Entregable-3-Informe-Final Fabricas Productividad

Efectividad del esquema de extensionistas tecnológicos:
Estudio base para el Pilar 2 del programa Fábricas de

Productividad
Entregable 3:
Resultados y Recomendaciones del Estudio
Elaborado por:
Rafael Puyana, Daniel Payares e Indira Porto1
1Equipo de trabajo de Fedesarrollo establecido para el proyecto. El entregable cuenta con los insumos
producto de la asesoría de Luis Fernando Mejía, asesor del proyecto.
1
Tabla de Contenido
1. Introducción y antecedentes ............................................................................................... 3
2. Metodología del estudio ...................................................................................................... 8
3. Evaluación del esquema institucional ....................................................................................11
3.1. Descripción y caracterización del esquema de intervención ...........................................11
3.2. Evaluación institucional del programa.............................................................................17
3.2.1. Racionalidad y diseño ..............................................................................................17
3.2.2. Eficacia de la implementación ..................................................................................31
3.2.3. Coherencia...............................................................................................................34
3.2.4. Consistencia y predictibilidad ...................................................................................35
3.3. Análisis comparativo internacional ..................................................................................36
3.4. Conclusiones y recomendaciones de fortalecimiento institucional ..................................40
4. Efectividad de los Extensionistas en el Ciclo 1 ......................................................................45
4.1. Estadísticas descriptivas ................................................................................................46
4.2. Contexto macroeconómico en el que sucedió la intervención .........................................51
4.3. Definición de los indicadores ..........................................................................................51
4.4. Resultados de la intervención .........................................................................................53
4.4 Conclusiones y recomendaciones de política ..................................................................69
5. Análisis de pertinencia y suficiencia de extensionistas ..........................................................73
5.1. Análisis de brechas de cantidad .....................................................................................74
5.2. Análisis de brechas de calidad para personas naturales ................................................84
5.3. Conclusiones y recomendaciones de política .................................................................98
6. Percepción de empresarios sobre desempeño de extensionistas .......................................101
7. Recomendaciones para robustecer el Pilar 2 y fortalecer el programa de Fábricas de
Productividad ..........................................................................................................................105
Referencias.............................................................................................................................111
2
1. Introducción y antecedentes
Colombia avanza desde hace más de una década en la construcción de una senda de mayor
crecimiento potencial de la economía, con el fin de aumentar el estándar de vida y consolidar los
avances sociales. Ante los efectos adversos de la pandemia por el COVID-19, los cuales
pusieron en riesgo dichos avances por el incremento del desempleo y de la pobreza, la necesidad
de implementar estrategias que aumenten el crecimiento potencial se hace aún más imperativa.
En este contexto, los últimos Planes Nacionales de Desarrollo2, las políticas del Gobierno
nacional3, y diferentes estudios incluidos los de Fedesarrollo4, identifican el aumento de la
productividad como un pilar central en la búsqueda de mayores tasas de crecimiento económico.
Para ello, Colombia debe consolidar una estrategia de productividad y de innovación en la que
las firmas operen en un entorno que incentive y habilite la actualización tecnológica, la
sofisticación y la diversificación de sectores y productos (Hausmann et al. 2005).
Para construir un sistema nacional de innovación efectivo, Cirera y Maloney (2017) identifican
que la combinación de instrumentos de innovación - conocida como el policy mix - evoluciona
dependiendo de la etapa en la que se encuentra cada país, y se acumula gradualmente en la
medida en que las empresas incrementan sus capacidades, desde los instrumentos de menor
sofisticación hasta aquellos de mayor complejidad. Como lo muestra la Gráfica 1.1 en la
denominada Escalera de Capacidades, el policy mix comienza en la primera etapa con la
construcción de habilidades gerenciales y organizacionales básicas a través del extensionismo
gerencial (el cual cierra las asimetrías de información que enfrentan las empresas y apoya el
aprendizaje) y con la construcción de factores fundamentales como las habilidades en ciencia,
tecnología, ingeniería y matemáticas (STEM por su sigla en inglés) y la infraestructura para la
innovación (laboratorios, incubadoras, etc). En esta primera etapa, los países también tienen un
amplio espacio para mejorar el ambiente de negocios y la competencia, los cuales son críticos
para incentivar los incrementos en productividad.
Una vez los países o las regiones superan esa primera etapa, la segunda etapa se enfoca en
fortalecer las capacidades tecnológicas a través del extensionismo tecnológico y los centros de
desarrollo tecnológico, el apoyo directo o indirecto a proyectos de I+D, al tiempo que se continúan
fortaleciendo los factores y la infraestructura para la innovación. La tercera etapa se enfoca en
facilitar las capacidades de tecnología avanzada e invención, al tiempo que se apoya la creación
de capacidades básicas de innovación en empresas rezagadas (Ídem).
2 Ver PND 2010-2014: “Prosperidad para todos”, PND 2014-2018: “Todos por un nuevo país” y PND
2018-2022: “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”.
3 Ver Documento CONPES 3866 “Política Nacional de Desarrollo Productivo” y Documento CONPES
4023 “Política para la Reactivación y el Crecimiento Sostenible e Incluyente”.

4 Ver Arbeláez y Mejía (próximamente) y CPC (2017).
3
Gráfica 1.1. Escalera de capacidades: la evolución del policy mix de la menor a la mayor
sofisticación
Fuente: Tomado de Cirera y Maloney (2017)
Bajo este marco, el extensionismo gerencial se constituye en una base fundacional en la ruta
que deben seguir los países en la construcción de un sistema de innovación, sofisticación y
productividad efectivo. Al ser un instrumento que le apunta a cerrar brechas de información, crear
capacidades al interior de las empresas y conectar con una oferta consolidada de conocimiento
sobre productividad empresarial, el extensionismo gerencial permite dotar a las firmas de
herramientas de producción que son centrales para la innovación incremental (Ídem). Por
supuesto, el Gobierno nacional debe complementar esa oferta con una agenda de instrumentos,
formación de habilidades, infraestructura complementaria y reformas al ambiente de negocios
para promover la competencia.
El programa Fábricas de Productividad está contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-

2022 como la estrategia de extensionismo gerencial del Gobierno nacional para los sectores de
manufacturas, servicios y agroindustria, y es una de las acciones centrales para el aumento de
la productividad del tejido empresarial colombiano. Fábricas de Productividad es liderado por el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT) y Colombia Productiva e implementado en
conjunto con las Cámaras de Comercio, que ha contado con el apoyo del SENA, el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones y Confecámaras. El Programa cofinancia la prestación de consultorías
especializadas en aumento de productividad para empresas pequeñas, medianas y grandes, con
un esquema en el que los empresarios escogen el extensionista de su preferencia para la
asesoría a partir de un conjunto previamente habilitado de consultores.
El programa parte del hecho de que los niveles retrasados de productividad a nivel de empresa
están relacionados con bajas capacidades de absorción y adaptación de tecnologías existentes,
lo cual a su vez está ligado a un bajo nivel de capacidades gerenciales (DNP, 2019). En este
sentido, las empresas manufactureras y de servicios colombianas reflejan una baja adopción de
4
tecnologías de producción, y esos niveles son incluso muy bajos para tecnologías maduras que
han sido probadas reiterativamente en el mercado (Gráfica 1.2).
A pesar de las brechas que estos datos evidencian en términos de las necesidades
empresariales para adoptar tecnologías maduras y avanzadas, las empresas colombianas no
han tenido acceso sistemático a servicios y asistencia técnica para su productividad. Aún más,
el 58 % de las empresas manufactureras pequeñas encuestadas (definidas como menos de 15
empleados) no utilizaron ningún servicio externo de asesoría para su productividad en los dos
años previos al estudio (Youtie, 2017, y DNP, 2019).
Gráfica 1.2. Porcentaje de adopción por tipo de tecnología para empresas del estudio
Colombian Manufacturing Survey
Fuente: Youtie (2017)
Lo anterior sugiere la presencia de fallas de mercado que conducen a niveles subóptimos de

inversión en técnicas y tecnologías que aumentan la productividad. Por ejemplo, los estudios del
World Management Survey (WMS) apuntan a que existe una asimetría de información para los
gerentes de Pymes colombianas, en la medida en que hay una enorme brecha entre las
capacidades gerenciales observadas objetivamente y la autopercepción de esos gerentes sobre
sus capacidades gerenciales (CONPES 3866, 2016). Así mismo, la falta de consolidación de un
mercado privado de servicios empresariales da indicios de fallas de coordinación entre la oferta
y la demanda de asistencia técnica en las Pymes.
Con el fin de resolver este tipo de fallas de mercado, el Gobierno nacional ha diseñado una serie
de programas que buscan realizar intervenciones en empresas de diversos sectores
manufactureros y de servicios, a través de servicios de extensionismo tecnológico cofinanciados.
Ejemplos de estos programas son el Piloto de Extensionismo Tecnológico implementado entre
2012 y 2016 por Colombia Productiva (en ese momento Programa de Transformación Productiva
– PTP), el SENA, el Centro Nacional de Productividad y el DNP, así como el programa llamado
Colombia Productiva implementado en 2018.
5
En el caso del Piloto de Extensionismo Tecnológico, Iacovone et al. (2019) realizaron una
evaluación de impacto experimental que evidenció la existencia de efectos significativos y
duraderos sobre los indicadores de capacidades gerenciales, empleo y ventas para las empresas
participantes. En el caso de los servicios de extensión tecnológica grupales, y frente al grupo de
control, las empresas beneficiadas registraron incrementos de entre ocho y diez puntos
porcentuales en su evaluación de prácticas gerenciales, aumentaron su nómina entre seis y siete
empleos e incrementaron sus ventas entre ocho y nueve por ciento un año después de la
intervención.
Con base en estas experiencias previas, Fábricas de Productividad fue diseñado en 2018 por el
MinCIT, Colombia Productiva, el DNP, las Cámaras de Comercio y el Consejo Privado de
Competitividad, con apoyo de expertos de la banca multilateral que tenían experiencia en la
implementación de servicios similares en el país. Fábricas fue concebido como un programa de
mayor alcance, que busca escalar los aprendizajes de los anteriores programas e implementarlos
a través de un esquema permanente de servicios de extensionismo que se opera en conjunto
con las Cámaras de Comercio locales. El proceso de diseño surtió un proceso riguroso de
revisión de mejores prácticas a nivel nacional e internacional, en particular a través de una
colaboración cercana con el Georgia Manufacturing Extension Partnership (GaMEP) de la
Universidad de Georgia Tech en Atlanta, EE.UU. Dicha colaboración incluyó una asesoría en
Colombia de expertos estadounidenses para las primeras fases piloto, y contó con misiones de
entrenamiento de funcionarios de Colombia Productiva, de las Cámaras de Comercio y de las
entidades aliadas, así como de extensionistas colombianos, a las instalaciones del GaMEP en
Atlanta para crear capacidades sobre los servicios de extensionismo.
Con base en ese diseño, Fábricas de Productividad está estructurado en tres pilares. El Pilar 1
se concentra en conectar a las empresas con un gestor local hospedado en la Cámara de
Comercio de esa ciudad, quien realiza un diagnóstico de productividad con el fin de revelar
información a los gerentes de las empresas sobre sus debilidades en términos de productividad
y las áreas que deben priorizarse para mejorar. Con base en ese diagnóstico, la empresa tiene
la posibilidad de obtener hasta 60 horas de consultoría especializada y personalizada en la línea
de servicios seleccionada, para que las empresas aumenten su productividad y rentabilidad5.
El Pilar 2 se centra en consolidar una red de expertos en productividad que sea pertinente y
suficiente para las necesidades de las empresas, de manera que las intervenciones del Pilar 1
sean más efectivas y puedan llegar a un mayor número de regiones y empresas.
El Pilar 3 busca que las empresas intervenidas tengan acceso a servicios complementarios,
proveídos por las entidades del sector Comercio, Industria y Turismo, por otras entidades
públicas y por actores privados.
5 Para el primer Ciclo de Fábricas de Productividad el empresario podía recibir hasta 80 horas de
intervención. No obstante, esta duración fue reducida en el segundo Ciclo a 60 horas con el fin de lograr
resultados concretos y de corto plazo que le permitan a la empresa adaptarse para superar el impacto
económico del COVID-19.
6
En este contexto, el Pilar 2 tiene una relevancia central, dado que la disponibilidad de una red de
extensionistas suficientemente amplia, con estándares y capacidades pertinentes, son un
elemento crítico para el escalamiento del programa a un mayor número de empresas y regiones.
Por esto, este estudio busca evaluar el desempeño de los extensionistas que prestaron sus
servicios en la primera versión del programa, y usar esta evaluación como base para robustecer
el Pilar 2.
En términos generales, la aplicación de la metodología de evaluación arroja resultados

sobresalientes para el Programa Fábricas de Productividad, con altos estándares de diseño, una
percepción de efectividad alta y coherencia con la política pública. Frente a referentes
internacionales, Fábricas de Productividad ha logrado consolidar una base sólida en pocos años
de operación, con una red de expertos amplia, y una capacidad de alcance a empresas alto frente
a países con programas similares.
Los datos a los que tuvo acceso el estudio dan cuenta de resultados altos en todos los frentes
de trabajo en que el programa atiende a las empresas, y muestran en promedio incrementos del
32,8 % en los indicadores asociados a productividad que recopiló el programa para 1.035
intervenciones en empresas en el denominado Ciclo 1. Así mismo, las cifras dan evidencia de
que el Pilar 2 cuenta con una base sólida de extensionistas con capacidad suficiente de cobertura
dadas las necesidades actuales de las empresas participantes. En esa línea, el estudio
recomienda una serie de acciones para comenzar un proceso de fortalecimiento e incremento de
calidad en los servicios de los extensionistas, de forma que puedan atender las necesidades
futuras previsibles de este grupo de empresas.
El presente estudio se divide en cinco secciones, además de esta introducción. La segunda

sección realiza una descripción de la metodología implementada y de los análisis seguidos a lo
largo de la elaboración del estudio. La tercera sección presenta los resultados de la evaluación
institucional del esquema de Fábricas de Productividad en el que operan los extensionistas. La
cuarta sección presenta un análisis de los resultados obtenidos por los extensionistas en la
primera versión del programa, denominada Ciclo 1. La quinta sección desarrolla el análisis de
brechas de cantidad y calidad para la red de extensionistas actual. La sexta sección analiza la
percepción de los empresarios sobre el desempeño de los extensionistas. Por último, la séptima
sección presenta las conclusiones y recomendaciones finales.
7
2. Metodología del estudio
El objetivo general de este estudio es evaluar el desempeño de la red de extensionistas del
programa Fábricas de Productividad a través de un análisis de la efectividad observada de sus
servicios, de su pertinencia y de su suficiencia, como base para consolidar el Pilar 2 del
programa.
Para ello, el estudio comienza por caracterizar el esquema institucional para la prestación de
servicios de extensionistas en el Pilar 1, mediante un análisis comparativo de las reglas de juego
bajo las que operan los extensionistas. Luego, se analiza la efectividad de los servicios que dieron
los extensionistas a las empresas participantes en el Pilar 1 a la luz de los diagnósticos de las
necesidades empresariales, incluyendo un análisis general de los resultados que tuvieron sus
intervenciones en los indicadores de seguimiento seleccionados. A continuación, se analiza la
pertinencia y suficiencia de los extensionistas que conforman la base para el Pilar 2 del programa,
en términos de sus perfiles académicos y técnicos y de su experiencia profesional, así como
identificar brechas en sus capacidades frente a las necesidades identificadas en las empresas y
frente a un perfil “modelo” de extensionista. Más adelante, se realiza una encuesta piloto para
obtener la percepción objetiva de 100 empresas participantes sobre el desempeño de los
extensionistas y las intervenciones realizadas, y se discute la manera en que esta encuesta
puede implementarse para lograr un mayor flujo de información sobre la calidad de los servicios
de los extensionistas. Por último, se sintetizan las principales fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas que tiene el esquema de extensionistas con el fin de consolidar el
Pilar 2 de Fábricas de Productividad, mejorar los resultados generales del programa, y facilitar
su escalamiento a un mayor número de empresas y regiones.
El programa opera por Ciclos, definidos como un período de tiempo en el que se abren cupos
para un número determinado de empresas que pueden acceder al proceso de diagnóstico y
asistencia técnica. Entre un Ciclo y otro, Colombia Productiva y las Cámaras de Comercio
pueden refinar las reglas del programa y el número de cupos. El presente estudio se concentra
en el Ciclo 1 (en el que se observaron 1035 intervenciones6 con corte al 30 noviembre de 2020)
para el análisis cuantitativo de la sección 4, y en los Ciclos 1 y 2 para los análisis cualitativos del
resto de la metodología.
A continuación, se expone en mayor detalle la metodología que desarrolla estos objetivos, con
una explicación de cada uno de los componentes implementados en el estudio.
Caracterización del esquema institucional del Pilar 1 del programa Fábricas de

Productividad
En primer lugar, este estudio caracteriza el esquema institucional para la prestación de servicios
de extensionistas en el Pilar 1, bajo el marco conceptual propuesto por Cirera y Maloney (2017).
6 Las 1035 intervenciones sucedieron en 1025 empresas, dado que 10 empresas recibieron
intervenciones en dos líneas de servicio.
8
Así mismo, se utilizan los resultados de una encuesta semi-estructurada efectuada a 29 actores
participantes del programa a nivel nacional, cuyo propósito es revelar información sobre la
articulación de estos actores en el funcionamiento del esquema. En complemento, se realiza un
análisis comparativo de las reglas de juego bajo las que operan los extensionistas en relación
con los casos de Estados Unidos, Japón, Chile y Marruecos.
Una vez realizada la caracterización, se analizan los beneficios y retos que tiene el esquema
institucional actual, se identifican las principales barreras que encuentran los extensionistas para
prestar sus servicios y para aumentar la productividad de las empresas que atienden, y se dan
recomendaciones de mejora institucional al programa de Fábricas de Productividad.
Análisis de la efectividad de los extensionistas y sus intervenciones en las empresas
En segundo lugar, la efectividad del servicio de extensionismo depende de que las intervenciones
realizadas por los extensionistas sean adecuadas para las falencias de capacidades en
empresas participantes. Por eso, luego de realizar la caracterización y análisis comparativo del
esquema institucional del programa, se analiza la efectividad de los servicios que dieron los
extensionistas a las empresas participantes en la primera versión del programa (denominada
Ciclo 1), incluyendo un análisis general de los resultados que tuvieron sus intervenciones en los
indicadores de seguimiento seleccionados.
En este componente se utilizan técnicas para analizar las correlaciones entre el desempeño de
los indicadores de seguimiento y las distintas características de las empresas y de los
extensionistas, con el fin de identificar las áreas del programa que están relacionadas con un
mayor desempeño en las intervenciones.
Con estos análisis, se busca establecer qué tan efectivos fueron los procedimientos técnicos y
las intervenciones sobre los indicadores de seguimiento seleccionados y dar recomendaciones
sobre acciones de mejora que permitan incrementar el desempeño de los extensionistas y de las
empresas a las que prestan sus servicios.
Análisis de pertinencia y suficiencia de los extensionistas e identificación de brechas

respecto a las necesidades empresariales
En tercer lugar, se analiza la pertinencia y suficiencia de los extensionistas que conforman la

base para el Pilar 2 del programa. La importancia de este punto radica en que la existencia de
una red de extensionistas suficientemente amplia, con estándares y capacidades suficientes, son
un elemento crítico para el escalamiento del programa a un mayor número de empresas y
regiones.
Es así como el estudio implementa una metodología de cierre de brechas de capital humano en
la que se estudian las brechas de cantidad y las brechas de calidad que tiene la red actual de
extensionistas, utilizando información sobre sus perfiles académicos, técnicos y su experiencia
profesional para aproximarse a la oferta de conocimiento, y contrastarla frente a las necesidades
9
identificadas en las empresas, que son la aproximación a la demanda de conocimiento. Por
último, se comparan los perfiles de los extensionistas que actualmente componen la red frente a
un perfil “modelo” que resulta de la revisión de casos en países de referencia.
En complemento, se realiza un análisis de identificación y cuantificación de brechas para los

gestores locales y un análisis de sus niveles de formación y experiencia, dada la importancia que
estos tienen en la identificación de problemáticas para las empresas y para el éxito de la labor
realizada posteriormente por los extensionistas.
Percepción de las empresas sobre el rol de los extensionistas y las intervenciones

realizadas
Uno de los factores críticos para el funcionamiento efectivo de un esquema de servicios de

extensionismo es el correcto flujo de información sobre el desempeño de los expertos en
productividad. A través de la disponibilidad de datos sobre la calidad de intervenciones pasadas,
los empresarios pueden tomar mejores decisiones sobre qué perfiles o intervenciones contratar,
y se puede incrementar la competencia en el mercado de oferentes de servicios empresariales
(resaltando los extensionistas que tienen mejores resultados, y relegando aquellos que no
muestran efectividad).
Por ello, en cuarto lugar, se analiza el grado de satisfacción de las empresas participantes con
el rol de los extensionistas, los gestores y las intervenciones realizadas, así como oportunidades
de mejora para lograr un mayor flujo de información sobre la calidad de los servicios de los
extensionistas. Con el fin de capturar de manera objetiva la opinión de empresarios participantes
sobre el resultado del programa, se realizó una encuesta ágil a una muestra de 100 gerentes de
empresas participantes.
Con base en el análisis de las encuestas, se proponen mejoras en el flujo de información sobre
la calidad de los servicios de los extensionistas. Así mismo, la encuesta puede servir como
ejemplo para constituir un repositorio o un sistema público de calificaciones sobre la calidad de
los extensionistas participantes en la red, lo cual constituye un activo público importante para
mejorar los resultados del programa.
Recomendaciones de política pública para robustecer el Pilar 2 de Fábricas de

Productividad, potenciar el programa y facilitar su escalamiento
Con base en estos elementos, el estudio concluye con las principales fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas que tiene el esquema de extensionistas con el fin de consolidar el
Pilar 2 de Fábricas de Productividad, y con una serie de recomendaciones de política y de
implementación para mejorar los resultados generales del programa, facilitar su escalamiento a
un mayor número de empresas y regiones, y consolidar una red de extensionistas.
10
3. Evaluación del esquema institucional
La evaluación del esquema institucional de Fábricas de Productividad se realiza en tres partes.
Primero, se hace una descripción de los elementos principales de la operación del programa y
una caracterización del esquema de intervención estudiado para determinar las reglas de juego
en las que opera el programa. Segundo, se realiza una evaluación institucional del diseño,
efectividad, coherencia y consistencia del programa utilizando como fuente primaria una
encuesta semi-estructurada realizada a participantes del programa y a hacedores de política del
MinCIT. Por último, se lleva a cabo un análisis comparativo internacional frente a los casos de
EE.UU., Japón, Chile y Marruecos, los cuales son referentes importantes para la experiencia de
Fábricas de Productividad.
3.1. Descripción y caracterización del esquema de intervención

Fábricas de Productividad fue diseñado en 2018 por el MinCIT, Colombia Productiva, el DNP, las
Cámaras de Comercio y el Consejo Privado de Competitividad como un programa de mayor
alcance que consolidaba las distintas iniciativas de extensionismo que se habían adelantado
hasta esa fecha. Fábricas busca escalar los aprendizajes de los anteriores programas (los cuales
eran iniciativas temporales) e implementarlos a través de un esquema permanente de servicios
de extensionismo que se opera en conjunto con las Cámaras de Comercio locales.
Gráfica 3.1. Estructura institucional de Fábricas de Productividad

Ciclo 1
Colombia
Productiva
Cámara de Cámara de Cámara de Cámara de

Cámara de Cámara de Cámara de Cámara de
Comercio Comercio Comercio Comercio
Comercio Comercio de Comercio Comercio
de Medellín de de Armenia de Ibagué
de Cali Bucaramanga de Bogotá de
para Manizales
Barranquilla
Antioquia
Valle del Quindío Tolima

Cauca Antioquia Santander Atlántico Caldas
Huila
Cauca Norte
Bolívar Risaralda
Santander
Cundinama
Nariño rca
Casanare Guajira
Putumayo Arauca Sucre
Cesar Magdalena
San Andrés
Códroba
Cesar
11
Ciclo 2
Colombia
Productiva
Cámara de
Cámara de Cámara de Cámara de Comercio de
Cámara de Comercio de Cámara de Cámara de Cámara de Cámara de
Comercio de Comercio de Comercio de Comercio de Ibagué
Comercio de Medellín Comercio de Comercio de
Cali Bogotá Dos Manizales Armenia
para Bucaramanga Barranquilla Quebradas
Antioquia Tolima
Valle del Quindío

Caldas
Cauca Antioquia Santander Atlántico Risaralda
Huila
Cauca Norte
Santander Bolívar
Nariño
Casanare Guajira
Putumayo
Arauca Sucre
Magdalena
San Andrés
Códroba
Fuente: Colombia Productiva (2020).
En su estructura institucional, Fábricas de Productividad es liderado a nivel nacional por

Colombia Productiva7, una entidad del sector Comercio, Industria y Turismo. Para su operación,
Colombia Productiva ha establecido convenios de cooperación con una serie de Cámaras de
Comercio coordinadoras, cada una de las cuales tiene a su cargo la ejecución del programa en
sus jurisdicciones. Actualmente, cada Cámara de Comercio coordinadora coopera con Cámaras
Aliadas de municipios y regiones aledañas. En la Gráfica 3.1 se ilustra la estructura que tuvo el
programa en los Ciclos 1 y 2.
Para su implementación, Fábricas de Productividad está estructurado en tres pilares: un Pilar 1

que busca brindar servicios de asistencia técnica a las empresas para aumentar su productividad,
un Pilar 2 que busca ampliar y hacer más efectiva la red de expertos en productividad, y un Pilar
3 que busca conectar a las empresas con servicios complementarios (ver Gráfica 3.2).
Gráfica 3.2. Pilares del programa Fábricas de Productividad

Fábricas de
Productividad
Pilar 3: Conectar con

Pilar 1: Empresas más Pilar 2: Más expertos
servicios
productivas en productividad
complementarios
Fuente: Colombia Productiva.
7 Colombia Productiva es un patrimonio autónomo del MinCIT.
12
Pilar 1: Empresas más productivas
El Pilar 1 está compuesto por el proceso de diagnosticar las necesidades de las empresas,
conectarlas con los extensionistas expertos en las áreas que ellas requieren, y prestar la
asistencia técnica escogida a las empresas.
El proceso comienza con una postulación abierta de empresas a través del portal web del
programa, con unos requerimientos mínimos establecidos por Colombia Productiva. Para el Ciclo
1, los requerimientos eran los siguientes: 1) ser al menos una empresa pequeña de acuerdo con
los dos rangos de la Tabla 3.1 (las microempresas estaban excluidas); 2) ser de los sectores de
manufacturas, agroindustria (sin incluir producción primaria agrícola) y servicios8; 3) tener al
menos dos años de constituida; 4) ser formal con registro mercantil actualizado. Para el Ciclo 2
los requisitos de tamaño de empresa se actualizaron de manera que se clasifican de acuerdo
con tres rangos que también se reflejan en la Tabla 3.1.
Tabla 3.1. Condiciones de tamaño empresarial para habilitación en el programa

Ciclo 1
Ciclo 2
Nota: Corresponden a las condiciones del Ciclo 2.

Fuente: Tomado de Colombia Productiva (2020).
Una vez habilitada la empresa, las Cámaras de Comercio realizan un proceso de selección
basado en el orden cronológico de habilitación (first in, first served), hasta agotar los cupos
definidos por el monto del convenio con Colombia Productiva. Una vez una empresa es
seleccionada, un gestor local hospedado en la Cámara de Comercio de esa ciudad contacta al
gerente de la firma, y realiza una visita técnica para hacer un diagnóstico de productividad9 con
el fin de revelar información a los gerentes de las empresas sobre sus debilidades en términos
de productividad y las áreas que deben priorizarse para mejorar. Con base en ese diagnóstico,
la empresa tiene la posibilidad de obtener hasta 60 horas de consultoría especializada y
personalizada en la línea de servicios seleccionada, para que las empresas aumenten su
8 La definición utilizada por Colombia Productiva para los sectores es amplia, y en términos generales
incluye empresas de las Secciones C, F, G, H, I, J, K, L, M, N, R y S del código CIIU Rev. 4.
9 La herramienta con la que se realiza el diagnóstico fue elaborada por consultores locales expertos en
productividad, basados en parte en el caso de diagnóstico utilizado por el GaMEP de la Universidad de

Georgia Tech en Atlanta.
13
productividad y rentabilidad. El proceso que surten las empresas participantes en el Pilar 1 se
resume en la Gráfica 3.3.
Es importante resaltar que durante el Ciclo 1 la modalidad de intervención tuvo una modificación
estructural, en el momento en que el Gobierno nacional declaró la emergencia sanitaria por la
pandemia del COVID-19. Previamente a la emergencia, el programa otorgaba asistencia técnica
presencial hasta por 80 horas; con la llegada de la pandemia, en marzo de 2020 Colombia
Productiva habilitó que la asistencia de los consultores se diera de manera virtual o mixta (virtual
y presencial) e implementó estrategias que permitieran el cierre adecuado de las intervenciones
que se encontraban en ejecución. Más adelante, para el Ciclo 2 del programa, Colombia
Productiva redujo el monto a un máximo de 60 horas y replanteó los enfoques de las líneas de
servicio para que la asistencia de los consultores se concentrara en procesos que permitieran la
reactivación y la adaptación de las empresas atendidas.
Gráfica 3.3. Proceso del Pilar 1 de Fábricas de Productividad
Fuente: Colombia Productiva.
Con respecto al financiamiento, los recursos públicos se ejecutan de manera similar a un

voucher. Los empresarios son quienes escogen la línea de servicio a intervenir y el extensionista
a contratar, con base en un grupo de mínimo tres propuestas que recibe de diferentes consultores
preseleccionados de la Base Nacional de Extensionistas. En el Ciclo 1, las intervenciones como
las que ofrece Fábricas de Productividad tenían precios en el mercado que oscilan entre los $15
y los $30 millones por 80 horas de asistencia técnica, y el Programa estableció un tope de
$14’400.000 para las consultorías que cofinanciaba; en el Ciclo 2, fue ajustado el tope a
$11’448.000 por 60 horas de asistencia técnica. Luego que el empresario escoge al consultor de
su preferencia, el programa cofinancia un porcentaje mayoritario del servicio escogido y la
empresa aporta una contrapartida en efectivo. Los montos de contrapartida de las empresas
están diferenciados de acuerdo con su clasificación por rangos, bajo los topes reflejados en la
Tabla 3.2.
14
Tabla 3.2. Contrapartidas de referencia para las empresas participantes
Ciclo 1
Ciclo 2
Las intervenciones en las empresas están enmarcadas en nueve líneas de servicio definidas por
Colombia Productiva, y sobre las cuales se realiza el diagnóstico a cada empresa participante.
En cada Ciclo las empresas podían escoger una de estas líneas en las cuales trabajar10 (Tabla
3.3).
Tabla 3.3. Líneas de servicio de Fábricas de Productividad
Pilar 2: Más expertos en productividad
El Pilar 2 se centra en consolidar una red de expertos en productividad que sea pertinente y
suficiente para las necesidades de las empresas, de manera que las intervenciones del Pilar 1
sean más efectivas y puedan llegar a un mayor número de regiones y empresas. Para ello,
10Las empresas podían escoger una o dos líneas de servicio, con la condición de que – en conjunto – la
consultoría no excediera el máximo de horas definida por Ciclo (80 horas para Ciclo 1 y 60 horas para
Ciclo 2). Sin embargo, y como se explicó arriba, del conjunto de empresas estudiadas sólo 10 decidieron
escoger dos líneas de intervención.
15
Fábricas de Productividad definió la figura del Gestor Local como un experto en desarrollo
empresarial vinculado directamente a la Cámara de Comercio de cada región, quien es el punto
de contacto del programa con las empresas participantes en esa jurisdicción (en promedio se
asignan 25 empresas a cada gestor) y el encargado de realizar el diagnóstico sobre las
necesidades de la empresa, previo a la selección de la línea de servicio y del extensionista que
presta la asistencia técnica. Dada la importancia del rol del Gestor Local, Colombia Productiva
definió un perfil laboral mínimo que todo Gestor Local debe cumplir, con título profesional en
ingenierías, ciencias económicas, administrativas o afines, y experiencia mínima de cinco años
en herramientas específicas (ver Colombia Productiva, 2020). La selección del Gestor Local es
realizada directamente por la Cámara de Comercio a la cual se vinculará, siguiendo el perfil
establecido por Colombia Productiva.
Para el caso de los extensionistas, el programa permite que sean consultores con personería
natural o jurídica, con experiencia certificada en asistencia técnica y acompañamiento a
empresas en una o varias de las líneas de servicio del programa. Sin embargo, para el caso de
los extensionistas, Colombia Productiva no definió un perfil mínimo y homogéneo; cada Cámara
de Comercio coordinadora establece el perfil mínimo para su jurisdicción de acuerdo con el
contexto regional, las necesidades identificadas por la Cámara en sus empresas, y la
disponibilidad de talento local.
El proceso de habilitación de extensionistas comienza con una fase abierta en la cual cualquier
consultor puede registrarse en la plataforma web del programa, y este remite la documentación
que certifica su información a la Cámara de Comercio coordinadora en la cual quiere prestar sus
servicios. Es la Cámara coordinadora quien verifica la validez e idoneidad de los soportes y
certificaciones presentadas. Una vez verificado y habilitado por la Cámara, Colombia Productiva
incluye al consultor en la Base Nacional de Extensionistas para ofrecer sus servicios en la(s)
línea(s) de servicio que haya certificado.
Para centralizar la disponibilidad de consultores, el programa creó una Base Nacional de

Extensionistas (BNE), que consiste en un registro unificado de todos los expertos que han sido
habilitados para prestar servicios al programa. Actualmente, la BNE incluye 683 extensionistas
habilitados, tanto personas naturales como jurídicas.
Como parte de sus esfuerzos actuales, Colombia Productiva realiza programas virtuales cortos
de formación de gestores locales y extensionistas en temáticas de las líneas de servicio.
Pilar 3: Conectar con servicios complementarios
El Pilar 3 busca que las empresas intervenidas tengan acceso a servicios complementarios,
proveídos por las entidades del sector Comercio, Industria y Turismo, por otras entidades
públicas y por actores privados.
Desde el arranque del Programa Fábricas de Productividad en 2018, Colombia Productiva ha

priorizado la implementación y operación de los Pilares 1 y 2, con base en la idea de que el
16
arranque del Pilar 3 requiere de los primeros resultados de esos primeros pilares para identificar
las necesidades de las empresas y el tipo de servicio con el cual se les debe conectar. Esto
implica que, actualmente, este pilar es incipiente, se aplica de manera informal por algunos de
los gestores locales y no tiene aún un mecanismo formal de implementación, pues no existen
procesos establecidos en las reglas del programa o en las indicaciones de los actores
participantes que direccionen a las empresas atendidas a otros programas o servicios
gubernamentales.
3.2. Evaluación institucional del programa

Con el objetivo de caracterizar el esquema institucional para la prestación de servicios de
extensionistas del programa, se utiliza el marco conceptual propuesto por Cirera y Maloney
(2017). Los autores proponen que una política pública para incrementar la productividad y la
innovación debe contar con cuatro dimensiones institucionales:
1. Racionalidad y diseño de la política

2. Eficacia de la implementación
3. Coherencia con las políticas del sistema nacional de innovación
4. Consistencia y predictibilidad de la política en el tiempo
Esta sección analiza cada una de estas dimensiones con base en los resultados de una encuesta
semi-estructurada realizada a 29 actores del programa: seis coordinadores y directores de
Cámaras de Comercio coordinadoras, cuatro gestores locales, cuatro extensionistas (gerentes
de firmas consultoras) y 15 funcionarios de Colombia Productiva. A éstos últimos se hizo énfasis
en ser críticos con el Programa y ofrecer de manera abierta todas las oportunidades de mejora
para obtener insumos valiosos para esta evaluación; por esta razón su calificación en algunos
aspectos es inferior a la de los demás actores, teniendo en cuenta la retroalimentación
permanente que tienen a través de los equipos técnicos de las cámaras de comercio, los
extensionistas y empresarios beneficiarios. Por último, se realizó una entrevista a hacedores de
política de alto nivel del MinCIT, con el fin de obtener su visión desde el líder de la política pública
sobre la implementación del Programa.
3.2.1. Racionalidad y diseño
La efectividad institucional de una política pública parte de la identificación adecuada del

problema a resolver y sus causas. En ese sentido, Andrews et al. (2017) recomiendan que las
instituciones gubernamentales que buscan construir capacidades deben enfocarse en realizar un
proceso iterativo que comienza por la identificación adecuada de una falla particular que debe
resolverse, seguida de un diseño que sea implementado con herramientas de aprendizaje y
retroalimentación, de forma que la solución pueda afinarse en el tiempo y así incrementar su
efectividad. Esta racionalidad y diseño del programa es la piedra angular de la estrategia y
permite ganar apoyo y soportar la escalabilidad de la iniciativa.
17
Identificación de las causas
En ese orden de ideas, el problema central que busca atender Fábricas de Productividad es la
debilidad en las capacidades de las empresas para realizar mejoras e innovaciones que
incrementen la productividad. Esta hipótesis está bien soportada tanto en la literatura clásica
como en la literatura sobre los sistemas nacionales de innovación, las cuales indican que las
bajas capacidades previenen que las firmas identifiquen oportunidades productivas, evalúen su
factibilidad, manejen el riesgo asociado a ellas y asignen los recursos financieros y humanos
necesarios para aprovecharlas (Cirera y Maloney, 2017).
Una vez identificado el problema central, deben buscarse las causas que explican esa debilidad
en las capacidades gerenciales. Nuevamente, la literatura indica que los retrasos en las
habilidades de las empresas reflejan al menos tres tipos de fallas de mercado y fallas sistémicas.
En primer lugar, la presencia de asimetrías de información lleva a que los gerentes de empresas
no cuenten con herramientas confiables para medir y comparar sus prácticas gerenciales, lo cual
resulta en que los empresarios sobreestimen sus capacidades y no estén incentivados a adquirir
el conocimiento necesario para acumular nuevas capacidades; en otras palabras, las asimetrías
de información implican que los gerentes “no saben lo que no saben”. Así mismo, como lo
muestran Bloom y Van Reen (2007), DNP (2017) y Arbeláez y Mejía (próximamente), los
gerentes en países en desarrollo como Colombia tienen una mayor sobreestimación de sus
habilidades que los de países avanzados.
En respuesta a este primer tipo de falla, se ha observado un creciente esfuerzo por desarrollar
programas gubernamentales de promoción de servicios de asistencia para Pymes (Ezell y
Atkinson, 2011). Estos programas se basan en el esquema de extensionismo gerencial, que
típicamente consta de un equipo de consultores que diagnostica las habilidades del equipo
directivo y las prácticas gerenciales de una empresa frente a un benchmark estandarizado,
diseña un plan de trabajo en conjunto con el equipo directivo para ser implementado en un
período de entre 12 a 18 meses, y acompaña al equipo directivo en la implementación de dicho
plan.
En segundo lugar, pueden existir fallas de coordinación entre la demanda y la oferta de servicios
para las empresas que resultan en la inexistencia de un mercado privado de consultoría en
productividad. Las Pymes pueden no tener la escala para solicitar servicios de asistencia técnica
con la masa crítica necesaria, lo cual previene el surgimiento de una oferta consolidada de
proveedores de asistencia técnica en productividad.
Este segundo tipo de falla interactúa con la primera (y por eso se conoce como una falla
sistémica). Como resultado, las firmas de bajas capacidades no invierten por sí solas en la
contratación de servicios de consultoría en productividad, a pesar de los rendimientos positivos
que tienen dichas inversiones. De nuevo, el hecho de que los gerentes desconocen las brechas
que enfrentan lleva a que no prevean los rendimientos asociados a demandar servicios
empresariales y, por lo tanto, a que los proveedores de dichos servicios no perciban una
demanda latente que los incentive a consolidar una oferta de consultoría.
18
En respuesta a esta falla sistémica, la literatura indica que en todas las economías avanzadas el
Estado ha tenido un rol en la creación de un mercado por este tipo de servicios (Cirera y Maloney,
2017). Las agencias gubernamentales promueven en distintas modalidades la prestación de
servicios a las empresas para incentivar la coordinación entre oferta y demanda, y algunos países
crean sistemas de información sobre la calidad de los servicios empresariales para resolver las
asimetrías de información presentes11.
En tercer lugar, el funcionamiento inadecuado de los mercados de capital (ya sea por aversión
al riesgo, falta de profundidad financiera o por información incompleta sobre la probabilidad de
éxito de proyectos de mejora en las empresas), lleva a que el sistema financiero no esté
financiando inversiones de actualización tecnológica en las Pymes y que no haya disponibilidad
de capital que permita financiar las iniciativas de las firmas.
Los esquemas de extensionismo gerencial también pueden atender parcialmente este tipo de
falla. Durante el proceso de asistencia técnica, los extensionistas y el equipo directivo generan
aprendizajes sobre la empresa que los guía sobre los siguientes pasos que esta debe dar para
incrementar su productividad; por ejemplo, la asistencia puede indicar la relevancia de
involucrarse con programas más sofisticados que apoyen procesos de innovación o proyectos
de I+D. Estos aprendizajes, sumados a la evidencia registrada en los indicadores financieros y
operativos de la empresa, pueden ser una base para dotar al sistema financiero de información
que permita reducir la incertidumbre y lograr una mejor evaluación del riesgo, abriendo la puerta
a un mayor flujo de capital para financiar proyectos posteriores.
El análisis del presente estudio indica que Fábricas de Productividad ha sido diseñado siguiendo
de cerca esta racionalidad. El Pilar 1 está diseñado como un esquema de incentivos y
coordinación que buscan resolver las asimetrías de información que enfrentan los gerentes de
Pymes en Colombia. En ese sentido, el hecho de cofinanciar parcialmente los servicios de los
extensionistas, sumado a un esquema de interacción entre el gestor local que realiza el
diagnóstico y un extensionista que diseña un plan de trabajo y acompaña a la empresa en su
implementación, resulta en una solución que apunta directamente al problema de falta de
información de los empresarios sobre sus capacidades y de subinversión en proyectos de
incremento de productividad.
El Pilar 2, y en particular la BNE, busca crear una red centralizada de expertos en productividad
a nivel nacional, con información básica sobre sus cualidades y experiencia; ello permite
consolidar y dar visibilidad a la oferta de servicios de consultoría en productividad. Además, el
esquema del Pilar 1 funciona a través de un voucher, en el que el empresario escoge al
extensionista idóneo con el que contrata sus servicios y Fábricas de Productividad cofinancia
11La sección 3.3 hace una revisión de los casos de EE.UU., Japón, Chile y Marruecos en comparación al
colombiano.
19
hasta el 85 %12 de la remuneración del extensionista13. Ello crea capacidades en los empresarios
para demandar servicios de consultoría e incentiva una dinámica de mercado. En consecuencia,
se deduce que Fábricas de Productividad está diseñado también para resolver las fallas de
coordinación que en parte han evitado la consolidación de un mercado privado de consultoría.
En línea con lo anterior, la encuesta realizada a actores del programa refleja la percepción de los
participantes de que Fábricas le apunta a resolver – principalmente – asimetrías de información
y en segunda medida fallas de coordinación. Como lo muestra la Gráfica 3.4, los encuestados
manifiestan que el principal problema que apunta resolver es la falta de información de los
gerentes sobre prácticas y tecnologías que aumentan la productividad, seguida de cerca por el
bajo interés en invertir en productividad. Los encuestados ubican en tercer lugar el problema de
la falta de consolidación de un mercado privado de servicios de consultoría, y en último lugar la
coordinación entre actores del nivel nacional y local para organizar sus programas.
Por su parte, el Pilar 3 tiene como objetivo conectar a las empresas con servicios
complementarios, incluyendo la financiación de inversiones para continuar el proceso de
actualización tecnológica u otras oportunidades empresariales identificadas en la asesoría del
extensionista, lo cual permitiría en principio corregir parcialmente el tercer tipo de fallas descrito
arriba. Como se mencionó antes, este Pilar aún no ha sido implementado por Colombia
Productiva dado su enfoque inicial en los Pilares 1 y 2, por lo que el Pilar 3 tiene la oportunidad
de establecer mecanismos explícitos a ser implementados por los extensionistas o gestores
locales (como se discutirá más adelante).
Gráfica 3.4. Importancia de los problemas que Fábricas de Productividad busca resolver
(Escala de 1 a 4, donde 4 refleja que todos los participantes la escogieron como la de
mayor importancia)
Fuente: Cálculos propios.
12Hasta 85 % para empresas pequeñas, hasta 80 % para medianas y hasta 75 % para grandes.
13En el Ciclo 1 del programa los recursos de cofinanciación de las intervenciones provenían de Colombia
Productiva y de las Cámara de Comercio coordinadoras y aliadas. En el Ciclo 2, los recursos de
cofinanciación provienen exclusivamente de Colombia Productiva, mientras que las Cámaras de
Comercio asumen el 100 % de los costos del gestor local y los gastos administrativos.
20
Metas e indicadores
Con respecto a los indicadores de medición de resultado y las metas, el programa ha definido
desde el comienzo un conjunto de indicadores estandarizados que todos los gestores locales y
extensionistas deben utilizar, y que hacen parte central de la implementación. Cada línea de
servicio cuenta con dos indicadores diseñados por el equipo de Líderes Técnicos de Colombia
Productiva, en consulta con los actores del programa, consultores y expertos en productividad.
Al escoger su línea de servicio y comenzar a diseñar el plan de trabajo, el extensionista y la
empresa deben escoger por obligación dos de los indicadores predefinidos, y deben establecer
para cada uno una meta igual o superior al 8 %14.
El esquema de remuneración del extensionista está diseñado alrededor del cumplimiento de

estas metas, y depende en parte de su logro. Cuando el extensionista es escogido por el
empresario y define un plan de trabajo, recibe el 50 % de sus honorarios15. Al finalizar la
intervención y medir los resultados, el desembolso del 50 % restante se activa si se cumple la
variación mínima del 8 % en al menos uno de los indicadores de uso obligatorio. Esto busca
incentivar el desempeño del consultor y alinear sus incentivos con los de la empresa.
La encuesta a actores muestra que los participantes del programa valoran en un rango medio el
diseño de las metas e indicadores, con una valoración promedio de 3,7 sobre 5 (Gráfica 3.5). Los
gestores locales tienen la mayor valoración de las metas e indicadores con un promedio de 4,3,
pues en su opinión crea un mecanismo estandarizado y homogéneo que permite monitorear a
las empresas de forma organizada. Los funcionarios de Colombia Productiva tienen una
valoración media al indicar que existen puntos por mejorar en el uso y registro de los indicadores.
Mientras tanto, los coordinadores y directores de Cámaras de Comercio tienen la menor
valoración con un puntaje de 3,3, y su principal crítica en este punto es que los indicadores
obligatorios no se adaptan a la realidad operacional de muchas empresas participantes, en
particular en sectores no manufactureros como BPO o turismo.
Gráfica 3.5. Valoración de las metas e indicadores

(Escala de 1 a 5, donde 5 refleja la mayor valoración)
Leyenda: Verde entre 4 y 5, Amarillo entre 3 y 4, Rojo inferior a 3. Fuente: Cálculos propios.
14 Las empresas pueden escoger indicadores complementarios a los dos obligatorios, pero el programa
hace seguimiento prioritario a los predefinidos.
15 En términos estrictos, el pago inicial del 50 % está condicionado a la entrega del plan de trabajo
aprobado y en algunos casos a la evidencia de un avance en la consultoría.
21
Parte de las dificultades que se han evidenciado en el uso de los indicadores y metas del
programa puede obedecer al hecho de que tienen una doble función. Por una parte, buscan ser
una herramienta que usen los extensionistas y los empresarios, con el fin de focalizar sus
esfuerzos. Por otra, buscan ser una herramienta que use Colombia Productiva para realizar
seguimiento a resultados de manera centralizada, así como para verificar la calidad mínima
requerida en las intervenciones16. Esto puede llevar a que la necesidad de contar con métricas
de seguimiento centralizado imponga inflexibilidades sobre métricas al nivel de la empresa, las
cuales deberían poder adaptarse a las particularidades de cada proyecto. Colombia Productiva
ha sido consiente de este reto y ha realizado ajustes al sistema de indicadores para lograr un
balance entre monitoreo centralizado y adaptación a las circunstancias de cada empresa.
Sin embargo, el Programa aún mantiene una meta mínima de referencia del 8 % para todas las
líneas de intervención y todas las empresas. Aunque Colombia Productiva afirma que este nivel
no corresponde a una meta, sino a un estándar de cumplimiento mínimo que todas las
consultorías deben certificar, las entrevistas semi-estructuradas y las métricas del programa
indican que los diferentes actores del programa entienden el nivel del 8 % como la meta global
de Fábricas de Productividad. De hecho, el 8 % se ha vuelto en la práctica la meta de facto: al
revisar la distribución de metas establecidas en todas las intervenciones del Ciclo 1 revisadas en
este estudio, se observa que la enorme mayoría se concentra alrededor del 8 % (Gráfica 3.6).
Gráfica 3.6. Distribución de las metas establecidas por las empresas y los extensionistas
en el Ciclo 1
Fuente: Cálculos propios con base en la información de Colombia Productiva.
Cabe, por último, mencionar que no se encontró evidencia de una claridad institucional sobre la
racionalidad o el origen del monto de 8 % como nivel mínimo para el programa. Aunque en la
encuesta a actores, los funcionarios de Colombia Productiva indican que el nivel fue resultado
de discusiones amplias con las Cámaras de Comercio y que obedece a un estándar que se ha
16Dicha validación de calidad mínima es realizada por Colombia Productiva, dado que el Programa
Fábricas de Productividad no cuenta con interventoría.
22
utilizado en el pasado en programas similares operados por Colombia Productiva, no existe una
documentación formal que justifique ese nivel.
Interacción con otras iniciativas
El diseño adecuado de los programas implica que haya un entendimiento claro sobre la forma en
que interactúa con otras políticas, iniciativas o incentivos que afectan a las empresas. En el caso
de Fábricas de Productividad, y aunque en su diseño se incluye el Pilar 3 que busca conectar a
las empresas con servicios complementarios, en el tiempo de operación del Programa aún no se
ha implementado este pilar con un mecanismo explícito.
La encuesta a actores refleja una baja valoración de los participantes del programa respecto a la
forma en que Fábricas se complementa con otras iniciativas del Gobierno y de las Cámaras de
Comercio, y en promedio otorgan una valoración de sólo 3,1 entre 5 (Gráfica 3.7). Tanto los
coordinadores y directores de Cámaras como los funcionarios de Colombia Productiva coinciden
en dar una baja valoración en este punto, reconociendo que no es clara la forma en que Fábricas
direcciona a las empresas a otros programas del Sector Comercio, Industria y Turismo; algunos
actores también alegaron no tener claridad sobre el rol de algunos de los socios del programa,
como el Sena, a pesar de que éste ha participado en la financiación de intervenciones y de
actividades de formación para gestores locales y extensionistas.
Gráfica 3.7. Valoración de la complementariedad de Fábricas de Productividad con otras

iniciativas y programas
Requisitos de entrada
Desde su diseño, Fábricas de Productividad optó por establecer un conjunto de requisitos de

entrada sencillo, claro y de fácil certificación. Como se indica en la sección 3.1, los requerimientos
buscaban enfocar el programa en empresas pequeñas, medianas y un rango de grandes, que
fueran formales en su registro mercantil y que tuvieran cierto nivel de madurez (con dos años
mínimos de existencia); las microempresas no calificaban para participar en el programa. Esta
focalización es consistente con los aprendizajes de experiencias previas de programas piloto de
extensionismo, las cuales indicaban que las microempresas y las empresas en el borde de la
informalidad tenían una alta probabilidad de desertar el programa, no contaban con las
23
capacidades para llevar a cabo una implementación adecuada de las metodologías y,
usualmente, tenían necesidades más inmediatas que el aumento de la productividad como
problemas de liquidez de corto plazo o insolvencia (Iacovone et al. 2019).
En línea con lo anterior, la encuesta a actores refleja una valoración alta de los participantes
sobre el proceso de habilitación de empresas y los requisitos mínimos para que una empresa
sea habilitada. Sobre la habilitación de empresas, los actores dieron un puntaje de 4,4 entre 5
(Gráfica 3.8), resaltando que el procedimiento es claro, transparente y de fácil cumplimiento para
todas las empresas participantes. Sobre los requisitos mínimos, los actores otorgaron una
valoración de 4,2 sobre 5 (Gráfica 3.9), y señalaron que la focalización del programa parece estar
llevando los servicios al tipo de empresas que más se beneficia de este tipo de consultoría, es
decir, a pequeñas y medianas empresas en su mayoría. No obstante, el grupo de los
extensionistas dio en ambos casos una valoración menor, de 3,8, y llamaban la atención al hecho
de que muchas de las empresas participantes tenían muy bajas competencias de construcción
de indicadores propios y de organización operativa, lo cual implicaba invertir grandes cantidades
de tiempo en el alistamiento de la empresa para la intervención y restaba tiempo valioso para la
implementación del plan de trabajo. En ese orden de ideas, el grupo de extensionistas
recomendó que las empresas participantes tuvieran un nivel de madurez superior al que
actualmente han observado en algunas de las empresas que atendieron.
Gráfica 3.8. Valoración del proceso de habilitación de empresas beneficiarias

Gráfica 3.9. Valoración de los requisitos mínimos de habilitación de empresas

24
Por último, la encuesta refleja una valoración media del proceso de habilitación de extensionistas,
para el cual el puntaje promedio de los participantes fue de 3,5 sobre 5 (Gráfica 3.10). Sobresale,
además, la baja valoración que dieron a este proceso los coordinadores y directores de Cámaras
de Comercio, quienes indicaron dos problemas generales del proceso. Primero, manifestaron
que la diferenciación en perfiles y procesos que sigue cada Cámara lleva a procesos que resultan
demorados e ineficientes, y en ocasiones los funcionarios de las Cámaras no cuentan con las
herramientas o la disponibilidad de tiempo para realizar una verificación a profundidad de los
certificados que acreditan la experiencia e idoneidad de los consultores para ser habilitados. Con
respecto a este punto, algunos actores consideran pertinente que se cuente con unas pautas
más estrictas sobre el estándar mínimo que debe cumplir un extensionista y que ese estándar
sea homogeneizado a nivel nacional. Segundo, manifestaron que, al tratarse de un proceso
abierto de postulación en el que cualquier persona puede inscribirse y acreditar la experiencia
solicitada, se ha observado un flujo importante de personas naturales recientemente
desempleadas y que buscan ser habilitadas en el programa como alternativa de empleo; en
muchos casos, observan que dichas personas (a pesar de contar con los mínimos de
experiencia) no cuentan en la práctica con habilidades de asesoría y consultoría que son
necesarias para el éxito de los proyectos con las empresas.
Gráfica 3.10. Valoración del proceso de habilitación de extensionistas

Adaptación al contexto local
Las Cámaras de Comercio – y en particular las que funcionan como coordinadoras – se han
convertido en un aliado fundamental de Colombia Productiva en la implementación del Programa.
De hecho, Fábricas de Productividad ha adoptado diversos mecanismos con los que las Cámaras
de Comercio pueden adaptar el programa al contexto local. Por un lado, el hecho de contar con
convenios administrativos con Cámaras coordinadoras hace que éstas tengan un rol de liderazgo
en la implementación a nivel regional. Por otro lado, en las reglas del programa se ha permitido
que estas Cámaras definan algunas variables importantes para la operación. En particular, cada
Cámara coordinadora definió el perfil mínimo que deben certificar los extensionistas para ser
habilitados para prestar servicios en esa jurisdicción, y definió el proceso de validación de la
experiencia y formación que certifica cada extensionista. Por último, cada Cámara coordinadora
definió ciertos lineamientos sobre la interacción de los gestores locales con las empresas, como
por ejemplo el tipo de acompañamiento que daban a las empresas en la selección de los
25
extensionistas o la manera en que presentaban a los empresarios las propuestas de los
consultores.
Esta flexibilidad en los parámetros de la operación fue valorada en un rango alto por los gestores
locales y por los funcionarios de Colombia Productiva, quienes en promedio le dieron puntajes
de 4,3 y 4 sobre 5, respectivamente (Gráfica 3.11).
Gráfica 3.11. Valoración de la adaptación al contexto local

No obstante, los extensionistas y los coordinadores y directores de Cámaras de Comercio no

reflejaron una visión tan favorable en este punto, y otorgaron valores de 3.3 en ambos casos.
Aunque Fábricas de Productividad contempló desde el inicio que los perfiles y requerimientos
mínimos de los extensionistas podrían definirse y adaptarse en cada Cámara de Comercio
coordinadora, esta menor valoración obedece a la percepción de que la adaptación de
herramientas como el diagnóstico, los indicadores y los formatos de seguimiento no fue un
elemento diseñado desde el comienzo, sino que se dio como una reacción a las solicitudes de
modificaciones desde los actores locales. Así mismo, obedece a la percepción de que aún hay
un amplio espacio de adaptación a las condiciones locales, y en particular anotaron la
importancia de diseñar un servicio diferenciado de servicios de extensión para microempresas,
empresas en el borde de la informalidad, y empresas en sectores de alta significancia en varias
regiones como la agricultura.
Cabe anotar que, aunque tengan como objetivo acercar a la realidad y complejidad de cada
región, algunas de las características de adaptación al contexto local pueden estar teniendo
efectos adversos sobre la efectividad agregada del programa. En particular, puede ser un riesgo
la separación entre la oferta nacional de extensionistas (que se consolida en la BNE) y la oferta
regional de extensionistas (que cambia de región a región de acuerdo con el grupo de consultores
que fueron habilitados para esa jurisdicción). A pesar de que esto permite contar con requisitos
que se pueden adaptar en regiones en las que la disponibilidad de talento y de firmas consultoras
sea menor, o tenga características particulares, se abre la posibilidad de que la calidad del
servicio del programa no sea homogénea o comparable entre regiones (a pesar de que el precio
de prestación es el mismo en la práctica, como se discutirá a continuación).
26
Por supuesto, si el perfil del extensionista fuera el mismo para todas las regiones se podría
reducir la oferta de consultores habilitados en ciudades más retrasadas, por lo que existe un
trade-off entre homogeneidad y cobertura. No obstante, el equilibrio actual lleva a la existencia
de situaciones desfavorables: la encuesta a actores reveló que, contrario a las recomendaciones
de Colombia Productiva, en dos ciudades la Cámara de Comercio impone la condición de que el
consultor debe provenir de esa región para que sus propuestas se presenten a los empresarios,
lo cual va en contra del objetivo general del programa de consolidar un mercado de servicios
empresariales con competencia.
Uso de mecanismos de mercado
En general, el uso de mecanismos de mercado lleva a asignaciones más eficientes de recursos

públicos y de las empresas en programas de este tipo. En particular, Cirera y Maloney (2017)
recomiendan que en presencia de fallas de mercado que llevan a una subinversión privada en
mejoras de productividad, los costos fijos de un programa sean asumidos por los recursos
públicos y los costos marginales sean asumidos por los privados. Esto busca que el Gobierno
subsidie la puesta en marcha del programa (su infraestructura, burocracia y operación mínima)
pero que las decisiones en el margen (el enfoque de los servicios prestados) sean guiados por
las necesidades empresariales.
Bajo esta visión, Fábricas de Productividad adopta parcialmente esta recomendación. El

Programa financia todos los costos fijos y además cofinancia hasta el 85 % de los costos
marginales17 (es decir, la remuneración individual de cada extensionista contratado); no obstante,
utiliza un esquema de voucher que busca que las decisiones sobre el enfoque del programa en
el margen sean guiadas por los empresarios. En particular, al ser el empresario quien escoge en
cuál propuesta de trabajo y extensionista invertir sus recursos de cofinanciación, son sus
necesidades las que terminan determinando la aplicación de los recursos públicos.
Gráfica 3.12. Valoración del uso de un voucher como mecanismo de mercado

17Como se mencionó, actualmente las Cámaras de Comercio asumen el 100 % de los costos fijos de
administración y Colombia Productiva asume hasta el 85 % del valor de la intervención.
27
Este mecanismo es muy favorablemente valorado por los participantes del programa, como lo
muestra la calificación de 4,6 sobre 5 en la encuesta a actores (Gráfica 3.12), y esa percepción
es uniforme en los diferentes grupos encuestados.
Por otro lado, los precios y costos de los servicios son fundamentales para el buen uso de
mecanismos de mercado. Colombia Productiva establece un precio de referencia máximo por
hora de asistencia técnica, al cual los extensionistas deben atenerse al momento de presentar
sus propuestas al empresario18. El objetivo es imponer un tope a las inversiones de recursos
públicos que resultan del programa, y homogeneizar los costos que afrontan todas las empresas,
para todas las líneas de servicio y en todas las regiones.
Los actores del programa valoran también altamente esta herramienta, y al ser encuestados
sobre la calidad de la información sobre precios y costos de las intervenciones otorgaron un
puntaje promedio de 4,3 sobre 5 (Gráfica 3.13).
Gráfica 3.13. Valoración de la calidad de la información sobre precios y costos de los

servicios de extensionismo
No obstante, es de resaltar que grupos de gestores locales y extensionistas valoran la calidad de

la información sobre precios significativamente por debajo que los otros grupos (un puntaje de 4
sobre 5 en ambos grupos). Varios actores señalaron que la imposición de un costo de referencia
máximo distorsiona el mercado privado de servicios empresariales con un doble efecto: obliga a
los consultores con costos superiores a reducir su oferta al precio tope fijado por Colombia
Productiva e incentiva a los consultores con costos inferiores a ubicarse justo debajo del tope.
En consecuencia, los precios por hora de asistencia técnica al que fueron contratadas las
consultorías por los empresarios reflejan una concentración generalizada cerca del costo máximo
de referencia (Gráfica 3.14), lo cual hace que el precio deje de ser una señal de la calidad de la
intervención o una señal de mercado útil.
18El valor máximo por hora de asistencia técnica para el Ciclo 1 fue de $180.000 y para el Ciclo 2 de
$190.800, acorde con el incremento del salario mínimo para 2020.
28
Gráfica 3.14. Precios por hora de asistencia técnica de las propuestas contratadas
(Costo de referencia es $180.000 por hora)
El anterior fenómeno obliga a que los extensionistas busquen diferenciar sus propuestas por
“valor agregado” y no por precio, y a que los empresarios deban intentar evaluar el valor
intrínseco de cada propuesta. En ausencia de información completa y confiable ex ante para los
empresarios sobre la calidad de los servicios de cada extensionista (lo cual será discutido en las
secciones 5 y 6), es difícil que esta forma de diferenciar entre propuestas sea eficiente, y se
pierde el efecto positivo que tiene la diferenciación de precios en un mercado privado.
Esta distorsión en el precio puede también tener efectos permanentes que haga percibir a los
empresarios participantes que los servicios de consultoría empresarial no tienen un valor más
allá del precio de referencia del programa.
Otro de los efectos indeseados que presenta el esquema de un precio máximo de referencia es
que se puede limitar la oferta de servicios de consultoría de alta calidad en regiones donde hay
una menor oferta de consultores. Dado que las ciudades intermedias y pequeñas tienen una
menor disponibilidad local de extensionistas habilitados, la demanda local de asistencia debe
surtirse en parte con consultores de ciudades más avanzadas. No obstante, dada la restricción
del precio tope, los consultores no pueden presentar propuestas que incluyan los costos de
desplazamiento y otros por encima del tope de referencia, incluso si los empresarios locales
estuvieran dispuestos a sufragar dichos gastos. Como resultado, es posible que se esté limitando
la atención de empresarios en regiones que pueden necesitarlo a un mayor costo.
Prevención de la captura o el conflicto de intereses
Por último, el correcto diseño de un programa debe prever situaciones de posible captura de
recursos o conflictos de interés. De manera clara, los actores del programa manifestaron tener
una percepción inequívoca de transparencia en la manera en que Fábricas de Productividad
escoge a los beneficiarios y entrega los recursos. A esto, algunos actores agregaron que el
29
esquema en el que los empresarios escogen al consultor (y no es escogido por funcionarios del
Gobierno) le agrega un elemento adicional de transparencia que robustece la credibilidad y
legitimidad del programa.
Hacia el futuro, con el fin de blindar aún más al Programa, pueden mitigarse ciertos riesgos que
surgen del rol de los gestores locales en la escogencia de los extensionistas que van a ser
contratados. Aunque todos los actores del programa coinciden en la importancia de la existencia
del rol de gestor local que hace el primer diagnóstico y es el punto focal entre la Cámara y las
empresas (le otorgan a ese rol una valoración de 4,8 sobre 5 – ver Gráfica 3.15), al preguntarles
si es conveniente que sea el gestor local quien acompañe al empresario en la escogencia del
extensionista que decide contratar, los actores reducen su puntaje a 3,8 sobre 5 (Gráfica 3.16);
el grupo de los extensionistas otorga en este caso sólo 2,3 sobre 5. Algunos actores mencionaron
la posibilidad de que, en el futuro, algún gestor local tenga un conflicto de intereses que lo lleve
a buscar favorecer uno o varios consultores particulares, a través de la influencia que tiene sobre
la decisión del empresario. Esto indica la importancia de robustecer el perfil del gestor local y de
hacer disponible mejor información para los empresarios sobre la calidad de los extensionistas y
el desempeño de sus intervenciones.
Gráfica 3.15. Valoración de la importancia del rol del gestor local

Gráfica 3.16. Valoración de la conveniencia de que el gestor local acompañe al gerente

de la empresa en la escogencia del extensionista
30
3.2.2. Eficacia de la implementación
Herramientas de ejecución
Con base en un diseño adecuado, la eficacia de la implementación es central para el logro de los
objetivos de un programa. Por esto, la encuesta a actores preguntó a los grupos entrevistados
sobre la efectividad que ha tenido el programa en resolver cada uno de los cuatro problemas
nombrados arriba (referirse a la Gráfica 3.4 de la página 20). Como se muestra en la Gráfica
3.17, los actores consideraron que el programa ha tenido la mayor efectividad en incrementar el
interés de los gerentes por hacer esfuerzos en productividad (puntaje de 4,6 sobre 5). En
segundo lugar, los participantes también valoran en un rango alto la efectividad del programa en
consolidar un mercado privado de servicios empresariales (puntaje de 4,2 sobre 5) y en resolver
la falta de información de los gerentes (puntaje de 4,1 sobre 5).
Gráfica 3.17. Valoración de la efectividad del programa en cada uno de los problemas
que busca resolver
A pesar de esta percepción altamente favorable, los participantes en el programa señalaron dos
áreas de preocupación en cuanto a la eficacia de la implementación. Primero, algunos actores
afirman que la modalidad de 60 horas es en general insuficiente para lograr los objetivos del
programa (con un puntaje de 3,5 sobre 5 a esta característica), y son los gestores locales y los
extensionistas quienes peor califican este punto con valores de 2,5 y 2,8 respectivamente
(Gráfica 3.18). En particular, señalan que esta modalidad más corta obliga a enfocarse en
metodologías que, aunque tienen resultados más ágiles, resultan en impactos menos profundos
y no crean capacidades permanentes en las empresas atendidas. A pesar de esta percepción de
gestores y extensionistas, los Coordinadores y Directores de las Cámaras de Comercio
consideran que las 60 horas son suficientes para alcanzar los objetivos del programa.
31
Gráfica 3.18. Valoración del esquema de 60 horas de intervención
Segundo, los participantes consideran que es probable que los esfuerzos que hacen las
empresas beneficiarias para aumentar su productividad no sean permanentes, y en cambio se
desvanezcan en el tiempo una vez finalizada la intervención. Como reflejo de ello, otorgan un
puntaje de 3,6 sobre 5 a la consideración de qué tan permanentes sean los efectos del programa
en cada empresa (Gráfica 3.19).
Ante esto, el programa busca promover la creación de capacidades internas más permanentes
en las empresas al hacer que las intervenciones requieran de la participación de un equipo de
trabajadores en la empresa (y no solamente del gerente). Aun así, varios actores señalan la
importancia de contar con componentes de aprendizaje dentro de las empresas, para que
adopten y repliquen las lecciones de las consultorías. Hacia adelante, la efectividad en el tiempo
de las intervenciones podrá ser verificada con la evaluación de impacto que hará Colombia
Productiva con CAF, y también con los indicadores que resulten de la inclusión de las empresas
participantes en las encuestas del DANE19.
Gráfica 3.19. Valoración sobre cuán permanentes son los efectos del programa
19Colombia Productiva y el DANE acordaron incluir desde 2021 al grupo de empresas participantes en
Fábricas de Productividad en los directorios empresariales de la Muestra Mensual Manufacturera, de la
Encuesta Anual Manufacturera, de la Encuesta Anual de Servicios, y de la Encuesta de Desarrollo e
Innovación Tecnológica (tanto industria como servicios).
32
Calidad de las prácticas de gestión del programa
Fábricas de Productividad ha puesto en marcha un esquema de trabajo en coordinación entre un

equipo de funcionarios interno a Colombia Productiva que coordina la ejecución y supervisa los
convenios de cooperación administrativa con las Cámaras de Comercio. Esta dinámica se rige
bajo el cumplimiento de métricas de desempeño que son monitoreadas por el equipo interno de
Fábricas de Productividad, lo cual se adecúa a las mejores prácticas sobre gestión pública.
En el mismo sentido, la metodología ARCO del DNP y Presidencia que será publicada en 2021
realiza una mirada detallada y recurrente a las prácticas de gestión de los programas, y puede
ser una herramienta recurrente en la que Fábricas de Productividad mantenga un benchmark de
sus prácticas de gestión frente a otros instrumentos del Gobierno nacional y frente a las mejores
prácticas.
Evaluación, aprendizaje y adaptación
El otro componente para una implementación eficaz es el uso de mecanismos de evaluación,

retroalimentación y documentación de aprendizajes de manera que las lecciones se usen para
mejorar gradualmente el instrumento y para mantener una memoria institucional que sobrepase
los cambios – a veces recurrentes – en los equipos de los gobiernos y las instituciones públicas.
En este sentido, Fábricas de Productividad ha definido una ruta de estudios realizados por
terceros independientes que permitirán evaluar su efectividad a lo largo del tiempo. En primer
lugar, en el corto plazo, el presente estudio realiza una evaluación institucional del Pilar 1 y hace
una evaluación detallada del funcionamiento y resultados del Pilar 2. Segundo, en el mediano
plazo, se está adelantando una evaluación de operaciones y resultados del programa como parte
de la agenda de evaluaciones del DNP. Tercero, en el largo plazo, se realizará una evaluación
de impacto con un diseño experimental que revisará los efectos causales del programa. Este
plan de estudios implica que Colombia Productiva va a contar con una visión objetiva que permita
obtener lecciones sobre éxitos y oportunidades de mejora, que puedan implementarse en ajustes
o en reformas al programa.
En términos del aprendizaje interno, Fábricas de Productividad cuenta con una documentación
a través de actas de reuniones y de documentos de trabajo, los cuales recogen las decisiones
que se toman en la implementación. Así mismo, recientemente Colombia Productiva suscribió un
contrato para desarrollar e implementar una plataforma informática que soporte la documentación
y las bases de datos técnicas, con el fin de facilitar su consolidación y análisis. En esa misma
línea, Colombia Productiva espera fortalecer la BNE para permitir que ésta contenga mayor
información sobre la experiencia del extensionista y que cuente con filtros de consulta que
faciliten la preselección de consultores y la gestión de cotizaciones. Estos son pasos importantes
en la dirección correcta, dado que las entrevistas a actores indican que ellos perciben espacios
de mejora en términos de la documentación interna del programa. Hacia adelante, con el objetivo
de llevar el Programa a las mejores prácticas del sector privado y público, sería deseable contar
con documentos o memorandos internos que sinteticen las razones que llevan a modificaciones
33
en la operación o administración del programa y que permitan una mayor sistematización de las
decisiones internas (más allá de las actas de reuniones). Ello permitiría formalizar buena parte
del conocimiento que hoy tienen los funcionarios que hacen parte del equipo de Fábricas de
Productividad y garantizaría que ese conocimiento se mantenga de forma permanente en
Colombia Productiva.
3.2.3. Coherencia
La coherencia de una política pública o programa se da en la medida en que las soluciones que
propone corresponden a los problemas y las causas identificadas, que los beneficiarios estén
correctamente focalizados y servidos, que los recursos asignados sean consistentes con la
aspiración del programa y que los elementos del policy mix se refuercen entre ellos (en vez de
contradecirse o duplicarse).
En el caso de Fábricas de Productividad, la sección 3.2.1. documentó la manera en que el

programa ha sido diseñado para atender con soluciones adecuadas a las causas y problemas
identificados, y también refleja evidencia cualitativa de que la focalización está correctamente
concebida.
Con respecto a la asignación de recursos, la información disponible de Colombia Productiva

indica que para el Ciclo 2 el programa cuenta con una disponibilidad presupuestal de $10.947
millones con fuente del Presupuesto General de la Nación (PGN), junto a un aporte de las
Cámaras de Comercio de $4.320 millones y un aporte de las empresas de $1.932 millones. En
su conjunto, estos recursos están planeados para lograr una cobertura de mil empresas durante
el año fiscal, lo cual es consistente con la meta de cuatro mil empresas establecida en el Plan
Nacional de Desarrollo para el cuatrienio. Aunque esta meta puede no ser suficiente para lograr
un impacto significativo nacional, sí resulta ser un primer paso ambicioso en la puesta en marcha
del programa y sienta una base sólida para un escalamiento después de los primeros cuatro
años, para lo cual es fundamental garantizar la disponibilidad de recursos en el tiempo para la
continuidad del programa.
Por último, en cuanto a la coherencia dentro del policy mix, Fábricas de Productividad parece
estar ubicado adecuadamente en la escalera de capacidades descrita en la introducción del
documento. El enfoque en la promoción de habilidades gerenciales y la construcción de
capacidades regionales de prestación de servicios a las empresas a través de un mercado
consolidado de consultoría hace que el programa sea consistente con la primera etapa de
desarrollo y con la estrategia de innovación de Colombia (Gráfica 3.20).
A pesar de su ubicación adecuada, cabe reiterar la importancia de una correcta

complementariedad entre el programa y el resto de los instrumentos gubernamentales del policy
mix. Dadas las falencias mencionadas sobre este punto en la sección anterior, resulta importante
definir una manera en que Fábricas de Productividad tenga un rol diferenciado de los otros
instrumentos públicos de productividad (y en particular de aquellos que no utilizan instrumentos
de mercado sino usan subsidios directos) y diseñar mecanismos explícitos que conecten a las
empresas beneficiarias con la oferta complementaria en la puesta en marcha del Pilar 3.
34
Gráfica 3.20. Escalera de capacidades y necesidades en cada etapa
Fuente: Adaptado de Cirera y Maloney (2017).
3.2.4. Consistencia y predictibilidad

El elemento final de la evaluación institucional es la consistencia en la implementación y la
predictibilidad sobre el funcionamiento del programa para los actores participantes y las
empresas beneficiarias. En primer lugar, cabe destacar que Fábricas de Productividad se diseñó
con base en experiencias y aprendizajes anteriores de las entidades del Gobierno, del sector
privado y de las entidades multilaterales, por lo que es consistente con la idea de “construir sobre
lo construido”. Este tipo de práctica es central en lograr programas efectivos y consistentes.
En segundo lugar, la consistencia en el tiempo depende también en buena medida de la

disponibilidad de recursos del PGN. Aunque esa disponibilidad parece estar garantizada dentro
del Plan Plurianual de Inversiones 2018-2022 del PND, es fundamental definir la estructura de
inversiones que garantice la implementación posterior a esa fecha.
Dado que esto implicará además pensar en un escalamiento masivo del programa, es probable
que esa estructura de costos deba repensar la manera actual de financiación, y en ese sentido
es útil diseñar un esquema en el que los recursos públicos financien principalmente los costos
fijos del programa, mientras que los recursos de las empresas financien los costos marginales
del mismo. Esto incentiva, además, que las decisiones del día a día del programa estén guiadas
centralmente por las necesidades empresariales. Como se muestra en la sección siguiente, otros
países han adoptado esta estructura de financiación con un esquema de repartir costos entre el
Gobierno nacional, gobiernos locales y privados por partes iguales.
35
3.3. Análisis comparativo internacional
Los programas y agencias de servicios empresariales han sido un jugador frecuente en los casos
de crecimiento económico, en particular en la posguerra en Europa, Norteamérica y Asia.
Algunos de los casos más emblemáticos son los de los centros de productividad en Japón
(denominados formalmente los Centros Kohsetsushi) y el Manufacturing Extension Program
(MEP) en EE.UU., los cuales son analizados en el presente estudio como referentes en países
avanzados. Así mismo, el caso de los Centros de Extensionismo Tecnológico de Chile y la
Fábrica Modelo de Marruecos (del cual Fábricas de Productividad en Colombia hereda su
nombre) son analizados como referentes de países de ingreso medio.
En la Tabla 3.4 se presentan las principales características administrativas y de cobertura de

estos casos de referencia, y se incluyen también algunas otras experiencias similares en Europa,
Canadá y Australia. En términos generales, todas las experiencias revisadas tienen una agencia
o una red coordinadora, y una estructura de cobertura regional a través de centros (con la
excepción del caso marroquí, en el que el programa se hospeda solamente en un centro).
Tabla 3.4. Comparación Internacional de Agencias y Programas de Extensionismo

Gerencial y Tecnológico
Número de centros u
País Agencia Tamaño del equipo Año de Fundación
oficinas regionales
48 Cámaras de
Colombia Productiva
Colombia Comercio coordinadoras 3041 2018
(Programa Fábricas de Productividad)
y aliadas
Países utilizados en el análisis comparativo internacional
182 Centros
Japón Centros Kohsetsushi 6.000+ 1902
Kohsetsushi
60 Centros estatales y
EE.UU. Manufacturing Extension Partnership (MEP) 1455 1988
regionales
CORFO
Chile 13 Centros N/D 2015
(Programa Centros de Extensionismo Tecnológico)
INMAA
Marruecos 1 Fábrica Modelo N/D 2011
(Programa de Fábrica Modelo)
Otros países de referencia no explorados a profundidad
Australia Enterprise Connect 12 Centros 250 2008
150 Oficinas en 90
Canada Industrial Research Assistance Partnership (IRAP) 220 1962
Comunidades
Alemania Institutos Fraunhofer 57 Institutos Fraunhofer 18.000 1949
Reino Unido Manufacturing Advisory Service (MAS) 9 oficinas Regionales 150 2002
1
Cifra estimada que incluye 211 extensionistas que prestaron servicios, 40 funcionarios de Colombia Productiva, 9 coordinadores en Cámaras
de Comercio y 44 gestores locales
Fuente: Adaptado de Ezell y Atkinson (2011), Banco Mundial (2011) y US Congressional

Research Service (2021)
Así mismo, parece claro que a medida que los programas maduran en el tiempo, su nivel de
consolidación y su cobertura – tanto en número de centros regionales como en tamaño del equipo
36
que presta asesoría – son mucho mayores. Esto se manifiesta, sobre todo, en los casos de
Alemania, Japón y EE.UU., en los que las redes construidas durante décadas (e incluso un siglo)
llevan a que hoy cuenten con una capacidad muy amplia de cobertura. En este contexto, Fábricas
de Productividad ha logrado en poco tiempo de operación consolidar una red de prestadores que
se compara favorablemente con estos referentes.
Tabla 3.5. Comparación de los servicios prestados por las Agencias y Programas de
Extensionismo Gerencial y Tecnológico
Servicios País Colombia Japón EE.UU. Chile Marruecos
Productividad operacional X X X X X
Eficiencia energética X X X
Gestión comercial X X X
Gestión de calidad X X X X
Productividad laboral X X X X
Desarrollo y sofisticación de
X X X X
producto
Transformación digital X X X X
Sostenibilidad X X X
Logística X X X
Auditorías y certificaciones X X X
Transferencia y
X X
comercialización de tecnología
Promoción de adopción de
X X X
tecnologías de universidades
Ejecución o financiación de
X
proyectos de I+D
Dar acceso a infraestructura de

X X X X
laboratorios
Otorgar financiamiento para

X X
crecimiento
Acompañar el cumplimiento de
X
estándares de exportación
Fuente: Elaboración propia con base en Ezell y Atkinson (2011), Banco Mundial (2011), CORFO
(2018) e INMAA (2021).
37
En términos de los servicios prestados por los programas, Fábricas de Productividad se
concentra en servicios asociados al extensionismo gerencial, en las nueve líneas de intervención
mencionadas arriba, y sin prestar servicios que impliquen inversiones en tecnología de parte de
los empresarios (Tabla 3.5). Por su parte, Japón y EE.UU. también son los casos con una mayor
cobertura y complejidad de servicios prestados. En particular sobresale que estos dos van más
allá del extensionismo gerencial y prestan también servicios más avanzados acorde a etapas
posteriores de la Escalera de Capacidades, como extensionismo tecnológico, transferencia de
tecnología avanzada, servicios de pruebas y – en el caso de Japón – apoyo a I+D y
financiamiento. Chile tiene una combinación de servicios propios del extensionismo gerencial con
servicios de adopción de tecnología, certificaciones y financiamiento. Por último, Marruecos es
el caso con un portafolio de servicios más acotado, con un enfoque exclusivo en metodologías
Lean para productividad operacional, técnicas digitales y acceso a la infraestructura de una
fábrica demostrativa en la que los operarios y directivos de Pymes pueden observar la manera
en que se implementan estas herramientas20.
Cabe mencionar que, aunque Fábricas de Productividad no presta servicios en áreas distintas a
las nueve líneas de intervención presentadas en esta Tabla, Colombia Productiva sí cuenta con
otros programas que ofrecen asistencia en áreas como auditorías y certificaciones (con el
programa Calidad para Crecer). Esto reitera la oportunidad que tiene Fábricas para implementar
un mecanismo de conexión con otros programas, en la puesta en marcha del Pilar 3.
Con respecto a las escalas de atención, Japón tiene el programa con el mayor alcance pues
atiende a cerca de 50 mil empresas al año, seguido del MEP en EE.UU. con algo menos de 10
mil empresas atendidas anualmente (Tabla 3.6). En cuanto a países de ingreso medio, Fábricas
de Productividad es el programa que ha alcanzado el mayor número de atenciones anuales, casi
duplicando el alcance del programa de CORFO en Chile. Marruecos, dada su condición de ser
un centro único, tiene el menor alcance.
Al observar la escala de los presupuestos públicos invertidos, Japón también presenta cifras muy
superiores con recursos del orden de mil millones de dólares anuales, más de seis veces el
tamaño del MEP. Las inversiones de Colombia y Chile se ubican en rangos similares – entre
cuatro y cinco millones de dólares anuales.
Como se observó en la Tabla 3.5, los servicios prestados por los distintos programas no son
homogéneos, por lo que los costos unitarios no son comparables. Sin embargo, como un ejercicio
ilustrativo, la Tabla 3.6 aproxima el número de empresas atendidas por cada millón de dólares
de recursos públicos invertidos en cada país. Bajo esta métrica, Fábricas de Productividad es el
programa con el mayor alcance por inversión (252 empresas por millón de dólares), lo cual se
puede explicar por el hecho de que es el programa que presta servicios de menor complejidad
entre el grupo de referentes. Chile llega a niveles de 117 empresas por millón de dólares, dada
la inclusión de servicios de mayor costo como los de transferencia y adaptación de tecnología.
Por último, el MEP de EE.UU. y los Centros Kohsetsushi de Japón llegan a 65 y 50 empresas
20 De ahí que el programa de Marruecos se conoce también como una “Fábrica de Productividad”.
38
por millón de dólares, consistente con la sofisticación de sus servicios (en particular en Japón,
donde dicha inversión incluye proyectos de I+D que son usualmente de mayor escala y
complejidad).
Tabla 3.6. Comparación de las escalas de atención y presupuesto de los Agencias y

Programas de Extensionismo Gerencial y Tecnológico
Porcentaje de Presupuesto anual en Empresas atendidas por
Número de atenciones
País Agencia cofinanciación de los millones de USD de millón de USD de recursos
promedio al año1
privados inversión pública 1 públicos invertidos
Colombia Productiva
Colombia (Programa Fábricas de Hasta el 25% 1,035 4.1 252.7
Productividad)
Japón Centros Kohsetsushi Muy bajo 50,000 1,000 50.0
Manufacturing Extension
EE.UU. 29% 9,741 150 64.9
Partnership (MEP)
CORFO
Chile (Programa Centros de N/D 667 5.7 116.9
Extensionismo Tecnológico)
INMAA
Marruecos N/D 67 0.6 109.1
(Programa de Fábrica Modelo)
1
Colombia: 2020, Japón: 2011, EE.UU.: 2020, Chile: Promedio 2015-2018, Marruecos: Promedio 2011-2020
Fuente: Elaboración propia con base en Ezell y Atkinson (2011), Banco Mundial (2011), US
Congressional Research Service (2021), CORFO (2018) e INMAA (2021).
En conclusión, Fábricas de Productividad ha logrado consolidar en pocos años una escala que
puede considerarse adecuada desde el punto de vista del tamaño del equipo de trabajo, e incluso
sobresaliente desde el punto de vista del alcance en el número de empresas y de “rendimiento”
de sus inversiones. Es posible que el hecho de concentrarse en servicios de extensionismo
gerencial (de menor complejidad y profundidad en su aplicación) hayan permitido lograr este tipo
de alcances en un tiempo reducido, pero es sin embargo una gran fortaleza institucional del
programa. Hacia adelante, la comparación internacional puede mostrar posibles caminos a seguir
en la construcción de nuevos servicios más complejos (como por ejemplo la prestación de
servicios de adopción de tecnología como en Chile), una vez el programa y el país alcancen
etapas más avanzadas del desarrollo empresarial en las Pymes. En el largo plazo, los referentes
de Japón y EE.UU. indican una hoja de ruta a seguir en cuanto a la conformación de una red
nacional de centros de productividad que cuente con un portafolio amplio de servicios
sofisticados, y en el que las empresas tengan aún mayor participación y direccionamiento.
39
3.4. Conclusiones y recomendaciones de fortalecimiento
institucional
La Evaluación Institucional arroja resultados sobresalientes para el Programa Fábricas de

Productividad, con altos estándares de diseño, una percepción de efectividad alta y coherencia
con la política pública.
Frente a referentes internacionales, Fábricas de Productividad ha logrado consolidar una base

sólida en pocos años de operación, con una red de expertos amplia, y una capacidad de alcance
a empresas alto frente a casos similares. En particular, luego de dos años de implementación, el
Programa ha construido una base sólida que le permite tener un alcance amplio con un monto
limitado de recursos públicos.
El análisis del presente estudio indica que Fábricas de Productividad ha sido diseñado siguiendo
de cerca la racionalidad de los problemas que limitan las bajas capacidades gerenciales en las
Pymes colombianas. El programa está diseñado como una solución que apunta directamente al
problema de falta de información de los empresarios sobre sus capacidades y fallas de
coordinación en la creación de un mercado privado de consultoría y servicios empresariales con
presencia regional.
Esto implica que Fábricas puede comenzar a enfocar sus esfuerzos en incrementar la calidad de
las intervenciones, haciendo más rigurosos los estándares de servicio y los perfiles de los
extensionistas en todo el país, al mismo tiempo que flexibiliza ciertas condiciones administrativas
para que los extensionistas puedan adaptarse mejor a las necesidades de las empresas.
En términos de los ajustes que se pueden realizar, a continuación se explica una serie de
recomendaciones que permitirán fortalecer el diseño institucional, la efectividad, la coherencia y
la consistencia del Programa Fábricas de Productividad.
• Existen las condiciones para implementar el Pilar 3, mediante el diseño de un mecanismo

que permita superar las fallas en el acceso a capital privado de las empresas participantes,
por ejemplo, con una conexión explícita de empresas que hayan sido atendidas a líneas de
crédito de Bancóldex o a programas de acompañamiento para acceder a financiamiento de
capital. Así mismo, el Pilar 3 puede direccionar a las empresas a programas complementarios
que hoy en día tiene Colombia Productiva para apoyar a empresas en servicios que no son
cubiertos por Fábricas de Productividad.
• Este mecanismo puede ponerse en marcha a través de un módulo de la intervención en la

que, luego de finalizar la asistencia del extensionista, el gestor local identifique junto con el
empresario los siguientes pasos más apremiantes. En el caso que esos pasos encajen dentro
de alguna de las líneas de Fábricas, el gestor local puede entonces dirigir a la empresa a
registrarse para un nuevo Ciclo del programa. En el caso que los pasos siguientes requieran
servicios no cubiertos por las líneas de intervención del programa, el gestor local puede
40
direccionar a la empresa a un catálogo de la oferta institucional de Colombia Productiva, del
MinCIT y de la Cámaras de Comercio local. Un primer paso en esa dirección podría ser la
creación de un Manual del Pilar 3 en el que se describa este proceso y se liste la oferta
disponible de parte de Colombia Productiva, el resto del Gobierno y las Cámaras de
Comercio.
• La evaluación señala dificultades en el uso de los indicadores y metas del programa, dado
que tienen una doble función: buscan ser una herramienta para extensionistas y empresarios
a nivel de la empresa y, al mismo tiempo, buscan ser una herramienta de seguimiento de
Colombia Productiva para realizar una trazabilidad centralizada del avance en ejecución. Se
recomienda separar estas dos funciones, creando un número reducido y muy simple de
indicadores de seguimiento centralizado y, por otra parte, un menú de opciones de
indicadores que los extensionistas y las empresas pueden utilizar pero que no sean de uso
obligatorio. A manera de ejemplo, en el caso del MEP de EE.UU., los indicadores de
seguimiento centralizado y obligatorio son empleos y ventas. Aunque esto es probablemente
un caso excesivamente acotado, es un referente que puede indicar la conveniencia de
simplificar los indicadores y facilitar a las empresas su uso (esta recomendación será
abordada con mayor detalle en la sección 4).
• Tanto la evaluación institucional, como el análisis del desempeño de los extensionistas,

reflejó un problema evidente con el uso del nivel mínimo del 8 %. A pesar de que Colombia
Productiva no lo considera como una meta sino un indicador mínimo de cumplimiento, se
muestra que en la práctica los actores lo han convertido en la meta de facto del Programa.
Esto implica que este nivel no está cumpliendo el rol de ser un referente útil para medir los
resultados en las empresas. Por eso, se recomienda que el 8 % deje de ser un indicador de
referencia global y se convierta explícitamente en un requerimiento mínimo de calidad que
debe cumplirse para verificar que la intervención cumplió las exigencias del programa. Por
su lado, debería crearse un menú de metas diferenciadas por cada línea de intervención para
que sean usadas como referencia por los extensionistas, pero que sean de uso voluntario.
Así, cada empresa podrá establecer una meta acorde al tipo y profundidad de proyecto en el
que se embarca.
• La simplificación y flexibilización de los indicadores y metas permitiría también resolver el

problema de que las empresas deben gastar una parte importante de su tiempo de asesoría
en la construcción de los indicadores, y se ampliaría así el tiempo disponible para la
implementación del plan de trabajo.
• Una acción que permitiría también alinear la utilidad de los indicadores para los diferentes
actores del programa sería propiciar espacios de diálogo sobre las métricas, por ejemplo a
través de sesiones de trabajo entre los Comités Técnicos en las regiones y los extensionistas
de dicha región.
• Con respecto a los requisitos de entrada, se recomienda establecer un proceso homogéneo

de selección de extensionistas a nivel nacional para evitar las disparidades de calidad que se
41
pueden estar presentando. Esto avanzaría en consolidar una BNE, en la que los
extensionistas pueden tener movilidad entre regiones y dar mayor alcance a su oferta,
incrementando también la competencia (esta recomendación será abordada con mayor
detalle en la sección 5).
• Se recomienda dar más flexibilidad a los precios para que puedan tener el rol de dar señales
de mercado adecuadas. En ese sentido, se propone que la cofinanciación de Colombia
Productiva se pague como porcentaje hasta un cierto nivel de costo de referencia (por
ejemplo, hasta el 75% de los primeros $200.000 por hora), y que por encima de ese nivel el
empresario deba costear la totalidad del excedente. Esto permitiría poner un tope al uso de
recursos públicos de Colombia Productiva, al tiempo que habilita un sistema de precios
flexible de cara al empresario.
• Un esquema de precios flexible de este tipo sería consistente con la idea de que los recursos
públicos costeen los costos fijos del programa, mientras que los empresarios financien los
costos marginales del mismo.
• Este tipo de esquema de precios flexibles permitiría además acomodar los mayores costos
relacionados con ofrecer servicios en ciudades y regiones en las que hay una menor oferta
de consultores.
• Al igual que se recomienda flexibilizar los pecios, se recomienda que exista un esquema de
flexibilización de las horas de intervención. En este caso (igual que con el precio), Colombia
Productiva podría comunicar explícitamente al empresario que puede cofinanciar hasta 60
horas de intervención, y que el empresario puede costear las horas restantes.
• Con respecto al rol de los gestores locales, se recomienda a Colombia Productiva fortalecer
de manera incremental el perfil que debe cumplir el gestor para así robustecer su rol dentro
del esquema de intervención. Dada la importancia crítica que tienen los gestores locales en
la interacción inicial con los empresarios, su apoyo insesgado al empresario en su toma de
decisiones y la búsqueda de una relación de largo plazo entre el programa y las empresas,
la fortaleza de Fábricas de Productividad en el futuro dependerá en parte de que se pueda
contar con gestores locales que tengan cada vez mayor experiencia práctica en la industria
y formación especializada sobre servicios empresariales y buenas prácticas gerenciales.
• El fortalecimiento del rol de los gestores locales implica también que estos cuenten con las
condiciones laborales adecuadas en las Cámaras de Comercio para poder atraer y retener
al talento requerido. En el corto plazo, se recomienda a las Cámaras de Comercio
incrementar gradualmente los honorarios disponibles para remunerar a los gestores locales,
y acompañar ese incentivo con el aseguramiento de que los gestores locales contratados
cumplen a cabalidad los requerimientos crecientes de experiencia, formación, objetividad e
idoneidad que establezca Colombia Productiva. En el mediano plazo, los gestores locales
deberían pasar a ser funcionarios permanentes y bien remunerados de las Cámaras, lo cual
garantizaría además su permanencia en el Programa y prevendría la rotación de personal.
42
• Con el fin de lograr una mayor calidad de información para los empresarios al momento en
que toman decisiones sobre la escogencia de extensionistas, y alimentar también los
registros a los que acceden los diferentes actores, se recomienda implementar un Sistema
de Calificaciones basado en encuestas de empresarios (las cuales se discuten a profundidad
en la sección 6). Un Sistema de Calificaciones de este tipo, sumado a las mejoras en la
disponibilidad de información sobre la experiencia y el perfil de los extensionistas en la BNE
que ha comenzado a implementar Colombia Productiva, ayudarán también a promover que
las decisiones de escogencia de consultores de parte de los empresarios se hagan de la
manera más objetiva.
• Se recomienda utilizar la metodología ARCO del DNP y Presidencia que será publicada en
2021 como un benchmark de las prácticas de gestión de Fábricas de Productividad frente a
otros instrumentos del Gobierno nacional y frente a las mejores prácticas.
• Fábricas de Productividad cuenta con procesos de documentación estandarizados que

permiten el seguimiento y el control interno. Para incrementar la utilidad de esos procesos,
se recomienda adoptar las mejores prácticas del sector privado y público para la
documentación interna de las decisiones del Programa, llegando más allá del levantamiento
y registro de actas de reuniones. En particular, es deseable que cada decisión que modifique
algún aspecto de la implementación vaya acompañada de un memorando interno que resuma
las razones para el cambio, la modificación realizada y los resultados esperados con dicho
cambio. Esto ayudaría a mejorar los aprendizajes y garantizar que el conocimiento interno
se mantenga de forma permanente en Colombia Productiva.
• Es fundamental dar avances adicionales en el proceso de captura de la información que

realiza Colombia Productiva para hacer monitoreo y seguimiento al programa. Aunque
Colombia Productiva ya viene trabajando en un fortalecimiento de sus sistemas de
información con la contratación de una plataforma informática, es importante señalar ciertos
aspectos que se deben tener en cuenta en el marco de este proceso.
• Por ejemplo, es clave sistematizar el proceso de validación y construcción de las bases de

datos, y que la plataforma que se utilice permita extraer digitalmente la información de los
formatos de seguimiento que salen de las empresas, y que son los soportes de la base de
datos. Esta plataforma debería incluir mecanismos de validación para analizar la calidad de
la información que se está reportado, al tiempo que descarte los datos que pueden ser mal
diligenciados por errores humanos. Este punto es esencial para lograr una escalabilidad del
Programa en las magnitudes que se planea.
• Para ello también se recomienda utilizar un sistema de registro que sea interoperable, de tal
forma que se pueda exportar la información a la plataforma de manera automática y en tiempo
real.
43
• En términos de seguimiento, también será de gran utilidad realizar monitoreo a los
indicadores que provengan de las diferentes encuestas mensuales y anuales en las que el
DANE incluya a las empresas beneficiarias. Dichos indicadores darán luces sobre los
resultados de mediano plazo de las intervenciones, y serán una fuente de aprendizaje
permanente, adicional a las distintas evaluaciones que se harán en los próximos años.
• Posteriormente a las evaluaciones de resultados y de impacto, será importante que Fábricas

de Productividad considere la conveniencia de crear líneas de servicio más sofisticadas,
como aquellas de extensionismo tecnológico (transferencia de tecnología, comercialización
de tecnología, financiación de inversiones de capital) y que cree mecanismos para conectar
a las empresas con herramientas de apoyo a la I+D y la innovación.
• Así mismo, la evaluación indica que la atención de tipos de empresas distintas a las que hoy
en día contempla el Programa (como pueden ser las microempresas, las empresas
informales o las empresas de sectores con menores capacidades como el agropecuario)
requieren de un servicio distinto y diferenciado, ajustado a sus necesidades estructurales y
coyunturales.
• Hacia el futuro, la consistencia del programa dependerá de la manera en que se asignen

recursos de financiación y se pueda lograr una estructura financiera sostenible. Para esto, es
un avance importante que se haya incluido una disposición de política pública para Fábricas
de Productividad en el Documento CONPES 4023 de Política de Reactivación, en el cual se
menciona que el Programa se comenzará a escalar en 2021 y que irá, al menos, hasta 2026.
Dicho lineamiento es una señal clara de continuidad para los actores del programa. No
obstante, aunque el Documento CONPES establece un costo de financiación que estará a
cargo del MinCIT, no es una garantía de la disponibilidad presupuestal para la ampliación del
Programa. Por esta razón, este paso puede complementarse con una acción más profunda,
en la que se busque garantizar la disponibilidad de recursos del PGN más allá del período
actual de gobierno. En esa misma línea, existen casos de programas del Gobierno nacional
con cofinanciación pública y privada – como por ejemplo el programa de becas de Colfuturo
– que cuentan con un Documento CONPES de declaratoria de importancia estratégica y un
Aval Fiscal del CONFIS, con los cuales se garantiza la disponibilidad fiscal para financiarlos
en el mediano plazo. Se recomienda que el MinCIT gestione una estrategia similar para
Fábricas de Productividad.
• Por último, las mejoras a Fábricas de Productividad no deben dejar de lado la importancia de
que el Gobierno nacional, liderado por el MinCIT, lleve a cabo reformas complementarias que
mejoren el entorno de crecimiento de las Pymes, aumenten la competencia y permitan una
mayor adopción de tecnologías para el aumento de la productividad. Por ejemplo, Cirera y
Maloney (2017) resaltan la importancia de las reformas laborales que flexibilizan el mercado
de trabajo y que establecen sistemas de formación para el trabajo; la razón de esto es que,
ante un mercado de trabajo inflexible, los gerentes no pueden implementar las mejoras que
resultan de una innovación tecnológica dado que es muy costoso reacomodar su equipo de
trabajadores.
44
4. Efectividad de los Extensionistas en el Ciclo 1
Diferentes investigaciones han diagnosticado que el país presenta amplios retos en materia de
productividad. Por ejemplo, para el año 2018, la Productividad Total de los Factores (PTF) para
Colombia acumuló una caída de -16,6 % frente al año 2000 (Consejo Privado de Competitividad,
2019). Además, en 2019, la PTF decreció -0,45 % en 2019 y, en lo corrido del siglo, este factor
le restó casi un punto porcentual al crecimiento anual del PIB (The Conference Board, 2020).
Superar los retos que tiene el país en materia de productividad hace parte de una agenda de
política que persigue el desarrollo económico, pues la productividad es uno de los determinantes
más importantes del crecimiento, en la medida en que las diferencias en productividad explican
buena parte de las diferencias en PIB per cápita entre países (Cusolito & Maloney, 2018).
De otro lado, la literatura ha reconocido que las prácticas gerenciales y de procesos al interior de
las empresas están fuertemente correlacionadas con la productividad. De hecho, un estudio
encuentra que las diferencias en la gestión empresarial explican el 30 % de las diferencias en
productividad de los países (Bloom, Sadun, & Van Reenen, Management as a Technology,
2016). Por su parte, de acuerdo con una investigación realizada en la India, que utilizó un
esquema experimental para hallar un efecto causal, los programas de extensionismo en
empresas con prácticas empresariales deficientes aumentan su productividad hasta en un 17 %
(Bloom, Eifert, Aprajit, McKenzie, & Roberts, 2013).
En Estados Unidos, el programa Manufacturing Extension Partnership (MEP) ayudó a retener o

a crear más de 105 mil empleos, USD 13 mil millonesen ventas y USD 4,9 mil millones en
inversiones de nuevos clientes (NIST, 2020). En efecto, algunas investigaciones han reconocido
que, en ese país, el programa MEP proporciona asistencia que de otro modo no está disponible
para las pequeñas y medianas empresas (Congressional Research Service, 2021).
En Colombia, una investigación realizada para el sector de autopartes muestra que las empresas
que recibieron servicios de extensionistas para mejorar sus procesos de gestión reportaban
mayores niveles de empleo y ventas, hasta 2,5 años después de la intervención, que aquellas
que hacían parte del grupo de control (Iacovone, Maloney, & McKenzie, 2019).
Por su parte, la presente investigación se propone evaluar la efectividad de los extensionistas,

en el marco del programa Fábricas de Productividad, en el desempeño de las empresas
intervenidas. No obstante, es importante hacer referencia a que los resultados aquí presentados
no incluyen metodologías de evaluación de impacto que permitan hacer inferencia estadística o
establecer causalidad. Por lo tanto, en esta sección se presentarán los resultados de las
intervenciones, de acuerdo con distintas características de los extensionistas, y se evaluará su
efectividad en el desempeño final de las empresas intervenidas.
45
4.1. Estadísticas descriptivas
En primer lugar, es clave describir la base de datos que se utilizó. Esta se construyó utilizando
diferentes conjuntos de información que proporcionó Colombia Productiva, entre ellos se
encuentran:
1. Base de empresas finalizas al 30 de noviembre de 2020: Esta incluye información de

características generales para cada empresa intervenida, así como datos relacionados con la
intervención. De esta base se obtuvo la línea base, medición de salida, unidades, indicadores y
líneas de intervención elegidos por la compañía. Es importante mencionar que Colombia
Productiva construyó esta base de datos utilizando formatos de seguimiento que eran
consolidados con las Cámaras de Comercio locales. Además, los datos eran verificados
periódicamente por los líderes de línea de Colombia Productiva.
2. Base con características de la empresa: Esta proporcionó información relacionada con el

tamaño de la empresa, los activos e ingresos de la compañía, la antigüedad de esta, entre otros
aspectos generales. Con esta información se crearon variables adicionales que permitían
fortalecer el análisis de la intervención. Usando esta base de datos también se construyeron
variables relacionadas con el cumplimiento de la meta esperada.
3. Base con características de extensionistas naturales: Este conjunto de información incluía

datos relacionados con la formación, experiencia y características demográficas de los
extensionistas naturales.
4. Base con características de extensionistas jurídicos: Esta base de datos incluía

características de experiencia, cualificaciones y herramientas que poseían los extensionistas
jurídicos. Vale la pena mencionar que esta base de datos también contenía información que
permitía hacer análisis cualitativo de los extensionistas, en particular, incluía datos
autoreportados relacionados con el título y el rol de los extensionistas en experiencias previas y
una breve descripción de estos.
5. Seguimiento consolidado de extensionistas: Esta base de datos relacionaba los

extensionistas habilitados por cada una de las líneas de intervención y por cada una de las
Cámaras de Comercio.
6. Base con diagnósticos: Esta base de datos fue construida a partir de los formatos de
diagnósticos diligenciados por las empresas y, cuando se presentaron inconsistencias y ausencia
de algunos datos, fue complementado con información de Colombia Productiva. Por lo anterior,
este conjunto de datos contenía el puntaje que obtuvo cada empresa en cada una de las líneas
de intervención para las que fue diagnosticada.
Con la información descrita se obtuvo un universo de 1.035 intervenciones aprobadas al 30 de

noviembre, correspondiente a 1.025 empresas que recibieron intervención en el Ciclo 1, de las
cuales 10 empresas distribuyeron el máximo de horas en dos líneas de servicio. Es importante
46
mencionar que, dentro del programa Fábricas de Productividad, se definían dos indicadores fijos
con los que se mediría su evolución. Para el análisis de efectividad la base de datos tuvo en
cuenta ambos indicadores y en total se obtuvieron 2.070 mediciones de resultado de las
intervenciones.
Es importante notar que, dentro del proceso de limpieza y manejo de las bases de datos, se
realizaron ciertos procedimientos que permitieron obtener un análisis más apropiado de las
intervenciones. Por ejemplo, antes de este proceso, los indicadores estaban desagregados en
más de 50 unidades distintas, pero una vez se estandarizaron los conceptos y medidas estas
unidades se lograron consolidar en solo 7 categorías. De igual forma, durante la revisión de la
base de datos se identificaron ciertas inconsistencias en las metas impuestas por los
extensionistas, observaciones que fueron ajustadas utilizando los formatos de seguimiento
proporcionados por Colombia Productiva e imputando, en algunos casos, la meta general de
lograr un aumento del 8 %.
Finalmente, es importante mencionar que, a través de una metodología de identificación de datos

atípicos, se registraron 50 datos que no se tuvieron en cuenta en el análisis de desempeño de
las empresas21.
Al analizar las bases de datos descritas en esta sección, es importante mencionar que la primera
intervención, identificada en las bases de datos dispuestas por Colombia Productiva, comenzó
en agosto de 2019. Por su parte, el mayor número de empresas inició su intervención entre
octubre y noviembre de 2019 (43,38 %). A su vez, se registran empresas para iniciar intervención,
aunque en menor medida, hasta octubre de 2020. Por su parte, la mayor parte de las empresas
finalizó su intervención entre febrero y marzo de 2020 (53,62 %) y se destaca que el universo de
empresas analizado cuenta con intervenciones que fueron finalizadas hasta el mes de noviembre
de 2020 (Gráfica 4.1).
Gráfica 4.1 Número de empresas que iniciaron y finalizaron la intervención por fecha
400
338
350
300
241
250 208 217
200
127 130
150 100 100
8679 81
100 71 71
34 47 37 34
50 24 21
1 9 3 6 1 4
0
oct-20
sep-19
nov-19
dic-19
mar-20
sep-20
nov-20
ago-19
oct-19
ene-20
jun-20
jul-20
ago-20
feb-20
abr-20
may-20
Empresas que iniciaron Empresas que finalizaron
Fuente: Cálculos propios
21La metodología de identificación de datos atípicos aplicada en esta investigación considera que una observación
es un outlier cuando está por encima o por debajo de 1 desviación estándar del promedio del incremento.
47
De igual forma, la Gráfica 4.2 presenta el número de empresas finalizadas y con intervenciones
aprobadas que recibieron el programa por Cámara coordinadora, donde la mayor parte de las
empresas registraron la Cámara de Comercio de Bogotá como su Cámara coordinadora (29 %).
Por su parte, las Cámaras de Comercio de Medellín para Antioquia, Cali y Bucaramanga
concentran, respectivamente, 17 %, 17 % y 15 % de las empresas analizadas.
Gráfica 4.2 Intervenciones finalizadas por Cámara coordinadora
Bogotá 303
Medellín Para Antioquia 175
Cali 175
Bucaramanga 154
Barranquilla 144
Manizales 49
Armenia 24
Ibagué 11
0 50 100 150 200 250 300 350
Por su parte, al realizar el análisis por Cámara aliada, se observa que un 69 % de las intervenciones
realizadas se concentra en las Cámaras aliadas de Bogotá, Medellín para Antioquia, Cali,
Bucaramanga y Barranquilla.
En esa misma línea, la Gráfica 4.3 muestra la distribución de las empresas intervenidas por el
departamento comercial donde se ubica la empresa. En esta gráfica se observa que el programa se
concentra en la región Central, Pacífico y Caribe. En contraste, se presenta una ausencia de
empresas intervenidas en el suroriente del país.
De otro lado, la Gráfica 4.4 muestra la distribución de intervenciones por diferentes definiciones de
tamaño de empresa: activos, empleados y la definición implementada para clasificar al programa
Fábricas de Productividad (en esta definición, una empresa queda habilitada para el programa si en
al menos una de las dos definiciones su tamaño es superior a microempresa). Se observa que, bajo
la definición de activos, la mayor parte de las empresas se clasifica como pequeña y en menor medida
como microempresas. La prevalencia de las pequeñas empresas también se presenta al analizar el
tamaño medido por empleados. Por último, dada la manera en que se define el tamaño empresarial
por parte del programa, no se identifican microempresas.
Por su parte, al evaluar los macrosectores a los que pertenecen las empresas que recibieron el
programa, se observa que un 42 % de las intervenciones se realizaron en el sector servicios y
48
un 40 % corresponde a manufacturas. Por el contrario, solo un 3 % de las intervenciones se
realizaron a empresas que registran como macrosector el turismo (Gráfica 4.5).
Gráfica 4.3. Número de empresas que participaron en el programa por departamento de

operación comercial.
263
Gráfica 4.4. Empresas que participaron en el programa por tamaño de empresa (activos,
empleados y definición de Fábricas de Productividad)
Activos Fábricas de Empleados

Productividad
124 146 70 98
311 241
559 559 330
464
162
40
Grande Mediana Grande Mediana

Micro Pequeña Grande Mediana Pequeña Micro Pequeña
Sin Identificar
49
Gráfica 4.5 Empresas que participaron en el programa por macrosector
31
159
431
414
Turismo Agroindustria Manufacturas Servicios
Finalmente, la Gráfica 4.6 revela que más del 50 % de las empresas que participaron en el
programa registra una antigüedad entre los 10 y los 25 años, donde se destaca que un 24 % se
ubica en el rango de 10 a 15 años de antigüedad. Es importante aclarar que la variable
antigüedad utiliza la información de la fecha de matrícula de la empresa.
Gráfica 4.6 Empresas que participaron en el programa por rangos de años de antigüedad
300
250
250
200
174
148
150
109 108
100
63 63 69
51
50
0
0a5 5 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 25 25 a 30 30 a 35 35 a 40 Más de
años años años años años años años años 40 años
50
4.2. Contexto macroeconómico en el que sucedió la intervención
Durante la ejecución del Ciclo 1 del programa Fábricas de Productividad sucedió la declaratoria
de emergencia sanitaria y económica por el COVID-19. De hecho, a través del Decreto 457 de
2020 el Gobierno Nacional decretó el confinamiento obligatorio en todo el territorio nacional
desde el 25 de marzo de 2020, período que se extendió hasta agosto del mismo año y del que
se mantienen algunas medidas extraordinarias en la actualidad.
La pandemia por el COVID-19 afectó aspectos de orden económico y social, pues indicadores
como la pobreza, las brechas en educación y las disparidades regionales aumentarán como
consecuencia de esta crisis (DNP, 2021). De hecho, la contracción de la economía colombiana
en 2020 fue de -6,8 %, una caída superior a la crisis de finales de los 90 (DANE, 2021a). Por su
parte, en lo que respecta al desempleo, este pasó de 10,5 % en 2019 a 15,9 % en 2020 (DANE,
2021b). Por lo tanto, el contexto macroeconómico de las empresas del Ciclo 1 fue adverso e
incierto, al experimentar cambios considerables que terminaron afectando su actividad industrial
tanto desde una menor demanda de productos como desde una oferta contraída por las
restricciones producto del confinamiento.
Esta situación extraordinaria obligó a Colombia Productiva a replantear en el corto plazo el

enfoque del programa, implementando modalidades de intervención virtual y, para el Ciclo 2,
recortando las horas de asistencia de 80 a 60 y volcando las intervenciones a acciones que
pudieran ser implementadas rápidamente en la reactivación y adaptación de las empresas.
4.3. Definición de los indicadores

Para los propósitos del análisis del desempeño de los extensionistas y de sus intervenciones en
las empresas, esta sección calcula una serie de indicadores de incremento en las variables
observadas y de tasas de cumplimiento de las metas establecidas, que intentan aproximarse a
una medición de la efectividad de cada intervención (para lo cual, es importante recordar que
cada empresa puede tener hasta dos intervenciones y cada intervención puede tener hasta dos
indicadores).
La medición de estos incrementos y cumplimientos de metas supone un reto en términos de las

definiciones que se usan, pues cada indicador utilizado por el extensionista (de los cuales hay
dos dentro de cada línea de intervención) está medido en unidades diferentes. Por ejemplo,
existen indicadores de Eficiencia Energética que están medidos en unidades de consumo de
energía por unidad de tiempo, como puede ser kilovatios hora, mientras que indicadores en la
línea de Gestión Comercial están medidos en dinero, como puede ser las nuevas ventas. Aún
más, existen unidades que están medidas en términos porcentuales, como por ejemplo los
indicadores de la línea de Transformación Digital que miden el porcentaje de procesos en la
empresa que han sido automatizados. Para superar este reto, en este estudio se dividieron los
indicadores en dos tipos de unidades: aquellas medidas en unidades absolutas
(independientemente de si se trataban de unidades de tiempo, dinero, piezas, etc.) y aquellas
medidas en términos porcentuales (proporciones y porcentajes). Como se explica a continuación,
51
para los indicadores medidos en unidades absolutas, los incrementos se calculan en variaciones
porcentuales; por su parte, para los indicadores medidos en términos porcentuales, los
incrementos se calculan en variación en puntos porcentuales. A lo largo de esta sección, se
reportan de manera separada los incrementos de estos dos tipos de variables.
Indicadores medidos en unidades absolutas
Para los indicadores medidos en unidades absolutas, se calcularon los incrementos utilizando la
variación porcentual del indicador, de forma que pudiera medirse al avance en distintos
indicadores de una manera que sea comparable entre ellos. Así mismo, se midieron los niveles
de cumplimiento de las metas establecidas. Más específicamente, los incrementos y
cumplimientos fueron calculados teniendo en cuenta las siguientes fórmulas:
𝑀𝑒𝑑𝑖𝑐𝑖ó𝑛 𝑑𝑒 𝑠𝑎𝑙𝑖𝑑𝑎 − 𝐿í𝑛𝑒𝑎 𝐵𝑎𝑠𝑒

𝐼𝑛𝑐𝑟𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑃𝑜𝑟𝑐𝑒𝑛𝑡𝑢𝑎𝑙 = ( ) (1)
𝐿í𝑛𝑒𝑎 𝐵𝑎𝑠𝑒
𝐶𝑢𝑚𝑝𝑙𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 = ( ) (2)
𝑀𝑒𝑡𝑎 𝑒𝑠𝑝𝑒𝑟𝑎𝑑𝑎 − 𝐿í𝑛𝑒𝑎 𝐵𝑎𝑠𝑒
Como lo indica la fórmula (1), el incremento para este tipo de indicadores se define como la
variación porcentual entre la medición de salida y la línea base. Como lo indica la fórmula (2), el
cumplimiento se calcula como el porcentaje de la meta esperada que fue alcanzada.
Es importante notar que algunos indicadores de la base de datos tenían una interpretación
inversa, es decir, una caída porcentual en ese indicador es entendida como un éxito de la
intervención22. En aquellos casos, las fórmulas (1) y (2) fueron adaptadas como lo indican las
fórmulas (3) y (4):

𝐼𝑛𝑐𝑟𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑖𝑛𝑡𝑒𝑟𝑝𝑟𝑒𝑡𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑖𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑎 = − ( ) (3)
𝐿í𝑛𝑒𝑎 𝐵𝑎𝑠𝑒
𝐿í𝑛𝑒𝑎 𝐵𝑎𝑠𝑒 − 𝑀𝑒𝑑𝑖𝑐𝑖ó𝑛 𝑑𝑒 𝑆𝑎𝑙𝑖𝑑𝑎
𝐶𝑢𝑚𝑝𝑙𝑖𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑖𝑛𝑡𝑒𝑟𝑝𝑟𝑒𝑡𝑎𝑐𝑖ó𝑛 𝑖𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑎 𝑖𝑛𝑣𝑒𝑟𝑠𝑎 = ( ) (4)
𝐿í𝑛𝑒𝑎 𝐵𝑎𝑠𝑒 − 𝑀𝑒𝑡𝑎 𝑒𝑠𝑝𝑒𝑟𝑎𝑑𝑎
Indicadores medidos en términos porcentuales
Como se mencionó arriba, algunos de los indicadores de medición de salida y de línea base
estaban calculados con unidades de proporción o porcentaje. En aquellos casos, los incrementos
22Se interpretan los siguientes indicadores como inversos: tiempo de no valor agregado, costo de
producción por empleado, costos de no calidad, desviaciones de tiempos en procesos críticos, productos
no conformes, consumo de recursos, costo de gestión ambiental, ahorros en tiempos por aplicación de
herramientas digitales, costos relacionados con empleados de un determinado proceso, tiempos de ciclo
productivo, cantidad de energía ahorrada, eficiencia energética y costo logístico.
52
se calcularon con la diferencia absoluta entre medición de salida y línea base23, la cual se mide
en puntos porcentuales y no con la variación porcentual, tal como lo indica la fórmula (5):
𝐼𝑛𝑐𝑟𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑃𝑢𝑛𝑡𝑜𝑠 𝑃𝑜𝑟𝑐𝑒𝑛𝑡𝑢𝑎𝑙𝑒𝑠 = 𝑀𝑒𝑑𝑖𝑐𝑖ó𝑛 𝑑𝑒 𝑠𝑎𝑙𝑖𝑑𝑎 − 𝐿í𝑛𝑒𝑎 𝐵𝑎𝑠𝑒 (5)
Para estos indicadores medidos en términos porcentuales, la definición de cumplimiento usada

es la misma que en el caso de indicadores medidos en unidades absolutas, como está definido
en la fórmula (2).
El propósito de esta metodología diferenciada es brindar resultados específicos para los

indicadores expresados en puntos porcentuales y aquellos que no lo están, sin incurrir en una
combinación de ambas medidas (puntos porcentuales y variaciones porcentuales), la cual podría
sesgar e inflar el análisis de los resultados.
Algunas anotaciones sobre las mediciones y el tratamiento de la base de datos
Estos métodos de medición de incrementos y de cumplimiento de metas difiere de las

metodologías que ha utilizado hasta hoy Colombia Productiva internamente para calcular los
resultados de las intervenciones. En el caso del Programa, sus mediciones buscan sobre todo
verificar que al menos una de las dos mediciones que se hace en cada intervención haya
alcanzado el nivel mínimo del 8 %, por lo que todos los incrementos se calculan con variaciones
porcentuales (incluso si se trata de variables medidas en porcentaje o proporción); por la misma
razón administrativa, el Programa sólo incluye en sus mediciones el indicador que haya estado
más cerca del 8 %. En este estudio se decidió, en cambio, utilizar todas las mediciones
resultantes de las intervenciones analizadas (sin importar si su variación superaba o no el
referente del 8 %).
Por último, se realizó un tratamiento para limpiar la base de datos atípicos o outliers. Para esto,
se realizó un procedimiento estándar de eliminar aquellas observaciones de indicadores de
Incremento o Cumplimiento que se alejaran más de dos desviaciones estándar de la media (tanto
hacia arriba como hacia abajo).
4.4. Resultados de la intervención

En términos generales, la Tabla 4.1 revela que el incremento porcentual promedio de 32,8 %
para las 2.070 mediciones estudiadas supera ampliamente la meta establecida del 8 %. De igual
forma, el cumplimiento promedio de 578% revela que las mediciones finales que se obtuvieron
para cada uno de los indicadores evaluados fueron bastante superiores a las metas establecidas.
23Únicamente en el caso del indicador agregado de resultados del programa presentado en la Tabla 4.1
se reportan los cálculos utilizando incrementos porcentuales en todos los indicadores, incluso si están
medidos en términos porcentuales. Esto se hace para reflejar una cifra agregada que sea comparable
con los cálculos que realiza internamente el Programa en sus labores de monitoreo y seguimiento. En la
Tabla 4.1 se indica que se utiliza esta aproximación.
53
Tabla 4.1 Incremento y cumplimiento total promedio24
Incremento promedio Cumplimiento total
32,8 % 578 %
Es importante anotar que existen algunas debilidades a la hora de analizar estos indicadores
agregados (y, en consecuencia, a la hora de analizar todas las mediciones de esta sección). En
primer lugar, este análisis no revela una relación causal entre el programa y los resultados, pues
no se empleó una metodología de evaluación de impacto que permita aislar por características
propias de las empresas y del entorno de estas. De igual forma, es importante notar que estos
indicadores agregados se obtienen promediando indicadores que individualmente están
diseñados para medir fenómenos distintos en las empresas, por lo que agregarlos en una sola
medición implica que los resultados deban interpretarse con cuidado.
A la hora de realizar el análisis a nivel de línea de intervención se observan incrementos de

alto desempeño en algunos casos, aunque con diferencias notables (Tabla 4.2). Por ejemplo, en
líneas como “Productividad laboral” y “Desarrollo y sofisticación” la variación porcentual de los
indicadores fue cercana al 99 % y 94 %, respectivamente; por otro lado, “Logística” mostró una
variación del 24 %. Es importante mencionar que la mayoría de los indicadores de la línea de
“Logística” se encuentran expresados en porcentaje o proporción, y en esos casos la mayoría de
las metas eran cercanas a las líneas base (por lo que el incremento esperado era menor que en
otras líneas de intervención). No obstante, como se muestra en la Tabla 4.3, en esta línea
también se logró cumplir con las metas esperadas a pesar de ser la línea con el menor
desempeño, lo que se refleja en los porcentajes de cumplimiento. Por último, en la línea de
Transformación Digital se observan incrementos altos en términos de puntos porcentuales, dado
que en ella se incluyen indicadores que tienden a reflejar incrementos absolutos muy altos, como
por ejemplo los procesos optimizados a través de la automatización (los cuales en muchos casos
pasan de cerca de cero a 100%).
Tabla 4.2 Incremento por línea de intervención

Línea de intervención Variación porcentual Puntos porcentuales
Productividad Laboral1 99% –
Desarrollo y Sofisticación de Producto 94% 23.7pp
Transformación Digital 60% 54.1pp
Gestión Comercial 55% 14.6pp
Gestión de la Calidad 42% 11.1pp
24El cálculo del incremento del 32,8% se hace con variaciones porcentuales y no incluye variaciones
absolutas para las unidades que están medidas en términos porcentuales, con el fin de reportar una cifra
comparable con las mediciones internas de Fábricas de Productividad.
54
Productividad Operacional 30% 8.7pp
Eficiencia Energética1 26% –
Sostenibilidad Ambiental 26% 2.4pp
Logística 24% 6.9pp
1Nota: Las líneas de Eficiencia Energética y Productividad Laboral no tienen mediciones en puntos
porcentuales pues ninguno de sus indicadores estaba denominado en porcentaje. Por ejemplo, la línea de
Eficiencia Energética se expresó en tiempo y kilovatios y la de Productividad Laboral en tiempo, piezas y
servicios por persona.
De igual forma, en el análisis del cumplimiento promedio por línea de intervención se observa
una alta dispersión, pues líneas como “Gestión de la calidad” registran valores superiores a 2200
%, mientras que en “Productividad Operacional” se observa un cumplimiento promedio de 305
% (Tabla 4.3). Para complementar este análisis, se presenta la mediana del cumplimiento por
línea, que revela valores más homogéneos a través de las líneas de intervención.
Tabla 4.3 Promedio y mediana del cumplimiento por línea de intervención

Promedio Mediana
Línea de intervención
cumplimiento Cumplimiento
Gestión de la Calidad 2224% 171%
Gestión Comercial 1095% 317%
Transformación Digital 914% 237%
Sostenibilidad Ambiental 656% 243%
Eficiencia Energética 595% 400%
Productividad Laboral 350% 148%
Desarrollo y Sofisticación de Producto 339% 216%
Logística 316% 218%
Productividad Operacional 305% 325%

55
Por su parte, los resultados por tamaño de empresa indican una mayor efectividad en las
empresas pequeñas, con variaciones porcentuales en los indicadores cercanas o superiores al
60% (Tabla 4.5). Al mismo tiempo, revelan una menor efectividad en las empresas medianas y
en las que fueron clasificadas como micro usando las definiciones de número de empleados o
activos. Por su parte, se observa que la efectividad es la menor en el caso de las empresas
grandes.
En cuanto al cumplimiento, en términos generales las empresas medianas tuvieron tasas

mayores de cumplimiento de sus metas, lo cual puede ser un indicio de que empresarios y
extensionistas esperaban incrementos más moderados en este tipo de empresas que en
empresas pequeñas.
Los anteriores resultados se mantienen bajo distintas formas de medición utilizadas para calcular
tamaño de empresa. Se debe notar que la columna Tamaño de Habilitación del Programa tiene
en cuenta los dos criterios (activos o número de empleados) para determinar el rango en el cual
se clasifica la empresa.
Tabla 4.5 Incremento promedio por distintas definiciones de tamaño de empresa

Tamaño por definición de
Tamaño por empleados Tamaño por activos
Habilitación del Programa
Tamaño
Variación Puntos Variación Puntos Variación Puntos
porcentual porcentuales porcentual porcentuales porcentual porcentuales
Grande 25% 19pp 33% 19pp 32% 18pp

Mediana 38% 14pp 40% 21pp 40% 20pp
Pequeña 66% 22pp 59% 21pp 60% 21pp
Micro 39% 19pp 41% 20pp
Tabla 4.6 Cumplimiento promedio por distintas definiciones de tamaño de empresa

Tamaño por Definición
Tamaño por Tamaño por
Tamaño de Habilitación del
empleados Activos
Programa
Grande 389% 402% 447%
Mediana 812% 775% 733%
Pequeña 511% 525% 528%
Micro 620% 425%

56
Por otro lado, la Tabla 4.7 presenta el desempeño de las empresas intervenidas por región
(en este caso, la región hace referencia a la Cámara de Comercio coordinadora). Estos
resultados revelan que, en promedio, las intervenciones coordinadas por la Cámara de Comercio
de Bogotá tuvieron los mayores incrementos y las coordinadas por la Cámara de Comercio de
Ibagué el mayor cumplimiento. De hecho, los resultados reportados por estas Cámaras
presentan resultados significativamente superiores a las otras regiones evaluadas.
Tabla 4.7 Incremento y cumplimiento promedio por región de la Cámara Coordinadora

Incremento
Cámara Cumplimiento
coordinadora Variación Puntos promedio
porcentual porcentuales
Armenia 32% 41pp 570%
Barranquilla 36% 18pp 762%
Bogotá 83% 28pp 533%
Bucaramanga 31% 19pp 376%
Cali 28% 21pp 339%
Ibagué 45% 56pp 2612%
Manizales 60% 17pp 521%
Medellín Para
35% 14pp 383%
Antioquia
La Tabla 4.8 reitera el mensaje anterior, pues al observar el desempeño promedio de las
empresas intervenidas por el departamento en donde se encuentra ubicada la compañía, Bogotá,
Cundinamarca y Risaralda registran un desempeño sobresaliente en términos de variación
porcentual. Además, se destacan departamentos como La Guajira en términos del incremento
de sus indicadores o Bolívar en términos de su cumplimiento promedio de metas. Es importante
destacar el caso de Magdalena, en donde se observa un cumplimiento promedio del 7%25.
25El hecho de que un departamento tenga un incremento promedio por debajo del 8 % no implica
necesariamente que sus intervenciones no cumplieron con ese requerimiento administrativo, ya que la
manera en que Colombia Productiva comprueba este estándar es verificando para cada empresa que al
menos uno de los dos indicadores de la intervención hayan estado por encima del 8 %.
57
Tabla 4.8 Incremento y cumplimiento promedio por departamento de operación
comercial de la empresa
Incremento
Cumplimiento
Departamento Variación Puntos promedio
Antioquia 35% 14pp 383%
Arauca 42% 14pp 189%
Atlántico 36% 21pp 616%
Bogotá, D.C. 82% 28pp 465%
Bolívar 31% 20pp 1324%
Caldas 33% 18pp 258%
Casanare 65% - 646%
Cauca 13% 11pp 232%
Cesar 67% 10pp 1025%
Cundinamarca 89% 27pp 982%
Córdoba 6% 15pp 345%
Huila 49% - 530%
La Guajira 121% 39pp 980%
Magdalena 30% 10pp 7%
Nariño 10% 18pp 564%
Norte de
22% 38pp 532%
Santander
Putumayo 17% 25pp 149%
Quindío 32% 41pp 544%
Risaralda 94% 16pp 874%
San Andrés,
Providencia y 9% 1pp 95%
Santa Catalina
Santander 33% 11pp 333%
Sucre 22% -6pp 32%
Tolima 26% 56pp 4330%
Valle del Cauca 30% 22pp 334%
58
Gráfica 4.7 Incremento promedio por departamento e Índice Departamental de
Competitividad 2020.
80%
70% Bogotá, D.C.

Cundinamarca
Casanare
60%
Promedio incremento
50% Huila
La Guajira
40% Risaralda
Cesar
30% Arauca
Quindío Santander
20% AtlánticoAntioquia
Valle del Cauca
Norte de Santander Bolívar
Caldas
10% Cauca
Sucre Magdalena
Putumayo Tolima San Andrés, Providencia y Santa…
Córdoba Nariño
0%
3 4 5 6
IDC puntaje 2020 7 8 9
Fuente: Consejo Privado de Competitividad (2020) para el IDC 2020. Cálculos propios.
Los resultados de desempeño a nivel departamental pueden ser contrastados con el puntaje
reportado en el Índice Departamental de Competitividad (IDC) 2020. En ese sentido, la Gráfica
4.7 revela que existe una relación positiva entre el desempeño competitivo de los departamentos
en los que se ubican las compañías y el incremento promedio reportado bajo este nivel de
desagregación regional. Es decir, un mayor puntaje en el IDC 2020 se asocia con un mayor
incremento promedio de los indicadores. Lo anterior, sugiere que el entorno competitivo puede
estar afectando el desempeño de las empresas evaluadas. No obstante, es importante
mencionar que este análisis no incluye efectos causales, por lo que no se puede establecer una
relación directa y causal entre ambos indicadores.
En términos de macrosectores económicos, la Tabla 4.9 muestra que las intervenciones en

empresas de servicios presentaron los mayores incrementos, seguidas de las de manufacturas
y turismo. En ese sentido, la Tabla 4.10 muestra que el mayor desempeño en el macrosector de
servicios se explica, sobre todo, por las variaciones en las líneas de “Productividad Laboral” y
“Desarrollo y Sofisticación de Producto”. Por su parte, en lo que respecta a agroindustria, se
observa que los menores desempeños pueden estar relacionados con las líneas de
“Productividad Laboral” y “Logística”.
Tabla 4.9 Incremento y cumplimiento promedio por macrosector

Incremento
Cumplimiento
Macrosector Variación Puntos promedio
Agroindustria 31% 21% 405%
59
Incremento
Cumplimiento
Macrosector Variación Puntos promedio
Manufacturas 35% 17% 487%
Servicios 73% 23% 563%
Turismo 35% 15% 447%

Tabla 4.10 Incremento y cumplimiento promedio por línea y macrosector

Incremento
Línea de Cumplimiento
Macrosector Variación Puntos
intervención promedio
Desarrollo y
Sofisticación de 44% 4pp 394%
Producto
Eficiencia
31% – 384%
Energética
Gestión Comercial 42% 17pp 862%
Gestión de la
52% 3pp 458%
Calidad
Agroindustria Logística 1
– 5pp 231%
Productividad
14% – 161%
Laboral
Productividad
29% 11pp 315%
Operacional
Sostenibilidad
25% – 369%
Ambiental
Transformación
100% 61pp 80%
Digital1
Desarrollo y
Producto
Eficiencia
24% – 346%
Energética
Gestión de la
41% 28pp 1077%
Calidad
Manufacturas
Logística1 24% 9pp 289%
Productividad
35% – 468%
Laboral
Productividad
31% 5pp 295%
Operacional
Sostenibilidad
41% 3pp 492%
Ambiental
Transformación
– 50pp 770%
Digital1
Desarrollo y
Servicios Producto
Eficiencia
27% – 250%
Energética
60
Incremento
Línea de Cumplimiento
Macrosector Variación Puntos
intervención promedio
Gestión de la
39% 8pp 422%
Calidad
Logística1 – 5pp 153%
Productividad
166% – 372%
Laboral
Productividad
31% 14pp 363%
Operacional
Sostenibilidad
10% 2pp 157%
Ambiental
Transformación
57% 55pp 1421%
Digital1
Desarrollo y
Sofisticación de 156% – 1486%
Producto
Gestión de la
60% 0pp 610%
Calidad
Turismo Productividad
-2% – -25%
Laboral
Productividad
20% 7pp 218%
Operacional
Sostenibilidad
13% 2pp 162%
Ambiental
Transformación
– 41pp 1369%
Digital1
1Nota:Muchos de los indicadores medidos en las líneas de Logística y Transformación Digital eran
medidos en unidades de porcentaje, y las metas planteadas correspondían a variaciones mínimas en
puntos porcentuales. Por eso, en ciertos casos se observa la aparente “contradicción” de variaciones
sumamente pequeñas y cumplimientos de metas altos.
A la hora de analizar el desempeño de las empresas intervenidas de acuerdo con

características propias de los extensionistas, la Tabla 4.11 muestra que el desempeño de los
extensionistas jurídicos supera en su variación porcentual y en el cumplimiento el de los
naturales. De hecho, la variación porcentual de los indicadores de empresas que fueron
intervenidas por extensionistas jurídicos supera en más de 16 puntos el de aquellas que
recibieron servicios de extensionistas naturales.
Tabla 4.11 Incremento y cumplimiento promedio por tipo de extensionista

Incremento
Tipo de Cumplimiento
persona Variación Puntos promedio
Jurídica 53% 20pp 556%
Natural 37% 21pp 590%
61
Por su parte, para el caso de los extensionistas naturales fue posible calcular dos medidas de
experiencia. En ese sentido, la variable “Experiencia de la Base Nacional de Extensionistas
(BNE)” se construyó a partir de la suma de los años de experiencia que registraron los
extensionistas en la BNE. Por su parte, la variable “Experiencia desde el pregrado” tiene en
cuenta únicamente la experiencia registrada por los extensionistas desde la fecha de graduación
de su pregrado. Aunque en ambas medidas se observa un mejor desempeño a medida que
aumenta la experiencia del extensionista, parece existir una disminución marginal del desempeño
a partir de los 30 a 35 años de experiencia en la BNE y desde los 35 a 40 años de experiencia
desde el pregrado (Tabla 4.12).
Esta disminución gradual del desempeño a partir de cierto rango de años de experiencia de los
extensionistas puede confirmarse en la Gráfica 4.8. En esta gráfica se observa que, para ambas
medidas de experiencia, existe una mayor concentración de observaciones en niveles de
incrementos superiores al 100 % entre los 20 y los 30 años de experiencia. A su vez, luego de
este tiempo empiezan a concentrarse en niveles de incremento menores.
Tabla 4.12 Incremento y cumplimiento promedio por años de experiencia del

extensionista (para personas naturales)
Incremento promedio Cumplimiento promedio
Rangos de Experiencia desde el

Experiencia de la BNE Experiencia
experiencia pregrado Experiencia
desde el
Variación Puntos Variación Puntos de la BNE
pregrado
porcentual porcentuales porcentual porcentuales
0 a 5 años 42% 22.6pp 23% 48pp 749% 483%
5 a 10 años 33% 27.3pp 55% 23pp 709% 557%
10 a 15 años 23% 15.6pp 22% 20pp 270% 345%
15 a 20 años 34% 33.8pp 34% 33pp 439% 822%
20 a 25 años 38% 35.6pp 34% 20pp 443% 535%
25 a 30 años 96% 5.9pp 51% 25pp 889% 702%
30 a 35 años 12% -6.0pp 78% 5pp 212% 620%
35 a 40 años – – 18% 11pp − 339%
Más de 40
6% 12.2pp 23% 8pp 392% 310%
años
Nota: De los 12 indicadores en puntos porcentuales atendidos por extensionistas entre los 30 y 35 años
de la BNE, 4 obtuvieron un resultado negativo
62
Gráfica 4.8 Incremento y años de experiencia del extensionista (para personas naturales)
Otro de los análisis que se realizó para el caso de los extensionistas naturales fue desagregar
su desempeño por área de formación. En ese sentido, la Gráfica 4.9 muestra las diferencias
en el incremento promedio de las empresas, según el área de conocimiento de la formación de
pregrado reportada por el extensionista. Allí se observan diferencias amplias en el incremento,
pues mientras en promedio el incremento de las empresas intervenidas por extensionistas con
formación en “Matemáticas y ciencias naturales” es de 35 %, aquellas que recibieron servicios
de extensionistas con estudios en “Economía, administración, contaduría y afines” obtuvieron un
incremento promedio de 13 %. Resalta, además, el gran incremento observado en intervenciones
realizadas por extensionistas formados en “Bellas artes”26, los cuales se concentraron en
empresas del sector de Moda y en la línea de Gestión Comercial.
Gráfica 4.9 Incremento por área de formación (para personas naturales)

2000%
1500%
1000%
500%
126% 30% 35% 15% 13%
0%
Bellas artes (15) Ciencias sociales y Matemáticas y Ingeniería, Economía,
-500% humanas (12) ciencias naturales arquitectura y administración,
(9) afines (146) contaduría y afines
(68)
Promedio incremento Incremento mínimo incremento máximo
Nota: Entre paréntesis se muestra el total de mediciones realizadas por extensionistas de acuerdo con
las áreas de conocimiento reportadas.
Es importante mencionar que “Bellas artes” incluye pregrados como diseño industrial, diseño de
26
modas y publicidad.
63
También es útil analizar el desempeño de las empresas intervenidas según las áreas de
experiencia en que los extensionistas se acreditan. Para ello, en la Tabla 4.13 se observa
que aquellos extensionistas que acreditaron experiencia en las líneas de “Productividad laboral”
y “Desarrollo y sofisticación del producto” mostraron el mayor desempeño en términos de
variación porcentual. De hecho, se observa que aquellas empresas que contaron con
extensionistas jurídicos que acreditaron experiencia en “Productividad laboral” reportaron el
mayor incremento promedio de toda la medición.
En cuanto al cumplimiento frente a la meta, la Tabla 4.14 muestra que las empresas intervenidas
por extensionistas con experiencia acreditada en “Logística” presentan altos cumplimientos
promedio. De igual forma, son los extensionistas jurídicos con experiencia en “Logística” los que
consiguen el mayor cumplimiento frente a las metas impuestas.
Tabla 4.13 Incremento promedio por área de experiencia del extensionista

Tipo de Productividad Eficiencia Desarrollo y Gestión Gestión de Productividad Sostenibilidad Transformación
Logística
persona Operacional Energética sofisticación Comercial Calidad Laboral Ambiental Digital
Variación porcentual
Todas 31% 25.7% 24% 93% 56% 41% 111% 26% 55%
Jurídica 32% 26% 24% 97% 50% 45% 132% 33% 46%
Natural 27% – – 50% 68% 32% 9% 12% 67%
Puntos porcentuales
Todas 9pp – 7pp 26pp 15pp 11pp – 2pp 56pp

Jurídica 9pp – 7pp 25pp 11pp 16pp – 3pp 62pp
Natural 9pp – 9pp 35pp 19pp 4pp – 2pp 46pp
Nota 1: Las líneas de eficiencia energética y productividad laboral no tenían indicadores expresados en
porcentaje.
Nota 2: La tabla tiene celdas vacías pues en este caso los extensionistas naturales no reportaban
experiencia en estas líneas
Tabla 4.14 Cumplimiento promedio por área de experiencia del extensionista

Tipo de Productividad Eficiencia Desarrollo y Gestión Gestión de Productividad Sostenibilidad Transformación
persona Operacional Energética Logística sofisticación Comercial Calidad Laboral Ambiental Digital
Todas 325,9% 358,7% 2348,0% 1051,4% 694,9% 603,3% 418,7% 305% 1171,3%
Persona 282,3% 87,3% 244,8% 350% 1050,9% 351,5% 112,5% 159% 747,7%
natural
Persona 336% 358,7% 2593,4% 1168,4% 499,5% 719,1% 483,6% 451,2% 1420,4%
jurídica
Otra característica que vale la pena analizar es el desempeño de las empresas intervenidas
según el departamento de procedencia de los extensionistas. Para realizar este análisis se
tomó el lugar en donde residen los extensionistas, tanto naturales como jurídicos. En la Tabla
4.15 se observa que aquellas intervenciones realizadas por extensionistas que se ubican en
Bogotá, Bolívar, Cundinamarca y Risaralda reportaron un mayor incremento en la variación
64
porcentual de los indicadores. Por su parte, en términos de cumplimiento, el mayor desempeño
se encuentra en empresas intervenidas por extensionistas que provienen de Bolívar,
Cundinamarca, Risaralda y Tolima.
Tabla 4.15 Incremento y cumplimiento promedio por lugar de procedencia del

extensionista
Incremento
Departamento Cumplimiento
Variación Puntos
Antioquia 35% 14% 819.5%
Atlántico 29% 12% 735.6%
Bogotá, D.C. 80% 27% 457.5%
Bolívar 94% 34% 1224.2%
Caldas 26% 26% 188.3%
Cauca 21% 32% 234.9%
Cundinamarca 110% 56% 909.3%
Norte de Santander 23% 41% 324.8%
Quindío 33% 40% 660.5%
Risaralda 118% 2% 1241.9%
Santander 31% 10% 567.4%
Sucre 15% 1% 266.8%
Tolima – 55% 5684.5%
Valle del Cauca 33% 19% 524.0%
En línea con lo anterior, la Gráfica 4.10 muestra el incremento promedio de empresas que fueron
intervenidas por extensionistas que provienen de Cundinamarca y de Bogotá frente a otras zonas
del país, lo cual es un indicio de la concentración de capacidades que tiene el Programa en el
centro del país y del reto de expansión de capacidades que enfrentará el Programa en el futuro.
Esta gráfica muestra que mientras el incremento promedio de las empresas que recibieron
servicios de extensionistas de Bogotá y Cundinamarca fue de 36 %, aquellas intervenidas por
extensionistas por fuera de esta área reportaron un promedio de 20 %. Vale la pena mencionar
que, en total, los extensionistas procedentes de Bogotá y Cundinamarca realizaron 617
mediciones de indicadores, donde un 97% corresponde a Bogotá.
65
Gráfica 4.10 Incremento promedio por extensionistas provenientes de Bogotá y
Cundinamarca y el resto del país.
2000%
1773%
1500%
1176%
1000%
500%
0% 20% 36%
-213%
-500% -450%
-1000%
Resto del país Bogotá-Cundinamarca
Promedio de incremento Mín. de incremento Máx. de incremento
Como último análisis para evaluar la correlación entre las características de los
extensionistas y la efectividad de sus servicios en las empresas intervenidas, se construyó
una regresión lineal utilizando Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO). En este modelo la variable
dependiente es el incremento reportado y las independientes son algunas características de los
extensionistas jurídicos. Aunque esto no permite afirmar que las variables independientes
expliquen o determinen el resultado en la variable de incremento en las intervenciones, da
señales sobre algunas características de los extensionistas que están correlacionadas con
mejores desempeños en las empresas.
La primera columna de la Tabla 4.16 muestra que existe una relación positiva y significativa entre
el incremento y si el extensionista reporta herramientas relacionadas con “Sostenibilidad” y
“Estrategia y fortalecimiento”. Esto puede indicar que estas son herramientas escasas y valiosas.
Este resultado se mantiene al incluir como control adicional la variable indicativa de si el
extensionista procede de Bogotá y Cundinamarca (segunda columna de la Tabla 4.16). Mientras
tanto, la relación es significativa, pero negativa, cuando se reportan herramientas relacionadas
con “Mejora de procesos”. Esto puede ser indicio de que estas son herramientas ubicuas (que
muchos extensionistas tienen) y que tienen bajo valor agregado.
Tabla 4.16 Regresión lineal de la variable de incremento contra variables sobre las
características del extensionista
Variables (1) (2)
Incremento Incremento
Eficiencia energética -0.3253 -0.5136
(0.3621) (0.3705)
Encadenamientos productivos 0.2894 0.2302
(0.3107) (0.3113)
Gestión comercial 0.2394 0.2774
(0.4032) (0.4029)
66
Variables (1) (2)
Incremento Incremento
Innovación 0.3355 0.1717
(0.4319) (0.4370)
Logística -0.3915 -0.1326
(0.4014) (0.4160)
Sostenibilidad 0.7433*** 0.9355***
(0.2858) (0.2972)
Productividad laboral -0.4201 -0.4052
(0.2641) (0.2637)
Gestión de calidad -0.0853 -0.2263
(0.3947) (0.3987)
Mejora de procesos -1.0156*** -0.9863***
(0.3640) (0.3636)
Estrategia y fortalecimiento 0.6712* 0.6799*
(0.3552) (0.3547)
Cundinamarca y Bogotá 0.5294**
(0.2284)
Constant 0.4302 0.1434
(0.5087) (0.5228)
Observaciones 1,372 1,372
R2 0.0154 0.0193
Errores estándares en paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Fuente: Cálculos propios27.
Otro de los aspectos que se evaluó en este análisis utilizó la información que se obtuvo a partir
del diagnóstico inicial realizado a las empresas en las nueve líneas de intervención que
componen el programa. Este diagnóstico otorgó un puntaje de 0 a 5 puntos a cada una de las
empresas evaluadas y para cada línea de intervención. Con lo anterior, se pudo identificar tres
grupos de empresas: i) empresas que seleccionaron la línea con peor desempeño según el
diagnóstico para realizar allí la intervención del Programa; ii) empresas que seleccionaron la línea
27 La ecuación del primer modelo es 𝐼𝑛𝑐𝑟𝑒𝑚𝑒𝑛𝑡𝑜 = 𝛽0 + 𝛽1 ∗ 𝑒𝑓𝑖𝑐𝑖𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎𝑒𝑛𝑒𝑟𝑔é𝑡𝑖𝑐𝑎 + 𝛽2 ∗

𝑒𝑛𝑐𝑎𝑑𝑒𝑛𝑎𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜𝑠𝑝𝑟𝑜𝑑𝑢𝑐𝑡𝑖𝑣𝑜𝑠 + 𝛽3 ∗ 𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛𝑐𝑜𝑚𝑒𝑟𝑐𝑖𝑎𝑙 + 𝛽4 ∗ 𝑖𝑛𝑛𝑜𝑣𝑎𝑐𝑖ó𝑛 + 𝛽5 ∗ 𝑙𝑜𝑔í𝑠𝑡𝑖𝑐𝑎 + 𝛽6 ∗
𝑠𝑜𝑠𝑡𝑒𝑛𝑖𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 + 𝛽7 ∗ 𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛𝑑𝑒𝑐𝑎𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 + 𝛽8 ∗ 𝑝𝑟𝑜𝑑𝑢𝑐𝑡𝑖𝑣𝑖𝑑𝑎𝑑𝑙𝑎𝑏𝑜𝑟𝑎𝑙 + 𝛽9 ∗ 𝑚𝑒𝑗𝑜𝑟𝑎𝑑𝑒𝑝𝑟𝑜𝑐𝑒𝑠𝑜𝑠 + 𝛽10 ∗
𝑒𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑒𝑔𝑖𝑎𝑑𝑒𝑝𝑟𝑜𝑑𝑢𝑐𝑡𝑜. Por su parte, la ecuación del segundo modelo adiciona una variable explicativa en
la forma de una dummy de origen del extensionista, que toma el valor de 1 si procede de Bogotá y
Cundinamarca. Finalmente, es importante considerar que el modelo no establece ninguna relación causal
pues no se utiliza una metodología de evaluación de impacto que corrija por problemas de endogeneidad
y controle por efectos observables y no observables. No obstante, el modelo incluye todas las variables
relacionadas con características propias del extensionista a las que tiene acceso el estudio.
67
con mejor desempeño según el diagnóstico para realizar allí la intervención del Programa; iii)
empresas que no seleccionaron la línea con mejor o peor desempeño que arrojó el diagnóstico.
La Tabla 4.17 presenta el incremento promedio y el cumplimiento de metas para cada uno de los
tres grupos de empresas mencionados. Frente a esto, una hipótesis sería que las empresas que
utilizan el diagnóstico para identificar la línea de intervención en la que tiene el peor desempeño
tendrían la mayor oportunidad de mejora. Otra hipótesis sería que las empresas que utilizan el
diagnóstico para identificar la línea en la que tienen el mejor desempeño tendrían las mayores
capacidades de implementar las herramientas que entrega el consultor. No obstante, el mayor
desempeño en términos de variación porcentual lo obtienen aquellas empresas que no
seleccionaron la línea con el peor o mejor desempeño, lo que puede revelar que el diagnóstico
no parece ser un predictor importante de la línea a intervenir o de los resultados. Sin embargo,
es clave mencionar que este no es un análisis causal, ni tampoco existe una relación significativa
entre lo arrojado por el diagnóstico y el desempeño de las empresas.
Tabla 4.3.17 Incremento promedio y cumplimiento de metas por característica de la línea

de intervención escogida
Incremento
Tipo de empresas Cumplimiento
Variación porcentual Puntos porcentuales
Empresas que no
seleccionaron la línea
con mejor/peor
52% 22pp 524%
desempeño
Empresas que
seleccionaron la línea con 47% 21pp 490%
peor desempeño
Empresas que
seleccionaron la línea con 32% 8pp 1088%
mejor desempeño
Finalmente, teniendo en cuenta que el programa Fábricas de Productividad fue entregado a

través de distintas modalidades (virtual y presencial) debido a la crisis del COVID-19,
también es clave analizar el desempeño que obtuvieron las empresas intervenidas según el tipo
de modalidad en la que se dispuso la intervención. Para lograr lo anterior, se pudo identificar si
las empresas recibieron la intervención antes, durante o después de la fecha en la que se decretó
el confinamiento nacional obligatorio28.
Por lo tanto, se analizó el desempeño, en términos de incremento y cumplimiento, a través de

tres grupos de empresas: i) empresas que comenzaron la intervención y la terminaron antes del
confinamiento nacional obligatorio; II) empresas que empezaron antes del confinamiento
nacional obligatorio y terminaron la intervención después del confinamiento nacional obligatorio;
28Según el Decreto 457 de 2020 el confinamiento nacional obligatorio comenzó en Colombia el 25 de marzo de
2020.
68
III) empresas que empezaron y terminaron la intervención durante el confinamiento obligatorio.
En ese sentido la Tabla 4.18 sugiere que el modelo de intervención puede estar correlacionado
con diferencias en los resultados, pues los resultados son mayores en el grupo de empresas que
recibieron un modelo de intervención mixto.
Tabla 4.18 Incremento promedio y cumplimiento de metas por fecha de intervención: pre
y post-COVID
Incremento
Fecha en la que se realizó Cumplimiento
la intervención Variación Puntos promedio
Pre-COVID-19: Comenzaron la
intervención y la terminaron
antes del confinamiento nacional
36% 22% 586%
obligatorio
Combinadas: Empezaron antes
del COVID-19 y terminaron
después del confinamiento
67% 18% 524%
nacional obligatorio
Post-COVID-19: Empezaron y
terminaron durante el
confinamiento nacional
43% 44% 1824%
obligatorio
4.4 Conclusiones y recomendaciones de política

Esta sección presentó los resultados de la efectividad de los extensionistas en el marco del
programa Fábricas de Productividad. Aunque no se reportó un análisis de causalidad o se
utilizaron metodologías de evaluación de impacto, cobran relevancia ciertos aspectos claves para
abordar la discusión hacia una agenda de mejora en la implementación del programa.
Al igual que con la evaluación institucional, el análisis al desempeño muestra resultados

sobresalientes en todos los frentes de la intervención, reflejo de un modelo exitoso y altamente
valorado por los empresarios.
En términos de los ajustes que se pueden realizar, a continuación se explica una serie de
recomendaciones que permitirán fortalecer el desempeño de los extensionistas en sus
intervenciones a empresas.
• En primer lugar, a través de la revisión de la base de datos se logró identificar algunas

oportunidades de mejora a la hora de capturar la información para evaluar y hacer seguimiento
al programa. Entre éstas se destacan:
i. A la hora de recopilar la información relacionada con la experiencia de los

extensionistas, es fundamental que Colombia Productiva pueda dedicar un campo a
cuantificar la experiencia total del extensionista (como bien lo ha planteado la entidad
en la implementación del nuevo sistema de información). En particular, es clave que
69
se pueda identificar el número total de años de experiencia, de manera absoluta, es
decir, sin incurrir en contar varias veces experiencias de trabajo que ocurrieron en el
mismo periodo de tiempo.
ii. Para facilitar el análisis, control, monitoreo y seguimiento al programa, es clave

estandarizar las unidades de medida de los indicadores (de nuevo, tal como lo ha
planteado Colombia Productiva en la implementación del nuevo sistema de
información). Esto facilitará contar con mediciones de avance que respondan de
manera apropiada a las definiciones y conceptos que se utilizan para construir los
indicadores. Por lo tanto, se recomienda establecer un catálogo único de unidades y
definiciones para los indicadores, de tal forma que los encargados de llenar los
formatos de seguimiento al programa utilicen unidades definidas y estandarizadas.
• La evaluación señala oportunidades de mejora en el uso de los indicadores y metas del

programa, dado que tienen una doble función. Se recomienda separar estas dos funciones,
creando un catálogo reducido y simple de indicadores de seguimiento centralizado y, por otra
parte, un menú de opciones de indicadores que los extensionistas y las empresas pueden utilizar
pero que no sean de uso obligatorio.
• Para llevar esto a cabo, una alternativa es estandarizar un grupo acotado de indicadores
alrededor de las principales unidades de medida que utiliza el programa. Esto facilitará contar
con mediciones simples de avance que respondan de manera apropiada a las definiciones y
conceptos que se utilizan en el día a día por las empresas.
• Esto se podría hacer definiendo un catálogo único de unidades, de tal forma que los encargados
de llenar los formatos de seguimiento utilicen unidades estandarizadas. Por ejemplo, la siguiente
tabla propone un conjunto de categorías estandarizadas para las unidades29.
Tabla 4.18 Unidades propuestas para hacer seguimiento al programa Fábricas de

Productividad
Línea de
Unidades Definición intervención
sugerida
Expresa cantidades absolutas Desarrollo y
que pueden estar relacionadas sofisticación
Clientes, unidades, veces o piezas
con el número de clientes, piezas, del producto
productos, entre otros
Puede estar definido en meses, Productividad
segundos, horas, años, etc. Por operacional
Tiempo
ejemplo, puede medir tiempos de
ciclo productivo.
29Para llegar a este grupo se estandarizaron todas las unidades que incluía inicialmente la base
proporcionada por Colombia Productiva, y se pasó de un conjunto de más de 50 categorías de unidades
a solo 9.
70
Línea de
Unidades Definición intervención
sugerida
Utiliza como unidad la reducción Productividad
Reducción en el tiempo de no valor agregado en el porcentaje del tiempo de no Operacional
valor agregado
Logística
Utiliza el porcentaje de pedidos
Entregas perfectas
entregados en términos perfectos
Expresa el costo logístico como Logística
porcentaje de una variable
Costo logístico
financiera, como las ventas
anuales
Productividad
Expresa cantidades en términos
Piezas, servicios, kilogramos o ventas por persona laboral
relativos por trabajador o persona
En particular esta categoría está Eficiencia
dirigida a la línea de eficiencia energética
Kilovatios energética (puede ser expresado
en unidades absolutas o
relativas)
Se utiliza para dar cuenta a Gestión
Valor o dinero total dinero reportado (pesos, dólares, comercial
etc)
Sostenibilidad
Esta categoría incluye aquellas
ambiental
unidades que hacen referencia al
Kilogramos o Toneladas peso de productos o insumos
expresados en kilogramos o
toneladas
Esta categoría puede ser Gestión de
seleccionada cuando se escoge calidad
Errores
minimizar los errores de los
procesos productivos
Transformación
digital
En esta categoría se incluye el
número de procesos necesarios
Procesos
para lograr un producto o un
servicio.
• En segundo lugar, aunque pueda ser un referente útil para propósitos de verificación
administrativa, el nivel del 8 % se ha vuelto en la práctica la meta de facto, lo que hace que no
sea un referente útil para medir los resultados en las empresas (ver sección 3). Es importante
considerar que este mínimo puede estar afectando la efectividad de los extensionistas, pues se
pueden estar promoviendo incentivos a fijar metas cercanas a este objetivo administrativo.
• Por eso, se recomienda que el 8 % se comunique explícitamente como un requerimiento mínimo

de calidad que debe cumplirse para verificar que la intervención cumplió las exigencias del
programa. Por su lado, debería crearse un menú de metas diferenciadas por cada línea de
71
intervención para que sean usadas como referencia por los extensionistas, pero que sean de uso
voluntario. Así, cada empresa podrá establecer una meta acorde al tipo y profundidad de
proyecto en el que se embarca.
• En complemento, debe notarse que los niveles altos de desempeño que este estudio evidencia
para el Ciclo 1 deben ser un referente para los extensionistas del programa al momento de definir
sus metas. Se recomienda entonces que el programa implemente un behavioral nudge (que se
refiere a una motivación comportamental) a través de una comunicación corta en la que, al iniciar
su asesoría, se le indique al extensionista cuáles fueron los promedios de aumentos que tuvieron
otros extensionistas en esa línea de intervención en el pasado. La evidencia de esos altos niveles
le puede indicar al extensionista el potencial de mejora que tienen sus servicios, de manera que
este tenga mayor confianza para establecer metas superiores.
• Por otro lado, es importante reflexionar sobre la importancia del diagnóstico inicial realizado a las
empresas. Los resultados presentados en este estudio apuntan a que las calificaciones del
diagnóstico no son determinantes para seleccionar la línea de acción en la que se realiza la
intervención a la empresa. Así mismo, el diagnóstico no está asociado a un aumento o
disminución en el desempeño de la empresa intervenida. Por lo tanto, es necesario repensar el
rol que debe jugar el diagnóstico para informar las necesidades de intervención de modo que
haya una cuantificación más precisa del gap entre oferta de servicios de extensión y demanda
por extensionistas.
• Para lograrlo es clave realizar un diagnóstico flexible que permita adaptarse y ser pertinente ante
las necesidades de la empresa. Una forma de hacerlo es establecer un diagnóstico inicial más
sencillo y rápido que el utilizado actualmente, que permita a los gestores locales identificar
rápidamente las áreas de mayor necesidad de la empresa. Una vez se escoja esa área, el
extensionista contratado puede entrar a realizar el diagnóstico detallado que se usa hoy en día
pero en el área definida, y así podrá complementar su propuesta de trabajo con herramientas
más pertinentes para los problemas identificados. Al final de la intervención, el gestor local podría
aplicar el diagnóstico completo en todas las líneas para (i) medir el avance que tuvo el empresario
en la línea de intervención en la que tuvo asesoría, y (ii) dejarle al empresario una herramienta
que lo motive a tener una mejora continua y volver a participar en el programa.
72
5. Análisis de pertinencia y suficiencia de
extensionistas
La existencia de brechas de capital humano es considerada uno de los principales cuellos de
botella que afecta el crecimiento de la productividad y la competitividad de la economía
colombiana (Consejo Privado de Competitividad 2020, 2015; Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia, 2017, 2015; Fundación Corona, 2020). Tradicionalmente, cuando se
habla de brechas de capital humano se hace referencia a la dificultad que tiene el sector
empresarial para encontrar el talento humano que necesita para adelantar las actividades
productivas propias de su negocio. La ausencia de competencias genéricas o específicas, la falta
de títulos académicos o certificaciones y la falta de experiencia, son algunas de las razones
detrás de esto. En Colombia, el 54 % de los empresarios manifiesta tener dificultades para cerrar
estas brechas (ManpowerGroup, 2019).
Las brechas de capital humano pueden catalogarse de diferentes maneras. Una primera tipología
hace referencia la existencia de brechas de cantidad, aquellas asociadas a un déficit en el
número de personas requeridas para desempeñarse en una actividad determinada. Estas
brechas pueden tener su origen en la ausencia de oferta de formación, la baja demanda por
programas de formación existentes y/o la falta de capacidad de atracción y/o retención de capital
humano adecuado por parte de sectores económicos o áreas geográficas específicas. Una
segunda tipología está relacionada con la existencia de brechas de calidad; es decir, la ausencia
de las competencias requeridas en el personal disponible para adelantar adecuadamente las
actividades que les son requeridas. Estas brechas se originan en una oferta educativa que no
provee las competencias genéricas o específicas demandadas por la industria y/o en la falta de
experiencia laboral conducente a adquirirlas. Un tercer tipo de brechas, denominado brechas de
pertinencia, apunta a la desarticulación entre el sector empresarial y la academia en el diseño y
planeación de programas de formación (por ejemplo, construcción de currículos) y en la
transferencia de conocimiento productivo en etapas formativas, como programas de formación
dual o participación empresarial en la docencia (Consejo Privado de Competitividad, 2015).
Los ejercicios de identificación y cierre de brechas de capital humano en Colombia han tendido
a enfocarse en años recientes a analizar el estado de sectores o aglomeraciones económicos
(clústers) en diferentes regiones y ciudades del país. A modo de ejemplo, la Cámara de Comercio
de Bogotá ha adelantado esfuerzos en esta dirección utilizando una metodología desarrollada e
implementada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en Colombia (PNUD).
Partiendo de una caracterización del sector que es sujeto de análisis, la metodología realiza
análisis de demanda que se nutre de las necesidades actuales a nivel de perfiles ocupacionales,
así como de las necesidades futuras identificadas por modelos predictivos de prospectiva laboral.
Lo anterior se complementa con un análisis de la oferta laboral y educativa presente y futura. La
relación entre oferta y demanda permite identificar las brechas de capital humano y establecer
planes de acción para su cierre (PNUD, 2018).
73
La información recolectada por Fábricas de Productividad sobre los extensionistas y las
empresas intervenidas no permite hacer un análisis con el mismo nivel de profundidad que el
que se realiza sobre sectores económicos. No obstante, ésta resulta suficiente para hacer un
análisis general sobre las brechas en cantidad y calidad30 que el programa está enfrentado
actualmente y que dan pie a recomendaciones que apuntan a incrementar la pertinencia de los
servicios ofrecidos a las empresas para incrementar su productividad. Además, estas brechas
son sobre las que el programa puede actuar directamente en el corto y mediano plazo puesto
que ya cuenta con un número importante de extensionistas habilitados en la base nacional de
extensionistas y experiencia en el fortalecimiento de sus competencias.
5.1. Análisis de brechas de cantidad

El análisis de brechas de cantidad intenta responder a la pregunta de si hay suficientes
extensionistas para atender la demanda local y nacional de asistencia técnica en temáticas de
productividad. Para hacerlo, se parte de la información recolectada por parte del programa a
través de las encuestas de diagnóstico suministradas por las Cámaras de Comercio y del archivo
de seguimiento a extensionistas consolidado que lleva Colombia Productiva (Versión del 26 de
noviembre de 2020).31
Los resultados arrojados por los diagnósticos a las empresas que recibieron servicios de
extensión son asumidos como información verídica que permite identificar su nivel de
sofisticación empresarial en las líneas intervenidas por el programa, así como las áreas de
trabajo donde existe mayor potencial de mejora. También se considera que la información sobre
la habilitación de los extensionistas para prestar servicios hecha por las Cámaras de Comercio
refleja la idoneidad de estos para proveer servicios de extensión en dichas áreas.
En ese sentido, una primera aproximación a la identificación de brechas de cantidad consiste en

entender si existen una oferta suficiente de extensionistas para cubrir las necesidades
empresariales en aquellas líneas que presentan un desempeño más crítico.
Aunque el programa establece que el diagnóstico es un insumo clave para “para identificar las
áreas de trabajo en donde la empresa tiene mayor potencial de mejora” y que con base en éste
las empresas, con el acompañamiento de los gestores, deben definir la línea a intervenir, tan
solo en 7.2 % de las intervenciones fueron hechas en las líneas donde se obtuvieron los puntajes
más bajos. Esto indica que, aunque el diagnóstico puede estar proveyendo información
relevante, la decisión sobre qué línea intervenir depende también de la lectura que hagan de su
propia situación las organizaciones y de lo que los gestores consideran adecuado dadas las
restricciones propias del programa y estado de sofisticación de las empresas.
30 El presente análisis no incluye el cierre de brechas de pertinencia académicas, pues este es un

componente de la metodología de brechas de capital humano que se utiliza para el análisis de mercados
laborales en el que las empresas colaboran con las instituciones de educación superior para el diseño
conjunto de programas de formación terciaria; dicho enfoque no aplica para el estudio de la red de
extensionistas, por lo que la pertinencia se enfoca sobre todo en la formación, habilidades y experiencia
de los consultores.
31 Se realizaron ajustes producto de diversas aclaraciones sobre la información suministrada originalmente.
74
Considerando esto, se utilizaron tres definiciones para establecer el nivel de criticidad de las
empresas en cada una de las nueve líneas evaluadas por el programa y establecer una
aproximación a la demanda potencial de servicios empresariales que estas podrían tener. Una
primera definición toma el promedio de los diagnósticos empresariales y asume que aquellas que
obtengan resultados por debajo de ese promedio en alguna de las líneas deberían ser,
eventualmente, atendidas por un extensionista con experticia en esa área, bien sea en una única
intervención o en sucesivas iteraciones del programa (Gráfica 5.1).
Grafíca 5.1. Promedio diagnósticos nacional (N=1.035)
Gestión comercial
5
Sostenibilidad Productividad
4 2.96
ambiental operacional
3 3.00
2.06 2
Gestión logística 3.08 1

2.74 Productividad laboral
0
1.73
2.69
Transformación digital Eficiencia energética
2.40 2.64
Desarrollo y
sofisticación de Gestión de la calidad
producto
Fuente: Elaboración propia con base en formatos de diagnóstico e información de Colombia

Productiva.
De acuerdo con esta definición, se requerirían 4.817 servicios por parte de las empresas
participantes en las diferentes líneas de intervención (Tabla 5.1). Las líneas de eficiencia
energética y sostenibilidad ambiental son las que presentan mayor debilidad, mientras que la de
gestión logística es la que menos intervenciones necesitaría.
Tabla 5.1. Número de empresas con puntaje inferior al promedio nacional en cada
línea de intervención
Transformación
sofisticación de
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Gestión de la
Empresas
promedio
Desarrollo y
operacional
Inferior
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
producto
logística
Gestión
Gestión
calidad
laboral
digital
Armenia 3 9 7 20 7 12 10 14 18 100 24
Barranquilla 70 73 58 85 84 90 79 71 74 684 144
Bogotá 172 177 160 206 170 138 158 158 201 1540 303
Bucaramanga 85 79 110 96 87 93 114 74 88 826 146
Cali 38 53 53 85 54 47 74 27 86 517 175
75
Ibagué 9 6 6 3 6 8 7 2 4 51 11
Manizales 27 23 28 25 16 24 28 18 28 217 49
Medellín Para Antioquia 86 70 102 120 108 95 96 95 110 882 173
Total 490 490 524 640 532 507 566 459 609 4817 1025
Fuente: Elaboración propia con base en formatos de diagnóstico e información de Colombia

Productiva.
Por otro lado, la información disponible sobre las líneas de intervención habilitadas para la
prestación de servicios por cada extensionista incluida en la base consolidada permite cuantificar
la oferta de prestadores de servicio disponibles para atender la demanda que se presenta en las
diferentes Cámaras (Tabla 5.2). Por ejemplo, la Cámara de Comercio de Bucaramanga tiene 48
extensionistas habilitados para prestar servicios en gestión comercial, mientras que la de
Medellín para Antioquia cuenta con 40 extensionistas habilitados para gestión logística. Las
áreas de mayor escasez relativa son las de eficiencia energética y sostenibilidad ambiental,
mientras que las de gestión comercial y productividad operacional tienen el mayor número
disponible de prestadores de servicio.
Tabla 5.2. Número de extensionistas habilitados para prestar servicios en cada línea de
intervención
Gestión logística
Extensionistas
Transformación
sofisticación de
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Gestión de la
Desarrollo y
operacional
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
producto
Gestión
calidad
laboral
digital
Armenia 9 15 8 2 5 14 9 5 2 33
Barranquilla 23 21 15 12 26 17 10 10 13 64
Bogotá 28 31 14 9 30 10 9 9 13 91
Bucaramanga 48 59 32 11 34 24 24 12 9 102
Cali 35 53 43 10 41 32 24 22 13 85
Ibagué 32 31 22 3 26 14 13 14 8 62
Manizales 16 21 17 6 8 9 9 7 6 50
Medellín para Antioquia 67 79 39 17 53 40 33 40 33 157
Total 283 332 210 75 237 179 140 129 103 690
Fuente: Elaboración propia con base de extensionistas consolidada e información de Colombia

Productiva.
Con la información de las tablas 5.1 y 5.2 es posible calcular para cada una de las Cámaras el
número de extensionistas habilitados que se encuentra disponible por cada empresa con
necesidades de servicios de extensión en las diferentes líneas cuando el criterio de servicio es
obtener un puntaje inferior al promedio nacional en una línea (Tabla 5.3).
76
Tabla 5.3. Número extensionistas habilitados por cada empresa que requiere servicios
en cada línea de intervención cuando el criterio de identificación es puntajes por debajo
al promedio nacional
Gestión logística
Transformación
sofisticación de
Extensionistas
Intervenciones
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Gestión de la
Desarrollo y
operacional
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
producto
Gestión
calidad
laboral
digital
Armenia 3.00 1.67 1.14 0.10 0.71 1.17 0.90 0.36 0.11 24 33
Barranquilla 0.33 0.29 0.26 0.14 0.31 0.19 0.13 0.14 0.18 144 64
Bogotá 0.16 0.18 0.09 0.04 0.18 0.07 0.06 0.06 0.06 303 91
Bucaramanga 0.56 0.75 0.29 0.11 0.39 0.26 0.21 0.16 0.10 154 102
Cali 0.92 1.00 0.81 0.12 0.76 0.68 0.32 0.81 0.15 175 85
Ibagué 3.56 5.17 3.67 1.00 4.33 1.75 1.86 7.00 2.00 11 62
Manizales 0.59 0.91 0.61 0.24 0.50 0.38 0.32 0.39 0.21 49 50
Medellín para Antioquia 0.78 1.13 0.38 0.14 0.49 0.42 0.34 0.42 0.30 175 157
Total 0.58 0.68 0.40 0.12 0.45 0.35 0.25 0.28 0.17 1035 690
Fuente: Elaboración propia.
Lo anterior evidencia una escasez relativa de extensionistas marcada en las líneas de eficiencia
energética y sostenibilidad ambiental. Esto es, para el total nacional tan solo hay 0.12
extensionistas disponibles para prestar servicios en eficiencia energética por cada empresa que
requiere servicios en esa área bajo el criterio de atención de puntaje inferior al promedio. En
sostenibilidad ambiental la proporción fue de 0.17. Otras áreas de debilidad relativa son
transformación digital y gestión logística con 0.25 y 0.28 extensionistas habilitados por empresa
que necesita servicios en esas áreas, respectivamente. Las líneas de mejor desempeño relativo
son las de productividad operacional, gestión comercial y gestión de la calidad, con 0.68, 0.58 y
0.45 extensionistas habilitados por empresa.
Una segunda aproximación para establecer la demanda por servicios de extensión se pregunta
qué pasaría si en vez de utilizarse como criterio de priorización el promedio nacional se definiera
un umbral de 2.5, equivalente al 50 % del máximo puntaje posible en las evaluaciones. Bajo este
criterio se requerirían 4.213 intervenciones (Tabla 5.4). Nuevamente eficiencia energética y
sostenibilidad ambiental son las que muestran mayor debilidad. Gestión logística y productividad
operacional son las que menos intervenciones necesitarían en este escenario.
77
Tabla 5.4. Número de empresas con puntaje inferior a 2.5 en cada línea de intervención
Intervenciones
Transformación
sofisticación de
Inferior a 2.5
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Gestión de la
Desarrollo y
operacional
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
producto
logística
Gestión
Gestión
calidad
laboral
digital
Armenia 2 6 3 23 6 12 7 4 20 83 24
Barranquilla 47 28 34 120 78 92 52 40 97 588 144
Bogotá 119 93 119 256 158 145 135 99 232 1356 303
Bucaramanga 58 39 74 136 79 99 100 36 109 730 154
Cali 19 17 34 137 45 51 44 12 112 471 175
Ibagué 6 2 1 8 6 8 6 1 4 42 11
Manizales 18 9 20 39 13 25 19 8 32 183 49
Medellín Para Antioquia 49 29 71 148 94 100 73 64 132 760 175
Total 318 223 356 867 479 532 436 264 738 4213 1035
Fuente: Elaboración propia con base en formatos e información de Colombia Productiva.
Nuevamente, las líneas de eficiencia energética y sostenibilidad ambiental presentan la mayor

escasez relativa de extensionistas, con 0.09 y 0.14 extensionistas disponibles a nivel nacional
por cada empresa con puntaje inferior a 2.5 en dichas líneas, respectivamente (Tabla 5.5). Las
líneas de desarrollo y sofisticación de productos y transformación digital son las que les siguen
en términos de escasez relativa. Por su parte, productividad operacional y gestión comercial se
afianzan con la mayor cantidad relativa de extensionistas con 1.49 y 0.86, respectivamente,
seguidas por productividad laboral (0.59), gestión de la calidad (0.49) y gestión logística (0.49).
en cada línea de intervención (Criterio de identificación = puntajes menores a 2.5)
Gestión logística
Transformación
sofisticación de
Extensionistas
Intervenciones
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Gestión de la
Desarrollo y
operacional
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
producto
Gestión
calidad
laboral
digital
Armenia 4.50 2.50 2.67 0.09 0.83 1.17 1.29 1.25 0.10 24 33
Barranquilla 0.49 0.75 0.44 0.10 0.33 0.18 0.19 0.25 0.13 144 64
Bogotá 0.24 0.33 0.12 0.04 0.19 0.07 0.07 0.09 0.06 303 91
Bucaramanga 0.83 1.51 0.43 0.08 0.43 0.24 0.24 0.33 0.08 154 102
Cali 1.84 3.12 1.26 0.07 0.91 0.63 0.55 1.83 0.12 175 85
Ibagué 5.33 15.50 22.00 0.38 4.33 1.75 2.17 14.00 2.00 11 62
Manizales 0.89 2.33 0.85 0.15 0.62 0.36 0.47 0.88 0.19 49 50
Total 0.89 1.49 0.59 0.09 0.49 0.34 0.32 0.49 0.14 1035 690
78
Los resultados de estos primeros dos escenarios no implican que Fabricas de Productividad y
las Cámaras deban enfocarse en incrementar el número de extensionistas habilitados hasta
alcanzar una proporción uno a uno con el número de empresas que necesitan servicios en cada
línea. A modo de comparación, el MEP, el programa federal de extensionismo tecnológico de
Estados Unidos, registró en 2020 más de 27 mil interacciones con 9.700 empresas
manufactureras para mejorar sus procesos, capacidades tecnológicas y facilitar la innovación.
Dichas interacciones fueron realizadas por aproximadamente 1.400 extensionistas en áreas
técnicas y de negocio (Congressional Research Service, 2021). Aunque esta información no
ofrece mayores niveles de desagregación ni especifica el tipo de interacción al que se hace
referencia, esto significa que por cada interacción el MEP contó con 0.05 extensionistas en
promedio, cifra inferior al número de extensionistas disponibles por cada empresa que requiere
servicios en las distintas líneas de acuerdo con los criterios de priorización señalados
anteriormente.
Durante 2020, el número promedio de empresas y el número promedio de intervenciones

atendidas por cada extensionista del MEP fue de 6.96 y 19.3, respectivamente. En Fabricas de
Productividad para el período analizado los promedios fueron 4.86 (1.025 empresas
acompañadas por 211 extensionistas únicos) y 4.91 (1.035 intervenciones realizadas por 211
extensionistas únicos). Esto evidencia que, comparado con la experiencia estadounidense, los
extensionistas colombianos tendrían aún un margen importante para atender empresas
adicionales o prestar diferentes servicios en cada una de ellas. Si los extensionistas colombianos
prestaran servicios con la misma eficiencia y bajo las mismas condiciones que en el caso del
MEP, el número de intervenciones ascendería a 4.072 intervenciones, 3.9 veces las realizadas
en el período analizado.32
De otro lado, si Fábricas de Productividad hubiera decido atender a la totalidad de las empresas
utilizando los criterios de puntaje inferior al promedio o de puntaje inferior a 2.5 (tablas 5.1 y 5.4)
debería haber multiplicado por entre 4.1 y 4.7 el número total de intervenciones, pasando de
1.035 a entre 4.213 y 4.817. Estos valores no distan mucho de lo que los extensionistas podrían
atender si realizaran el mismo número de intervenciones por empresa que en el caso del MEP
(4.072). Comparado con el número original de intervenciones, la Cámara de Comercio de Bogotá
hubiera registrado el mayor incremento para el criterio de puntaje inferior al promedio (5.1 veces)
mientras que Bucaramanga lo hubiera hecho para el criterio de puntaje inferior a 2.5 (4.7) (Tabla
5.6).
32 En el caso del MEP es importante aclarar que estos son extensionistas con dedicación exclusiva para
el programa, situación que es diferente a la de Fabricas de Productividad dado que en el caso
colombiano el objetivo es contar con extensionistas que hagan parte de una red con disponibilidad en las
regiones, más no de un servicio que contrate directamente el Gobierno. No obstante, la comparación da
una idea del potencial al que se podría aspirar.
79
Tabla 5.6. Número de intervenciones que hubieran tenido que realizarse siguiendo los
criterios de puntaje menor al promedio o menor a 2.5
Potenciales Potenciales
Intervenciones
intervenciones (inferior Razón intervenciones Razón
originales
al promedio) (inferior a 2.5)
Armenia 24 100 4.2 83 3.5
Barranquilla 144 684 4.8 588 4.1
Bogotá 303 1540 5.1 1356 4.5
Bucaramanga 154 826 5.4 730 4.7
Cali 175 517 3.0 471 2.7
Ibagué 11 51 4.6 42 3.8
Manizales 49 217 4.4 183 3.7
Medellín Para Antioquia 175 882 5.0 760 4.3
Total 1035 4817 4.7 4213 4.1
Una tercera alternativa para aproximarse a la demanda por servicios de extensión asume que la
línea que seleccionaron las empresas es un reflejo de sus verdaderas necesidades y que su
elección refleja una mayor criticidad. Ese análisis diverge de una forma importante respecto a los
dos escenarios previos (Tabla 5.7). La escasez relativa de extensionistas de las tablas 5.3 y 5.5
se reduce sustancialmente en algunas líneas que anteriormente mostraban mayor criticidad
relativa, como las de eficiencia energética y sostenibilidad ambiental. Por su parte, las líneas de
gestión comercial y productividad operacional, en las que se prestaron la mayor cantidad de
intervenciones por parte del programa, presentan reducciones importantes en casi todas las
Cámaras. En este escenario los niveles más bajos de extensionistas disponibles por número de
empresa que requieren las diferentes líneas no llegan a ser tan bajos como en el de los dos
ejercicios previos. Las celdas en blanco hacen referencia a cámaras y líneas donde no se
prestaron servicios de extensión.
en cada línea de intervención (Criterio de identificación = línea en la que se trabajó)
Gestión logística
Transformación
sofisticación de
Intervenciones
Extensionistas
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Gestión de la
Desarrollo y
operacional
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
producto
Gestión
calidad
laboral
digital
Armenia 1.50 2.14 2.00 7.00 1.80 24 33

Barranquilla 1.05 0.41 1.25 1.50 1.24 2.83 0.59 3.33 3.25 144 64
Bogotá 0.29 0.32 0.35 3.00 0.73 2.50 0.64 1.80 6.50 303 91
Bucaramanga 1.78 0.72 2.46 1.83 11.33 2.40 2.18 6.00 154 102
Cali 0.92 0.87 2.26 1.67 5.86 4.00 1.14 1.83 4.33 175 85
80
Ibagué 6.40 7.75 22.00 3.00 11 62
Manizales 1.07 1.17 4.25 4.50 1.13 3.50 49 50
Total 1.04 0.89 1.86 3.00 2.79 4.97 1.65 3.39 9.36 1035 690
No obstante, el panorama de los análisis previos puede cambiar sustancialmente a la luz de las
demandas que introduce el documento CONPES 4023 de reactivación económica que fue
publicado en febrero de 2021 (Departamento Nacional de Planeación, 2021). Este incrementa de
manera escalonada el número de empresas que deben ser atendidas por Fábricas de
Productividad en los próximos años, iniciando con mil en el 2021 y finalizando con cinco mil en
2026 (Departamento Nacional de Planeación, 2021). Si se asume que Fábricas de Productividad
solo puede contar con los 334 extensionistas que han prestado servicios hasta el mes de marzo
de 2021, de acuerdo con la información más reciente del programa, se evidencia que este
número de consultores será insuficiente para atender a la totalidad de las empresas que
establece el CONPES para los próximos años bajo tres distintos escenarios estudiados.
El primer escenario asume que los extensionistas tengan en promedio un nivel de eficiencia del
50% con respecto al MEP (3.48 empresas atendidas por extensionista), en cuyo caso el déficit
comienza en 2022. El segundo escenario asume que se mantiene el nivel de eficiencia calculado
con la información de extensionistas que prestaron servicios al 30 de noviembre (69.8 % del MEP
y equivalente a 4.86 empresas atendidas por extensionista) en cuyo caso el déficit comienza en
2023. El tercer escenario asume que la eficiencia de los extensionistas se incrementa al nivel del
MEP en 2020 (6.96 empresas atendidas por extensionista) situación que sólo haría necesarios
nuevos extensionistas para el año 2024 (Gráfica 5.2).
Gráfica 5.2 Necesidad adicional de extensionistas asumiendo

que se mantienen los 334 que han prestaron servicios (tres
escenarios)
1,200
1,000
800
Eficiencia 50% MEP
600
Eficiencia actual (70% MEP)
400 Eficiencia 100% MEP
200
-
2021 2022 2023 2024 2025 2026
81
Por otro lado, asumiendo que el programa logra utilizar el total de extensionistas únicos
habilitados de la Base Nacional de Extensionistas en marzo de 2021 (683 consultores), no se
haría necesario adicionar más extensionistas hasta el año 2024 bajo el escenario de niveles de
eficiencia iguales al 50% del MEP. De mantenerse la eficiencia actual se harían necesarios
extensionistas en 2025, mientras que con un nivel de eficiencia igual al del MEP solo se
necesitarían nuevos prestadores de servicio en 2026 (Gráfica 5.3).
Gráfica 5.3 Necesidad adicional de extensionistas asumiendo

que se usa toda la Base Nacional de Extensionistas (tres
escenarios)
1,400
1,200
1,000
800 Eficiencia 50% MEP

Eficiencia actual (70% MEP)
600
Eficiencia 100% MEP
400
200
-
2021 2022 2023 2024 2025 2026
En ese sentido, es deseable que bajo las metas planteadas por el CONPES de Política de
Reactivación el programa se enfoque inicialmente en hacer un mayor uso de la base nacional de
extensionistas y en aumentar su eficiencia de forma que pueda cumplir con las metas
establecidas para los próximos años. En la medida en que la base de extensionistas se consolide
y estos adquieran cada vez mayor experiencia es posible que su eficiencia, medida tanto por
número de empresas como por número de intervenciones, logre incrementarse. Sin embargo,
bajo las condiciones actuales y aún en el escenario más optimista, sí resulta necesario
incrementar el número de extensionistas de manera gradual.
A modo de conclusión es importante anotar que, respecto a las brechas de cantidad, el análisis
anterior no permite afirmar que existe actualmente una deficiencia desde el lado de la oferta con
el número de extensionistas habilitados por el programa y el número de empresas incluidas en
el análisis inicial (1.025 empresas y 1.035 intervenciones), situación que podría variar
dependiendo de los criterios que se definan para establecer la demanda de servicios que tienen
las empresas. No obstante, como también se mencionó, las metas de escalamiento en materia
de atención de empresas establecidas por el CONPES 4023 de reactivación económica hacen
necesario no solo una mayor utilización de la base nacional de extensionistas sino su expansión
82
en los próximos años, aun cuando se considera el mayor número de extensionistas habilitados y
prestando servicios a corte de marzo de 2021.
Así mismo, es fundamental definir el rol que juega el diagnóstico previo a la intervención para
identificar prioridades de acompañamiento y poder definir los gaps que se puedan estar
presentando entre la oferta de servicios de extensión y la demanda de extensionistas, tanto por
línea como por Cámara. Sin embargo, es necesario resaltar que la elección de la línea de
intervención debe depender no solo del diagnóstico y que es deseable que ésta sea definida
considerando las condiciones particulares de cada empresa (por ejemplo, los recursos con los
que cuenta), la experticia de los gestores y la disponibilidad de extensionistas. Los diagnósticos
realizados por los gestores ofrecen una información valiosa y relevante que debe ser
complementada con aquella sobre las prioridades y capacidades empresariales que conocen sus
dueños o administradores y la posibilidad de determinar planes de acción que ofrezcan victorias
tempranas o sean costo-efectivos dadas las características del programa. Tener ese grado de
flexibilidad es importante para garantizar una intervención exitosa y la satisfacción de todas las
partes. Predefinir que las intervenciones deben realizarse en la peor línea calificada por el
diagnóstico o en aquellas que tengan un puntaje menor a cierto valor, puede ser lo menos
conveniente para una empresa dada su situación. Los diagnósticos deben entenderse como el
punto de inicio de una discusión entre ésta, los gestores y los extensionistas sobre cómo
incrementar su productividad en el corto, mediano y largo plazo. Una discusión que, además,
debe trascender una única intervención y extenderse en el tiempo.
Cuantificar la demanda de servicios pasa también por entender las razones por las cuales los
empresarios y gestores descartan actualmente intervenir líneas en las cuales las empresas
presentan mayor criticidad en términos de un menor puntaje en su diagnóstico, como eficiencia
energética o sostenibilidad ambiental. En primer lugar, hay que preguntarse si, dadas las
diferencias en el número de extensionistas habilitados en las diferentes líneas y Cámaras, su
mayor o menor disponibilidad relativa condiciona las recomendaciones de los gestores y la
elección por parte de los empresarios. Una segunda alternativa es que el desconocimiento de
las temáticas asociadas a las diferentes líneas, tanto desde lo técnico como desde lo empresarial,
los lleven a demandar intervenciones en aquellas áreas con las que gestores y empresarios se
sienten más cómodos. En tercer lugar, la elección podría ser el resultado de que una intervención
en dichas líneas requiere una mayor inversión de recursos (tiempo, dinero, personal, tecnología)
que no hace factible su elección. Finalmente, es posible que la idoneidad técnica para prestar
servicios en algunas líneas sea insuficiente dada la naturaleza de la intervención y eso
desincentiva su elección.
Lo anterior podría subsanarse con la implementación de una estrategia de reposicionamiento

que otorgue más información sobre aquellas líneas que quieran impulsarse de forma concertada
con los diferentes actores para incrementar el número de intervenciones en ellas. El programa y
sus aliados podrían establecer también incentivos adicionales que permitieran a las empresas y
extensionistas elegir dichas áreas, como proveer mayor cantidad de horas de acompañamiento,
tender puentes con entidades gubernamentales dispuestas a financiar proyectos en dichas áreas
o posibilitar el mejoramiento de las habilidades técnicas de los extensionistas a través de oferta
83
formativa en áreas técnicas según sus necesidades, algo de lo que se habla con mayor detalle
en la siguiente sección.
Finalmente, es importante señalar que con el mismo número de extensionistas que prestaron
servicios durante el período analizado se podrían haber realizado un número mayor de
intervenciones según los parámetros adaptados del MEP durante el 2020. Esto indica que más
que continuar expandiendo el número de extensionistas, el programa debería poder incentivar la
realización de un mayor número de intervenciones con ellos en aquellas áreas donde las
empresas necesitan mejorar su productividad. Esto permitiría incrementar la eficiencia del
programa y robustecer la experiencia de los extensionistas.
5.2. Análisis de brechas de calidad para personas naturales

El siguiente análisis se pregunta por la idoneidad de los extensionistas para prestar servicios de
acompañamiento empresarial en las líneas definidas por el programa de acuerdo con su nivel de
formación y experiencia previa. Para responder esta pregunta se utiliza la información auto
reportada por estos al momento de hacer su inscripción a través de la página web (archivo de
reporte Excel Fábricas 30Nov). Se asume que esta información fue efectivamente validada por
cada Cámara de Comercio al momento de autorizar la prestación de sus servicios en las
diferentes líneas y que refleja la realidad del extensionista.33
De acuerdo con la base de datos de extensionistas consolidada, el número total de extensionistas

que estaban habilitados para prestar servicios de extensión en las diferentes Cámaras es de 690
(con corte al 30 de noviembre de 2020). De estos, 259 corresponden a personas jurídicas y 295
personas naturales únicas, para un total de 554 extensionistas únicos (Gráfica 5.4). Por su parte,
aquellos que prestaron servicios en las 1.035 intervenciones realizadas fueron 211 (también
únicos), 117 catalogados como persona jurídica y 94 como persona natural (Gráfico 5.5).
Gráfica 5.4. Número de Gráfica 5.5. Número de
extensionistas extensionistas que prestaron
totales (N=554) servicios (N=211)
46.8%, 45%, 94
53.2%, 259
55%,
295 117
Jurídica Natural Jurídica Natural
33 Se realizaron ajustes producto de diversas aclaraciones sobre la información suministrada

originalmente
84
Fuente: Elaboración propia con base en la base consolidada de extensionistas e información de
Colombia Productiva.
El siguiente análisis se enfoca en los extensionistas personas naturales y utiliza información

relacionada con su formación académica y un proxy de años de experiencia profesional. La
información sobre los títulos de pregrado fue agrupada de acuerdo con los nombres provistos
por los extensionistas y las áreas de conocimiento definidas por el Ministerio de Educación
Nacional para los programas académicos en Colombia (Ministerio de Educación Nacional, 2012).
En el caso de la experiencia profesional, la variable fue construida a partir de la fecha de
finalización del pregrado reportada por el extensionista y su contrastación con la fecha primero
de enero de 2020 (1/1/2020).
Programas que son referente internacional en servicios de extensión, como el MEP, tienen
estrictos requisitos de selección para sus extensionistas que incluyen la formación académica en
programas afines al área en la que la persona debe prestar servicios de asistencia técnica a las
empresas. Normalmente sus convocatorias hacen referencia a formación en temas asociados a
operaciones industriales o manufactureras que suelen ser impartidos en programas de
ingeniería. Si bien lo anterior no obsta para que personas con formaciones en otras disciplinas
adquieran el mismo conocimiento, ante la ausencia de información más detallada se asume que
el ideal debería ser contar con extensionistas que tengan formación en ingeniería o similares.
De los 295 extensionistas habilitados por las Cámaras, una gran mayoría reporta tener títulos de
pregrado en áreas de ingeniería, arquitectura y afines, 56.6 %, o en economía, administración
contaduría o afines, 31.2 % (Tabla 5.6). El resto de las áreas suman menos del 20 % del total.
También se puede evidenciar que, al momento de elegir extensionistas, las Cámaras y las
empresas se inclinan más, en términos relativos, por aquellos formados en ingeniería,
arquitectura o afines que por aquellos con formación en otras áreas del conocimiento.
Tabla 5.6. Extensionistas de acuerdo con área del conocimiento de su pregrado

Prestaron No prestaron
Total
servicios servicios
# % # % # %
Ingeniería, arquitectura y afines 167 56.6% 58 61.7% 109 54.2%
Economía, administración, contaduría y afines 92 31.2% 26 27.7% 66 32.8%
Ciencias sociales y humanas 17 5.8% 3 3.2% 14 7.0%
Matemáticas y ciencias naturales 8 2.7% 4 4.3% 4 2.0%
Bellas artes34 7 2.4% 3 3.2% 4 2.0%
Agronomía, veterinaria y afines 2 0.7% 0 0.0% 2 1.0%
Ciencias de la salud 2 0.7% 0 0.0% 2 1.0%
Total 295 100.0% 94 100.0% 201 100.0%
34Esta área de conocimiento incluye a tres extensionistas con pregrado en diseño industrial, tres en
publicidad y 1 en diseño de modas.
85
Fuente: Elaboración propia con base en el reporte del 30 de noviembre.
En términos de programas específicos, ingeniería industrial y administración de empresas

aparecen como las carreras con mayor oferta de extensionistas, seguidas a una distancia de
varios puntos porcentuales por otras ingenierías y economía (Tabla 5.7).
Tabla 5.7. Extensionistas de acuerdo con el título de su pregrado

# % # % # %
Ingeniería industrial 61 20.7% 20 21.3% 41 20.4%
Administración de empresas 56 19.0% 16 17.0% 40 19.9%
Ingeniería mecánica 19 6.4% 5 5.3% 14 7.0%
Ingeniería química 16 5.4% 10 10.6% 6 3.0%
Economía 15 5.1% 4 4.3% 11 5.5%
Ingeniería de sistemas 14 4.7% 7 7.4% 7 3.5%
Ingeniería de producción 9 3.1% 1 1.1% 8 4.0%
Ingeniería de alimentos 8 2.7% 3 3.2% 5 2.5%
Mercadeo 8 2.7% 2 2.1% 6 3.0%
Ingeniería 7 2.4% 2 2.1% 5 2.5%
Ingeniería electrónica 7 2.4% 1 1.1% 6 3.0%
Otras 75 25.4% 23 24.5% 52 25.9%
Total 295 100.0% 94 100.0% 201 100.0%
Por Cámara coordinadora habilitante el porcentaje de extensionistas habilitados para prestar

servicios con formación en áreas de ingeniería o afines promedió el 57.4 % (Este valor incluye
extensionistas que son habilitados por diferentes Cámaras para prestar servicios) (Tabla 5.8). Si
bien el porcentaje de extensionistas habilitados con formación en ingeniería que prestaron
servicios fue de apenas 17.8 % con respecto al total de habilitados, estos representan el 61.5 %
de aquellos que prestaron servicios.
Tabla 5.8. Extensionistas con formación en ingeniería, arquitectura o afines
Habilitados
Habilitados
con
con
Total formación en %
Total formación % %
prestan ingeniería o (prestan
habilitados en (total) (total)
servicios afines que servicios)
ingeniería o
prestaron
afines
servicios
Armenia 20 13 14 70.0% 10 50.0% 76.9%
Barranquilla 30 6 22 73.3% 6 20.0% 100.0%
Bogotá 24 9 11 45.8% 3 12.5% 33.3%
Bucaramanga 69 26 42 60.9% 16 23.2% 61.5%
Cali 55 25 33 60.0% 14 25.5% 56.0%
86
Dosquebradas 30 0 10 33.3% 0 0.0% 0.0%
Ibagué 28 2 13 46.4% 0 0.0% 0.0%
Manizales 18 5 7 38.9% 1 5.6% 20.0%
Medellín para Antioquia 57 10 38 66.7% 9 15.8% 90.0%
Total 331 96 190 57.4% 59 17.8% 61.5%
La Tabla 5.9, por su parte, muestra el área de conocimiento prevalente por cada línea para cada
una de las Cámaras de acuerdo con los extensionistas habilitados para prestar servicios.
Ingeniería y afines junto con economía y afines presentan el mayor número de extensionistas
habilitados en cada una de las líneas en las distintas Cámaras, exceptuando Bogotá en donde
matemáticas y ciencias naturales y ciencias sociales y humanas se constituyen en la mayor oferta
disponible en ciertas líneas. A nivel total, para la línea de gestión comercial se observa que el
mayor número relativo de extensionistas está formado en economía y afines. Esto podría tener
sentido dado que la mejora de procesos en gestión comercial pueda requerir de habilidades más
propias de áreas de conocimiento asociadas a administración y afines que a ingeniería. Para el
resto de las líneas prevalece una formación en ingeniería y afines. Las celdas vacías
corresponden a cámaras en donde no había extensionistas personas naturales habilitados para
la línea respectiva. Esto no implica que no haya extensionistas personas jurídicas ofreciendo y
prestando servicios en dichas líneas para cada una de las cámaras.
Tabla 5.9. Área de conocimiento prevalente por Cámara y línea de intervención

Transformación
sofisticación de
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Desarrollo y
Operacional
Gestión de
Energética
Comercial
Ambiental
Eficiencia
Logística
producto
Gestión
Gestión
Calidad
Laboral
Digital
Economía y
afines Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Matemática
Armenia
/Ingeniería afines afines afines afines afines afines afines s y ciencias
y afines
Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y

Barranquilla
afines afines afines afines afines afines afines afines afines
Ciencias Ciencias
Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Matemática Ingeniería y
Bogotá sociales y sociales y
afines afines afines afines s y ciencias afines
humanas humanas
Economía y
Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y afines Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y
Bucaramanga
afines afines afines /Ingeniería afines afines afines afines afines
y afines
Economía y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y

Cali
Economía y Ingeniería y Economía y Ingeniería y Economía y Economía y Ingeniería y Economía y Economía y

Dosquebradas
87
Economía y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Economía y Economía y Ingeniería y Ingeniería y
Ibagué
afines afines afines afines afines afines afines afines
Matemática
sy
Economía y Ingeniería y Ingeniería y Economía y Ingeniería y Economía y
Manizales ciencias/
afines afines afines afines afines afines
Ingeniería y
afines
Medellín para Economía y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y
Antioquia afines afines afines afines afines afines afines afines
Economía y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y Ingeniería y

Total
Fuente: Elaboración propia con base en el reporte del 30 de noviembre y base de extensionistas
consolidada.
Esto permite concluir que el programa parece tener una distribución adecuada de perfiles
técnicos en ingeniería que se complementa adecuadamente con aquellos en áreas
administrativas o económicas, al menos desde el punto de vista de los títulos de pregrado de los
extensionistas. En los casos en los que esto no sucede es necesario confirmar si se requieren
más extensionistas formados en áreas tradicionalmente afines a servicios de extensión y si los
que hay actualmente son suficientes, tanto en cantidad como en idoneidad técnica.
En términos de experiencia profesional, programas como el MEP suelen exigir entre tres y cinco
años de experiencia para posiciones de entrada, mientras que para extensionistas más
experimentados el umbral mínimo es de cinco años. Dado que con la información disponible no
es posible identificar los años de experiencia en industria asociados directamente a servicios de
extensión para cada extensionista, se asume que la totalidad del periodo transcurrido desde la
graduación de la persona hasta el primero de enero de 2020 es relevante para la prestación de
servicios de extensión y que no hubo períodos muertos en dicho lapso. Esto implica una sobre
estimación de la experiencia verdadera pero que resulta útil para el análisis ante la imposibilidad
de tener mejores datos.
De acuerdo con la información provista al momento de inscribirse al programa, la experiencia

profesional promedio de los extensionistas es de 19.4 años, muy superior a las experiencias
mínimas referenciadas anteriormente (Tabla 5.10). Solo el 4.41 % de los extensionistas reporta
una experiencia profesional menor a 5 años. No obstante, considerando que la edad promedio
de los extensionistas supera los 45 años y que sus perfiles fueron validados por cada Cámara
de Comercio, es factible que la mayoría de ellos tengan al menos cinco años de experiencia en
temas relevantes para la prestación de servicios de extensión en las líneas definidas por el
programa (Tabla 5.11).
88
Tabla 5.10. Años de experiencia profesional de los extensionistas naturales habilitados
Experiencia
Experiencia
No promedio
Experiencia Prestaron promedio
Total prestaron no
promedio servicio prestaron
servicio prestaron
servicios
servicios
295 19.4 94 20.1 201 19.1
Tabla 5.11. Edad de los extensionistas naturales habilitados

Edad
Edad
No promedio
Edad Prestaron promedio
Total prestaron no
promedio servicio prestaron
servicio prestaron
servicios
servicios
294 45.6 93 46.7 201 45.1
Lo anterior hace que para todas las Cámaras el porcentaje de extensionistas habilitados con 5 o
más años de experiencia profesional supere el 85 % (Tabla 5.12). Solo el 3.9 % del total habilitado
reporta experiencias inferiores a dicho umbral cuando se consideran los extensionistas que se
repiten entre las diferentes Cámaras habilitantes. Las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín
registran la mayor experiencia promedio con valores superiores a los 20 años. Armenia y
Barranquilla reportan los menores resultados con 14.7 y 15 años, respectivamente.

por Cámara
Total Experiencia Menor a Entre 3 Mayor a

% % %
habilitados promedio 3 años y 5 años 5 años
Armenia 20 14.7 0 0.0% 0 0.0% 20 100.0%
Barranquilla 30 15.0 4 13.3% 0 0.0% 26 86.7%
Bogotá 24 24.2 0 0.0% 0 0.0% 24 100.0%
Bucaramanga 69 18.5 4 5.8% 0 0.0% 66 95.7%
Cali 55 20.5 3 5.5% 0 0.0% 52 94.5%
Dosquebradas 30 18.6 0 0.0% 1 3.3% 29 96.7%
Ibagué 28 18.5 1 3.6% 0 0.0% 27 96.4%
Manizales 18 16.7 0 0.0% 0 0.0% 18 100.0%
Medellín para
57 23.2 0 0.0% 0 0.0% 57 100.0%
Antioquia
Total 331 19.4 12 3.6% 1 0.3% 319 96.4%
Por líneas de servicios de extensión el promedio de la experiencia profesional se ubicó entre 15.8
y 23.6 años a nivel total (Tabla 5.13). El valor más alto fue reportado en la de gestión logística,
89
23.6 años, mientras el menor valor se dio en transformación digital, 15.8 años. Las celdas vacías
corresponden a cámaras en donde no había extensionistas habilitados para la línea respectiva.

por Cámara y línea de intervención
Transformación
sofisticación de
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Gestión de la
Desarrollo y
operacional
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
producto
logística
Gestión
Gestión
calidad
laboral
digital
Armenia 14.5 14.6 13.8 15.6 13.4 14.7 15.3 14.7 16.1
Barranquilla 15.7 19.1 28.8 15.0 15.8 17.8 14.4 20.4 15.7
Bogotá 26.0 24.1 19.8 18.5 14.2 25.5 23.4 33.6
Bucaramanga 19.5 20.1 20.1 15.2 19.4 20.0 16.6 21.8 23.7
Cali 19.1 21.1 20.9 33.6 20.7 18.6 14.3 24.2 21.8
Dosquebradas 20.4 18.6 20.4 17.1 19.5 20.2 12.4 19.8 20.8
Ibagué 18.4 25.7 23.8 20.3 17.7 12.7 26.1 35.4
Manizales 18.7 15.7 16.0 20.2 8.5 13.9 12.4
Medellín para Antioquia 21.9 24.3 16.7 22.6 24.4 19.1 26.9 22.3
Total 19.6 21.0 20.2 19.2 19.7 19.3 15.8 23.6 21.5
Asumiendo que el perfil ideal de quienes prestan servicios en el programa debe estar asociado
a títulos en áreas de ingeniería o afines con al menos cinco años de experiencia, el 53.2 % de
los 295 extensionistas naturales habilitados para prestar servicios en diferentes Cámaras
cumplen con ambos requisitos. Cuando se consideran solo aquellos que prestaron servicios, 94,
se encuentra que el 55.3 % de estos también cumple con el criterio mencionado. Cuando se
consideran los extensionistas que pueden estar repetidos entre diferentes Cámaras habilitantes
los valores pasan a 54.4 % y 55.2 %, respectivamente (Tabla 5.14). La Cámara que registra un
menor porcentaje de extensionistas habilitados que se ajusten a este perfil ideal es la de
Dosquebradas, 33.3 %, mientras que la de Armenia es la de mayor porcentaje, 70.0 %. Dado
que la gran mayoría de extensionistas cumple con el requisito de experiencia profesional de
acuerdo con la definición que se realizó de esta, el análisis termina casi que reducido al
cumplimiento del requisito de área de formación académica.
Tabla 5.14. Extensionistas naturales habilitados que cumplen con requisitos y prestan
servicios por Cámara
Cumplen Cumplen con
Total con Prestan pregrado y
% %
habilitados pregrado y servicios experiencia y
experiencia prestan servicios
Armenia 20 14 70.0% 13 10 76.9%
Barranquilla 30 19 63.3% 6 5 83.3%
90
Bogotá 24 11 45.8% 9 3 33.3%
Bucaramanga 69 38 55.1% 26 12 46.2%
Cali 55 31 56.4% 25 13 52.0%
Dosquebradas 30 10 33.3% 0 0 NA
Ibagué 28 12 42.9% 2 0 0.0%
Manizales 18 7 38.9% 5 1 20.0%
Medellín para Antioquia 57 38 66.7% 10 9 90.0%
Total 331 180 54.4% 96 53 55.2%
consolidada.
Un análisis por la línea de intervención permite identificar que la línea de gestión comercial es la
que registra menores porcentajes de extensionistas habilitados que cumplan con ese perfil ideal
(Tabla 5.15), una situación que pudiera ser no preocupante dado estas áreas pueden requerir
experiencia no asociada a temas de ingeniería o afines. Las líneas de productividad operacional,
productividad laboral, eficiencia energética y gestión de la calidad tienen los mejores niveles,
mientras que las restantes tienen comportamientos mixtos. Es necesario enfocarse en aquellas
Cámaras y líneas que presentan un mayor nivel de criticidad, como desarrollo y sofisticación de
producto y sostenibilidad ambiental en Bogotá, o gestión de la calidad y transformación digital en
Manizales. Las celdas vacías corresponden a cámaras que no tenían extensionistas habilitados
en las respectivas líneas. Esto no implica que no haya extensionistas personas jurídicas
ofreciendo y prestando servicios en dichas líneas para cada una de las cámaras
Tabla 5.15. Porcentaje de extensionistas naturales habilitados que cumplen con

requisitos del perfil ideal por Cámara y línea
Gestión logística
Transformación
sofisticación de
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Gestión de la
Desarrollo y
operacional
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
producto
Gestión
calidad
laboral
digital
Armenia 42.9% 66.7% 100.0% 100.0% 100.0% 75.0% 100.0% 100.0% 0.0%
Barranquilla 50.0% 70.0% 100.0% 66.7% 81.8% 33.3% 75.0% 60.0% 66.7%
Bogotá 40.0% 66.7% 25.0% 100.0% 66.7% 0.0% 50.0% 0.0%
Bucaramanga 48.3% 62.9% 55.6% 50.0% 58.3% 69.2% 78.6% 62.5% 60.0%
Cali 36.8% 64.7% 53.6% 100.0% 66.7% 64.7% 55.6% 75.0% 100.0%
Dosquebradas 11.1% 57.1% 33.3% 100.0% 44.4% 33.3% 100.0% 0.0% 0.0%
Ibagué 25.0% 90.0% 77.8% 87.5% 33.3% 25.0% 100.0% 100.0%
Manizales 16.7% 60.0% 66.7% 25.0% 100.0% 0.0% 50.0%
Medellín para Antioquia 27.8% 62.5% 80.0% 80.0% 66.7% 60.0% 66.7% 75.0%
Total 33.8% 65.3% 58.0% 73.3% 66.7% 58.2% 68.1% 63.6% 60.0%
consolidada.
91
Tabla 5.16. Porcentaje de extensionistas naturales habilitados que cumplen con
requisitos y prestan servicios por Cámara y línea
Sostenibilidad
Productividad
Productividad
Transformaci
Gestión de la
sofisticación
Desarrollo y
de producto
operacional
energética
comercial
Eficiencia
ambiental
ón digital
logística
Gestión
Gestión
calidad
laboral
Armenia 50.0% 66.7% 100.0% 100.0% 83.3% 100.0% 0.0%
Barranquilla 100.0% 66.7% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Bogotá 33.3% 0.0%
Bucaramanga 37.5% 61.1% 54.5% 33.3% 54.5% 62.5% 66.7% 50.0% 75.0%
Cali 37.5% 61.1% 42.9% 100.0% 60.0% 50.0% 66.7% 83.3% 100.0%
Dosquebradas
Ibagué 0.0%
Manizales 0.0% 50.0% 100.0% 0.0%
Medellín para Antioquia 66.7% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Total 39.1% 63.8% 55.2% 60.0% 68.6% 69.6% 72.2% 73.3% 81.8%
consolidada.
Exceptuando unos pocos casos, el cumplimiento de requisitos del perfil ideal para aquellos
extensionistas que no solo fueron habilitados sino que además prestaron servicios es
relativamente alto en casi todas las líneas (Tabla 5.16). Nuevamente gestión comercial registra
un nivel menor a las demás, mientras que las líneas de sostenibilidad ambiental, gestión logística,
transformación digital y desarrollo y sofisticación de producto tuvieron un mayor porcentaje
extensionistas que prestaron servicios y que cumplen con los requisitos del perfil ideal. Para las
Cámaras y líneas que muestran menores niveles es necesario identificar cuál es la razón detrás
de la selección de personas que aparentemente no cumplen con el perfil establecido para el
análisis, algo que puede ser perfectamente justificable si el extensionista tiene los conocimientos
y experiencia adecuados para prestar un buen servicio. Las celdas vacías corresponden a
cámaras donde los extensionistas que cumplen los requisitos no prestaron servicios o donde no
tenían extensionistas habilitados en las líneas respectivas, tal y como se mencionó en para la
tabla 5.15.
Como complemento a lo anterior, se realizó un análisis de palabras que busca identificar aquellos
términos empleados más frecuentemente por los extensionistas habilitados para describir los
títulos o cargos desempeñados en sus últimas tres experiencias laborales registradas al
momento de la inscripción al programa (Gráfica 5.6). Esta metodología busca hacer una
aproximación a la idea de que la pertinencia y la relevancia de la experiencia in situ de los
consultores es una característica fundamental de un buen extensionista, más allá de su
formación académica o la duración de su carrera.
Dicho análisis identificó 13.421 términos, de los cuales 2.548 son únicos. Los que más frecuencia
registran son aquellos asociados con posiciones directivas y gerenciales, seguido por los que
92
hacen referencia a consultoría y proyectos. Otros términos que presentan una frecuencia
importante y podrían considerarse relevantes para temas de extensionismo son calidad, gestión,
innovación, producción y mercadeo.
Gráfica 5.6. Frecuencia de palabras de los títulos o cargos desempeñados por los
extensionistas naturales habilitados
Una aproximación similar fue utilizada para analizar las funciones y logros que los extensionistas
asociaron a los cargos o roles que desempeñaron. Se identificaron 75.613 términos totales y
9.683 términos únicos que tienen la distribución de frecuencia que se muestra en la Gráfica 5.7.
Los términos que más aparecen se relacionan con proyectos y gestión. Otros términos que
podrían ser relevantes para la prestación de servicios de extensión, como procesos,
implementación, calidad, diseño y control, entre otros, también se repiten de manera importante.
Gráfica 5.7. Frecuencia de palabras de las funciones y logros en los cargos

desempeñados por los extensionistas naturales habilitados
93
Por último, se realizó un análisis conjunto agrupando términos clave asociados a conceptos de
extensión en los que el programa hace énfasis, como productividad laboral, mejora de procesos
y eficiencia energética. Dicho análisis contabilizó 89.034 términos totales y 10.376 únicos, dando
como resultado que términos asociados con calidad e innovación son los que más se repiten,
seguidos a una distancia considerable por sostenibilidad, eficiencia energética y estrategia y
fortalecimiento (Gráfica 5.8).
El análisis de palabras permite confirmar que los extensionistas han tenido experiencia relevante
asociada a temas de importancia para el programa. Sin embargo, hay un énfasis marcado en
ciertas áreas mientras otras presentan una debilidad relativa que no debería ignorarse y que
podrían ser sujeto de una estrategia de fortalecimiento, como en los casos de sostenibilidad,
eficiencia energética, estrategia, productividad laboral, mejora de procesos y encadenamientos
productivos.
Gráfica 5.8. Frecuencia de palabras asociadas a conceptos clave del servicio de

extensión
Respecto a los gestores, información proporcionada por el programa sobre sus perfiles
académicos indica que más del 90 % cuenta con un título de pregrado en áreas asociadas a
economía y afines e ingeniería y afines (Tabla 5.17). Entre el pregrado de administración de
empresas y el de ingeniería industrial registran casi el 50 % de los títulos obtenidos por los
gestores (Tabla 5.18)
94
Tabla 5.17. Gestores de acuerdo con área del conocimiento de su pregrado
# %
Economía, administración, contaduría y afines 48 55.8%
Ingeniería, arquitectura y afines 34 39.5%
Ciencias sociales y humanas 2 2.3%
Agronomía, veterinaria y afines 1 1.2%
Bellas artes35 1 1.2%
Total 86 100.0%
Fuente: Elaboración propia con base en información de gestores locales vinculados y el

reporte del 30 de noviembre.
Tabla 5.18. Gestores de acuerdo con el título de su pregrado

# %
Administración de empresas 24 27.9%
Ingeniería industrial 18 20.9%
Economía 10 11.6%
Finanzas 5 5.8%
Ingeniería 4 4.7%
Ingeniería mecánica 3 3.5%
Otros 22 25.6%
Total 86 100%

En materia de posgrados, el 85 % de los gestores cuenta con títulos especialización o maestría

(Tabla 5.19). La gran mayoría de ellos, 70,9 %, tiene un título de posgrado en economía y afines,
mientras que solo el 10,5 % se puede catalogar en temas de ingeniería o afines (Tabla 5.20).
Tabla 5.19. Gestores de acuerdo con su formación de posgrado36

# %
Especialización 41 47.7%
Maestría 32 37.2%
Sin posgrado 13 15.1%
Total 86 100.0%
Tabla 5.20. Gestores de acuerdo con área del conocimiento de su posgrado

# %
Economía, administración, contaduría y afines 61 70.9%
35 Esta área de conocimiento incluye a un gestor con pregrado en publicidad.

36 Varios de los gestores cuentan con títulos de especialización y maestría, pero la tabla solo considera
el de mayor nivel alcanzado.
95
Sin posgrado 13 15.1%
Ingeniería, arquitectura y afines 9 10.5%
Agronomía, veterinaria y afines 2 2.3%
Ciencias sociales y humanas 1 1.2%
Total 86 100.0%

Debido a que el programa hace énfasis en que aquellas personas llamadas a ser gestores deben
tener experiencia en actividades relacionadas con el desarrollo de proveedores y la
implementación de programas de fortalecimiento y desarrollo empresarial, entre otras, y deben
cumplir con la identificación de empresas para que se vinculen al servicio, la coordinación de la
relación entre los extensionistas y las empresas, el seguimiento contractual de la intervención,
además de otras tareas administrativas, hace sentido que los perfiles seleccionados tengan una
mayor fortaleza relativa en áreas administrativas.
Finalmente, en temas relativos a la experiencia profesional se toma la misma definición utilizada

para los extensionistas. Aunque esto sobre estima la verdadera experiencia asociada a temas
de los gestores, la información disponible da cuenta de un promedio de 14.7 años de experiencia
profesional y de una edad promedio de 40.2 años. Esta experiencia promedio es superior a la de
cinco años solicitada por el programa.
En conclusión, los análisis de brechas de calidad indican que el programa y las Cámaras parecen
haber hecho un buen trabajo seleccionando extensionistas que cumplen de manera mayoritaria
con tener una formación y experiencia profesionales mínimas que se ajustan a lo que
tradicionalmente requieren los servicios de extensión; es decir, personas formadas en áreas de
ingeniería y con más de 3/5 años de experiencia.
Esto no implica que el programa no deba hacer nada para incrementar la calidad de los servicios
que se prestan o atraer nuevos extensionistas con mayores niveles de cualificación. Por el
contrario, los convenios celebrados entre Colombia Productiva y el Servicio Nacional de
Aprendizaje – SENA para, entre otras cosas, financiar la formación de funcionarios de las
Cámaras de Comercio y extensionistas en el Enterprise Innovation Institute - IE2 del Instituto
Tecnológico de Georgia (Georgia Tech) en Estados Unidos y en la Corporación Industrial Minuto
de Dios, tienen el potencial de incrementar la calidad de los servicios prestados por el programa,
guiar a los extensionistas en las diferentes líneas de intervención y cerrar las brechas de
conocimiento con respecto a las mejores prácticas en extensionismo a nivel mundial.37
37
De acuerdo con información de Colombia Productiva, gracias a estos convenios se formaron y
certificaron 40 personas en el programa "Entrenamiento profesional en servicios de extensionismo
tecnológico de Georgia Tech" del Instituto Tecnológico de Georgia, realizado en febrero de 2020.
Adicionalmente, se formaron y certificaron 46 personas en el programa "Transferencia en el Modelo de
Extensionismo Tecnológico, en las fases de diagnóstico, implementación, monitoreo y seguimiento en el
96
En el mismo sentido, la decisión de formar a 100 extensionistas en las líneas de transformación
digital y eficiencia energética durante el primer semestre de 2021 debido al incremento en la
demanda de servicios de las empresas por cuenta de la pandemia, en el primera caso, y los
deseos del programa de incentivar intervenciones en líneas críticas dados los resultados de los
diagnósticos y la menor oferta relativa de servicios en esas áreas, en el caso de eficiencia
energética, permite que Fábricas de Productividad tenga un rol activo y no pasivo respecto al
pool de conocimiento con el que cuenta, así como una mayor flexibilidad para adaptarse a las
circunstancias. En un futuro cercano otras líneas podrían ser objeto de aproximaciones similares.
En lo relativo a formación, se recomienda que se le dé prioridad a los extensionistas que

actualmente se encuentran habilitados para prestar servicios en las áreas que el programa desee
priorizar. Esto permite que las empresas se vean beneficiadas rápidamente por el eventual
incremento de las capacidades técnicas de los especialistas que cumplan satisfactoriamente los
requisitos para acceder a los programas de formación. La capacitación de extensionistas que no
están habilitados, aunque deseable para el país, no se traduce en una mayor capacidad del
programa para atender de una mejor forma a las empresas que participan de éste. También es
recomendable que tanto gestores como empresas puedan identificar fácilmente a los
extensionistas que cumplen con la formación brindada por el programa de modo que puedan
poner en práctica los conocimientos adquiridos. Finalmente, es deseable que los extensionistas
que accedan a los programas de formación contribuyan con un porcentaje del valor de éste o se
comprometan con la prestación de un determinado número de servicios de extensión en las
líneas en las que se capacitaron. Esto contribuye a alinear los incentivos de los extensionistas
con los del programa.
Igualmente, los resultados presentados permiten inferir que el establecimiento de un estándar

nacional mínimo para la prestación de servicios de extensión no debería presentar mayores
inconvenientes si los extensionistas ya se encuentran mayoritariamente cumpliendo unos
requisitos mínimos que son deseables para prestar servicios de extensión. Dicha situación
permitiría una mayor movilidad y disponibilidad de los servicios en diferentes ciudades, así como
mayores niveles de competencia que podrían incentivar su sofisticación. Esto, no obstante,
debería poder complementarse con el establecimiento de perfiles diferenciados por línea de
intervención que se ajusten de una mejor forma a lo que se requiere en cada una de ellas,
buscando así la consolidación de un pool de conocimiento mucho más especializado para el
programa. Esto podría hacerse de la mano de alternativas de formación para aquellos
extensionistas que deseen continuar habilitados en las diferentes líneas de modo que cumplan
con los nuevos requisitos.
marco del programa Fábricas de Productividad" realizado por la Corporación Industrial Minuto de Dios,
en enero de 2020.
97
5.3. Conclusiones y recomendaciones de política
Esta sección presentó un análisis de la suficiencia y pertinencia de la red de extensionistas que
hace parte de la BNE y que compone el Pilar 2 del programa. En ese sentido, a continuación, se
presenta una serie de recomendaciones para robustecer el Pilar 2:
• En lo relacionado con las brechas de cantidad, no hay evidencia para afirmar que existe una
deficiencia actual desde el lado de la oferta con el número de extensionistas habilitados por
el programa y el número de empresas que fueron objeto de este análisis, situación que podría
variar dependiendo de los criterios que se definan para establecer la demanda de servicios
que tienen las empresas. No obstante, el número sí resultaría insuficiente para cumplir con
la meta de cinco mil empresas al año que establece el plan de acción y seguimiento del
CONPES 4023 de Política de Reactivación para 2025, aún cuando se considera el número
de extensionistas habilitados y que prestaron servicios a marzo de 2021 (683 y 334,
respectivamente). Las necesidades adicionales de extensionistas en los próximos años se
mostraron en esta sección bajo diferentes escenarios y supuestos.
• En ese orden de ideas, de acuerdo con referentes internacionales como el MEP de Estados
Unidos, el número actual de extensionistas hace factible incrementar la atención a empresas
y el número de intervenciones en aquellas áreas donde estas necesitan mejorar su
productividad. Por lo tanto, se recomienda realizar un proceso para consolidar a los
extensionistas actuales, mejorar gradualmente su eficiencia en términos de número de
empresas atendidas, y gradualmente incrementar los extensionistas disponibles (ya sea con
la consolidación de consultores que están en la BNE pero aún no han prestado servicios, o
con la incorporación de nuevos consultores a la BNE).
• En línea con la necesidad de incrementar la atención a empresas y el número de

intervenciones, se recomienda también considerar en el futuro la posibilidad de introducir
intervenciones (o módulos dentro de las intervenciones) que sean grupales. Como lo
muestran Iacovone et al. (2019), las intervenciones en las que un extensionista atendía
simultáneamente a viarias empresas con sesiones grupales también tuvieron un impacto
positivo sobre los indicadores de productividad en experiencias anteriores de extensionismo.
• Es fundamental definir el rol que juega el diagnóstico previo a la intervención para identificar
prioridades de acompañamiento y poder definir los gaps que se puedan estar presentando
entre la oferta de servicios de extensión y la demanda de extensionistas, tanto por línea como
por Cámara. Como se discutió con mayor detalle en la sección 4, se recomienda implementar
un diagnóstico más sencillo que el actual por parte de los gestores locales en su primer
acercamiento a las empresas para determinar la línea de servicio que esta necesita, y que
luego sea el extensionista quien aplique el diagnóstico que se usa actualmente en la línea de
servicio escogida. Así mismo, al final de la intervención, el gestor local podría aplicar el
diagnóstico más completo en todas las áreas para (1) medir el avance que tuvo el empresario
en la línea de intervención en la que tuvo asesoría, y (2) dejarle al empresario una
herramienta que motive la mejora continua y volver a participar en el programa.
98
• Se deben identificar las razones por las cuales los empresarios y gestores descartan
intervenir líneas en las cuales las empresas presentan mayor criticidad en términos de su
diagnóstico. Para ello, se recomienda que en la evaluación sobre la calidad de los
extensionistas que se discute en la sección 6 se incluya una pregunta que indague la razón
por la cual el empresario escogió la línea de intervención en la que trabajó. Dependiendo de
lo que se encuentre, se podrían implementar varias acciones:
i. Desarrollar e implementar una estrategia de reposicionamiento de aquellas líneas que

deseen impulsarse de forma concertada con los diferentes actores para incrementar
el número de intervenciones en ellas.
ii. Establecer incentivos adicionales que permitan a las empresas y extensionistas

prestar servicios en dichas áreas, como proveer mayor cantidad de horas de
acompañamiento o tender puentes con entidades gubernamentales dispuestas a
financiar los planes de intervención a los que haya lugar.
iii. Hacer un análisis de la idoneidad técnica de los extensionistas que prestan servicios
en esas áreas y, de ser necesario, fortalecer sus capacidades para prestar servicios,
como se discute en las recomendaciones de brechas de calidad.
iv. Diseñar e implementar un plan que permita atraer extensionistas con mayor experticia
en aquellas áreas que presentan un mayor déficit relativo de expertos.
• En materia de brechas de calidad, el programa y las Cámaras parecen haber hecho un buen
trabajo seleccionando extensionistas y gestores que cumplen de manera mayoritaria con
tener una formación y experiencia profesionales mínimas que se ajustan a lo que
tradicionalmente requieren los servicios de extensión y su gestión.
• Dado que la mayoría de los extensionistas habilitados cumplen con los requisitos estándar e
incluso en muchos casos se acercan al referente de un perfil ideal para la prestación de
servicios de extensión, es recomendable avanzar en el establecimiento de perfiles nacionales
y homogéneos para todas las regiones, aunque diferenciados por cada línea de intervención.
• Considerando que el programa parece contar con una base sólida de extensionistas que
cumplen con unos requisitos mínimos para la prestación de servicios, la estrategia de
fortalecimiento del Pilar 2 debe concentrarse en incrementar el nivel y la calidad de los
prestadores actuales, en vez de enfocarse en acrecentar el número de extensionistas en
todas las líneas.
• El foco del programa debe enfocarse en incrementar las capacidades de los extensionistas
habilitados para prestar servicios. Mecanismos como los convenios celebrados entre
Colombia Productiva y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA o la formación de
extensionistas en áreas priorizadas por el programa, como transformación digital, producto
99
de la pandemia, o eficiencia energética, dados los resultados de los diagnósticos y la escasez
de prestadores de servicio, permiten que Fábricas de Productividad tenga un rol activo y no
pasivo respecto al pool de conocimiento con el que cuenta, algo que es deseable.
• En lo relativo a la formación de extensionistas se recomienda:
i. Dar prioridad a los extensionistas que actualmente se encuentran habilitados para

prestar servicios.
ii. Que tanto gestores como empresas puedan identificar fácilmente a los extensionistas
que cumplen con la formación brindada por el programa.
iii. Que los extensionistas que accedan a los programas de formación aporten dinero u
horas de servicio como contrapartida para alinear sus incentivos con los del programa.
• Finalmente, en línea con los resultados de desempeño superiores reportados por los
extensionistas que son personas jurídicas y aquellos que provienen Cundinamarca, Bogotá,
Risaralda y Bolívar se recomienda crear un programa de mentorías para promover sus
buenas prácticas entre otros extensionistas en otras regiones del país.
• Para esto, se recomienda utilizar charlas y capacitaciones a través de seminarios virtuales

abiertos para todos los interesados. Finalmente, se recomienda hacer seguimiento a aquellos
extensionistas que hacen parte del programa de mentorías de forma que, con base en la
evidencia recopilada en este monitoreo, se pueda verificar si esa estrategia de fortalecimiento
tiene efectos sobre el desempeño de los participantes.
100
6. Percepción de empresarios sobre desempeño de
extensionistas
Uno de los puntos que sobresale de la evaluación institucional de la sección 3 es la relevancia
que tiene el correcto flujo de información y la calidad de la misma para el funcionamiento eficiente
de un mercado de servicios de consultoría. En particular, dado que en la versión actual del
esquema los precios no están jugando el rol de dar señales de calidad, es fundamental que se
tengan otros mecanismos que comuniquen a los empresarios indicios sobre la calidad de las
propuestas e intervenciones de cada extensionista.
En la encuesta a actores del programa, los distintos grupos (con excepción de los coordinadores
y directores de Cámaras) dieron calificaciones medias y bajas a la calidad de la información con
la que cuentan los empresarios para tomar su decisión sobre qué extensionista contratar (Gráfica
6.1). Los participantes manifestaron que la información contenida actualmente en la BNE es poco
profunda y no permite conocer experiencias previas de un consultor que presenta una propuesta
a un empresario.
Gráfica 6.1. Valoración de la calidad de información disponible para los empresarios al

momento de escoger el extensionista
Este problema revela la necesidad de implementar un esquema de calificaciones que permita

evaluar a los extensionistas luego de cada intervención y que componga un repositorio público
de información sobre la calidad y el desempeño de los extensionistas. Un sistema similar es
utilizado en Japón para incrementar la disponibilidad de información respecto de los consultores
que hacen parte de sus centros de productividad (Cirera y Maloney, 2020).
Con ese propósito, se buscó hacer una encuesta de calificación a 100 empresarios que hayan
participado en el Ciclo 1 de Fábricas de Productividad, logrando una muestra representativa de
las empresas participantes en este Ciclo38. Se diseñó un cuestionario corto y ágil con un grupo
de formas diferentes de evaluación del desempeño de los extensionistas, siguiendo ejemplos de
evaluación de desempeño utilizados en la industria y en plataformas digitales. Con este
38Se realizó un muestreo proporcional por tamaño de empresa y por cámara coordinadora, con método
de selección aleatorio simple.
101
cuestionario se probaron cuatro alternativas de calificación con el objetivo de entender distintas
formas en que se pueda capturar la percepción objetiva del empresario sobre el desempeño del
extensionista que lo atendió. El cuestionario se aplicó entre el 13 y el 18 de enero de 2021.
La primera forma de evaluación es a través de una pregunta general de satisfacción entre 1 y 5.

Al aplicar esta forma, los resultados fueron positivos, y los empresarios calificaron el servicio que
recibieron del consultor con un puntaje promedio de 4,6 (Gráfica 6.2). Aún más, el 66 % de los
empresarios encuestados calificó con 5 (la alternativa más alta) el servicio prestado, y sólo el 6%
manifestó un nivel de satisfacción igual o menor a 3. Esta forma de evaluación es la que resulta
en la mayor varianza de las respuestas de los empresarios, lo cual es un atributo deseable a la
hora de escoger la mejor alternativa.
Gráfica 6.2. Respuestas a la pregunta: ¿Cómo califica usted el servicio que le prestó el
extensionista a su empresa?
Fuente: Encuesta de evaluación de extensionistas.
La segunda forma de evaluación es indagar sobre los aspectos positivos o negativos de la

asistencia del extensionista. Siguiendo esta forma, los empresarios manifestaron principalmente
que valoraron el conocimiento del área de trabajo, una habilidad dura (Gráfica 6.3). En menor
medida, los empresarios resaltaron varios atributos relacionados con las habilidades blandas de
los extensionistas (actitud de servicio, claridad, acompañamiento, compromiso). Por otro lado, el
único aspecto negativo relevante fue la duración del programa, el cual consideran muy corto.
Gráfica 6.3. Aspectos positivos y negativos de la asistencia de los extensionistas
102
La tercera forma de evaluación fue indagando sobre la percepción del empresario sobre la
experiencia y el conocimiento del extensionista. Al aplicar esta forma de evaluación, la valoración
de las habilidades duras también se refleja en la respuesta de los empresarios. En este caso, el
79% de los empresarios encuestados calificó con 5 al extensionista en esta dimensión, un
resultado sobresaliente (Gráfica 6.4). Sólo el 4% calificó la experiencia y el conocimiento con un
puntaje igual o menor que 3.
Gráfica 6.4. Respuestas a la pregunta: ¿qué tan de acuerdo está usted con que el
extensionista tiene la experiencia y conocimiento necesario para la intervención en el
área de __ ?
La cuarta forma de evaluación fue indagando sobre la satisfacción del empresario en cada etapa
del servicio. Siguiendo esta forma, los empresarios valoraron en primer lugar el entendimiento
del extensionista sobre los problemas de la empresa, en segundo lugar la pertinencia del plan de
trabajo y (con igual puntaje) la calidad de las metodologías implementadas, y en cuarto lugar la
capacidad de lograr resultados concretos (Gráfica 6.5).
Gráfica 6.5. Satisfacción con cada etapa del servicio
103
La última forma de evaluación no corresponde a una medición individual de los extensionistas
sino a una medición global del servicio utilizando la metodología de Net Promoter Score (NPS).
En este caso, la atención de Fábricas de Productividad obtuvo un NPS de 71 (Gráfica 6.4). Este
nivel se ubica por encima de promedios del sector real, y por ejemplo, las tres empresas con
mayor NPS dentro de las 100 empresas principales de Fortune son Costco (NPS de 79), Intel
(NPS de 52) y Apple (NPS de 47)39.
Gráfica 6.6. Net Promoter Score de Fábricas de Productividad para la muestra de

empresarios encuestados
A manera de conclusión, la aplicación de esta encuesta de evaluación del desempeño de los

extensionistas puede considerarse como una prueba piloto de un sistema de evaluación que se
implemente y se publique como parte del programa, con el fin de otorgar mayor información a los
empresarios al momento de tomar decisiones en la escogencia de servicios y consultores.
Así mismo, una evaluación de este tipo al finalizar cada intervención puede ser un vehículo
adecuado para indagar con los empresarios de manera ágil sobre temas que son importantes
para la operación del programa. Por ejemplo, como se menciona en la sección 5, se podría incluir
en la encuesta una pregunta sobre las razones que llevaron al empresario a escoger la línea de
intervención en la que trabajó, como forma de indagar en el raciocinio que siguen las empresas
al usar el diagnóstico inicial.
39 Consultado en https://customer.guru/net-promoter-score/fortune-500 el 25 de febrero de 2021.
104
7. Recomendaciones para robustecer el Pilar 2 y
fortalecer el programa de Fábricas de Productividad
Este estudio presentó una evaluación institucional del programa Fábricas de Productividad,
liderado por el MinCIT y Colombia Productiva, implementado en conjunto con las Cámaras de
Comercio, que ha contado con el apoyo del SENA, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y Confecámaras. Se analizó
la efectividad de los extensionistas medida en los resultados de las empresas del Ciclo 1 y se
hizo un análisis de brechas de capital humano para la red de extensionistas. Aunque no se
reportó un análisis de causalidad o se utilizaron metodologías de evaluación de impacto, cobran
relevancia ciertos aspectos claves para abordar la discusión hacia una agenda de mejora en la
implementación del programa.
En general, este estudio arroja resultados sobresalientes para el Programa Fábricas de

Productividad, con altos estándares de diseño, una percepción de efectividad alta y coherencia
con la política pública. Frente a referentes internacionales, Fábricas de Productividad ha logrado
consolidar una base sólida en pocos años de operación, con una red de expertos amplia, y una
capacidad de alcance a empresas alto frente a casos similares.
Su esquema de intervención muestra resultados en un nivel muy alto, con un promedio de

incremento del 32,8 % en los indicadores asociados a productividad para las 1035 intervenciones
estudiadas, casi cinco veces por encima de las metas establecidas. Así mismo, los niveles de
desempeño fueron altos en todos los frentes de trabajo.
Con respecto al Pilar 2, Fábricas de Productividad ha logrado consolidar una base sólida con una
red de expertos amplia y relativamente bien capacitada, y una capacidad de alcance a empresas
alto frente a referentes internacionales. Esto implica que Fábricas puede comenzar a enfocar sus
esfuerzos en incrementar la calidad de las intervenciones, haciendo más rigurosos los
estándares de servicio y los perfiles de los extensionistas en todo el país, al mismo tiempo que
flexibiliza ciertas condiciones administrativas para que los extensionistas puedan adaptarse
mejor a las necesidades de las empresas.
Síntesis de las recomendaciones respecto a la evaluación institucional
• Existen las condiciones para implementar el Pilar 3, mediante el diseño de un mecanismo

que permita superar las fallas en el acceso a capital privado de las empresas participantes,
por ejemplo, con una conexión explícita de empresas que hayan sido atendidas a líneas de
crédito de Bancóldex o a programas de acompañamiento para acceder a financiamiento de
capital. Así mismo, el Pilar 3 puede direccionar a las empresas a programas complementarios
que hoy en día tiene Colombia Productiva para apoyar a empresas en servicios que no son
cubiertos por Fábricas de Productividad.
105
• Con respecto a los requisitos de entrada, se recomienda establecer un proceso homogéneo
de selección de extensionistas a nivel nacional para evitar las disparidades de calidad que se
pueden estar presentando. Esto avanzaría en consolidar una BNE en la que los
extensionistas pueden tener movilidad entre regiones y dar mayor alcance a su oferta,
incrementando también la competencia.
• Se recomienda dar más flexibilidad a los precios para que puedan tener el rol de dar señales
de mercado adecuadas. En ese sentido, se propone que la cofinanciación de Colombia
Productiva se pague como porcentaje hasta un cierto nivel de costo de referencia (por
ejemplo, hasta el 75% de los primeros $200.000 por hora), y que por encima de ese nivel el
empresario deba costear la totalidad del excedente. Esto permitiría poner un tope al uso de
recursos públicos de Colombia Productiva, al tiempo que habilita un sistema de precios
flexible de cara al empresario.
• Al igual que se recomienda flexibilizar los pecios, se recomienda que exista un esquema de
flexibilización de las horas de intervención. En este caso (igual que con el precio), Colombia
Productiva podría comunicar explícitamente al empresario que puede cofinanciar hasta 60
horas de intervención, y que el empresario puede costear las horas restantes.
• Con respecto al rol de los gestores locales, se recomienda a Colombia Productiva fortalecer
de manera incremental el perfil que debe cumplir el gestor para así robustecer su rol dentro
del esquema de intervención. Dada la importancia crítica que tienen los gestores locales en
la interacción inicial con los empresarios, su apoyo insesgado al empresario en su toma de
decisiones y la búsqueda de una relación de largo plazo entre el programa y las empresas,
la fortaleza de Fábricas de Productividad en el futuro dependerá en parte de que se pueda
contar con gestores locales que tengan cada vez mayor experiencia práctica en la industria
y formación especializada sobre servicios empresariales y buenas prácticas gerenciales.
• El fortalecimiento del rol de los gestores locales implica también que estos cuenten con las
condiciones laborales adecuadas en las Cámaras de Comercio para poder atraer y retener
al talento requerido. En el corto plazo, se recomienda a las Cámaras de Comercio
incrementar gradualmente los honorarios disponibles para remunerar a los gestores locales,
y acompañar ese incentivo con el aseguramiento de que los gestores locales contratados
cumplen a cabalidad los requerimientos que establezca Colombia Productiva. En el mediano
plazo, los gestores locales deberían pasar a ser funcionarios permanentes y bien
remunerados de las Cámaras, lo cual garantizaría además su permanencia en el Programa
y prevendría la rotación de personal.
• Con el fin de lograr una mayor calidad de información para los empresarios al momento en
que toman decisiones sobre la escogencia de extensionistas, y alimentar también los
registros a los que acceden los diferentes actores, se recomienda implementar un Sistema
de Calificaciones basado en encuestas de empresarios. Un Sistema de Calificaciones de este
tipo, sumado a las mejoras en la disponibilidad de información sobre la experiencia y el perfil
de los extensionistas en la BNE que ha comenzado a implementar Colombia Productiva,
106
ayudarán también a promover que las decisiones de escogencia de consultores de parte de
los empresarios se hagan de la manera más objetiva.
• Para incrementar los aprendizajes internos y garantizar que el conocimiento se mantenga de

forma permanente dentro de Colombia Productiva, se recomienda adoptar las mejores
prácticas del sector privado y público para la documentación interna de las decisiones del
Programa, llegando más allá de los procesos que usa actualmente el Programa. En particular,
es deseable que cada decisión que modifique algún aspecto de la implementación vaya
acompañada de un memorando interno que resuma las razones para el cambio, la
modificación realizada y los resultados esperados con dicho cambio.
• Además, es fundamental dar avances adicionales en el proceso de captura de la información

que realiza Colombia Productiva para hacer monitoreo y seguimiento al programa, como lo
sería el uso de un sistema de registro interoperable. Colombia Productiva ya viene trabajando
en un fortalecimiento de sus sistemas de información con la contratación de una plataforma
informática que tendrá características de este tipo en el registro, consolidación y análisis de
los datos del Programa.
• Posteriormente a las evaluaciones de resultados y de impacto, será importante que Fábricas

de Productividad considere la conveniencia de crear líneas de servicio más sofisticadas,
como aquellas de extensionismo tecnológico (transferencia de tecnología, comercialización
de tecnología, financiación de inversiones de capital) y que cree mecanismos para conectar
a las empresas con herramientas de apoyo a la I+D y la innovación.
• Así mismo, la evaluación indica que la atención de tipos de empresas distintas a las que hoy
en día contempla el Programa (como pueden ser las microempresas, las empresas
informales o las empresas de sectores con menores capacidades como el agropecuario)
requieren de un servicio distinto y diferenciado, ajustado a sus necesidades estructurales y
coyunturales.
• Hacia el futuro, la consistencia del programa dependerá de la manera en que se asignen

recursos de financiación y se pueda lograr una estructura financiera sostenible. Para esto, es
un avance importante que se haya incluido una disposición de política pública para Fábricas
de Productividad en el Documento CONPES 4023 de Política de Reactivación. Este paso
puede complementarse con una acción más profunda, en la que se busque garantizar la
disponibilidad de recursos del PGN más allá del período actual de gobierno. Se recomienda
que el MinCIT gestione la declaratoria de importancia estratégica de Fábricas de
Productividad de parte del CONPES y que busque un Aval Fiscal del CONFIS, con los cuales
se garantice la disponibilidad fiscal para financiar el programa en el mediano plazo.
• Las mejoras a Fábricas de Productividad no deben dejar de lado la importancia de que el

Gobierno nacional, liderado por el MinCIT, lleve a cabo reformas complementarias que
mejoren el entorno de crecimiento de las Pymes, aumenten la competencia y permitan una
mayor adopción de tecnologías para el aumento de la productividad. Por ejemplo, Cirera y
107
Maloney (2017) resaltan la importancia de las reformas laborales que flexibilizan el mercado
de trabajo y que establecen sistemas de formación para el trabajo.
Síntesis de las recomendaciones respecto al análisis de desempeño de los extensionistas
• La evaluación señala dificultades en el uso de los indicadores y metas del programa, dado
que tienen una doble función: buscan ser una herramienta para extensionistas y empresarios
a nivel de la empresa y, al mismo tiempo, buscan ser una herramienta de seguimiento de
Colombia Productiva para realizar una trazabilidad centralizada del avance en ejecución. Se
recomienda separar estas dos funciones, creando un número reducido y muy simple de
indicadores de seguimiento centralizado y, por otra parte, un menú de opciones de
indicadores que los extensionistas y las empresas pueden utilizar pero que no sean de uso
obligatorio.
• Tanto la evaluación institucional, como el análisis del desempeño de los extensionistas,

reflejó un problema evidente con el uso del nivel mínimo del 8 %. A pesar de que Colombia
Productiva no lo considera como una meta sino un indicador mínimo de cumplimiento, se
muestra que en la práctica los actores lo han convertido en la meta de facto del Programa.
Esto implica que este nivel no está cumpliendo el rol de ser un referente útil para medir los
resultados en las empresas. Por eso, se recomienda que el 8 % deje de ser un indicador de
referencia global y se convierta explícitamente en un requerimiento mínimo de calidad que
debe cumplirse para verificar que la intervención cumplió las exigencias del programa. Por
su lado, debería crearse un menú de metas diferenciadas por línea de intervención para que
sean usadas como referencia por los extensionistas, pero que sean de uso voluntario. Así,
cada empresa podrá establecer una meta acorde al tipo y profundidad de proyecto en el que
se embarca.
• En complemento, se recomienda entonces que el programa implemente un behavioral nudge

(que se refiere a una motivación comportamental) a través de una comunicación corta en la
que, al iniciar su asesoría, se le indique al extensionista cuáles fueron los promedios de
aumentos que tuvieron otros extensionistas en esa línea de intervención en el pasado. La
evidencia de esos altos niveles le puede indicar al extensionista el potencial de mejora que
tienen sus servicios, de manera que este tenga mayor confianza para establecer metas
superiores.
• Por otro lado, es importante reflexionar sobre la importancia del diagnóstico inicial realizado
a las empresas. Es clave realizar un diagnóstico flexible que permita adaptarse y ser
pertinente ante las necesidades de la empresa. Una forma de hacerlo es establecer un
diagnóstico inicial más sencillo y rápido que el utilizado actualmente, que permita a los
gestores locales identificar rápidamente las áreas de mayor necesidad de la empresa. Una
vez se escoja esa área, el extensionista contratado puede entrar a realizar el diagnóstico
detallado que se usa hoy en día pero sólo en el área definida, y así podrá complementar su
propuesta de trabajo con herramientas más pertinentes para los problemas identificados. Al
final de la intervención, el gestor local podría aplicar el diagnóstico completo en todas las
108
líneas para (i) medir el avance que tuvo el empresario en la línea de intervención en la que
tuvo asesoría, y (ii) dejarle al empresario una herramienta que lo motive a tener una mejora
continua y volver a participar en el programa.
Síntesis de las recomendaciones respecto al fortalecimiento del Pilar 2
• En lo relacionado con las brechas de cantidad, no hay evidencia para afirmar que existe una
deficiencia actual desde el lado de la oferta con el número de extensionistas habilitados. No
obstante, el número sí resultaría insuficiente para cumplir con la meta de cinco mil empresas
al año que establece el plan de acción y seguimiento del CONPES 4023 de Política de
Reactivación para 2025, aun cuando se consideran las cifras de extensionistas que prestaron
servicios y habilitados a corte de marzo de 2021. Las necesidades adicionales de
extensionistas en los próximos años se mostraron en este estudio bajo diferentes escenarios
y supuestos.
• Por lo tanto, se recomienda realizar un proceso para consolidar a los extensionistas actuales,
mejorar gradualmente su eficiencia en términos de número de empresas atendidas, y
gradualmente incrementar los extensionistas disponibles (ya sea con la consolidación de
consultores que están en la BNE pero aún no han prestado servicios, o con la incorporación
de nuevos consultores a la BNE).
• En línea con la necesidad de incrementar la atención a empresas y el número de

intervenciones, se recomienda también considerar en el futuro la posibilidad de introducir
intervenciones (o módulos dentro de las intervenciones) que sean grupales. Como lo
muestran Iacovone et al. (2019), esta modalidad también tuvo un impacto positivo sobre los
indicadores de productividad de las empresas en experiencias anteriores de extensionismo.
• Se deben identificar las razones por las cuales los empresarios y gestores descartan
intervenir líneas en las cuales las empresas presentan mayor criticidad en términos de su
diagnóstico. Para ello, se recomienda que en la evaluación sobre la calidad de los
extensionistas que se discute en la sección 6 se incluya una pregunta que indague la razón
por la cual el empresario escogió la línea de intervención en la que trabajó.
• En materia de brechas de calidad, el programa y las Cámaras parecen haber hecho un buen
trabajo seleccionando extensionistas y gestores que cumplen de manera mayoritaria con
tener una formación y experiencia profesionales mínimas que se ajustan a lo que
tradicionalmente requieren los servicios de extensión y su gestión.
• Dado que la mayoría de los extensionistas habilitados cumplen con los requisitos estándar e
incluso en muchos casos se acercan al referente de un perfil ideal para la prestación de
servicios de extensión, es recomendable avanzar en el establecimiento de perfiles nacionales
y homogéneos para todas las regiones, aunque diferenciados por cada línea de intervención.
109
• Aunque el programa cuenta con una base sólida de extensionistas que cumplen con unos
requisitos mínimos para la prestación de servicios, la estrategia de fortalecimiento del Pilar 2
debe concentrarse tanto en incrementar el nivel y la calidad de los prestadores actuales, así
como en atraer nuevos extensionistas con los perfiles adecuados que le permitan cumplir con
las metas de atención de empresas que establece el CONPES de reactivación económica.
• El foco del programa debe enfocarse en incrementar las capacidades de los extensionistas
habilitados para prestar servicios. Mecanismos como los convenios celebrados entre
Colombia Productiva y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA o la formación de
extensionistas en áreas priorizadas por el programa, como transformación digital, producto
de la pandemia, o eficiencia energética, dados los resultados de los diagnósticos y la escasez
de prestadores de servicio, permiten que Fábricas de Productividad tenga un rol activo y no
pasivo respecto al pool de conocimiento con el que cuenta, algo que es deseable.
• En lo relativo a la formación de extensionistas se recomienda:
iv. Dar prioridad a los extensionistas que actualmente se encuentran habilitados para
prestar servicios.
v. Que tanto gestores como empresas puedan identificar fácilmente a los extensionistas
que cumplen con la formación brindada por el programa.
vi. Que los extensionistas que accedan a los programas de formación aporten dinero u
horas de servicio como contrapartida para alinear sus incentivos con los del programa.
• Finalmente, en línea con los resultados de desempeño superiores reportados por los
extensionistas que son personas jurídicas y aquellos que provienen de Cundinamarca,
Bogotá, Risaralda y Bolívar, se recomienda generar un programa de mentorías para
promover sus buenas prácticas a lo largo del país.
110
Referencias
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, 2017. Estrategia para una Nueva
Industrialización II. Colombia, un País de Oportunidades.
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, 2015. Estrategia para una Nueva

Industrialización.
Andrews, Pritchett, and Woolcock 2017. Building State Capability: Evidence, Analysis. Oxford,
UK: Oxford University Press.
Arbeláez, M. & Mejía, L., próximamente. “Barreras al aumento de la productividad y el

crecimiento en Colombia”. Fedesarrollo, Bogotá DC.
Bloom, N., Sadun, R., & Van Reenen, J. (2016). Management as a Technology. National
Bureau of Economic Research.
Cirera, Xavier & Maloney, William F. 2017. The Innovation Paradox : Developing-Country
Capabilities and the Unrealized Promise of Technological Catch-Up. World Bank, Washington
DC.
Colombia Productiva, 2020. “Bases del Programa Fábricas de Productividad”. Bogotá DC.
Congressional Research Service. (2021). The Hollings Manufacturing Extension Partnership

Program.
The Conference Board. (2020). Total Economy Database.
Consejo Nacional de Política Económica y Social, 2016. “Documento CONPES 3866: Política
Nacional de Desarrollo Productivo”. Bogotá DC.
Consejo Privado de Competitividad, 2015. Lineamientos para la Identificación y el Cierre de

Brechas de Capital Humano para las Apuestas Productivas Departamentales del País.
Consejo Privado de Competitividad. (2019). Informe Nacional de Competitividad.
Consejo Privado de Competitividad. (2020). Informe Nacional de Competitividad.
Cusolito, A. P., & Maloney, W. F. (2018). Productivity Revisited: Shifting Paradigms in Analysis
and Policy. Washington, DC: World Bank.
DANE. (2021b). Principales indicadores de mercado laboral.
111
DANE. (2021a). Cuentas nacionales.
Departamento Nacional de Planeación (DNP), 2019. Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022, Capítulo III “Pacto por el Emprendimiento”. Bogotá DC.
DNP, 2020. Mapeo de Instrumentos de ARCO. Bogotá DC.
DNP (2021). CONPES 4023. Política para la reactivación, la repotenciación y el crecimiento

sostenible e incluyente: nuevo compromiso por el futuro de Colombia. DNP.
Fundación Corona, 2020. Informe Nacional de Empleo Inclusivo – INEI 2018-2019
Hausmann, Ricardo, Dani Rodrik, y Andrés Velasco, 2005, "Growth Diagnostics". John F.
Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge, Massachusetts.
Iacovone, Leonardo & Maloney, William F. & Mckenzie, David J., 2019. “Improving
Management with Individual and Group-Based Consulting : Results from a Randomized
Experiment in Colombia, Policy Research Working Paper Series 8854. The World Bank,
Washington DC.
ManpowerGroup, 2019. Talent Shortage Survey
Ministerio de Educación Nacional, 2012. https://ole.mineducacion.gov.co/portal/Estudios-y-

documentos/Glosario/
PNUD, 2018. Identificación y Cierre de Brechas de Capital Humano para varios Clústers de
Bogotá - Región
Youtie, Jan, 2017. “Colombian Manufacturing Survey”. Consejo Privado de Competitividad,

Bogotá DC.
112

Entregable-3-Informe-Final Fabricas Productividad

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Entregable-3-Informe-Final Fabricas Productividad

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Entregable-3-Informe-Final Fabricas Productividad

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Efectividad del esquema de extensionistas tecnológicos:

Estudio base para el Pilar 2 del programa Fábricas de

Resultados y Recomendaciones del Estudio

4023 “Política para la Reactivación y el Crecimiento Sostenible e Incluyente”.

Fuente: Tomado de Cirera y Maloney (2017)

El programa Fábricas de Productividad está contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-

Fuente: Youtie (2017)

Lo anterior sugiere la presencia de fallas de mercado que conducen a niveles subóptimos de

En términos generales, la aplicación de la metodología de evaluación arroja resultados

El presente estudio se divide en cinco secciones, además de esta introducción. La segunda

Caracterización del esquema institucional del Pilar 1 del programa Fábricas de

Análisis de la efectividad de los extensionistas y sus intervenciones en las empresas

Análisis de pertinencia y suficiencia de los extensionistas e identificación de brechas

En tercer lugar, se analiza la pertinencia y suficiencia de los extensionistas que conforman la

En complemento, se realiza un análisis de identificación y cuantificación de brechas para los

Percepción de las empresas sobre el rol de los extensionistas y las intervenciones

Uno de los factores críticos para el funcionamiento efectivo de un esquema de servicios de

Recomendaciones de política pública para robustecer el Pilar 2 de Fábricas de

3.1. Descripción y caracterización del esquema de intervención

Gráfica 3.1. Estructura institucional de Fábricas de Productividad

Cámara de Cámara de Cámara de Cámara de

Valle del Quindío Tolima

Putumayo Arauca Sucre

Valle del Quindío

Fuente: Colombia Productiva (2020).

En su estructura institucional, Fábricas de Productividad es liderado a nivel nacional por

Para su implementación, Fábricas de Productividad está estructurado en tres pilares: un Pilar 1

Gráfica 3.2. Pilares del programa Fábricas de Productividad

Pilar 3: Conectar con

Fuente: Colombia Productiva.

7 Colombia Productiva es un patrimonio autónomo del MinCIT.

Tabla 3.1. Condiciones de tamaño empresarial para habilitación en el programa

Nota: Corresponden a las condiciones del Ciclo 2.

productividad, basados en parte en el caso de diagnóstico utilizado por el GaMEP de la Universidad de

Gráfica 3.3. Proceso del Pilar 1 de Fábricas de Productividad

Fuente: Colombia Productiva.

Con respecto al financiamiento, los recursos públicos se ejecutan de manera similar a un

Fuente: Tomado de Colombia Productiva (2020).

Tabla 3.3. Líneas de servicio de Fábricas de Productividad

Fuente: Tomado de Colombia Productiva (2020).

Pilar 2: Más expertos en productividad

Para centralizar la disponibilidad de consultores, el programa creó una Base Nacional de

Pilar 3: Conectar con servicios complementarios

Desde el arranque del Programa Fábricas de Productividad en 2018, Colombia Productiva ha

3.2. Evaluación institucional del programa

1. Racionalidad y diseño de la política

3.2.1. Racionalidad y diseño

La efectividad institucional de una política pública parte de la identificación adecuada del

Fuente: Cálculos propios.

El esquema de remuneración del extensionista está diseñado alrededor del cumplimiento de

Gráfica 3.5. Valoración de las metas e indicadores

aprobado y en algunos casos a la evidencia de un avance en la consultoría.

Fuente: Cálculos propios con base en la información de Colombia Productiva.

Interacción con otras iniciativas

Gráfica 3.7. Valoración de la complementariedad de Fábricas de Productividad con otras

Desde su diseño, Fábricas de Productividad optó por establecer un conjunto de requisitos de

Gráfica 3.8. Valoración del proceso de habilitación de empresas beneficiarias

Gráfica 3.9. Valoración de los requisitos mínimos de habilitación de empresas

Gráfica 3.10. Valoración del proceso de habilitación de extensionistas