DERECHO EN LÍNEA

Derecho Administrativo I
Compendio Unidad 1

2 Créditos

Docente Autor:
Abg. Roosevelt Cedeño Macías, Mg.

Titulación Semestre

Derecho Quinto

Tutorías: El profesor asignado se publicará en el entorno virtual de

aprendizaje online.utm.edu.ec), y sus horarios de conferencias se
indicarán en la sección CAFETERÍA VIRTUAL.

PERÍODO OCTUBRE 2021 – FEBRERO DE 2022

 ÍNDICE
UNIDAD I: Teoría general del derecho administrativo ......................................... 3

1. Teoría General del Derecho Administrativo .................................................. 4

1.1. Subtema 1: Etimología del derecho administrativo .................................... 4

1.2. Subtema 2: Conceptos Fundamentales .................................................... 5

1.3. Subtema 3: Características del derecho administrativo ............................. 8

1.4. Subtema 4: Ramas del derecho administrativo ......................................... 9

1.5. Subtema 5: Ámbito de aplicación ............................................................ 10

1.6. Subtema 6: Fuentes del Derecho Administrativo ..................................... 11

1.7. Subtema 7: Clases de fuentes del Derecho Administrativo ..................... 13

1.8. Subtema 8: Fuentes positivas ................................................................. 14

1.9. Subtema 9: Fuentes relacionales ............................................................ 20

1.10. Subtema 10: Conceptualizaciones de las fuentes del derecho ............ 21

Referencias bibliográficas ................................................................................. 27

2
UNIDAD I: Teoría general del derecho
administrativo

Resultado de aprendizaje:

Identificar los Conceptos Fundamentales y Fuentes del

Derecho Administrativo.

3
 1. Teoría General del Derecho
Administrativo
1.1. Subtema 1: Etimología del derecho
administrativo

El derecho administrativo (del latín ad "junto a", y ministrare, "manejar las cosas
comunes") es la rama del derecho público que regula la organización,
funcionamiento, poderes y deberes de la Administración pública y las consiguientes
relaciones jurídicas entre la Administración y otros sujetos.

En otras palabras, el derecho administrativo es aquel que comprende la

organización y el funcionamiento de toda forma de administración pública. Por
extensión, suele ser también aplicable a la actuación materialmente administrativa
de los demás poderes del Estado y de todos esos entes del sector público. Y todo
ello, desde la doble perspectiva de procurar la eficacia de las Administraciones, pero
también garantizar los derechos de los particulares en sus relaciones con ellas.

Tradicionalmente, se ha entendido que la administración es una subfunción del

desarrollo humano, encargada del buen funcionamiento de los servicios públicos
cuya función elemental es la de mantener el bienestar, la seguridad y de entregar a
la población diversas labores de diversa índole (económicas, educativas, sociales,
entre otros).

4
 1.2. Subtema 2: Conceptos Fundamentales

Hablar de Derecho Administrativo, nos remonta a tiempos antiguos en donde el

hombre descubrió la falta de una organización y administración de sus bienes y de
los miembros integrantes de sus tribus en general; así como de delegación de
puestos dentro de las mismas, éstos puestos de poder siempre fueron ocupados
por los más fuertes.

El Derecho Administrativo se ubica en la intersección del Derecho y de la

Administración Pública, uno de los aspectos fundamentales, es el análisis de esta
última, cuya organización y funcionamiento regula, toda vez que la estructura
orgánica de la administración pública forma parte del elemento gubernamental del
ente estatal.

El surgimiento del Derecho Administrativo se encuentra en Francia, a partir de la

Revolución Francesa, la cual tenía como principal finalidad el terminar con el
feudalismo. Si bien pueden considerarse como antecedentes históricos los
Tribunales Administrativos franceses; no se puede suponer la existencia del
Derecho Administrativo como tal. Puesto que el Derecho Administrativo como
conjunto de normas o como disciplina que estudia a éstas, es relativamente nuevo.

La historia demuestra que el fenómeno estatal se ha desarrollado con apoyo en las

Instituciones administrativas, las cuales han quedado sujetas en su organización y
funcionamiento a una regulación jurídica conformada por las órdenes, reglas y
disposiciones correspondientes, lo cual pudiera significar que, como conjunto de
normas, el derecho administrativo proviene de tiempo inmemorial.

5
Continuando en este mismo orden de ideas, el nacimiento de este Derecho en
Francia, encuentra su mayor auge durante la época de la Asamblea Constituyente
como producto de la sistematización de los principios racionales que fundan la
acción administrativa, las atribuciones del Poder Público, los caracteres esenciales
de las instituciones administrativas, así como los intereses y derechos del hombre.

Para Gabino Fraga el Derecho Administrativo será aquél que regule:

a) La estructura y organización del Poder encargado normalmente de realizar

la función administrativa.
b) Los medios patrimoniales y financieros de que la Administración necesita
para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuación.
c) El ejercicio de las facultades que el Poder público debe realizar bajo la forma
de la función administrativa.
d) La situación de los particulares con respecto a la Administración.

Martínez Morales refiere que el derecho administrativo es el conjunto de reglas

jurídicas relativas a la acción administrativa del Estado, la estructura de los entes
del poder ejecutivo y sus relaciones.

De acuerdo con Zanobini: “El derecho administrativo es aquella parte del Derecho
público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad
de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre
aquéllas y otros sujetos”.

Por su parte Fernández Ruiz, argumenta que el derecho administrativo es el

conjunto de normas y principios del derecho público que rigen la estructura,
organización, y funcionamientos de las diversas áreas de la administración pública
de las relaciones de éstas entre sí, así como de sus relaciones con las demás
instituciones del Estado.

En cuanto a la norma administrativa está de una u otra manera destinada a la

Administración Pública debe ser considerada, obviamente, norma de Derecho
público, según la clásica definición de Ulpiano, recogida en las Instituciones de

6
Justiniano: ius publicum est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad
singulorum utilitatem pertinet.

La dualidad Derecho público - Derecho privado sigue teniendo una indudable

virtualidad para la caracterización del Derecho administrativo, siempre y cuando no
se entienda el Derecho público como conjunto de normas aplicables sólo al Estado
o a las administraciones públicas, y el Derecho privado como únicamente aplicable
a los particulares.

En efecto, importa insistir en que no es la posibilidad de la aplicación de la norma a

unos u otros sujetos, sino el destino de la norma lo que es decisivo.

Las normas de derecho privado son, pues, las que tienen por destinatario a todos
los sujetos en general, aunque algunas de ellas sólo puedan ser aplicables a las
personas físicas (por ejemplo, las que regulan el nacimiento a las relaciones
familiares), y normas de Derecho público, las que presuponen siempre como
destinatario al Estado o las Administraciones Públicas, como sujetos de Derecho.

El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho público común y general, el

verdadero Derecho público de cuya concepción tradicional, en puridad, habría que
excluir aquellas ramas del Derecho que están por encima del Derecho público y del
privado. Así ocurre, en primer lugar, con el Derecho “legislativo”, es decir, aquella
parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes, los modos en que el
Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas; todo lo cual
constituye el contenido fundamental del Derecho constitucional, esencialmente
vocado al estudio de la “normación sobre la normación” (Giannini), o “Derecho que
regula cómo se crea y cuál es el efecto del Derecho” (Kelsen).

La teoría del derecho administrativo dentro de la ciencia jurídica, es el hecho de que

en la totalidad del derecho se destaca, como diferenciable, un dominio parcial,
fenómeno que no tiene lugar en cualquier Estado o derecho, sino que se produce,
únicamente, en un estadio determinado de la técnica y de la cultura jurídicas.

El derecho administrativo, como disciplina jurídica autónoma, es relativamente joven

frente a la mayoría de las demás disciplinas que conforman el ordenamiento jurídico,

7
pero su existencia y desarrollo ha jugado un papel determinante en la construcción
del Estado de derecho y en la regulación de las formas contemporáneas de
intervención estatal en las relaciones sociales, dentro de un marco progresivo de
garantías para los ciudadanos que limite la arbitrariedad en el ejercicio del poder
público y establezca remedios efectivos cuando ella se presente.

A partir de allí, la administración ha sido determinante para la satisfacción de las

necesidades y la efectividad de los derechos de las personas.

En ese contexto, la asignatura de derecho administrativo general se ocupa de ubicar

conceptualmente al derecho administrativo como disciplina jurídica, explicando su
formación y evolución histórica, sus fuentes y sus relaciones; a partir de la
comprensión del objeto del derecho administrativo, como disciplina reguladora del
ejercicio de la función administrativa en sus facetas estática y dinámica, se estudia
la estructura y organización de la administración pública colombiana en los niveles
nacional y territorial y las principales manifestaciones de su actividad: poder de
policía, servicio público, gestión y fomento económico.

1.3. Subtema 3: Características del derecho

administrativo

Generalmente, se caracteriza por ser:

 Común: tiene esta característica en todas las actividades (municipales,

tributarias) y sus principios son aplicables a diversas materias.
 Autónomo: tiene sus propios principios generales.
 Local: derecho de naturaleza local, por la organización política de cada país.
 Exorbitante: excede la órbita del derecho público, por lo que en donde hay
8
 una organización estatal, hay derecho administrativo.

1.4. Subtema 4: Ramas del derecho

administrativo

 Derecho administrativo orgánico: encargado del estudio sobre las formas y

principios de organización tributaria.
 Derecho administrativo funcional: sobre el funcionamiento de la
Administración, sobre todo en su actividad formalizada (procedimientos y
actos administrativos).
 Derecho procesal administrativo: normas sobre control de la Administración
y jurisdicción revisora de su actuación.
 Responsabilidad del Estado: estudia las causales y procedencia del deber de
la Administración de reparar los daños causados por ella.
 Derecho municipal: estudio sobre el régimen legal de las municipalidades o
corporaciones similares.
 Derecho ambiental: encargado de las normas sobre protección del medio
ambiente.
 Derecho urbanístico: sobre las normas de construcción y planificación
urbana.
 Derecho vial: normas sobre tránsito y caminos.
 Derecho aduanero: sobre las aduanas.
 Derecho migratorio: sobre el control migratorio.
 Contratación pública: Estudia el procedimiento contractual que deben seguir
las entidades públicas para la adjudicación de obras o la adquisición de

9
 bienes y servicios.

1.5. Subtema 5: Ámbito de aplicación

En cuanto a normas de organización, el Derecho administrativo establece los
órganos e instituciones a través de los que actúan la Administración Pública, desde
los servicios centrales, los órganos desconcentrados, descentralizados y
organismos autónomos dependientes de otras instituciones y, en su caso, los
Consejos de Ministros, los Ministerios, Secretarías Generales, Direcciones
generales, Subsecretarías, órganos representativos de las entidades que
componen la Administración local, de empresas públicas, entre otros que no sean
los mismos.

La mayoría de estos órganos tienen como característica común, la competencia

para actuar con prerrogativas o poderes superiores a los que poseen los particulares
(imperium). En lo que respecta a las normas de funcionamiento, es preciso señalar
que el Derecho Administrativo solo regula aquellas actuaciones de la Administración
Pública en las que los órganos administrativos actúan investidos de potestades
públicas, es decir, están revestidos de imperium.

Se suele distinguir entre administración territorial (con distintas subdivisiones que

tiende a ser coincidente con la división territorial del Estado) y Administración
institucional, la cual, en distintos grados en función del ordenamiento jurídico de que
se trate, no ejerce ninguna potestad administrativa. Cuando, en estos casos, la
Administración Pública actúa como un mero particular y le son de aplicación las
normas del derecho común.

No obstante, siempre habrá en su actuación un núcleo estrictamente administrativo,

aunque solo sea a los efectos del procedimiento para la formación de la voluntad
del órgano administrativo (unipersonal o colegiado) y las normas de atribución de
competencias del órgano implicado. La ley orgánica de la administración pública
federal es el ordenamiento legal que se encarga de regular la estructura, facultades
y atribuciones de los organismos integrantes de la administración pública.

10
El derecho Administrativo es una rama del derecho público muy importante pues
sirve para que exista relación de las personas con las instituciones y entidades
públicas. Dentro del derecho administrativo la principal función que se realiza es el
Acto administrativo.

El acto administrativo no es más que la declaración de las entidades públicas como

los municipios, los gobiernos regionales y locales, que van a generar efectos
jurídicos dentro del marco legal. Para que se lleve a cabo este acto se necesita
indispensablemente de requisitos fundamentales las cuales están establecidos en
determinadas leyes.

El principal ámbito de aplicación del derecho administrativo se dará entre la entidad

y usuario mediante documentos, los cuales serán de suma importancia tanto para
la persona como para la entidad pues mediante ellos se prevalecerá los derechos y
deberes, los cuales tiene que ser cumplidos de forma ininterrumpida y respetando
todos los parámetros legales impuestos por la norma.

1.6. Subtema 6: Fuentes del Derecho

Administrativo

La palabra fuente se deriva del vocablo “Fons fontis”, y éste a su vez del verbo
“Fundo, fundare” que significa crear, producir o derramar.

En Derecho existen fuentes bajo tres acepciones; fuentes formales, fuentes reales
y fuentes históricas. Las fuentes formales serán los procesos de creación de las
normas jurídicas, las reales los factores o elementos que determinan el contenido
de tales normas; mientras que las históricas serán aquellos documentos que
encierran el texto de una ley o conjunto de leyes.

11
Para el caso concreto del Derecho Administrativo entenderemos por fuentes
formales: la creación misma del derecho; pero no como el proceso de creación de
la norma jurídica, sino la fuente fundamental como Ley; es decir como el acto jurídico
general creador de Derechos y Obligaciones.

Al respecto el Maestro Serra Rojas, manifiesta que las fuentes del Derecho
Administrativo son los procedimientos, las formas, actos o hechos, y demás medios
de creación e interpretación, en los cuales tienen su origen los Principios y Leyes
en General, las fuentes mismas del Derecho, como la Ley, La costumbre y la
Jurisprudencia, todas referidas a la materia administrativa.

Para relacionar la acción de legislar con el Derecho Administrativo es necesario

expresar que la Ley como fuente formal del Derecho Administrativo, se deriva del
Principio de Legalidad, el cual consiste en que ningún órgano del Estado puede
tomar una decisión individual que no sea conforme a una disposición general
anteriormente dictada.

Es debido a este Principio de Legalidad, por el cual los órganos del Estado sólo
pueden realizar aquellas atribuciones que les están expresamente señaladas en la
Ley, logrando con ello dar protección a los particulares para que no se presente
ningún tipo de abuso por parte de cualquier autoridad Administrativa. Existe
únicamente una sola excepción a este principio fundamental que es la facultad
discrecional, esta facultad consiste en dar flexibilidad a la Ley para adaptarla a
circunstancias imprevistas, o para permitir que la Autoridad Administrativa haga una
apreciación técnica de los elementos que concurren en un caso determinado,
aplicando de manera equitativa la Ley.

Esta indefensión jurídica de los ecuatorianos, radica en la inorgánica aplicación de

las leyes administrativas denominadas: Fuentes del Derecho y que los
administrados y los administradores de un país, necesitan recordar, salir de la
ignorancia a veces dirigida y con mala fe, y aplicar el Derecho, para la solución de
los conflictos sociales que perturban la paz ciudadana, valiéndose de leyes,

12
decretos, estatutos, reglamentos, acuerdos, resoluciones, entre otros denominadas
en su conjunto, Fuentes del Derecho Administrativo.

Por consiguiente, las fuentes del derecho administrativo son respuestas objetivas a
interrogantes que plantea la realidad social, política y económica de un pueblo
determinado, es decir, las Fuentes del Derecho son “Hechos sociales en los cuales
se refleja un determinado criterio para la solución de los conflictos de intereses”.

Las fuentes del Derecho Administrativo constituyen el ordenamiento jurídico

vigente, establecido por los poderes del Estado

1.7. Subtema 7: Clases de fuentes del

Derecho Administrativo
a) La Constitución de la República del Ecuador. - Es la norma suprema que rige
la administración del Estado ecuatoriano, traza directiva generales sobre la
organización y funcionamiento del Estado, señala los principales órganos,
funcionarios y agentes de la Administración, fija sus atribuciones y limita el
campo de acción, determina los organismos de control de los recursos públicos
y establece la administración seccional entre otras funciones.

b) Las leyes administrativas. - Son aquellas normas jurídicas subordinadas a la

Constitución, dictadas por el Legislativo, tienen que ver con la creación,
organización, funcionamiento, supresión y control de los servicios públicos, con
el régimen de personal o recursos humanos, con el régimen administrativo, con
la competencia, la responsabilidad, remuneraciones, bienes y control jurídico de

13
 la administración. como, por ejemplo: Ley Orgánica del Servicio Público, Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado, el Código Orgánico de la Función
Judicial, entre otros.

1.8. Subtema 8: Fuentes positivas

El Código Civil en su artículo 1, nos da el concepto de Ley, diciendo que "La ley es
una declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por
la Constitución, manda, prohíbe o permite. Son leyes las normas generalmente
obligatorias de interés común”. De acuerdo con esta definición general, las leyes
administrativas son: imperativas, prohibitivas y permisivas.

a) Leyes imperativas. - Son aquellas que el Estado impone al ciudadano

ecuatoriano de una manera obligatoria. Así el Derecho Administrativo, manda,
por ejemplo, a prestar caución a favor del Fisco, a los funcionarios y empleados
del sector público, encargados de la recepción, control, custodia e inversión de
los fondos públicos, ley, que en un 90 por ciento es incumplida por los
funcionarios públicos ecuatorianos, que lo utilizan para el enriquecimiento ilícito.

b) Leyes prohibitivas. - Son aquellas que prohíben determinados actos, que

atentan contra el orden público, la moral y las buenas costumbres. Así el Código
de Ética o de la hipocresía, dictado por los Honorables y en particular, el Derecho
Administrativo, prohíbe recibir coimas, el peculado o el soborno de los
funcionarios públicos, muy común en nuestro medio, como, por ejemplo, el
tráfico de influencias en el manejo de partidas EXTRA presupuestarias, que se
viene propiciado desde el Gobierno Central, Seccional y desde la actuación de

14
 los mercaderes de la esperanza del pueblo, incrustados en el Congreso Nacional

c) Leyes permisivas. - Son aquellas, que no ordenan ni prohíben hacer algo, sino
que simplemente conceden facultades para que las personas ejecuten
determinados actos, como, por ejemplo, el derecho de la libre asociación para
formar empresas, que en el Ecuador esta disfrazada con el nombre de
Fundaciones, Partidos Políticos, ONG’s, Corporaciones “sin fines de lucro” y
otras que manejan fondos públicos y privados sin rendir cuentas a nadie.

Características de las leyes. - Las características de las leyes administrativas son:

 La ley es general. - Es decir, la ley es para todos los ciudadanos sin

excepción de persona alguna, de status o de clase social, corbata, cuello
blanco, raza, religión, milicia. Es decir, “la ley, no solo rige para los de poncho,
sino para toda la idiosincrasia ecuatoriana”.

 La ley es permanente. - Quiere decir, que la ley es estable en el tiempo, y

que solo deja de tener vigencia, cuando se la derogue expresa o tácitamente.
En el Ecuador, el caos jurídico ocurre cuando se viola la Norma
Constitucional, con leyes de inferior categoría jurídica, a discrecionalidad del
aplicador o sector de poder económico y político, y a vista y paciencia de los
organismos del Ministerio Público y de control de recursos del Estado “que
sínicamente declaran que investigarán hasta las últimas consecuencias”.

 La ley es impersonal. - Es decir, que la ley no está dedicada a persona

alguna, sino al colectivo social.

15
  La ley es conocida por todos. - La norma general es que “la ignorancia de
la ley no excusa a persona alguna”, principio jurídico o ficción jurídica
imposible de cumplirla en nuestra pobre cultura política del Ecuador.

d) Los decretos. - Son actos esencialmente administrativos, como, por ejemplo,

los Decretos que dicta un Presidente para ejercer funciones constitucionales o
legales. Técnicamente, el dictar un Decreto está reservado para la Función
Ejecutiva Administrativa, la ley para la función ejecutiva y la sentencia para la
función jurisdiccional.

Legal y doctrinariamente en nuestro ordenamiento jurídico existen dos clases de

Decretos:

 Decretos leyes. - Constituyen la actividad legislativa de los gobiernos de

facto o dictadura, tienen el mismo valor que una ley en gobiernos
democráticos entre comillas como el nuestro, y su vigencia opera desde el
momento que son dictados y publicados en el Registro Oficial general o el
“Registro Oficial reservado" para abusar de la ley de leyes y ocultar rabos de
paja”.

 Decretos con fuerza de ley. - Son los actos administrativos dictados por el
Ejecutivo relacionados con distintas disciplinas del Derecho. Estos Decretos
se los hace a través de la delegación de funciones que otorga la Función
Legislativa al Ejecutivo en Gobiernos de Derecho, y mantienen su vigencia
hasta que otro Decreto ley de igual naturaleza y posterior, los derogue
expresa, tacita total o parcialmente.

e) Actos administrativos. - Provienen del Estatuto del Régimen Jurídico

Administrativo de la Función Ejecutiva del No 1634 de 31 de marzo de 1.994 y
se clasifican en:

 Actos administrativos normativos. - Son toda declaración unilateral,

efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos
jurídicos individuales en forma directa. Ejemplo un despido laboral, Una

16
 indemnización mal pagada.

 Actos administrativos de simple administración. - Son actos jurídicos de

las Administraciones públicas que no crean, modifican o extinguen derechos
subjetivos. Por ejemplo, el silencio administrativo, la ambigüedad o vació de
una norma, la facultad discrecional mal ejecutada.

 Hechos administrativos. - Es toda actividad material, traducida en

operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la
función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos
ya sea que medie o no una decisión o actos administrativos propios. Por
ejemplo, la confiscación de sueldos o salarios, la retención indebida de
remuneraciones, las pensiones jubilares indignas del IESS.

f) Los reglamentos. - Contienen un conjunto de disposiciones destinadas a

regular y ejecutar el cumplimiento de la ley. En el Ecuador jurídicamente son los
más peligrosos, “Hecha la ley hecha la trampa”.

Por ejemplo, los mandatos generalísimos que contiene la nueva ley de seguridad
social o inseguridad social, (Por falta de estudios técnico actuariales, financieros y
contables actualizados) Es decir, la mayoría y las instituciones más importantes de
la ley, son dejadas a propósito para regularlas con simples reglamentos, más fáciles
de ser violados, por quienes lo dictaron y por los ejecutores de la ley, es decir por la
famosa “Comisión Interventora del IESS o comisión de la corrupción”.

Clases de reglamentos:

 Reglamentos de ejecución. - Son actos administrativos que contienen un

conjunto de disposiciones encaminadas a proveer el cumplimiento de una ley
formal, como, por ejemplo, los reglamentos a las leyes de servicio civil y
carrera administrativa, el de bienes del sector público, el de cauciones, el de
responsabilidades, entre otros.

 Reglamentos orgánico funcionales. - Actos administrativos dictados por el

17
 ejecutivo y por delegación por las instituciones públicas, que determinan la
estructura orgánica, las funciones de las diferentes unidades administrativas
que fueren necesarias para el eficiente efectivo y económico funcionamiento
de las instituciones.

 Los reglamentos autónomos. - Son los que la Administración puede dictar

en ejercicio de poderes propios que la Constitución les atribuye con
prescindencia de si existe o no una ley, muy usuales en instituciones dictados
bajo la supuesta autonomía administrativa, financiera y reglamentaria propia.
Por ejemplo, los 89 reglamentos inorgánicos del IESS, dictados a
discrecionalidad de los Ex-Consejos Superiores y actual Comisión
Interventora que inobservan la técnica de la hermenéutica jurídica y el
Derecho Administrativo, y violatorios de normas de mayor categoría jurídica.

g) Los estatutos. - Son instrumentos jurídicos con fuerza de ley, que basados en
normas legales y reglamentarias rigen las actividades propias y específicas de
entidades. Por ejemplo, los Estatutos de los Centros de Estudios Superiores
“Universidades no legalizadas”, de Asociaciones, Corporaciones, Fundaciones,
el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.

h) Las ordenanzas. - Son leyes seccionales con fuerza de ley, que rigen a los
Municipios y Consejos Provinciales. Por ejemplo, las Ordenanzas de Agua
potable, de la Construcción, de Establecimientos y Ornatos, o para el cobro
abusivo de las contribuciones especiales entre otras.

i) Los acuerdos. - Son actos administrativos del Presidente de la República y por

18
 Delegación dictados por los Ministros de Estado “o red de corrupción”, que tienen
carácter general para diferenciarse de ciertas resoluciones con carácter
específico. De este tipo de Acuerdos que en su mayoría no se cumplen, está
lleno el Registro Oficial, y que constituyen parte de la basura jurídica que hay
que eliminar.

j) Las resoluciones. - Son procedimientos que adoptan los funcionarios en uso

de sus potestades jerárquicas sobre problemas administrativos, técnicos y
burocráticos de carácter interno, sin apartarse del marco reglamentario con
fuerza de ley. Por ejemplo, las 134 resoluciones inorgánicas dictadas por la
Comisión Interventora que facilitan la privatización inconsulta del sistema del
seguro social, para favorecer a la gavilla de privatizadores a ultranza.

k) Las instrucciones y circulares. - Son reglas técnicas que prescriben el

cumplimiento de disposiciones ya establecidas, dirigidas a funcionarios o
empleados de la administración para una correcta ejecución de normas de
mayor categoría jurídica. De este tipo de basura está lleno el sistema burocrático
ecuatoriano, tanto en el sector público como en el privado, que generalmente
son dictados por los famosos mandos medios.

l) Los manuales administrativos. - Son documentos ordenados y sistemáticos,

que contienen instrucciones sobre la organización y funcionamiento,
procedimientos a seguirse, dentro de las instituciones administrativas, para
mejorar la eficacia y ejecución de trabajos asignados al personal de servicios,
primordialmente. En otras palabras, los Manuales son instrucciones que tienden
a aclarar normas jurídicas de carácter general, con un lenguaje sencillo, a fin de
que los funcionarios entiendan y apliquen un proceso administrativo, y pueden
ser: manuales de contabilidad, de auditoría, de operaciones, y procesos
administrativos.

19
 1.9. Subtema 9: Fuentes relacionales
Son pronunciamientos razonados, no incorporados a la legislación ecuatoriana, que
carecen de valor obligatorio, pero que influyen en el régimen jurídico de la
administración.

a) La costumbre. - Es una fuente del Derecho Administrativo, entendida como los

precedentes que conducen al legislador, a reglamentar formalmente un servicio
o una institución, Por ejemplo, la Costumbre actúa como suplemento jurídico, en
los casos de silencio administrativo de la ley o cuando se produce un vació de
ley.

b) La jurisprudencia. - Son los modos como las leyes son interpretadas por los
Tribunales. Por ejemplo, la jurisprudencia dictada por el Contencioso
Administrativo, el Tribunal Fiscal, las resoluciones dictadas por la Contraloría
General del Estado, por el SRI.

c) La doctrina científica. - Se refiere a la opinión de los juristas y administradores

versados sobre los problemas de la administración. Es decir, es un medio auxiliar
para la comprensión y aplicación de las normas del Derecho. Su influencia es
persuasiva, ya que el administrador a más de la ley se inspira en Tratados,
Convenios internacionales, doctrinas y teorías de juristas y administradores
probos, que existen en el Ecuador.

20
 1.10. Subtema 10: Conceptualizaciones de
las fuentes del derecho

Tradicionalmente se distinguen las fuentes formales de las fuentes materiales del

derecho. Las primeras serían aquellas que directamente pasan a constituir el
derecho aplicable, y las segundas las que promueven u originan en sentido social-
político a las primeras.

Fuentes en sentido formal serían así la Constitución, las leyes, los reglamentos y la
jurisprudencia; fuentes en sentido material u “orígenes,” los hechos sociales,
doctrinas y costumbres. Algunos autores no distinguen entre uno y otro tipo de
fuentes, y dicen así que las fuentes del derecho administrativo son la ley (en sentido
amplio), la doctrina y la costumbre; otros agregan a los hechos como fuente formal.

Estas dudas provienen de una confusión, no tanto sobre el concepto de fuente como
sobre el concepto de derecho administrativo: Puesto que este es una rama de la
ciencia del derecho (una disciplina científica) que estudia el régimen jurídico relativo
al ejercicio de la función administrativa, las fuentes de la disciplina serán todas las
normas y principios sea cual fuere el origen de éstos que integran dicho régimen
jurídico; en otras palabras, las reglas y principios que sean imperativos.

21
Si, en cambio, se considera que el derecho administrativo es el conjunto mismo de
esas reglas y principios, sería absurdo pretender que la ley, por ejemplo, sea fuente
del derecho administrativo, pues ello significaría que es fuente de sí misma; en este
concepto del derecho administrativo, hablar de fuente no tiene sentido salvo en el
aspecto puramente sustancial y lo que nosotros estudiaremos aquí como “fuentes”
debe analizarse bajo el nombre de “derecho administrativo objetivo”.

Conceptuar al “derecho administrativo” de una u otra manera no tiene gran

trascendencia, pero debe cuidarse que la noción de “fuente” sea coherente con la
misma. Considerando pues al derecho administrativo como una rama de la ciencia
del derecho, las fuentes del mismo serán en sentido estricto únicamente aquellas
normas y principios que tienen imperatividad, esto es, que integran el orden jurídico
positivo; todo aquello que pueda contribuir al nacimiento de una regla o principio
imperativo, pero que no sea imperativo en sí mismo, es fuente en sentido social o
político, pero no fuente en sentido jurídico. Tomamos así posición en contra de la
injustificada admisión de la doctrina como fuente del derecho administrativo; en
cuanto a la costumbre, la consideraremos más adelante.

La Constitución del esbozo hecho de las relaciones del derecho administrativo con
el derecho constitucional se desprende que la Constitución es una fuente de
extraordinaria importancia en el derecho administrativo; hablamos, claro está, de los
países en que la Constitución es imperativa, en que es un orden jurídico pleno
impuesto por el pueblo al Estado, en el cual le regula su estructura y organización,
establece las facultades del mismo frente a los individuos y los derechos de los
habitantes frente a él. Puesto que el derecho administrativo estudia la estructura de
uno de los órganos jurídicos del Estado (la administración) y el ejercicio de la función
administrativa (facultades del Estado en el órgano “administración” y limitaciones a
las mismas, en los derechos de los habitantes), fácil es advertir la importancia del
derecho constitucional y concretamente de la Constitución como fuente del derecho
administrativo.

Caracteres de las normas constitucionales a) Supremacía de la Constitución Las

normas constitucionales, al prever en forma de equilibrio las facultades estatales

22
contrapuestas a los derechos individuales, y al establecer una serie de principios
básicos que regirán la vida social, configuran un verdadero orden jurídico
constitucional, separado del resto del orden jurídico estatal por una relación de
grado: Su supremacía absoluta.

En efecto, es un principio elemental de nuestro derecho constitucional que la ley

fundamental es algo más que un simple programa de gobierno o una teórica
expresión de deseos hecha por el pueblo, y que el Estado pueda o no seguir a su
elección; es, como su nombre lo indica, una verdadera ley, pero aún más, es una
ley superior al común denominador de las leyes: Es una ley superior al propio
Estado y fuera del alcance de las potestades de éste. Su superioridad consiste en
que el Estado en el sentido de organización estatal no la ha creado, ni pueden sus
leyes derogarla en caso alguno, lo que comprende asimismo la consecuencia de
que no pueden violar ni alterar sus disposiciones.

Cuando una ley dictada por el Estado viola alguno de esos principios se la considera
inconstitucional, ilegítima, y deja de ser aplicada por la reclamación del individuo
ante la justicia. Si la Constitución tiene pues esa particularidad de transformar en
antijurídico todo lo que la viole, y si lo que la transgrede es por ello mismo inaplicable
(por la intervención del juez ante el reclamo del individuo afectado), es evidente que
ello se debe a que la Constitución, aún con referencia a las leyes del Congreso, es
suprema.

Las leyes deben respetar la Constitución, y a su vez todos los actos de la

administración deben respetar la Constitución; igual ocurre con las sentencias de
los tribunales: Luego, la Constitución es la máxima y última expresión de la
juricidad., no es, por supuesto, sólo moral o ética, es ante todo una supremacía
jurídica, y ello explica por qué una ley o un acto administrativo, que son expresiones
de la voluntad coactiva y también jurídica del Estado, pierdan validez e imperatividad
cuando se apartan de la Constitución.

Si la realidad nos enseña que una ley o un acto administrativo pueden perder
juridicidad e imperatividad en tales casos, ello significa que lo que destruye dicha
juridicidad es forzosamente algo de más imperatividad que la ley o el acto

23
administrativo: De otra forma la hipótesis resultaría absurda. A pesar de que la
supremacía, así concebida, está indisolublemente unida a la imperatividad o fuerza
coactiva, no siempre se admite con seguridad lo segundo.

La afirmación de que la Constitución es suprema, nadie lo discute; no obstante, que

sea imperativa, es decir, una norma vigente y obligatoriamente aplicable en todo
momento, a toda circunstancia, y por todo tribunal del país, es objeto a veces de
dudas expresas o implícitas.

Sin embargo, el razonamiento básico es elemental: Si la Constitución tiene la virtud

de dejar sin fuerza coactiva a una ley o a un acto administrativo expresiones ambas
de la potestad pública ello tiene que ser debido, inexorablemente, a que ella misma
tiene la suficiente imperatividad para inhibir la que a su vez tienen aquéllos.

La juridicidad de las normas constitucionales se ha sostenido a veces que las

normas constitucionales no son normas jurídicas porque carecen por sí mismas de
sanción, en caso de incumplimiento, y que esa sanción sólo la podrían otorgar las
leyes.

Pero ese criterio es errado, porque las sanciones de las normas jurídicas no son
siempre necesariamente penas, sino que pueden consistir también en el
establecimiento de una relación jurídica nueva, la extinción de una relación jurídica
preexistente, o en la ejecución coactiva del deber violado.

Esta última sanción no requiere una expresa determinación de la ley para ser
aplicada, pues dado que existe una disposición que ha establecido un deber
determinado con carácter imperativo, no es extraño a esa norma interpretar que,
ante el incumplimiento del deber jurídico violado, el mismo sea ejecutado
coactivamente, por la fuerza.

Por ello, la existencia de esa sanción no necesita ser declarada por la norma jurídica
en forma expresa, para estar allí no obstante y poder ser aplicada: Su existencia y
su medida están comprendidas en la existencia y medida del deber mismo que la
norma ha establecido

24
En consecuencia, cuando la Constitución dispone con su típico sentido imperativo
que los habitantes deben gozar de tales y cuales derechos, está allí implícita la
sanción, para el caso en que el Estado pretenda no respetar esos derechos, de
hacer cumplir coactivamente ese deber, esto es, de hacer respetar por la fuerza los
derechos que la Constitución reconoce. (Anulando entonces el acto inconstitucional,
mandando coactivamente restablecer la situación a su estado anterior, entre otras).

Esa es una sanción de las normas jurídicas constitucionales; a los jueces

corresponde en los casos ocurrentes el aplicarlas. Incidentalmente, corresponde
advertir que las consideraciones precedentes son de aplicación estrictas sólo en el
caso de normas constitucionales que tengan un contenido actual, por ejemplo, que
dispongan: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos
(...), sin embargo, cuando se trata de disposiciones de un neto contenido
programático: “El Congreso promoverá el establecimiento del juicio por jurados...”.

En el primer caso la disposición establece ya, ahora, el derecho de que se trata, y

lo reconoce directamente a los individuos; en el segundo en cambio la disposición
establece sólo una obligación futura, a la que no se establece término, del
Congreso: Es evidente que constituye tan solo una orientación, poco menos que un
consejo, y no en modo alguno algo que los individuos puedan exigir al Estado sólo
en base a la disposición constitucional.

Pero, por supuesto, normas del segundo tipo son la excepción dentro de las
constituciones, y las primeras constituyen la regla. La Constitución como orden
jurídico pleno Si la Constitución es un conjunto de reglas imperativas de conducta
humana, y si ella es suprema, y sus normas contienen sanciones para el caso de
que sean violadas, es notorio que constituye un orden jurídico al cual también el
Estado está sujeto.

Se trataría de un orden jurídico rudimentario, pero orden al fin, y carente de lagunas:

Todo lo que la Constitución concede con su imperatividad suprema (derechos
individuales; poderes públicos) se tiene el derecho de ejercerlo, y todo lo que la
Constitución exige se tiene el deber de cumplirlo.

25
La relación entre el Estado y los individuos se resume así en una contraposición de
derechos y deberes mutuos: El individuo tiene el deber de respetar el poder estatal,
y el Estado tiene el deber de respetar los derechos de los individuos; inversamente,
el Estado tiene el derecho de ejercer frente a los individuos las facultades que la
Constitución le concede, y los individuos tienen el derecho de que no se alteren sus
prerrogativas constitucionales.

26
Referencias bibliográficas
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. (2018). Derecho
administrativo general.

Gordillo, A. (2014). Fuentes del derecho administrativo.

Hidalgo Morales, H. P. (2018). El principio de legalidad y el debido proceso en la

potestad sancionadora del Estado: Caso de las organizaciones del sistema
cooperativo, en la economía popular y solidaria.

Morales, J., Morocho, L., & Silva, L. (2015). Temas de Derecho Administrativo.
Forensic Science International, 3(1), 1689–1699.
http://doi.wiley.com/10.1111/ens.12293%0Ahttp://dx.doi.org/10.1016/j.meegid.
2010.01.004%0Ahttp://dx.doi.org/10.1016/B978-0-12-384890-1.00016-
9%0Ahttp://dx.doi.org/10.1016/j.forsciint.2010.12.004%0Ahttps://doi.org/10.10
16/j.forsciint.2018.12.002%0Ahttp://d

Parada, R. (2008). Concepto y fuentes del derecho administrativo. Madrid: Marcial

Pons, 2(1), 20. http://www.marcialpons.es/static/pdf/9788497689991.pdf

Santos Morales, A. (2012). Derecho Administrativo (Primera). RED TERCER

MILENIO S.C.

Villalba Fiallos, A. J. (2014). Control de legalidad de los actos administrativos por

medio de la regulación jurídica del recurso de lesividad en el campo
contencioso administrativo.