constitucional, tal como se indicó en las

consideraciones a propósito del artículo 15 de la ley en revisión, la expedición
y entrada en vigor de los mandatos estatutarios, en ningún momento afectan el
suministro y prestación de servicios y tecnologías, otorgados con antelación a
esta sentencia. Como se anotó, se trata, de verdaderos derechos adquiridos que
en el sentir de la Corte contribuyen a realizar el goce efectivo del derecho a la
salud en cada caso concreto, el cual podría verse amenazado con
interrupciones o suspensiones de suministros o prestaciones, quebrantándose
con ello la Constitución.

Valora además la Sala que, salvo manifestación expresa del legislador

estatutario, las normas declaradas exequibles, en principio, entran a regir
desde su publicación, no observándose razones que impidan la plenitud de la
vigencia de mandatos como los principios y garantías de realización del goce
del derecho. En aquellos casos en que se establecieron deberes a cumplir
progresivamente por las autoridades, se deberán iniciar las actividades
encaminadas a lograr lo mandado por el principio mayoritario, so pena de
vulnerar el derecho fundamental a la salud.
488 Cfr. Artículos 52 a 56 del Código de Régimen Político y Municipal.
489 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 1996.

520
Por consiguiente, como en principio es una atribución del legislador definir el
momento en que la regulación inicia sus efectos, los cuestionamientos
formulados por ACEMI y Asocajas exceden el ámbito del control que realiza
la Corte, en tanto no representan, en los términos planteados por los
intervinientes, una cuestión de constitucionalidad. La labor de la Sala se
contrae a revisar la constitucionalidad del texto legal y no a estimar los efectos
benignos o no benignos de la misma. En suma, se declarará la exequibilidad
del artículo 26 del proyecto.

VI. RAZÓN DE LA DECISIÓN

La Corte procedió a revisar tanto el trámite como el contenido material del

Proyecto de Ley 209 de 2013 Senado y 267 Cámara “por medio de la cual se
regula el derecho fundamental a la Salud”, derivando dicho control previo en
el siguiente resultado:

6.1. Control de forma

Atendiendo las observaciones hechas por los intervinientes, la Corte examinó

los requisitos de forma y encontró que el trámite se ajustó a lo dispuesto en la
Constitución. Dado que previamente al fallo, algunos aspectos en particular
suscitaron inquietud, el Tribunal Constitucional los consideró del siguiente
modo:

1. Un primer cuestionamiento se formuló, debido a que en la

plenaria del Senado, según un interviniente, no se discutió el
informe de los ponentes sino que el debate se hizo sobre una
proposición sustitutiva del mismo. Para la Corporación el artículo
160 de la Carta exige la existencia del informe de ponencia, así
como su publicación y recordó que la finalidad de la ponencia era
permitir un análisis global del Proyecto, con lo cual, requiere ser
presentada a la plenaria, pero, en cuanto a su votación queda
sometida a la vicisitud de ser objeto de una proposición sustitutiva,
como aconteció en el caso presente. Observó la Sala que el informe
fue publicado, conocido y con ello se cumplió su finalidad
orientadora e informativa. Destaca la Sala la importancia del
informe de ponencia, pero, no cabe darle un alcance que
constitucionalmente no tiene.

Para la Sala en este caso no se desconoció el precedente fijado en la

sentencia C -816 de 2004, dado que en este caso no se privó de
efectos la votación de un informe de ponencia, sino que se votó una
proposición sustitutiva de ese informe.

2. Igualmente, se censuró la falta de publicación del texto que

sustituyó la ponencia inicial. La Corte desestimo la tacha, pues, la
proposición sustitutiva de la ponencia, fue el texto que aprobaron las
comisiones conjuntas y este fue publicado previamente al debate.

521
3. También se cuestionó la falta de estudio de la totalidad de las
proposiciones formuladas en la plenaria, al respecto, el Tribunal
Constitucional destacó que en razón de las numerosas proposiciones
allegadas se conformó una subcomisión de estudio, en virtud del
artículo 66 del reglamento del Congreso y, dieron cuenta de dicho
trabajo las manifestaciones de uno de los ponentes en relación con
el destino de las varias proposiciones sobre los artículos. Para la
Corte, la configuración de este tipo de organismos, contribuye a
materializar uno de los principios de interpretación del Reglamento
del Congreso, el principio de celeridad de los procedimientos,
establecido en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 5 de 1992. Con
tales supuestos no encontró la Sala desvirtuada la legalidad del
actuar del Senado.

4. Similar cuestionamiento se hizo al debate de la plenaria en

Cámara, pues, también se cuestionó que no todas las proposiciones
fueron discutidas. Al igual que en el caso anterior la Corte observó
la conformación de una Comisión y la explicación dada sobre el
destino de las varias proposiciones, algunas de ellas subsumidas en
otras y, otras desestimadas. De igual manera, se advirtió que ningún
representante insistió en la discusión de proposición alguna, con lo
cual, se desestimó el cuestionamiento.

5. También hubo reparos por la conformación de la Comisión

de conciliación pues, se censuraba que no tuvo representación cada
una de las bancadas que integran la Corporación.

En relación con esta observación la Corte recordó lo considerado en

la sentencia C- 076 de 2012 y la imposibilidad de conformar
comisiones con un número tal de integrantes que dificultase o
impidiese el consenso, con lo cual, se desconocerían los principios
de celeridad y división del trabajo. Igualmente, no advirtió la Sala
una protesta formal de alguna bancada, con lo cual, el reparo habría
sido una manifestación de rechazo de un miembro de uno de los
partidos no incluidos en la Comisión Conciliadora. Así pues, se
desestimó la observación.

6. En cuanto a la publicación del texto, se manifestó que no se

había hecho con la debida anticipación. La Corporación encontró
que dicho texto fue publicado en la Gaceta del Congreso un día
antes del debate y, no halló razones ni hechos para desconocer lo
reglamentario de la publicación, descartando la veracidad del
cuestionamiento.

7. En cuanto al trámite del texto conciliado, se observó por el

Ministerio Público la falta de anuncio previo para la votación y
discusión de lo conciliado. Se denunció por esta interviniente que
dicha falta de anuncio se colegía por la ausencia de concordancia

522
 entre lo publicado en la Gaceta del Congreso, en la cual, no aparecía
el anuncio y, lo consignado en el extracto del acta allegado a la
Corte, en el cual sí aparecía el anuncio. Consecuentemente se pidió
la declaración de inexequibilidad por la violación de lo dispuesto en
el inciso último del artículo 160 de la Carta. Tras recopilar y valorar
las pruebas, incluidas las audiovisuales, la Corte verificó que,
efectivamente, se había hecho el anuncio, pero, por error, no se
publicó en la Gaceta el acta completa. Así pues, se desestimó la
solicitud de inconstitucionalidad por este motivo.

8. En cuanto al principio de unidad de materia, no se halló

transgresión alguna, pues, preceptos como los que tienen que ver
con los derechos de los trabajadores de la salud tienen relación con
el objeto de la Ley, no siendo procedente predicar una violación del
principio de unidad de materia por su inclusión en el texto de la Ley.

9. Igualmente se observó que no era preciso realizar consulta

previa, dado que las disposiciones del Proyecto son de carácter
general y no suponen una afectación directa y específica para las
minorías

6.2. Control de fondo

Agotado el control de forma y, verificada su constitucionalidad, se procedió a

la revisión de fondo en los términos que se refieren a continuación.

Previo al análisis del articulado la Corte recordó el marco normativo del

derecho a la salud y el carácter de derecho fundamental autónomo que desde
la jurisprudencia se le ha reconocido a dicho derecho. Adicionalmente, se
observó su carácter de servicio público.

En cuanto al marco normativo se destacó la importancia de la Observación

General No. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
dada su pertinencia para la regulación del derecho a la salud. Por lo que
respecta al desarrollo jurisprudencial de la Corte sobre el derecho a la salud, se
recordó que inicialmente se le estimaba como fundamental en razón de su
conexidad con otros derechos fundamentales. Igualmente se mencionó el
cambio jurisprudencial en la definición y conceptualización del derecho
fundamental, en particular, el peso de la dignidad humana en la calificación de
un derecho como fundamental.

La Corporación reiteró la importancia de los diversos elementos que

caracterizan a un derecho como fundamental y en particular la transmutación
del derecho en una garantía subjetiva en razón del desarrollo legislativo o
administrativo de las cláusulas constitucionales y la importancia de la
existencia de consensos, en torno al carácter fundamental del derecho.

La Sala, destacó los propósitos de la Ley Estatutaria, en particular, se hizo

alusión a la exposición de motivos, enfatizándose en la relevancia de la

523
Observación 14 como guía interpretativa y en la idea de una cobertura de
beneficios que tuviese como límite lo excluido por la Ley.

Con tales presupuestos, se procedió al análisis del articulado en los siguientes

términos:

Artículo 1°

En cuanto al artículo 1 advirtió la Corte que se ajusta a la Constitución al

pretender garantizar la realización de un derecho fundamental, pero, precisó al
referirse la norma a la posibilidad de “establecer sus mecanismos de
protección”, que no debía entenderse ni era constitucionalmente admisible,
que tuviese lugar la expedición de normas que modificaran o menoscabaran el
mecanismo constitucional de protección de derechos fundamentales, como la
acción de tutela, tal como está regulado en las disposiciones constitucionales y
legales correspondientes y, acorde con lo que ha entendido la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, motivo por el cual se condicionó la exequibilidad
de la norma en el entendido que la expresión “establecer sus mecanismos de
protección” no dará lugar a la expedición de normas que menoscaben la
acción de tutela.

Artículo 2°

En la revisión del artículo 2 observó la Corte los siguientes aspectos:

En relación con el artículo 2 la Sala Plena estimó que el mandato se aviene a

la Carta. Para la Corporación los elementos incluidos por el legislador al
momento de caracterizar el derecho a la salud no tienen reparo, advirtiéndose
que una interpretación amplia del acceso a la salud con miras a la promoción,
prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación, recuperación y paliación;
implica también el acceso a las facilidades, establecimientos, bienes y
condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud en consonancia
con la Observación 14 del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales. La Corte avaló las características de irrenunciabilidad y autonomía
del derecho, así como la titularidad del derecho fundamental a la salud, no
solo en cabeza de sujetos individuales, sino de sujetos colectivos.

Adicionalmente, al pronunciarse sobre la exequibilidad del listado de

actividades en salud, se observó que se había omitido la de recuperación.
Dado que esta última tiene rango constitucional, estimó la Corte que una
lectura en favor del derecho y por ende la Constitución, debe incluirla. En lo
demás, la Corte avaló las características de irrenuciabilidad y autonomía del
derecho, así como la titularidad del derecho fundamental a la salud, no solo en
cabeza de sujetos individuales, sino de sujetos colectivos.

Artículo 3°

El artículo 3° indica a quiénes se refiere la ley estatutaria.

524
La Sala advirtió que en virtud del carácter general de la Ley, esta debe
aplicarse a todo aquel que resulte incurso en los supuestos contemplados por
los preceptos estatutarios contenidos en el Proyecto. La Corte resolvió
declarar exequible la disposición, considerando que una valoración amplia de
las categorías agentes y usuarios, a los que se refiere el artículo acorde con los
términos que se coligen del artículo 49 y de los párrafos 42 y 51 de la
observación 14, aludida, implica que la expresión “demás que intervengan de
manera directa o indirecta en la garantía del derecho fundamental a la
salud”, establece una lista abierta, cuya concreción, se irá alcanzando en la
medida en que la afectación y/o la relación con el derecho lo vayan poniendo
de presente. Esta apreciación del precepto, permitirá hacer extensiva la
aplicación de los mandatos de la Ley a los diversos sujetos que participan e
inciden en el sistema de salud.

Artículo 4°

Frente al artículo 4, atinente a la definición de sistema de salud, la Corte

resolvió declararlo exequible advirtiendo que la expresión “que el Estado
disponga” contenida en el enunciado legal, leída desde la Constitución, no
supone una potestad para disminuir los factores existentes que configuran el
sistema de salud y que el conjunto de los mismos es el irreductible punto de
partida para la consecución del derecho. Para la Sala, la expresión resaltada,
no puede conducir a que todo el conjunto de componentes que involucra el
sistema y que son del resorte potestativo y discrecional del Estado, en
particular el financiamiento, esto es los recursos del sistema, puedan ser
definidos sin parámetros constitucionales, con lo cual resulta inaceptable un
adelgazamiento del volumen de recursos orientados a la garantía del derecho,
pues ello implicaría un detrimento para su materialización.

La lectura predicada del financiamiento, también debe hacerse a propósito de

los restantes componentes del sistema, con lo cual, se evita comprometer la
garantía del derecho fundamental a la salud en diversos aspectos e ir en
contravía de lo dispuesto por el constituyente.

Para la Sala, el principio de no regresividad que se predica de derechos

fundamentales como el que está en estudio, debe orientar el significado de la
disposición revisada.

Artículo 5°

El artículo 5 fue declarado exequible con las siguientes consideraciones:

El inciso 1 al referirse a las obligaciones del Estado no incorpora todas las

indicadas en la Observación 14, por ende, una lectura de la disposición que se
acompase con la Carta y la precitada Observación, debe incorporar las clases
de obligaciones en materia de salud faltantes.

En relación con los deberes contenidos en el literal a), d), e), f), g), h) y j), la
Corte los declaró exequibles por ajustarse a la Constitución. El literal a), en el

525
sentir de la Corte, se aviene con la obligación de respeto, siendo importante la
inclusión de conductas de no hacer como censurables cuando causan daño a la
salud. El literal e) es expresión del deber de vigilancia y supervisión del
servicio de salud en cabeza del Estado. El literal f) se halló constitucional,
pues, se entiende como orientado a lograr la efectividad del derecho. Literal g)
comporta actividades relevantes para el establecimiento de políticas en salud.
El literal h) fue declarado exequible, pues, se advirtió que presentaba
finalidades similares a la del literal g). El literal j), también se encontró
ajustado a la Constitución en la medida en que se entiende como necesaria,
para la realización del derecho a la salud, la intervención del Estado en el
mercado de insumos en salud y de medicamentos.

El literal b) fue declarado exequible al encaminarse a garantizar el goce

efectivo del derecho en igualdad de trato, advirtiéndose que su lectura desde la
Carta, no debe dar lugar a desconocer la obligación de trato diferenciado para
grupos discriminados o marginados. El literal c) fue declarado exequible, pues
resulta ajustado a la constitución el deber de formular y adoptar políticas en
materia de promoción, prevención atención y rehabilitación en salud. A estas
actividades se deben incorporar también las destinadas a la recuperación y la
paliación de la enfermedad.

La Corte precisó que el enunciado contenido en el literal d) es exequible,

pero debe condicionarse, pues, la prescripción revisada no puede dar lugar a la
expedición de normas que menoscaben el mecanismo de protección de los
derechos fundamentales. Dicho de otro modo, la inclusión de mecanismos de
protección del derecho se hace sin perjuicio de las garantías protectoras de los
derechos fundamentales.

El literal i) fue declarado exequible dada la importancia de la sostenibilidad

financiera para la realización del derecho, pero, se advirtió, que de
conformidad con el precedente contenido en la sentencia C- 459 de 2008 “la
sostenibilidad financiera no puede comprender la negación a prestar eficiente
y oportunamente todos los servicios de salud debidos a cualquier usuario.
Para la Corporación, es un deber social del Estado el asegurar el acceso de las
personas a la red hospitalaria y su financiación. Con dichos fundamentos la
declaración de exequibilidad de este precepto fue condicionada.

Artículo 6°

En cuanto al artículo 6 la Corte encontró que la caracterización de esenciales e

interrelacionados, predicada de los elementos del derecho a la salud, se avenía
con lo prescrito en la observación 14. Seguidamente procedió a revisar la
definición de cada elemento y halló lo siguiente:

La disponibilidad contenida en el literal a) del inciso 1 no incorpora todos los

componentes referidos en la observación 14, por ende, su estimación desde la
Constitución debe comprender programas de salud y personal médico
profesional competente, los medicamentos esenciales definidos en el
programa de acción sobre medicamentos de la O.M.S, los factores

526
determinantes básicos de la salud, como el agua potable y las condiciones
sanitarias adecuadas y demás elementos incluidos en la Observación 14 del
Comité de Derechos económicos Sociales y Culturales para la disponibilidad.
También se debe garantizar no solo la existencia de servicios tecnologías e
instituciones sino la de facilidades, establecimientos, bienes, servicios,
tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud.

Respecto de la aceptabilidad la Corte no encontró reparos, pues halló la

definición congruente con lo dispuesto en la referida observación 14.

En el caso de la accesibilidad se advirtió que debía entenderse en consonancia

con las varias formas de accesibilidad que prescribe la observación 14 y,
además, la referencia a servicios y tecnologías, debe extender ese concepto al
conjunto de componentes que señala dicha observación como adecuados para
realizar el servicio, esto es, no solo la existencia de servicios tecnologías e
instituciones sino la de facilidades, establecimientos, bienes, servicios,
tecnologías y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud.

Para el caso de la calidad es preciso comprender el concepto y los medios para

lograrla, acorde con la observación 14, pues, en el precepto revisado solo se
alude a servicios y tecnologías. En este último aspecto, se incorporaron los
otros medios ya referidos en los otros elementos esenciales del derecho.

Al analizar los principios, se procedió a revisar el de universalidad y, encontró

la Corte que tenía asidero constitucional dado su reconocimiento específico en
el artículo 49 de la Carta, la comprensión de la expresión “efectivamente”
resulta predicable de todos los elementos necesarios del derecho, esto es, de la
oportunidad, integralidad, continuidad, entre otros.

El principio pro homine fue declarado exequible dada su relevancia como

cláusula hermenéutica para la interpretación de los derechos fundamentales.

En cuanto al principio de equidad se dijo que tenía asidero constitucional y

tras revisar la jurisprudencia se observó que la expresión mejoramiento de
salud de las personas de escasos recursos, de los grupos vulnerables y de los
sujetos de especial protección, implica un deber del Estado de adoptar
políticas pública dirigidas específicamente a mejorar la prestación del servicio
en todas las fases que involucra la salud, tales como promoción, prevención,
diagnóstico, curación, rehabilitación y paliación.

El principio de continuidad fue declarado exequible, pero la Corte excluyó las

expresiones “de manera intempestiva y arbitraria, pues, con ellas se dejaban
en rigor elementos que conducían a cercenar el goce del derecho. Igualmente
se reiteró que la prohibición de interrumpir el servicio debe incorporar todos
los elementos de la prestación del servicio y no contraerse a los servicios y
tecnologías.

El principio de oportunidad contenido en el literal e), inciso 2 se declaró

exequible por corresponderse con lo dispuesto en la Constitución. Sin

527
embargo, la Corte proscribió las expresiones “que se requieran con
necesidad” y “que puedan agravar la condición de salud de las personas”,
pues implicaban una restricción al goce del derecho y vulneraban los artículos
2 y 49 de la Carta. Al igual que en los casos anteriores se advirtió que la
expresión servicio y tecnologías debe apreciarse de manera amplia e incluir
otros elementos.

En cuanto a la prevalencia de derechos, dada su consonancia con el artículo

44, no fue objeto de ningún reparo y se declaró su exequibilidad.

El principio de progresividad fue estudiado por la Corporación de

conformidad con sus precedentes y se recordó que se vincula con el principio
de no regresividad e implica la exigibilidad inmediata de ciertas obligaciones
en cabeza del Estado. Una lectura distinta, desconocería el goce efectivo del
derecho.

El principio de la libre elección fue declarado exequible y, atendiendo la

jurisprudencia, se precisó que la sujeción a las normas de habilitación no tiene
lugar cundo ello suponga la negación o una afectación grave del derecho.

El literal i), tras revisar la jurisprudencia, y particularmente, la sentencia C-

288 de 2012, fue declarado exequible, pero se advirtió que la sostenibilidad
fiscal, es apenas un criterio orientador y por ende no tiene la calidad de
principio. Además se precisó que debía interpretarse acorde con lo dispuesto
en el parágrafo del artículo 334 de la Carta.

El literal j) fue declarado exequible en razón a su asidero constitucional en el

artículo 1, lo cual también hallaba sustento en varios precedentes de la Corte.

La eficiencia como principio fue declarada exequible dada su expresa

consagración constitucional para el derecho a salud, pero, se precisó la
necesidad de leer de manera amplia la expresión “recursos, servicios y
tecnologías”.

Los literales l) y m) fueron declarados exequibles, pues, comportan

disposiciones concordes con el respeto a las minorías, reconocen la diferencia
y no riñen con ningún mandato de la Carta.

El literal n) fue declarado exequible por las mismas razones que los literales l)
y m) advirtiéndose que la expresión “aplicará” no excluye a las otras facetas
del derecho, particularmente “la creación” del mismo, pues, allí también debe
operar la concertación.

El parágrafo del inciso 2 del artículo 6 fue declarado exequible, observándose

que la expresión sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás” supone que
en caso de conflictos entre los principios y, acorde con las reglas de la
ponderación, algún o algunos principios deberán ceder frente a otros según el
caso concreto pues sin tal modulación, se desconoce que los principios son
mandatos de optimización y se ignora el papel capital de la ponderación en la

528
labor del juez Constitucional. También encuentra soporte constitucional la
estipulación del legislador estatutario en el parágrafo, cuando se inclina por
una armonización de los principios que no riña con la adopción de acciones
afirmativas en pro de otros sujetos de especial protección como las personas
de escasos recursos. Para la Corte, mandatos como los establecidos por el
Constituyente en los incisos 2 y 3 del artículo 13 o, el inciso 1 del artículo 46
o, los artículos 44 y 47 de la Carta, fundamentan la constitucionalidad del
precepto evaluado.

Artículo 7°

El artículo 7 del Proyecto que consagra un enunciado que radica en cabeza del
Ministerio de salud y protección Social la obligación de divulgar obligaciones
anuales sobre resultados del goce efectivo del derecho, en función de los
elementos esenciales del mismo y que prescribe que dichos resultados servirán
de base para el diseño e implementación de políticas públicas tendientes a la
mejora de las condiciones del derecho a la salud y finalmente establece la
obligación de presentar el informe sobre la evolución de los indicadores
respecto de todos los agentes del sistema, fue declarado ajustado a la
Constitución. En particular, estimó la Corporación que la inserción de la
información en páginas electrónicas permite materializar lo dispuesto en este
precepto.

Artículo 8°

El artículo 8 se examinó desde tres aspectos:

En primer lugar, el Tribunal Constitucional encontró exequible la inclusión del

principio de integralidad en la Ley estatutaria, pues, resulta importante para la
realización efectiva del derecho mandada por los artículos 2 y 49 de la Carta.
Sin embargo, en el inciso 1, la expresión “servicios y tecnologías”, al igual
que en los casos anteriores, leída desde la Constitución y por ende a favor del
derecho, debe incluir los otros elementos faltantes para la prestación del
servicio.

El segundo asunto que ocupó al Tribunal Constitucional en relación con este

precepto fue el contenido del inciso 2, en el cual, se consagró un principio
para resolver las dudas sobre el alcance de un servicio o tecnología cubierto
por el Estado. La Corte consideró que, el precepto es una expresión del
principio pro homine, previamente considerado y avalado por esta
Corporación cuando se analizó el literal b del artículo 6 de este mismo cuerpo
legal. Una lectura del mandato que desconozca esta valoración hecha por el
Tribunal Constitucional, estará no solo desconociendo lo ordenado por el
legislador, sino, de contera, poniendo en riesgo derechos de la persona
humana con todas las consecuencias que ello comporta. Advirtió la Corte que
quien espera un servicio o tecnología en salud, se encuentra frecuentemente en
una situación de vulnerabilidad, al menos, por dos motivos, de un lado, el
propio padecimiento que pesa sobre su humanidad y, de otro, la ausencia de

529
información calificada dejándolo a la contingencia de lo que le refiera el
poseedor de la misma

El tercer asunto que convocó a esta Corporación en el artículo 8 fue el

contenido del parágrafo, pues, en este se establece un elemento restrictivo que,
de preservase en el ordenamiento jurídico, amenaza la garantía efectiva del
derecho. Se trata, de los conceptos de “vinculación directa” y “vinculación
indirecta” con el tratamiento, lo cual condiciona la inclusión o exclusión de la
prestación del servicio. Estimó la Corte Constitucional que, estas limitaciones
y, además indefiniciones en el acceso al derecho, hacían imperativo excluir tal
parágrafo del ordenamiento, declarándose en consecuencia su inexequibilidad.

Artículo 9°

El artículo 9, relativo a los determinantes sociales en salud, establece el deber

estatal de adoptar políticas públicas con miras a reducir las desigualdades
sociales que afecten el goce efectivo del derecho, promuevan el mejoramiento
de la salud, prevengan la enfermedad y eleven el nivel de la calidad de vida.
Un principio rector de estas políticas será el de la equidad.

Igualmente, establece la creación de mecanismos que permitan reconocer

cuáles sectores impactan directamente la salud y determinar así los procesos
de participación de las autoridades en salud, en la toma de decisiones
conducentes a la mejora de los resultados en salud. El parágrafo define qué se
entiende por determinantes y, advierte que serán financiados con recursos
diferentes a los destinados al cubrimiento de la salud.

El inciso 1º establece como deber del Estado el de la adopción de políticas

públicas tendientes a reducir las desigualdades lo cual se encuentra en
consonancia con lo dispuesto en el artículo 13, de una parte, y con lo dispuesto
en el artículo 366, de otra. La búsqueda de la igualdad como cometido con
rango constitucional en nada riñe con la Carta. Adicionalmente, la disposición
advierte que estas políticas deben estar signadas por la equidad, con lo que se
refuerza la convicción de su constitucionalidad, pues, esta Corte en este
mismo proveído se ha pronunciado a favor de la presencia y vigor del
principio de equidad en el marco del derecho a la salud.

En lo que respecta a la participación del sector salud en otras órbitas que

incidan en el derecho, estima la Sala que esta prescripción debe constituirse en
una verdadera oportunidad para afectar positivamente la salud desde otras
esferas del poder público, pero a su vez significa la atribución de nuevas y
mayores responsabilidades de quienes regentan la salud del país. No sobra
anotar que este enunciado legal debe armonizarse con lo dispuesto en el
artículo 12 del Proyecto, el cual, reconoce el derecho de las personas a
participar en las decisiones del sistema de salud.

Por lo que concierne al parágrafo, entiende la Sala que su deber constitucional

no es el de verificar la exactitud técnica o científica de los contenidos de la

530
Ley, salvo que con tales definiciones o conceptos se vulnere la Constitución y
no es este el caso.

Finalmente, se observa un mandato según el cual los factores determinantes

sociales de salud serán financiados con recursos diferentes a los destinados
para el cubrimiento de los servicios y tecnologías en salud. Para el Tribunal
Constitucional no se desconoce la Constitución cuando el legislador, en uso de
su potestad establece que los recursos destinados a un sector, no deben cubrir
los gastos que comporte otro, más cuando en el precepto se reconoce que esos
otros sectores serán financiados con otros recursos.

Así pues, no encuentra la Corte la existencia de motivo alguno que impida

declarar la exequibilidad de la totalidad del artículo 9 del Proyecto de Ley.

Artículo 10°

El artículo 10 comportó el análisis de los derechos y deberes de las personas

en relación con la prestación de los servicios de salud.

En relación con los derechos, la revisión hecha por la Corte encontró lo

siguiente:

En cuanto al inciso 1º se advirtió que la expresión “tienen los siguientes

derechos”, no debe significar que el listado de derechos se contrae a los
estipulados en el enunciado. Estimó la Corte que desde la jurisprudencia se
han advertido otros derechos, tales como el derecho al diagnóstico. En suma,
el catálogo de derechos está abierto.

Los derechos contenidos en los literales a), b) e) i) contenidos en el inciso 1

del artículo 10, fueron valorados como constitucionales en razón a que son
expresión del elemento esencial de la accesibilidad al derecho. Cada uno de
ellos se encuentra en la senda establecida por la observación 14 del Comité de
Derechos económicos sociales y culturales. A propósito del literal b) la Corte
observó que la calificación de urgencia debe ser hecha por un profesional
especializado en medicina de urgencias, pues es un asunto del resorte
exclusivo de los médicos. En cuanto al literal e) se advirtió que no cabe la
negación del servicio so pretexto de que un procedimiento no hace parte del
correspondiente plan de beneficios.

Por su parte el literal q) que contemplaba como derecho “Agotar las

posibilidades razonables de tratamiento efectivo para la superación de su
enfermedad”, fue revisado por la Corte con especial atención, pues,
incorporaba 2 expresiones que se tornaban en restricciones indeterminadas del
derecho fundamental a la salud. La Corporación consideró que la expresión
“razonables”, fungía como restricción indeterminada, pues, no se señaló por
el legislador ningún elemento que la hiciese determinable, ni quién definir esa
razonabilidad. La expresión “efectivamente” también fue tachada, pues, no
resultaba admisible definir la efectividad de un procedimiento sin haberlo
practicado. Para el Tribunal Constitucional, la efectividad del servicio,

531
tecnología, suministro etc., depende, en mucho, del paciente y su entorno, por
ello esta exigencia de efectividad también amenazaba el derecho, como una
limitación indefinida del mismo. Consecuentemente, se procedió a declarar la
inexequibilidad de los dos vocablos

Los derechos contenidos en los literales c), d), g) ) l), m) y n) del inciso 1 del
artículo 10 fueron declarados exequibles al estimarse que son expresión del
acceso a la información, entendido este último como un elemento esencial del
derecho a la salud. La Sala, recordó su jurisprudencia en materia de
consentimiento informado, en materia de acceso a la historia clínica del
paciente y en lo atinente a la donación de órganos; pues a estos asuntos aluden
los literales d), g) y n) respectivamente. Precisó la Sala que en tales casos, se
deberían continuar acatando las subreglas sentadas en la jurisprudencia
constitucional. En lo atinente a los literales l) y m) se valoró su relevancia
para la preservación de la autonomía del paciente. En cuanto al literal n), se
advirtió la responsabilidad del profesional de la salud en la toma de medidas
que permitan la información oportuna a los familiares del fallecido, cuando se
esté frente a la donación de órganos.

En cuanto a los literales h) y j) del inciso 1 del artículo 10, se les estimó
constitucionales por ser expresión del elemento esencial de la calidad del
servicio. La Corte los halló congruentes con la declaración para la Promoción
de los derechos de los pacientes en Europa y Declaración de Lisboa de la
asociación médica mundial sobre los derechos del paciente. El literal f), visto
como una manifestación de la aceptabilidad del servicio, también fue
declarado exequible.

Los literales k), o), p), fueron declarados exequibles. El primero de ellos se
halló conforme a la apreciación que la Corte había tenido del concepto de
datos sensibles y el principio de confidencialidad. El literal o) se encontró
ajustado al artículo 12 de la Carta y, el literal p) se entendió como un precepto
que contribuye a eliminar obstáculos para la realización del derecho.

En materia de deberes, la Corte consideró que los contenidos en los literales

a), b), c), d), f) y g) son una manifestación de específicos deberes
constitucionales. En el caso de los literales a) y b) es patente su concordancia
con el contenido del inciso 5 del artículo 49 de la Carta. Por lo que atañe al
deber contenido en el literal c) se advirtió que resultaba concordante con el
deber ordenado por el Texto Superior en el numeral 2 del inciso 3 del artículo
95. El deber del literal d) se encontró conforme con el respeto de los derechos
ajenos ordenado en el numeral 1 del inciso 3 del artículo 95 de la Carta. El
literal f) fue estimado como conteste con lo contemplado en el inciso 2 del
artículo 95 y, el literal g) se valoró como expresión del artículo 83 de la
Constitución. El literal h) estipuló un deber que la Corte encontró necesario
para el correcto funcionamiento del sistema, advirtiendo que la solicitud de
información requerida, para efectos del servicio, no debe incurrir en el abuso
de los derechos propios. En ese sentido se les declaró exequibles.

532
El deber establecido en el literal e) del inciso 2 fue declarado exequible en el
entendido que, cuando el legislador establezca las consecuencias por el
incumplimiento de los deberes, deberá cuidar lo que permita definir las
expresiones “adecuada y racionalmente”, pues, tal como están concebidas,
podrían constituirse en un obstáculo para el goce del derecho.

En lo concerniente al literal i) del inciso 2 del artículo 10, la Corte encontró

que el deber de “Contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos
que demande la atención en salud y la seguridad social en salud, de acuerdo
con su capacidad de pago”, resulta concorde con el numeral 9 del artículo 95
de la Carta y con la apreciación que del principio de solidaridad ha hecho el
Tribunal Constitucional en sus pronunciamientos, por ello se le declaró
exequible.

Respecto del parágrafo 1 del inciso 2 del artículo 10, la Corte, excluyó la
expresión “con necesidad”, pues implicaba una restricción sin justificación
del alcance del principio de oportunidad en la prestación del servicio. El
restante contenido fue declarado exequible, pues, se aviene a la Constitución
el enunciado según el cual el incumplimiento de los deberes, no pueda dar
lugar a la negación del derecho.

El parágrafo 2 fue declarado exequible pues, el deber de definir políticas

públicas para la promoción de los deberes, implica la participación ciudadana
tal como se colige del mismo proyecto.

Artículo 11

El artículo 11, relativo a la protección especial en salud que el Estado debe

brindar a los grupos vulnerables o personas menos favorecidas, se encuentra
en consonancia con los artículos 13 y 49 Superiores y con la Observación
General Número 14, toda vez que i) es una materialización de la protección
reforzada reconocida tanto por la normatividad internacional como nacional,
ii) propugna por la erradicación de la discriminación y iii) constituye una
medida que el Estado adopta en favor de los sujetos especiales.

La Corte consideró que el listado establecido por el legislador no puede ser

excluyente. Una lectura desde la Carta torna dicha lista en abierta. Por ello, la
especial protección se debe brindar no exclusivamente a quienes el texto
enuncia, sino a todos los individuos que cumplan los requisitos para ser
tratados de forma especial y reforzada, pues una lectura literal de la
disposición pugnaría con el ordenamiento superior.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional declaró la inexequibilidad de la

expresión “con necesidad”, contenida en el inciso 2°, por restringir
injustificadamente el alcance del principio de oportunidad en la prestación del
servicio.

Finalmente, la Corte precisó que la expresión “sicológico y siquiátrico” del

parágrafo 1°, significa que la atención que se debe brindar a las víctimas de la

533
violencia sexual no pierde su carácter integral, pues, se trata de un énfasis
constitucionalmente admisible, más no de una exclusión que, de darse, reñiría
con lo dispuesto en la Carta.

Artículo 12

Frente al artículo 12, denominado “participación en las decisiones del sistema

de salud”, la Sala abordó la manera en que ha de entenderse la expresión
“decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que la afectan o
interesan” y si la disposición contiene una lista taxativa o meramente
enunciativa de garantías en favor de dicha participación.

La Sala estimó que la participación debe comprender, además, las decisiones

que se adoptarán por los agentes del sistema de salud, de modo que tal
participación en el marco del modelo democrático pueda ser efectiva,
continua, activa, permitiendo igualmente, como lo menciona la norma,
reflejarse en la formulación de la política de salud y en los planes para su
implementación, fijar prioridades, evaluar resultados, participar en las
decisiones sobre exclusión de servicios y tecnologías, participar en decisiones
que puedan significar una limitación o restricción en las condiciones de acceso
a establecimientos de salud y, en fin, involucrarse ciertamente en los
programas y estrategias propias del derecho fundamental a la salud.

Por otra parte, la Corte se pronunció acerca de las prerrogativas prescritas en

el artículo en favor de la participación de los ciudadanos en las decisiones del
sistema de salud. Frente a ello, sostuvo que no puede apreciarse como una
lista taxativa, sino apenas como una enunciación que no puede excluir, dado el
carácter expansivo y universal del principio democrático, otro tipo de
garantías o actuaciones, pues la lectura restrictiva puede conducir a impedir la
realización efectiva del derecho a la participación, quebrantándose con ello los
postulados del espíritu democrático contenidos en los artículos 1, 2 y 113 del
Texto Superior.

Para el Tribunal Constitucional, el literal d) reconoce un derecho a participar

en las decisiones de inclusión o exclusión de servicios. Este derecho ha de
significar que las personas están llamadas a incidir en asuntos tan capitales
como los que hacen relación a los criterios de exclusión, lo cual comporta, de
contera, decisiones de inclusión. Recordó la Sala que la participación
encuentra límites en los derechos fundamentales, tal es el caso de la salud. Las
decisiones que hagan nugatorio el derecho corren el riesgo de estimarse
inconstitucionales.

Finalmente, en lo que respecta a cada uno de los restantes contenidos,

incorporados en los literales a) a f), no caben censuras, pues, se trata de
escenarios propios del derecho a la salud, en los cuales, cobrará vigor el
ejercicio democrático ciudadano.

Artículo 13

534
El artículo 13 del proyecto examinado plantea la organización del sistema de
salud en redes integrales de servicios de salud, que pueden conformarse por
entidades de naturaleza pública, privada o mixta.

La Corte considera que el modelo que propone el legislador estatutario se

aviene a los preceptos de la Constitución, por cuanto contribuye a evitar la
fragmentación en la prestación del servicio de salud, al incorporar en este el
concepto de integralidad, lo cual, desde la óptica de la jurisprudencia de esta
Corporación, supone la promoción de los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, por cuanto implica la cobertura global de las
contingencias derivadas del derecho a la salud a través de una misma
estructura organizacional. Con ello se supera la idea de redes integradas, las
cuales entiende este Tribunal como la agrupación de varias entidades para
gestionar bajo una unidad operativa y funcional. Así las cosas, mientras el
primer modelo conlleva un fin constitucionalmente loable; el segundo, se
refiere a un componente netamente administrativo.

Así mismo, encuentra la Corte que la participación de los particulares en la

organización del sistema de salud no contraría la Carta Política, por cuanto
ella misma contempla esta posibilidad (artículo 49), razón por la cual, sin más,
declara su exequibilidad.

Artículo 14

El texto legal establecido en el artículo 14 del Proyecto de ley contiene varias

disposiciones. Una primera, advierte que para acceder a servicios y
tecnologías en salud no se requerirá ningún tipo de autorización administrativa
entre el prestador de servicios y la entidad que cumpla la función de gestión
del servicio, siempre y cuando se trate de atención inicial de urgencias y en
aquellas circunstancias que determine el Ministerio de Salud.

Correspondió determinar a la Corte si quebranta la Constitución disponer que

solo en atención inicial de urgencias y en las circunstancias que define el
Ministerio de Salud, se tiene acceso a los servicios y tecnologías de salud, sin
necesidad de ningún tipo de autorización administrativa entre el prestador y
quien cumple la función de gestionar el servicio.

La valoración de esta disposición supuso recordar el principio de

universalidad en materia de salud. Igualmente, atender el criterio de la Corte
sobre las cargas administrativas en el marco del acceso a la prestación del
servicio de salud y, finalmente, recordar los contenidos constitucionales que
garantizan el derecho a la salud. Con estos presupuestos, se pasó al examen de
la norma. Por lo que respecta al principio de universalidad, la Corte se remitió
a su jurisprudencia sobre el punto, así como a la estimación del mandato de
optimización y se atuvo a lo dicho, a propósito del contenido del literal a) del
inciso 2º del artículo 6 del Proyecto.

El segundo aspecto que tuvo en cuenta, en el juicio de constitucionalidad del

inciso 1º del artículo 14, guarda relación con lo sostenido por esta Corporación

535
a propósito de las cargas administrativas como barreras frente al derecho a la
salud.

El tercer aspecto que consideró fue el de los preceptos constitucionales que

garantizan el goce efectivo del derecho a la salud. De manera específica el
inciso 1º del artículo 49 de la Carta, según el cual, “se garantiza a todas las
personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de
la salud” y, de manera general, el artículo 2 que prescribe como fin esencial
del Estado el “garantizar la efectividad de los principios, derechos (…)
consagrados en la Constitución”.

Para la Corte, no se aviene con la preceptiva constitucional una medida que

buscando amparar el goce del derecho en la situación denominada atención
inicial de urgencias, da pie para negar la protección a otras posibilidades de
urgencias que pueden acontecer. La exclusión del ordenamiento jurídico de la
expresión “inicial” contenida en el texto en revisión, permite que se preserve
la intención del legislador estatutario de proteger la atención inicial de
urgencias y otro tipos de urgencias cuya dificultad en la prestación médica
inmediata, pueden conducir a la pérdida de derechos fundamentales
irrecuperables.

La segunda clase de situaciones que según el legislador estatutario daría lugar

a requerir autorizaciones administrativas para la prestación del servicio, es
aquella que debe ser establecida por el Ministerio de Salud; a este respecto
observa la Corte que también desconoce la preceptiva constitucional. En este
caso, la valoración permite advertir que se está defiriendo al Ejecutivo una
tarea más propia del legislador estatutario, consistente esta en establecerle
límites a los derechos fundamentales.

En suma, la Sala consideró que las situaciones mencionadas no se acompasan

con lo dispuesto en el artículo 2 y en el inciso 1º del artículo 49 de la Carta,.
No se garantiza el acceso al servicio de salud cuando se dispone que existe la
posibilidad de oponer cargas administrativas a la prestación del mismo en
materia de urgencias cuando no se trate de atención inicial, o se condicione a
situaciones que deben ser determinadas por el Ministerio de Salud. Por ende,
se declaró la inexequibilidad de las expresiones “inicial” y “en aquellas
circunstancias que determine el Ministro de Salud y Protección Social”.

En lo concerniente al inciso 2º del artículo 14, el cual atribuye al Gobierno

Nacional la definición de los mecanismos que permitan controlar el uso
adecuado y racional de los servicios y tecnologías de atención inicial de
urgencias en salud, cabe decir que no vulnera los mandatos superiores, pues,
se trata de una actividad de dirección y control del servicio, ordenada por el
artículo 49 de la Carta. Consecuentemente, se declara la exequibilidad del
referido inciso 2º del artículo 14 del Proyecto.

En cuanto al parágrafo 1 que dispone el establecimiento mediante Ley de las

sanciones penales y disciplinarias para quienes hayan incurrido en casos de
negación del servicio, no tiene reparoS la Corte, pues, se trata de la

536
reafirmación de la potestad congresual para expedir este tipo de normas en
materia sancionatoria.

El parágrafo final del artículo, se corresponde con lo estimado por esta Corte
en las consideraciones sobre el artículo 1 del Proyecto, cuando se precisó la
imposibilidad del legislador estatutario, de conformidad con el objeto del
Proyecto, para modificar el régimen de la acción de tutela.

Artículo 15

En lo que respecta al artículo 15 la Corporación halló concordantes con la

Constitución los incisos 1, 2 y 3, advirtiendo en relación con los literales del
inciso 2 que las exclusiones de servicios y tecnologías operan, siempre y
cuando dada las particularidades del caso concreto, no se trate de situaciones
que reúnan los requisitos establecidos y que establezca la jurisprudencia de
esta Corporación para excepcionar lo dispuesto por el legislador.

En cuanto al inciso 1° se reiteró, como en otros casos, que los medios

integrantes del conjunto de elementos de acceso al servicio implican las
facilidades, establecimientos, bienes, servicios, tecnologías y condiciones
necesarios para alcanzar el más alto nivel de salud.

En cuanto al inciso 4º que ordena al legislador ordinario el establecimiento de

un mecanismo participativo, colectivo y transparente, para ampliar
progresivamente los beneficios y para definir las prestaciones cubiertas por el
sistema de salud, consideró la Corte que resulta exequible, pero, incorpora un
elemento manifiestamente opuesto a lo decantado en esta providencia, pues,
asume el inaceptable presupuesto de servicios y tecnologías no cubiertos por
el sistema pero que tampoco corresponden a las limitaciones taxativamente
señaladas por el legislador. La presencia de dicho factor con este contenido
comporta nuevamente una restricción indeterminada al acceso a los servicios y
tecnologías en materia de salud, por lo cual, se declaró la, inexequibilidad de
la locución “para definir las prestaciones cubiertas por el sistema”.

En lo concerniente a los 3 parágrafos del enunciado legal, la Sala estimó que

se avienen a la Carta, pero, en el caso del parágrafo 2, que se refiere a la
acción de tutela, el Tribunal Constitucional condicionó su exequibilidad a que
dicho mandato no puede dar lugar a menoscabar el mecanismo de protección
de los derechos fundamentales, invocando las mismas razones que sustentaron
un condicionamiento similar en el artículo 1 del Proyecto de ley estatutaria.

El primer inciso prescribe que el sistema garantizará el derecho a través de la

prestación de servicios y tecnologías estructurados sobre una concepción
integral de la salud que incluya las diferentes fases que puede implicar el
estado de salud. Para la Corte, la manifestación sobre garantía del derecho no
tiene reparo, pues, es expresión de lo dispuesto en los artículos 2 y 49 de la
Carta.

537
En lo que respecta al inciso 2°, se tiene que este excluye la posibilidad de
financiar con los recursos destinados a la salud, los servicios y tecnologías
bajo una serie de criterios enlistados en 6 literales. Entiende la Corte que se
trata de una restricción al derecho fundamental a la salud, pues expresamente
se advierte que uno de los bienes destinados al servicio de salud, no se
empleará para sufragar determinadas tecnologías, con lo cual se estipula una
limitación en el acceso.

En relación con cada uno de los literales, específicamente se sostuvo:

Literal a)

Excluye del acceso con recursos destinados a la salud los servicios y

tecnologías en los que se advierta el criterio de propósito cosmético o
suntuario como finalidad principal y no esté relacionado con la recuperación o
mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas.

Encuentra la Corte que lo consignado en el literal analizado, se ajusta a la

Constitución, siempre y cuando, dada las particularidades del caso concreto,
no se trate de situaciones que reúnan los requisitos establecidos por la
jurisprudencia para excepcionar lo dispuesto por el legislador y no se afecte la
dignidad humana.

Literal b)

Esta regla dispone que también quedan excluidos los servicios respecto de los
cuales no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica.

No se cuestiona la constitucionalidad de la exclusión, pero, siempre y cuando

tenga lugar la aplicación de las reglas trazadas por esta Corporación para
excepcionar esa restricción del acceso al servicio de salud. Por ende, se
declara la constitucionalidad del mandato evaluado precisando que se trata de
un criterio, sujeto a ser inaplicado en los casos y con las condiciones que la
jurisprudencia constitucional ha indicado y, cuando se lesione la dignidad
humana.

Literal c)

Este mandato se asemeja mucho al anterior y excluye los servicios respecto de

los cuales no se tenga evidencia científica sobre su efectividad clínica.
Advierte la Corte que esta limitación es similar a la ya aludida del literal b) y
por ello caben los mismos argumentos para decidir sobre la constitucionalidad
respectiva.

Literal d)

Este enunciado legal, consagró la exclusión de aquellos servicios o

tecnologías cuyo uso no haya sido autorizado por autoridad competente.

538
Como todas las restricciones anteriores, la estipulada en el literal d) no está
relevada de su eventual inaplicación en casos concretos acorde con los
lineamientos trazados o que trace la jurisprudencia. Por ende, debe declararse
su constitucionalidad con observaciones similares a las de las exclusiones ya
consideradas.

Literal e)

Proscribe la prestación de los servicios cuando este o la tecnología del caso, se

hallen en fase de experimentación, advierte la Sala que debe tenerse en cuenta
lo dicho por la Jurisprudencia sobre este criterio de exclusión.

Se trata de una pauta también sometida a las reglas de inaplicación sentadas

por la jurisprudencia, con lo cual, debe dársele el mismo tratamiento que a las
precedentemente consideradas.

Literal f)

Consagra la exclusión de los servicios o tecnologías que tengan que ser

prestados en el exterior

Esta exclusión también ha sido objeto de pronunciamientos por parte de la

Corte, en los cuales, se ha morigerado lo que, en principio, sería la
inflexibilidad de la regla. Por ello, debe declararse su constitucionalidad del
mismo modo como se ha hecho con las restantes exclusiones consideradas y,
así se procederá.

El inciso 3º del artículo en estudio prescribe que los servicios y tecnologías

que cumplan con tales criterios serán excluidos por la autoridad competente
previo un procedimiento participativo. Además establece el deber de contar
con expertos y prohíbe el fraccionamiento de un servicio previamente
cubierto. Para el Tribunal Constitucional, esta preceptiva resulta
constitucional.

En cuanto al inciso 4º valoró la Sala que la configuración por el legislador

ordinario de un mecanismo técnico-científico, de carácter público, colectivo,
participativo y transparente para el logro progresivo de beneficios no resulta
inconstitucional, lo que sí resulta inconstitucional es que el proyecto estime
que se deben definir las prestaciones de salud cubiertas por el sistema, cuando,
en el mismo artículo 15 se ha establecido un régimen taxativo de exclusiones.

En lo concerniente al parágrafo 1 del artículo en estudio, no se advierte reparo.

En el parágrafo 2 se incorpora un mandato relacionado con la procedencia de

la acción de tutela contra providencias proferidas en materia contencioso
administrativa. El Tribunal Constitucional condicionó su exequibilidad a que
dicho mandato no puede dar lugar a menoscabar el mecanismo de protección
de los derechos fundamentales, invocando al efecto las mismas razones que

539
sustentaron un condicionamiento similar en el artículo 1 del Proyecto de ley
estatutaria.

El parágrafo 3 advierte que las exclusiones referidas no afectarán el acceso a

tratamientos a las personas que sufren enfermedades raras o huérfanas. Este
mandato, se aviene a lo preceptuado en la Constitución.

Artículo 16

Dicho precepto alude al procedimiento de resolución de conflictos por parte

de los profesionales de la salud. Sin embargo, la Corte estima que, sobre este
particular, el legislador estatutario implementó muchas figuras que, dado su
grado de indeterminación, pueden conducir a un ejercicio hermenéutico que se
oponga a los postulados que este Tribunal ha decantado respecto del derecho
fundamental a la salud.

En tal sentido, se advierte la posibilidad de que a través de dicho mecanismo

se controviertan no solo las alternativas terapéuticas prescritas por el médico
tratante, sino también el diagnóstico que le sirvió de fundamento para optar
por ellas, sin que en la norma se haya delimitado el alcance ni las
implicaciones de tal situación. Así, por ejemplo, no se especifica la suerte del
paciente mientras se dirime la discrepancia, ni se precisa entre qué
profesionales –o grupo de estos– se puede suscitar dicha controversia, o si esta
suspende la decisión censurada. Tampoco se contemplan las razones que
pueden dar lugar dicho escenario, lo cual para la Corte es crucial.

Igualmente, se dejan de fijar parámetros mínimos en lo atinente al

funcionamiento y articulación de las dos juntas médicas que crea la norma
examinada; se introduce el criterio de razonabilidad científica como pauta
decisoria, sin que se fije un límite al factor de razonabilidad, pese al alto grado
de subjetividad que pudiera conllevar; y, en abstracto, se defiere la
reglamentación del procedimiento a lo que, en lo sucesivo, determine el
legislador.

A juicio de la Corte, en la disposición examinada se emplean palabras y

conceptos que, dado su grado de indeterminación, podrían comprometer el
ejercicio o el goce de la garantía iusfundamental a la salud. Por ello, precisó
que el procedimiento de resolución de conflictos por parte de los profesionales
de la salud, de que trata dicha norma, no se debe oponer a la Constitución,
principalmente a los principios, de oportunidad, eficiencia y acceso efectivo
que caracterizan al derecho fundamental a la salud, para lo cual es menester
que el mismo, acorde con el precedente sentado por el Tribunal
Constitucional, no opere cuando del diagnóstico y/o terapia de recuperación se
advierta cualquier riesgo para la vida o integridad del paciente. Igualmente,
dicho trámite no deberá exceder el término de 7 días, ni deberá dar lugar a
alguno de los escenarios descalificados en el respectivo acápite de la
providencia.

Artículo 17

540
El artículo 17 tiene como objeto la autonomía profesional.

No encuentra la Corte que la protección de la autonomía médica pueda

comportar el desconocimiento de sus obligaciones laborales, como lo han
sugerido algunas intervenciones.

Para la Sala, los motivos expuestos y el diseño de la prescripción, por parte

del legislador estatutario, no evidencian ningún desconocimiento de la
Constitución imponiéndose la declaración de constitucionalidad del inciso 1º
del artículo 17.

El inciso 2º simplemente plantea un mandato general orientado a proteger

dicha autonomía y, por ello, no cabe razón para excluirlo del ordenamiento
jurídico. En el inciso 3º, el legislador estatutario dispuso que las prácticas
lesivas de la autonomía del profesional de la salud, deben ser objeto de
castigo, por parte de los Tribunales y Organismos Competentes, con lo cual,
el legislador estatutario no establece tipos penales o disciplinarios, sino que se
remite a lo que los preceptos que rigen a dichas autoridades determinen.

Con ello, no se advierte ningún desconocimiento del debido proceso, pues, de

lo que se trata, es de una remisión general a unas normas en particular, lo cual
no riñe con la Carta. Por ende, no cabe retirar la norma del ordenamiento.

En lo concerniente al parágrafo, no encuentra la Sala motivos para declarar su

inconstitucionalidad, pues, no se trata de la afectación de ninguno de los
derechos laborales de los profesionales de la salud. Entiende la Corte que el
mandato apunta a defender la autonomía profesional del médico,
proscribiendo prácticas que, en últimas, no solo condicionan la referida
autonomía médica, sino que comprometen el goce del derecho a la salud.

Para la Corte que el mandato legal revisado no compromete ninguno de los

derechos laborales del profesional de la salud, los cuales se preservan en su
integridad. No observa la Corte ninguna suerte de quebrantamiento de lo
dispuesto en el artículo 25, en el artículo 53 o en alguna otra disposición de
rango constitucional que proteja el derecho al trabajo. Se trata más bien de
una restricción a la autonomía, no solo en aras de la ética, sino,
particularmente, a favor del derecho fundamental a la salud. Con tales
estimaciones, se declara la constitucionalidad del parágrafo del artículo 17
revisado.

Artículo 18

Consagra el respeto a los profesionales y trabajadores de la salud, quienes

deben laborar bajo unas condiciones justas y dignas, tal como lo dispone el
Texto Superior respecto de todos los trabajadores de Colombia.

La Corte encuentra que la disposición se encuentra en consonancia con los

artículos 1°, 2°, 25, 53 y 54 Superiores, en cuanto aplican los mandatos de la

541
Carta respecto de las condiciones dignas y justas en que deben laborar los
profesionales y trabajadores de la salud. Por ende, al no suscitar reparo
alguno, se declara su exequibilidad de manera integral.

Artículos 19 y 21

Los artículos 19 y 21 del proyecto, relativos a la política para el manejo de la

información en salud y la divulgación de información sobre progresos
científicos, respectivamente, fueron revisados de manera conjunta al tener
identidad temática, pese a que el primero es de carácter estatutario en tanto
que el segundo compete al legislador ordinario.

Para la Corte, ambas disposiciones se encuentran en armonía con el artículo

20 Superior atinente al derecho a recibir información veraz e imparcial, y con
el principio de publicidad conforme al cual debe desarrollarse la función
administrativa, consagrado en el artículo 209 constitucional, dado que la
información es relevante para la comunidad ya que sin datos confiables y
actualizados no es viable realizar un control social sobre las acciones de
política que se adopten o respecto de las omisiones atribuibles a las
autoridades.

En ese orden de ideas, se declara la exequibilidad del inciso 1° del artículo 19,
advirtiendo sí que el sistema único de información en salud no debe operar
solamente en línea entre los diferentes actores sino que debe generar reportes,
alertas y datos suficientes en tiempo real, de modo que tanto las autoridades
como los usuarios puedan obtener oportunamente el conocimiento de lo que
sucede en el sector.

Por otra parte, el inciso 2° del artículo 19 se declaró exequible, por

encontrarse en consonancia con los preceptos de transparencia y el deber
constitucional de atender los requerimientos de las autoridades.

Asimismo, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 21, dado que resulta
complementario y armónico de lo dispuesto en el artículo 19.

Artículo 20

La disposición contenida en el artículo 20 de la reforma establece una

obligación para el Gobierno Nacional consistente en implementar una política
social de Estado que permita la articulación entre los diferentes sectores
administrativos con dos propósitos, i) garantizar los componentes esenciales
del derecho a la salud, ya descritos en el artículo 6 del proyecto y ii) afectar de
manera positiva los determinantes sociales de la salud definidos en el
parágrafo del artículo 9, ibídem.

Asimismo, el artículo señala que el fundamento de dicha política social del

Estado debe basarse en la promoción de la salud, prevención de la enfermedad
y su atención integral, oportuna y de calidad, al igual que en la rehabilitación.

542
En la implementación hay “un ejercicio de gobierno donde la técnico, o lo
administrativo, y la política interactúan, y en donde los caminos del diseñador
y del implementador de la política confluyen”490. En este aspecto el precepto
orienta la política pública a la articulación de los sectores administrativos, lo
cual se ajusta al principio constitucional de colaboración armónica (Art.113
C.P.), que implica relaciones de cooperación interinstitucional491.

Los objetivos de esa coordinación sectorial también se encuentran conformes

con la Constitución, toda vez que se orientan a garantizar el goce efectivo
(Art. 2 C.P.) del derecho fundamental a la salud, por cuanto, como se señaló al
examinar los artículos 2 y 9° del proyecto, los determinantes sociales son
componentes básicos del derecho fundamental a la salud y con su realización
se atienden las finalidades sociales del Estado en las condiciones establecidas
en el artículo 366 Superior.

Finalmente, cabe precisar que, según la norma, la política “se deberá basar en
la promoción de la salud, prevención de la enfermedad y su atención integral,
oportuna y de calidad, al igual que en la rehabilitación”, no especificando
labores referentes al diagnóstico, tratamiento y paliación de las enfermedades
y las acciones para la recuperación de la salud de las personas. Por ello, una
apreciación del precepto a favor del derecho debe incluir estas actividades.

En tal virtud, al no encontrarse reproche de constitucionalidad alguno al

primer inciso del artículo 20 del proyecto de ley, este se declaró exequible.

Artículo 22

El precepto contenido en el artículo 22 consagra la obligación de crear una

política por medio de la cual se incentive la investigación y generación de
nuevos conocimientos en salud, de modo que el Estado deberá establecer una
serie de actividades encaminadas a que el servicio de salud sea prestado a toda
la población en manera integral y de alta calidad.

Con relación a la obligación de establecer una política de innovación, ciencia

y tecnología en salud, no asiste ningún reproche sobre la constitucionalidad de
la norma toda vez que la misma se encuentra en consonancia con la
Observación General Número 14 y con preceptos de rango superior que tienen
por finalidad fomentar la adquisición de nuevos conocimientos,
particularmente, en materia de salud, a través de investigaciones que permitan
determinar, con claridad, la efectividad de las tecnologías utilizadas en el país.
Por ende, la Corte declaró su exequibilidad.

Artículo 23

En lo concerniente al artículo 23 del Proyecto la Corte estimó que se aviene

con los Mandatos Superiores, al considerar que este precepto resulta de

490 Ordoñez – Matamoros y otros. Manual de análisis y diseño de políticas públicas. Universidad Externado
de Colombia,2013, página 211
491Cfr. Sentencia C-246 de 2004.

543
singular relevancia, puesto que los medicamentos son elementos esenciales de
la accesibilidad del derecho fundamental en los términos de la Observación
General 14. Sin embargo, encontró la Corte que no resulta aceptable dejar
únicamente a las leyes del mercado tanto los costos de los fármacos,
generando un riesgo para la garantía de la efectividad del derecho a la salud
(art. 2 y 49 C.P.). En ese sentido, conforme se señaló al examinar el literal j)
del artículo 5 del proyecto, se requiere una mayor intervención del regulador
en pro de la garantía efectiva del derecho a la salud de los usuarios. Por ello la
declaración de exequibilidad del mandato fue condicionada a que el control de
precios a que se refiere el parágrafo, comprende todas las fases del proceso de
producción y comercialización de los medicamentos hasta su consumo final.

Artículo 24

El artículo 24 del proyecto contiene, por un lado, el deber del Estado de

garantizar la disponibilidad de los servicios de salud para toda la población en
el territorio nacional, especialmente, para las zonas marginadas o de baja
densidad poblacional. Por el otro, señala que el Estado debe adoptar medidas
razonables y eficaces, progresivas y continuas para que los habitantes de las
zonas dispersas accedan oportunamente a los servicios de salud que requieran
con necesidad.

Al prever la obligación de garantizar la disponibilidad de los servicios de

salud “para toda la población”, se concluye que la finalidad de la norma se
ajusta a los postulados constitucionales.

En definitiva, es posible afirmar que el concepto de cobertura universal no

debe ser analizado exclusivamente desde una perspectiva general según la cual
todos los habitantes del territorio nacional son titulares del derecho
fundamental a la salud en condiciones de acceso integral, de calidad y con
oportunidad, sino que debe entenderse que no habrá universalización de no
garantizarse efectivamente igualdad de condiciones de acceso a quienes
habitan en sectores o zonas marginadas del territorio nacional.

Finalmente, consideró el Tribunal Constitucional que la faceta prestacional

del derecho fundamental que suponga una realización progresiva no habilita a
las autoridades responsables de su respeto, protección y garantía para justificar
la inacción en la adopción de políticas públicas o actuar de forma regresiva,
conforme se precisó al examinar la constitucionalidad del artículo 6 literal g)
del proyecto de ley, por lo cual, el enunciado legal deberá valorarse acorde con
este criterio.

Artículo 25

El artículo 25 del Proyecto de Ley hace referencia al tratamiento de los

recursos que financian la salud, a los cuales dota de las siguientes
características: i) son públicos, ii) son inembargables, iii) tienen destinación

544
específica y, por ende, no podrán ser dirigidos a fines diferentes de los
previstos constitucional y legalmente.

De esta manera, el precepto reitera lo dispuesto en el artículo 48 Superior y la

comprensión que a la destinación específica ha fijado la jurisprudencia
constitucional con lo cual, se controla el uso que a los recursos de la salud den
los diferentes actores del sistema. La Corte tampoco encontró razones que
pusieran en tela de juicio la constitucionalidad de la inembargabilidad de tales
recursos, sin embargo, se observó que la inembargabilidad no opera como una
regla, sino como un principio y, por ende, no tiene carácter absoluto, debiendo
entonces atenderse al momento de la aplicación del precepto, lo sentado por la
jurisprudencia en materia de excepciones al mandato que excluye respecto de
los caudales de la salud la medida cautelar.

En este sentido, como de la parte final de la disposición que establece que “…

no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y
legalmente” podría interpretarse que el legislador estaría habilitado para
establecer una destinación diferente a los recursos de la seguridad, lo cual
contravendría el inciso cuarto del artículo 48 de la Carta Política, resulta
procedente excluir esa interpretación y, por ende, se declara la exequibilidad
del artículo 25 precisando que una lectura desde la Constitución permite
afirmar que bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse
al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con
garantizar el derecho a la salud de las personas.

Artículo 26
El artículo 26 dispone que la presente ley rige a partir de su publicación y
deroga las disposiciones que le sean contrarias.

Al respecto, la Corte decidió que el precepto objeto de análisis no genera

cuestionamiento de constitucionalidad alguno, habida cuenta que es propio del
ejercicio de la función legislativa que el Congreso no solo disponga la fecha
de vigencia de la regulación sino que determine de forma expresa o tácita los
efectos derogatorios de la misma.

Acorde con tales precisiones y declaraciones, se incorpora en un anexo el

texto de la Ley, el cual, incluye lo declarado exequible de conformidad con la
parte motiva, excluye lo declarado inexequible y refiere lo declarado
exequible de manera condicionada. Este documento hace parte de la
providencia.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo anterior, la Corte Constitucional de la República de Colombia,

administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE

545
Primero.- Declarar EXEQUIBLE, en cuanto a su trámite, el proyecto de Ley
Estatutaria No. 209 de 2013 de Senado y 267 de 2013 Cámara “Por medio de
la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras
disposiciones”.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2º, 3º, 4º, 7°, 9º, 12, 13, 16,
17, 18, 19,20, 21, 22, 24, 25 y 26.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 1°, en el entendido que la

expresión “establecer sus mecanismos de protección” no dará lugar a expedir
normas que menoscaben la acción de tutela.

Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5°, en el entendido que (i) la

atribución del deber de adoptar mecanismos para la validación del derecho
prevista en el literal d) no dará lugar a expedir normas que menoscaben el
mecanismo de protección de los derechos fundamentales y (ii) la
sostenibilidad financiera a que alude el literal i) no puede comprender la
negación a prestar eficiente y oportunamente todos los servicios de salud
debidos a cualquier usuario.

Quinto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6°, salvo las expresiones “de

manera intempestiva y arbitraria” contenidas en el literal d) del inciso
segundo, “que se requieran con necesidad” y “que puedan agravar la
condición de salud de las personas” contenidas en el literal e) del inciso
segundo, que se declaran INEXEQUIBLES.

Sexto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 8º salvo el parágrafo que se declara

INEXEQUIBLE.

Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 10, salvo las expresiones

“razonables” y “efectivo” del literal q) y “con necesidad” del parágrafo 1 del
inciso segundo, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.

Octavo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 11, salvo la expresión “con

necesidad”, contenida en el inciso segundo, la cual se declara
INEXEQUIBLE.

Noveno.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 14, salvo las expresiones “inicial”

y “y en aquellas circunstancias que determine el Ministerio de Salud y
Protección Social”, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.

Décimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 15, salvo las expresiones “para

definir las prestaciones de salud cubiertas por el sistema” que se declara
INEXEQUIBLES y el parágrafo 2, que se declara EXEQUIBLE en el
entendido de que no puede dar lugar a menoscabar la acción de tutela como
mecanismo de protección de los derechos fundamentales.

546
 Undécimo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 23, en el entendido que el
control de precios al cual se refiere el parágrafo comprende todas las fases del
proceso de producción y comercialización de los medicamentos hasta su
consumo final.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la

Corte Constitucional

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

Con aclaración de voto

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrada Magistrado
Con aclaración de voto Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado Magistrado
Ausente en comisión

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado Magistrado
Con salvamento parcial de voto Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

547
 ANEXO

Texto del Proyecto de Ley Estatutaria 209 de 2013 Senado y 267 de 2013
Cámara “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y
se dictan otras disposiciones.”, incluye lo declarado exequible de conformidad
con la parte motiva, excluye lo declarado inexequible y refiere lo declarado
exequible de manera condicionada:

“CAPÍTULO I
Objeto, elementos esenciales, principios, derechos y deberes

Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto garantizar el derecho
fundamental a la salud, regularlo y establecer sus mecanismos de protección.
(Con declaración de exequibilidad condicionada).

Artículo 2°. Naturaleza y contenido del derecho fundamental a la salud. El

derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y
en lo colectivo.

Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y

con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.
El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y
oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención,
diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas.

De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política, su prestación

como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable
dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del
Estado.

Artículo 3°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos los

agentes, usuarios y demás que intervengan de manera directa o indirecta, en
la garantía del derecho fundamental a la salud.

Artículo 4°. Definición de Sistema de Salud. Es el conjunto articulado y

armónico de principios y normas; políticas públicas; instituciones;
competencias y procedimientos; facultades, obligaciones, derechos y deberes;
financiamiento; controles; información y evaluación, que el Estado disponga
para la garantía y materialización del derecho fundamental de la salud.

Artículo 5°. Obligaciones del Estado. El Estado es responsable de respetar,

proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;
para ello deberá:

a) Abstenerse de afectar directa o indirectamente en el disfrute del derecho

fundamental a la salud, de adoptar decisiones que lleven al deterioro de la

548
salud de la población y de realizar cualquier acción u omisión que pueda
resultar en un daño en la salud de las personas;

b) Formular y adoptar políticas de salud dirigidas a garantizar el goce

efectivo del derecho en igualdad de trato y oportunidades para toda la
población, asegurando para ello la coordinación armónica de las acciones de
todos los agentes del Sistema;

c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud,

prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas,
mediante acciones colectivas e individuales;

d) Establecer mecanismos para evitar la violación del derecho fundamental a

la salud y determinar su régimen sancionatorio; (Con declaración de
exequibilidad condicionada).

e) Ejercer una adecuada inspección, vigilancia y control mediante un órgano

y/o las entidades especializadas que se determinen para el efecto;

f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la

salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la
población;

g) Realizar el seguimiento continuo de la evolución de las condiciones de

salud de la población a lo largo del ciclo de vida de las personas;

h) Realizar evaluaciones sobre los resultados del goce efectivo del derecho
fundamental a la salud, en función de sus principios y sobre la forma como el
Sistema avanza de manera razonable y progresiva en la garantía al derecho
fundamental de salud;

i) Adoptar la regulación y las políticas indispensables para financiar de

manera sostenible los servicios de salud y garantizar el flujo de los recursos
para atender de manera oportuna y suficiente las necesidades en salud de la
población; (Con declaración de exequibilidad condicionada).

j) Intervenir el mercado de medicamentos, dispositivos médicos e insumos en

salud con el fin de optimizar su utilización, evitar las inequidades en el
acceso, asegurar la calidad de los mismos o en general cuando pueda
derivarse una grave afectación de la prestación del servicio.

Artículo 6°. Elementos y principios del derecho fundamental a la salud. El

derecho fundamental a la salud incluye los siguientes elementos esenciales e
interrelacionados:

a) Disponibilidad. El Estado deberá garantizar la existencia de servicios y

tecnologías e instituciones de salud, así como de programas de salud y
personal médico y profesional competente;

549
b) Aceptabilidad. Los diferentes agentes del sistema deberán ser respetuosos
de la ética médica así como de las diversas culturas de las personas, minorías
étnicas, pueblos y comunidades, respetando sus particularidades
socioculturales y cosmovisión de la salud, permitiendo su participación en las
decisiones del sistema de salud que le afecten, de conformidad con el artículo
12 de la presente ley y responder adecuadamente a las necesidades de salud
relacionadas con el género y el ciclo de vida. Los establecimientos deberán
prestar los servicios para mejorar el estado de salud de las personas dentro
del respeto a la confidencialidad;

c) Accesibilidad. Los servicios y tecnologías de salud deben ser accesibles a

todos, en condiciones de igualdad, dentro del respeto a las especificidades de
los diversos grupos vulnerables y al pluralismo cultural. La accesibilidad
comprende la no discriminación, la accesibilidad física, la asequibilidad
económica y el acceso a la información;

d) Calidad e idoneidad profesional. Los establecimientos, servicios y

tecnologías de salud deberán estar centrados en el usuario, ser apropiados
desde el punto de vista médico y técnico y responder a estándares de calidad
aceptados por las comunidades científicas. Ello requiere, entre otros, personal
de la salud adecuadamente competente, enriquecida con educación continua e
investigación científica y una evaluación oportuna de la calidad de los
servicios y tecnologías ofrecidos.

Así mismo, el derecho fundamental a la salud comporta los siguientes

principios:

a) Universalidad. Los residentes en el territorio colombiano gozarán

efectivamente del derecho fundamental a la salud en todas las etapas de la
vida;

b) Pro homine. Las autoridades y demás actores del sistema de salud,

adoptarán la interpretación de las normas vigentes que sea más favorable a la
protección del derecho fundamental a la salud de las personas;

c) Equidad. El Estado debe adoptar políticas públicas dirigidas

específicamente al mejoramiento de la salud de personas de escasos recursos,
de los grupos vulnerables y de los sujetos de especial protección;

d) Continuidad. Las personas tienen derecho a recibir los servicios de salud

de manera continua. Una vez la provisión de un servicio ha sido iniciada, este
no podrá ser interrumpido por razones administrativas o económicas;

e) Oportunidad. La prestación de los servicios y tecnologías de salud deben

proveerse sin dilaciones;

f) Prevalencia de derechos. El Estado debe implementar medidas concretas y

específicas para garantizar la atención integral a niñas, niños y adolescentes.
En cumplimiento de sus derechos prevalentes establecidos por la Constitución

550
Política. Dichas medidas se formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis
(6) años, de los (7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los
dieciocho (18) años;

g) Progresividad del derecho. El Estado promoverá la correspondiente

ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de
salud, la mejora en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del
sistema de salud y el mejoramiento del talento humano, así como la reducción
gradual y continua de barreras culturales, económicas, geográficas,
administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del derecho
fundamental a la salud;

h) Libre elección. Las personas tienen la libertad de elegir sus entidades de

salud dentro de la oferta disponible según las normas de habilitación;

i) Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime

apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar
progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de
conformidad con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal;

j) Solidaridad. El sistema está basado en el mutuo apoyo entre las personas,

generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades;

k) Eficiencia. El sistema de salud debe procurar por la mejor utilización

social y económica de los recursos, servicios y tecnologías disponibles para
garantizar el derecho a la salud de toda la población;

l) Interculturalidad. Es el respeto por las diferencias culturales existentes en

el país y en el ámbito global, así como el esfuerzo deliberado por construir
mecanismos que integren tales diferencias en la salud, en las condiciones de
vida y en los servicios de atención integral de las enfermedades, a partir del
reconocimiento de los saberes, prácticas y medios tradicionales, alternativos
y complementarios para la recuperación de la salud en el ámbito global;

m) Protección a los pueblos indígenas. Para los pueblos indígenas el Estado

reconoce y garantiza el derecho fundamental a la salud integral, entendida
según sus propias cosmovisiones y conceptos, que se desarrolla en el Sistema
Indígena de Salud Propio e Intercultural (SISPI);

n) Protección pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras,

afrocolombianas, raizales y palenqueras. Para los pueblos y comunidades
indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se
garantizará el derecho a la salud como fundamental y se aplicará de manera
concertada con ellos, respetando sus costumbres.

Parágrafo. Los principios enunciados en este artículo se deberán interpretar

de manera armónica sin privilegiar alguno de ellos sobre los demás. Lo
anterior no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en beneficio
de sujetos de especial protección constitucional como la promoción del interés

551
superior de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo y personas de
escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección.

Artículo 7°. Evaluación anual de los indicadores del goce efectivo. El

Ministerio de Salud y Protección Social divulgará evaluaciones anuales sobre
los resultados de goce efectivo del derecho fundamental a la salud, en función
de los elementos esenciales de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y
calidad.

Con base en los resultados de dicha evaluación se deberán diseñar e

implementar políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de salud
de la población.

El informe sobre la evolución de los indicadores de goce efectivo del derecho

fundamental a la salud deberá ser presentado a todos los agentes del sistema.

Artículo 8°. La integralidad. Los servicios y tecnologías de salud deberán ser

suministrados de manera completa para prevenir, paliar o curar la
enfermedad, con independencia del origen de la enfermedad o condición de
salud, del sistema de provisión, cubrimiento o financiación definido por el
legislador. No podrá fragmentarse la responsabilidad en la prestación de un
servicio de salud específico en desmedro de la salud del usuario.
En los casos en los que exista duda sobre el alcance de un servicio o
tecnología de salud cubierto por el Estado, se entenderá que este comprende
todos los elementos esenciales para lograr su objetivo médico respecto de la
necesidad específica de salud diagnosticada.

Artículo 9°. Determinantes sociales de salud. Es deber del Estado adoptar

políticas públicas dirigidas a lograr la reducción de las desigualdades de los
determinantes sociales de la salud que incidan en el goce efectivo del derecho
a la salud, promover el mejoramiento de la salud, prevenir la enfermedad y
elevar el nivel de la calidad de vida. Estas políticas estarán orientadas
principalmente al logro de la equidad en salud.

El legislador creará los mecanismos que permitan identificar situaciones o

políticas de otros sectores que tienen un impacto directo en los resultados en
salud y determinará los procesos para que las autoridades del sector salud
participen en la toma de decisiones conducentes al mejoramiento de dichos
resultados.

Parágrafo. Se entiende por determinantes sociales de salud aquellos factores

que determinan la aparición de la enfermedad, tales como los sociales,
económicos, culturales, nutricionales, ambientales, ocupacionales,
habitacionales, de educación y de acceso a los servicios públicos, los cuales
serán financiados con recursos diferentes a los destinados al cubrimiento de
los servicios y tecnologías de salud.

552
Artículo 10. Derechos y deberes de las personas, relacionados con la
prestación del servicio de salud. Las personas tienen los siguientes derechos
relacionados con la prestación del servicio de salud:

a) A acceder a los servicios y tecnologías de salud, que le garanticen una

atención integral, oportuna y de alta calidad;

b) Recibir la atención de urgencias que sea requerida con la oportunidad que

su condición amerite sin que sea exigible documento o cancelación de pago
previo alguno;

c) A mantener una comunicación plena, permanente, expresa y clara con el

profesional de la salud tratante;

d) A obtener información clara, apropiada y suficiente por parte del

profesional de la salud tratante que le permita tomar decisiones libres,
conscientes e informadas respecto de los procedimientos que le vayan a
practicar y riesgos de los mismos. Ninguna persona podrá ser obligada,
contra su voluntad, a recibir un tratamiento de salud;

e) A recibir prestaciones de salud en las condiciones y términos consagrados

en la ley;

f) A recibir un trato digno, respetando sus creencias y costumbres, así como

las opiniones personales que tengan sobre los procedimientos;

g) A que la historia clínica sea tratada de manera confidencial y reservada y

que únicamente pueda ser conocida por terceros, previa autorización del
paciente o en los casos previstos en la ley, y a poder consultar la totalidad de
su historia clínica en forma gratuita y a obtener copia de la misma;

h) A que se le preste durante todo el proceso de la enfermedad, asistencia de

calidad por trabajadores de la salud debidamente capacitados y autorizados
para ejercer;

i) A la provisión y acceso oportuno a las tecnologías y a los medicamentos

requeridos;

j) A recibir los servicios de salud en condiciones de higiene, seguridad y

respeto a su intimidad;

k) A la intimidad. Se garantiza la confidencialidad de toda la información que

sea suministrada en el ámbito del acceso a los servicios de salud y de las
condiciones de salud y enfermedad de la persona, sin perjuicio de la
posibilidad de acceso a la misma por los familiares en los eventos autorizados
por la ley o las autoridades en las condiciones que esta determine;

l) A recibir información sobre los canales formales para presentar

reclamaciones, quejas, sugerencias y en general, para comunicarse con la

553
administración de las instituciones, así como a recibir una respuesta por
escrito;

m) A solicitar y recibir explicaciones o rendición de cuentas acerca de los

costos por los tratamientos de salud recibidos;

n) A que se le respete la voluntad de aceptación o negación de la donación de

sus órganos de conformidad con la ley;

o) A no ser sometidos en ningún caso a tratos crueles o inhumanos que

afecten su dignidad, ni a ser obligados a soportar sufrimiento evitable, ni
obligados a padecer enfermedades que pueden recibir tratamiento;

p) A que no se le trasladen las cargas administrativas y burocráticas que le

corresponde asumir a los encargados o intervinientes en la prestación del
servicio;

q) Agotar las posibilidades de tratamiento para la superación de su

enfermedad.

Son deberes de las personas relacionados con el servicio de salud, los

siguientes:

a) Propender por su auto-cuidado, el de su familia y el de su comunidad;

b) Atender oportunamente las recomendaciones formuladas en los programas

de promoción y prevención;

c) Actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en peligro la

vida o la salud de las personas;

d) Respetar al personal responsable de la prestación y administración de los

servicios salud;

e) Usar adecuada y racionalmente las prestaciones ofrecidas, así como los

recursos del sistema;

f) Cumplir las normas del sistema de salud;

g) Actuar de buena fe frente al sistema de salud;

h) Suministrar de manera oportuna y suficiente la información que se

requiera para efectos del servicio;

i) Contribuir solidariamente al financiamiento de los gastos que demande la

atención en salud y la seguridad social en salud, de acuerdo con su capacidad
de pago.

554
Parágrafo 1°. Los efectos del incumplimiento de estos deberes solo podrán
ser determinados por el legislador. En ningún caso su incumplimiento podrá
ser invocado para impedir o restringir el acceso oportuno a servicios de salud
requeridos.

Parágrafo 2°. El Estado deberá definir las políticas necesarias para

promover el cumplimiento de los deberes de las personas, sin perjuicio de lo
establecido en el parágrafo 1°.

Artículo 11. Sujetos de especial protección. La atención de niños, niñas y

adolescentes, mujeres en estado de embarazo, desplazados, víctimas de
violencia y del conflicto armado, la población adulta mayor, personas que
sufren de enfermedades huérfanas y personas en condición de discapacidad,
gozarán de especial protección por parte del Estado. Su atención en salud no
estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica.
Las instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir procesos de
atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores
condiciones de atención.

En el caso de las mujeres en estado de embarazo, se adoptarán medidas para

garantizar el acceso a los servicios de salud que requieren durante el
embarazo y con posterioridad al mismo y para garantizar que puedan ejercer
sus derechos fundamentales en el marco del acceso a servicios de salud.

Parágrafo 1°. Las víctimas de cualquier tipo de violencia sexual tienen

derecho a acceder de manera prioritaria a los tratamientos sicológicos y
siquiátricos que requieran.

Parágrafo 2°. En el caso de las personas víctimas de la violencia y del

conflicto armado, el Estado desarrollará el programa de atención psicosocial
y salud integral a las víctimas de que trata el artículo 137 de la Ley 1448 de
2011.

CAPÍTULO II
Garantía y mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud

Artículo 12. Participación en las decisiones del sistema de salud. El derecho

fundamental a la salud comprende el derecho de las personas a participar en
las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que la afectan o
interesan. Este derecho incluye:

a) Participar en la formulación de la política de salud así como en los planes

para su implementación;

b) Participar en las instancias de deliberación, veeduría y seguimiento del

Sistema;

555
c) Participar en los programas de promoción y prevención que sean
establecidos;

d) Participar en las decisiones de inclusión o exclusión de servicios y

tecnologías;

e) Participar en los procesos de definición de prioridades de salud;

f) Participar en decisiones que puedan significar una limitación o restricción

en las condiciones de acceso a establecimientos de salud;

g) Participar en la evaluación de los resultados de las políticas de salud.

Artículo 13. Redes de servicios. El sistema de salud estará organizado en

redes integrales de servicios de salud, las cuales podrán ser públicas,
privadas o mixtas.

Artículo 14. Prohibición de la negación de prestación de servicios. Para

acceder a servicios y tecnologías de salud no se requerirá ningún tipo de
autorización administrativa entre el prestador de servicios y la entidad que
cumpla la función de gestión de servicios de salud cuando se trate de atención
de urgencia.

El Gobierno Nacional definirá los mecanismos idóneos para controlar el uso

adecuado y racional de dichos servicios y tecnologías en salud.

Parágrafo 1°. En los casos de negación de los servicios que comprenden el

derecho fundamental a la salud con independencia a sus circunstancias, el
Congreso de la República definirá mediante ley las sanciones penales y
disciplinarias tanto de los Representantes Legales de las entidades a cargo de
la prestación del servicio, como de las demás personas que contribuyeron a la
misma.

Parágrafo 2°. Lo anterior sin perjuicio de la tutela.

Artículo 15. Prestaciones de salud. El Sistema garantizará el derecho

fundamental a la salud a través de la prestación de servicios y tecnologías,
estructurados sobre una concepción integral de la salud, que incluya su
promoción, la prevención, la paliación, la atención de la enfermedad y
rehabilitación de sus secuelas.

En todo caso, los recursos públicos asignados a la salud no podrán destinarse

a financiar servicios y tecnologías en los que se advierta alguno de los
siguientes criterios:

a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no

relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o
vital de las personas;

556
b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica;

c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica;

d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente;

e) Que se encuentren en fase de experimentación.

f) Aquellos que se presten en el exterior.

Los servicios o tecnologías que cumplan con esos criterios serán

explícitamente excluidos por el Ministerio de Salud y Protección Social o la
autoridad competente que determine la ley ordinaria, previo un procedimiento
técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente.

En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de expertos

independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la
especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente
afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán
resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y
ser contrarias al principio de integralidad e interculturalidad.

Para ampliar progresivamente los beneficios la ley ordinaria determinará un

mecanismo técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y
transparente.

Parágrafo 1°. El Ministerio de Salud y Protección Social tendrá hasta dos

años para implementar lo señalado en el presente artículo. En este lapso el
Ministerio podrá desarrollar el mecanismo técnico, participativo y
transparente para excluir servicio o tecnologías de salud.

Parágrafo 2º. Sin perjuicio de las acciones de tutela presentadas para

proteger directamente el derecho a las salud, la acción de tutela también
procederá para garantizar, entre otros, el derecho a la salud contra las
providencias proferidas para decidir sobre las demandas de nulidad y otras
acciones contencioso administrativas. (Con declaración de exequibilidad
condicionada).

Parágrafo 3º. Bajo ninguna circunstancia deberá entenderse que los criterios
de exclusión definidos en el presente artículo, afectaran el acceso a
tratamientos a las personas que sufren enfermedades raras o huérfanas.

Artículo 16. Procedimiento de resolución de conflictos por parte de los

profesionales de la salud. Los conflictos o discrepancias en diagnósticos y/o
alternativas terapéuticas generadas a partir de la atención, serán dirimidos
por las juntas médicas de los prestadores de servicios de salud o por las
juntas médicas de la red de prestadores de servicios salud, utilizando criterios
de razonabilidad científica, de acuerdo con el procedimiento que determine la
ley.

557
 CAPÍTULO III
Profesionales y trabajadores de la salud

Artículo 17. Autonomía profesional. Se garantiza la autonomía de los

profesionales de la salud para adoptar decisiones sobre el diagnóstico y
tratamiento de los pacientes que tienen a su cargo. Esta autonomía será
ejercida en el marco de esquemas de autorregulación, la ética, la
racionalidad y la evidencia científica.

Se prohíbe todo constreñimiento, presión o restricción del ejercicio

profesional que atente contra la autonomía de los profesionales de la salud,
así como cualquier abuso en el ejercicio profesional que atente contra la
seguridad del paciente.

La vulneración de esta disposición será sancionada por los tribunales u

organismos profesionales competentes y por los organismos de inspección,
vigilancia y control en el ámbito de sus competencias.

Parágrafo. Queda expresamente prohibida la promoción u otorgamiento de

cualquier tipo de prebendas o dadivas a profesionales y trabajadores de la
salud en el marco de su ejercicio laboral, sean estas en dinero o en especie
por parte de proveedores; empresas farmacéuticas, productoras,
distribuidoras o comercializadoras de medicamentos o de insumos,
dispositivos y/o equipos médicos o similares.

Artículo 18. Respeto a la dignidad de los profesionales y trabajadores de la

salud. Los trabajadores, y en general el talento humano en salud, estarán
amparados por condiciones laborales justas y dignas, con estabilidad y
facilidades para incrementar sus conocimientos, de acuerdo con las
necesidades institucionales.

CAPÍTULO IV
Otras disposiciones

Artículo 19. Política para el manejo de la información en salud. Con el fin

de alcanzar un manejo veraz, oportuno, pertinente y transparente de los
diferentes tipos de datos generados por todos los actores, en sus diferentes
niveles y su transformación en información para la toma de decisiones, se
implementará una política que incluya un sistema único de información en
salud, que integre los componentes demográficos, socio-económicos,
epidemiológicos, clínicos, administrativos y financieros.

Los agentes del Sistema deben suministrar la información que requiera el

Ministerio de Salud y Protección Social, en los términos y condiciones que se
determine.

Artículo 20. De la política pública en salud. El Gobierno Nacional deberá

implementar una política social de Estado que permita la articulación

558
intersectorial con el propósito de garantizar los componentes esenciales del
derecho, afectando de manera positiva los determinantes sociales de la salud.

De igual manera dicha política social de Estado se deberá basar en la

promoción de la salud, prevención de la enfermedad y su atención integral,
oportuna y de calidad, al igual que rehabilitación.

Artículo 21. Divulgación de información sobre progresos científicos. El

Estado deberá promover la divulgación de información sobre los principales
avances en tecnologías costo-efectivas en el campo de la salud, así como el
mejoramiento en las prácticas clínicas y las rutas críticas.

Artículo 22. Política de Innovación, Ciencia y Tecnología en Salud. El

Estado deberá establecer una política de Innovación, Ciencia y Tecnológica
en Salud, orientada a la investigación y generación de nuevos conocimientos
en salud, la adquisición y producción de las tecnologías, equipos y
herramientas necesarias para prestar un servicio de salud de alta calidad que
permita el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Artículo 23. Política Farmacéutica Nacional. El Gobierno Nacional

establecerá una Política Farmacéutica Nacional, programática e integral en
la que se identifiquen las estrategias, prioridades, mecanismos de
financiación, adquisición, almacenamiento, producción, compra y
distribución de los insumos, tecnologías y medicamentos, así como los
mecanismos de regulación de precios de medicamentos. Esta política estará
basada en criterios de necesidad, calidad, costo efectividad, suficiencia y
oportunidad.

Con el objetivo de mantener la transparencia en la oferta de medicamentos

necesarios para proteger el derecho fundamental a la salud, una vez por
semestre la entidad responsable de la expedición del registro sanitario,
emitirá un informe de carácter público sobre los registros otorgados a nuevos
medicamentos incluyendo la respectiva información terapéutica. Así mismo,
remitirá un listado de los registros negados y un breve resumen de las razones
que justificaron dicha determinación.

Parágrafo. El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Salud y

Protección Social, estará a cargo de regular los precios de los medicamentos
a nivel nacional para los principios activos. Dichos precios se determinarán
con base en comparaciones internacionales. En todo caso no podrán superar
el precio internacional de referencia de acuerdo con la metodología que
defina el Gobierno Nacional.

Se regularán los precios de los medicamentos hasta la salida del proveedor

mayorista. El Gobierno Nacional deberá regular el margen de distribución y
comercialización cuando este no refleje condiciones competitivas. (Con
declaración de exequibilidad condicionada).

559
Artículo 24. Deber de garantizar la disponibilidad de servicios en zonas
marginadas. El Estado deberá garantizar la disponibilidad de los servicios de
salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las
zonas marginadas o de baja densidad poblacional. La extensión de la red
pública hospitalaria no depende de la rentabilidad económica, sino de la
rentabilidad social. En zonas dispersas, el Estado deberá adoptar medidas
razonables y eficaces, progresivas y continuas, para garantizar opciones con
el fin de que sus habitantes accedan oportunamente a los servicios de salud
que requieran con necesidad.

Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos

públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación
específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos
constitucional y legalmente.

Artículo 26. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su

publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”

560