Magistrado Ponente: EMIRO GARCÍA ROSAS

Exp. Nº 2010-0360
 
Mediante escrito presentado ante esta Sala Político-Administrativa en fecha
6 de mayo de 2010, los abogados Octavio Rafael CAMERO SOJO y Xenia
Mercedes ICIARTE APONTE (Números 68.992 y 15.967 de
INPREABOGADO), actuando como Síndico Procurador del Municipio Juan
Germán Roscio del Estado Guárico el primero, y como apoderada judicial del
Municipio la segunda, interpusieron “controversia administrativa” entre
la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del Ministerio
del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia y el MUNICIPIO JUAN
GERMÁN ROSCIO DEL ESTADO GUÁRICO, con motivo de las “…funciones
relativas a las competencias municipales en materia de Desarrollo Urbano, con el
objeto de determinar los límites de las recientes intervenciones de la autoridad
nacional en esta materia, que impiden el fortalecimiento de los procedimientos de
afectación y desafectación de los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de
Venezuela, inherentes al Plan Especial de Expansión Urbanística de San Juan de
los Morros, aprobado por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR)…”.
Asimismo solicitaron medida cautelar. (Resaltado del texto).
En fecha 11 de mayo de 2010 se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar el
expediente al Juzgado de Sustanciación, lo cual se cumplió el 18 de ese mismo mes
y año.
Por auto de fecha 15 de junio de 2010 el Juzgado de Sustanciación admitió la
presente controversia, acordando su tramitación de conformidad con lo pautado en el
aparte 24 y siguientes del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de 2004, aplicable ratione
temporis. En consecuencia, ordenó el emplazamiento de la Procuradora General de
la República, para que compareciera dentro de los veinte (20) días de despacho
siguientes a su notificación, luego de vencido el lapso a que se refiere el artículo 82
del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República. En cuanto a la solicitud de medida cautelar  se determinó           que
ese Juzgado ordenaría la respectiva apertura de cuaderno separado para su
tramitación, en acatamiento de la decisión de esta Sala de fecha 14 de febrero de
1996, en la cual se establece que “…la medida cautelar innominada exige que haya
habido la constitución de las partes en el proceso, es decir, que la litis se hubiere
trabado…”.
Mediante decisión del 11 de agosto de 2010, en virtud de la entrada en
vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el
Juzgado de Sustanciación ordenó aplicar el procedimiento previsto en los artículos
76 y siguientes de la aludida Ley, y en consecuencia, ordenó notificar a la Fiscala
General de la República, a la Procuradora General de la República y al Ministro del
Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia. Con respecto a la medida
cautelar solicitada, se acordó la aplicación de lo dispuesto en el artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que ordenó abrir
el respectivo cuaderno separado y remitirlo a la Sala a los fines de su decisión.
En fecha 23 de septiembre de 2010 el Juzgado de Sustanciación emitió oficio
N° 01166 de esa fecha, remitiendo a la Sala el cuaderno separado relacionado con la
presente causa.
El 18 de noviembre de 2010, constando en autos las notificaciones ordenadas,
el Juzgado de Sustanciación acordó remitir el expediente a la Sala, a los fines de
fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, de conformidad con
el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 24 de noviembre de 2010 se dio cuenta en Sala, se designó ponente
al Magistrado Emiro García Rosas y se fijó la audiencia de juicio para el 27 de enero
de 2011.

Por auto de fecha 14 de diciembre de 2010 se dejó constancia de la

incorporación a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
de la Magistrada Trina Omaira Zurita, designada por la Asamblea Nacional el 7 de
ese mismo mes y año, quedando conformada la Sala de la forma siguiente:
Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda
Jaimes Guerrero; Magistrados Levis Ignacio Zerpa, Emiro García Rosas y
Magistrada Trina Omaira Zurita. Igualmente se ordenó la continuación de la
presente causa.
Mediante diligencia de fecha 16 de diciembre de 2010 la abogada Ana
VEJAR (N° 42.223 de INPREABOGADO), actuando como sustituta de la
Procuradora General de la República, consignó el oficio poder que acredita su
representación.
Por decisión N° 00020 del 11 de enero de 2011 esta Sala declaró
improcedente la medida cautelar solicitada.
El 27 de enero de 2011 tuvo lugar la audiencia de juicio, a la que
comparecieron los representantes judiciales del Municipio accionante y de la
República, quienes expusieron sus argumentos. Posteriormente la Sustituta de la
Procuradora General de la República consignó escrito de conclusiones y de pruebas.
También compareció la abogada Roxana ORIHUELA GONZATTI (N° 46.907 de
INPREABOGADO), actuando como representante del Ministerio Público y
promovió pruebas. En esa oportunidad, esta Sala en virtud de los intereses colectivos
involucrados, instó a las partes a resolver la controversia por vía conciliatoria, como
mecanismo alternativo de resolución del conflicto.
En fecha 1° de febrero de 2011 se pasó el expediente al Juzgado de
Sustanciación, el cual, por auto del 3 de ese mes y año, estableció que el lapso de
tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas comenzaría a partir de esa
fecha.
Mediante diligencia de fecha 3 de febrero de 2011 el Síndico Procurador del
Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico consignó oficio dirigido a la
Procuradora General de la República mediante el cual le invitaba a “una mesa de
conciliación, a celebrarse el día 08 de febrero de 2011”, en acatamiento del exhorto
de la Sala a llegar a un acuerdo extrajudicial.
El 15 de febrero de 2011 la abogada Petra Ysabel QUIÑONEZ (N° 84.760 de
INPREABOGADO), actuando como apoderada judicial del FONDO NACIONAL
PARA EDIFICACIONES PENITENCIARIAS, manifestó tener interés en la
presente causa en virtud de que el objeto del referido Fondo, según adujo, es “…a)
El desarrollo de la Infraestructura física penitenciaria del País y b) La dotación y
mantenimiento mobiliario de los servicios asistenciales, educacionales y otros de
carácter formativo que operen en los centros penitenciarios del País…”, en virtud
de lo cual solicitó copia del CD que contiene la audiencia de juicio que se efectuó en
la presente causa. Tal pedimento fue acordado por el Juzgado de Sustanciación por
auto de la misma fecha.

Mediante auto del 16 de febrero de 2011 el Juzgado de Sustanciación admitió

las pruebas promovidas por la representación judicial de la República y el Ministerio
Público.
En fecha 2 de junio de 2011, por cuanto se encontraba concluida la
sustanciación, se acordó remitir el expediente a la Sala.
Mediante auto del 14 de junio de 2011 se dio cuenta en Sala y se fijó un lapso
de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes, de conformidad
con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
El 28 de junio de 2011 la representación judicial de la República consignó
escrito de informes. El 29 de ese mismo mes y año, consignaron escritos de informes
la parte accionante y el Ministerio Público.
En fecha 29 de junio de 2011 se dejó constancia de que la causa entró en
estado de sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por sentencia N° 1156 del 11 de agosto de 2011, esta Sala ordenó publicar el
cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y, asimismo, ordenó notificar por oficio a
las partes y a la Ministra del Poder Popular para el Servicio Penitenciario.
En fecha 13 de diciembre de 2011 se pasó el expediente al Juzgado de
Sustanciación, donde se recibió el 11 de enero de 2012, oportunidad en la cual, vista
la decisión del 11 de agosto de 2011, acordó expedir el cartel en referencia, el cual
fue retirado por la parte accionante en fecha 12 de enero de 2012 y consignada su
publicación en prensa el 2 de febrero del mismo año.
En fecha 10 de abril de 2012, por cuanto se había dado cumplimiento a lo
ordenado en sentencia de fecha 11 de agosto de 2011, el Juzgado de Sustanciación
acordó pasar el expediente a la Sala, a los fines de la continuación de la causa. El 17
de abril de 2012 se dio cuenta en Sala.
En fecha 17 de abril de 2012 se dejó constancia de la incorporación de la
abogada Mónica Misticchio Tortorella, en fecha 16 de enero de 2012 como
Magistrada Suplente, por lo que la Sala quedó integrada de la siguiente manera:
Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda
Jaimes Guerrero, el Magistrado Emiro García Rosas y las Magistradas Trina Omaira
Zurita y Mónica Misticchio Tortorella.

FUNDAMENTOS DE LA “CONTROVERSIA ADMINISTRATIVA”

Los abogados Octavio Rafael CAMERO SOJO y Xenia Mercedes ICIARTE

APONTE, antes identificados, actuando el primero como Síndico Procurador del
Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico, y como apoderada judicial del
referido Municipio la segunda, plantearon “controversia administrativa”
supuestamente suscitada entre el mencionado Municipio y la República Bolivariana
de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones
Interiores y Justicia, con base en los siguientes argumentos:

Que la “controversia administrativa” planteada se ha presentado con motivo

de las “…funciones relativas a las competencias municipales en materia de
Desarrollo Urbano, con el objeto de determinar los límites de las recientes
intervenciones de la autoridad nacional en esta materia, que impiden el
fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación de los terrenos
adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela, inherentes al Plan Especial
de Expansión Urbanística de San Juan de los Morros, aprobado por el Ministerio
de Desarrollo Urbano (MINDUR)…”.  (Negritas del escrito)

Que “…se han producido hechos y demás actos materiales ejecutados por el
antes citado Ministerio del Popular para las Relaciones Interior y Justicia, por
ejemplo el cumplido por órgano del Comandante del Destacamento 28 de la
Guardia Nacional Bolivariana Cnel. Ricardo González Oliveros, mediante Oficio
S/N de fecha 29 de enero de 2010…”, mediante el cual informa al Alcalde del
Municipio que “…por órdenes del Ministro del Poder Popular para las Relaciones
de Interior y Justicia, debe paralizar inmediatamente todas las actividades de
movilización de tierra, construcciones, tránsito de maquinaria pesada en el
proyecto de construcción que actualmente su Alcaldía realiza en los alrededores de
la Penitenciaría General de Venezuela, hasta tanto su despacho y la Consultoría
Jurídica del Ministerio (...) definan los aspectos legales de la propiedad de los
terrenos ante la Procuraduría General de la República…” (sic).  (Subrayado del
escrito)

Que “De allí, emerge una disputa acerca del ejercicio de competencias
legales entre ambos órganos del Poder Público (Nacional y Municipal) que
consideran tienen atribuidas” y que su reclamación se encuentra “…dirigida a
hacer efectivo el respeto de los principios relativos al Poder Público Municipal, en
cuanto a su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno, administración y
control, en el efectivo ejercicio de la participación protagónica del pueblo en los
asuntos propios de la vida loca” (sic).

Que dicha controversia “…se circunscribe a la inherencia (...) sin

fundamento legal de la autoridad nacional que impide al municipio Juan Germán
Roscio, el ejercicio de las potestades públicas municipales, en el marco de sus
competencias en ejecución directa e inmediata de la Ley, especialmente de las
atribuciones que desarrolla conforme a los valores de democracia participativa,
corresponsabilidad social, planificación, descentralización y transferencia a las
comunidades y grupos vecinales organizados, en el ámbito de la Planificación y
Desarrollo Urbano”.

Que “…la presente solicitud tiene como pretensión que esta máxima y
competente autoridad judicial disipe las dudas del orden competencial que han
surgido entre la Alcaldía del Municipio Juan Germán Roscio y el antes señalado
Ministerio, dirigiendo, orientando y sobre todo delineando las atribuciones
inherentes a cada órgano, a los fines de lograr la coordinación necesaria para
ejercerlas eficazmente…”.
 Que “…la situación presentada es de tal envergadura, que amenaza con
producir en el ámbito del desarrollo urbano la paralización de las actividades
propias del Municipio…”.

Como antecedentes de la “controversia administrativa” planteada se

refirieron brevemente a aspectos puntuales de la tradición legal de los terrenos
adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela (PGV) en el Estado Guárico,
pues el inmueble constituye el ámbito espacial de la controversia, y al respecto
indicaron que “…la reseña de la cadena titulativa se remonta a la Confiscación de
los terrenos del General Juan Vicente Gómez, según se evidencia de la
documentación registrada en fecha 26 de agosto de 1918, bajo el N° 33, folios 48 al
50, Tomo 2° Adicional, Protocolo Primero, Tercer Trimestre, -para la fecha-, por
ante la Oficina Subalterna de Registro del Distrito Zamora del Estado Aragua” y
agregaron que “La Declaratoria de Confiscación se produjo en fecha 1937, cuando
la República incautó los bienes propiedad del General Juan Vicente Gómez
mediante Acuerdo del Congreso de la República…”.

Que “…en los años de 1941 y 1955 los inmuebles que fueron propiedad del
General Juan Vicente Gómez, especialmente los ubicados en los terrenos
adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela (PGV) pasan  a  manos  –para
la fecha-, del Ministerio de Agricultura y Cría (...), posteriormente al Ministerio del
Interior (...), subsiguientemente al Ministerio de Justicia (...) y finalmente al Fondo
Nacional de Edificaciones Penitenciarias (FONEP)”.

Que “…para el año 1979 el Ministerio de Interior y Justicia resolvió

adscribir un lote de terreno del inmueble en cuestión, al Ministerio de Educación
para la creación de la sede de Universidad Nacional Experimental Rómulo
Gallegos (UNERG)…” (sic).

Que “…para el año 1999 (...) el órgano legislativo municipal, en ejercicio

de sus atribuciones, acordó la Aprobación del Plan de Desarrollo Urbano Local,
mediante sanción de la respectiva Ordenanza de Zonificación, en la cual –para la
fecha-, se estableció una zona de seguridad a la Penitenciaría General de
Venezuela (PGV) la cual fue identificada como zona de Uso Restringido según
pauta el artículo 17 de la misma (ZPGV); confirmando y respetando el uso del
inmueble a cargo del Poder Nacional”. (Negritas del escrito)

Que en el año 1999, el entonces Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR)

elaboró y presentó a consideración del Alcalde y de la Cámara del Municipio Juan
Germán Roscio del Estado Guárico, el Plan Especial del Sector Noreste de
Expansión Urbanística de San Juan de los Morros, el cual fue sancionado mediante
Ordenanza de Zonificación publicada en la Gaceta Municipal Ordinaria número 83
del 28 de junio de 1999 y que en la referida Ordenanza se estableció la competencia
del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico “…para desarrollar planes
urbanísticos dentro de los términos fijados en la misma…”.

Que en el año 2006 el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela

declaró el Estado de Emergencia del Sistema de Vivienda y Hábitat en todo el
territorio nacional, mediante el Decreto número 4.343 del 06 de marzo de 2006,
publicado en la Gaceta Oficial número 38.396 de fecha 13 del mismo mes y año,
exhortando a todos los órganos y entes de la Administración Pública Estadal y
Municipal a colaborar con el entonces Ministerio de Vivienda y Hábitat para
implementar el referido plan de emergencia.

Que en fecha 14 de julio de 2006 el Municipio recurrente ratificó al Ministro

de Vivienda y Hábitat la presentación del proyecto de construcción y urbanismo de
140 viviendas, con ocasión de la declaratoria de emergencia contenida en el
mencionado Decreto y que además el 3 de noviembre de ese año planteó el
desarrollo urbano para el Municipio, incluyendo un programa identificado con el
nombre de “La Ciudadela” previsto en el Plan de Expansión Urbanística.

Que el 4 de diciembre de 2006 el Alcalde del Municipio Juan Germán

Roscio, en atención a la emergencia del Sistema de Vivienda y Hábitat y el apoyo a
las acciones del Ejecutivo Nacional, otorgó la condición ejidal a los terrenos que
conforman el inmueble afectado por el Plan Especial del Sector Noreste de
Expansión Urbanística de San Juan de los Morros, alegando que esa “condición
ejidal (...) se sustentó entre otras en las disposiciones contenidas en los artículos
149 y 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal…”. (Negritas del
escrito)

Que en el marco de la emergencia del Sistema de Vivienda y Hábitat, el

Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR) ejecutó en el año 2007 la
construcción de 500 viviendas “…en el Sector Noreste de la ciudad de San Juan de
los Morros…”, y solicitó al Alcalde del Municipio Juan Germán Roscio del Estado
Guárico, en virtud de la condición ejidal del terreno, el inicio de los trámites
referidos a la transferencia de la titularidad del terreno al mencionado Fondo, para
proceder al otorgamiento de los títulos de propiedad de las unidades habitacionales.

Que el Instituto Autónomo de la Vivienda del Estado Guárico asumió en el

año 2008 la continuidad de los desarrollos urbanos paralizados, tras la liquidación
del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR).

Que el 27 de marzo de 2009 el Alcalde del Municipio Juan Germán Roscio

del Estado Guárico protocolizó el documento correspondiente a la identificación de
una parcela de un millón quinientos treinta y seis mil cuarenta y cuatro metros
cuadrados con cincuenta centímetros cuadrados (1.536.044,50 m2), ubicada al
noreste de la ciudad de San Juan de los Morros en el Estado Guárico “…a los
efectos de poder disponer de los mismos en los distintos desarrollos a ejecutar…”.

Que la Cámara del aludido Municipio inició en fecha “…19 de junio de

2010…”, el procedimiento para la desafectación de terrenos municipales declarados
mediante Acuerdo del Concejo Municipal en fecha 3 de julio de 2009, para autorizar
la venta a cuatro empresas privadas de construcción “…para el desarrollo de
proyectos habitacionales, comerciales, recreacionales…”, operaciones de ventas
que se concretaron el 11 de noviembre de ese mismo año a través de la enajenación
de los cuatro (4) lotes de terrenos que conforman el lote macro, de la siguiente
forma: “Lote 01: A la sociedad mercantil Constructora DIP, C.A., para la
construcción de 700 soluciones habitacionales (...). Lote 02: A la sociedad
mercantil Inversiones MCLV,C.A. para la construcción del Centro Comercial Súper
Líder (...). Lote 03: A la sociedad mercantil Cooperativa COOPSEIN R.L., para la
construcción de 700 soluciones habitacionales (...). Lote 04: A la sociedad
mercantil METALCOMER, C.A., para la construcción de 700 soluciones
habitacionales (...)”. (Resaltado del escrito)

Que las acciones del Poder Ejecutivo del Municipio Juan Germán Roscio “…
se resumen en la Afectación, la Desafectación y Venta de los terrenos adyacentes a
la Penitenciaría General de Venezuela (PGV), con fines de materializar los
Desarrollos Urbanos previstos en el Plan Especial de Expansión Urbanística de
fecha 28 de junio de 1999 [el cual] procura la ordenación, creación, defensa o
mejoramiento del sector Noreste de la ciudad de San Juan de los morros, en los
sectores habitacionales, recreacionales, comerciales, educativos, culturales e
institucionales…”. (Negritas del escrito)

Que -a su entender- la intervención del Ministerio del Poder Popular para las
Relaciones Interiores y Justicia ha paralizado la ejecución de los proyectos urbanos,
suprime el derecho al trabajo a más de mil (1000) obreros, el derecho a la vivienda
de más de quince mil (15.000) personas censadas que requieren una vivienda y
lesiona el derecho al deporte y a la recreación, que impide el ejercicio del derecho a
la propiedad privada y a la libertad económica del Municipio.

Que “…el silencio del Ministerio en este caso, se traduce en una lesión al
ejercicio de los derechos anteriormente enunciados, al impedir desarrollar las
actividades que la Ley exige tanto a los particulares como al Municipio”.

Que “…en el presente caso resultan aplicables las normas ubicadas en el

Capítulo IV, referido al Poder Público Municipal de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, donde se establece el ámbito de las
competencias legislativas para crear los regímenes de organización, gobierno y
administración de los Municipios…”, en tal sentido transcribe el texto de los
artículos 47 y 48 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ratifica en el artículo 5

“…el contorno regulatorio…” (sic), que tal disposición “…sirve de marco básico a
las competencias municipales…” establecidas en los artículos 52 y 56 eiusdem., por
lo que adujeron que la ordenación territorial y urbanística es competencia propia del
Municipio y que debe tener por norte la promoción del desarrollo económico y
social, incentivando a mejorar las condiciones de vida de la comunidad.

Que el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal ordena

que la realización del plan local siga las directrices del Plan Nacional de Ordenación
Urbanística. Que el artículo 70 de la mencionada Ley Orgánica establece la
obligación de los municipios de estimular la constitución de empresas para facilitar
la participación de los trabajadores y la comunidad, además de garantizar la
participación del ciudadano en la gestión municipal.

Que “…se ha descrito suficientemente la gravedad de la Controversia

Administrativa que se ha suscitado entre la República (...) y el Municipio (...) con
motivo de las funciones relativas a las competencias municipales en materia de
Desarrollo Urbano”.

Con fundamento en los anteriores argumentos solicitaron dirimir la

“controversia administrativa” planteada “…con el objeto de determinar los límites
de las recientes intervenciones de la autoridad nacional (…) que impiden el
fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación de los terrenos
adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela…”.

II

DEFENSAS DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

La abogada Ramona del Carmen CHACÓN ARIAS (N° 63.720 de

INPREABOGADO), actuando en representación de la República Bolivariana de
Venezuela, consignó escrito de informes exponiendo sus argumentos en los
siguientes términos:

Que “…La República Bolivariana de Venezuela es propietaria de unos

terrenos, ubicados dentro de la poligonal establecida en el plan especial del Sector
Noroeste de Expansión Urbanística situados en el Municipio de San Juan de los
Morros, Distrito Roscio del Estado Guárico, las cuales abarcan una extensión de
190,55 hectáreas…”.

Que los aludidos terrenos se asignaron al Ministerio de Relaciones Interiores,

según Decreto Presidencial N° 172 publicado en la Gaceta Oficial N° 21.482 del 12
de agosto de 1944 y que actualmente se encuentran bajo la administración del Fondo
Nacional Para Edificaciones Penitenciarias.

Que dichos terrenos fueron afectados con el carácter de ejidos por el

Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico, de manera “inconstitucional e
ilegal”, siendo que la República es la propietaria del mencionado terreno,
constituido por “…la poligonal establecida en el Plan Especial del Sector Noroeste
de Expansión Urbanística situados en el Municipio de San Juan de los Morros,
Distrito Roscio del Estado Guárico…”.

Que para “…la realización de cualquier acto que implique la transferencia

de la propiedad de bienes propiedad de la República a una persona de derecho
público o de derecho privado, es necesaria la emisión de un acto administrativo
previo que lo autorice de conformidad con el artículo 187 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela…”.

Que el Decreto Presidencial que declaró el Estado de Emergencia en el

sistema de vivienda en todo el territorio nacional, no autorizaba a los Estados y
Municipios a afectar con carácter de ejidos, bienes inmuebles propiedad de la
República “…como erradamente lo hizo el Alcalde del Municipio Juan Germán
Roscio del Estado Guárico en el Decreto N° DA-021-2006…”.

Que en virtud de que el Municipio accionante hizo caso omiso a la orden del
Destacamento N° 28 de la Guardia Nacional de paralizar las actividades de las
mencionadas empresas “…la República [...] interpuso en fecha 18 de mayo de
2010, Interdicto de Obra Nueva contra las sociedades mercantiles constructora
DIP C.A., Inversiones M.C.L.V, C.A., Asociación Cooperativa de Servicios
Industriales R.L. (COOPSEIN, R.L.) y Metalcomer Comercializadora Metalúrgica
C.A. (Metalcomer, C.A.) ante el Juzgado Segundo de los Municipios Juan Germán
Roscio y Ortíz de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico…”.

Que habiendo el mencionado tribunal, declarado sin lugar la referida

demanda, por considerar que las referidas obras se encontraban ya paralizadas, la
República ejerció el respectivo recurso de apelación contra la mencionada decisión
de primera instancia y por decisión del 7 de diciembre de 2010, el Juzgado Superior
en lo Civil, Mercantil, Bancario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del
Estado Guárico declaró con lugar la apelación y, en consecuencia, con lugar la
acción interdictal ejercida, “…quedando la misma definitivamente firme en fecha
diez (10) de enero del corriente año…”.

Que de lo anteriormente expuesto, y de las decisiones judiciales referidas “se

constata que el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y
Justicia ha desplegado su actuación de conformidad con su condición de legítima
propietaria de los terrenos señalados infra, por tanto la paralización de los
Proyectos Urbanos se encuentran legalmente sustentada con las Decisiones
señaladas anteriormente, no incurriendo en perturbaciones al derecho a la
vivienda, ni suprimiendo el ejercicio del derecho al trabajo de los obreros, ni
lesionando el ejercicio del derecho al deporte y a la recreación, ni impidiendo el
ejercicio del derecho a la propiedad privada y a la libertad económica”.

Solicitó que la presente acción se declare inadmisible, y que, en caso de no

declararse la inadmisibilidad, “se desestimen todos y cada uno de los alegatos
esgrimidos en la controversia administrativa interpuesta (...) y en
consecuencia [la] declare SIN LUGAR…”.

III

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

La abogada Roxana ORIHUELA GONZATTI, ya identificada, actuando en

representación del Ministerio Público, en la oportunidad de emitir opinión lo hizo en
los siguientes términos:
 Que por auto del 11 de agosto de 2010 el Juzgado de Sustanciación ordenó
aplicar el procedimiento establecido en los artículos 76 y siguientes de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no obstante, no se libró el
cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 80 eiusdem, siendo el caso que lo
anterior adquiere relevancia luego de que el Fondo Nacional Para Edificaciones
Penitenciarias se presentara al proceso y alegara tener interés en la causa, motivo por
el cual, dicha representación fiscal solicitó la reposición de la causa al estado de que
se libre el mencionado cartel.

Que de no acordarse la reposición de la causa “…se acoge a la propuesta

formulada por el Magistrado Emiro García Rosas, en la audiencia de juicio, en el
sentido de que el caso de autos se trate de resolver –prima facie- a través de un
medio alternativo –y no jurisdiccional-, en una mesa de trabajo…”.

Que en dicha mesa de trabajo deben resolverse los siguientes puntos “…que
la Alcaldía del Municipio Juan Germán Roscio explique porqué afecta –como
ejidos- y luego desafecta los terrenos del caso de autos (...). Que la precitada
Alcaldía explique porqué vende los terrenos identificados en autos, precisamente, a
las determinadas empresas señaladas en el expediente, así, las empresas que
compran tales terrenos, son Corporación Onix C.A. (Acuerdo de Cámara del 23-10-
2009, Gaceta municipal del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico N°
6362, Extraordinario folios 87 y 88), Inversiones Luciany C.A. (Acuerdo de Cámara
del 09-07-2009, Gaceta Municipal [...] 6262 (E)); luego sustituye a Inversiones
Luciany C.A., por Sudamerican Internacional Holding C.A. (Acuerdo de Cámara
del 23-10-2009, Gaceta Municipal [...] N° 6363, Extraordinario); también compró
la Asociación Corporativa de Servicios Industriales R.L. (Acuerdo de Cámara del
23.-10-2009, Gaceta Municipal [...] N° 6361, extraordinario)” (sic).

Que “Es de destacar que las señaladas Gacetas establecen en sus

considerandos que las compras efectuadas por ‘esas’ empresas son procedentes,
pero no se prueba en autos tal procedencia”. (Destacado del texto citado)
 Que “No queda claro para el Ministerio Público, de los autos, porqué era
necesario desafectar los terrenos para quitarles su condición de ejidos y que el
municipio se los venda a cuatro empresas privadas” (sic).

Que “…Debe plantearse que los terrenos identificados en autos no

necesariamente serán utilizados para desarrollos habitacionales por las empresas
que los compraron, pues según los contratos de compra-venta, pueden utilizarse
para cualquier obra permitida por el plan de desarrollo local”.

Que “…el plan especial del sector Noroeste de Expansión Urbanística de

San Juan de los Morros, (…) se incluyen zonas de servicios comerciales, zona de
servicios turísticos, de hoteles y posadas, además de las zonas residenciales (folios
34 a 55)”.

Que “Deben precisarse cuáles fueron las actuaciones de la Procuraduría

General de la República desde que el 02-05-2007 (folio 76), pasó el caso de autos
al Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, a los fines
de que se resguarden los derechos de la República sobre el terreno de la parroquia
San Juan del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico y la denuncia a la
oposición a continuar el Proyecto Urbanístico Vista Hermosa que se desarrollaba
sobre ese terreno ¿Hizo la Procuraduría un seguimiento a este caso? ¿Qué hizo el
referido Ministerio?”.

IV

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Puntos Previos

1°)  Solicitud de reposición

          En la oportunidad de la consignación de los informes en la presente causa, la

representación del Ministerio Público alegó que, por auto del 11 de agosto de 2010,
el Juzgado de Sustanciación ordenó aplicar el procedimiento establecido en los
artículos 76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, no obstante, no se libró el cartel de emplazamiento a que se refiere
el artículo 80 eiusdem, siendo el caso que, a su decir, lo anterior adquiere relevancia
luego de que el Fondo Nacional Para Edificaciones Penitenciarias se presentara al
proceso y alegara tener interés en la causa, motivo por el cual, dicha representación
fiscal solicitó la reposición de la causa al estado de que se libre el mencionado
cartel.

Vista la anterior solicitud, cabe destacar que mediante sentencia N° 1156 del

11 de agosto de 2011, esta Sala ordenó publicar el cartel de emplazamiento a que se
refiere el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y, asimismo, ordenó notificar por oficio a las partes y a la Ministra
del Poder Popular para el Servicio Penitenciario.

En acatamiento a la anterior decisión, en fecha 13 de diciembre de 2011, se

pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, órgano que acordó expedir el cartel
en referencia, el cual fue retirado por la parte accionante en fecha 12 de enero de
2012 y consignada su publicación en prensa el 2 de febrero del mismo año.
Posteriormente, en fecha 10 de abril de 2012, por cuanto se había dado
cumplimiento a lo ordenado en la mencionada sentencia de fecha 11 de agosto de
2011, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Sala, a los fines
de la continuación de la causa.

Tomando en consideración el pedimento efectuado por la representación

fiscal, esta Sala observa que fue satisfecho; por lo tanto se encuentra subsanada la
omisión advertida.  Así se determina.

2°) Resolución alternativa de controversias

El artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
establece la obligación que tienen todos los órganos de administración de justicia de
atender las peticiones o solicitudes formuladas por las personas, con el fin de lograr
que hagan valer sus derechos e intereses y obtengan la tutela efectiva que les
garantiza el ordenamiento jurídico vigente.
Adicionalmente, el artículo 258 del Texto Fundamental prescribe la
promoción de los medios alternativos para la solución de conflictos, de la forma
siguiente:
 “Artículo 258.
(…)
La Ley promoverá el arbitraje, la conciliación, la mediación y
cualesquiera otros medios alternativos para la solución de
conflictos”.
 
En atención a lo anterior es importante destacar que la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa desarrolló en el artículo 6, el mandato
constitucional previsto en el citado artículo 258, al disponer lo siguiente:
“Artículo 6. Los tribunales de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa promoverán la utilización de medios alternativos
de solución de conflictos en cualquier grado y estado del
proceso, atendiendo a la especial naturaleza de las materias
jurídicas sometidas a su conocimiento.”.
 
Tales previsiones constitucionales y legales han sido igualmente recogidas en
las decisiones de esta Sala cuando ha afirmado que “...los órganos de
administración de justicia que conforman la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, incluyendo esta Sala Político-Administrativa, deben reconocer la
importancia de los medios alternativos de solución de conflictos para facilitar el
acuerdo entre las partes de un proceso, que pueda generar mayores ámbitos de
encuentro entre ellas y propiciar mayor fluidez en sus relaciones jurídicas, en aras
de solventar las desavenencias que puedan tener sin depender de la intervención de
los órganos jurisdiccionales para dirimir tales controversias e imponer la
solución...” (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa N° 020 del 2 de
marzo de 2011).
En tal virtud, esta Sala como rectora del proceso y promotora de los medios
alternativos de solución de conflictos, dentro del marco de los valores
constitucionales y para mantener el justo equilibrio entre los intereses que se debaten
en un caso, como el de autos, de conformidad con las normas antes transcritas, en
fecha 27 de enero de 2011, oportunidad en la cual se llevó a cabo la audiencia de
juicio en el presente caso, instó a las partes a resolver la controversia por vía
conciliatoria, como mecanismo alternativo de resolución del conflicto, tomando en
consideración los intereses involucrados en el presente caso.
 Consta a los folios 333 y 334 del expediente judicial que, mediante diligencia
de fecha 3 de febrero de 2011 el Síndico Procurador del Municipio Juan Germán
Roscio del Estado Guárico consignó oficio de fecha 1° de febrero de 2011, dirigido
a la Procuradora General de la República, mediante el cual, le invitaba a “una mesa
de conciliación, a celebrarse el día 08 de febrero de 2011”, expresando la “…
urgencia del caso”.  En dicho oficio se observa sello húmedo de la Procuraduría
General de la República en señal de recibido en fecha 3 de febrero de 2011.
No obstante lo anterior, y como igualmente lo indicó la parte accionante en su
escrito de informes, no consta en el expediente que las partes hayan llegado a un
acuerdo extrajudicial a través de la resolución alternativa de controversias instada
por este órgano jurisdiccional.
Como consecuencia de lo anterior, y visto que las partes no llegaron al
acuerdo sugerido con la finalidad de superar los límites y obstáculos planteados en
la presente controversia, esta Sala procederá de seguidas a dictar sentencia de fondo
con base en los argumentos y pruebas traídas a los autos a lo largo del presente
procedimiento judicial.  Así se determina.

-  De la “controversia administrativa” planteada

El asunto sometido a la consideración de esta Sala Político-Administrativa se

encuentra constituido por la supuesta “controversia administrativa” incoada por
el Síndico Procurador del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico y por
la apoderada judicial del referido Municipio, presuntamente suscitada entre la
República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular
para las Relaciones Interiores y Justicia y el Municipio Juan Germán Roscio del
Estado Guárico, con motivo de las “…funciones relativas a las competencias
municipales en materia de Desarrollo Urbano, con el objeto de determinar los
límites de las recientes intervenciones de la autoridad nacional en esta materia, que
impiden el fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación de
los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela, inherentes
al Plan Especial de Expansión Urbanística de San Juan de los Morros, aprobado
por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) –para la fecha-, que alteran
considerablemente los intereses y derechos colectivos de la comunidad de San Juan
de Los Morros”. (Negritas del escrito)
 Tomando en consideración la “controversia administrativa” incoada por el
Muncipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico, resulta importante destacar que,
respecto a este punto esta Sala ha sostenido reiteradamente (en sentencia N° 01653
de fecha 18 de julio de 2000, ratificada en decisiones números 700 del 25 de mayo
de 2011 y 1788 del 15 de diciembre de 2011, entre otras), que “…las controversias
o conflictos entre autoridades se produce cuando se cuestione la legitimidad de una
autoridad por otra, es decir, dos autoridades de la República, de los Estados o de
los Municipios, que se atribuyan una misma función o competencia, teniendo sólo
uno de ellos dicha competencia o facultad atribuida por la ley y cuando esa
situación amenace la normalidad institucional de un Municipio o Distrito…”.
(Resaltado añadido)

De acuerdo con la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta, las

controversias administrativas se manifiestan entre organismos o autoridades
legítimas, en cuanto a sus atribuciones, es decir, la controversia no constituye un
problema de legitimidad de las autoridades, sino más bien de titularidad
competencial, siempre y cuando dicho conflicto afecte el orden público. De forma
tal que, a través del sometimiento jurisdiccional de la referida controversia
administrativa, se pretenda recuperar la gobernabilidad y apego a la normativa
administrativa que pudiera haberse afectado en ese trance, dada la multiplicidad de
interacciones administrativas entre distintos entes estadales, regionales, locales.

Teniendo clara la noción y ámbito de desarrollo de la controversia

administrativa, conviene verificar si en el caso sub iudice se está frente a una
reclamación con las características indicadas, por lo que esta Sala considera
previamente al estudio del fondo del asunto planteado, que es menester delimitar la
forma en que se ha trabado la litis en la controversia judicial sometida a su
consideración, y con ello concluir si ciertamente existe lo que la doctrina y la
jurisprudencia han denominado “controversia administrativa”.

A tales fines necesariamente la Sala se remite, por una parte, a los

fundamentos de la pretensión planteada por la parte accionante, y por la otra, a las
defensas opuestas por la representación de la República durante las distintas fases de
este juicio, con el objeto de derivar de las defensas y excepciones opuestas, si el
mecanismo procesal utilizado por el Municipio accionante es el idóneo a los fines de
resolver el asunto de autos.

Así pues, esta Sala observa que para fundamentar su pretensión, el Síndico
Procurador del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico y la apoderada
judicial del referido Municipio relataron los siguientes argumentos: “…se han
producido hechos y demás actos materiales ejecutados por el antes citado
Ministerio del Popular para las Relaciones Interior y Justicia, por ejemplo el
cumplido por órgano del Comandante del Destacamento 28 de la Guardia Nacional
Bolivariana Cnel. Ricardo González Oliveros, mediante Oficio S/N de fecha 29 de
enero de 2010…”, mediante el cual informa al Alcalde del Municipio accionante
que “…por órdenes del Ministro del Poder Popular para las Relaciones de Interior
y Justicia, debe paralizar inmediatamente todas las actividades de movilización de
tierra, construcciones, tránsito de maquinaria pesada en el proyecto de
construcción que actualmente su Alcaldía realiza en los alrededores de la
Penitenciaría General de Venezuela. Hasta tanto su despacho y la Consultoría
Jurídica del Ministerio  (...)  definan los aspectos legales de la propiedad de los
terrenos ante la Procuraduría General de la República…”.  (Destacado de esta
Sala)

Asimismo indicaron que “De allí, emerge una disputa acerca del ejercicio de
competencias legales entre ambos órganos del Poder Público (Nacional y
Municipal) que consideran tienen atribuidas” y que su reclamación se encuentra “…
dirigida a hacer efectivo el respeto de los principios relativos al Poder Público
Municipal, en cuanto a su autonomía, organización y funcionamiento, gobierno,
administración y control, en el efectivo ejercicio de la participación protagónica del
pueblo en los asuntos propios de la vida loca” (sic).

Agregaron que dicha controversia “…se circunscribe a la

inherencia (...) sin fundamento legal de la autoridad nacional que impide al
municipio Juan Germán Roscio, el ejercicio de las potestades públicas
municipales, en el marco de sus competencias en ejecución directa e inmediata de
la Ley, especialmente de las atribuciones que desarrolla conforme a los valores de
democracia participativa, corresponsabilidad social, planificación,
descentralización y transferencia a las comunidades y grupos vecinales
organizados, en el ámbito de la Planificación y Desarrollo Urbano”.  (Destacado
de la Sala)

En virtud de lo anterior, adujeron que “…la presente solicitud tiene como

pretensión que esta máxima y competente autoridad judicial disipe las dudas del
orden competencial que han surgido entre la Alcaldía del Municipio Juan
Germán Roscio y el antes señalado Ministerio, dirigiendo, orientando y sobre todo
delineando las atribuciones inherentes a cada órgano, a los fines de lograr la
coordinación necesaria para ejercerlas eficazmente…” y consideraron que “…se ha
descrito suficientemente la gravedad de la Controversia Administrativa que se ha
suscitado entre la República [...] y el municipio [...] con motivo de las funciones
relativas a las competencias municipales en materia de Desarrollo Urbano”.
(Destacado de la Sala)

Por su parte, la representación judicial de la República Bolivariana de

Venezuela opuso defensas tendientes a demostrar la “inadmisibilidad” o, en todo
caso la declaratoria “sin lugar” de la controversia incoada por el Municipio, para lo
cual señaló que “…La República Bolivariana de Venezuela es propietaria de unos
terrenos, ubicados dentro de la poligonal establecida en el plan especial del Sector
Noroeste de Expansión Urbanística situados en el Municipio de San Juan de los
Morros, Distrito Roscio del Estado Guárico, las cuales abarcan una extensión de
190,55 hectáreas…”, siendo que los aludidos terrenos se asignaron al Ministerio de
Relaciones Interiores, según Decreto Presidencial N° 172 publicado en la Gaceta
Oficial N° 21.482 del 12 de agosto de 1944 y que actualmente se encuentran bajo la
administración del Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias.
Adicionalmente precisaron que dichos terrenos fueron afectados con el
carácter de ejidos por el Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico, de
manera “inconstitucional e ilegal”, por cuanto la República es la propietaria de esos
terrenos, por lo que afirmaron que para “…la realización de cualquier acto que
implique la transferencia de la propiedad de bienes propiedad de la República a
una persona de derecho público o de derecho privado, es necesaria la emisión de
un acto administrativo previo que lo autorice de conformidad con el artículo 187 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.
Para desvirtuar el actuar del Municipio cuando afectó, desafectó y vendió a
empresas privadas los terrenos en referencia, alegaron que el Decreto Presidencial
que declaró el estado de emergencia en el sistema de vivienda en todo el territorio
nacional, no autorizaba a los Estados y Municipios a afectar con carácter de ejidos,
bienes inmuebles propiedad de la República “…como erradamente lo hizo el
Alcalde del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico en el Decreto N°
DA-021-2006…”; de manera pues que, según la República, de lo anteriormente
expuesto, “se constata que el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones
Interiores y Justicia ha desplegado su actuación de conformidad con su condición
de legítima propietaria de los terrenos señalados infra, por tanto la paralización
de los Proyectos Urbanos se encuentra legalmente sustentadas con las Decisiones
señaladas anteriormente, no incurriendo en perturbaciones al derecho a la
vivienda, ni suprimiendo el ejercicio del derecho al trabajo de los obreros, ni
lesionando el ejercicio del derecho al deporte y a la recreación, ni impidiendo el
ejercicio del derecho a la propiedad privada y a la libertad económica”.
(Destacado de esta Sala)
Cabe subrayar que la representación del Ministerio Público, en la oportunidad
de los informes, alegó acogerse “…a la propuesta formulada por el Magistrado
Emiro García Rosas, en la audiencia de juicio, en el sentido de que el caso de autos
se trate de resolver –prima facie- a través de un medio alternativo –y no
jurisdiccional-…”, cuestión que ya fue resuelta en punto previo.
Ahora bien, una vez analizada la forma en la cual ha quedado trabada
la litis en la presente causa, debe esta Sala resaltar, en primer lugar, que de la
argumentación expuesta por la representación judicial de la República Bolivariana
de Venezuela se deduce que, lejos de discutir la competencia del Municipio Juan
Germán Roscio del Estado Guárico en materia de Desarrollo Urbano -lo que
pretende el solicitante que sea resuelto-, con su defensa la República pretende que se
determine que su proceder, en cuanto a ordenar la paralización de unas obras en los
terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela del Estado Guárico, se
debió a una actuación legítima, por cuanto aduce ser propietario de los lotes de
terreno enajenados por el Municipio para la supuesta construcción de viviendas.
 De hecho, y sin pretender entrar a efectuar un profundo análisis de la
propiedad del referido inmueble (porque no le corresponde en este caso), esta Sala
observa que en la oportunidad de la consignación del escrito de defensa, durante la
audiencia de juicio en la presente causa, la Procuraduría General de la República
consignó copia simple de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil,
Mercantil, Bancario y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado
Guárico, el cual, conociendo en segunda instancia del interdicto de obra nueva
ejercido por dicha representación judicial, declaró con lugar dicha acción interdictal
incoada contra las sociedades mercantiles Constructora DIP, C.A., Inversiones
M.C.L.V., C.A., Asociación Cooperativa de Servicios Industriales R.L.
(COOPSEIN, R.L.) y Metalcomer Comercializadora Metalúrgica C.A. (Metalcomer
C.A.) (folios 196 y siguientes del expediente).
Cabe destacar que las prenombradas empresas, de acuerdo al propio dicho del
Municipio y de los documentos que constan en el expediente, adquirieron a través de
la figura de la compraventa, los lotes de terreno objeto de la controversia, de los
cuales precisamente la República aduce ser propietaria y por lo que ordenó la
paralización de las actividades que se desarrollaban en ese terreno (a través de un
interdicto de obra nueva, cuya decisión judicial favorable a la República se
encuentra definitivamente firme).
En efecto, en el lapso de promoción de pruebas, la República promovió
“Copia certificada del expediente N° 1470/10, correspondiente al Interdicto de
Obra Nueva interpuesto por la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 18 de
mayo de 2010, contra las sociedades mercantil Constructora DIP, C.A., Inversiones
M.C.L.V, C.A., Asociación Cooperativa de Servicios Industriales R.L. (COOPSEIN,
R.L.) y Metalcomer Comercializadora Metalúrgica C.A. (Metalcomer C.A.), ante el
Juzgado Segundo de los Municipios Juan Germán Roscio y Ortíz de la
Circunscripción Judicial del Estado Guárico, constante de 117 folios útiles”, de
donde, a decir de la representación de la República, se “evidencia que la
Administración actuó de conformidad con lo establecido en la Ley, en su condición
de legítima propietaria de los terrenos ubicados al noreste de la ciudad de San Juan
de Los Morros, que comprenden la zona ocupada por las edificaciones de la
Penitenciaría General de Venezuela, más el conjunto de terrenos asignado a la
mencionada institución”.
Se evidencia además de las actas del expediente, documentación -aportada a
los autos por ambas partes- presuntamente demostrativa de la tradición legal de los
terrenos ampliamente descritos a lo largo del presente fallo (folios 220 y siguientes
del expediente).

Por su parte, el accionante en el escrito de informes insistió en que “La

controversia o conflicto planteado entre las señaladas autoridades se produce ante
el cuestionamiento de la legitimidad de la autoridad municipal por la autoridad
nacional, es decir, dos autoridades de la República, y del Municipio, se atribuyen
funciones o competencias urbanísticas, teniendo sólo el Municipio dicha
competencia o facultad atribuida por la ley…”.  (Resaltado de esta Sala)

En cuanto a las mencionadas competencias urbanísticas, se observa que el

Municipio fundamentó su argumento en torno a este punto, en que la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal establece en el artículo 56 que “Son competencias
propias del Municipio: (…) a) La ordenación territorial y urbanística (…)”.

No obstante los argumentos esbozados por el Municipio, esta Sala estima que
el asunto debatido no se encuentra constituido por el solapamiento ni el conflicto
Municipio-República, en cuanto a la competencia urbanística previamente citada.
Por el contrario, este órgano jurisdiccional estima que la defensa de una de las partes
no se circunscribe a discutir competencia alguna, sino que ha planteado un asunto
distinto, como lo es el ejercicio de su derecho de propiedad sobre el inmueble
constituido por los lotes de terrenos vendidos por el Municipio a unas empresas, que
supuestamente pretendían construir viviendas de carácter social.
Siendo ello así, tomando en cuenta que la defensa del Ministerio no se
encuentra dirigida a cuestionar función o competencia alguna del Municipio, sino su
derecho de propiedad en los mencionados terrenos ubicados en las adyacencias de la
Penitenciaría General de Venezuela, los cuales, dada la particular forma en que se ha
trabado la litis, constituyen el ámbito espacial del conflicto, esta Sala considera que
se encuentra vedada de dilucidar cuestiones relacionadas con la propiedad de un
inmueble en el marco de una controversia administrativa, por cuanto se desvirtuaría
la naturaleza de este mecanismo procesal, el cual está dirigido, se insiste, a resolver
aquellos casos en los cuales autoridades de la República, de los Estados o de los
Municipios, se atribuyan una misma función o competencia, teniendo solo una de
ellas dicha competencia o facultad atribuida por la ley.
 En el caso sub iudice, solo una de las autoridades se encuentra afirmando su
competencia para ejercer una determinada actividad, en este caso, la competencia en
materia de ordenamiento urbanístico.  Sin embargo, la otra autoridad, lejos de
cuestionarle a la primera su competencia en esa materia, y sin siquiera atribuírsela,
pretende que esta Sala reconozca que posee derechos de propiedad en los terrenos
donde supuestamente se quiere ejecutar un desarrollo habitacional por unas
empresas que se atribuyen la propiedad de los terrenos y que no han venido a juicio.
Con base en las consideraciones antes expuestas, se entiende que el conflicto
pretendidamente existente -la propiedad de los lotes de terreno vendidos por el
Municipio a empresas privadas, así como la legalidad de los actos de enajenación
llevados a cabo por este- no puede ser ventilado a través de una controversia
administrativa, toda vez que para llegar a una conclusión al respecto, el estudio
necesariamente debe partir por dilucidar quién es el legítimo propietario de los
terrenos objeto de la controversia, para luego determinar si el Municipio tenía la
potestad de afectarlos como ejidos, desafectarlo y enajenarlos, como reconoce
haberlo hecho.
El aludido estudio de la propiedad de los inmuebles obviamente excede los
límites propios de una controversia administrativa, ya que -como se dijo antes- no es
el mecanismo judicial idóneo para ventilar perturbaciones al derecho de propiedad,
determinando quién es el legítimo propietario de un inmueble, como en efecto ha
sido instado por la República a través de una acción interdictal (que por lo demás es
posesoria), en virtud de la perturbación ocurrida.  De igual modo, tampoco es el
procedimiento idóneo para revisar la legalidad de los asientos registrales producidos
por las ventas efectuadas por el Municipio a unas empresas privadas.
Una vez precisado lo anterior, llama la atención de esta Sala la circunstancia
relativa a que, aun cuando de los propios argumentos de la representación judicial
del Municipio accionante se desprende que los lotes de terreno a los que se ha
venido haciendo referencia fueron vendidos a unas empresas, para la supuesta
construcción de una cantidad importante de viviendas, a pesar de ello, esas
sociedades mercantiles (que en principio serían las presuntamente afectadas de
manera directa por la orden de paralización emitida por el Ministerio del Poder
Popular para las Relaciones Interiores y Justicia) no han intervenido en el presente
juicio, ni para apoyar ni para oponerse a los alegatos de ninguna de las partes.
 De hecho, el interdicto de obra nueva ejercido por la República por
perturbación a su supuesta propiedad, no lo ejerció en contra del Municipio
peticionante, sino en contra de las empresas constructoras a los cuales este último les
vendió los lotes de terreno.

Siendo ello así, no entiende esta Sala cómo siendo esas empresas las
afectadas por no poder disponer libremente de los terrenos que presuntamente
adquirieron mediante escritura protocolizada ante Oficina de Registro Público, no
hayan participado en el presente juicio, sino que, por el contrario, el Municipio, -el
cual aparentemente ya se ha desprendido de la propiedad de esos terrenos- es el que
ha acudido a la vía jurisdiccional a reclamar que a través de la mencionada orden de
paralización emanada del Ministerio, se le está invadiendo su competencia en
materia de ordenación urbanística, entre otra serie de denuncias.

Ahora bien, a pesar de los detalles meramente procesales de ineludible

estudio anteriormente detectados, no es menos cierto que, de lo argumentado por las
partes a lo largo del presente juicio, se desprende que en el caso bajo estudio se
encuentran involucrados intereses generales, dado el alegato del solicitante en torno
al estancamiento de la pretendida construcción de viviendas en el terreno antes
aludido, supuestamente dirigidas a sectores sensibles de la población.  En razón de
ello, este Máximo Tribunal estima que la circunstancia relativa a que la parte
accionante no ejerciera los medios procesales idóneos, no debe ocasionar que se deje
insoluta esa situación, que como se entiende, es de medular importancia en la
actualidad, más aún cuando las partes no llegaron al acuerdo instado por este
Tribunal.

En efecto, indica el Municipio accionante en su escrito libelar que la

paralización ordenada por el Ministerio “…pone en grave riesgo la respuesta ante
el clamor de todos los habitantes del Municipio Juan Germán Roscio que no es otro
que la consolidación real de proyectos urbanos que satisfagan y materialicen
el Derecho a la Vivienda a más de quince mil (15.000) personas censadas que
requieren una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénicas, con servicios
básicos esenciales que incluya un hábitat que humanice las relaciones familiares,
vecinales y comunitarias”. (Negritas del escrito)

Aunado a ello, no se puede perder de vista que el mismo peticionante indicó

que “…se aprobó la desafectación de un lote de terreno para una organización
civil para viviendas (OCV Bicentenario) la cual agrupa en su mayoría a
funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales”.  (Negritas del escrito)

Tomando en consideración lo anterior, se observa que en el proyecto urbano

referido por la parte actora pareciera estar involucrado el interés público de resolver
el déficit habitacional y garantizar el derecho que tiene toda persona a obtener una
vivienda digna, consagrado en el artículo 82 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.

Precisa y ciertamente, como lo alega el peticionante, el Presidente de la

República mediante Decreto Presidencial N° 4.343 del 6 de marzo de 2006,
publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.396
del 13 del mismo mes y año, decretó el estado de emergencia en el Sistema de
Vivienda y Hábitat en todo el territorio nacional, y en tal sentido, se ordenó al
Ministerio para la Vivienda y Hábitat como órgano rector en esta materia, así como
a los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal,
integrantes del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, realizar las acciones
requeridas para atender a la población de forma inmediata, con un plan de
emergencia en vivienda y hábitat.

En ese sentido se indicó en el mencionado Decreto Presidencial que dicho

plan de emergencia tendría por finalidad la instrumentación perentoria de la atención
inmediata al acceso a una solución habitacional de la ciudadanía, así como facilitar
la construcción, reparación, acondicionamiento, adquisición y equipamiento urbano
de ámbito primario de viviendas unifamiliares o multifamiliares, y la contratación
necesaria para la ejecución y culminación de obras en todos los ámbitos, entre otras
muchas previsiones relacionadas con la materia.
 De acuerdo con la normativa anterior, esta Sala considera que, siendo el
Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat el órgano rector en este
ámbito, el cual, mediante la coordinación de todas las instancias organizativas
territoriales, tiene el deber de establecer las políticas públicas en los ámbitos
nacional, estadal y municipal, debe necesariamente instarse a dicho organismo
-como en efecto se insta- con la finalidad de que se involucre de manera directa en el
diseño y ejecución de estrategias que permitan satisfacer las expectativas de la
construcción de las viviendas, a las que hace referencia el Municipio accionante, que
hayan generado en la población necesitada de las zonas aledañas a los lotes de
terreno cuya disputa se encuentra pendiente, a través de la adopción de todas las
medidas que considere necesarias para lograr un acuerdo que satisfaga las
necesidades habitacionales de la población del Estado Guárico.

Aunado a lo anterior considera la Sala que, de acuerdo a los Estatutos

Sociales de la Fundación Misión Hábitat (publicados en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 38.673 del 30 de abril de 2007), su objeto
es “la organización, planificación, promoción, administración, financiamiento y
ejecución de los programas y proyectos definidos en los planes de desarrollo de
vivienda y hábitat en el ámbito nacional, en correspondencia con las estrategias de
desarrollo y las políticas establecidas por el Ejecutivo Nacional…”.  Por lo tanto, la
Fundación Misión Hábitat debe igualmente intervenir en la toma de las medidas
necesarias respecto de la cuestión atinente a las viviendas, en coordinación con los
demás organismos mencionados a continuación.

Como corolario de lo establecido, esta Sala estima que la adopción de

cualquier medida con respecto a los terrenos objeto del problema bajo examen, debe
partir del hecho de que el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y
Hábitat, en coordinación con la Fundación Misión Hábitat, convoquen a la
participación de todas las personas que han estado involucradas o que puedan verse
afectadas o beneficiadas por las actuaciones tanto del Municipio Juan Germán
Roscio del Estado Guárico como del Ministerio del Poder Popular para las
Relaciones Interiores y Justicia, en donde necesariamente debe incluirse tanto a
la Procuraduría General de la República, como al Fondo Nacional para
Edificaciones Penitenciarias, organismo que mediante diligencia consignada en
este expediente en fecha 15 de febrero de 2011, alegó tener interés en las resultas del
juicio, así como a la organización civil para viviendas (OCV Bicentenario), a la
cual hizo alusión la parte actora en el libelo, y finalmente a los Consejos
Comunales interesados.  Debe entenderse que estas notificaciones adicionales no
inciden sobre el proceso.
Como consecuencia de lo antes expuesto, y visto que en definitiva no se está
frente a lo que en criterio de este Máximo Tribunal ha denominado controversia
administrativa, y expresado como fue, que los conflictos en cuanto a la propiedad de
un inmueble deben ser ventilados por las vías procesales adecuadas, conforme a la
normativa civil, esta Sala concluye que, no habiéndose entablado propiamente un
conflicto de autoridades que pueda subsumirse en los supuestos establecidos, resulta
improcedente la presente solicitud.  Así se determina.
Finalmente, visto el contenido decisorio de este fallo y con el fin de que las
exhortaciones contenidas sean conocidas por la comunidad, se ordena su publicación
en la Gaceta Judicial y su reseña en el portal web del Tribunal Supremo de Justicia,
así como en la Gaceta Municipal del Municipio Juan Germán Roscio del Estado
Guárico, con el siguiente sumario: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia mediante la cual se declaró improcedente la
‘controversia administrativa’, planteada por el Municipio Juan Germán Roscio
del Estado Guárico contra la República Bolivariana de Venezuela, e instó a los
órganos indicados en su dispositivo al logro de una solución extrajudicial, que
permita satisfacer las expectativas de la construcción de las viviendas, a las que
hace referencia el Municipio accionante”.  Así se determina.
V
DECISIÓN
En virtud de los razonamientos que anteceden, esta Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.           IMPROCEDENTE la “controversia administrativa” planteada en
fecha 6 de mayo de 2010, por el MUNICIPIO JUAN GERMÁN ROSCIO DEL
ESTADO GUÁRICO y la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE
VENEZUELA por órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones
Interiores y Justicia, con motivo de las “…funciones relativas a las competencias
municipales en materia de Desarrollo Urbano, con el objeto de determinar los
límites de las recientes intervenciones de la autoridad nacional en esta materia, que
impiden el fortalecimiento de los procedimientos de afectación y desafectación  de
los terrenos adyacentes a la Penitenciaría General de Venezuela, inherentes
al Plan Especial de Expansión Urbanística de San Juan de los Morros, aprobado
por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR)…”.
2.          INSTA al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y
Hábitat, así como a la Fundación Misión Hábitat, para que, en tiempo perentorio,
logren una solución extrajudicial, involucrándose de manera directa y coordinada en
el diseño y ejecución de estrategias que permitan satisfacer las expectativas que la
construcción de las viviendas, a las que hace referencia el Municipio accionante,
hayan generado en la población necesitada de las zonas aledañas a los lotes de
terreno cuya disputa se encuentra pendiente entre el Municipio Juan Germán Roscio
del Estado Guárico y el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores
y Justicia, a través de la adopción de las medidas que consideren prudentes para
lograr un acuerdo entre las partes involucradas, con la necesaria intervención tanto
del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico, como del Ministerio
del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia a través de
la Procuraduría General de la República, Fondo Nacional de Edificaciones
Penitenciarias, así como de la Organización Civil para Viviendas (OCV
Bicentenario) y Consejos Comunales y demás organismos populares interesados.
3.          ORDENA la notificación y remisión de copia de la presente decisión a
cada una de las anteriores autoridades.
4.          ORDENA la publicación del presente fallo en la Gaceta Judicial, y su
reseña en el portal web del Tribunal Supremo de Justicia, así como en la Gaceta
Municipal del Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico, con el siguiente
sumario: “Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia mediante la cual se declaró improcedente la ‘controversia administrativa’,
planteada por el Municipio Juan Germán Roscio del Estado Guárico contra
la República Bolivariana de Venezuela, e instó a los órganos indicados en su
dispositivo al logro de una solución extrajudicial, que permita satisfacer las
expectativas de la construcción de las viviendas, a las que hace referencia el
Municipio accionante”.
 Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiséis (26)
días del mes de septiembre del año dos mil doce (2012). Años 202º de la
Independencia y 153º de la Federación.
                              
La Presidenta    
EVELYN MARRERO
ORTÍZ
 
    La
  Vicepresidenta
YOLANDA
JAIMES
GUERRERO
 
El Magistrado    
EMIRO GARCÍA  
ROSAS
 Ponente
     
  Las Magistradas,
 
     
TRINA OMAIRA
ZURITA
 
     
MÓNICA
MISTICCHIO
TORTORELL
A
 
  La Secretaria,  
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
 
  En veintisiete (27) de septiembre  
del año dos mil doce, se publicó
y registró la anterior sentencia
bajo el Nº 01099.
 
  La Secretaria,  
 SOFÍA YAMILE GUZMÁN