2141 Proactiva Doña Juana Vs Uaesp 15-11-12

Tribunal de Arbitramento PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.
contra UAESP
Tribunal de Arbitramento
PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. Vs. UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS UAESP
LAUDO ARBITRAL
Bogotá D.C., 15 de noviembre de 2012
I. ANTECEDENTES
1. Cláusula Compromisoria.
Está contenida en la cláusula 40 del “CONTRATO DE OPERACIÓN DEL

RELLENO SANITARIO DOÑA JUANA No. C–011 DE 2000”, que dispuso:
“CLAUSULA COMPROMISORIA: Las diferencias que puedan surgir entre las

partes y que no puedan ser resueltas directamente entre ellas, como
consecuencia de la celebración, ejecución, terminación y liquidación del contrato,
se someterán a la decisión de un tribunal de arbitramento conformado por tres
(3) árbitros, designados de común acuerdo por las partes y, a falta de acuerdo,
por la Cámara de Comercio de Bogotá. El tribunal fallará en derecho y
funcionará en Santa Fe de Bogotá.
En las controversias de menor cuantía sólo habrá un árbitro.
La designación, requerimiento, constitución, funcionamiento y los demás

aspectos del tribunal de arbitramento se regirán por las disposiciones legales
que regulan la materia”.
2. Partes del proceso.
La parte convocante es PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., sociedad con

domicilio en Bogotá, representada en el proceso por José Manuel Quevedo
Whittembury y que actuó en este trámite a través de apoderado. En adelante se
podrá hacer referencia a ella como PROACTIVA.
La parte convocada es la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

SERVICIOS PÚBLICOS UAESP, unidad administrativa especial del orden
distrital, del sector descentralizado por servicios, con personería jurídica,
representada en el proceso por Miriam Margoth Martínez Díaz y que actuó en
este trámite a través de apoderados. En adelante se podrá hacer referencia a
ella como la UAESP o la UESP.
Ambas partes son sujetos plenamente capaces, debidamente representados y,

por ende, con “capacidad procesal” o “para comparecer a proceso”.
Laudo Arbitral. Página 1

Tribunal de Arbitramento PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. contra UAESP
3. Trámite general del proceso.
La demanda que originó el proceso fue presentada el 22 de noviembre de 2010.
Informado el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio

sobre la designación de árbitros, mediante comunicación del 24 de enero de
2011 suscrita por los apoderados de las partes, y aceptada por los árbitros la
designación, se instaló el Tribunal en audiencia que tuvo lugar el 1 de marzo de
2011. En esta audiencia participó la representante del Ministerio Público.
En la audiencia de instalación se admitió la demanda, decisión contra la cual la

convocada interpuso recurso de reposición que fue resuelto allí mismo,
confirmando la providencia recurrida.
La UAESP presentó contestación a la demanda el 15 de marzo de 2011,

proponiendo excepciones de mérito, de las cuales se fijó traslado el 17 del
mismo mes. Dentro del término oportuno, PROACTIVA se pronunció sobre el
escrito en mención.
El 5 de abril de 2011, PROACTIVA presentó reforma de la demanda, que fue

admitida en audiencia del 6 del mismo mes. El 6 de mayo siguiente, dentro del
término oportuno, la UAESP presentó contestación de la reforma de la
demanda y, además, demanda de reconvención contra PROACTIVA, que fue
admitida por el Tribunal mediante providencia dictada el 23 de mayo de 2011.
PROACTIVA contestó dentro del término la demanda de reconvención, por
medio de escrito radicado el 7 de junio de 2011, proponiendo excepciones de
fondo.
El 8 de junio de 2011 se fijó traslado, conjuntamente, de las excepciones

propuestas en la contestación de la reforma de la demanda y en la contestación
de la demanda de reconvención. El 15 de junio siguiente se recibieron
memoriales de cada una de las partes, solicitando el decreto y práctica de
pruebas.
El 22 de junio de 2011 se llevó a cabo, sin éxito la audiencia de conciliación. A

continuación, se dio inicio a la primera audiencia de trámite, en desarrollo de lo
cual el Tribunal declaró su competencia para conocer de la controversia, en los
términos visibles en el Acta No. 5 (folios 306 y ss. del Cuaderno Principal No.
4). La parte convocada interpuso recurso de reposición en contra de la anterior
decisión, resuelto desfavorablemente a la recurrente. Allí, entre otros
argumentos, manifestó el Tribunal que “en este momento no puede
pronunciarse sobre la exclusión de una temática propuesta en la litis, toda vez
que cualquier decisión del Tribunal requiere un estudio sobre el fondo de la
controversia, como quiera que se trataría de definir anticipadamente si la
pretensión de la convocante de liquidar el contrato es o no procedente”.

Por otro lado, en la misma audiencia se abrió el proceso a pruebas.
4. Desarrollo de la etapa probatoria.
Durante el proceso se recibieron y practicaron las siguientes pruebas.
4.1. Documentales.
Se tuvieron en cuenta los documentos que efectivamente fueron aportados por

las partes, en los términos del auto de apertura a pruebas dictado el 22 de junio
de 2011, más los que fueron incorporados al expediente en el curso del
proceso, de acuerdo con lo dispuesto por el Tribunal en distintas oportunidades.
4.2. Testimonios.
Se recibieron los testimonios de Daniel Valderrama Santos, Álvaro Jaime

González García, Héctor Collazos Peñaloza, Julio César Bohórquez Prada,
Pedro Pablo Almanza Ocampo, Giovanni Jesús Monguí Ospina, Jaime Barajas
López, Carlos Alberto Vega Guerrero, Claudia Patricia Leguía Pachón,
Humberto Poveda Conde, Edgar Gómez Osorio, Hilda Terán Calvache, Jorge
Alberto Torres Peña, Sonia Cristina Rodríguez Ortiz, Carlos Eduardo Botero
Jiménez, Herbert Ramírez Sánchez, Juber Martínez Hernández, Fabio Arturo
Rodríguez Leal (tachado de sospechoso por la convocante), Luis Fernando
Orozco Rojas, Martha Catalina Velasco Campuzano, Enrique Aristizabal Muñoz,
Jorge Humberto Cuervo Rojas, Felipe Negret Mosquera, Mauricio Maldonado
Chaya, José Alberto Estrada y Humberto Ferreira Santos.
Las partes desistieron de la práctica de los demás testimonios solicitados en las

oportunidades procesales pertinentes.
4.3. Declaraciones de parte.
Se recibieron las declaraciones de José Manuel Quevedo Whittembury, en

representación de PROACTIVA, y de Miriam Margoth Martínez Díaz, en
representación de la UAESP.
4.4. Informe aportado en la reforma de la demanda por PROACTIVA.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 116 de la Ley 1395 de 2010, se tuvo

en cuenta el informe elaborado por Moisés Rubinstein Lerner, quien, además,
absolvió el interrogatorio formulado en el proceso por la apoderada de la
convocada y por el Tribunal.
4.5. Exhibiciones de documentos.
Se realizaron exhibiciones de documentos a cargo de las siguientes entidades:

a) La UAESP
Diligencia que inició el 25 de octubre de 2011 y culminó el 14 de diciembre de

2011. En esta última fecha, el Tribunal requirió a la UAESP para aportar
documentos faltantes, en cumplimiento de lo cual se recibió de la convocada un
escrito el 25 de enero de 2012, que se agregó al expediente mediante auto
dictado el 22 de febrero siguiente.
b) Consultoría Colombiana S.A. y HMV Ingenieros Ltda., como

integrantes del consorcio HMV-CONCOL.
Se inició el 25 de octubre de 2011 y terminó el 23 de enero de 2012. En esta

última audiencia, se ordenó que por secretaría se requiriera a quien actuó en el
proceso en representación de los integrantes del consorcio, para allegar cierta
información pendiente, en desarrollo de lo cual se libró el Oficio No. 20 del 23
de enero de 2012, cuya respuesta (indicando que no fue localizada la
información pedida) fue puesta en conocimiento en audiencia del 22 de febrero
siguiente.
c) Integral S.A.
La diligencia se inició el 18 de agosto de 2011 y se cerró el 8 de septiembre

siguiente. Mediante auto del 7 de diciembre de 2011, se ordenó requerir a
Integral S.A. para aportar la documentación indicada por la convocante en
memorial recibido en la misma fecha, en virtud de lo cual se expidió el Oficio
No. 19 del 14 de diciembre de 2011, cuya respuesta fue puesta en
conocimiento en audiencia del 22 de febrero de 2012.
d) Cicgeomática S.A.
Se llevó a cabo el 14 de diciembre de 2011.
e) La Universidad Nacional de Colombia.
Se llevó a cabo el 8 de septiembre de 2011.
f) CUPIC.
Se inició el 23 de agosto de 2011 y se cerró el 8 de septiembre siguiente.
g) PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.
Se inició el 25 de octubre de 2011 y finalizó el 14 de diciembre siguiente. De

acuerdo con lo manifestado en la misma audiencia, la documentación exhibida
fue complementada posteriormente, adjuntándose los documentos que

quedaron pendientes al escrito recibido el 10 de enero de 2012, puestos en

conocimiento en audiencia del 23 de enero de 2012.
4.6. Dictamen pericial a cargo de un experto en informática y medios

de recuperación de información de imagen y datos.
A solicitud de PROACTIVA, se designó como perito a Mauricio Hernán

Chavarro Martínez, posesionado el 14 de diciembre de 2011, quien rindió
dictamen según lo dispuesto por el Tribunal en auto de la misma fecha.
De la experticia se corrió traslado mediante auto dictado en audiencia del 11 de

abril de 2012 y, dentro del término oportuno, la parte convocante solicitó
aclaraciones y complementaciones que fueron ordenadas de conformidad con
la providencia dictada en la audiencia del 14 de mayo de 2012. De dichas
aclaraciones y complementaciones se corrió traslado el 13 de junio de 2012.
4.7. Inspección judicial con intervención de perito en el relleno

sanitario Doña Juana.
El Tribunal, en compañía del experto en rellenos sanitarios Luis Florentino Díaz,

perito designado y posesionado para rendir su experticia, se desplazó al relleno
sanitario Doña Juana, y practicó la inspección judicial decretada a solicitud de
ambas partes, en los términos que constan en el acta del 24 de enero de 2012.
4.8. Dictamen pericial a cargo de un experto en economía y finanzas.
A solicitud de PROACTIVA, a la que adhirió posteriormente la UAESP

formulando su propio cuestionario, se designó como experto a Jaime Ricaurte
Junguito, a quien se le dio posesión el 2 de agosto de 2011, para que rindiera
dictamen en los términos señalados en la misma audiencia.
Del dictamen se corrió traslado el 22 de febrero de 2012, ante lo cual ambas

partes solicitaron aclaraciones y complementaciones, que fueron ordenadas por
el Tribunal de acuerdo con los parámetros fijados en la providencia dictada el
29 de febrero siguiente. Las mismas fueron puestas en conocimiento de las
partes mediante providencia dictada en audiencia del 11 de abril de 2012.
4.9. Dictamen pericial a cargo de un experto en rellenos sanitarios.
En atención a que ambas partes solicitaron la designación de un experto en

materia de rellenos sanitarios, el Tribunal designó a un único perito para
absolver los dos cuestionados formulados. Así, los días 23 y 24 de enero de
2012 se surtió la audiencia de posesión de Luis Florentino Díaz, a quién se le
ordenó rendir el dictamen en los términos señalados en la providencia dictada
en la audiencia del 23 de enero de 2012.

Del dictamen se corrió traslado el 13 de junio de 2012 y, dentro del plazo

oportuno, las dos partes solicitaron aclaraciones y complementaciones, que
fueron ordenadas por el Tribunal bajo los parámetros fijados en la providencia
dictada el 4 de julio de 2012. De dichas aclaraciones y complementaciones se
corrió traslado el 15 de agosto de 2012.
4.10. Oficios.
Se libraron oficios dirigidos a distintas entidades, de los cuales se recibió

respuesta de parte de la UAESP (Acta No. 9 del 18 de julio de 2011), la CAR
(Acta No. 9 del 18 de julio de 2011, Acta No. 20 del 8 de septiembre de 2011 y
Acta No. 23 del 21 de noviembre de 2011), el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial (Acta No. 8 del 8 de julio de 2011), la Cámara de
Comercio de Bogotá (Acta No. 13 del 2 de agosto de 2011), el Juzgado 10 Civil
Municipal de Bogotá (Acta No. 22 del 25 de octubre de 2011), la Secretaria de
Ambiente de Bogotá (Acta No. 22 del 25 de octubre de 2011), la Contraloría
Distrital (Acta No. 9 del 18 de julio de 2011 y Acta No. 19 del 7 de septiembre
de 2011), la Contraloría General de la República (Acta No. 19 del 7 de
septiembre de 2011), CUPIC (Acta No. 9 del 18 de julio de 2011, Acta No. 17
del 18 de agosto de 2011 y Acta No. 22 del 25 de octubre de 2011), el
consorcio HMV-CONCOL (Acta No. 9 del 18 de julio de 2011 y Acta No. 29 del
22 de febrero de 2012), e INTEGRAL S.A. (Acta No. 29 del 22 de febrero de
2012).
En audiencia del 15 de agosto de 2012, PROACTIVA desistió de las

inspecciones judiciales solicitadas en el literal E del escrito radicado el 15 de
junio de 2011 (folios 192 a 209 del Cuaderno Principal No. 4). En la misma
audiencia la UAESP desistió de las solicitudes de inspección judicial en el
domicilio de PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., en el domicilio de la firma
interventora HMV-CONCOL y en CONSULTORÍA COLOMBIANA S.A.
–CONCOL S.A.-.
5. Plazo para dictar el laudo.
Al estar sometido el presente arbitramento a las normas generales sobre

funcionamiento, es aplicable el artículo 103 de la Ley 23 de 1991 según el cual
“Si en el compromiso o en la cláusula compromisoria no se señalare el término
para la duración del proceso, éste será de seis (6) meses, contados desde la
primera audiencia de trámite. […] En todo caso se adicionarán al término los
días en que por causas legales se interrumpa o suspenda el proceso”.
La primera audiencia de trámite se realizó en su totalidad el 22 de junio de

2011, y en el curso del proceso se decretaron las siguientes suspensiones, a
solicitud de las partes:

- Mediante auto que consta en el Acta No. 18 del 23 de agosto de 2011, se

suspendió del 24 de agosto al 6 de septiembre de 2011, ambas fechas
incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 20 del 8 de septiembre de 2011, se

suspendió del 9 al 15 de septiembre de 2011, ambas fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 21 del 16 de septiembre de 2011,

se suspendió del 17 de septiembre al 24 de octubre de 2011, ambas fechas
incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 22 del 25 de octubre de 2011, se

suspendió del 29 de octubre al 20 de noviembre de 2011, ambas fechas
incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 23 del 21 de noviembre de 2011,

se suspendió del 22 al 29 de noviembre de 2011, ambas fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 25 del 7 de diciembre de 2011, se

suspendió del 8 al 13 de diciembre de 2011, ambas fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 26 del 14 de diciembre de 2011, se

suspendió del 15 de diciembre de 2011 al 22 de enero de 2012, ambas
fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 28 del 24 de enero de 2012, se

suspendió del 25 al 30 de enero de 2012, ambas fechas incluidas, y del 1 al
20 de febrero de 2012, ambas fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 30 del 29 de febrero de 2012, se

suspendió del 1 de marzo al 9 de abril de 2012, ambas fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 31 del 11 de abril de 2012, se

suspendió del 12 de abril al 3 de mayo de 2012, ambas fechas incluidas, y
del 9 al 13 de mayo de 2012, ambas fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 33 del 14 de mayo de 2012, se

suspendió del 15 de mayo al 11 de junio de 2012, ambas fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 34 del 13 de junio de 2012, se

suspendió del 14 al 27 de junio de 2012, ambas fechas incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 35 del 4 de julio de 2012, se

suspendió del 5 de julio al 13 de agosto de 2012, ambas fechas incluidas.

- Mediante auto que consta en el Acta No. 36 del 15 de agosto de 2012, se

suspendió del 22 de agosto al 1 de octubre de 2012, ambas fechas
incluidas.
- Mediante auto que consta en el Acta No. 37 del 2 de octubre de 2012, se

suspendió del 3 de octubre al 14 de noviembre de 2012, ambas fechas
incluidas.
En consecuencia, el laudo se dicta dentro del término legal.
6. LA CONTROVERSIA
Se hará referencia a la demanda y su reforma, con la transcripción literal de los

hechos allí expuestos y sus respectivas contestaciones, así como a los
planteados en la demanda de reconvención y su contestación.
Posteriormente, al abordar el análisis de fondo, se tratarán las pretensiones de

una y otra parte, integradas por la convocante en la reforma de la demanda y
por la convocada en la demanda de reconvención. Así mismo, se hará
referencia a las excepciones propuestas.
6.1. Hechos narrados en la demanda.
El siguiente es el capítulo de HECHOS de la demanda inicial:
“A. La apertura y el proceso de Licitación
1. En el año 1999 la UAESP, en aras de preservar y proteger tanto a los

habitantes de la ciudad como al medio ambiente, decidió abrir una
licitación pública con el fin de celebrar un contrato de concesión cuyo
objeto sería la operación del relleno sanitario ubicado en el sur de la
ciudad de Bogotá D.C. y conocido como "Doña Juana".
2. Mediante comunicación de fecha 25 de febrero de 2000, la UAESP le

informó al Consorcio Proactiva Doña Juana que su propuesta había
obtenido el puntaje más favorable dentro de la Licitación y, en esa medida,
procedió a adjudicarle el Contrato.
B. La celebración del Contrato de Operación del Relleno Sanitario Doña

Juana No. C-011 de 2000 y el esquema contractual
3. El 7 de marzo de 2000, la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (hoy en

día Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos) y Proactiva,
celebraron el Contrato de Operación del Relleno Sanitario Doña Juana No.
C-011 de 2000 (en adelante el "Contrato").
4. El objeto del Contrato fue consagrado en la Cláusula Primera, en los

siguientes términos:

"CLÁUSULA 1. OBJETO: Por el presente contrato el CONCESIONARIO

asume por su cuenta y riesgo la administración, operación y
mantenimiento del relleno sanitario Doña Juana, donde se disponen
actualmente los residuos sólidos generados en Santa Fe de Bogotá,
incluyendo las obras de adecuación del terreno y la operación de
alojamiento técnico de basuras que ingresan al relleno sanitario, el diseño
de las nuevas zonas de disposición final, los estudios, trámites y
requerimientos ambientales y de otra índole que sean necesarios para la
operación y mantenimiento de estas zonas, la operación y el
mantenimiento del sistema de extracción de gases del referido relleno, la
operación y el mantenimiento del sistema de conducción de lixiviados y el
mantenimiento general del predio, todo ello con sujeción a lo establecido,
entre otros, en las especificaciones técnicas, informes de diseño, planos
de construcción, manuales de operación y mantenimiento, planes de salud
ocupacional y seguridad industrial, memorial y planos de diseños,
reglamento de la concesión y plan de manejo ambiental y con el
cumplimiento de las estipulaciones contractuales, el pliego de condiciones,
sus adendos y aclaraciones, que fuera habilitado para el nuevo proceso de
contratación directa, la propuesta del concesionario en cuanto no contraríe
los anteriores documentos y la normatividad vigente, todos ellos
documentos que hacen parte integral del presente contrato”.
5. En la Cláusula Sexta del Contrato se estableció la remuneración que le

correspondía a Proactiva por el cumplimiento del objeto, en los siguientes
términos:
"CLÁUSULA SEXTA. REMUNERACIÓN A FAVOR DEL

CONCESIONARIO: Sin perjuicio de los plazos establecidos en la cláusula
quinta inmediatamente anterior, la remuneración del CONCESIONARIO en
ningún momento y por ningún concepto podrá exceder de los siguientes
valores, expresados como porcentajes de recaudo total zonal de la
concesión del servicio de aseo en Santa Fe de Bogotá D.C.:
A) Por el primer año: Diez punto nueve por ciento (10.9%), a partir de la
firma del acta de iniciación de actividades.
B) Por el segundo año y hasta el final de la concesión en el quinto año:

Nueve punto cinco por ciento (9.5%)".
6. Así mismo, la Cláusula Veintisiete señaló que Proactiva, en su calidad de

concesionario, podría solicitar el restablecimiento de la ecuación
económica del Contrato, en los siguientes términos:
"CLÁUSULA 27. MANTENIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO:

Siempre que el DISTRITO ejerza las potestades excepcionales de
interpretación, modificación y terminación unilaterales del contrato, éste
deberá en el mismo acto administrativo reconocer y ordenar las
compensaciones e indemnizaciones a favor del CONCESIONARIO que
resulten pertinentes. De igual manera se procederá en los eventos de

modificaciones al reglamento de la concesión que impliquen variaciones en

el equilibrio económico del contrato.
Igualmente, el DISTRITO solicitará al CONCESIONARIO la actualización o

la revisión de precios cuando se produzcan fenómenos que alteren en
contra del DISTRITO el equilibrio económico o financiero del contrato.
Por su parte, El CONCESIONARIO podrá solicitar el restablecimiento

de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por
la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables al
CONCESIONARIO. Cuando el equilibrio se rompa por el
incumplimiento del DISTRITO deberá restablecerse la ecuación
contractual surgida al momento de la celebración del contrato."
(Subrayas y negrillas fuera del texto).
7. Durante el término de ejecución del Contrato, se alteró el equilibrio

económico y financiero del mismo en perjuicio de Proactiva, pues hubo
incumplimientos contractuales por parte de la UAESP, así como costos
adicionales en los que tuvo que incurrir Proactiva por situaciones
imprevistas que no se encontraban incluidas dentro del Contrato.
8. El 8 de octubre de 2009 se venció el plazo estipulado en la última prórroga

suscrita por las Partes el 7 de abril de 2008.
9. Actualmente, ha trascurrido, tanto la etapa de liquidación de mutuo

acuerdo del Contrato, como la de liquidación unilateral por parte de la
UAESP, siendo procedente entonces acudir al Tribunal para que liquide el
Contrato”.
6.2. Contestación de la demanda inicial por parte de la UAESP.
La UAESP se pronunció sobre los anteriores hechos de la siguiente manera:
“Los respondo con la misma numeración empleada en la demanda por la

sociedad demandante, así:
Al primero: Respecto de los antecedentes y motivaciones de la licitación

pública internacional 002 de 1999 de la UAESP y la subsiguiente
invitación 01 de 2000 me remito exclusivamente al contenido de los actos
administrativos que dieron origen a los mismos a saber la resolución
UAESP 057 de 1999 para la licitación y la resolución UAESP 008 del 26
de septiembre de 2000 para la invitación referida.
Al segundo: No me consta. Me remito al contenido del documento que se

menciona en el hecho y que no fuera aportado como anexo de la
demanda.
Al tercero: Es cierto.

Al cuarto: Me remito al contenido literal del contrato citado.
Al quinto: No es cierto en la forma en que se redacta en la medida en

que la citación de la cláusula sexta es parcial e incompleta. En efecto,
omite el convocante citar los párrafos 4 a 7 de la cláusula aludida que
efectivamente regulan la remuneración del concesionario y no informa al
Tribunal que mediante prórroga del contrato suscrita el 7 de abril de 2008
se modificó el porcentaje de remuneración sobre el recaudo total zonal de
la concesión del servicio de aseo en Bogotá D.C. al 8.5%.
Al sexto: No es cierto en la forma redactada y se trata además de una

afirmación teórica y especulativa. Me remito al texto del contrato en
cuanto a la citación realizada de la cláusula 27 y afirmo que lo que habilita
una eventual solicitud de restablecimiento de la ecuación económica no es
la existencia de la cláusula 27 per se, sino la existencia de hechos
verdaderos de ruptura del equilibrio contractual, debidamente
evidenciados a la entidad al momento de su ocurrencia, debidamente
probados y que hayan sido imprevisibles para el concesionario y no
imputables a él.
Al séptimo: No es cierto. No existe además ninguna prueba en la

demanda en soporte de esta afirmación, ni se alegó durante la ejecución
del contrato ni durante sus prórrogas la existencia de desequilibrio alguno
y lo afirmado resulta contraevidente con el hecho de que la convocante
participó en la nueva licitación para adjudicar la concesión del Relleno
Sanitario de Doña Juana a partir del 2011.
Al octavo: Es cierto.
Al noveno: No es cierto. Oportunamente en los términos del artículo 136

del Código Contencioso Administrativo, el pasado 20 de septiembre de
2010 la UAESP mediante la resolución 677 de 2010, debidamente
notificada a la convocante mediante edicto desfijado el 22 de octubre de
2010, y ante la cual la convocante presentó recurso de reposición resuelto
mediante resolución 908 de 2010 igualmente notificada a la convocante
mediante edicto desfijado el 28 de diciembre de 2010”.
En el escrito de contestación a la demanda inicial, la UAESP propuso las

excepciones que denominó “Falta de competencia”, “Cobro de lo no debido”,
“Inexistencia de alteración del equilibrio económico por hechos imprevistos en la
ejecución del contrato C-011 de 2000”, “Inexistencia de incumplimientos
contractuales por parte de la UAESP en la ejecución del contrato C-011 de
2000”, “Inexistencia de costos adicionales no previstos que deba reconocer la
UAESP”, “Compensación”, “Inepta demanda y predominio del deber de
congruencia”, “Inepta demanda e inviabilidad de la condena en concreto”,
“Violación del principio de buena fe contractual y procesal”, “Caducidad” y
“Genérica”.

6.3. Hechos contenidos en la reforma de la demanda.
Los siguientes fueron los hechos expuestos en la reforma de la demanda,

presentada de manera integrada:
“CAPITULO I. – ANTECEDENTES
A) El Relleno Sanitario Doña Juana y el proceso de Licitación.
1. El RSDJ fue construido en 1988 y fue diseñado y operado inicialmente por

el entonces Distrito Especial de Bogotá.
2. Posteriormente, en 1989, el Distrito contrató a Prosantana para la

operación del RSDJ.
3. Prosantana operó el RSDJ desde 1989 hasta 1998, a través de la

suscripción de dos contratos, el primero en 1989 y el segundo en 1994.
4. En 1997, sin haber expirado el término del segundo contrato suscrito con
Prosantana, la UESP decretó la caducidad de ese contrato, con ocasión de
un deslizamiento ocurrido en el RSDJ.
5. Habiendo decretado la caducidad del contrato suscrito con Prosantana, la

UESP contrató al Concesionario Operador de Relleno – COR para que
asumiera la operación del RSDJ, lo que sucedió el 23 de mayo de 1998.
6. Así las cosas, debe resaltarse que para el momento en que Proactiva inició
la operación del Relleno en marzo del año 2000, habían trascurrido 12
años desde su diseño y construcción y había sido operado por: (i) el
Distrito, (ii) Prosantana y (iii) COR.
7. La UAESP fue creada, como entidad descentralizada del orden Distrital,

con el propósito, entre otros, de encargarse de la administración del RSDJ
y de contratar y supervisar la operación del Relleno.
8. En este sentido la UAESP, en el año 1999, en vista de que el término de la

concesión del COR estaba cerca al vencimiento de su plazo pactado, abrió
una licitación pública internacional con el fin de celebrar un contrato de
concesión, cuyo objeto sería la operación del RSDJ.
9. La licitación pública internacional de 1999 fue declarada desierta por la

UAESP y, ante la inminencia del vencimiento del término del contrato de
concesión entonces vigente, realizó la invitación a presentar oferta número
001 de 2000, enviando convocatorias a todos los que habían presentado
propuesta dentro de la licitación pública internacional de 1999.
10. El Consorcio Proactiva Doña Juana presentó propuesta dentro de la

Licitación.

11. Mediante comunicación de fecha 25 de febrero de 2000, la UAESP le

informó al Consorcio Proactiva Doña Juana que su propuesta había
obtenido el puntaje más favorable dentro de la Licitación y, en esa medida,
procedió a adjudicarle el Contrato.
12. Así las cosas y en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 17 y

siguientes de la Ley 142 de 1994, los integrantes del Consorcio Proactiva
Doña Juana constituyeron una Empresa de Servicios Públicos denominada
Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. para suscribir el contrato de operación
del RSDJ.
13. Como se dijo anteriormente, para el momento de suscribir el Contrato, el

Relleno ya tenía 12 años de existencia, lo que implica que Proactiva no
planeó, ni diseñó ni construyó el RSDJ que recibió al momento de la
celebración del Contrato. En este sentido, a continuación se presenta una
línea de tiempo desde la construcción del Relleno hasta la finalización del
término del contrato de concesión del actual operador.
[Continúa en la página siguiente]

Línea de tiempo del Relleno
Construcción Inicio Fin Fin operación

relleno operación operación actual
sanitario Proactiva Proactiva concesionario
38% 30% 32%

12 años 9.5 años 10 años
1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020
Operación del Relleno por el Distrito, Operación del Relleno por Proactiva Aguas Bogotá hasta 2010
Prosantana y posteriormente COR y el Actual Concesionario

14. Como se aprecia a partir de la gráfica anterior, Proactiva no construyó ni

diseñó el RSDJ que recibió al momento de suscribir el Contrato sino que,
por el contrario, lo recibió diseñado y construido.
15. Ahora bien, teniendo en cuenta que Proactiva fue totalmente ajena al
diseño, construcción y operación del RSDJ por cerca de 12 años, mientras
que la UAESP había supervisado la operación del mismo durante los años
anteriores a la Licitación, sólo la UAESP contaba, o podía contar, con la
información técnica detallada del Relleno.
16. En este sentido, era obligación de la UAESP informar a Proactiva y los

demás proponentes dentro de la Licitación, el estado en que se encontraba
el Relleno y, así mismo, sólo ella estaba en posición de determinar las
obligaciones que debía asumir el contratista.
17. No obstante lo anterior la UAESP, bien sea por negligencia o mala fe,
omitió informar a los proponentes, incluido Proactiva, la verdadera
situación del Relleno y, por lo tanto, los sometió a la imposibilidad de
estructurar adecuadamente su propuesta económica, pues no les permitió
conocer los verdaderos costos que implicaría una adecuada operación del
Relleno.
18. Decimos que fue por negligencia o por mala fe que la UAESP incumplió su
deber de información, pues o bien la UAESP no tenía conocimiento del
estado real del RSDJ, lo cual implicaría que fue negligente en su deber de
supervisión y vigilancia en calidad de entidad contratante; o bien tenía este
conocimiento y omitió transmitirlo a los oferentes, lo que constituiría una
actuación de mala fe.
19. A partir del laudo dictado por el Tribunal de Arbitramento convocado por
Prosantana contra el Distrito de fecha 12 de diciembre de 2000, parece ser
que la UAESP actuó de mala fe, como quiera que en este laudo se
reconoció expresamente que la causa del deslizamiento ocurrido en 1997
bajo la operación de Prosantana tuvo como causa principal la excesiva
presión de poros.
20. Esta presión de poros, a su vez, tiene tres causas principales, según lo
reconoció el Tribunal, a saber: (i) la imposibilidad de implementar
adecuadamente un sistema de recirculación de lixiviados en el RSDJ, (ii) la
falta de implementación de un sistema adecuado de extracción de gases y
(iii) drenajes inadecuados debido a la colocación de capas de cobertura
intermedias y suelo de protección de drenaje.
21. No debe sorprenderse el Tribunal con el hecho de que Proactiva recibió

algunas Zonas del RSDJ, como se expone en esta demanda, con excesiva
presión de poros, en las mismas circunstancias en que había tenido lugar
el deslizamiento de 1997.

22. Ante esta situación crítica de estabilidad del RSDJ, Proactiva

inmediatamente lo intervino con el propósito de disminuir la presión de
poros y así evitó otro desastre como el ocurrido en 1997.
23. En vista de lo anterior, la oferta económica de Proactiva se cimentó en una

realidad construida por la UAESP, la cual no correspondía con el estado
efectivo del RSDJ. Esto se hizo evidente durante la ejecución del Contrato,
pues Proactiva se vio forzada a corregir los protuberantes defectos
técnicos del Relleno, sin haber incluido estas labores en su propuesta
económica, debido al incumplimiento de la UAESP, a su negligencia o su
mala fe.
24. En efecto, la UAESP incumplió su obligación de informar a los proponentes

dentro de la Licitación el estado real del RSDJ, el cual ya debía conocer
como consecuencia de los múltiples estudios realizados con ocasión del
deslizamiento de 1997, concretados en el laudo dictado por el Tribunal de
Arbitramento convocado por Prosantana.
25. Sumado a lo anterior, la UAESP, a pesar de dar la impresión de haber

detallado una a una las obligaciones del operador del RSDJ de forma tal
que cualquier proponente, incluido Proactiva, presentara su propuesta
económica con fundamento en las obligaciones que asumiría con la
suscripción del Contrato, en realidad no lo hizo.
26. En efecto, durante la ejecución del Contrato, la UAESP incumplió sus

obligaciones al pretender incluir obligaciones no establecidas en este y
que, por lo tanto, no podían haber sido valoradas por Proactiva en su
propuesta económica. De esta forma causó graves perjuicios a mi
representada.
27. Como consecuencia necesaria de lo expuesto, la UAESP entregó a

Proactiva el RSDJ para su operación en una situación precaria de
mantenimiento, sin información de soporte en algunos casos o inexacta en
otros, incumpliendo así el Contrato.
28. Fue en este contexto de desinformación producto del incumplimiento de la

UAESP, que Proactiva recibió la operación del RSDJ en marzo del año
2000, incumplimiento que le causó cuantiosos perjuicios económicos a
Proactiva que no han sido indemnizados.
B) La celebración del Contrato de Operación del Relleno Sanitario Doña

Juana No. C-011 de 2000 y el esquema contractual.
29. El 7 de marzo de 2000, la UAESP (recuérdese que en esta demanda nos

referimos por UAESP, indistintamente, a la Unidad Ejecutiva de Servicios
Públicos y a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos) y
Proactiva, celebraron el Contrato de Operación del Relleno Sanitario Doña
Juana No. C-011 de 2000.

30. El objeto del Contrato fue consagrado en la Cláusula Primera, en los

“CLÁUSULA 1. OBJETO: Por el presente contrato el CONCESIONARIO

actualmente los residuos sólidos generados en Santa Fe de Bogotá,
incluyendo las obras de adecuación del terreno y la operación de
alojamiento técnico de basuras que ingresan al relleno sanitario, el
diseño de las nuevas zonas de disposición final, los estudios, trámites y
requerimientos ambientales y de otra índole que sean necesarios para
la operación y mantenimiento de estas zonas, la operación y el
mantenimiento del sistema de extracción de gases del referido relleno,
la operación y el mantenimiento del sistema de conducción de lixiviados
y el mantenimiento general del predio, todo ello con sujeción a lo
establecido, entre otros, en las especificaciones técnicas, informes de
diseño, planos de construcción, manuales de operación y
mantenimiento, planes de salud ocupacional y seguridad industrial,
memorial y planos de diseños, reglamento de la concesión y plan de
manejo ambiental y con el cumplimiento de las estipulaciones
contractuales, el pliego de condiciones, sus adendos y aclaraciones,
que fuera habilitado para el nuevo proceso de contratación directa, la
propuesta del concesionario en cuanto no contraríe los anteriores
documentos y la normatividad vigente, todos ellos documentos que
hacen parte integral del presente contrato.” (Subrayas y negrillas fuera
del texto)
31. En la Cláusula Sexta del Contrato se estableció la remuneración que le

correspondía a Proactiva por el cumplimiento del objeto, en los siguientes
términos:
“CLÁUSULA SEXTA. REMUNERACIÓN A FAVOR DEL

CONCESIONARIO: Sin perjuicio de los plazos establecidos en la
cláusula quinta inmediatamente anterior, la remuneración del
CONCESIONARIO en ningún momento y por ningún concepto podrá
exceder de los siguientes valores, expresados como porcentajes de
recaudo total zonal de la concesión del servicio de aseo en Santa Fe de
Bogotá D.C.:

Nueve punto cinco por ciento (9.5%)”
32. El esquema de remuneración de Proactiva establecido en el Contrato, y

mantenido con posterioridad en sus prórrogas, consistía en que Proactiva
recibía una remuneración proporcional a las basuras dispuestas en el
RSDJ, en la medida en que la remuneración consistía en un porcentaje del
recaudo total zonal, el cual dependía de la cantidad de basura.

33. Como consecuencia de lo anterior las actividades y las obras que debía
desarrollar Proactiva en el RSDJ estaban directamente relacionadas con la
cantidad y calidad de las basuras que debía procesar en el Relleno.
34. Así mismo, la Cláusula Veintisiete señaló que Proactiva, en su calidad de

concesionario, podría solicitar el restablecimiento de la ecuación
económica del Contrato, en los siguientes términos:
“CLÁUSULA 27. MANTENIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO:

compensaciones e indemnizaciones a favor del CONCESIONARIO que
modificaciones al reglamento de la concesión que impliquen variaciones
en el equilibrio económico del contrato.
Igualmente, el DISTRITO solicitará al CONCESIONARIO la

actualización o la revisión de precios cuando se produzcan fenómenos
que alteren en contra del DISTRITO el equilibrio económico o financiero
del contrato.
Por su parte, El CONCESIONARIO podrá solicitar el restablecimiento de

la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la
ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables al
CONCESIONARIO. Cuando el equilibrio se rompa por el incumplimiento
del DISTRITO deberá restablecerse la ecuación contractual surgida al
momento de la celebración del contrato.”
35. Durante el término de ejecución del Contrato, la UAESP lo incumplió de

manera tan evidente y reiterada que no puede hacerse menos que dudar
de la buena fe de la entidad contratante. Estos incumplimientos deben ser
indemnizados, pues la UAESP, a pesar de ser consciente de su
incumplimiento no ha pagado a mi representada la indemnización
correspondiente.
36. Además, se alteró el equilibrio económico y financiero del Contrato en

perjuicio de Proactiva, por incumplimientos de la entidad contratante y, a lo
menos, por actuaciones negligentes de la UAESP, según se explicará más
adelante.
37. Adicional a lo anterior, el hecho de haberse negado reiterada e

injustificadamente a restablecer el equilibrio económico del Contrato,
según lo dispone la cláusula veintisiete antes citada, constituye un
incumplimiento adicional e independiente de la UAESP.
38. Ahora bien, respecto al término de ejecución del Contrato, debe anotarse
que este fue prorrogado en 4 ocasiones, a saber: (i) el 27 de enero de

2005, (ii) el 31 de agosto de 2007, (iii) el 7 de diciembre de 2007 y (iv) el 7

de abril de 2008.
39. Así mismo, durante el término de ejecución del Contrato, existieron cuatro
Interventores designados por la UAESP: (i) en primer lugar el Consorcio
Gerencia Doña Juana, (ii) el Unión Temporal Colombo Canadiense, (iii) la
Universidad Nacional y por último (iv) HMV – CONCOL.
40. El 8 de octubre de 2009 se venció el plazo estipulado en la última prórroga

suscrita por las Partes el 7 de abril de 2008.
41. Las Partes no liquidaron de mutuo acuerdo el Contrato y la UAESP, a

pesar de haberse vencido el término para liquidar unilateralmente el
Contrato y haber Proactiva acudido a la jurisdicción para su liquidación,
expidió la Resolución No. 677 de 2010, mediante la cual dijo haber
liquidado unilateralmente el Contrato.
42. La Resolución No. 677 de 2010 no fue notificada a todos los accionistas de
Proactiva, quienes fueron integrantes del Consorcio Proactiva Doña Juana.
43. Dicha Resolución fue recurrida por Proactiva y confirmada por la UAESP
mediante Resolución No. 908 de 2010.
44. Contra la Resolución No. 908 de 2010, Proactiva interpuso recurso de

reposición por contener esta un hecho nuevo no decidido en la Resolución
No. 677 de 2010, recurso que se encuentra pendiente de ser resuelto por
la UAESP.
45. Siendo procedente someter las controversias económicas derivadas de la

liquidación unilateral del Contrato realizada por la UAESP a conocimiento
del Honorable Tribunal, en la segunda parte de esta demanda se exponen
todas las controversias económicas derivadas de dicha Resolución y su
confirmatoria.
46. Por otra parte, se someten a conocimiento del Tribunal los diversos
incumplimientos de la UAESP y los eventos imprevistos que
desequilibraron económicamente el Contrato en contra de Proactiva.

47. Para mayor claridad a continuación se presenta una línea de tiempo del Relleno Sanitario:
Línea de Tiempo RSDJ
Diseño y construcción Inicio de la operación Última Fin de la operación del

del Relleno. 1988 del Relleno por COR. prórroga al Relleno por el actual
1998-2000. Contrato. 7 concesionario. 2020.
de abril de
2008.
Extensión de las obligaciones de operación y mantenimiento
del RSDJ. Involucra a todos los operadores.
Inicio de la Inicio de la Fin de la

operación del operación del operación
Relleno por Relleno por del Relleno
Prosantana. Proactiva. 7 por
1989-1998. de marzo de Proactiva. 9
2000. de octubre
de 2009.
Vigencia de la Licencia Ambiental del Relleno y término para

cumplimiento de las obligaciones ambientales.

CAPITULO II.- INCUMPLIMIENTOS DE LA UAESP Y RESTABLECIMIENTO

DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO
A. Incumplimiento de la UAESP por ordenar la disposición de escombros

en el RSDJ contra expresa prohibición legal.
48. La UAESP tiene, dentro de sus competencias, la de planeación,

coordinación, supervisión y control de la disposición final de escombros en
la ciudad de Bogotá D.C.
49. No obstante lo anterior, durante la ejecución del Contrato la UAESP, en

incumplimiento de sus funciones, omitió y se sustrajo de su obligación de
construir escombreras para la disposición final de estos materiales.
50. Ahora bien, como consecuencia de esta omisión, consciente y deliberada,

y a pesar de tener perfecto conocimiento de la prohibición legal de
disponer escombros en rellenos sanitarios, la UAESP ordenó la disposición
de escombros en el RSDJ a Proactiva, debido a que, como consecuencia
del incumplimiento antes mencionado, no existían escombreras adecuadas
y con capacidad suficiente para disponer el volumen de escombros
generados.
51. Lo anterior tuvo lugar aún a pesar del compromiso expreso de la UAESP,
frente a Proactiva, de poner en operación las escombreras necesarias para
cesar la disposición de escombros en el RSDJ.
52. Con la conducta anterior la UAESP incumplió, en primer lugar, sus

funciones al no haber puesto en operación las escombreras necesarias; en
segundo lugar el Decreto No. 357 al haber dispuesto en el RSDJ
escombros y, por la misma razón, también incumplió el Contrato, pues en
este no se estableció, ni podía hacerse, la obligación de Proactiva de
disponer escombros, no sólo por estar expresamente prohibido, sino
porque la disposición de escombros en rellenos sanitarios es
completamente antitécnica.
53. En efecto, los escombros, al ser desechos producto de obras civiles, tales
como ladrillos, arena, concreto, entre otros, son más densos y duros que
las basuras, lo que implica que no pueden ser compactados fácilmente.
54. Así las cosas, los escombros, además de disminuir la vida útil del RSDJ al
ocupar un volumen superior a los 2 millones de metros cúbicos, por su
densidad y dureza causan daños en la estructura de este último, pues
pueden taponar el Sistema de Conducción de Lixiviados, pueden romper la
geomembrana que protege el suelo de contaminación y dañar o dificultar la
instalación de las chimeneas para extracción de gases.
55. Además, la disposición de escombros afecta ostensiblemente la estabilidad

del Relleno, lo que obliga a adoptar medidas adicionales para garantizarla.

56. Por otra parte, teniendo en cuenta que los escombros no se descomponen
y, por lo tanto, no generan lixiviados ni gases a la par que sí lo hacen los
basuras, no requieren ni de chimeneas de gases ni de un Sistema de
Conducción de Lixiviados, lo que hace completamente antitécnico
disponerlos en rellenos sanitarios. No en vano desde 1994 está prohibida
su disposición en este tipo de rellenos.
57. Ahora bien, además de los impactos técnicos que la disposición de

escombros tiene en el RSDJ, debe resaltarse que el esquema de
remuneración de Proactiva establecido en el Contrato, y mantenido con
posterioridad en sus prórrogas, consistía en que Proactiva recibía una
remuneración proporcional a las basuras dispuestas en el RSDJ.
58. Ello es así en la medida en que la remuneración de Proactiva consistía en

un porcentaje del recaudo total zonal por el servicio de aseo en la ciudad
de Bogotá D.C., el cual dependía y depende de la cantidad de basura
generada y, por supuesto, dispuesta en el RSDJ.
59. En este sentido, no sólo las actividades y las obras que debía desarrollar
Proactiva en el RSDJ, sino su remuneración, estaban directamente
relacionadas con la cantidad y calidad de las basuras que debía procesar
en el Relleno.
60. No era lo mismo, ni implicaba las mismas obras, el disponer de 1,6

millones de toneladas de escombros que simplemente recibir la basura que
estaba prevista en el Contrato.
61. Sin embargo, debido a que la UAESP se negó a indemnizar, o al menos

compensar, a mi representada por este concepto, Proactiva no recibió
ningún tipo de remuneración con ocasión de la disposición de escombros
en el RSDJ.
62. Como si lo anterior fuera poco, la disposición de escombros obligó a

Proactiva a ampliar la capacidad del RSDJ por encima de lo que habría
tenido que ampliarla para atender únicamente las basuras.
63. En efecto, en la última prórroga se estableció la obligación de construir: (i)

la Terraza 8 de la Zona VIII con una capacidad total 1,8 millones de metros
cúbicos y (ii) la Zona II Área 3 con una capacidad total de 390.000 metros
cúbicos.
64. Ambas construcciones sumaban en total una capacidad de 2,19 millones

de metros cúbicos. Su construcción fue impuesta por la UAESP con el
propósito de disponer el volumen de basuras generado durante la última
prórroga y, además, dejar, a la expiración del Contrato, una capacidad
remanente de 6 meses.
65. Teniendo en cuenta que las 1,6 millones de toneladas de escombros

dispuestas en el RSDJ por Proactiva ocuparon un área total de 2.098.638
metros cúbicos, de no haber sido Proactiva obligada a disponer este

volumen de escombros, la construcción de la Terraza 8 de la Zona VIII y la

Zona II Área 3 hubieran sido innecesarias.
66. Así las cosas, la disposición de escombros causó graves y cuantiosos

perjuicios a Proactiva, siendo el primero de ellos el hecho de que, debido a
que el Contrato no estableció la disposición de escombros, Proactiva no
recibió remuneración alguna por este concepto, lo cual constituye un
perjuicio derivado del incumplimiento de la UAESP que tiene que ser
indemnizado.
67. Estos y otros perjuicios, como los daños al Sistema de Conducción de

Lixiviados, derivados de la disposición de escombros en el RSDJ serán
expuestos en detalle en subcapítulos posteriores de esta demanda.
68. Ahora bien, como se anunció anteriormente, el artículo 6 del Decreto No.
357, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., establece la
prohibición expresa de arrojar escombros en los rellenos sanitarios de
jurisdicción del Distrito:
“Artículo 6 – Está prohibido arrojar escombros en rellenos sanitarios.”
69. Dicha prohibición se fundamenta en que los escombros requieren medidas

de disposición especiales que el Relleno Sanitario no está en capacidad de
suplir y, por lo tanto, se deben disponer en escombreras, para evitar
afectar la estabilidad del Relleno.
70. Sin embargo, a pesar de esta prohibición expresa, la UAESP, mediante

Acta No. 3 de fecha 6 de mayo de 2003, adoptó el recibo y disposición de
escombros en el RSDJ, imponiéndole todos los costos derivados de ello a
Proactiva.
71. Desde abril del año 2000, es decir, al mes de haber iniciado la operación
del RSDJ, Proactiva había manifestado su preocupación y solicitado, a
través de varios oficios y reuniones, a la UAESP y a la Interventoría, cesar
de recibir este tipo de residuo, por todos los perjuicios descritos
inmediatamente arriba.
72. Como se dijo, ello constituye un abierto incumplimiento contractual, como

quiera que el Contrato no contempló la disposición de escombros en el
Relleno Sanitario.
73. Al hacerlo, la UAESP incurrió en una responsabilidad evidente por

violación de una prohibición expresa, en los términos del artículo 12 del
Decreto No. 357.
“Artículo 12º.- Al establecerse que quien cometió la infracción tiene

relación de subordinación o de contratación con otra persona natural
o jurídica y que el hecho se realizó como consecuencia de dicha
subordinación o contratación, la responsabilidad recae directamente
sobre quien subordina o contrata.”

74. El incumplimiento legal y contractual de la UAESP en este caso implicó,

además de una responsabilidad ante la autoridad distrital, que Proactiva
asumiera una actividad respecto de la cual no recibió remuneración
alguna. Esta situación debe ser corregida por el Tribunal condenando a la
UAESP a indemnizar a Proactiva todos los perjuicios derivados del
incumplimiento de la UAESP, o al menos remunerar esta actividad.
75. Ello por cuanto resulta evidente que ni el Pliego de Condiciones ni el

Contrato establecieron la obligación de Proactiva de disponer escombros
en el Relleno, razón por la cual esta actividad no estaba incluida en la
remuneración de mi representada y, al haberlo exigido la UAESP, esta
entidad incumplió tanto el Pliego de Condiciones como el Contrato.
76. En efecto, de acuerdo con el numeral 2.1. del Pliego de Condiciones, los
numerales 2.1. y 3 de la Propuesta Técnica y la Cláusula 1 del Contrato, el
objeto del Contrato era la recepción y disposición final de basuras, mas no
la disposición de escombros.
77. En todos los documentos anteriormente mencionados, se estableció

expresamente que Proactiva debía disponer en el Relleno Sanitario
basuras y residuos convencionales, pero no escombros.
78. Ello encuentra su fundamento en los Decretos No. 357 de 1997, la

Resolución 541 de 1994 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, todos vigentes para el momento de suscripción del Contrato y
los cuales establecen que la disposición de escombros se debe realizar en
escombreras y no en rellenos sanitarios.
79. Sobre el particular, el Decreto No. 357 de 1997 regula el manejo,

transporte y disposición final de escombros y materiales de construcción,
estableciendo que los escombros se deben disponer en sitios especiales
denominados escombreras y prohibiendo la disposición de los mismos en
los rellenos sanitarios.
80. En este mismo sentido, la Resolución No. 541 de 1994 establece la

obligación de disponer los escombros en escombreras cuyo manejo y
operación debían cumplir con unos requisitos mínimos establecidos en
esta norma.
81. Con posterioridad a la firma del Contrato, se expidieron las siguientes

normas, las cuales confirmaron la prohibición antes mencionada: Decreto
620 de 2007 de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., el Decreto 1713 de
2002 y el Decreto 838 de 2005 del Presidente de la República y la Ley
1259 de 2008.
82. Adicionalmente, incluso la propia UAESP reconoció que los escombros se

debían disponer en escombreras, pues se comprometió a construirlas,
como consta en el Acta de Reunión de Trabajo No. 41 de fecha 2 de
agosto de 2001, en la cual Proactiva le recuerda a la Interventoría que la

UAESP se había comprometido a tener disponible una escombrera en 15

días contados a partir del 27 de julio de 2001, cosa que sobra anotar no
ocurrió.
83. No obstante el expreso compromiso de la UAESP de construir

escombreras, esta entidad lo incumplió, a pesar de que Proactiva
reiteradamente le puso de presente la necesidad de cesar y evitar la
disposición de escombros en el Relleno Sanitario, exponiendo
detalladamente las desventajas y problemas que dicha disposición
conlleva para el Relleno y que se tradujo en perjuicios económicos para mi
representada.
84. Ahora bien, debe resaltarse que la remuneración establecida en el numeral

2.6. del Pliego de Condiciones y la Cláusula Sexta del Contrato incluía la
disposición de basuras por parte del concesionario, pero no la disposición
de escombros.
85. En efecto, el numeral 2.6. del Pliego de Condiciones estableció:
“En la remuneración que se pacte se encontrarán comprendidos

la totalidad de los costos administrativos, financieros, operativos,
de publicidad y promoción, fiscales, y cualquiera otros, así como
la retribución del capital, el trabajo y los conocimientos técnicos y
científicos del concesionario incluyendo las licencias de uso de
tecnologías o procesos que no sean de su propiedad,
correspondientes al desarrollo del objeto del contrato por el
concesionario. Así mismo las mencionadas remuneración y
compensaciones económicas incluirán la amortización de las
inversiones efectuadas por el CONCESIONARIO para la
organización y puesta en funcionamiento de la concesión, siendo
entendido que EL DISTRITO no queda obligado a reintegrar
suma alguna al CONCESIONARIO por aquella parte de la
inversión que no haya sino completamente amortizada al término
del plazo de la concesión.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
86. Por su parte, la Cláusula Sexta del Contrato dispuso que la remuneración
se refería a gastos relacionados con su objeto, el cual, como ya lo
manifestamos, se restringe a la disposición de basuras.
“CLAUSULA 6. REMUNERACIÓN EN FAVOR DEL

CONCESIONARIO:
[…]
En la remuneración pactada se encuentran comprendidos la totalidad

de los costos administrativos, financieros, operativos, de publicidad y
promoción, fiscales y cualesquiera otros, así como la retribución del
capital, el trabajo y los conocimientos técnicos y científicos del
CONCESIONARIO, incluyendo las licencias de uso de tecnologías o
procesos que no sean de su propiedad, correspondientes al

desarrollo del objeto del contrato por el CONCESIONARIO. Así

mismo las mencionadas remuneración y compensaciones
económicas incluirán la amortización de las inversiones efectuadas
por el CONCESIONARIO para la organización y puesta en
funcionamiento de la concesión, siendo entendido que EL DISTRITO
no queda obligado a reintegrar suma alguna al CONCESIONARIO
por aquella parte de la inversión que no haya sino completamente
amortizada al término del plazo de la concesión.” (Subrayas y
negrillas fuera del texto).
87. Como consecuencia de la exigencia de la UAESP, Proactiva dispuso un

millón seiscientas sesenta y tres mil ochocientas veintinueve (1.663.829)
toneladas de escombros que ocupan 2.098.638 metros cúbicos, -
equivalente al volumen que ocupa un edificio de 40 pisos con una base del
tamaño de dos campos de fútbol, completamente lleno de escombros de
piso a techo- entre el 8 de marzo de 2000 hasta el 30 de septiembre de
2008, situación que, como ya lo manifestamos, no se encontraba prevista
en el Contrato y constituye un incumplimiento de este último por parte de la
UAESP.
88. Tal fue la cantidad de escombros que se dispusieron en el Relleno

Sanitario por parte de Proactiva, que correspondieron al 11,09% del total
de residuos recibidos dentro del Relleno durante el periodo entre 8 de
marzo de 2000 y 30 de septiembre de 2008.
89. Como se dijo anteriormente, Proactiva, en repetidas ocasiones, le informó

a la UAESP sobre lo inconveniente de disponer escombros en el Relleno
Sanitario.
90. En efecto, en la memoria de la reunión llevada a cabo el 10 de abril de

2000, en la que participó la UAESP, la Interventoría, Proactiva y
prestadores del servicio público de aseo, se discutió la inconveniencia de
disponer escombros en el Relleno Sanitario, de la falta de espacios
adecuados para disponer los escombros y la cantidad de escombros que
estaban ingresando diariamente al Relleno.
“El ingeniero Walter (Interventoría del RSDJ) manifiesta que entrar

escombros al relleno sanitario genera inconvenientes para los
niveles de infiltración, incluso se registra como una de las 17
causas de deslizamiento de una parte de la Zona II del relleno
sanitario Doña Juana en 1997. La disposición de gran cantidad de
escombros compromete la estabilidad del relleno […]
El doctor Valderrama (Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A.)

manifiesta que están entrando bastantes escombros
contaminados (revueltos con basura). Aproximadamente el 1%
de ellos corresponde a escombros limpios. Aunque se agota la
capacidad del relleno y no disponiendo de otro lugar para
confinarlos, pueden admitirse hasta agosto o septiembre, meses
para los cuales del Distrito deberá tener soluciones alternas al

problema de la falta de escombreras. […] En total diario están

entrando entre 200 y 300 toneladas de escombros mezclados. […].”
(Subrayas y negrillas fuera del texto)
91. Proactiva también le informó a la Interventoría sobre los inconvenientes

que se derivarían de disponer escombros en el Relleno Sanitario, en
comunicación PDJ-RL-143/01 de fecha 14 de febrero de 2001, en los
“1. Como lo expuso Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. en una

reunión en las oficinas de la UAESP, reiteramos la necesidad de
evitar el ingreso de material de escombros, y barrido al relleno,
por cuanto: a. Resta capacidad b. Crea impermeabilidad dentro
de los residuos c. Por lo anterior varía la estabilidad y la debilita
en cuanto al no flujo rápido de lixiviado y gas producido por la
descomposición de residuos.” (Subrayas y negrillas fuera del
texto)
92. Además, la Interventoría, mediante comunicación C.964.R.7.26/863 de

fecha 24 de diciembre de 2001, le informó a la UAESP la cantidad de
escombros que estaba recibiendo el Relleno Sanitario y sobre el riesgo
que ello implicaba para la estabilidad del Relleno.
“[…] con base en estos resultados, se hizo una extrapolación

mediante un ajuste lineal, obteniendo que para el año 2001 se
podría tener un valor aproximado promedio de escombros del
9,6% con respecto a los residuos totales que entran al Relleno,
equivalentes a 167.00 toneladas.
Consideramos que este valor es alto, equivalente a algo más de la

disposición de un mes de residuos convencionales en el
relleno, lo cual, por el tipo de residuos, puede afectar de manera
importante el sistema de drenaje de la Zona de disposición de
residuos, lo que puede repercutir en su estabilidad. […]”
93. Así mismo, Proactiva, mediante comunicación de fecha 22 de diciembre de

2003, le manifestó a la UAESP que la disposición de escombros debía ser
remunerada pues no se encontraba incluida dentro de los términos de
remuneración del Contrato.
“Capitulo 2. Aspectos Operativos
2.2 Durante el desarrollo del contrato de concesión, se han recibido

501.828,89 toneladas de escombros en el Relleno Sanitario. Este
tipo de residuos no están incluidos dentro de la responsabilidad de
Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. en el contrato C-011 de 2000, y el
decreto 1713 de 2002 artículos 44 y 102, y la resolución 541 de 1994
que reglamentan la disposición final de escombros (…) Los
materiales de escombro que se han recibido en Doña Juana han

generado aumentos en los sedimentos transportados por los

lixiviados, así como un incremento en la colmatación de la
conducción y de las estructuras previstas para la captación y el
drenaje, con lo cual se ha reducido la vida útil del sistema. Por esta
razón Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. ha tenido que realizar obras
y mantenimientos adicionales, además de un mayor control de la
estabilidad de la zona de disposición, […]
Por tanto, solicitamos la cancelación de la disposición de

escombros al precio de siete mil pesos por tonelada ($7.000/ton)
dispuesta, a precios de junio de 1997, equivalentes a doce mil
ochocientos noventa y cuatro pesos por tonelada ($13.545/ton) a
precios de junio de 2003, acogiendo el valor reconocido por el
Artículo 4.2.2.3 de la Resolución CRA 151 de 2001 para el
componente de tratamiento y disposición final de residuos sólidos
(CDT)” (Subrayas y negrillas fuera del texto).
94. Por otro lado, es necesario resaltar que la disposición de escombros en el

Relleno Sanitario implicó la disminución de su vida útil, tal y como consta
en los estudios realizados por Proactiva que se adjuntan como prueba.
95. Además, debe traerse a la atención del Tribunal el hecho de que Proactiva
no tenía posibilidad ni facultad alguna de rehusarse a disponer los
escombros en el Relleno Sanitario, pues no podía impedir la entrada de los
vehículos cargados de escombros, ni podía devolverlos a su origen, como
tampoco podía disponerlos en lugar distinto al Relleno Sanitario.
96. Así las cosas, las expectativas trazadas en los planes de inversión se
vieron afectadas, pues fueron proyectadas para el volumen esperado de
residuos convencionales determinados en el Pliego de Condiciones.
97. Adicionalmente, la recepción de escombros en el Relleno Sanitario generó

un incremento en los sedimentos transportados por los lixiviados, lo cual
incrementó la colmatación de la conducción y de las estructuras previstas
para la captación y el drenaje de lixiviados, reduciendo la vida útil del
Sistema de Conducción de Lixiviados y poniendo en riesgo la estabilidad
del Relleno.
98. En efecto, tal y como se expone en detalle en capítulos subsiguientes, la

disposición de escombros en el Relleno causó:
a. Taponamientos en el Sistema de Conducción de Lixiviados

derivados de la alta cantidad de sedimentos contenidos en
los escombros (residuos arenosos y partículas pequeñas).
b. Aumentó la presión que se ejercía sobre el Sistema de

Conducción de Lixiviados y sobre la base del Relleno en
general, derivado de la mayor densidad de los escombros
respecto de los basuras y, por lo tanto, su mayor peso por
metro cúbico.

c. Causó perforaciones en la geomembrana en la base del

Relleno Sanitario y forzó a Proactiva a incurrir en costos
adicionales para reforzarla.
d. Mayor frecuencia en el mantenimiento al Sistema de

Conducción de Lixiviados, utilizando personal y equipos
especializados, lo cual tuvo como consecuencia mayores
costos en este mantenimiento.
99. Teniendo en cuenta todo lo anterior, es evidente que Proactiva, como

consecuencia del incumplimiento contractual de la UAESP consistente en
disponer escombros en el Relleno Sanitario, sufrió perjuicios económicos
que deben ser indemnizados íntegramente por la convocada, o al menos
debe remunerársele por esta labor.
100. Por lo tanto, en esta demanda se solicita al Tribunal que condene a la

UAESP al pago de las 1,6 millones de toneladas de escombros dispuestas
en el RSDJ, utilizando para el efecto el precio que la propia UAESP fijó
para la disposición de escombros en el RSDJ a través de la Resolución
No. 677 de 2010.
101. En efecto, la UAESP, a través de la Resolución No. 677 de 2010 (páginas

89 y 90), establece que Proactiva le adeuda la suma de COP$68.601.000
que corresponden al costo de disposición de 3.000 metros cúbicos de
escombros, a razón de COP$22.867 por metro cúbico.
102. A esta suma deben restársele COP$145 pesos correspondientes al IVA,

con lo cual se obtiene la tarifa de disposición por metro cúbico de
escombros, esto es, COP$22.722.
103. Ahora bien, esta tarifa por metro cúbico de escombros puede ser
transformada en una tarifa por tonelada de escombros haciendo una
simple regla de tres.
104. En efecto, en el RSDJ se dispusieron 2.098.638 metros cúbicos de

escombros con un peso de 1.663.829 toneladas, lo que implica que cada
tonelada ocupa 1,26 metros cúbicos.
105. Así las cosas, la tarifa por tonelada es igual a 1,26 veces la tarifa por metro
cúbico, equivalente, según la fijación que de la tarifa hizo la propia UAESP,
a COP$28.659,95 por tonelada de escombros dispuesta en el RSDJ.
106. Debe resaltarse que esta tarifa resulta plenamente aplicable, pues fue
fijada por la propia UAESP, lo que implica que la entidad convocada no
tendrá ningún reparo en su utilización, como quiera que fue ella misma
quien la determinó.
107. En caso de que el Tribunal considere que la tarifa calculada por la propia
convocada no es aplicable, respetuosamente solicitamos se liquiden los

perjuicios o compensación a que tiene derecho Proactiva por concepto de

la disposición de escombros en el RSDJ, utilizando para el efecto la tarifa
que la propia UAESP pagó a Proactiva por tonelada de basuras dispuestas
en el RSDJ de conformidad con el Contrato.
108. Con esta forma de liquidar la remuneración de Proactiva, no se pide otra

cosa al Tribunal que dar a los escombros el mismo tratamiento de las
basuras en cuanto a remuneración, a pesar de que estos causan todos los
inconvenientes técnicos antes descritos.
109. En efecto, se solicita se liquide la remuneración con fundamento en el

precio por tonelada de basuras dispuestas en el RSDJ que efectivamente
recibió Proactiva de la UAESP. Con lo anterior, el Tribunal no haría otra
cosa que remunerar a Proactiva por la disposición de escombros como si
estos se trataran de basuras, bajo el mismo esquema de remuneración
diseñado por la UAESP y contenido en el Contrato.
110. Nótese que esta forma de liquidar los perjuicios implica utilizar el mismo
precio recibido por Proactiva durante la ejecución del Contrato por la
disposición de basuras; ni más ni menos. Además, ni siquiera se afecta el
precio de disposición por el hecho de que se tiene en cuenta que los
escombros en realidad implican costos de disposición más altos que las
basuras, por las razones antes expuestas.
111. En subsidio de las anteriores, se solicitará al Tribunal que utilice el precio

de disposición por tonelada de basuras establecido por la CRA para un
relleno sanitario.
112. Finalmente, en subsidio de las tres anteriores, se solicitará al Tribunal que

utilice el costo de disposición de basuras más el margen bruto de
Proactiva, método que subestima el verdadero impacto para Proactiva.
113. En efecto, este último costo de disposición se calcula bajo la premisa de

que Proactiva fue remunerada por todos los residuos y escombros
dispuestos en el RSDJ, pues el margen bruto de Proactiva incluye los
costos de disposición totales en el Relleno.
114. Así las cosas, debe el Tribunal privilegiar el escenario inicial planteado en
esta demanda, pues la condena bajo cualquier otro supuesto infravalora
los perjuicios realmente sufridos por mi representada, pues no tiene en
cuenta la ausencia de remuneración por la disposición de basuras
provenientes de otros municipios y de escombros.
B. Incumplimiento de la UAESP en la liquidación de la remuneración de

Proactiva como consecuencia de la aplicación del denominado
Descuento de Licitación que no era aplicable a la base de liquidación de
la remuneración de Proactiva.
115. No debe sorprenderse el Tribunal al ver que, en este subcapítulo al igual

que en el anterior, se expone un protuberante incumplimiento contractual

de la UAESP, el cual hace incluso dudar de la buena fe de la entidad

convocada.
116. En efecto, como se expone a continuación, la UAESP decidió, después de

8 años de ejecución del Contrato, reducir la remuneración de Proactiva sin
razón legal alguna e invocando como única justificación una supuesta
controversia respecto del cálculo de la remuneración de Proactiva, la cual
no había siquiera mencionado durante los 5 años siguientes al hecho que,
en entender de la UAESP, generó la supuesta controversia.
117. Tan absurda resultó la tesis expuesta por la UAESP para reducir la
remuneración de Proactiva, que esa misma entidad, a través de la
Resolución 677, admitió expresamente adeudar a mi representada lo
dejado de pagar por concepto del Descuento de Licitación que a
continuación se expone en detalle.
118. Al celebrarse el Contrato, la remuneración pactada en el mismo se regía

por el esquema financiero establecido en el Decreto 261 de 1998, en virtud
del cual le correspondía a mi representada, como remuneración, un
porcentaje del valor total recaudado por las empresas prestadoras del
servicio público de aseo.
119. No se incluía ningún descuento a la tarifa sino que se tomaba como base
el 100% de la misma.
120. Siguiendo el Decreto 261 de 1998, la cláusula 6 del Contrato estableció

que la remuneración de Proactiva sería un porcentaje del recaudo total
zonal de la concesión en Bogotá D.C.:
“CLÁUSULA 6 REMUNERACIÓN A FAVOR DEL CONCESIONARIO

Sin perjuicio de los plazos establecidos en la cláusula quinta
inmediatamente anterior, la remuneración del CONCESIONARIO en
ningún momento y por ningún concepto podrá exceder de los
siguientes valores, expresados como porcentajes del recaudo total
zonal de la concesión del servicio de aseo en Santa Fe de Bogotá, D.
C. (El subrayado es fuera del texto)
a) Por el primer año: Diez punto nueve por ciento (10.9%), a partir de
la firma del acta de iniciación de actividades.
b) Por el segundo año y hasta el final de la concesión en el quinto año:

Nueve punto cinco por ciento (9.5%)”
(...) “El porcentaje de recaudo total zonal pactado con el concesionario

como retribución por la operación de disposición final en el relleno
sanitario de Doña Juana se mantendrá constante independientemente
de la modalidad que el Distrito- UAESP adopte para recaudar y
atesorar los recursos necesarios para el pago por la prestación del
servicio.” (El subrayado es fuera del texto)

121. No obstante lo anterior, a partir de enero de 2008, en abierto

incumplimiento del Contrato y de la regulación vigente al momento de su
celebración, Proactiva empezó a recibir una remuneración inferior, pues la
UAESP, equivocadamente, le aplicó a la base liquidable el Descuento de
Licitación derivado de la Licitación 001 de 2002 para la prestación del
servicio público de aseo.
122. El Descuento de Licitación es la diferencia entre la tarifa fijada por la

UAESP por el servicio de aseo y la tarifa ofrecida por el prestador del
servicio de aseo y recolección de basuras en la Licitación 001 de 2002.
123. La aplicación del Descuento de Licitación implica que el porcentaje de

remuneración de Proactiva se liquida sobre un monto inferior al
contractualmente pactado, puesto que ya no se realiza sobre el total del
recaudo zonal, sino sobre el total menos el Descuento de Licitación.
124. Lo anterior a pesar de que: (i) el Descuento de Licitación en ningún

momento afectó la tarifa, (ii) al Contrato se le aplicaban las normas
vigentes a la fecha de su celebración, es decir, el Decreto 261 de 1998 y
(iii) la UAESP, en el 2004, había manifestado que no obstante el cambio de
regulación del esquema financiero del servicio de aseo, el esquema
financiero aplicable a Proactiva se mantenía incólume y continuó
liquidando la remuneración de mi representada sin aplicar el Descuento de
Licitación por varios años.
125. Sobre el particular, es importante recordar que la Cláusula Sexta del

Contrato establece claramente que la remuneración de Proactiva se
calcula sobre el recaudo total zonal, sin aplicar ningún descuento.
126. Así mismo, la Cláusula Octava del Contrato estableció la forma de pago de
la remuneración en los siguientes términos:
“CLÁUSULA 8. FORMA DE PAGO DE LA REMUNERACIÓN AL

CONCESIONARIO: EL CONCESIONARIO recibirá su remuneración
de las sumas recaudadas por la ECSA y con cargo a la bolsa de
compensación o por la instancia o medio que llegare a determinarse
en el futuro, previo visto bueno del interventor del contrato. Las
sumas serán canceladas cada diez (10) días, de conformidad con la
periodicidad definida por el operador comercial de la concesión de
aseo en concordancia con las frecuencias de retribución de la
operación del servicio de aseo, y el correspondiente traslado se
efectuará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expiración del
periodo objeto de la cuenta.
PARÁGRAFO: Para los efectos de esta cláusula en particular y del

contrato en general, se entenderá por ECSA, la entidad comercial
constituida por los concesionarios de recolección, barrido y limpieza
de vías y áreas públicas del Distrito Capital, que se encarga de las
funciones comerciales y financieras del servicio de aseo.”

127. Es necesario resaltar que el esquema financiero que orientaba la

remuneración de Proactiva, el cual se encontraba consagrado en el
Decreto 261 de 1998, vigente al momento de celebrarse el Contrato, nunca
fue modificado.
128. Con la suscripción de la primera prórroga al Contrato el 27 de enero de

2005, en la Cláusula Segunda de la misma los porcentajes de
remuneración del Concesionario se mantuvieron iguales:
“SEGUNDA: REMUNERACIÓN AL CONCESIONARIO: La

remuneración al concesionario, por el tiempo que dure la presente
prórroga y adición, será igual a la estipulada en el literal B de la
Cláusula Sexta (6) del contrato C-011/2000.”
129. Lo anterior implicaba que hasta el 30 de septiembre de 2007 se pagaría a

Proactiva el 9.5% del recaudo zonal total del servicio de recolección, como
porcentaje de remuneración.
130. El 31 de agosto de 2007 se suscribió la segunda prórroga del Contrato, en

la cual se modificó el porcentaje de remuneración en el siguiente sentido:
“SEGUNDO.- Establecer como remuneración del concesionario el

nueve por ciento (9%) del recaudo zonal total de la concesión de
servicio de aseo de Bogotá D.C.”
131. Dicha prórroga implicó que hasta el 31 de diciembre de 2007, el porcentaje

de remuneración fue de 9%.
132. El 7 de abril de 2008 se suscribió la tercera prórroga al Contrato, en la cual

se modificó la remuneración de Proactiva en los siguientes términos:
“CLÁUSULA TERCERA. REMUNERACIÓN DEL CONCESIONARIO.

A partir de la entrada en vigencia de la presente prórroga y hasta el
final de la concesión, el CONCESIONARIO percibirá como
remuneración, el ocho punto cinco por ciento (8.5%) del recaudo total
zonal de la concesión del servicio de aseo en Bogotá D.C.,
remuneración que cubre todos los costos necesarios para el
cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones pactadas en el
contrato, sus otrosíes, adicionales y prórrogas, así como los de
inversión requeridos para la adecuación, operación, administración y
mantenimiento de la Zona II Área 3 y de la Terraza 8 (Sur) de la Zona
VIII.”
133. Así las cosas, para el año 2008, el porcentaje de remuneración de

Proactiva era de 8.5% del recaudo total zonal del servicio de aseo.
134. Teniendo en cuenta lo anterior, si bien en el desarrollo del Contrato varió el

porcentaje de remuneración, el esquema financiero de pago se mantuvo
incólume.

135. Lo anterior debido a que, en todo momento, el porcentaje de remuneración

se aplicaba a los ingresos de las bolsas zonales, es decir, los ingresos que
correspondían a la totalidad de los recaudos recibidos por las empresas
prestadoras del servicio público de aseo que eran efectivamente
facturados.
136. El esquema financiero anteriormente citado respondía a las exigencias

establecidas en el Capítulo III del Decreto 261 de 1998, en el cual no se
contempló descuento alguno en la tarifa de aseo a favor de los usuarios.
137. Lo anterior hizo que, al momento de celebración del Contrato, la norma

vigente estableciera que la base de liquidación para la remuneración de
Proactiva era el 100% de la tarifa pagada por los usuarios del servicio
público de aseo.
138. Sin embargo, la UAESP, estando vigente el Contrato, abrió el proceso

licitatorio para la recolección domiciliaria de basuras, Licitación 001 de
2002, el cual resulta relevante, pues recordemos que la remuneración de
Proactiva se derivaba precisamente de la totalidad de los ingresos
recaudados por las empresas prestadoras del servicio de aseo.
139. Al adjudicar el contrato, la UAESP cambió el esquema financiero que

utilizaba para la gestión comercial y financiera del servicio de aseo, pues la
recolección de los ingresos ya no se hacía con ECSA, sino que se
constituyó una fiducia para que administrara los recursos del recaudo total
de aseo.
140. Para ello se contrató a CUPIC, quien se encargaría de la liquidación y

facturación de las sumas adeudadas tanto a Proactiva como a los
operadores del servicio domiciliario de aseo.
141. Adicionalmente, en dicha Licitación se creó el Descuento de Licitación, el

cual se consagró en el artículo 7 de la Resolución No. 156 de 2003 dictada
por la UAESP, la cual se fundamentó en la Resolución No. 235 de 2002 de
la CRA.
142. Dicho Descuento de Licitación se refleja en las facturas del servicio de

aseo como “Dto Licitación”, el cual correspondía al 16% de la tarifa plena, y
era el resultado de la diferencia entre la tarifa establecida por la UAESP y
la tarifa efectivamente propuesta por los proponentes y posteriormente por
los Contratistas del servicio de aseo.
143. El Descuento de Licitación es realmente una devolución que se le hace al

usuario de manera simultánea a la facturación. En esa medida, al no
constituir una reducción de la tarifa, el mismo se encuentra en la factura
como un saldo negativo que el usuario no debe pagar.
144. Sin embargo, reiteramos que, si bien el Descuento de Licitación modificó el

esquema financiero para la prestación del servicio de aseo, ello no implicó

que por esta vía se modificara la remuneración de Proactiva pactada en el

Contrato.
145. Lo anterior fue reconocido por la UAESP mediante las Resoluciones No.
113 y 237 de 2003, así como mediante comunicación 2004EE5108 de
fecha 8 de septiembre de 2004, en las cuales se aclaró que la
remuneración de Proactiva seguía teniendo como base el monto total de lo
recaudado por las empresas prestadoras del servicio público de aseo, es
decir, sin aplicar el Descuento de Licitación.
146. En efecto, el numeral 2.6.3. de la Resolución No. 113 de 2003 de la

UAESP estableció:
“La retribución del concesionario del relleno sanitario es igual al

porcentaje pactado contractualmente sobre el monto total de los
ingresos a las cuentas ASEs menos los ingresos correspondientes a la
participación de los predios sin construir y del cobro de los aforos
extraordinarios. Los dineros necesarios para pagar su retribución se
toman del porcentaje de recaudo no comprometido de las ASEs
superavitarias.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
147. En el mismo sentido se pronunció la UAESP, en el artículo 1 de la

Resolución No. 237 de fecha 17 de diciembre de 2003:
“La base de liquidación de la retribución concesionario del relleno

sanitario es el monto total de los ingresos a las cuentas de las ASEs
por concepto del recaudo de la facturación emitida conjuntamente con
otra empresa de servicios públicos sin incluir los recaudos por
concepto de facturación al sector oficial (ciclo x); adicionalmente, la
base de liquidación tampoco incluye los recaudos por facturación
directa ni la participación en los recaudos de la facturación a los
predios sin construir.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
148. Adicionalmente la propia UAESP, a través de la Resolución 677 de 2010

mediante la cual liquidó unilateralmente el Contrato, reconoció que no
había lugar a restar el Descuento de Licitación de la base para liquidar la
remuneración de Proactiva y, por lo tanto, sostuvo:
“Saldos a Favor del Contratista
1.- Los valores descontados por concepto del Descuento de Licitación,

teniendo en cuenta los menores valores generados, de acuerdo con la
Resolución UAESP No. 237 de 2003, correspondiente a
$9.534.594.743, de conformidad con lo señalado en el oficio
2010EE01413 del 10 de marzo de 2010.” (Negrillas originales).
149. Adicionalmente, el 29 de julio de 2004, mediante comunicación No. G-07-

0606-2004, el CUPIC se dirigió a la UAESP para solicitar la aclaración
respecto a la base de retribución al operador del RSDJ, en particular si
debía tener en cuenta el Descuento de Licitación.

150. En respuesta a dicha solicitud, el Director Técnico de la UAESP contestó a

dicha comunicación mediante comunicación 2004EE5108 de fecha 8 de
septiembre de 2004, por medio de la cual corrobora que el monto base
para determinar la remuneración de Proactiva incluye las tarifas aprobadas
y aplicadas, es decir, incluye el dinero que luego se devuelve a los
usuarios como Descuento de Licitación.
“[…] que el descuento establecido el artículo en la Resolución UESP

156 de 2003 se originó de la aplicación del numeral 4 del artículo
primero de la Resolución CRA 235 de 2002, por medio de la cual le
otorgaron las áreas de servicio exclusivo a Bogotá, de donde se
desprende que este descuento es reconocido por el esquema
financiero de la concesión de aseo y, en consecuencia, debe ser
tenido en cuenta para el cálculo de la base de liquidación de
retribuciones a los concesionarios.
Por su parte, la retribución del operador del relleno sanitario se

definió dentro del esquema financiero consolidado en el Decreto 261
de 1998 como un porcentaje de los ingresos de las bolsas zonales,
ingresos que corresponderían a la totalidad de los recaudos
recibidos de usuarios facturados conjuntamente con otra empresa de
servicios públicos domiciliarios. Dado que en el esquema financiero
del decreto mencionado no se preveían descuentos a los usuarios,
los ingresos de bolsas zonales incluirán el monto total de las tarifas
aprobadas y aplicadas según las características de los suscriptores.
De otro lado, la Resolución UESP 237 de 2003 se orientó a
armonizar las condiciones de retribución del operador del relleno al
marco de la nueva concesión, reglamentada por la Resolución UESP
113 de 2003. Con base en lo expuesto, aclaramos que la base de
liquidación de la retribución al relleno incluye los descuentos
otorgados por la Resolución UESP 156 de 2003.”
151. No obstante lo anterior, y en desconocimiento de sus propios actos y de la

buena fe con que deben ejecutarse los contratos, la UAESP dirigió
comunicaciones al Consorcio ISP, al Consorcio HMV-CONCOL y al CUPIC
informándoles que las liquidaciones de la remuneración de Proactiva
debían hacerse sin tener en cuenta el Descuento de Licitación, hasta tanto
no se aclarara la forma adecuada en que se debía realizar la liquidación.
152. En efecto, mediante comunicación No. 2008EE-3643 de fecha 10 de junio

de 2008, la UAESP le informó al Consorcio ISP que estaba liquidando de
forma errada la remuneración de Proactiva, debido a que estaba
incluyendo en la base el Descuento de Licitación; incumpliendo así sus
funciones relacionadas con la interventoría económica, financiera y jurídica
de los contratos de concesión para prestar el servicio público de aseo en
Bogotá D.C.
153. Ante ello, el Consorcio ISP envió a la UAESP la comunicación No. 5807 de
fecha 18 de junio de 2008, por medio de la cual le indica que la liquidación

de la remuneración de Proactiva se había venido haciendo de acuerdo con

la doctrina sentada por la misma entidad al respecto:
“A lo que esta Interventoría respondió, y a su criterio con gran validez

jurídica, que las liquidaciones de las bases de recaudo realizadas a
Proactiva S.A. ESP se habían realizado bajo los parámetros
normativos que la misma unidad había establecido bajo la Resolución
UESP 237 de 2003 y su comunicación 2004EE5108 del 8 de
septiembre de 2004, mediante la cual la Entidad impartió de forma
clara y expresa al Cupic S.A. la instrucción de cómo se debía realizar
la liquidación.”
154. Adicionalmente, mediante comunicación No. 2008EE3582 de fecha 5 de

junio de 2008, la UAESP le informó al Consorcio HMV-CONCOL que se
cambiaría la forma de liquidar la remuneración de Proactiva:
“En consecuencia se solicitaron las explicaciones pertinentes al

Consorcio Interventorías de Servicios Públicos – ISP S.A., por medio
del oficio UAESP 2923 del 7 de mayo de 2008, sobre las razones por
las cuales Cupic S.A. ha realizado las liquidaciones de la retribución al
concesionario Proactiva Doña Juana ESP S.A. de esta manera, por lo
que hasta tanto no se tenga claridad al respecto se autorizarán las
liquidaciones de la retribución con base en lo indicado por la
Resolución UESP 237 de 2003, mencionado anteriormente, sin tener
en cuenta el descuento de licitación.
Una vez se aclare el tema sobre la forma adecuada de liquidación se

procederá a complementar la remuneración faltante de Proactiva Doña
Juana ESP S.A., si es del caso.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
155. Finalmente, la UAESP, mediante comunicación No. 2008EE3678 de fecha

10 de junio de 2008, le dio a CUPIC nuevas instrucciones para liquidar la
remuneración de Proactiva:
“Por lo tanto, hasta que no se tenga claridad al respecto CUPIC S.A.

deberá realizar las liquidaciones de la retribución con base en lo
indicado por la Resolución UESP 237 de 2003, mencionado
anteriormente, sin tener en cuenta el descuento de licitación.”
156. Cumpliendo lo ordenado por la UAESP, el Consorcio HMV-CONCOL

comenzó a devolver a Proactiva las facturas correspondientes a los
períodos comprendidos entre el 16 y el 31 de enero de 2008, el 1 y el 15
de febrero de 2008, el 16 y el 29 de febrero de 2008, el 1 y el 15 de marzo
y el 16 y el 31 de marzo de 2008.
157. Posteriormente, debido a que en cumplimiento de lo ordenado por la

UAESP, Proactiva sólo había podido presentar facturas parciales, sin
incluir el Descuento de Licitación, mi representada envió al Consorcio
HMV-CONCOL la comunicación No. PDJ-OC-427/08, aclarando que la

presentación de las nuevas facturas por valores inferiores a la nueva

facturación no implicaba ni podía ser entendida como una renuncia
expresa o tácita a la totalidad de la remuneración.
“5. Dado que la nueva posición asumida por la UAESP ha generado

objeciones y dudas a las facturas presentadas por Proactiva,
correspondientes por los meses de enero, febrero y marzo de 2008,
con la consecuente suspensión en los pagos de la retribución a
Proactiva, con el ánimo de atenuar los perjuicios que se han causado y
se siguen causando a Proactiva por la nueva y sorpresiva posición
asumida por la UAESP y dar cabal cumplimiento al objeto del contrato.
6. Por consiguiente, queremos manifestar expresamente que la

presentación de estas facturas (N° 289, 287, 288, 290 y 291) por un
monto inferior al de la retribución que realmente le corresponde a
Proactiva por el servicio de disposición final de residuos sólidos en el
Relleno Sanitario Doña Juana prestado en los meses de Enero,
Febrero y Marzo de 2008, no implica ni puede ser entendido como
aceptación expresa o tácita de Proactiva a la menor retribución
calculada con el CUPIC, conforme a las instrucciones que le ha
impartido la UAESP, en contra de lo establecido en el contrato y su
última prórroga.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
158. Así las cosas, desde el 16 de enero de 2008 la UAESP le pagó a Proactiva
una remuneración inferior a la pactada en el Contrato, puesto que se le
aplicó un descuento que carecía de autorización legal o contractual, todo lo
cual generó evidentemente un desequilibrio económico y un
incumplimiento contractual.
159. Ante dicha situación, mediante comunicación No. PDJ-0C-440/08 de fecha

5 de agosto de 2008, Proactiva le solicitó a la UAESP el pago de las
facturas correspondientes a los periodos comprendidos entre el 16 y 31 de
enero de 2008, el 1 y 15 de febrero de 2008, el 16 y 29 de febrero de 2008,
el 1 y el 15 de marzo y el 16 y 31 de marzo de 2008, las cuales habían sido
devueltas por el Consorcio HMV-CONCOL.
160. En respuesta a dicha solicitud, la UAESP, mediante comunicación No.

2008IE6377de fecha 27 de agosto de 2008, señaló:
“De conformidad con el análisis efectuado en torno al problema jurídico

planteado, esta Dirección Jurídica considera que el concepto de
recaudo a la luz del contrato de concesión C-011 de 2000, debe ser
entendido sobre la base inicialmente pactada en la cláusula 6 del
referido contrato y en armonía con el concepto de recaudo expresado
en el pliego de condiciones de la licitación pública 01 de 2002, debe
entenderse el recaudo como la tarifa plena establecida, con base en la
cual ofertaron los actuales concesionarios de recolección, barrido y
limpieza.

En consecuencia, en concepto de esta Dirección Jurídica, la

remuneración del concesionario del servicio de disposición final debe
cancelarse teniendo como base el recaudo total zonal de la concesión
del servicio de aseo, entendido como la tarifa aplicada sin tener
consideración el reembolso efectuado como consecuencia del proceso
licitatorio y que dio lugar a la devolución a los usuarios del servicio de
aseo de los beneficios económicos derivados de dicho proceso, los
cuales se registran en la factura del servicio como “descuentos de la
licitación””
161. Mediante comunicación No. PDJ-OC-399/09 de fecha 24 de noviembre de

2009, Proactiva nuevamente insistió en la necesidad de solucionar el
conflicto, con mayor razón teniendo en cuenta que al operador del RSDJ
para esa fecha si le estaban liquidando la remuneración teniendo en
cuenta el Descuento de Licitación.
162. En respuesta a dicha solicitud, la UAESP, mediante comunicación No.

2009EE-10303 informó a Proactiva que no podría pronunciarse de fondo al
respecto puesto que la nueva administración no tenía conocimiento preciso
del tema.
163. Finalmente la UAESP, mediante comunicación No. 2010EE-01413 de

fecha 25 de febrero de 2010, remitió a Proactiva la certificación del CUPIC
en relación con los valores descontados y adeudados a mi representada.
“Con toda atención me permito remitir la certificación original de los

valores descontados, por concepto del Descuento de Licitación,
teniendo en cuenta los menores valores generados, de acuerdo con la
Resolución UESP No. 237 de 203, en desarrollo del Contrato de
concesión No. 011 de 2000 […]” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
164. Ahora bien, teniendo en cuenta que la propia UAESP reconoció a través de
la Resolución 677 que le adeuda a Proactiva la suma de
COP$9.534.594.743 por concepto de los valores dejados de pagar como
consecuencia de deducir el Descuento de Licitación de la base para
calcular la remuneración de Proactiva, resulta indiscutible que ello es así.
165. No obstante lo anterior, la UAESP, dentro de la Resolución 677,

convenientemente erró en el cálculo de esta suma, puesto que omitió
liquidar intereses de mora sobre el monto adeudado.
166. En efecto, mi representada tenía derecho legal y contractual a recibir

oportunamente la suma antes mencionada, esto es, con cada pago que
debía efectuarse.
167. Al no haber sido así, la UAESP incurrió en mora en el pago de esta suma a
favor de Proactiva, pues aún hoy no ha sido efectuado el pago.
168. Por lo anterior, sobre la suma reconocida por la propia UAESP deben
liquidarse intereses de mora a favor de Proactiva, desde el día en que la

UAESP debió haber realizado cada uno de los pagos hasta el día efectivo
del mismo.
C. Incumplimiento del Contrato al haber la UAESP obligado a Proactiva a

disponer basuras provenientes de municipios diferentes a los
establecidos en el Contrato.
169. En el Contrato se establecieron puntualmente los municipios, además del

Distrito Capital, de los cuales se recibirían basuras para disposición en el
RSDJ. Estos eran: Cáqueza, Choachí, Chipaque, Fómeque, Sumapaz y
Ubaque.
170. Ni en el Pliego de Condiciones ni en ningún otro documento se estableció

que Proactiva tendría la obligación de disponer basuras de otros
municipios diferentes a los mencionados en el hecho anterior.
171. No obstante lo anterior, Proactiva se vio obligada a disponer basuras

provenientes de cerca de 60 municipios diferentes a los contractualmente
establecidos, lo que constituye un incumplimiento contractual de la
UAESP.
172. La disposición de basuras provenientes de municipios no contemplados en

el Contrato, causó perjuicios a Proactiva que deben ser indemnizados por
la UAESP.
173. En efecto, esta disposición de residuos adicionales implicó no sólo una

disminución de la vida útil de las zonas de disposición del RSDJ, sino,
adicionalmente, una serie de costos adicionales a cargo de Proactiva que
no se encuentran dentro de la remuneración pactada en el Contrato, la
cual correspondía únicamente al servicio público de aseo para la ciudad de
Bogotá D.C. y 6 municipios adicionales.
174. La disposición de estos residuos se derivó de la emergencia ambiental

declarada por la CAR mediante Resolución No. 1731 de fecha 26 de
septiembre de 2005 “Por la cual se declara la emergencia ambiental en
toda la jurisdicción CAR por la carencia de sitios adecuados para la
disposición final de residuos sólidos y se toman unas determinaciones”.
175. De acuerdo con el Pliego de Condiciones, Proactiva tenía la obligación de

disponer 4.950 toneladas diarias de residuos, provenientes de Bogotá D.C.
y otros 6 municipios durante el término de la Concesión, de acuerdo con
los estimativos de crecimiento de la población allí señalados.
“La producción diaria de basuras se estima en 4.950 toneladas,

con la caracterización física descrita en el Anexo 1, las toneladas
de basuras recibidas en el relleno sanitario durante los años 98 y
parte del año 99 se encuentran en el Anexo 2.”
176. No obstante lo anterior, durante la ejecución del Contrato, el volumen de

basuras aumentó considerablemente, como consecuencia de la

emergencia ambiental declarada por la CAR mediante Resolución No.

1731 de fecha 26 de septiembre de 2005.
177. Dicha declaratoria tuvo como antecedente la expedición, en primer lugar,

del Decreto 1713 de 2002, el cual, en su artículo 130 estableció:
“Clausura y restauración ambiental. A partir de la promulgación

del presente decreto todos los Municipios o Distritos quedarán
obligados a ejecutar todas las acciones necesarias para
clausurar y restaurar ambientalmente o adecuar técnicamente los
actuales sitios de disposición final que no cumplan la
normatividad vigente.”
178. En desarrollo de dicho Decreto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial dictó la Resolución No. 1045 de fecha 26 de
septiembre de 2003, por medio de la cual adoptó la metodología para la
elaboración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (en
adelante “PGIRS”).
179. De acuerdo con dicha Resolución, los Municipios o Distritos tenían dos
años, desde la publicación de la misma, para realizar la clausura y
restauración ambiental de los botaderos a cielo abierto y de los sitios de
disposición final de basuras que no cumplieran con la normatividad
vigente.
180. No obstante lo anterior, en septiembre del año 2005, a un mes de vencerse

el plazo de 2 años otorgado por el MAVDT, la CAR dictó la Resolución No.
1731 de fecha 26 de septiembre de 2005, por considerar que “[…] de los
105 municipios de la jurisdicción CAR, incluido el Distrito Capital,
solamente 16 tienen elaborado el PGIRS y que los 89 restantes, no lo van
a tener a tiempo para la fecha límite del 3 de octubre, lo que genera
incertidumbre frente a la planeación en el manejo y disposición final de
residuos en esos municipios.”
181. Por este motivo, la CAR consideró necesario “[…] realizar un balance de
los rellenos sanitarios que se encuentran autorizados dentro de la
jurisdicción CAR y de los más próximos a ésta, para dar a las
administraciones municipales y a las Empresas de Servicios Públicos
alternativas para disponer a partir de la fecha y temporalmente las 934.5
toneladas de residuos sólidos que no tienen garantizada su disposición en
sitios autorizados […]”.
182. Así las cosas, la declaratoria de emergencia ambiental tuvo como

fundamento la carencia de sitios adecuados para la disposición final de
basuras de decenas de municipios en el Departamento de Cundinamarca.
183. Dentro de las alternativas para la disposición final de los basuras, la CAR
incluyó al RSDJ:

“II. Alternativas de disposición final de residuos sólidos para los

Municipios que conforman la jurisdicción CAR.
[…]
(ii) Relleno Sanitario Doña Juana: la vida útil de la zona 8,

actualmente en operación, está proyectada para octubre de
2007 y de acuerdo a comunicación de junio 17 de 2005, la
Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos –UESP se encuentra
en disponibilidad temporalmente de recibir diariamente hasta
600 toneladas de residuos en el relleno.”
184. Las siguientes son las determinaciones adoptadas por la CAR en los
artículos tercero y sexto de la Resolución No. 1731 de 2005:
 A partir del 3 de octubre de 2005 ningún municipio ni empresa de

servicios públicos estaba facultado, dentro el territorio de
jurisdicción de la CAR, para disponer basuras en botaderos a
cielo abierto.
 En esa medida, a partir de esa misma fecha, las basuras

generadas debían ser llevados a unos determinados rellenos
sanitarios, dentro de los cuales se encuentra el Relleno Sanitario
Doña Juana.
 Se le ordenó a los Alcaldes hacer las apropiaciones

presupuestales que se requirieran para cubrir los incrementos en
los costos de transporte y disposición final de las basuras que se
produjeran en sus municipios.
185. Por su parte, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (en

adelante “MAVDT”) expidió la Resolución No. 1390 de fecha 27 de
septiembre de 2005, por medio de la cual estableció las directrices y
pautas para el cierre, clausura, restauración y transformación a relleno
sanitario de los sitios de disposición final existentes.
“Teniendo en cuenta la importancia del tema, se procederá a

establecer criterios y directrices a las autoridades ambientales
regionales, municipios y distritos y prestadores del servicio
público de aseo en la actividad complementaria de disposición
final, para el cierre, clausura y restauración o transformación
técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final que
al 3 de octubre de 2005, no cumplan las obligaciones indicadas
en el término establecido en el artículo 13 de la Resolución 1045
de 2003.”
186. En el artículo 6 de dicha Resolución, se ordenó a los prestadores de la

actividad complementaria de disposición final bajo la modalidad de relleno
sanitario, dar libre acceso a las personas que lo soliciten hasta por un
plazo de 36 meses para disponer en esos rellenos las basuras respectivas.

“Artículo 6°. Libre acceso al servicio de disposición final de

residuos sólidos. Los prestadores del servicio público
domiciliario de aseo en la actividad complementaria de
disposición final de residuos sólidos, bajo la tecnología de
relleno sanitario, deberán dar libre acceso al servicio a la
persona prestadora de las actividades de recolección y
transporte que lo solicite, dando prelación a los municipios o
distritos de que trata el artículo 4° de la presente resolución,
siempre y cuando el promedio mensual de las cantidades
adicionales de residuos sólidos a disponer por el solicitante, no
supere el 50% del volumen promedio mensual de toneladas
dispuestas por el prestador del servicio en los últimos seis (6)
meses anteriores a la vigencia de la presente resolución. El
periodo de acceso al servicio de disposición final de que trata el
presente artículo no podrá ser menor a treinta y seis (36) meses,
a cuyo término deberá haberse dado cumplimiento a lo definido
en el respectivo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos,
PGIRS municipal o distrital.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
187. Con base en lo anterior, Proactiva recibió la comunicación No.

2005EE6587 de fecha 3 de octubre de 2005, proveniente del Gerente de la
UAESP, por medio de la cual se le informó a mi representada acerca de la
suscripción de Convenios con varios municipios a los cuales se les
prestaría el servicio de recepción y disposición final de basuras.
188. Así mismo, la UAESP, mediante comunicación No. 7241 de fecha 8 de

noviembre de 2006, le exigió a Proactiva que realizara el seguimiento a la
disposición final de los residuos provenientes de los municipios que tenían
Convenio con la UAESP.
“Con la presente estamos solicitando que se realice el

seguimiento a la disposición final de los residuos provenientes de
los municipios que tienen Convenio con la UESP para la
disposición final.”
189. En total se recibieron basuras de alrededor de 60 municipios cercanos a

Bogotá D.C.
190. Estos residuos adicionales significaron un crecimiento aproximado del 10%

de basuras dispuestos diariamente en el RSDJ, lo cual disminuyó la vida
útil del Relleno y demandó la inversión de tiempo y recursos adicionales
por parte de Proactiva para su correcta disposición.
191. Proactiva, en virtud de los convenios interadministrativos celebrados por la

UAESP, tuvo que recibir los basuras provenientes de, entre otros, los
municipios de: Cota, Granada, Pacho, Supatá, Tenjo, Guasca, El Colegio,
Paime, El Peñón, Tocancipá, Quebrada Negra, La Calera, El Rosal, Valle
de Ubaté, Villeta, la Peña, Sibaté, Facatativá, San Antonio del
Tequendama, Albán, Funza, La Vega, Soacha, Anolaima, Gachancipá,
Madrid, Subachoque, Chía, Gachetá, Nemocón y Suesca.

192. Lo anterior a pesar de que, de acuerdo con el Pliego de Condiciones y el

Contrato, el Relleno sólo estaba destinado a recibir los residuos de Bogotá
D.C. y de los municipios de Cáqueza, Choachí, Chipaque, Fómeque,
Sumapaz y Ubaque.
193. Ahora bien, a pesar de que Proactiva se vio obligada a invertir recursos
adicionales para la disposición final de estos residuos, los ingresos
generados por este servicio no formaron parte del total de recursos con
cargo a los cuales se calculaba la remuneración de Proactiva.
194. Lo anterior implicó que mi representada se vio obligada a disponer basuras

adicionales a los establecidos en el Contrato, sin recibir remuneración por
este concepto.
195. Los mayores volúmenes de basuras dispuestos por Proactiva supusieron

un incremento en los costos de mi representada, los cuales no fueron
previstos en la oferta económica, pues tuvieron su causa en hechos
posteriores a la celebración del Contrato.
196. Adicionalmente, la UAESP no remuneró a Proactiva la disposición final de

los volúmenes adicionales de basuras, a pesar de que la Resolución No.
1731 de 2005 de la CAR estableció que los Municipios pagarían los costos
adicionales que se produjeran por la disposición final de los residuos que
generaran, costos adicionales en los que incurrió Proactiva para la
disposición final de una mayor cantidad diaria de residuos.
197. A pesar de que mi representada le solicitó a la UAESP el pago de los

costos que la disposición de basuras adicionales supuso, la entidad
contratante, mediante comunicación No. 1708 de fecha 3 de abril de 2007,
le informó a Proactiva que no había lugar a ninguna restitución puesto que
no se había demostrado la existencia de un daño especial.
198. Ello a pesar de que la UAESP sí recibió remuneración por los servicios
prestados por Proactiva, pues los municipios que dispusieron basuras en el
Relleno Sanitario suscribieron convenios con la UAESP.
199. Ello constituye, entre otros, un actuar contrario a la buena fe por parte de la
UAESP, puesto que recibió una remuneración por la disposición de
basuras en el RSDJ, mientras Proactiva incurrió en los costos derivados de
esta actividad sin que la UAESP le reconociera remuneración alguna por
este concepto.
200. Además, el sostener como fundamento, para negarse a remunerar a

Proactiva por esta actividad, la inexistencia de daño especial, además de
constituir una conducta contraria a la buena fe, supone un entendimiento
absolutamente errado del concepto de daño especial, pues es bien sabido
que este es un concepto de creación jurisprudencial que se refiere a la
responsabilidad extracontractual del Estado.

201. Así las cosas, es evidente que la UAESP, sin fundamento alguno, además
de haber incumplido el Contrato, se ha negado a indemnizar a Proactiva
los efectos de dicho incumplimiento, pues no le ha reconocido
remuneración alguna a Proactiva por la recepción y disposición de los
basuras de otros municipios.
202. Por lo tanto, se solicitará en esta demanda al Tribunal que condene a la

UAESP a pagar a Proactiva por la disposición de los basuras provenientes
de municipios adicionales a los contemplados en el Contrato, utilizando el
precio por tonelada pagado efectivamente por la UAESP a Proactiva para
la disposición de los basuras provenientes de Bogotá D.C. y los 6
municipios contemplados en el Contrato.
203. Este escenario es el más adecuado para remunerar los costos de

Proactiva, pues al fin y al cabo se remuneraría de idéntica forma que los
residuos provenientes de Bogotá D.C., de forma tal que, para efectos de
Proactiva, la remuneración en estos términos haría que la disposición de
basuras provenientes de otros municipios fuera económicamente
asimilable e idéntica a un simple aumento en la producción de basuras en
la ciudad de Bogotá D.C.
204. En su defecto, se solicita al Tribunal que liquide los perjuicios utilizando

para el efecto el precio de disposición de basuras por tonelada establecido
por la CRA, el cual tiene el inconveniente que no refleja, en especifico, el
esquema de remuneración del RSDJ, que es la principal ventaja del primer
escenario descrito anteriormente.
205. Finalmente, en subsidio de ambas, se solicita al Tribunal que liquide los

perjuicios utilizando el costo de disposición de basuras de Proactiva más el
margen bruto, el cual subestima, de forma más grave aún que el método
anterior, el verdadero impacto para Proactiva.
206. En efecto, este costo de disposición se calcula bajo la premisa de que

Proactiva fue remunerada por todos los residuos y escombros dispuestos
en el RSDJ, pues el margen bruto de Proactiva incluye los costos de
disposición totales en el Relleno.
207. Así las cosas, debe el Tribunal privilegiar el escenario inicial planteado en
esta demanda, pues la condena bajo los demás escenarios infravalora los
perjuicios realmente sufridos por mi representada, pues no tiene en cuenta
la ausencia de remuneración por la disposición de basuras provenientes de
otros municipios y de escombros.
D. Intereses de mora por el incumplimiento en el pago de la remuneración

de Proactiva.
208. De conformidad con la cláusula 8 del Contrato, la remuneración de

Proactiva debía pagarse cada diez días y el traslado de fondos debía
realizarse dentro de los cinco días siguientes a la expiración del periodo
objeto de la cuenta.

“CLÁUSULA 8. FORMA DE PAGO DE LA REMUNERACIÓN AL

CONCESIONARIO: EL CONCESIONARIO recibirá su remuneración
de las sumas recaudadas por la ECSA y con cargo a la bolsa de
compensación o por la instancia o medio que llegare a determinarse
en el futuro, previo visto bueno del interventor del contrato. Las
sumas serán canceladas cada diez (10) días, de conformidad con la
periodicidad definida por el operador comercial de la concesión de
aseo en concordancia con las frecuencias de retribución de la
operación del servicio de aseo, y el correspondiente traslado se
efectuará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expiración del
periodo objeto de la cuenta.
PARÁGRAFO: Para los efectos de esta cláusula en particular y del

contrato en general, se entenderá por ECSA, la entidad comercial
constituida por los concesionarios de recolección, barrido y limpieza
de vías y áreas públicas del Distrito Capital, que se encarga de las
funciones comerciales y financieras del servicio de aseo.”
209. No obstante lo anterior, en múltiples ocasiones el plazo contractualmente

establecido para el pago de la remuneración de Proactiva fue excedido y,
por lo tanto, se causaron intereses de mora.
210. En efecto, el simple incumplimiento del plazo pactado da lugar a la mora

en la obligación y, al ser una obligación dineraria constitutiva del pago de
una suma cierta de dinero, da lugar a la causación de intereses de mora a
partir del día siguiente al vencimiento del plazo contractualmente pactado.
211. Así las cosas, la UAESP adeuda a Proactiva los intereses de mora
respecto de los pagos tardíos que efectuó durante la ejecución del
Contrato, en abierto incumplimiento del plazo pactado en la cláusula 8 de
este último.
212. Los intereses de mora están calculados y soportados en el dictamen

pericial que se adjunta a la presente demanda.
E. Incumplimiento de la UAESP en el pago de la remuneración de

Proactiva.
213. La obligación de remunerar el servicio prestado por Proactiva corresponde,

como es natural, a la UAESP en su calidad de entidad contratante.
214. No obstante lo anterior, en la práctica, el mecanismo de pago a Proactiva

operaba, en primer lugar, con una liquidación de la remuneración de
Proactiva elaborada por el CUPIC.
215. Posteriormente, dichas liquidaciones eran remitidas a la Fiduciaria

Bancolombia para que ésta realizara los desembolsos correspondientes,
utilizando los fondos que se encontraban en el Fideicomiso P.A. Concesión
Aseo D.C.

216. Una vez expirado el término contractual, mi representada, mediante

comunicación PDJ-OC-011/10 de fecha 14 de enero de 2010, solicitó a la
UAESP una certificación de los valores liquidados por concepto de
retribución por el servicio de operación del Relleno Sanitario, desde el
inicio de la concesión hasta la fecha de terminación del Contrato.
217. Así mismo, en dicha comunicación, Proactiva solicitó una certificación de

los giros realizados por la Fiduciaria Bancolombia, por el mismo concepto,
desde el inicio de la concesión hasta la terminación del Contrato.
218. En respuesta a dicho requerimiento, la UAESP, mediante comunicación

No. 2010EE-1773 de fecha 9 de marzo de 2010, remitió la certificación
suministrada por CUPIC en relación con los valores liquidados hasta la
terminación del Contrato.
219. Por otro lado, mediante comunicación No. GAP-010400 de fecha 2 de

marzo de 2010, la Fiduciaria Bancolombia le remitió a Proactiva la
información solicitada.
220. Al revisar ambos documentos, se pudo constatar que existe una diferencia
de ciento cuatro millones trescientos veintinueve mil doscientos veinticinco
pesos (COP$104.329.225) a favor de Proactiva, que fueron liquidados por
el CUPIC pero que no fueron girados por la Fiduciaria.
221. Lo anterior constituye un incumplimiento contractual de la UAESP en el

pago de la remuneración de Proactiva.
222. En esa medida, mi representada envió a la UAESP la comunicación No.

PDJ-OC-075/10 de fecha 19 de mayo de 2010, por medio de la cual se
requirió a la UAESP el pago de la suma antes mencionada.
“El saldo pendiente por cancelar hasta la fecha a PROACTIVA

DOÑA JUANA E.S.P. S.A. es de $104.329.225 (Ciento cuatro
millones trescientos veintinueve mil doscientos veinticinco pesos).
Quedamos a la espera de sus instrucciones a seguir para el cobro
de dicho saldo.”
223. La suma a favor de Proactiva fue producto de la diferencia de pago

identificada al comparar la certificación de la retribución liquidada por
CUPIC y la certificación de giros efectuados por la Fiduciaria a Proactiva.
224. Dicha operación da un total de tres mil doscientos treinta y tres millones
doscientos veintiséis mil novecientos ochenta y ocho pesos (COP$
3.233.226.988).
225. Sin embargo, a dicha suma se le debe restar el total de pagos efectuados
por la Fiduciaria Bancolombia en el año 2010, correspondientes a tres mil
ciento veintiocho millones ochocientos noventa y siete mil setecientos
sesenta y tres pesos (COP$3.128.897.763).

226. Si se restan ambos valores, la diferencia es de ciento cuatro millones

trescientos veintinueve mil doscientos veinticinco pesos (COP$
104.329.225), los cuales no han sido pagados aún por la UAESP a mi
representada, en abierto incumplimiento de sus obligaciones contractuales.
227. Adicionalmente, la UAESP debe reconocer intereses moratorios sobre la

suma mencionada, desde la fecha en que ha debido realizar el pago y
hasta la fecha efectiva del mismo.
F. Incumplimiento del Contrato por obligar a Proactiva a disponer

escombros: consecuencias en el Sistema de Conducción de Lixiviados.
228. Tal y como se expuso anteriormente, la UAESP obligó a Proactiva a

disponer escombros en el RSDJ, lo que, además de constituir un
incumplimiento del Contrato, del Pliego de Condiciones y de la ley, causó
serios perjuicios a Proactiva, dentro de los cuales se encuentran
consecuencias negativas en el Sistema de Conducción de Lixiviados.
229. En efecto, los escombros, al ser más densos que los basuras, no ser
fácilmente comprimibles, contener sedimentos y ser más duros en general,
causan serios inconvenientes al Sistema de Conducción de Lixiviados.
230. El Sistema de Conducción de Lixiviados es el conjunto de elementos que

trabajan de una manera coordinada para el manejo de Lixiviados en el
RSDJ, tales como: i) líneas internas de cada una de las capas que se
construyen dentro de las terrazas en donde se disponen residuos
domiciliarios; ii) líneas primarias y secundarias para evacuar Lixiviados
producidos por la descomposición de los residuos domiciliarios, y iii)
pondajes o piscinas de depósito de Lixiviados, los cuales tienen como
efecto dos (2) cosas: la primera que sirvan de regulación de caudal y la
segunda, que sirvan como decantadores de flóculos que arrastran los
Lixiviados.
231. Puntualmente, los sedimentos de los escombros son arrastrados por los
lixiviados y drenados hasta el Sistema de Conducción de Lixiviados, en el
cual causan taponamientos.
232. Además, la densidad y dureza de los escombros, al ser comprimidos,

taponan e incluso pueden doblar u obstruir el Sistema de Conducción de
Lixiviados.
233. Sobre este particular el numeral 2.1.14. de la Cláusula Segunda del

Contrato le impone las siguientes obligaciones a Proactiva en relación con
el Sistema Conducción de Lixiviados:
“CLÁUSULA 2. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO:
[…]

2.1.14. Mantener y operar los sistemas de conducción de lixiviados

desde cada zona generadora de lixiviados hasta la entrega a la
futura planta de tratamiento de lixiviados, que entrará en operación a
finales del año 2000” (Subrayas y negrillas fuera del texto).
234. Sin embargo, el Sistema de Conducción de Lixiviados: (i) sufrió

taponamientos derivados de la disposición de escombros, para lo cual no
había sido diseñado y (ii) presentó problemas estructurales, tales como
taponamientos y sectores en contrapendiente, sobre los cuales no tenía
responsabilidad alguna Proactiva, pues mi representada no lo diseñó ni
construyó.
235. En primer lugar, debe recalcarse, tal y como se explicó anteriormente, que
el RSDJ no fue diseñado para disponer escombros y, a pesar de estar
expresamente prohibido, mi representada fue obligada a disponer cerca de
1,6 millones de toneladas de escombros.
236. Como se explicó anteriormente, el RSDJ fue diseñado para disponer

basuras y no escombros, debido a que los escombros tienen una
conformación que hace técnicamente ineficiente disponerlos en rellenos
sanitarios.
237. Una de las características de los escombros es la alta cantidad de

sedimentos que producen, los cuales se mezclan con lixiviados y, por lo
tanto, terminan taponando el sistema de conducción de lixiviados.
238. Al ocurrir un taponamiento, Proactiva debía realizar costosas obras para

destaparlo y adoptar medidas para mitigar las consecuencias de dicho
taponamiento.
239. El costo de estas obras adicionales, debidamente demostradas a través

del dictamen pericial, deben ser reconocidos por la UAESP, puesto que se
derivan de un incumplimiento por parte de la UAESP del Contrato y de la
legislación vigente, por haber ordenado a mi representada la disposición
de escombros en el RSDJ.
240. En segundo lugar, el Sistema de Conducción de Lixiviados se encontraba

diseñado y construido antes de que Proactiva asumiera la operación del
RSDJ.
241. Infortunadamente, quien diseñó y construyó el sistema incurrió en diversos

errores técnicos que conllevaron mayores costos en su mantenimiento, si
se compara con un sistema bien diseñado de conformidad con la técnica.
242. Sobre este particular, tal y como se dijo anteriormente, o bien la UAESP
fue negligente en la supervisión del operador que construyó el RSDJ y, por
lo tanto, no conocía los imperfectos de dicho Sistema; o por el contrario la
UAESP conocía los inconvenientes técnicos y omitió, de mala fe,
informarlos a Proactiva y los demás proponentes, evitando así que estos

pudieran incluir el costo de reparar los defectos del Sistema de Conducción

de Lixiviados en su propuesta económica.
243. Como es lógico, si mi representada no construyó ni diseñó el sistema de

construcción de lixiviados, los defectos de este no le son imputables a
Proactiva y, por el contrario, es la UAESP quien debe responder por los
sobrecostos que supuso mantener un sistema mal construido.
244. Adicionalmente, además de estar defectuosamente diseñado y construido,

no existían planos completos del sistema de conducción de lixiviados
dentro de la masa de basuras, lo que implicaba que para realizar el
mantenimiento del sistema en el evento de un taponamiento, Proactiva
debía realizar perforaciones en el RSDJ para ubicar el sistema utilizando
un método de ensayo y error, el cual involucra costos mucho mayores si se
compara con los que hubiera incurrido Proactiva de tener disponible un
plano del sistema.
245. Sobre los puntos antes descritos, Proactiva manifestó su preocupación

respecto al funcionamiento del Sistema de Conducción de Lixiviados
mediante comunicación No. PDJ-OC-689/05 de fecha 22 de diciembre de
2005, por considerar que el manejo conjunto de escombros y basuras
estaban generando taponamientos:
“Actualmente una cantidad importante de escombros, más del

10% del total de las basuras recibidas, están siendo dispuestas de
manera conjunta. Tal y como lo venimos manejando tanto con la
Interventoría del contrato, así como con la Dir. Técnica de la
Unidad Ejecutiva – UESP, desde hace ya 15 meses, los
escombros que genera el Distrito, dispuestos tal y como se está
haciendo en la actualidad, conjuntamente con las basuras, aparte
de ser una situación claramente irregular, tanto técnica como
jurídicamente, las incrustaciones que induce el escombro en el
interior de la tubería, se traduce en un severo daño al sistema de
conducción de lixiviados, afectándolo de tal manera que pone en
riesgo hasta la operación del mismo. Apartando los gastos
adicionales en los que hemos incurrido, no solo en mantenimiento
sino en el diseño y construcción de un sistema paralelo para
transporte de lixiviados, conocido como sistema de contingencia,
proponemos de manera responsable, que a partir del próximo 01
de febrero, no se reciban más escombros en el frente de
descargue. Al respecto solo resta que la UAESP, con su
componente técnica y jurídica, responda a la convocatoria que sin
éxito venimos haciendo desde hace tiempo, de manera de aprobar
e implementar una estrategia que nos permita alcanzar esta
meta.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
246. Así mismo, el Interventor, a través del documento Diseño Conceptual de la

Estación de Separación de Escombros Contaminados del Relleno Sanitario
Doña Juana de mayo de 2007, reconoció las dificultades que supone la
disposición de escombros en el RSDJ en los siguientes términos:

“1. INTRODUCCIÓN
(…) El Relleno Sanitario Doña Juana recibe en promedio 15.000
toneladas mensuales de escombros de construcción, mezclados
entre los residuos sólidos convencionales transportados por los
consorcios recolectores. Esta cantidad importante ocasiona
dificultades en los procesos de disposición de residuos
sólidos en la medida en que el diseño de las terrazas y su
metodología de llenado, drenaje y evacuación de lixiviados y
gases, no consideran y no deben considerar estos
componentes. Las dificultades referidas implican el taponamiento
de chimeneas, y capa de drenante, reducción de permeabilidad de
la masa de residuos, generación de brotes de lixiviado e
incrustación y taponamiento de tuberías.” (El subrayado y negrillas
son nuestros).
247. Estos inconvenientes técnicos también fueron reconocidos por la UAESP a

través del informe Diagnóstico del Manejo Integral de Escombros en
Bogotá Distrito Capital expedido en febrero de 2009, el cual establece en
su página 89:
“6.2 Disposición De Escombros En El Relleno Sanitario Doña

Juana-RSDJ-.
Al incorporar grandes volúmenes de escombros a la disposición

final de residuos, se afectan los procesos para la conformación
geomorfológica del sistema, las condiciones de estabilidad
asociadas a la reología del sistema, la aceptabilidad de la
masa de residuos, los procesos bioquímicos de
transformación y la degradación y mineralización,
problemáticas en la operación del relleno sanitario, que se
reflejan con el tiempo, en el taponamiento de chimeneas y
capa drenante, reducción de la permeabilidad de la masa de
residuos, generación de brotes de lixiviado e incrustación y
taponamiento de tuberías, implicación de zonas de baja
permeabilidad y por tanto de baja tasa de asentamientos en las
zonas del RSDJ. Esto conlleva a la constitución de un pasivo
ambiental mayor debido al requerimiento de infraestructura
adicional para la disposición de residuos en relleno sanitario,
situación que se valoraría de forma diferente y con cantidades
menores en caso de ser aprovechados y valorizados o dispuestos
en una instalación tipo escombrera. (Subrayas y negrillas fuera del
texto)
248. Adicionalmente, en la medida en que no existían planos del Sistema de

Conducción de Lixiviados, cada vez que se presentaba un taponamiento,
Proactiva debía ubicar la zona afectada mediante perforaciones y, una vez
ubicado el sitio, se procedía a efectuar el reemplazo de la tubería dañada.

249. Dicho procedimiento resultaba no sólo ineficiente sino extremadamente

costoso para Proactiva y hubiera podido evitarse si la UAESP le hubiera
suministrado planos del Sistema.
250. A pesar de que estas obras eran ajenas a las tareas de mantenimiento y
operación del sistema que ordenaba el Contrato, además de derivarse de
un incumplimiento de la UAESP, ellas fueron ejecutadas por Proactiva con
el fin de garantizar que el Sistema de Conducción de Lixiviados no
colapsara, puesto que, como se deriva de varias comunicaciones
intercambiadas con el Interventor, éste sistema, en varias ocasiones, se
encontró en alerta roja y naranja.
251. Los mantenimientos, tanto de la tubería de evacuación de Lixiviados

producto de la descomposición de las basuras depositadas, sus chimeneas
construidas, como de los pondajes construidos, en la propuesta se
determinó una regularidad, pero al contar con los sólidos suspendidos de
los escombros, este mantenimiento se debió realizar con mayor frecuencia,
dando como resultado, sobrecostos importantes, tanto en personal como
en utilización de maquinaria y equipo.
252. Estas obras representaron perjuicios para Proactiva que deben ser
indemnizados por la UAESP, pues se derivan del incumplimiento
contractual de la convocada al ordenar la disposición de escombros en el
RSDJ y de no haber revelado los defectos técnicos del Sistema de
Conducción de Lixiviados en la Licitación y en el Contrato.
G. Incumplimiento de la UAESP en la calidad de la maquinaria entregada.
253. De conformidad con lo establecido en el Pliego de Condiciones, debía

considerarse el estado mecánico y la vida útil marginal de los equipos, por
tal razón, se anexó al Pliego de Condiciones un estudio de Gecolsa que
contenía el estado actual de los equipos con base en una evaluación
técnica, tal como consta en la etapa de preguntas y respuestas:
IV. PREGUNTA: ¿Cuáles son esos equipos, qué capacidad tienen y en

qué estado se encuentran?
RESPUESTA:
JOSE FERNANDO ALJURE. (…) eso forma parte del anexo 3, en el
anexo 3 se hace entrega del estado mecánico actual de los equipos
que pertenecen a la Unidad con base en una evaluación técnica que
contratamos muy recientemente, elaborada por la firma Gecolsa.”
254. En efecto durante el desarrollo de la Licitación la UAESP presentó a los

proponentes un estudio elaborado por Gecolsa, por medio del cual se les
informó sobre el estado en que se encontraba la maquinaria que sería
suministrada al Contratista.

255. Este estudio fue realizado en agosto de 1999, cerca de 9 meses antes de
la firma del Contrato y, por lo tanto, con anterioridad a la entrega efectiva
de la maquinaria por parte de la UAESP a Proactiva.
256. Una vez firmado el Contrato, Proactiva, en el mes de abril de 2000, solicitó
a Gecolsa un nuevo estudio del estado del equipo que debía ser aportado
por la UAESP para la ejecución del Contrato.
257. Las conclusiones del segundo estudio elaborado por Gecolsa fueron
diferentes a las del informe presentado por la misma firma en el mes de
agosto de 1999, puesto que el estado de la maquinaria en abril de 2000
era inferior al reportado anteriormente.
258. Frente a estas diferencias en los dos estudios realizados, Proactiva solicitó
un tercer estudio de la misma firma, con el objeto de confirmar el estado
real de la maquinaria al inicio del Contrato.
259. El tercer estudio confirmó las conclusiones del segundo, tal y como se
evidencia en el anexo de la comunicación de fecha 16 de mayo de 2000
dirigido a Walter Arias Espinel, Coordinador de Gerencia del Consorcio
Gerencia Doña Juana, por Daniel Valderrama Santos, Gerente de Proyecto
de Proactiva.
260. Así mismo, en las respuestas a las solicitudes de aclaraciones enviadas

por correo a la UAESP de los diferentes participantes al pliego de
condiciones, de las respuesta otorgada por la entidad a la pregunta No. 14
y No. 33, quedó claro que: (i) no era obligación de Proactiva recibir todos
los equipos de la UAESP y (ii) que la UAESP entregaría inventariados los
equipos al concesionario.
“14. Es obligación de recibir todo el equipo de que dispone la UAESP?

El que se encuentra relacionado en el anexo 3.
Respuesta. No es obligación.
33. La UAESP entrega al nuevo operador todo el mobiliario,

computadoras y equipo de comunicaciones relacionada en el anexo 3.
Respuesta. La UAESP entrega al nuevo operador todo el mobiliario,

computadoras y equipo de comunicaciones relacionada en el anexo 3.”
261. En este orden de ideas y con base en los estudios mencionados con
anterioridad, Proactiva no recibió a conformidad el equipo habida cuenta
de su antigüedad, obsolescencia y deterioro, tal y como consta en las
siguientes correspondencias: PDJ-CG-C.299, PDJ-CG-C.366, PDJ-RL-
340/02, PDJ-RL-560/02, PDJ-RL-312/03, PDJ-RL-678/03, PDJ-RL-238/01,
PDJ-NC-073/01, PDJ-RL-106/01, PDJ-NC-123/01, PDJ-NC-124/01, PDJ-
NC-028/02 y las Actas de Reunión de Trabajo No. 05 y 06, y las Actas de
Reunión de Trabajo No. 15, 16, 19 y 21.

262. Tal y como se evidencia en la comunicación de fecha 15 de diciembre de

2006, denominada PDJ-RL-694/06, de la maquinaria que la UAESP debía
aportar para la ejecución del Contrato, la que menor tiempo de trabajo
tenía para el año 2000, excedía los 10 años y la de mayor tiempo de
trabajo superaba los 30 años.
263. Esta antigüedad se refleja en horas de trabajo acumuladas que van desde
las 45.000 horas hasta superar las 100.000 horas de trabajo.
264. Durante la ejecución del Contrato el Interventor del RSDJ

permanentemente estuvo enterado del estado en que se recibió la
maquinaria de propiedad de la UAESP, de la necesidad de mantenerla y
de repararla, de la dificultad de mantener algunos equipos y de la
necesidad de alquilar equipos para operar el RSDJ en reemplazo de los
equipos de la UAESP que no estaban en condiciones de operación.
265. En efecto, este grado de evidente obsolescencia fue puesto de presente

por Proactiva desde el inicio del Contrato, prueba de ello es la
correspondencia que al respecto Proactiva ha dirigido a la UAESP y a los
Interventores de turno según consta en las siguientes comunicaciones que
se adjuntan: PDJ-CG-C.192, PDJ-CG-C.105, PDJ-CG-C.366, PDJ-RL-
670/01, PDJ-RL-346/02, PDJ-RL-569/02, PDJ-RL-312/03, PDJ-RL-678/03,
PDJ-RL-361/02, PDJ-RL-003/03, PDJ-RL-748/02, PDJ-RL-271/02 y PDJ-
RL-555/06.
266. Así mismo, mediante comunicación del 22 de noviembre de 2000,

denominada PDJ-CG-C.366, el Ingeniero Daniel Valderrama Santos
afirmó:
“Diferimos en cuanto al estado del equipo recibido, por razones por

todos conocidos, hubo necesidad de alquilar equipo suficiente para
continuar con el objeto del contrato, ya que el equipo entregado se
encontró en pésimas condiciones.” (Subrayado y negrilla fuera del
texto).
267. Al respecto, se debe recordar que Proactiva elaboró su propuesta

económica basada en la información que recibió de la UAESP quien
detalló los equipos que serían entregados al concesionario de la siguiente
forma:
 Para la disposición de basura se utilizarían seis (6) Bulldozer

(No. interno 3, 4, 5, 39, 45, 46) y tres (3) Compactadoras (No.
interno 59, 60, 61) de propiedad de la UAESP, y que Proactiva
alquilaría otros equipos.
 Para adecuación se utilizarían tres (3) Bulldozer (No. interno 1,

43, 44); un (1) Cargador (No. interno 9); cuatro (4) Dumper (No.
interno 72, 73, 74, 75); dos (2) Retroexcavadoras (No. Interno
41, 48); un (1) Compresor (No. interno 17); un Retrocargador
(No. interno 42); y una (1) Motoniveladora (No. interno 23); de

propiedad de la UAESP, y que Proactiva alquilaría otros equipos.
 Para mantenimiento se utilizarían dos (2) Tractores (No. interno

29 y 30); dos (2) Volquetas (No. interno 93 y 94); una (1)
Motoniveladora (No. interno 23); un (1) Retrocargador (No.
interno 42) de propiedad de la UAESP, y que Proactiva alquilaría
otra cantidad de equipos.
268. Sin embargo, los equipos identificados con los números internos 3, 5, 45,
46, 41, 42, 23, 48, 93, 94, 42, 23 presentaron diferentes fallas desde el
inicio de la operación, en sistemas de gran importancia como los son el
sistema hidráulico, el sistema eléctrico, los motores, el sistema de servo
transmisión, el sistema diferencial y mandos finales y en el tren de rodaje o
llantas.
269. Así las cosas, teniendo en cuenta que la maquinaria entregada por la
UAESP para la ejecución del Contrato estaba en pésimas condiciones,
Proactiva se vio obligada a alquilar los equipos necesarios para la
operación y mantenimiento del Relleno Sanitario. Esta situación se
prolongó durante diez (10) meses.
270. El alquiler del equipo mencionado era absolutamente necesario para

operar el Relleno Sanitario mientras se repotenciaba, reparaba y
actualizaba el equipo suministrado a la concesión por la UAESP, habida
cuenta de su antigüedad, horas de trabajo y el estado mecánico del
momento.
271. Proactiva se vio en la necesidad de adelantar la reparación de los equipos

entregados en concesión por la UAESP, realizando grandes inversiones
con el objeto de mantener el equipo en condiciones de operación, a pesar
de que esta obligación no se encontraba incluida en el Contrato.
272. De conformidad con el Contrato, las obligaciones de Proactiva frente a la

maquinaria eran de mantenimiento:
“Cláusula 2 Obligaciones del Concesionario:
1.6 Conservar y mantener las tecnologías, equipos, bienes muebles

e inmuebles, que le suministre a entidad contratante en perfecto
estado de funcionamiento, y construir, adquirir en propiedad y
destinar a la concesión aquéllos que no le sean suministrados y que
se requieran para el adecuado cumplimiento del objeto del contrato.
(Subrayas fuera del texto)
273. Del numeral transcrito se colige que Proactiva asumió la obligación de

conservar y mantener los equipos suministrados por la UAESP, así como
de aportar a la concesión los equipos que ofertó y que no sean de los
suministrados por la UAESP.

274. Así las cosas, debe concluirse que Proactiva no era responsable de
reparar y repotenciar por completo los equipos suministrados por la
UAESP, pues su obligación era de conservar y mantener, hasta cuando
esto fuera posible en los términos de la Licitación y, así mismo, no era su
obligación adquirir equipos que la UAESP aportaría a la concesión.
275. En efecto, como se deriva de las obligaciones del Contrato, la obligación

de Proactiva en el RSDJ era mantener los equipos, más no hacer
reparaciones de fondo.
276. La diferencia radica en que el mantenimiento implica una serie de

actividades que se desarrollan para conservar los equipos en condiciones
de operatividad, por el contrario, la reparación exige un reemplazo de
partes por daños ocasionados en un equipo; los cuales pueden ser súbitos,
por accidentes, o simplemente no detectados hasta que se produce una
falla.
277. Las labores de mantenimiento pueden ser preventivas para anticiparse a

los fallos de las máquinas y equipos. Para los equipos que operaban
dentro del RSDJ, el mantenimiento preventivo comprendía una serie de
rutinas que se programaban de manera cíclica, tales como lavado,
inspección, lubricación, pruebas, mantenimiento programado de acuerdo al
número de horas máquina, entre otras.
278. En este sentido la interventoría constantemente reportó las labores de

reparación y mantenimiento que venía desarrollando Proactiva como
consta en las Actas de Trabajo, que se elaboraron con participación de la
UAESP y Proactiva, No. 08 del 25-05-2000, No. 16 del 25-08-2000, No. 19
del 21-09-2000, No. 20 del 05-10-2000, No. 21 del 12-10-2000 y No. 15 del
10-08-2000.
279. El estado de la maquinaria obligó a mi representada a realizar no sólo

labores de mantenimiento sino también labores de reparación de la
maquinaria, con el fin de no retrasar las obras en el RSDJ. Estas
reparaciones no se limitaron a una reparación menor sino que casi todas
ellas fueron reparaciones mayores.
280. Es necesario tener en cuenta que una reparación menor se caracteriza por
un tiempo corto para su ejecución y costos menores comparados con una
reparación mayor, por el contrario, una reparación mayor se caracteriza
porque los equipos presentan daños graves. En el caso del RSDJ, las
reparaciones mayores implicaron un porcentaje muy alto ya que los
equipos se encontraban en tal estado de deterioro que no permitían su uso
adecuado.
281. Así las cosas, debe concluirse que Proactiva no era responsable de
reparar y repotenciar por completo los equipos suministrados por la
UAESP, pues su obligación era de conservar y mantener, así mismo, no
era su obligación adquirir equipos que la UAESP aportaría a la concesión.

282. A pesar de lo anterior, Proactiva se vio obligada tanto a reparar y

repotenciar los equipos entregados, como a alquilar equipos que debían
ser aportados por la UAESP.
283. En este caso los costos incurridos por Proactiva se derivan de un

incumplimiento de la UAESP en la calidad y estado de funcionamiento de
la maquinaria entregada a Proactiva para la operación del RSDJ y, en esa
medida, la UAESP debe indemnizar a Proactiva todos los costos
incurridos.
H. Incumplimiento de la UAESP al ordenar el uso del Predio 138 y,

posteriormente, prohibirlo.
284. Como consecuencia del desplazamiento del DAS era necesario determinar
las cantidades de tierra que requerían ser movilizadas para realizar las
obras de estabilización y reconstrucción del DAS. Se estimó que se
requerían movilizar 53.000 m 3 de tierra.
285. Teniendo en cuenta esta necesidad, la UAESP determinó que el Predio

138, ubicado al costado sur-occidental del DAS, debía ser utilizado por
Proactiva como lugar de acopio temporal para descargar el material de
arcilla utilizada para rellenar el DAS.
286. Dicho Predio fue elegido por considerar que: (i) se intervendrían el menor
número posible de árboles plantados y (ii) su cercanía al DAS permitiría
que la descarga del material fuera mucho más ágil.
287. El 12 de agosto de 2009 Proactiva realizó dos actividades de descapote,

que consistieron principalmente en el retiro de la capa vegetal, el retiro de
152 árboles, y la adecuación del predio para recibir, de manera temporal,
los materiales provenientes del DAS.
288. Adicional a las obras que realizó mi representada en el Predio 138 para su
adecuación, es necesario resaltar que Proactiva tuvo que adecuar una vía
de acceso al mismo.
289. Sin embargo, el 14 de agosto de 2009, después de que Proactiva hubiera

realizado las actividades de descapote, e iniciado la descarga del DAS, la
comunidad se hizo presente en el Predio 138 impidiendo la descarga de
materiales en el mismo.
290. Ese mismo día Proactiva recibió la comunicación No. 724-09 del Consorcio
HMV-CONCOL, por medio de la cual el Interventor le informó que por
instrucciones de la UAESP, no debía adelantar labores de cargue y
descargue de material proveniente del DAS en el área inicialmente
adecuada como lugar de acopio temporal.
291. El 15 de agosto de 2009, el Gerente Operativo de la UAESP, ingeniero

Carlos Lasprilla, le informó a Proactiva que no podía adelantar ninguna

acción que involucrara el Predio 138, hasta tanto no se hubiera llegado a

un acuerdo con la comunidad involucrada.
292. Posteriormente, la UAESP ordenó a Proactiva la restitución inmediata del

Predio 138 intervenido a su estado original.
293. Para ello, la UAESP le dio instrucciones al Interventor y nombró unos

Veedores, quienes estarían encargados de verificar que la restitución se
realizara en los términos en los que se le había planteado a la comunidad.
294. A pesar de que Proactiva demostró haber intervenido 152 árboles en el

Predio 138, los Veedores exigieron que dichos árboles se remplazaran no
por un número igual sino que debían ser 652 unidades, lo cual fue
aceptado tanto por la UAESP como por la Interventoría.
295. Proactiva tuvo que asumir todos los gastos derivados de la restitución del
material vegetal retirado.
296. Adicionalmente, teniendo en cuenta la necesidad de realizar las obras para

la reconstrucción del DAS, fue necesario no sólo la restitución del Predio
138 sino, adicionalmente, Proactiva tuvo que adaptar un nuevo lugar para
el acopio temporal de los materiales.
297. Para adaptar el nuevo predio, Proactiva tuvo que construir una nueva vía
provisional de acceso, lo cual implicó costos adicionales tales como la
reparación de la cerca intervenida y la instalación de una barrera
protectora, exigida por los veedores de las comunidades y aceptada por la
Interventoría, para evitar que se notara el tráfico por esta nueva vía
provisional.
298. Así las cosas, teniendo en cuenta que la UAESP ordenó la utilización del
Predio 138 y, posteriormente, ordenó no utilizarlo cuando ya Proactiva
había realizado actividades de descapote en dicho Predio y la construcción
de una vía de acceso, está obligada a indemnizar los perjuicios causados a
mi representada como consecuencia de la contradicción expuesta.
I. Incumplimiento de la UAESP derivado del estado en que entregó a

Proactiva la vía principal.
(i) Anotación preliminar:
299. Se denomina vía principal a la estructura construida en el Relleno

Sanitario, la cual permite la circulación de vehículos en su interior.
300. Dicha vía inicia en la portería del Relleno (K0+000) y llega hasta cada una
de las zonas cubriendo una longitud de 5 kilómetros 250 metros (K5+250).
301. Se debe diferenciar de las vías secundarias del Relleno, las cuales se
encuentran al interior de las zonas, que sirven para realizar observaciones
de posibles deterioros, grietas en las zonas, falta de materia vegetal,

mantenimientos, etc., y llegan hasta la Zona de Descargue o Frente de

Descargue.
302. Hecha la anterior aclaración, debe resaltarse que la UAESP incumplió el

Contrato al entregar a Proactiva la vía principal en un estado que no
permitía su mantenimiento sino que suponía su reconstrucción e, incluso,
un nuevo diseño producto de las deficiencias del utilizado por quien la
construyó.
303. Se reitera que Proactiva no diseñó ni construyó el RSDJ, sino que asumió
su operación cuando este ya había estado operando durante 12 años.
304. Así las cosas, como se dijo anteriormente, Proactiva no tenía la posibilidad
de conocer el estado real de la vía principal al momento de suscribir el
Contrato, siendo entonces obligación de la UAESP revelar el estado de la
vía para que Proactiva pudiera proyectar adecuadamente los costos en
que incurriría.
305. Sin embargo, contrario a lo expuesto, la UAESP no sólo no reveló el

estado real de la vía principal a Proactiva, sino que en el Contrato limitó las
obligaciones de Proactiva respecto de esta vía, como se verá, a su
mantenimiento, con lo cual Proactiva asumió, de buena fe, que este era el
verdadero alcance de sus obligaciones.
306. No obstante lo anterior, el deplorable estado de la vía principal, o bien

conocido por la UAESP o ignorado por negligencia en su calidad de
entidad contratante de su construcción y mantenimiento en los años que
precedieron al Contrato, obligó a Proactiva a realizar las actividades que se
mencionan a continuación.
(ii) Pavimentación, mantenimiento y reparación de la carpeta asfáltica
307. La vía principal, en lo que atañe a este subcapítulo, conduce de la entrada

del RSDJ hasta el campamento principal, en una longitud de 2.5 km.
308. Esta vía se utiliza por el tráfico pesado que ingresa al RSDJ para la
disposición de basuras.
309. Respecto de la vía principal, Proactiva asumió, de conformidad con el

numeral 2.1.3. de la cláusula segunda del Contrato, la obligación de
mantenimiento y reparación de la carpeta asfáltica, en los siguientes
términos:
“CLAUSULA SEGUNDA.- OBLIGACIONES DEL

CONCESIONARIO:
[…]
2.1.3. Efectuar el mantenimiento y reparar la carpeta asfáltica de

la vía principal pavimentada existente en el relleno sanitario Doña

Juana, incluyendo la prolongación o prolongaciones que se

construyan durante el desarrollo del contrato y las obras que
éstas requieren, lo mismo que el aseo permanente de ellas.”
310. En cumplimiento de dicha obligación, Proactiva realizó el mantenimiento de

la vía principal diariamente, el cual incluía la limpieza de la vía, la limpieza
de estructuras de drenaje, el mantenimiento de la vegetación, la poda de
árboles, entre otras similares.
311. No obstante lo anterior, entre el K0+000, en el cual se encuentra ubicada la

portería principal, y el K2+500, en el cual se encuentra el Campamento
Principal, resultó imposible reparar la carpeta asfáltica dado el estado en
que fue entregada a Proactiva.
312. Lo anterior tiene su razón de ser en que la pavimentación de la vía

principal se realizó en el segundo semestre del año 1988 y su vida útil era
de 5 años, los cuales se podían extender por 5 años adicionales a través
de un buen sistema de mantenimiento y de flujo de vehículos.
313. Sin embargo, una vez pasados máximo los 10 años de vida del pavimento,
esto es en 1998, se requiere una reconstrucción total de la misma.
314. Teniendo en cuenta lo anterior, el pavimento de la vía principal del RSDJ

tenía una vida útil máximo hasta 1998, es decir, 2 años antes de que
Proactiva celebrara el Contrato con la UAESP en el año 2000.
315. A pesar de lo anterior, la UAESP jamás informó a Proactiva de esta

situación con anterioridad a la firma del Contrato y, además, omitió incluir
como obligación en el Contrato la reconstrucción de la vía, limitándose a
incorporar como obligaciones su mantenimiento y reparación.
316. En este escenario Proactiva, preocupada por el estado de deterioro de la

vía, realizó un estudio del estado del pavimento y concluyó que las
reparaciones ya no eran viables y era necesario realizar una
reconstrucción de la pavimentación.
317. Adicionalmente, Proactiva, mediante comunicación No. PDJ-RL-413/03 de

fecha 22 de julio de 2003, le informó a la Unión Temporal Colombo
Canadiense que el pavimento ya había cumplido su vida útil y, en esa
medida, se recomendaba realizar una reconstrucción del mismo:
“Como se puede definir en el Informe del estado actual de

pavimento, entre el K0+000 (portería principal) y K2+980
(campamento principal) anexo, este ya cumplió su vida útil como
tal.
Por lo tanto, nuestra recomendación es hacer una

reconstrucción del mismo, con el fin de incrementar su vida útil
de servicio”

318. Finalmente, mediante comunicación No. PDJ-RL-660/03 de fecha 24 de

noviembre de 2003, Proactiva le remitió a la Unión Temporal Colombo
Canadiense las cantidades de obra, el presupuesto y la programación.
“Como complemento a nuestra comunicación PDJ-RL-647/03

del 18 de Noviembre de 2.003, anexo le estamos enviando:
a. Cantidades de obra;
b. Presupuesto; y,
c. Programación.
Para la construcción de la vía principal de acceso al Relleno

sanitario Doña Juana, desde la portería principal hasta el
campamento principal.”
319. Mi representada inició la ejecución de las obras, realizando inversiones en

maquinaria, personal y materiales.
320. Sin embargo, las obras que se realizaron encontraron obstáculos para su
ejecución, principalmente derivados de las condiciones de estabilidad del
suelo.
321. Habida cuenta de que estas obras ejecutadas por Proactiva no se

encontraban establecidas en el Contrato, pero se hicieron necesarias para
la adecuada operación del RSDJ, la UAESP debe no sólo asumir su costo,
sino indemnizar integralmente a Proactiva por los perjuicios que supuso el
no contar con la información real del estado de la vía principal al momento
de presentar propuesta y firmar el Contrato.
(iii) Diseño y reconstrucción de la vía entre el Campamento y la Zona VII
322. Adicional a lo anterior, Proactiva tuvo que rediseñar y reconstruir la vía

entre el Campamento y la Zona VII, la cual conduce a las zonas actuales
de disposición y tiene una extensión aproximada de 2.5. kilómetros.
323. La necesidad del rediseño y reconstrucción de esta vía, actividades estas

que no se encontraban contempladas en el Contrato, obedeció a que la
estructura de la vía existente al momento de la firma del Contrato no
garantizaba las condiciones de estabilidad necesarias para tráfico pesado,
sin que dicha circunstancia hubiera sido informada a Proactiva.
324. En efecto, al momento de analizar el trazado de la vía se observó que su

alineamiento geométrico no era el apropiado, motivo por el cual se tuvo
que reacomodar y crear espacios para bermas y cunetas.
325. Adicionalmente, al momento de buscar las cotas de rasante para cimentar

la base asfáltica, se encontraron rastros de basura y material contaminado,
por lo cual se debió canjear y reemplazar dicha estructura con el fin de
lograr una base adecuada para las exigencias de la vía.

326. Lo anterior requirió realizar grandes excavaciones, hasta encontrar piso

apto, estabilizando la estructura con rajón, arcilla y recebo.
327. Finalmente, Proactiva tuvo que complementar las obras existentes para
manejo de lluvias y para contención o confinamiento de la calzada.
328. Esta falla en la vía se debió a que el tipo de material utilizado en su

construcción no era el adecuado conforme a las normas técnicas de
INVIAS y que, adicionalmente, estaba contaminado con basuras.
329. Por lo anterior, la UAESP debe asumir los costos derivados de estas
obras, por no estar contemplados en el Contrato y por hacerse necesarios
como consecuencia del inadecuado diseño y construcción de esta vía.
(iv) Construcción de alcantarillas en la vía principal
330. En los meses de agosto y octubre del 2001, cuando Proactiva se

encontraba construyendo la estructura para la pavimentación de la vía
principal, se instalaron dos alcantarillas y tuberías adicionales para ampliar
la capacidad de las estructuras de captación y conducción de aguas por
debajo de la vía, y así evitar futuras inundaciones derivadas de la
saturación del sistema.
331. La construcción de las mencionadas alcantarillas y tuberías obedeció a la

necesidad de resolver las insuficiencias hidráulicas de la vía principal del
RSDJ, las cuales se evidenciaron con las lluvias del día 17 de marzo de
2000, las cuales causaron la inundación de la vía, destrucción del puente
del Zorro y el colapso de la tubería ARMCO, lugar en donde se construyó
el BOX-CULVERT, tal y como se verá más adelante.
332. Ahora bien, la construcción de estas tuberías y alcantarillas, en la vía

principal del RSDJ en el K2+805 metros y en el K3+160 metros, constituyó
una obra adicional a la contratada.
333. En efecto, las obligaciones asignadas por los numerales 2.1.3, 2.1.4. y
2.1.15 de la cláusula segunda del Contrato, todas ellas relativas a las vías
del RSDJ, no incluyeron la obligación a cargo del Contratista de construir
reacondicionar y adicionar el sistema de captación y conducción de aguas,
tarea que no constituye mantenimiento o reparación, sino la subsanación
de un defecto de construcción de la vía no imputable a mi representada y
no advertido por la UAESP en la etapa precontractual a los proponentes ni
incluido como obligación contractual.
334. En efecto, los citados numerales incluían únicamente las siguientes

obligaciones:
“CLÁUSULA SEGUNDA.- OBLIGACIONES DEL

CONCESIONARIO:

[…]
2.1.3. Efectuar el mantenimiento y reparar la carpeta asfáltica

de la vía principal pavimentada existente en el relleno sanitario
Doña Juana, incluyendo la prolongación o prolongaciones que
se construyan durante el desarrollo del contrato y las obras que
éstas requieres, lo mismo que el aseo permanente de ellas.
2.1.4. Efectuar la construcción y mantenimiento de las vías

internas y transitorias para la operación. Pavimentar la vía que
conduce a la actual zona de operación y continuar
progresivamente con la prolongación de la vía que conduzca a
las futuras zonas de operación. Involucrar y mantener avisos de
seguridad, señalización adecuada y de identificación de las
diferentes zonas y actividades que conforman el relleno y el
manejo técnico del componente de disposición.
[…]
2.1.15 Pavimentar la vía que conduce a la actual zona de

operación y continuar progresivamente con la prolongación de
la vía que conduzca a las futuras zonas de operación. Las
especificaciones técnicas y de diseño para la pavimentación de
la vía actual como para las vías futuras, deberán considerar
condiciones de tráfico pesado.”
335. Así, a partir de la lectura de los numerales anteriormente citados, se hace

evidente que en ninguno de ellos se menciona la subsanación de
deficiencias de diseño y construcción de las vías.
336. Sobre este particular, Proactiva manifestó al Consorcio Gerencia Doña

Juana, mediante comunicación No. PDJ-RL-454/01 de fecha 15 de junio de
2001, que la adecuación del sistema hidráulico no podía entenderse como
una obra de mantenimiento, sino como obra de mejoramiento, adicionales
a las contempladas en el Contrato:
“En atención a su comunicación C.964.R.7.22/369 de Junio 7

de 2001, tenemos los siguientes comentarios:
1. Consideramos que esta obra no forma parte del

mantenimiento a que estamos obligados a ejecutar.
2. Por ser una obra adicional y construcción nueva, para

mejorar drenajes, contractualmente no estamos obligados a
ejecutarla.
3. Es necesario aclarar que somos operadores y no

diseñadores de este tipo de obras; por lo tanto, sugerimos que
cualquier obra ADICIONAL a nuestro contrato, sea analizada,
autorizada y entregada completa a Proactiva Doña Juana, para

evaluar su costo dentro del contrato; en caso de tener que

diseñarla, su costo será cobrado por la razón anteriormente
descrita.
4. no entendemos su conclusión al enviar la aplicación de lo

previsto en el contrato por incumplimiento del mismo, al
continuar con la construcción de la obra citada por usted.”
337. Lo anterior fue reiterado por mi representada, mediante comunicación No.

PDJ-RL-533/01 de fecha 16 de julio de 2001:
“En atención a su comunicación C.964.R.7.22/491 de Julio 13

de 2001, no estamos de acuerdo con su apreciación de ser
obras de mantenimiento, estamos requiriendo un
reconocimiento de obras de mejoramiento, el cual es nuestro
punto de vista.
Sin embargo y mirando la necesidad y de acuerdo al análisis de

caudal, se colocará una tubería de diámetro de 18”, la cual será
de complemento a lo existente y suficiente para evacuar el
caudal adicional, el cual será de 0.31 m3/seg. Según lo
calculado en la obra.”
338. Teniendo en cuenta entonces que la construcción de las alcantarillas tuvo

como causa un incumplimiento de la UAESP en la verificación del diseño y
construcción de la vía, a la par que la omisión en la información de su
estado a Proactiva, la entidad convocada debe asumir todos los costos
derivados de esta tarea e indemnizar a mi representada por todos los
perjuicios derivados de su incumplimiento.
J. Incumplimiento de la UAESP que derivó en costos por actividades

realizadas en la Zona II Área 2.
339. La Zona II Área 2 del RSDJ fue construida y cerrada antes de que
Proactiva asumiera la operación de esta Zona.
340. La construcción y operación deficiente de esta Zona causó su

inestabilidad, la cual no fue advertida por la UAESP a Proactiva, a pesar de
haber sido conocida por esta última o, a lo menos, de haberla debido
conocer dada su calidad de entidad contratante de su operación.
341. Lo anterior constituye, en el mejor de los casos, un incumplimiento de la

UAESP en la elaboración del Pliego de Condiciones y el Contrato, pues en
ninguno de ellos estableció la necesidad de intervenir esta Zona como
consecuencia de su inestabilidad.
342. Adicionalmente, constituye un incumplimiento contractual, puesto que el

Contrato no contempló que Proactiva estaría obligada a intervenir una
Zona con defectos de estabilidad.

343. En este contexto, fue sólo después de asumir la operación del RSDJ en
marzo de 2000 que Proactiva determinó que la estabilidad de la Zona II
Área 2 estaba comprometida.
344. Así las cosas, mediante comunicación No. PDJ-OC-C-057 de fecha 19 de

julio de 2000, y antes de recibir la Zona II Área 2, Proactiva le puso de
presente a la UAESP la situación de inestabilidad de esta:
“Me permito comunicarle que he tenido conocimiento que el área 2

de la Zona II ha presentado en los últimos días una preocupante
aceleración en el movimiento de la masa de desechos lo cual
hemos puesto en conocimiento de ustedes con anterioridad. Existe
además información sobre la inclinación que ha sufrido el dique en
los últimos días, y la magnitud de estos movimientos hace prever
que en breve plazo puede presentarse una situación muy grave
con consecuencias desastrosas para el Relleno y para la ciudad.
Nos preocupa además que a pesar de la gravedad de la situación

no tengamos acceso inmediato a la información de la Zona en
particular.
Por estas razones, y a pesar de que aún no hemos recibido el área

en mención, por lo cual no tenemos ninguna responsabilidad sobre
ella, ponemos en su conocimiento todo lo anterior con el fin que se
tomen las medidas de seguridad necesarias.” (Subrayas y negrillas
fuera del texto)
345. A pesar de la advertencia de Proactiva, la UAESP, en abierto

incumplimiento de sus obligaciones, no se preocupó en lo más mínimo por
adoptar medidas tendientes a estabilizar la Zona II Área 2, entregándosela
en estas deplorables condiciones de seguridad a Proactiva, en diciembre
del año 2000.
346. En efecto, de lo anterior quedó constancia en la comunicación No. PDJ-

OC-020/01 de fecha 23 de febrero de 2001, en la cual mi representada
manifestó que no asumiría responsabilidad alguna por las condiciones en
las que había recibido la Zona II Área 2:
“La Zona II área 2 muestra un factor de seguridad “MUY BAJO”, lo

que en la práctica significa un grado de estabilidad marginal. Como
es de su conocimiento, este sector fue recibido por nosotros a
partir de diciembre del año pasado en las condiciones de
estabilidad que acabamos de expresar. En estas circunstancias,
queremos hacer hincapié en que, si bien estamos dispuestos a
buscar en conjunto con Ustedes soluciones técnicas para mejorar
la estabilidad, no aceptamos asumir responsabilidad sobre la
misma en estas condiciones.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)

347. De igual forma, en la misma comunicación anteriormente citada, Proactiva

manifestó que era necesario ponerse de acuerdo respecto del pago de las
inversiones adicionales que se requirieran para estabilizar esta Zona:
“De igual forma, queremos llamar la atención sobre la necesidad

urgente de cuantificar en conjunto las soluciones ya evaluadas
para el área 1, así como las posibles soluciones para el área 2, a
fin de que establezcamos el monto y la forma de pago de las
inversiones que se requieran.” (Subrayas y negrillas fuera del
texto)
348. En este caso, para mejorar la estabilidad del área, Proactiva tuvo que
realizar obras adicionales que no se encontraban consagradas ni en el
numeral 2.2.3 de la Cláusula Segunda del Contrato, ni en el Anexo 7 del
Pliego de Condiciones. En efecto, el mencionado numeral del Contrato
establece:
“CLÁUSULA SEGUNDA. OBLIGACIONES DEL

CONCESIONARIO:
[…]
2.2.3. En la Zona II
Mantener las áreas recuperadas y las estructuras construidas, y

operar y mantener el sistema dual de evacuación de gas y drenaje
de lixiviados.
Instalar un piezómetro eléctrico de cuerda vibrátil, de iguales

características a los que se encuentran instalados.
Instalar un inclinómetro de 12.0. metros de longitud en el área del

dique de contención existente.”
349. Como se aprecia a partir de la cita anterior, las obligaciones de Proactiva

implicaban el mantenimiento de la Zona II Área 2 y no su recomposición, la
cual se hizo necesaria dado el precario estado en que fue entregada a
Proactiva.
350. Fue así como, para garantizar la seguridad de la Zona II Área 2 y en

desarrollo de la decisión del Comité de Estabilidad, Proactiva tuvo que
instalar trinchos en el Sector La Lengüeta, con lo cual se buscaba evitar
desplazamientos de la parte del dique que se encontraba ubicado en esa
Zona.
351. Lo anterior de conformidad con el estudio realizado por la firma Análisis

Geotécnicos Colombianos A.G.C. LTDA., de fecha 14 de mayo de 2001,
en el cual se incluyeron como antecedentes la erosión interna que se había
identificado cerca del canal de concreto colector que recoge aguas al del
pie del dique de esta Zona:

“1.0. ANTECEDENTES
Se ha notado erosión interna cerca al canal de concreto colector

que recoge aguas del pie del dique de Zona II Área 2 en un área
denominada La Lengüeta. En visita en días pasados con los Ings.
Daniel Valderrama de PROACTIVA y Manuel R. Villarraga de
INTEGRAL se recomendó hacer protección para evitar la
aceleración de escorrentía en la ladera, mediante unos sistemas
de trinchos y cortacorrientes.” (Subrayas y negrillas fuera del
texto)
352. Así las cosas, Proactiva se vio obligada a incurrir en una serie de gastos
derivados de la instalación de los trinchos para garantizar la estabilidad del
Dique.
353. Adicional a lo anterior, debido a las altas presiones de poros que se

registraban en la Zona II Área 2, Proactiva realizó cuatro perforaciones
horizontales de setenta metros cada una, para un total de 380 metros de
perforación y cuatro (4) perforaciones verticales de 40.0 metros cada una.
354. En la operación de un relleno sanitario, es necesario diseñar y ejecutar

obras tendientes a recolectar y disponer de los gases generados por la
descomposición de los basuras, debido a que el gas metano, producto de
la descomposición, es inflamable y explosivo en concentraciones
superiores a un 15% aproximadamente, lo que implica que deben existir
mecanismos para evacuar estos gases del relleno y evitar su
concentración.
355. En el caso de la Zona II Área 2 del RSDJ, la presión registrada por los
gases generados por la descomposición de los residuos era elevada y
amenazaba incluso con hacer explosión.
356. Así las cosas, ante el inminente peligro que representaba la elevación de la
presión de gases en esta zona del RSDJ, Proactiva se vio obligada a
ejecutar las obras mencionadas, para efectos de disminuir la presión
detectada.
357. Dichas obras fueron ejecutadas de acuerdo a las instrucciones impartidas

por el Comité de Estabilidad No. 9, el cual se reunió el 19 de abril de 2001,
y por el Consorcio Gerencia Doña Juana.
358. En efecto, mediante comunicación No. C.964.R.7.17/318 de fecha 17 de

mayo de 2001, el Consorcio Gerencia Doña Juana establece sus
recomendaciones al respecto en el siguiente sentido:
“Teniendo en cuenta las recomendaciones realizadas en el

Comité de Estabilidad No. 9, efectuado el 19 de abril, anexo se
incluyen dos esquemas con la localización sugerida por la
Gerencia, de los filtros verticales y de las perforaciones

horizontales por ejecutar en esta zona, con el objeto de reducir

las altas presiones de poros que se registran actualmente en
algunos sectores.
Se recomienda construir los filtros verticales como los que se

están construyendo en la Zona VII y realizar 4 perforaciones de
70m de longitud cada una, con inclinaciones de 2° y 5,
dependiendo de su localización, como se observa en los
esquemas adjuntos.”
359. En esa medida, Proactiva ejecutó las perforaciones antes mencionadas,

sin haber recibido contraprestación alguna por parte de la UAESP y sin
que esta actividad estuviera prevista en el Contrato o en el Pliego de
Condiciones, pues se derivó de una precaria situación de mantenimiento
de la Zona II Área 2, al momento de ser entregada a Proactiva para su
operación, lo que constituye un incumplimiento del Contrato por parte de la
UAESP.
K. Incumplimiento de la UAESP que implicó para Proactiva asumir costos

mayores a los proyectados en energía eléctrica.
360. Proactiva, al preparar su oferta para participar en la Licitación, tuvo en

cuenta, para efectos de proyectar los costos que se generarían por
concepto del consumo de energía eléctrica, los costos que la UAESP
suministró a los proponentes respecto a los servicios públicos, en especial
el costo de la energía eléctrica.
361. Desde el inicio de la ejecución del Contrato y hasta abril de 2002, el costo
promedio de las facturas de servicio de energía eléctrica era de
novecientos mil pesos (COP$900.000) mensuales, tal y como se puede
constatar en las facturas de venta No. 69032700-5, 70854297-8 y
72783928-4 del 2001.
362. Las cifras antes mencionadas estaban en consonancia con los costos
revelados por la UAESP durante la etapa precontractual y con fundamento
en las cuales Proactiva había proyectado su oferta económica.
363. Sin embargo, el 5 de abril de 2002, es decir, dos años después de ser
firmado el Contrato, Codensa emitió la factura de venta No. 15363222-9
por un valor total de ciento setenta y siete millones novecientos cuarenta y
seis mil novecientos setenta pesos (COP $ 177.946.970) mensuales,
correspondientes a:
1 Ocho millones cuatrocientos quince mil ochocientos dieciocho

pesos (COP$8.415.818) correspondiente al servicio prestado
en el período comprendido entre el 1 de marzo de 2002 y el 2
de abril de 2002.

2 Tres millones novecientos setenta y dos mil novecientos

cuarenta pesos (COP$3.972.947) correspondientes a
intereses de mora.
3 Ciento sesenta y tres mil millones ochocientos setenta y cinco

mil cuarenta pesos (COP$163.875.040) correspondientes a
“saldo anterior”.
364. Tras ser consultada Codensa respecto del notable incremento en el costo
de la energía eléctrica, esta le informó a Proactiva que se debía a que
detectó, a finales del año 2001, que en las instalaciones del Relleno
Sanitario existía una capacidad instalada mayor a la registrada en el
acuerdo entre el proveedor del servicio y la UAESP.
365. A pesar de que el incremento en la facturación es un hecho no imputable a

Proactiva e imprevisible para esta última, mi representada logró reducir la
deuda a la suma de ciento cincuenta millones trescientos treinta y seis mil
seiscientos diez pesos (COP$150.336.610).
366. Adicionalmente, Proactiva se comprometió a adquirir un transformador, con

lo cual se generó un ahorro significativo a la UAESP, evitándose la
suspensión del servicio de energía eléctrica en el RSDJ.
367. Así las cosas, como consecuencia de la medición de la carga real instalada
en el Relleno Sanitario, las facturas del servicio de energía pasaron de un
promedio de ochocientos setenta y cuatro mil cuatrocientos treinta y seis
pesos (COP$874.436) mensuales, a un promedio de catorce millones
trescientos ochenta y un mil seiscientos sesenta y dos pesos en
(COP$14.381.672).
368. Lo anterior constituye un incumplimiento de la UAESP, puesto que mi

representada, al preparar y presentar su oferta a la licitación pública, tuvo
en cuenta para la estructuración de la oferta económica los costos que la
UAESP suministró a los proponentes respecto del servicio de energía,
costos que variaron con posterioridad a la firma del contrato por razones
no imputables a Proactiva.
369. Por lo tanto, Proactiva tiene derecho a que la UAESP le indemnice por los
sobrecostos incurridos en el pago del servicio de energía eléctrica en el
RSDJ.
L. Construcción innecesaria de la Zona II Área 3.
(i). La construcción de la Zona II Área 3 no era necesaria:
370. En el momento en que se firmó la prórroga al Contrato del 7 de abril de

2008, quedaba, en la Zona VIII del Relleno, una capacidad operativa de un
millón doscientos mil metros cúbicos (1.200.000 m 3).

371. No obstante lo anterior, la UAESP, argumentando que dicho espacio no

era lo suficientemente cómodo para realizar el cierre de la Zona VIII,
incluyó en la última prórroga al Contrato la obligación, en cabeza de mi
representada, de diseñar, construir y operar unos nuevos espacios durante
el término de la prórroga.
372. En efecto, en la prórroga se estableció la obligación, en cabeza del

contratista, de construir una terraza en la Zona VIII, a través de la cual se
le dio al Relleno una capacidad adicional de un millón ochocientos mil
metros cúbicos (1.800.000 m 3).
373. El numeral 13 de la Cláusula Segunda de la prórroga establece:
“Presentar, para revisión y concepto de la Interventoría dentro de

los quince días calendario siguientes al 9 de abril de 2008 un
documento de ingeniería conceptual que contengan la
descripción, justificación y plano preliminar de diseño de las
nuevas terrazas de la Zona VIII Sur. Toda esta información será
entregada a la CAR para el trámite respectivo, y el Concesionario
suministrará toda aquella otra información que la CAR requiera.
Dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes al
9 de abril de 2008 el Concesionario presentará para revisión y
concepto de la Interventoría las modificaciones que se
requieran en el diseño actual de Zona VllI para la inclusión
de las nuevas terrazas de la Zona VIII, con el objetivo de
incrementar la capacidad actual en al menos 1'800.000 m3 de
residuos. La modificación del diseño de Zona VIH deberá
satisfacer los requerimientos de la autoridad ambiental.”
374. A pesar de que con los dos espacios anteriormente mencionados ya había
tres millones de metros cúbicos (3.000.000 m 3) de capacidad para la
operación del Relleno durante el año y medio de la Prórroga y suficiente
incluso para dejar la capacidad remanente establecida en el Contrato, por
un término de seis (6) meses, en la misma Prórroga también se incluyó la
obligación de diseñar y operar la Zona II Área 3, la cual proporcionaría una
capacidad adicional de trescientos noventa mil metros cúbicos (390.000
m3).
“8. Presentar dentro de los primeros quince (15) días calendario

contados desde el 9 de abril de 2008 los diseños definitivos y
especificaciones técnicas de Zona II Área 3 como celda de
disposición de residuos sólidos, la cual deberá contar con
una capacidad neta de al menos 390.000 m 3. El diseño
definitivo de Zona II Área 3 incluye la presentación de planos de
construcción, manual de operación y mantenimiento, memorias
de cálculo, modelo de estabilidad, cuadro de cantidades de obra,
cronograma detallado de adecuación y cronograma detallado de
disposición.

- Dentro de los primeros sesenta (60) días calendario contados

desde el 9 de abril de 2008 el Concesionario deberá realizar las
obras de adecuación de Zona II Área 3 para permitir desde ese
momento el inicio de la disposición de residuos en esta celda.
- El CONCESIONARIO deberá desarrollar la operación de

Zona II Área 3 de conformidad con lo establecido en el
reglamento técnico de operación, la documentación que hace
parte del diseño de dicha zona, el plan de calidad, y el plan de
seguridad industrial y salud ocupacional.
- Una vez culminada la capacidad de Zona II Área 3, el

Concesionario deberá realizar todas las obras de cobertura final y
clausura de la celda de acuerdo a los diseños presentados por
éste y revisados por la Interventoría.” (Subrayas y negrillas fuera
del texto).
375. El esquema de remuneración de Proactiva establecido en el Contrato, y

mantenido con posterioridad en sus prórrogas, consistía en que Proactiva
recibía una remuneración proporcional a las basuras dispuestas en el
RSDJ, en la medida en que la remuneración consistía en un porcentaje del
recaudo, el cual dependía de la cantidad de basura. Luego las actividades
y las obras que debía desarrollar Proactiva en el RSDJ estaban
directamente relacionadas con la cantidad y calidad de las basuras que
debía procesar en el Relleno.
376. Ambas construcciones sumaban en total una capacidad de 2,19 millones

de metros cúbicos. Su construcción fue impuesta por la UAESP con el
propósito de disponer el volumen de basuras generado durante la última
prórroga y, además, dejar, a la expiración del Contrato, una capacidad
remanente de 6 meses.
377. El 10 de abril de 2008, es decir, tres (3) días después de haberse firmado
la Prórroga, la CAR expidió la Resolución No. 0628, por medio de la cual
se concretó la obligación de construir la Zona II Área 3.
“ARTICULO PRIMERO.- Autorizar a la ALCALDÍA MAYOR DE

BOGOTÁ, D.C. – UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
SERVICIOS PÚBLICOS – UAESP – por intermedio de su
representante legal, la disposición de residuos sólidos en el
Relleno Sanitario Doña Juana, localizado en la vereda El
Mochuelo de la Localidad de Ciudad Bolívar, Bogotá, D.C., en la
denominada Zona II Área 3, de conformidad con lo expuesto en
la parte motiva de la presente providencia.”
378. Para la construcción, operación y cierre de esta zona mi representada tuvo

que incurrir en una serie de gastos derivados de abrir una nueva zona en
el Relleno, la cual contaba con dimensiones reducidas y, en relación con la
cual, se realizaron todas las actividades de cierre y post – cierre, que en
ningún momento se tuvieron que realizar en la Zona VIII.

379. Si se tiene en cuenta que la capacidad adicional que se logró con la

construcción de la Terraza 8 Zona VIII era suficiente para operar el Relleno
durante 18 meses y para cumplir con la capacidad remanente de 6 meses
exigida por el Contrato, resulta evidente que el diseño, operación y cierre y
post-cierre de la Zona II Área 3 fue absolutamente innecesaria y que, en
esa medida, la UAESP ordenó a mi representada realizar una serie de
obras sin motivo o justificación alguna.
380. En este sentido, es claro que la UAESP abusó de su derecho, al exigir a

Proactiva la construcción de la Zona II Área 3 a sabiendas de que era
innecesaria para completar la capacidad remanente requerida en el
Contrato.
381. Al no existir fundamento para esta obligación, ni necesidad alguna y al no

suponer beneficios adicionales para la UAESP su ejecución, pero si
evidentes perjuicios económicos para Proactiva, que superan en mucho el
eventual beneficio para la UAESP, si es que existe, se configuran todos los
requisitos del abuso del derecho por parte de la entidad contratante.
382. Ahora bien, si no se considerara esta conducta de la UAESP como un

abuso del derecho, entonces debe el Tribunal reconocer que, por lo
menos, la construcción de la Zona II Área 3 se derivó de la negligencia de
la UAESP al no haber diseñado y adoptado oportunamente un plan de
largo plazo para el RSDJ.
383. En efecto, si la UAESP hubiera adoptado oportunamente un plan de largo

plazo para el RSDJ, hubiera solicitado oportunamente una modificación a
la Licencia Ambiental para incluir la construcción de nuevas Zonas para
aumentar la capacidad del RSDJ, en particular la Zona VIII Terraza 8, en
vez de ordenar la adecuación de Áreas de manera completamente
improvisada.
384. Ello es así por cuanto, a pesar de ser innecesaria la Zona II Área 3, la
UAESP buscó justificarla en la necesidad de ampliar la capacidad del
RSDJ mientras la CAR aprobaba la modificación de la Licencia Ambiental
para construir la Zona VIII Terraza 8.
385. Lo anterior no es otra cosa que una aceptación de su propia culpa, al no

haber solicitado con la debida anticipación la modificación a la Licencia
Ambiental.
386. Por otro lado, es necesario tener en cuenta que, en los considerandos de
la Prórroga celebrada el 7 de abril de 2008, se estableció que la
construcción de la Zona II Área 3 sería un proyecto bastante sencillo y sin
mayor complejidad técnica.
“21. Que de acuerdo con la Interventoría del RSDJ (HMV-

CONCOL), en escrito radicado 01790 del 25 de febrero de 2008:
(…) a medida que se vaya disminuyendo el volumen remanente,

el área disponible para patio de descargue disminuirá, razón por

la cual será inevitable que en los últimos meses de operación de
Zona VIII, ésta cuente con patios de área reducida no aptos para
atender eficientemente a los 730 viajes/día que en promedio
pueden llegar al relleno, haciendo necesario el establecimiento
de un segundo patio de disposición en una zona nueva para
evitar represamientos, la cual deberá estar adecuada con la
suficiente anterioridad …En conclusión, la Zona II Área 3 se
constituye en una pequeña zona que no reviste complejidad
técnica alguna y por tanto su adecuación y operación no presenta
consideraciones adicionales a las que e plantean en las zonas ya
construidas y operada en el Relleno Sanitario Doña Juana. Esta
conclusión también es respaldada por el actual operador.”
387. Sin embargo, las inversiones que tuvo que realizar Proactiva en la
construcción de esta zona resultaron ser superiores a las inicialmente
previstas por la UAESP.
388. Lo anterior teniendo en cuenta que Proactiva contó con un espacio

reducido para su construcción, operación y cierre, por lo cual los costos se
elevaron considerablemente.
389. Teniendo en cuenta lo anterior, los costos incurridos por Proactiva por este
concepto deben ser reconocidos por la UAESP, pues se trató de una zona
que no era necesario construir, en los términos del Contrato, y que,
adicionalmente, implicó unas inversiones y una complejidad mayores a las
inicialmente previstas por la entidad contratante y plasmadas en la
Prórroga firmada por mi representada.
(ii). Mayores costos incurridos por Proactiva en la adecuación de la Zona II

Área 3
390. En caso de que no se aceptara que no era necesario construir la Zona II

Área 3, en todo caso es necesario tener en cuenta que para la
construcción de dicha zona mi representada tuvo que incurrir en costos
adicionales imputables a la entidad contratante.
391. La Prórroga del Contrato de fecha 7 de abril de 2008 estableció las

siguientes obligaciones a cargo de Proactiva, en relación con la
adecuación de la Zona II Área 3:
“CLÁUSULA SEGUNDA: […]
8. Presentar dentro de los primeros quince (15) días calendario

contados desde el 9 de abril de 2008 los diseños definitivos y
especificaciones técnicas de Zona II Área 3 como celda de
disposición de residuos sólidos, la cual deberá contar con una
capacidad neta de al menos 390.000 m3. El diseño definitivo de
Zona II Área 3 incluye la presentación de planos de
construcción, manual de operación y mantenimiento, memorias

de cálculo, modelo de estabilidad, cuadro de cantidades de

obra, cronograma detallado de adecuación y cronograma
detallado de disposición.
9. Dentro de los sesenta (60) días calendario contados desde el

9 de abril de 2008 el Concesionario deberá realizar las obras
de adecuación de Zona II Área 3 para permitir desde ese
momento el inicio de la disposición de residuos en esta celda.
10. El CONCESIONARIO deberá desarrollar la operación de

Zona II Área 3 de conformidad con lo establecido en el
reglamento técnico de operación, la documentación que hace
parte del diseño de dicha zona, el plan de calidad, y el plan de
seguridad industrial y salud ocupacional.
11. Una vez culminada la capacidad de Zona II Área 3, el

Concesionario deberá realizar todas las obras de cobertura
final y clausura de la celda de acuerdo a los diseños
presentados por éste y revisados por la Interventoría.”
392. Las obras anteriormente descritas implicaban la construcción de una

terraza de 400.000 metros cúbicos de capacidad que fue aprobada por la
CAR.
393. En lo atinente a las obras de adecuación de la Zona II Área 3, el

considerando número 21 de la prórroga de 7 de abril de 2008 dispuso:
21. Que de acuerdo con la Interventoría del RSDJ (HMV-

CONCOL), en escrito radicado 01790 del 25 de febrero de 2008:
(…) a medida que se vaya disminuyendo el volumen remanente,
el área disponible para patio de descargue disminuirá, razón por
la cual será inevitable que en los últimos meses de operación de
Zona VIII, ésta cuente con patios de área reducida no aptos para
atender eficientemente a los 730 viajes/día que en promedio
pueden llegar al relleno, haciendo necesario el establecimiento
de un segundo patio de disposición en una zona nueva para
evitar represamientos, la cual deberá estar adecuada con la
suficiente anterioridad …En conclusión, la Zona II Área 3 se
constituye en una pequeña zona que no reviste complejidad
técnica alguna y por tanto su adecuación y operación no
presenta consideraciones adicionales a las que se plantean
en las zonas ya construidas y operada en el Relleno
Sanitario Doña Juana. Esta conclusión también es respaldada
por el actual operador.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
394. De la cita anterior se colige que, tanto la UAESP como el Interventor, al

momento de suscribir la última prórroga al Contrato, estaban convencidos,
al igual que Proactiva, de que la adecuación de esta Zona no representaba
complejidad técnica alguna, basando esa apreciación en la información
suministrada por la UAESP.

395. Sin embargo, contrario a lo establecido por la UAESP y el Interventor, la

adecuación de la Zona II Área 3 representó altísimos costos derivados de
situaciones imprevistas pero no imprevisibles para la UAESP, como pasa a
exponerse.
396. Valga aclarar que Proactiva desarrolló a cabalidad todas las obras
necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones contractuales en este
punto, aún a pesar de los sobrecostos sufridos.
397. En primer lugar, la UAESP no suministró los estudios de suelos pertinentes

y, como consecuencia de ello, Proactiva no pudo haber previsto que
debajo de la Zona II Área 3 existían formaciones rocosas que implicaron el
uso de dinamita para partirlas y mayores costos de maquinaria, personal y
tiempo para extraerlas.
398. En efecto, la Zona II Área 3 había sido inicialmente adaptada por el

Consorcio Prosantana para recibir los materiales fruto del derrumbe que se
produjo en el Relleno en el año 1997, sin que hubiera sido utilizada, pues
la Zona II Área 2 recibió la totalidad de los materiales.
399. En esa medida mi representada, al iniciar la nueva adaptación de la Zona II

Área 3, solicitó al Interventor y a la UAESP los diseños, planos y estudios
de suelos de dicha Zona para poder adelantar las obras necesarias.
400. Sin embargo, la entidad contratante nunca entregó a Proactiva los

documentos solicitados, por lo que durante la obra Proactiva incurrió en
una serie de costos no previstos, dentro de los cuales se encuentran, por
ejemplo, la instalación de un nuevo dren y la instalación de doble
geomembrana en la margen norte de la Zona para evitar derrumbes.
401. Así mismo, el material existente en dicha zona no era adecuado para la
construcción de una celda de disposición de basuras, lo que obligó a
Proactiva a realizar excavaciones adicionales y recubrir el lecho con
material adecuado (arcilla) que cumpliera con las especificaciones técnicas
requeridas.
402. Por otra parte, como consecuencia de las rocas encontradas en la

excavación, Proactiva también tuvo que instalar una mayor cantidad de
Geotextil, con el objeto de evitar la rotura de la Geomembrana colocada en
el sector rocoso.
403. Adicionalmente, Proactiva tuvo que: (i) construir sub-drenes adicionales

como consecuencia de la presencia de aguas sub-superficiales, los cuales
se hicieron necesarios para encauzar las aguas fuera de la celda y (ii)
reconstruir algunos de los sub-drenes existentes y construidos con
anterioridad a la suscripción del Contrato, lo cual se vio agravado por no
contar con los diseños originales y, por lo tanto, desconocer su ubicación
original.

404. A lo anterior se le deben adicionar los costos derivados de la existencia de

dos frentes de descarga, en zonas distantes y diferentes, como por
ejemplo el alquiler de equipo, así como todo el PEBD - Polietileno de Baja
Densidad (plástico) que se utilizó para coberturas temporales.
405. Estas obras adicionales que tuvo que ejecutar mi representada tuvieron
como única causa la ausencia de estudios que debió realizar la UAESP
para garantizar que el Sistema de Conducción de Lixiviados funcionara
correctamente y, sobre todo, que existieran unos planos que permitieran a
Proactiva realizar las perforaciones en el sitio exacto en el que se
necesitaba realizar las reparaciones.
406. En esta medida, los costos en que incurrió Proactiva por este concepto son
enteramente imputables a la UAESP y, por lo tanto, tiene la obligación de
indemnizar a mi representada.
M. Mayores costos incurridos por la reconstrucción del DAS.
(i). La construcción y ampliación del DAS
407. Un dique es un terraplén natural o artificial conformado con material en

concreto, tierra armada, arcilla, entre otros.
408. El Dique Ambiental Sur (DAS) se construyó para que cumpliera dos
funciones: (i) servir de sitio de acopio de excedentes de excavación de la
Terraza 7 de la Zona VIII y (ii) servir de barrera ambiental para aislar el
Relleno de la comunidad de Mochuelo Alto.
409. En el Contrato, Proactiva se comprometió a diseñar las nuevas zonas de

operación, así como a realizar los estudios, trámites y requerimientos
ambientales necesarios para la operación y mantenimiento de estas zonas.
410. En efecto, la Cláusula Segunda del Contrato establece las obligaciones

específicas del Concesionario en relación con las nuevas zonas a
disponer:
“2.4. En las zonas nuevas por disponer
2.4.1,- Elaborar los estudios y realizar las actuaciones y

trámites que sean necesarios para obtener la Licencia o la
Autorización Ambiental requerida, en los términos de Ley y en
el estado en que se encuentre la actuación administrativa, y
obtener las demás autorizaciones y permisos que sean
necesarios para realizar la operación técnica, administrativa y
ambiental y el mantenimiento de estas zonas.
2.4.2.- .Con sujeción a las especificaciones mínimas de

diseño previstas en el documento adendo No. 001 y a las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables, elaborar
los diseños de estas zonas, para la disposición técnica y

adecuada de residuos sólidos, incluyendo la elaboración del

Informe de Diseño, las Especificaciones Técnicas, El Manual
de Operación y Mantenimiento, el Plan de Salud Ocupacional
y Seguridad Industrial, el Plan de Manejo Ambiental y el Plan
de Gestión Socioeconómico. los de Diseño y los demás
documentos que se requieran para una adecuada operación.
2.4.3.- En el evento en que la Licencia o Autorización

Ambiental y las demás autorizaciones y permisos requeridos
sean otorgados, realizar la operación técnica, administrativa y
ambiental y el mantenimiento de estas zonas, efectuando las
obras de adecuación necesarias para el proceso de
disposición final de desechos, la operación de alojamiento de
basuras que ingresan al relleno y los cierres respectivos.”
411. El aparte del Contrato anteriormente citado se concretó finalmente con la

construcción y operación de la Zona VIII del Relleno, la cual incluyó el
diseño y la construcción del DAS.
412. Proactiva, en cumplimiento de su obligación, entregó los diseños y todos

aquellos documentos exigidos contractualmente y por la autoridad
ambiental para solicitar la Licencia Ambiental para la operación de la Zona
VIII.
413. A pesar de que la UAESP en el año 1997 solicitó a la firma BATTEMAN

unos estudios geotécnicos e hidrológicos del terreno donde está ubicado el
RSDJ, los cuales fueron entregados a mi representada para la
construcción de la Zona VIII, en junio de 2000 Proactiva solicitó a la firma
Salazar & Ferro un estudio geológico e hidrológico de la zona en la que se
desarrollaría la Zona VIII, así como un Estudio de Impacto Ambiental a la
firma Gestión y Desarrollo.
414. Con base en estos documentos, Proactiva realizó un diseño inicial de la

Zona VIII en la que se incluían diques de aislamiento, con un terreno de
40,8 hectáreas, una capacidad inicial de 8,5 millones de toneladas, siete
terrazas y espacio para el acopio de materiales sobrantes de
excavaciones.
415. Después de que se entregaron los diseños a la UAESP, ésta presentó una
solicitud de Licencia Ambiental ante la CAR, la cual fue estudiada por la
autoridad ambiental y cuyo trámite culminó con la expedición de la
Resolución No. 2133 de fecha 29 de diciembre de 2000, por medio de la
cual se otorgó la Licencia Ambiental para construir y operar la Zona VIII.
“ARTICULO PRIMERO: Otorgar a la Alcaldía Mayor de

Bogotá D.C. – Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos
UESP, Licencia Ambiental Única para el proyecto
denominado “Relleno Sanitario Doña Juana Zona VIII”
localizado en la vereda El Mochuelo de la localidad Ciudad
Bolívar (Bogotá D.C.)”

416. Una vez se aprobó la construcción y operación de la Zona VIII, Proactiva

inició el levantamiento topográfico de la misma y determinó que la zona no
tenía las condiciones topográficas y geomorfológicas óptimas para la
construcción de una nueva celda para disponer basuras, pues el terreno
presentaba pendientes altas.
417. En esa medida, Proactiva tuvo que tener en cuenta, para su diseño y
construcción, una serie de criterios geotécnicos tales como la capacidad
portante del suelo, permeabilidad, geología del suelo y aguas sub-
superficiales.
418. Mi representada, para buscar las mejores condiciones para la construcción

de la Zona VIII, realizó veinticinco (25) caricatas en toda el área, con una
profundidad de hasta doce (12) metros y se realizaron los estudios
correspondientes.
419. Dichos estudios permitieron concluir que a cinco (5) metros de

profundidad, los parámetros del terreno cumplían con los criterios
requeridos para la construcción y operación de la zona.
420. En esa medida, se inició la construcción de la Zona VIII, y finalmente, en

abril del año 2006, se terminó el DAS, el cual tenía las siguientes
características:
 Base de soporte del Dique: 93.142 m 3 de llenado.

 Altura promedio: 12 metros.
 Volumen de material acopiado: 103.500 m 3
 Anclaje del dique: 30.500 m 3.
421. La construcción del DAS implicó para mi representada realizar estudios de

estabilidad, obtener licencias de la CAR, así como realizar movimientos de
tierra para conformar el anclaje y llenado del Dique con el material
resultante de las excavaciones que se realizaron en la Terraza 8 Zona VIII.
422. Una vez terminado el DAS, Proactiva le solicitó a Análisis Geotécnicos

Colombianos A.G.C. Ltda. que elaborara un estudio de estabilidad del
DAS, en el cual se concluyó que el DAS era estable.
423. En efecto, el estudio de estabilidad, de fecha 24 de noviembre de 2006,

estableció:
“A) Se considera que el Dique Ambiental Sur, tanto en su

construcción como operación, es estable por deslizamiento,
aún con sismo”.
424. Así mismo, es necesario resaltar que ni durante la construcción del Dique,
ni al elaborar los estudios de suelos, trabajos de excavación, adecuación,
anclaje y fijación del DAS se presentaron defectos o fallas en el terreno,
que permitieran prever posibles inestabilidades en el terreno.

425. El DAS fue terminado en abril de 2006, sin haber encontrado, en los
estudios de suelos ni en los trabajos de adecuación que implicaron el
anclaje y fijación del Dique, ningún defecto o falla en el terreno.
426. Posteriormente, ante la falta de planeación de medidas de mediano y largo

plazo por parte de la UAESP para incrementar la capacidad operativa del
Relleno, fue necesario tomar medidas adicionales durante la Prórroga
celebrada el 7 de abril de 2008, entre ellas, elevar el DAS.
427. Así las cosas, Proactiva, antes de iniciar la ampliación y modificación del
DAS, solicitó a Análisis Geotécnicos Colombianos A.G.C. Ltda., un nuevo
estudio de estabilidad del Dique.
428. El 12 de diciembre de 2008 dicha firma le entregó a Proactiva el estudio

solicitado, manifestando en las conclusiones que la zona en la cual se iba
a ampliar el DAS era estable y permitía la realización de las obras.
A) “Las secciones de diseño de adecuación con dique sobre el

macizo rocoso de la formación Bogotá (compuesta
principalmente de arcillolita), TIENEN ESTABILIDAD
ESTÁTICA ALTA EN LAS SECCIONES 1-1, Y 2-2
EXTERNA Y ESTABILIDAD MEDIA EN LA SECCIÓN 2-2
INTERNA.
B) En todos los casos la estabilidad sísmica es muy alta
C) La situación analizada de la SECCIÓN 1-1 y SECCIÓN 2-2

INTERNA es temporal, ya que, cuando se haga el relleno
de basura, la posibilidad cinemática de movimiento de estos
taludes se minimiza o eventualmente se anula
D) La situación de estabilidad del diseño de la Adecuación de

la Ampliación Sur de la Zona VIII del Relleno Sanitario Doña
Juna es totalmente aceptable.
429. Basándose entonces en el estudio anteriormente citado, mi representada

inició la construcción de la prolongación del DAS, la cual implicaba
aumentar la altura del Dique en 12 metros, aumentar el área de contacto
con el terreno natural en aproximadamente 40 metros de ancho en toda su
longitud, conservar los taludes iniciales, mantener las pendientes de la
cresta del Dique actualizado con el Dique inicial, llevar la misma secuencia
de llenado y mantener los mismos parámetros de densidad del Dique
inicial.
430. Así mismo, Proactiva, teniendo en cuenta las condiciones generales del
suelo del Relleno, construyó drenajes para la evacuación de lixiviados o
aguas que se encontraran en el sector y un canal de intercepción y
conducción de aguas de escorrentía.

(ii). La reconstrucción del DAS
431. Sin embargo, a pesar de que los estudios de estabilidad concluyeron que
se podía realizar la ampliación del DAS, el 30 de julio de 2009, cuando se
estaban realizando las ampliaciones acordadas, se presentó un
agrietamiento en la cresta o corona del Dique.
432. En dicha fecha, Proactiva había construido ocho (8) metros de altura
adicional en el DAS, cuando se produjo el desplazamiento del extremo
oriental del Dique, generando una grieta que dejó sin soporte su parte
central.
433. Posteriormente, entre las 4:30 am y las 5:30 am del 31 de julio de 2009, en
el sentido oriente occidente, se presentó un asentamiento de
aproximadamente 3 metros, en longitud máxima de 200 metros, o el
equivalente a dos tercios de la longitud total del Dique.
434. Así mismo, en el costado oriental del Dique se produjo un abombamiento

del terreno natural, el cual contaba con una altura inicial de 1.80 metros.
435. Una vez detectado el desplazamiento del DAS, el 31 de julio de 2009 se

reunieron en las oficinas de la Interventoría: (i) la UAESP, (ii) el Consorcio
HMV-CONCOL, (iii) Proactiva y (iv) los asesores geotécnicos, ingenieros
Guillermo Pabón de la UAESP y Álvaro González de Proactiva.
436. En dicha reunión se acordó realizar acciones inmediatas de control,

mediante el empleo de puntos superficiales de control topográfico.
437. Dicho control topográfico incluyó la instalación de 28 puntos de control

topográfico a los cuales se les hacía un seguimiento cada hora durante 10
días, lo cual permitiría evaluar el sentido y la magnitud de los
desplazamientos del Dique.
438. Adicionalmente, se establecieron medidas tendientes a detener el

movimiento del terreno, con el fin de determinar el método y forma de
descarga, y lograr definir el sentido y velocidad del desplazamiento
detectado.
439. Posteriormente, el 8 de agosto de 2009, se realizó una reunión en las

oficinas de la Interventoría del relleno sanitario, para hacer seguimiento a
los compromisos adquiridos por Proactiva en la reunión anterior.
440. En dicha reunión se corroboró que se había detenido el movimiento y se

establecieron tareas adicionales para estabilizar el DAS tales como: (i)
realizar una sección transversal, entre las abscisas 150 a 200, (ii) entregar
el plan de descarga, (iii) entregar el perfil estratipográfico de la perforación
realizada y (iv) entregar un plan de operación en los dos meses siguientes.

441. En agosto del año 2009 se solicitó a Análisis Geotécnicos Colombianos

A.G.C. Ltda. un estudio de estabilidad preliminar y una posible solución al
desplazamiento.
442. En respuesta a dicho requerimiento dicha firma entregó un estudio

geotécnico de fecha 4 de septiembre de 2009, en el cual se plantearon las
siguientes conclusiones:
“A) El desplazamiento del Dique Ambiental Sur se produjo por

la presencia inesperada de unos materiales blancuzcos,
relativamente débiles, bajo el costado oriental del mismo.
B) Es posible estabilizar el movimiento con un contrapeso,

preliminarmente de 13m de altura en el extremo oriental del
movimiento, con cerca de 28.000 m3 de lleno.”
443. Con base en estas conclusiones, en septiembre de 2009, mi representada

le solicitó a la misma compañía que elaborara los diseños del contrapeso y
excavación de fondo para lograr estabilizar el Dique.
444. En los diseños entregados, de fecha 11 de septiembre de 2009, se

incluyeron las siguientes actividades:
“A) Para ejecutar el contrapeso debidamente anclado se

requieren 12.600 m3 de excavaciones y 38.870 m3 de llenos
totales.
B) Dado que hay agua, la cual no había aparecido

anteriormente y que se trata de un talud fallado, la operación
de excavación debe hacerse cuidadosamente y monitoreando
el comportamiento de la zona desplazada.
C) El agua que aparezca debe conducirse fuera del área de

sub-drenes o filtros.
D) El material de llenos puede provenir de la parte agrietada

del dique desde la abscisa K0+070 A K0+200”
445. Posteriormente se le solicitó a la misma compañía un estudio de

estabilidad del diseño del contrapeso, el cual fue entregado con fecha 17
de septiembre de 2009, e incluyó las siguientes conclusiones:
“A) Que se debe continuar con el lleno del contrapeso CP1
B) Ejecutar perforación P-05
C) Revisión de estabilidad una vez se tengan los registros de la

perforación P-05

D) Continuar la lectura de los puntos topográficos y de los

inclinómetros artesanales
E) Continuar las demás labores de recuperación del Dique

Ambiental Sur”
446. Una vez se realizaron todos estos estudios, se tomó la determinación de

construir un área de contrapeso en el extremo oriental del DAS, en forma
de herradura con las siguientes especificaciones:
 Volumen de contrapeso: 26.600 m 3

 Volumen de excavación del anclaje: 2.918 m 3
 Ancho de la excavación del anclaje: 12 m
 Longitud máxima del anclaje: 21 m sentido norte – sur
 Volumen de descapote: 3.900 m 3
 Volumen a retirar del dique: 53.000 m3
447. Así las cosas, durante el mes de septiembre se inició la construcción del
primer contrapeso, realizando las obras de excavación y llenado, con lo
cual se logró la estabilización del Dique.
448. Una vez se concluyeron los estudios geotécnicos, y teniendo los diseños y
planos para la reconstrucción del DAS, mi representada realizó las obras
correspondientes, siguiendo los lineamientos del asesor técnico de
Proactiva.
449. Para ello, mi representada tuvo que mover aproximadamente 138.000 m 3

de material entre finales de septiembre y 23 de octubre de 2009.
450. Sin embargo, durante la etapa de finalización del llenado del Dique, el 23
de octubre de 2009, se presentó un nuevo asentamiento del terreno,
nuevamente no imputable a mi representada, el cual produjo grietas en su
parte superior.
451. En esa medida, fue necesario realizar nuevamente la descarga del DAS
durante el mes de noviembre de 2009 y realizar un estudio adicional sobre
la estabilidad del Dique.
452. En esa medida, la empresa Análisis Geotécnicos Colombianos A.G.C.

Ltda. elaboró el Estudio Geotécnico de los Movimientos que Afectaron el
Dique Ambiental Sur de la Zona VIII, de fecha 27 de octubre de 2009.
453. En dicho informe se incluyeron las actividades que debía realizar Proactiva
para lograr la reconstrucción del DAS, entre las cuales se encuentran las
siguientes:
 Realizar la descarga recomendada del Dique.

 No cargar el Dique en su extremo occidental hasta tanto no se
confirme el estado de su base.

 Continuar con las lecturas topográficas.

 Continuar las labores de exploración.
 Utilizar contrapesos para estabilizar el Dique.
454. Adicionalmente, en dicho estudio se concluyó que este segundo

deslizamiento se produjo por la disminución de la capacidad portante
mecánica del suelo, originados por un defecto puntual localizado entre 10 y
20 metros, por lo cual había muy bajas probabilidades de detectarlo, al no
exceder el 1% de la longitud total del DAS.
455. Lo anterior teniendo en cuenta que los puntos superficiales de control

topográfico estaban ubicados a lo largo del Dique y la probabilidad de que
éstos fueran instalados precisamente en el lugar en que se encontraba la
falla eran muy bajas, pues las reglas de la técnica no indican que sea
necesario instalarlos cada metro.
456. De acuerdo con el estudio anteriormente mencionado, el defecto

identificado y que causó el desplazamiento del Dique, se encontraba en la
base de la estructura y tuvo su origen en depósitos de materiales blandos
con núcleos frágiles de origen fluvioglaciar.
“Los movimientos de tierra ocurridos el pasado 31 de julio, que

ocasionaron una falla del dique en sus dos terceras partes, son
a consecuencia de una disminución de la capacidad portante
mecánica del suelo, originados por un defecto puntual, y
localizado entre 10 y 20 metros, justo en la base de la
estructura misma del dique, defecto este constituido por
depósitos de materiales blandos con núcleos frágiles de origen
fluvioglaciar.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
457. Para un mejor entendimiento de lo anterior, a continuación se encuentra un

gráfico que explica las conclusiones del estudio citado:
Longitud falla: 10 m
Longitud total del DAS: 600 metros
Ejemplos de perforaciones para estudio

de estabilidad del terreno.
458. Finalmente, en dicho estudio se analizaron algunos antecedentes de fallas

similares en el terreno del RSDJ, entre ellas en la Terraza 5 de la Zona VII

y en el Dique 6 de la Terraza 6 de la Zona VII, lo cual permitió concluir que

el fenómeno que se presentó en el DAS era imprevisible y en ninguna
medida imputable a mi representada.
“Antecedentes de fallas similares del terreno en el pasado,

corroboran lo impredecible del fenómeno y la dificultad que
genera la incapacidad de poderlo detectar y mucho menos
predecir, ni siquiera de manera aproximada, con el uso de las
técnicas comúnmente utilizadas en los estudios de suelos. El
defecto estudiado que involucró al dique ambiental sur, en este
caso, no supera ni el 1% de la extensión total de la zona VIII
del relleno sanitario de Doña Juana, lo que nos da una idea de
la dificultad que implica poderlos precisar.” (Subrayas y
negrillas fuera del texto)
459. Sin embargo, Proactiva efectuó siete (7) perforaciones de veinte (20) y
veinticinco (25) metros e instaló dos inclinómetros artesales.
460. Durante los meses de agosto a noviembre de 2009 se tomaron muestras

en cada una de las perforaciones cada 1.5. metros de profundidad, las
cuales fueron analizadas en el laboratorio Suelos y Pavimentos Gregorio
Rojas Ltda.
461. Como resultado de los análisis de laboratorio, se consideró que los

materiales blancuzcos, arenosos, arcillosos, blandos y húmedos eran los
causantes del desplazamiento del DAS.
462. Durante el mes de enero de 2010 se realizó la impermeabilización del talud

norte del DAS implicando trabajos adicionales en la limpieza del anclaje de
la geomembrana de la Terraza 8 por lo cual ésta se vio afectada.
463. Así mismo, (i) se realizaron reparaciones a la geomembrana y geotextil en

la zona en la que se encontraba la tubería principal de lixiviados de la
Terraza 8 y se instalaron 50 m 3 de rajón limpio para su protección y (ii) se
construyó una caja de concreto en el costado sur oriental para la captación
de posibles fugas de lixiviados.
464. A pesar de que el Contrato se terminó en octubre del año 2009, mi

representada continuó con la reconstrucción del DAS hasta febrero del
2010.
465. Ello implica que mi representada ejecutó labores durante meses en los
cuales no recibió ningún tipo de remuneración por su actividad y, aún más,
después de vencido el término contractual.
466. Así las cosas, en febrero de 2010, Proactiva entregó el DAS a la UAESP,
con su estructura reconstruida.
467. Como bien se desprende de los hechos narrados anteriormente, el Dique

se desplazó por causas que no son imputables a mi representada y esta

tuvo que incurrir en una serie de costos para la identificación de la falla, la

estabilización y la reconstrucción del DAS, en cumplimento de los
compromisos adquiridos con la UAESP para garantizar la continuidad en la
prestación del servicio.
468. Sin embargo, como lo hemos manifestado a lo largo de este capítulo, mi

representada realizó obras no contempladas en el Contrato y que, por lo
tanto, no fueron remuneradas.
469. Esto es especialmente evidente con la ejecución de obras en el DAS con

posterioridad a la expiración del término contractual, esto es el 8 de
octubre de 2009 y hasta febrero de 2010, periodo en el cual, como es
lógico, Proactiva no recibió remuneración alguna.
470. En esa medida, Proactiva no fue remunerada por la ejecución de las obras
descritas, lo cual produjo un desequilibrio económico del Contrato que
debe ser restablecido.
N. Construcción del puente sobre la quebrada “El Botello” como

consecuencia del incumplimiento de la UAESP de su obligación de
entregarlo a Proactiva en buen estado.
471. Por virtud del Contrato, Proactiva se obligó a realizar las labores de
mantenimiento del camino veredal que se encuentra dentro del predio del
RSDJ.
472. Sin embargo, debido al derrumbe del puente peatonal sobre la quebrada
“El Botello” denominado también el “Puente del Zorro”, mi representada
tuvo que reconstruirlo, incurriendo en gastos que no hacían parte del
mantenimiento al que se refería el Contrato.
473. En efecto, en el RSDJ existía un camino veredal que servía de vía

peatonal para los miembros de la comunidad, el cual quedó incorporado en
los términos del Contrato, estableciendo para Proactiva unas obligaciones
puntuales al respecto.
474. El numeral 2.1.10 de la cláusula segunda del Contrato estableció:
“CLÁUSULA 2. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO:
[…]
2.1.10 Vigilar permanentemente las instalaciones del relleno

sanitario y controlar el ingreso de personal a las instalaciones del
relleno sanitario. Se debe tener en cuenta que dentro del predio
del relleno existe un camino veredal de servidumbre pública, para
lo cual se deberán implementar además de las labores de
mantenimiento, las medidas de control y seguridad que se
requieran para permitir el paso seguro de los vecinos sin afectar la
operación del relleno.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)

475. De acuerdo con el Contrato, Proactiva sólo tenía dos obligaciones en

relación con el ““Puente del Zorro”, a saber: (i) su mantenimiento y (ii)
garantizar la seguridad de los transeúntes.
476. Sin embargo, el 17 de marzo de 2000 el puente peatonal de madera que

hacía parte del camino veredal, denominado “Puente del Zorro”, y que se
encontraba encima de la quebrada El Botello, se derrumbó días después
de iniciada la ejecución del Contrato.
477. Dicho derrumbe tuvo como causas directas las fuertes lluvias que tuvieron
lugar ese día, así como la deficiente construcción de los estribos del
puente.
478. Teniendo en cuenta que el derrumbe interrumpió el paso peatonal,

Proactiva tuvo que dar un paso provisional a los transeúntes por la vía del
RSDJ.
479. Adicional a lo anterior, Proactiva tuvo que realizar obras de reconstrucción

del puente, de una mayor envergadura a las obras de mantenimiento a las
que se había obligado.
480. Dichas obras incluyeron la construcción de Gaviones, los cuales

permitirían: (i) encauzar el agua en futuras crecientes, (ii) disipar la energía
por la velocidad del agua y (iii) servir como muro de contención para
proteger la calzada de la vía de acceso al RSDJ, la cual alcanzó a
presentar fisuras.
481. Así, la reconstrucción del puente no puede ser considerada en ninguna

medida un simple mantenimiento del mismo.
482. Se trató entonces de un incumplimiento de la UAESP, puesto que entregó

el puente en condiciones tan precarias que habiendo transcurrido tan sólo
unos días desde la firma del Contrato, el puente se derrumbó.
483. Este incumplimiento tuvo consecuencias económicas adversas para

Proactiva, pues se vio obligada a reconstruir el mencionado puente.
484. Teniendo en cuenta lo anterior, debe la UAESP indemnizar a Proactiva

todos los costos económicos de la reconstrucción del puente en comento.
O. Incumplimiento de la UAESP que derivó en la necesidad de construir el

Box Culvert.
(i). Antecedentes
485. Proactiva inició la operación del Relleno Sanitario el 9 de marzo de 2000.

486. Dieciocho días después, el día 27 de marzo de 2000, colapsó la alcantarilla

de aguas lluvias tipo ARMCO, de diámetro 2,50 metros, localizada en el
K2+500 de la vía principal.
487. Fruto de lo anterior se produjo un grave problema en la vía pavimentada

que amenazaba con impedir la entrada de vehículos al Relleno Sanitario.
488. Ante esta situación, Proactiva procedió a atender la emergencia ante la

amenaza de un derrumbe de la vía de que hubiera impedido el acceso de
vehículos hacia el frente de descargue de residuos.
489. Nuevamente se enfatiza que Proactiva no construyó ni diseñó la vía

principal, como tampoco la alcantarilla tipo ARMCO que colapsó 18 días
después de iniciadas las operaciones de Proactiva en el Relleno.
490. Así mismo, en este caso, como en los anteriores, la UAESP no informó a
Proactiva, ni en la etapa precontractual ni a la firma del Contrato, de
deficiencias en la vía principal o en su sistema de drenaje.
491. Por lo anterior, Proactiva confió, de buena fe, pues así se lo hizo creer la
UAESP, que la vía principal y su sistema de drenaje eran adecuados y
funcionaban correctamente.
492. No obstante, lo anterior resultó no ser cierto, pues días después de firmado
el Contrato la alcantarilla tipo ARMCO antes mencionada colapsó y
Proactiva se vio obligada a adoptar medidas para hacer frente a esta
situación, la cual se derivó de un incumplimiento de la UAESP al haber
entregado la vía principal en condiciones gravemente inferiores a las
establecidas en el Pliego de Condiciones y el Contrato, las cuales se
derivan de las obligaciones puntuales que constan en el Contrato respecto
de la vía principal.
493. Por lo tanto, nuevamente se configura, o bien la mala fe de la UAESP al

conocer el estado de la vía principal y sus drenajes y no haberlo informado
a Proactiva, haciéndole creer que sus obligaciones se limitarían a las
establecidas en el Contrato; o por el contrario, la UAESP fue negligente en
la supervisión de quien construyó la vía principal y sus sistema de
drenajes, al no haberse enterado de estas deficiencias.
(ii). Construcción del Box Culvert
494. Dentro de las obligaciones estipuladas en el Contrato se encuentra la de

realizar mantenimiento de la vía principal, sin que ello implicara la
construcción o reconstrucción de obras.
495. En efecto, el Contrato C-011-2000 establece, respecto de las obligaciones

del concesionario y su responsabilidad, lo siguiente:
“Cláusula 1. Objeto:

Por el presente contrato el CONCESIONARIO asume por su

cuenta y riesgo la administración, operación y mantenimiento
del relleno sanitario Doña Juana, donde se disponen
actualmente los residuos sólidos generados en Santa Fe de
Bogotá, D.C., (…) y el mantenimiento general del predio, todo
ello con sujeción a lo establecido, entre otros, las
especificaciones técnicas, informes de diseño, planos de
construcción, manuales de operación y mantenimiento, planes
de salud ocupacional y seguridad industrial, memorias y planos
de diseños, reglamento de concesión y plan de manejo
ambiental, y con el cumplimiento de estipulaciones
contractuales, el pliego de condiciones, sus adendos y
aclaraciones que fuera habilitado para el nuevo proceso de
contratación directa, la propuesta del concesionario en cuanto
no contraríe los anteriores documentos, y la normatividad
vigente, todos ellos documentos que hacendarte integral del
presente contrato.”
“Cláusula 2. Obligaciones del Concesionario
El CONCESIONARIO debe cumplir las obligaciones generales

de la Ley 80 de 1993 Art. 5, las que impongan las Empresas de
Servicios Públicos Domiciliarios según la Ley 142 de 1994, las
Regulaciones de la Comisión Nacional de Agua Potable y
Saneamiento Básico, sujeto a la regulación de esta comisión y
a la vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos y
de la entidad contratante.”
Los aspectos más relevantes son:
[…] 1.2 Acatar los llamados de atención y recomendaciones de

la Interventoría […]
“Cláusula 16. Responsabilidad del Concesionario
El Concesionario será responsable por la administración,

operación, y mantenimiento del Relleno sanitario Doña Juana,
en los términos pactados en el presente contrato. […]
(Subrayas y negrillas fuera del texto).
496. No obstante lo anterior, debido al colapso de la alcantarilla tipo ARMCO,

Proactiva construyó una vía alterna para permitir el tránsito de los
vehículos de transporte de basuras, lo que requirió la instalación de una
alcantarilla con dos tubos de concreto de 1.80 metros de diámetro, la
conformación de terraplén y vía, tal y como fue recomendado por la
Interventoría en comunicación C 964 R 6 5 065 de fecha 10 de abril de
2000, dirigida a Proactiva.

497. Debe resaltarse que no hubiera sido posible continuar con la disposición
de basuras en el RSDJ de no haber construido Proactiva la vía alterna,
puesto que el tránsito de vehículos hacia el Frente de Vertido se hubiera
interrumpido.
498. Adicionalmente, Proactiva construyó gaviones de estabilización, recubrió

los taludes con piedra pegada y construyó una cuneta para el manejo de
las aguas lluvias, tal y como lo evidencia la comunicación PDJ-RL-041/02
del 7 de febrero de 2002.
499. Así mismo, Proactiva aplicó rodadura en capas de una mezcla entre
triturado y recebo, con la cual se daba una superficie apropiada para el
tránsito vehicular.
500. Además, el desvío originado por el derrumbe, se mantuvo constantemente

en buenas condiciones reduciendo así el impacto generado por dicha falla,
mediante recuperaciones de material, limpieza y empleo adecuado, tal y
como consta en las comunicaciones PDJ-CG-C.013 PDJ-CG-C.015 y PDJ-
CG-C.185, de 2000.
501. Con el fin de minimizar el impacto económico que implica mantener una
vía alterna, Proactiva planteó la posibilidad de dejar la obra inicialmente
provisional como obra definitiva y dar refuerzo a la estructura y extender
rodadura asfáltica al tramo construido, sustentando tal propuesta en los
estudios realizados por el Ingeniero Geotecnista Asesor, el señor Fabio
Rodríguez, dado a conocer mediante comunicación de fecha 22 de julio de
2000.
502. Específicamente sobre el tema, el Ing. Daniel Valderrama mediante

comunicación de fecha 7 de julio de 2001, denominada PDJ-RL-446/01,
manifestó:
“A estas obras en su momento y después de construidas, se

solicitó en varias oportunidades dejarlas definitivas, con
argumentos sólidos, tanto técnicos como costos”
503. Sin embargo, el Interventor, en su oportunidad, se negó a acceder a esta

opción argumentando la impropiedad, es decir, lo poco convenientes que
resultan ser los predios usados en la atención de la emergencia, además
de exigir la reconstrucción del tramo derrumbado por la crecida de la
quebrada “La Yerbabuena”, afirmando mediante comunicación de fecha 10
de febrero de 2001, denominada C-964.R.7.20/102, que:
“Desde el día en que se construyó la variante requerida para atender esta situación,
esta Gerencia ha sido enfática en su posición de que la variante solamente
podía tener el carácter de provisional, y que en el menor término posible se
debía construir la estructura definitiva sobre el alineamiento original de la vía.”
(Subrayado y negrilla fuera del texto).

504. Frente a lo anterior, a pesar de no estar contemplado en el Contrato como

obligación de Proactiva y de ser innecesario, mi representada construyó un
Box Culvert, según exigencias de la UAESP a través del Interventor.
505. En efecto, la construcción del Box Culvert se derivó de la insistente

solicitud del Interventor y la UAESP de reconstruir el alineamiento original
de la vía principal en el K2+500, mediante la construcción de un Box
Culvert en concreto reforzado.
506. Dada la magnitud de la obra, se requirieron una serie de estudios previos

de índole hidráulico y geotécnico con el propósito de diseñar la obra, tal y
como consta en la comunicación cruzada entre Proactiva y el Interventor
denominada PDJ-RL-206/01 y PDJ-RL-488/01 del 2001.
507. Debido a la gran cantidad de agua superficial que se encontró en el

terreno, Proactiva construyó un filtro en rajón en el fondo envuelto en
geotextil, para captar éstas aguas y garantizar la estabilidad de la
cimentación de la estructura.
508. Posteriormente se fundió el cuerpo del box, las zarpas y aletas según
diseño; para la conformación del terraplén fue necesario construir unos
filtros laterales para manejar el agua que drenaba por los taludes
conduciéndolos hacia la quebrada, tal y como lo prueba comunicación,
denominada PDJ-RL-762/01, PCJ.NC-009/02.
509. Proactiva construyó gaviones para estabilizar el descole a la quebrada, se

recubrieron las áreas aferentes aguas arriba y abajo con piedra pegada en
los taludes naturales.
510. Finalmente, Proactiva rellenó el terraplén de la vía original con arcilla hasta
llegar a la rasante y construyó la estructura del pavimento con sub-base y
base, extendiendo la base asfáltica y la rodadura.
511. Para la protección de los taludes del lleno en arcilla, Proactiva extendió
mezcla de tierra negra-biosólido y empradizó, tal y como lo evidencia la
comunicación del 30 de enero de 2002, denominada PDJ-NC-016/02.
512. Mi representada informó al Interventor de los costos de las obras

ejecutadas, así como el hecho de que las obras no estaban contempladas
originalmente en el Contrato y, por lo tanto, la UAESP debía asumir su
costo.
513. Con base en lo anterior, es la UAESP quien tiene que asumir los gastos
incurridos en la construcción del Box Culvert en la medida que fue una
obligación adicional impuesta a Proactiva, derivada de la omisión de
información de la UAESP durante la etapa precontractual y concomitante a
la suscripción del Contrato.

P. Incumplimiento de la UAESP que implicó para Proactiva ejecutar

actividades adicionales en la Zona II Área 1.
514. Para la presentación de la oferta económica, como es lógico, Proactiva se

fundamentó en lo establecido en el Pliego de Condiciones y en la minuta
del Contrato, con miras a estimar los costos que se derivarían la operación
del Relleno.
515. En concordancia con lo anterior, las Partes firmaron el Contrato, dentro del
cual se establecieron las obligaciones en cabeza de Proactiva. En
particular, respecto de la Zona II, se estipuló en la cláusula segunda del
Contrato lo siguiente:
“2.2.3. En la Zona II
Mantener las áreas recuperadas y las estructuras construidas, y

operar y mantener el sistema dual de evacuación de gas y
drenaje de lixiviados.
Instalar un piezómetro eléctrico de cuerda vibrátil, de iguales

características a los que se encuentran instalados.
Instalar un inclinómetro de 12.0 metros de longitud en el área del

dique de contención existente.”
516. No obstante lo anterior, fruto de los defectos en la construcción de esta

Zona, la cual no fue ejecutada por Proactiva, mi representada se vio
obligada a realizar tareas no contempladas en el Contrato, las cuales se
exponen a continuación:
(i). Ensayos de laboratorio
517. Proactiva efectuó ensayos de laboratorio para determinar la densidad y la

humedad de la basura antigua depositada en la Zona II del Relleno
Sanitario.
518. Lo anterior con el fin de verificar los parámetros de geotecnia, dentro de los
cuales se encontraban la densidad de la basura, a partir de su estado de
descomposición, y la cantidad de lixiviados que se encontraban en el
terreno.
519. Tal y como se evidencia en las comunicaciones cruzadas entre Proactiva y

la Interventoría, en este caso se empezaron a presentar fallas originadas
en el estado inicial del Relleno Sanitario, imputables a los operadores
anteriores.
520. Como consecuencia de lo anterior, Proactiva realizó ensayos de

laboratorio que permitieran determinar si la estabilidad de la zona estaba
en riesgo.

521. Una vez concluidos los ensayos se determinó que no existía riesgo para la
estabilidad del Relleno, a pesar de que si había unos niveles considerables
de lixiviados en la zona.
522. A pesar de que mi representada le presentó a la UAESP diferentes

opciones para drenar los lixiviados, dicha entidad no aceptó las propuestas
presentadas por Proactiva por considerarlas demasiado costosas.
523. Sin embargo, en cualquier caso, es necesario resaltar que la obligación de

realizar los ensayos de laboratorio fue impuesta a Proactiva con
posterioridad a la celebración del Contrato, tal y como puede constatarse
en las Actas de Reunión de Trabajo realizadas por el Consorcio Gerencia
Doña Juana, durante los años 2000 a 2002, las cuales se adjuntan como
prueba.
(ii). Perforaciones horizontales
524. Proactiva realizó, por orden de la UAESP, una perforación horizontal en el

Área 1 con una longitud de setenta (70) metros, la cual no se encontraba
establecida en el Contrato y que, por lo tanto, constituye una actividad
adicional que debe ser remunerada a Proactiva.
525. La perforación horizontal se hizo con el propósito de instalar tubería

adicional que ayudaría con el manejo de las basuras.
526. La mencionada perforación se ejecutó entre los meses de julio y noviembre

del año 2000 e implicó para Proactiva costos significativos que deben ser
reembolsados por la UAESP, dado que constituye una obra no
contemplada en el Contrato pero ordenada por dicha entidad.
(iii). Chimeneas para lixiviados
527. Proactiva construyó, entre el segundo semestre del 2000 y el primer

semestre del 2001, por orden de la UAESP, seis (6) chimeneas en la Zona
II Área 1 con el objeto de permitir la extracción de gases del Relleno, así
como permitir, eventualmente, bombear lixiviados hacia el exterior del
relleno, obligación que no se encontraba establecida en el Contrato y que,
por lo tanto, constituye una actividad adicional que debe ser remunerada a
Proactiva.
528. La construcción de estas chimeneas se hizo necesaria debido al alto nivel

de Lixiviados en la Zona II Área 1, lo que implica un riesgo para la
estabilidad de la misma.
529. En efecto, los Lixiviados, como se dijo anteriormente, son líquidos que
drenan de la basura depositada en el Relleno y que tiene que ser
evacuados para garantizar la estabilidad del mismo, puesto que la
sobreacumulación de Lixiviados puede causar un derrumbe.

530. Ahora bien, la acumulación de Lixiviados en esta Zona tuvo su causa en el

derrumbe de los filtros o drenajes para Lixiviados que habían sido
construidos antes de la adjudicación de la Licitación y que no funcionaron.
531. Esta situación afectó gravemente la estabilidad de la Zona II Área 1, la cual

fue denunciada por Proactiva mediante comunicación PDJ-OC-020/01, del
fecha 23 de febrero de 2001, dirigida a la Interventoría, en la que se afirma
que:
“[…] Como es de su conocimiento, este sector fue recibido

por nosotros a partir de diciembre del año pasado en las
condiciones de estabilidad que acabamos de expresar. En
estas circunstancias, queremos hacer hincapié en que, si
bien estamos dispuestos a buscar un conjunto con Ustedes
soluciones técnicas para mejorar la estabilidad, no
aceptamos asumir responsabilidad sobre las mismas en
estas condiciones.
De igual forma, queremos llamar la atención sobre la

necesidad urgente de cuantificar en conjunto las soluciones
ya evaluadas para el área 1, así como las posibles soluciones
para área 2, a fin de que establezcamos el monto y la forma
de pago de las inversiones que se requieran”. (Subrayado y
negrilla fuera del texto).
(iv). Recuperación del canal perimetral en Piedra Pegada en la Zona II

Área 1:
532. Proactiva también tuvo que construir trincheras en rajón y realizar la

recuperación del canal perimetral en Piedra Pegada en la Zona II, Área 1.
533. Estas obras se hicieron necesarias para manejar y conducir

adecuadamente las aguas infiltradas en la parte baja de la Zona II, Área 1,
con el fin de captarlas y conducirlas por el canal perimetral de Piedra
Pegada.
534. En un relleno sanitario es necesario evitar la infiltración de agua, debido a

que esta desestabiliza el Relleno y, además, genera mayor cantidad de
lixiviados a tratar.
535. El canal perimetral estaba construido en geomembrana, por lo que

Proactiva se vio obligada a recuperarla mediante su construcción en piedra
pegada.
536. Al igual que las obras anteriores, estas también son actividades
adicionales a las contratadas.

(v). Instalación de inclinómetros y piezómetros adicionales
537. En el numeral 2.2.3 del Contrato, se estableció la obligación para Proactiva

de instalar un piezómetro y un inclinómetro en la Zona II Área I del RSDJ.
538. No obstante lo anterior, para medir de manera adecuada la estabilidad de

esta zona, fue necesario instalar:
 Piezómetros adicionales.- Proactiva instaló 7 piezómetros

adicionales.
 Inclinómetros adicionales.- Por virtud del numeral 2.2.3.

Proactiva debía instalar un inclinómetro de 12.0 metros de
longitud en el área del dique de contención existente. No
obstante, se instalaron 3 inclinómetros adicionales en longitud
de 70 metros lineales.
(vi). Sondeos eléctricos verticales:
539. Técnicamente, los Sondeos Eléctricos Verticales se realizaron con el

objetivo de determinar las variaciones de resistividad de los materiales por
debajo de los puntos de observación, así como determinar los espesores
de esas capas y evaluar, dentro de lo posible, la profundidad del material
debajo de la superficie en cada punto.
540. Proactiva se vio en la obligación de realizar un estudio de sondeos

eléctricos verticales, como consecuencia de la necesidad de ampliar el
conocimiento del estado de las zonas en cuanto a la presión de poros
compuesta por gases y lixiviados.
541. A partir de los estudios se hace posible determinar las acciones

procedentes para mantener o mejorar la estabilidad de las zonas de
interés.
542. Estos estudios no se encontraban contemplados dentro de las actividades

que Proactiva debía realizar en la Zona II del Relleno. No obstante lo
anterior, Proactiva efectuó un estudio para sondeo eléctrico vertical en esta
zona.
543. En conclusión, como consecuencia de los defectos en la composición de la

Zona II por un contratista anterior a Proactiva, mi representada se vio
obligada a realizar inversiones no establecidas en el Contrato con el objeto
de garantizar la estabilidad de dicha Zona.
544. Por tratarse de actividades no previstas ni anunciadas dentro del Pliego de

Condiciones o el Contrato, debe la UAESP asumir su costo, indemnizando
integralmente a Proactiva por los perjuicios que le fueron causados como
consecuencia de la entrega de la Zona II en las condiciones antes
descritas.

Q. Disminución de la remuneración de Proactiva por el cambio de la

regulación de la CRA en materia de indexación de las tarifas del
servicio.
545. La remuneración que recibió Proactiva por concepto del servicio de

saneamiento básico, a partir del año 2002, se vio reducida por el cambio
de regulación expedida por la CRA, en materia de indexación de tarifas.
546. La CRA, en su calidad de autoridad reguladora de los servicios de

acueducto, alcantarillado y aseo, durante un término de siete (7) años
contados desde 1995 estableció, mediante resoluciones de carácter
general, la variación por actualización que a partir del 1 de enero de cada
año podían aplicar los prestadores de servicios de agua potable y
saneamiento básico a las tarifas del servicio.
Variación por
Resolución Actualización
Vigencia
de la CRA autorizada por la CRA Inflación
Fiscal
aplicable Mensual Anual
(%) (%)
9 de 1994 1995 1.39 18.02 19.46
19 de 1996 1.3296 17.04 21.63
1995
29 de 1997 1.3997 18.02 17.68
1996
32 de 1998 1.2598 16 16.70
1997
66 de 1999 1.171599 15 9.23
1998
114 de 2000 0.79741 10 8.75
1999
148 de 2001 0.643403 8 7.65
2000
547. De acuerdo con la regulación expedida por la CRA en cada uno de estos
años, las entidades prestadoras que no aplicaran la tasa de actualización
mensual a partir del 1 de enero del año respectivo, podían aplicar la tasa
de actualización acumulada hasta el mes en el cual se introdujera la tarifa
actualizada, de manera que al final de cada año la indexación fuera
equivalente a la variación anual autorizada por la CRA para la respectiva
vigencia fiscal.
548. Para el año 2002 se expide la Resolución CRA 200 de 2001, que en su
artículo tercero dispuso:

“ARTÍCULO TERCERO. – Variación por Actualización. Las

personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto,
alcantarillado y aseo, actualizarán sus tarifas, a partir del 1° de
enero de 2002, en el mes en el que el acumulado del IPC Nacional
sea como mínimo del 3%.
Efectuada la primera actualización con base en lo establecido en el

inciso anterior, las personas prestadoras deberán aplicar
nuevamente el procedimiento antes descrito, de manera sucesiva.”
(Subrayado y negrilla fuera del texto).
549. A partir de la expedición de la resolución anteriormente citada, los

prestadores del servicio de aseo se vieron obligados a actualizar su tarifa
únicamente a partir del mes en que el IPC acumulado para el respectivo
año fuera igual o superior al 3%.
550. Para el caso del año de 2002, la CRA comunicó al mercado mediante
Circular 01 del 16 de mayo del mismo año que:
“El Comité de Expertos de la Comisión de Regulación de Agua

Potable y Saneamiento Básico, comunica a las personas
prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y
aseo, que según la oficialización de los datos del IPC Nacional, por
parte del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –
DANE, a treinta (30) de abril de 2002, el IPC Nacional acumuló
3.73% (tres setenta y tres por ciento)… Por tanto, a partir de dicho
momento se cumple la condición que se refiere el artículo 125 de la
Ley 142 de 1994 y el artículo tercero de la Resolución CRA 200 de
diciembre 21 de 2001, lo que conlleva a que las personas
prestadoras de dichos servicios, puedan aplicar la tarifa
actualizada, sobre los consumos que se generan, a partir del día
15 de mes de mayo de 2002, en cumplimiento de la disposición
legal. (Subrayado y negrilla fuera del texto).
551. De acuerdo con lo anterior, para el año 2002, la variación por actualización
sólo se aplicó desde el mes de mayo de 2002, esto es, al quinto mes del
año, y en un porcentaje del 3.73%.
552. Con la regulación que se encontraba vigente al momento de la firma del

Contrato, los prestadores del servicio público de aseo hubieran podido
actualizar desde el mes de enero de 2002 sus tarifas.
553. Ahora bien, teniendo en cuenta que la remuneración de Proactiva es un

porcentaje del recaudo total por el servicio público de aseo, resulta lógico
que cualquier modificación en este esquema tarifario afecta la
remuneración de Proactiva.
554. Como ejemplo de lo anterior, téngase en cuenta que para el mes de

septiembre de 2002, el IPC acumulado del año ascendía a 5.3%,
significando que los costos de mi representada habían aumentado en un

5.3% para esa fecha y, sin embargo, la CRA sólo había permitido indexar,
a partir del mes de mayo de 2002, sus tarifas del servicio de aseo en un
3.73%.
555. Por lo tanto, la remuneración que recibía Proactiva, y que dependía del
recaudo del servicio de aseo efectuado por la ECSA, se había visto
afectada, pues la tarifa era inferior al aumento real de la inflación fruto del
cambio en la regulación expedido por la CRA.
556. Tal y como consta en la prueba “Distribución Decadal de Recaudos”,

donde se establece el valor recibido por Proactiva producto de la
recolección hecha por la ECSA, hasta el recaudo del 20 de mayo de 2002,
el promedio percibido por Proactiva era de cuatrocientos cinco millones de
pesos (COP$405.000.000) cada diez días.
557. Con posterioridad al reajuste autorizado por la CRA, el promedio por

decadal recibido por Proactiva aumentó aproximadamente a seiscientos
sesenta y un millones trescientos sesenta y siete mil trescientos cincuenta
pesos (COP$661.367.350), tal y como se evidencia en la Distribución
Decadal de Recaudos correspondiente a la fecha de reporte entre el 21 y
31 de mayo de 2002, con fecha de giro 11 de junio de 2002.
558. Lo anterior constituye un ejemplo de lo que implicó el cambio en la

regulación sobre indexación de tarifas para Proactiva.
559. En el dictamen pericial que se adjunta a la demanda se establece el valor

total que Proactiva dejó de recibir por concepto de este cambio de
regulación.
R. Costos incurridos en la disposición de residuos hospitalarios.
560. El Contrato dispuso, en su Cláusula Sexta, que la remuneración de

Proactiva se calcularía como un porcentaje de la totalidad de los recaudos
recibidos por las empresas prestadoras del servicio público de aseo.
“CLÁUSULA 6 REMUNERACIÓN A FAVOR DEL

CONCESIONARIO

inmediatamente anterior, la remuneración del CONCESIONARIO
en ningún momento y por ningún concepto podrá exceder de los
siguientes valores, expresados como porcentajes del recaudo
total zonal de la concesión del servicio de aseo en Santa Fe de
Bogotá, D. C. (El subrayado es fuera del texto)
10. Por el primer año: Diez punto nueve por ciento (10.9%), a partir
de la firma del acta de iniciación de actividades.
11. Por el segundo año y hasta el final de la concesión en el quinto

año: Nueve punto cinco por ciento (9.5%)”

[...] “El porcentaje de recaudo total zonal pactado con el

concesionario como retribución por la operación de disposición final
en el relleno sanitario de Doña Juana se mantendrá constante
independientemente de la modalidad que el Distrito- UAESP
adopte para recaudar y atesorar los recursos necesarios para el
pago por la prestación del servicio.” (Subrayas y negrillas fuera
del texto)
561. No obstante lo anterior, la UAESP no incluyó en el Contrato, como base

para el cálculo, los ingresos recibidos por las empresas prestadoras del
servicio público de aseo por la recolección de residuos hospitalarios.
562. Dicha situación se tradujo en un menor ingreso para Proactiva, pues sin
recibir remuneración alguna, contractualmente estaba obligada a disponer
de dichos residuos en una zona especial del Relleno.
563. En efecto, el numeral 2.5 de la Cláusula Segunda del Contrato estableció

obligaciones especiales, a cargo de Proactiva, respecto de la disposición
de residuos hospitalarios:
“CLÁUSULA SEGUNDA. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO:

[…]
2.5. En la Zona de Residuos Hospitalarios:
Realizar la operación técnica, administrativa y ambiental y el

mantenimiento de esta zona efectuando las obras de adecuación
necesarias para el proceso de disposición final de residuos
hospitalarios, la operación de alojamiento de los mismos que
ingresan al relleno y los cierres respectivos.
Cuantificar y caracterizar los lixiviados que se producen, llevar un

control semanal de los niveles de la piscina de almacenamiento de
los lixiviados de las celdas, poner en práctica el Plan de Contingencia
para evitar reboses o vertimientos y proponer e implantar medidas de
tratamiento físico o químico para disminuir de ser necesario el
volumen de lixiviados almacenados.”
564. Por otro lado, es necesario tener en cuenta que el Contrato incluyó un
esquema financiero en relación con la remuneración de Proactiva, en virtud
del cual mi representada recibiría un porcentaje de los ingresos de las
Bolsas Zonales, es decir, de los ingresos que correspondían a la totalidad
de los recaudos recibidos por las empresas prestadoras del servicio
público de aseo y que fueran efectivamente facturados
565. En efecto, la Cláusula Sexta del Contrato estableció:
“CLÁUSULA 6. REMUNERACIÓN A FAVOR DEL CONCESIONARIO:


inmediatamente anterior, la remuneración del CONCESIONARIO en
ningún momento y por ningún concepto podrá exceder los siguientes
valores, expresados como porcentajes del recaudo total zonal de la
concesión del servicio de aseo en Santa Fe de Bogotá, D.C.:
A) Por el primer año: Diez punto nueve por ciento (10.9%), a partir de
la firma del acta de iniciación de actividades.

Nueve punto cinco por ciento (9.5.%)
Esos porcentajes se reconocerán sobre aquellos recaudos y respecto

de los periodos de prestación efectiva del servicio por parte del
CONCESIONARIO.
[…]” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
566. Proactiva incurrió en costos significativos para la ejecución de sus

obligaciones contractuales relacionadas con la disposición de residuos
hospitalarios.
567. En efecto, incurrió, entre otros, en los siguientes costos: inversiones en

maquinaria, arcilla, geotextil, adecuación de una nueva celda, reparación
de la cerca eléctrica y mantenimiento y reparación de Pondaje de
Lixiviados de residuos hospitalarios.
568. De hecho, desde el que se inició la ejecución del Contrato, Proactiva

recibió los residuos hospitalarios en celdas especiales, destinadas
exclusivamente para ello.
569. Lo anterior teniendo en cuenta que la operación diaria de tales residuos

demandaba un equipo y personal especializado.
570. No obstante lo anterior, a pesar de que mi representada cumplió a

cabalidad con sus obligaciones contractuales, dentro de la bolsa o conjunto
de recursos con cargo a los cuales se calculaba la remuneración de
Proactiva, no estaban incluidos los ingresos por concepto de la disposición
final de residuos hospitalarios.
571. En esa medida, Proactiva realizó la disposición de este tipo de residuos sin
recibir contraprestación alguna, a pesar de que los generadores de este
tipo de residuos pagaban directa e independientemente por la disposición
de los mismos.
572. En efecto, los generadores de residuos hospitalarios pagaron una tarifa

distinta a la establecida en general para los usuarios del servicio público de
aseo, puesto que el manejo y disposición de los residuos hospitalarios
requiere una atención particular que implica la inversión de recursos única
y exclusivamente destinados a la ejecución de estas tareas.

573. Así las cosas, si Proactiva: (i) incurrió en una serie de costos derivados
exclusivamente de la disposición de los residuos hospitalarios, y (ii) tenía
derecho a que se incluyeran en la base liquidable la totalidad de los
recursos recibidos por las empresas prestadoras del servicio público de
aseo, hay un desequilibrio económico del Contrato si mi representada
cumple con sus obligaciones contractuales sin recibir remuneración alguna
como contraprestación por la prestación de un servicio.
S. Mayores costos incurridos por Proactiva en la operación de la Zona VII.
(i). Construcción de chimeneas adicionales a las establecidas en el diseño de la

UAESP
574. De conformidad con el numeral 2.3.4. del Contrato, Proactiva tenía la

obligación, respecto de la Zona VII, de:
“2.3.2. En la Zona VII
Realizar la operación técnica, administrativa y ambiental y el

mantenimiento de la Zona VII, efectuando las obras de
adecuación necesarias para el proceso de disposición final de
desechos, la operación de alojamiento de basuras que ingresan
al relleno, la construcción de chimeneas y el sistema dual para
la extracción de biogás, la instalación, mantenimiento e
interpretación de los instrumentos geotécnicos y el cierre de
esta zona.”
575. Durante la ejecución del Contrato, la UAESP se percató que había omitido
incluir ciertas obligaciones en el Pliego de Condiciones y en el Contrato
mismo, razón por la cual, a través de las Interventoras, le impuso a
Proactiva la ejecución de labores adicionales que claramente rompían la
ecuación contractual inicialmente pactada.
576. En efecto, el numeral 2.3.2. de la cláusula 2 del Contrato, en concordancia

con los diseños entregados por la UAESP a Proactiva, obligaba a
Proactiva a construir 69 chimeneas en la zona VII del Relleno.
577. Estas chimeneas cumplen la función de liberar los gases producidos por la
descomposición de las basuras dispuestos en el relleno sanitario,
garantizando la estabilidad del relleno y evitando riesgos como la explosión
o combustión de los gases producidos, en particular del gas metano.
578. Ahora bien, a pesar de que los diseños entregados por la UAESP a
Proactiva establecían la necesidad de 69 chimeneas, teniendo en cuenta
las características de estabilidad de esta zona, que debieron haberse
tenido en cuenta por parte de la UAESP para elaborar los diseños
entregados, Proactiva se vio obligada a elaborar un nuevo diseño que
garantizara la seguridad y estabilidad de esta zona del Relleno, tal y como

se evidencia de la comunicación PDJ-CG-C-248 de fecha 18 de

septiembre de 2000.
579. Como resultado se determinó la necesidad de aumentar el número de las

chimeneas en las terrazas 1 a 3 de la Zona VII del Relleno en sesenta y
dos (62) unidades adicionales.
580. La construcción de chimeneas adicionales no estaba contemplada en los

diseños originales de Zona VII entregados a Proactiva por la UAESP.
581. Por otra parte, las condiciones de estabilidad del terreno sólo pudieron ser
establecidas por Proactiva una vez entró a operar el Relleno Sanitario,
dado que para ello se requieren estudios técnicos detallados que debió
haber realizado la UAESP para elaborar los diseños con fundamento en
los cuales se elaboró la propuesta de Proactiva.
582. Así las cosas, estas obras adicionales ejecutadas por Proactiva deben ser
remuneradas por la UAESP teniendo en cuenta que incumplió su
obligación de elaborar el Pliego de Condiciones con fundamento en los
estudios pertinentes.
(ii). Bombeo de chimeneas
583. Proactiva también incurrió en mayores costos por actividades de bombeo

de chimeneas, tal y como se deja constancia en la comunicación PDJ-NC-
238/01, de fecha 6 de agosto de 2001.
584. Este bombeo fue necesario en la medida en que los niveles de lixiviados
habían aumentado por el incremento de las toneladas de basura recibidas,
así como por la llegada de escombros al RSDJ, todo lo cual se produjo
desde finales del año 2000, es decir, apenas se había iniciado la ejecución
del Contrato.
585. El incremento en las toneladas de basura implicó un aumento en la

producción de Lixiviados, la llegada de escombros al Relleno implicó
taponamientos en el Sistema de Conducción de Lixiviados, todo lo cual se
vio agravado con las precipitaciones.
586. Ello derivó en que el Sistema de Conducción de Lixiviados existente no

estuviera en capacidad de asumir el aumento en los niveles de Lixiviados y
por lo tanto, fue necesario que Proactiva bombeara parte de los Lixiviados
hacia el exterior de la Zona VII.
587. Para ello, fue necesario utilizar líneas especiales para el transporte de los
lixiviados, tal y como en el anexo enviado a la Interventoría mediante
comunicación No. PDJ-RL-143/01 de fecha 14 de febrero de 2001.
588. En efecto, en la comunicación anteriormente referida, el ingeniero Daniel

Valderrama Santos, manifestó:

“1. Como lo expuso Proactiva Doña Juana en una reunión en

las oficinas de la UESP, reiteramos la necesidad de evitar el
ingreso de material de escombros y barrido al relleno, por
cuanto […]
c. […] varia la estabilidad y debilita en cuento al no flujo rápido

de lixiviado y gas producido por la descomposición de residuos
[…].”
589. Sobre el particular es importante resaltar que la disposición de escombros

en rellenos sanitarios se encontraba prohibida a la fecha de la Licitación,
por lo que, al haber sido causado el alto nivel de lixiviado por la presencia
de escombros, ello significa que Proactiva incurrió en costos para bombear
el lixiviado como consecuencia de un incumplimiento normativo no
imputable a ella.
590. Tal y como Proactiva afirma posteriormente en comunicación PDJ-NC-

238/01, de fecha 6 de agosto de 2001:
“3. El bombeo de chimeneas no es contractual; simplemente

Proactiva tomó tal decisión para aliviar presiones; en la actualidad,
las mismas han disminuido a regímenes aceptables (…)”.
591. En este orden de ideas, se reitera que estos gastos adicionales en los que
incurrió Proactiva en ningún momento fueron parte de las obligaciones
pactadas entre las partes, sino que fueron realizados ante el mal estado en
que la UAESP entregó el RSDJ al Concesionario y la prioridad de cumplir
con el objeto del Contrato.
(iii). Otros gastos adicionales
592. Además de las actividades anteriormente expuestas, Proactiva incurrió en

otros costos por actividades no establecidas en el Contrato, las cuales se
listan a continuación:
- Penetración con piezocono. El piezocono es un instrumento

geotécnico que sirve para medir densidades de basura y su
grado de descomposición. A partir de los resultados de la
penetración con piezocono, Proactiva decidió instalar dos celdas
de presión.
- Construcción de celdas de presión en la Terraza IV de la Zona

VII: Proactiva construyó dos celdas de presión, una horizontal
debajo de la geomembrana, y otra vertical sobre la
geomembrana. La horizontal siempre demostró que no había
filtración de líquidos al terreno.
- Instalación de piezómetros adicionales.

593. La penetración con piezocono es un procedimiento por medio del cual se

utiliza una máquina especializada para realizar una penetración estática
continua en el terreno.
594. Dicho procedimiento permite determinar las características de los residuos

dispuestos en las diferentes profundidades del Relleno, así como encontrar
los parámetros de geotecnia, es decir, determinar los componentes del
terreno sobre el cual se construyó la primera celda de disposición de
basuras.
595. En este caso, dicho procedimiento resultó necesario para determinar la

estrategia para el manejo de los lixiviados. Lo anterior teniendo en cuenta
que dependiendo de la clase de residuos que se encuentre, ya sea por
ejemplo de origen vegetal o escombros, varía el nivel de lixiviados que los
mismos producen y el método de transporte de los mismos.
596. La perforación con piezocono no estaba incluida dentro del Contrato,

puesto que se trató de un procedimiento especializado que surgió de
situaciones imprevistas que ocurrieron con posterioridad a la celebración
del Contrato, tales como el aumento en los basuras recibidos en el RSDJ y
la disposición de escombros, la cual no se encontraba incluida en el
Contrato pues los mismos tienen un procedimiento especializado para su
disposición.
597. Partiendo de la información obtenida Proactiva consideró necesaria la

construcción de las celdas de presión. Lo anterior en la medida en que la
penetración por piezocono no permitía determinar el comportamiento del
lixiviado en la masa de basura, sino únicamente determinar la clase de
residuos que se encontraban en el terreno.
598. En total se instalaron dos celdas de presión, una vertical y otra horizontal,
en cumplimiento de las necesidades adicionales que fueron originadas.
599. En desarrollo del Contrato, Proactiva instaló la Geomembrana, siguiendo

los requisitos técnicos para soportar el material transportado y evitar la
filtración de líquidos al subsuelo.
600. No obstante lo anterior, para obtener un sustento técnico que permitiera

determinar las medidas adoptar, Proactiva tuvo que instalar Piezómetros,
debajo de la Geomembrana, que le permitieran la presión que se estaba
ejerciendo sobre la misma.
601. Al respecto es necesario resaltar que, si bien la instalación de la

Geomembrana hacia parte de las obligaciones de Proactiva en los
términos del Contrato, ello no incluyó los costos adicionales en los que
tuvo que incurrir mi representada para tomar las medidas necesarias para
adaptar el sistema a los mayores niveles de presión que se estaban
presentando por razones no imputables a Proactiva.

T. Fumigación de barrios aledaños.
602. La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. realizó acercamientos con la comunidad

de Mochuelo Alto para buscar de manera conjunta soluciones a las
afectaciones ocasionadas por el RSDJ en la comunidad.
603. El acuerdo al cual llegaron en el marco de estas reuniones fue que la

Alcaldía de Bogotá D.C. se encargaría de realizar una fumigación de los
barrios aledaños al RSDJ.
604. Al respecto, es importante mencionar que en estas reuniones de

concertación no participó Proactiva.
605. En efecto, la Alcaldía fue la única que se obligó a realizar estas labores, sin
embargo, envió una solicitud a mi representada para que efectuara las
labores de fumigación.
606. Así las cosas, Proactiva, a pesar de no haber sido contemplado en el

Contrato, procedió a realizar las fumigaciones en los barrios aledaños al
RSDJ.
607. Así las cosas, mí representada contrató a la empresa Continental de

Fumigaciones Ltda., para que efectuara las labores de fumigación, tal
como consta en las facturas de venta No. 884, 8884, 8981, 9044, 9116 y
9208.
608. La empresa contratada suministró los productos para el control físico y

monitoreo de moscas en las viviendas de la comunidad, como también
prestó los servicios técnicos para realizar las fumigaciones durante un
lapso de 6 meses.
609. En este orden de ideas, es evidente que mi representada asumió gastos

adicionales que no estaban acordados en el Contrato, por tal razón, se le
deben reconocer los costos en los que tuvo que incurrir por los trabajos de
fumigación realizados.
U. Gastos asumidos por Proactiva por el estudio epidemiológico y su

socialización.
610. Proactiva no estaba obligada contractualmente a realizar un estudio

epidemiológico para determinar los posibles factores de riesgo generados
por el RSDJ en las comunidades aledañas.
611. Esta obligación se estableció en la Resolución CAR 2133 del 2000,

mediante la cual se otorgó la licencia ambiental para la zona VIII del RSDJ,
dispuso la obligación en cabeza de la UAESP de realizar el estudio
epidemiológico:

“Artículo Tercero: Imponer al Alcaldía Mayor de Bogotá D.C-

Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos UAESP el cumplimiento de
las siguientes obligaciones:
[...]
5. Presentar los estudios epidemiológicos requeridos así como

el análisis de los efectos que los gases generados en el actual
relleno producen a la producción agropecuaria a la zona de
influencia, teniendo en cuenta los términos entregados la UAESP
para la obtención de la Licencia Ambiental.”(Subrayas y negrillas
fuera de texto)
612. Proactiva pagó el estudio epidemiológico al contratista que fue

seleccionado por la UAESP para ejecutarlo.
613. En vista de las conclusiones del estudio, la UAESP determinó que estos
resultados debían ser socializadas con la comunidad por parte de expertos
en esta materia.
614. Así las cosas, Proactiva reunió expertos para que evaluaran y conocieran
el estudio ejecutado y procedieran a socializarlo con la comunidad.
615. Para socializar los resultados obtenidos, mi representada contactó a

investigadores pertenecientes a las universidades de Antioquia y del Valle,
con el fin que los resultados de los estudios pudieran ser socializados con
personas altamente capacitadas.
616. Proactiva, tuvo que asumir todos los gastos derivados del traslado de los
expertos contratados a la ciudad de Bogotá para la mencionada
socialización.
617. En efecto, mi representada pagó los tiquetes aéreos de ida y vuelta de

cada uno de los expertos, como también asumió los gastos de hospedaje y
alimentación durante su estancia en la ciudad de Bogotá.
618. Así las cosas, Proactiva asumió gastos que no le correspondían y que no
habían sido acordados contractualmente, puesto que la elaboración del
estudio epidemiológico y su socialización eran obligaciones de la UAESP.
V. Reembolso de los impuestos de vehículos pagados por Proactiva.
619. En cumplimiento del Contrato, Proactiva realizó el traspaso de diez (10)

vehículos a la UAESP, tal como consta en los oficios PDJ-OC-059/10 y
PDJ-OC-080/10.
620. Proactiva realizó varios requerimientos a la UAESP con el fin de obtener el

pago de los impuestos.

621. A pesar de los requerimientos hechos por Proactiva, la entidad contratante

no dio respuesta a ninguno de los oficios enviados, ni pagó el impuesto del
año 2010 de los vehículos.
622. En aras de evitar consecuencias negativas, mi representada pagó los

impuestos de los vehículos del año 2010, debido a que la UAESP no
atendió ésta obligación que le correspondía de acuerdo con las
obligaciones adquiridas en el Contrato.
623. En efecto, la propia UAESP reconoció, a través de la Resolución 677 de

2010, adeudar a mi representada los impuestos de los vehículos
correspondientes al año 2010, los cuales mi representada no estaba
obligada a cubrir, por cuanto la reversión de estos tuvo lugar en octubre de
2009, antes de causarse el impuesto.
W. Proactiva no tuvo posibilidad de amortizar en su totalidad la Terraza 8

de la Zona VIII.
624. A la terminación de la última prórroga del Contrato, Proactiva dejó una

capacidad remanente en la Terraza 8 de la Zona VIII mayor a la pactada
contractualmente.
625. En efecto, la capacidad remanente contractualmente pactada que

Proactiva debía dejar en el RSDJ a la expiración del Contrato era de 6
meses de operación.
626. No obstante lo anterior, la Terraza 8 fue operada por más de 1 año con
posterioridad a la entrega del RSDJ por parte de Proactiva, es decir, que
Proactiva dejó una capacidad remanente superior a la pactada en el
Contrato.
627. Así las cosas, Proactiva no tuvo oportunidad de amortizar en su totalidad

las inversiones realizadas en la Terraza 8 de la Zona VIII, en particular la
capacidad remanente en exceso de los 6 meses contractualmente
requeridos.
628. Y no debe olvidar el Tribunal que fue la UAESP quien exigió el incremento
en la capacidad del RSDJ, a través de la última prórroga, en 1.800.000
metros cúbicos, razón por la cual Proactiva construyó la Terraza 8 con las
especificaciones de capacidad actuales.
629. De no haber exigido esta capacidad la UAESP, Proactiva habría podido

construir una Terraza 8 con menor capacidad y a menor costo, con lo cual,
en todo caso, habría cumplido a cabalidad con la capacidad remanente
estipulada en el Contrato.
630. Así las cosas, mi representada no tuvo la posibilidad de aprovechar el

100% de la capacidad de la Terraza 8, excluida la capacidad remanente
contractual, a pesar de haber incurrido, eso sí, en todos los costos para su
construcción y adecuación.

631. Ello implica que mi representada no tuvo la posibilidad de amortizar en su

totalidad la inversión realizada en la Terraza 8 de la Zona VIII,
aprovechando el operador a quien Proactiva entregó el RSDJ esta
capacidad remanente adicional.
632. Por lo tanto, la UAESP debe pagar a Proactiva lo que mi representada no

logró amortizar, es decir, lo que hubiera obtenido mi representada por la
operación de la capacidad remanente en exceso de los 6 meses
acordados, liquidado como si mi representada hubiera operado el RSDJ
por el tiempo adicional.
633. En su defecto, debe la UAESP pagar a mi representada los costos

incurridos en la construcción de la Terraza 8 a prorrata del tiempo de
operación remanente (en exceso de los 6 meses) de la misma.
CAPITULO III. – IMPUGNACIÓN DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS DE LA

RESOLUCIÓN UAESP NO. 677 DE FECHA 20 DE SEPTIEMBRE DE 2010
A. Anotación preliminar.
634. Antes de abordar uno a uno los efectos económicos de la Resolución No.
677, es necesario exponer el correcto entendimiento del cumplimiento de
las obligaciones técnicas y ambientales derivadas de la operación del
Relleno Sanitario.

635. El siguiente gráfico permitirá exponer los motivos por los cuales las obligaciones técnicas y ambientales, propias de la operación del
Relleno, es decir, aquellas que están sujetas a la vida útil del RSDJ, no le son exigibles a mi representada, a quien únicamente
puede exigírsele el cumplimiento de aquellas actividades que debían desarrollarse durante el tiempo que el Contrato estuvo vigente
y que se contemplaron en la Licencia Ambiental que estaba vigente al momento en que contrató Proactiva:
Línea de Tiempo RSDJ
Extensión de las obligaciones de operación y mantenimiento del

RSDJ. Involucra a todos los operadores.
UAESP pretende que Proactiva asuma

obligaciones de futuros operadores.
Diseño y Inicio de Primera Tercera Fin de la
construc la prórroga prórroga operació
ción del operació al al n del
Relleno. n del Contrato Contrato Relleno
1988 Relleno . 27 de . 7 de por
por COR. enero de diciembr Proactiv
2005. e de a. 9 de
2007. octubre
de 2009.
Inicio de Inicio de Segunda Última Fin de la

la la prórroga prórroga operació
operació operació al al n del
n del n del Contrato Contrato Relleno
Relleno Relleno . 31 de . 7 de por el
por por agosto abril de actual
Prosanta Proactiv de 2007. 2008. concesio
na. a. 7 de nario.
marzo 2020.
de 2000.
Vigencia de la Licencia Ambiental del Relleno y término para
cumplimiento de las obligaciones ambientales.

636. De este gráfico se desprende con claridad que la vida útil del Relleno y
su operación se extienden desde que se construyó el Relleno en el año
1988 hasta que se agoten todos los espacios aptos para disponer
basuras en el mismo.
637. Hasta ahora, el Proyecto continuará ejecutándose, por lo menos,

durante 11 años más hasta el año 2020, si se tiene en cuenta los
términos del contrato de concesión celebrado por la UAESP con el
nuevo operador del Relleno.
638. Teniendo en cuenta lo anterior, a lo largo de la vida útil del Relleno

existirán obligaciones que deberán ser cumplidas, de acuerdo con las
posibilidades temporales y materiales, por los distintos operadores del
Relleno. Es decir, se trata de una administración conjunta de un bien
que, por lo tanto, debe ser dividida de acuerdo a unos factores
temporales y materiales.
639. Es decir, cuando un concesionario entra a operar el Relleno Sanitario,

se le podrá exigir el cumplimiento de las obligaciones que el tiempo y el
avance de la operación del mismo le permitan.
640. Lo anterior por cuanto la velocidad en el avance del Relleno está sujeto
a variables que escapan el control del operador, como lo es la cantidad
de residuos recibidos, que es una variable imposible de estimar con
exactitud.
641. No obstante, de manera contraria a la simple lógica, la UAESP pretende

exigirle a Proactiva el cumplimiento de obligaciones que serán objeto de
ejecución en el futuro y de obligaciones ambientales que trascienden el
periodo de operación del Relleno por parte de Proactiva.
642. En efecto, a manera de ejemplo, la UAESP pretende que Proactiva

agote todas las obligaciones derivadas de la Licencia Ambiental, a
pesar de que: (i) no está obligada a ello y (ii) esto supondría la ejecución
por parte de Proactiva de obligaciones que se extienden por varios años
con posterioridad a la expiración del Contrato, como se ilustra en la
gráfica.
643. Así mismo, la UAESP pretende imputarle incumplimientos a Proactiva

derivados de la supuesta inejecución de obligaciones que
temporalmente deben ejecutarse con posterioridad al vencimiento del
término del Contrato.
644. Con lo anterior, la UAESP traslada obligaciones del futuro al pasado,

para imputarle su incumplimiento a Proactiva.
645. Este sólo hecho implicaría, además de un claro desconocimiento a la

más simple lógica, un desequilibrio del Contrato, como pasa a
explicarse.

646. Proactiva sólo recibió su remuneración por el tiempo en que fue

operador del Relleno y, si la UAESP traslada obligaciones de futuros
operadores a Proactiva, entonces mi representada se vería obligada a
pagar por un incumplimiento que no ocurrió y, además, respecto del
cual, así hubiera ejecutado las obligaciones supuestamente
incumplidas, no hubiera recibido remuneración alguna, puesto que, eso
sí, la remuneración no es trasladada del futuro a favor de Proactiva.
647. Adicionalmente, entender lo contrario implicaría, por ejemplo, cobrarle a

un concesionario una indemnización por el incumplimiento de sus
obligaciones, por no haber cerrado una zona cuando la cota de cierre ni
siquiera se ha alcanzado.
648. Con mayor razón si se tiene en cuenta que las obligaciones técnicas y
ambientales a cumplir por el concesionario tienen como única
contraprestación el pago de las facturas de aseo por parte de los
usuarios durante el periodo en el cual se operó el Relleno.
649. Así las cosas, el proyecto financiero que establecen los concesionarios
parte de unos determinados ingresos, que se percibirán durante la
ejecución del contrato, y con ellos se cubren las obligaciones que le
corresponden de acuerdo a los términos del contrato.
650. Sin embargo, si se trasladan obligaciones que no le corresponden

temporalmente a un operador específico, ello implicará un desequilibrio
económico del contrato, pues implicará que éste preste un servicio sin
recibir contraprestación alguna.
B. Resumen de la inexistencia de los incumplimientos imputados por la

UAESP.
651. Las circunstancias que la UAESP utilizó para imponer obligaciones a

Proactiva a través de la denominada liquidación unilateral del Contrato,
no tienen ningún sustento y deben ser desechadas por el Tribunal,
razón por la cual en esta demanda se solicita un pronunciamiento
expreso respecto de la inexistencia de estas obligaciones y, por lo tanto,
de su incumplimiento. En este sentido, se propone una pretensión de
compensación judicial con el propósito de que el Tribunal defina todas
las reclamaciones económicas derivadas del Contrato y profiera una
condena global y única.
652. Ahora bien, con el propósito de darle al Tribunal una clara idea de la
conducta adoptada por la UAESP en contra de Proactiva a través de la
denominada liquidación del Contrato, se presenta un resumen de las
imputaciones más representativas hechas por la UAESP contra mi
representada.

i. Inexistencia de la obligación de Proactiva de revertir equipos nuevos a la

UAESP.
653. De manera abiertamente contraria a la realidad, al Contrato, al Pliego de

Condiciones y a sus propios actos, la UAESP imputa a Proactiva el
supuesto incumplimiento en la reversión de equipos.
654. Contrario a lo sostenido por la UAESP, ni el Pliego de Condiciones ni el

Contrato establecieron la obligación de revertir equipos a la UAESP. Y
no podía establecerse esa obligación, porque no puede solicitarse la
reversión de equipos propios, como lo fueron y lo son la maquinaria
reclamada por la UAESP.
655. En realidad, lo que podría corresponder en tratándose de equipos

propios, es la restitución de la tenencia de la maquinaria entregada por
la UAESP para la operación del RSDJ. Con esto es suficiente para
entender la improcedencia de que se pida la restitución de equipos
nuevos, debido a que si se trata de restitución ello conlleva que lo
restituido sea el mismo equipo que fue entregado por la UAESP y no
uno nuevo, como de manera, en el mejor de los casos equivocada,
plantea la convocada.
656. Por si lo anterior fuera poco, la UAESP, además de intentar hacer nacer
una obligación de reversión, a partir de una obligación de restitución, lo
hace respecto de equipos que la UAESP entregó a Proactiva en un
estado de deterioro tal que no permitió su uso.
657. Así las cosas, la UAESP deriva el supuesto incumplimiento de Proactiva

de una obligación inexistente y, además, de un incumplimiento
contractual de ella misma, pues pretende que Proactiva reemplace por
nueva la maquinaria que la propia UAESP había entregado en un
estado que no permitía su adecuada utilización.
658. En conclusión, la UAESP pretende imponer a Proactiva una obligación

inexistente y al mismo tiempo considerarla incumplida, la de reversión,
utilizando para ello una obligación de restitución que tiene un contenido
y alcance completamente distinto. No contento con ello, al convertir la
restitución en una reversión, entiende además, que la maquinaria que,
en su entender, debería entregar Proactiva, debe ser nueva.
ii. Inexistencia de la obligación de construir el Dique Ambiental Norte y, en

consecuencia, de prolongarlo.
659. Desde ya es preciso resaltar que ni en el Contrato ni en el Pliego de

Condiciones, ni en ningún otro documento de carácter contractual, se
estableció la obligación en cabeza de Proactiva de construir el DAN.
660. Así las cosas, nuevamente la UAESP crea una obligación inexistente en
el Contrato y al mismo tiempo la declara incumplida, además, después
de vencido el término del Contrato.

661. Pero no contenta con ello, la UAESP pretende trasladar a Proactiva una
obligación que la CAR impuso a la primera, a través de la Licencia
Ambiental, lo que significa, ni más ni menos, que es la propia UAESP
quien incumplió una obligación ambiental al no haber prolongado el
DAN y, a través de la pretendida liquidación, intenta trasladar su
incumplimiento a Proactiva.
iii. Inexistencia de la obligación de reintegrar a la UAESP lo recibido por

Proactiva con ocasión del contrato de disposición de biosólidos.
662. La UAESP conoció, promovió y avaló expresamente la celebración de

un contrato de disposición de biosólidos en el RSDJ, independiente y
diferente del Contrato, entre Proactiva y Bogotana de Aguas y
Saneamiento Suez Lyonnaise des Eaux – Degremont E.S.P. S.A. (en
adelante “BAS”).
663. Diez años después decide, en contra de la aprobación que había

efectuado y de sus propios actos, a través de la liquidación, que todos
los ingresos derivados de ese contrato deben ser entregados a la
UAESP. Ni más ni menos, la UAESP decide confiscar los bienes
producto de un contrato que ella había avalado, sin ninguna justificación
legal o contractual.
iv. Inexistencia de incumplimiento en la entrega de la capacidad remanente

del RSDJ.
664. La única explicación para la existencia de esta imputación, además de

una actuación dolosa y cínica de la UAESP, que no se descarta, es que
la entidad contratante no leyó en absoluto el Contrato y su última
prórroga.
665. En efecto, sostiene la UAESP que Proactiva estaba obligada a dejar, a

la terminación del Contrato, una capacidad remanente de 1.800.000
metros cúbicos en el RSDJ. Para arribar a esta conclusión, la UAESP
cita la última prórroga al Contrato, que en realidad establece la
obligación de dejar una capacidad remanente de 6 meses. Es decir, la
UAESP “confunde” 1.800.000 metros cúbicos con 6 meses.
666. En efecto, la UAESP confunde la obligación de ampliar durante la

mencionada prórroga la capacidad del RSDJ en 1.800.000 metros
cúbicos, con la obligación de dejar una capacidad remanente de 6
meses. No sobra anotar que mi representada no sólo cumplió con
creces esta obligación, sino que la capacidad remanente excedió ese
periodo de tiempo, por lo que, precisamente en esta demanda, se está
cobrando el exceso de esa capacidad remanente.
v. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del cerramiento

perimetral del RSDJ.
667. Si a pesar de los exabruptos antes descritos el Tribunal aún tiene dudas
acerca de la actuación de mala fe de la convocada al efectuar la

denominada liquidación del Contrato, con el estudio de este acápite las

despejará por completo.
668. Pues bien, ocurre que mi representada tampoco tenía la obligación de

construir este cerramiento y ocurre también que la UAESP estaba
plenamente consciente de ello, como quiera que convocó, para su
construcción, la licitación No. 001 de 2009 de 7 de abril de 2009, es
decir, 6 meses antes de terminar la última prórroga del Contrato.
669. Si la obligación de construir el cerramiento fuera en realidad de

Proactiva, abrir una licitación para ejecutar esta obligación, durante la
vigencia del Contrato, no sólo resultaría jurídicamente imposible, sino
disciplinariamente reprochable y eventualmente punible penalmente.
670. Como quiera que la UAESP, a través de esta licitación, inició el proceso
de selección del contratista para diseñar y construir el cerramiento del
RSDJ, los funcionarios de la UAESP que así procedieron, lo habrían
hecho en contravía de las disposiciones legales comprometiendo su
responsabilidad; o bien lo que ahora se presenta como un
incumplimiento de Proactiva no es más que una actuación de mala fe de
la convocada.
vi. Inexistencia de incumplimiento en la reparación mayor de equipos.
671. En la última prórroga al Contrato se pactó la reparación mayor de

equipos, detallando la UAESP, puntualmente, las reparaciones que
debían ejecutarse respecto de cada uno de ellos.
672. Proactiva efectivamente realizó esta reparación a cabalidad y a

satisfacción de la UAESP y del Interventor, pero ahora, actuando en
contra de sus propios actos, la entidad convocada pretende endilgarle
un incumplimiento por este concepto.
673. Lo anterior lo hace la UAESP con fundamento en la creación de

obligaciones adicionales a la reparación pactada en la última prórroga al
Contrato. Es así como la UAESP, por vía de la denominada liquidación,
adiciona obligaciones al Contrato y, simultáneamente, las declara
incumplidas.
vii. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del realce al Dique

Ambiental Sur.
674. Para entender esta imputación, debe el Tribunal tener en cuenta que la
UAESP está convencida de que el Interventor del Contrato tiene
facultades de modificar, interpretar y adicionar unilateralmente el
Contrato, en perjuicio siempre de Proactiva.
675. Desconocemos las novedades constitucionales y legales en que la

UAESP se basa para tan atrevida “interpretación” de las facultades
exorbitantes del Estado en materia de contratación, pero para efectos

de este capítulo basta con mencionar que estas, por supuesto, no

existen.
676. Bajo esta premisa, la UAESP sostiene que Proactiva incumplió con la
construcción del realce al DAS, no porque mi representada no haya
construido el DAS, sino porque el Interventor, en uso de sus facultades
exorbitantes, resolvió que mi representada debía construir un realce con
unas especificaciones que este mismo estableció y, al no haberse
plegado Proactiva a la voluntad unilateral del Interventor, decidió tener
por no recibida esta obra.
677. Como se demuestra en esta demanda, Proactiva construyó el DAS, no

una sino tres veces, producto de deslizamientos no imputables a
Proactiva, prolongando su construcción más allá del término del
Contrato, sin que la UAESP reconociera ningún tipo de indemnización o
compensación por este concepto. Y, contrario a lo afirmado por el
Interventor, lo hizo con todas las especificaciones técnicas necesarias.
678. Tan es así que el siguiente operador del Relleno, Aguas de Bogotá,
cargó residuos, operó la Zona VIII Terraza 8 durante un año (1.0), sin
tener que realizar trabajos estructurales al DAS.
viii. Inexistencia de incumplimiento en el pago de la “tasa retributiva” del 1%

establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
679. En primer lugar se aclara que no existe una “tasa retributiva” del 1%.
Como tuvo oportunidad de establecerlo la Corte Constitucional, la
obligación contenida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de
1993 no es una tasa, es más, no tiene naturaleza tributaria, sino que es
una carga ambiental derivada de la función social de la propiedad, la
cual, respecto del RSDJ, recae en la UAESP.
680. Ahora bien, debe resaltarse que el mismo parágrafo del artículo 43
dispone que el obligado a realizar esta inversión forzosa es “el
propietario del proyecto”, en este caso la UAESP. Así las cosas, se
hace nuevamente evidente que la convocada pretende, de mala fe,
imputar el incumplimiento a mi representada de una obligación propia
de esta entidad, como si a través de la liquidación del Contrato pudiera
trasladarle obligaciones a Proactiva, derogando de paso la Ley, facultad
esta que tampoco teníamos noticia tuviera la convocada.
681. No siendo lo anterior suficiente, ocurre además que la obligación de

realizar la inversión del 1% sólo es exigible después de que la autoridad
ambiental defina, a través de la licencia ambiental, las actividades en las
cuales debe ejecutarse esta inversión, según lo dispone textualmente el
mencionado parágrafo.
682. Así las cosas, no sólo la UAESP pretende trasladar a Proactiva una
obligación propia, sino que le imputa a mi representada su
incumplimiento a pesar de no ser exigible aún esta obligación.

ix. Inexistencia de incumplimiento por mala calidad en las reparaciones de la

vía principal.
683. Tal y como se expuso anteriormente, no fue mi representada la que

incumplió el Contrato respecto de la vía principal, sino que fue la
UAESP la que lo hizo al haber entregado a mi representada esta vía en
tal nivel de deterioro que se hizo necesaria su reconstrucción, al ser
imposible su mantenimiento.
684. Así mismo, debe resaltarse que todas las reparaciones

contractualmente pactadas fueron ejecutadas por Proactiva a cabalidad.
Sin embargo, nuevamente ocurre que, en uso de sus “facultades
exorbitantes”, el Interventor decidió, por sí y ante sí, que mi
representada no había ejecutado las obras de manera correcta.
685. Contrario a lo sostenido por el Interventor y muy a pesar de sus

novísimas facultades, el Tribunal encontrará demostrado que mi
representada ejecutó la reparación de la vía principal de manera íntegra
y técnicamente adecuada.
x. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de una cancha múltiple

en la comunidad Mochuelo Alto.
686. Sobre este particular, debe resaltarse que la UAESP, una vez más, crea
a través de la liquidación una obligación en cabeza de Proactiva e
imputa su incumplimiento, en el mismo acto de su creación.
687. Al respecto, basta decir que ni en el Contrato ni en el Pliego de

Condiciones se estableció esta obligación y, además, que las normas y
artículos citados por la UAESP en la Resolución No. 677 como
contentivas de esta obligación y, por lo tanto, incumplidas, tampoco
establecen ni mencionan siquiera una cancha múltiple, con lo que se
demuestra su inexistencia.
xi. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de la cobertura final.
688. Esta imputación se centra en sostener, erradamente por supuesto, que

mi representada tenía la obligación, de conformidad con la última
prórroga del Contrato, de ejecutar la cobertura final de Zonas del RSDJ,
a pesar de no haber alcanzado estas su cota de diseño.
689. Pretende la UAESP que mi representada incumplió el Contrato por no

haber instalado cobertura final en Zonas que aún eran susceptibles de
continuar recibiendo basuras, lo que hace pensar que el interés de la
UAESP es sub-utilizar el RSDJ y desperdiciar capacidad de disposición
de basuras. Al no haber ejecutado tal exabrupto Proactiva, le endilga un
incumplimiento.

xii. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de un nuevo

campamento.
690. Sobre este particular basta resaltar que Proactiva construyó el nuevo
campamento según era su obligación y bajo las especificaciones
pactadas y acordadas. Lo que ocurre es que, nuevamente, el
Interventor hizo uso de sus conocidas facultades exorbitantes, para
exigir a Proactiva la ejecución de obras adicionales respecto del
campamento, en particular respecto de las oficinas del Interventor.
691. Debido a que esta obligación no estaba establecida en el Contrato y

que, muy a pesar del convencimiento del Interventor de sus facultades,
mi representada está completamente segura de su inexistencia, se negó
legítimamente a construir una obra no estipulada en el Contrato y
ordenada por quien ni siquiera es la entidad contratante.
xiii. Inexistencia de incumplimiento en el pago de multas impuestas por la CAR

a la Alcaldía Mayor de Bogotá – UAESP.
692. Del sólo título de esta reclamación se desprende su improcedencia. No

puede la UAESP cobrar a Proactiva las multas que le fueron impuestas,
como si pudiera trasladar multas, que son por supuesto personalísimas,
a Proactiva.
693. En efecto, si el derecho sancionatorio administrativo se rige por el

principio de legalidad de la falta y la sanción, en desarrollo del debido
proceso, principios estos que por supuesto la UAESP parece no
entender que le aplican, no puede pensarse que la entidad sancionada
traslade la sanción que le fue impuesta a un tercero que, al no haber
hecho parte del proceso sancionatorio, no tuvo la más mínima
oportunidad de ejercer el derecho de defensa.
C. Inexistencia de la obligación de Proactiva de revertir equipos nuevos

a la UAESP.
694. Como se expuso de manera detallada en el capítulo anterior de esta

demanda, la UAESP incumplió el Contrato por entregar maquinaria en
estado de deterioro que no permitió su uso por parte de Proactiva.
695. A raíz de lo anterior, Proactiva sufrió serios perjuicios económicos, en

particular, el costo de repotenciar la maquinaria, el de alquilar
maquinaria durante la repotenciación de la entregada por la UAESP y la
adquisición de maquinaria nueva.
696. Por lo tanto, la UAESP actuó de mala fe al imputar un incumplimiento a

Proactiva respecto de la reversión de equipos que, además de no tener
respaldo en el Contrato, se deriva del propio incumplimiento de la
UAESP al exigir la reversión de equipo que, desde que lo entregó, no
estaba en condiciones de operar.

697. Así las cosas, la sola declaratoria del incumplimiento contractual de la

UAESP por parte del Tribunal, y la correspondiente condena a la
indemnización de perjuicios, respecto de la entrega de la maquinaria,
serán suficientes para enervar esta imputación de la UAESP.
698. Sin perjuicio de lo anterior, suponiendo que el Tribunal no reconozca

este evidente incumplimiento, en todo caso debe acceder a las
pretensiones formuladas respecto del presente capítulo, por las razones
que se exponen a continuación.
699. La UAESP, a través de la Resolución 677, le imputa a Proactiva el

supuesto incumplimiento en la reversión de los equipos entregados por
la entidad contratante para la ejecución del Contrato, tasándolo en la
suma de COP$17.748.065.173.
700. Contrario a lo sostenido por la UAESP, mi representada no tenía la

obligación de realizar la reversión de los equipos que le fueron
entregados por la UAESP al inicio del Contrato para su ejecución.
701. En efecto, en ninguna disposición del Contrato o del Pliego de

Condiciones se establece una obligación en este sentido.
702. La única obligación en cabeza de Proactiva consistía en restituir la

maquinaria que le fue entregada en desarrollo de la concesión por la
entidad contratante, teniendo en cuenta el desgaste natural de la
misma.
703. Así mismo, del análisis de los argumentos expuestos por la UAESP en
la Resolución 677, se concluye que la entidad realizó una interpretación
equivocada de la cláusula número 33 del Contrato, donde se encuentra
establecida la obligación de reversión de los equipos, puesto que en
dicha cláusula no se contempló la obligación de remplazar por
maquinaria nueva los equipos obsoletos entregados por la UAESP.
704. Adicionalmente la UAESP, al expedir la Resolución 677, no tuvo en

cuenta que: (i) los equipos de su propiedad se encontraban en estado
de obsolescencia desde el momento en que fueron entregados a
Proactiva, todos excediendo 10 años de uso y (ii) aún si se aceptara
que Proactiva tenía la obligación de remplazar el equipo entregado por
la UAESP, cosa que se rechaza, dicha entidad, al tasar el valor de los
equipos en la Resolución 677, tenía la obligación de depreciarlos pero,
en vez de hacerlo, se limitó a tasarlos como si no tuvieran un día de
uso.
(i) La obligación consistía en restituir la maquinaria en el estado en que se

encontrara, más no de revertirla.
705. En primer lugar, es importante aclarar que es jurídicamente imposible

que mi representada estuviese obligada a realizar la reversión de los
equipos de propiedad del Distrito, debido precisamente a que, desde un
principio y durante toda la vigencia del Contrato, la UAESP nunca dejó

de ser dueña de los equipos entregados a Proactiva en desarrollo del

Contrato.
706. Teniendo en cuenta lo anterior, mi representada no puede, al finalizar el

Contrato, transferir el derecho real de dominio de una maquinaria que
nunca fue de su propiedad, por el contrario, su obligación es la de
restituir la tenencia de dichos equipos, pues la propiedad de los
mismos siempre ha sido de la UAESP.
707. Así las cosas, es jurídicamente imposible revertir aquello de lo que no

se es dueño y, menos aún, revertirlo al propio dueño de la maquinaria.
708. Por lo tanto, al ser Proactiva un mero tenedor de la maquinaria

entregada por la UAESP para la ejecución del Contrato, ella sólo tenía
la obligación (y posibilidad legal) de restituir la tenencia a la UAESP al
finalizar el Contrato, pues lo cierto es que la UAESP jamás transfirió el
dominio de la misma a Proactiva.
709. En efecto, el Contrato diferencia claramente la maquinaria dependiendo

de su origen de la siguiente forma: (i) la maquinaria nueva que debía
aportar Proactiva según la propuesta realizada al inicio del Contrato y
(ii) la maquinaría de propiedad del Distrito que recibió mi representada
para la ejecución del Contrato.
710. Haciendo uso de esta clasificación, el Contrato establece que la

reversión sólo es aplicable a la maquinaria nueva que adquirió
Proactiva de acuerdo a la propuesta presentada desde el inicio del
Contrato, de la cual sí fue propietario Proactiva.
711. Por el contrario, respecto de la maquinaria entregada en desarrollo del

Contrato por la UAESP, y que nunca fue de propiedad de mi
representada, sólo es posible realizar la restitución de la tenencia al
finalizar la ejecución del Contrato, de acuerdo al desgaste que haya
tenido cada uno de los equipos.
(ii) Proactiva no está obligada a remplazar la maquinaria de propiedad del

Distrito por maquinaria nueva.
712. En la Resolución 677, la UAESP manifiesta que mi representada debía

reemplazar los equipos de propiedad de la UAESP, por equipos nuevos:
“Se le imponía, entonces a Proactiva, la obligación de

reemplazar de forma inmediata los equipos dañados o
inoperantes por equipos nuevos de su propiedad y
que, claro está, deberían ser objeto de la reversión
prevista y que se hace ineficaz por el estado de los
equipos que evidentemente no fueron reemplazados
oportunamente.”1 (Subrayas y negrillas fuera de texto)
1
Resolución No. 677 de 2010. Página 132.

713. Sin embargo, del Contrato no se derivan obligaciones para Proactiva

relacionadas con la reposición de la maquinaria inoperante de
propiedad del Distrito por maquinaria nueva.
714. En efecto, la cláusula número 33 del Contrato es clara al establecer que

la “reversión” (restitución en realidad) de los equipos se debía realizar
de acuerdo con el desgaste normal de la maquinaria, sin mencionar que
existía una obligación de reponer la maquinaria entregada por
maquinara nueva, como se observa:
“Cláusula 33. Reversión: Una vez terminado el contrato EL

CONCESIONARIO deberá revertir al DISTRITO los
equipos y demás bienes muebles e inmuebles que haya
recibido de éste para los fines de la concesión, en perfecto
estado de conservación y funcionamiento, teniendo en
cuenta el desgaste normal derivado de su utilización.
Las mejoras y adiciones que se hayan efectuado sobre
tales bienes por el CONCESIONARIO serán de propiedad
del DISTRITO, sin derecho a compensación o
indemnización para el CONCESIONARIO” (Subrayas y
negrillas fuera de texto)
715. Respecto de la definición del desgaste normal derivado de la utilización

de la maquinaria, debe tenerse en cuenta que el plazo inicial del
Contrato se prorrogó de forma tal que Proactiva operó el Relleno
durante 9 años y 7 meses, por ello el desgaste normal derivado de la
utilización de la maquinaria suministrada por la UAESP implica que se
agotó su vida útil.
716. Adicionalmente, la obligación de Proactiva respecto a los equipos se

encontraba definida en el punto 1.6 de la cláusula primera del Contrato:
“1.6. Conservar y mantener las tecnologías, equipos,

bienes muebles e inmuebles que le suministre la entidad
contratante en perfecto estado de funcionamiento, y
construir, adquirir en propiedad y destinar a la
concesión aquéllos que no le sean suministrados y
que se requieran para el adecuado cumplimiento del
objeto del contrato. (Subrayas y negrillas fuera de texto)
717. En esta medida, es evidente que la obligación de adquirir equipos

nuevos se refería a los bienes que: (i) no le fueran suministrados por la
UAESP y (ii) que se requieran para el adecuado cumplimiento del objeto
del Contrato; y no a aquellos que fueron suministrados por la UAESP.
718. Al respecto, la UAESP sostiene equivocadamente que el Decreto 608

de 1994 obligaba a Proactiva a cambiar los equipos obsoletos por
equipos nuevos:
“Tal situación de los equipos se constituye en un el

incumplimiento, por lo cual es procedente estimar su

plena reposición a nuevo a precios de mercado, de

acuerdo con el reglamento de la concesión previsto
dentro del Documento Contractual, (Decreto 608 de 1994)
que consagró la obligación del CONTRATISTA del
Relleno Sanitario Doña Juana”
719. Sin embargo, el Decreto 608 de 1994 no regula lo concerniente a la

restitución de los equipos de propiedad del Distrito, por el contrario,
todos los apartes del Decreto 608 de 1994 que cita la UAESP en la
Resolución, se refieren a los equipos incluidos en la propuesta de
Proactiva y que debían ser aportados por mi representada para la
operación de RSDJ:
“Los vehículos, la maquinaria y general los equipos

incluidos en la propuesta, los cuales exclusivamente
se destinarán a los servicios objeto del contrato de
concesión, deberán ser nuevos, además de reunir las
condiciones que para cada caso se especificaron en la
propuesta y que se requieren para las actividades
derivadas del proceso de disposición final de basuras en
el relleno sanitario Doña Juana.
Estos deberán ser conservados en óptimas condiciones

técnicas de operatividad, higiene, seguridad y
presentación durante toda la vigencia del contrato,
debiendo ser sustituidos por el concesionario en el
momento en el que por su desgaste natural o por fallas o
daños no puedan ser utilizados debidamente. El
Concesionario mantendrá como mínimo la maquinaria
propuesta.”2 (Subrayas y negrillas fuera de texto)
720. Como se desprende del aparte citado, este se refiere exclusivamente al

equipo suministrado por Proactiva y no sobre aquél suministrado por la
UAESP.
721. En efecto, la maquinaria de la UAESP no fue incluida en la propuesta de

Proactiva, pues esta, por el contrario, se encontraba incluida en el
Pliego de Condiciones.
722. Además, no podría haber sido propuesta por Proactiva pues no le

pertenecía ni le perteneció nunca.
723. Así mismo, resultaría verdaderamente contradictorio sostener que el

citado artículo se refiere también a la maquinaria de propiedad de la
UAESP, puesto que claramente se establece que la maquinaria
suministrada por Proactiva debe destinarse exclusivamente a la
ejecución del Contrato, obligación que carecería de todo sentido si se
incluyera la maquinaria de propiedad de la UAESP, que por sustracción
de materia sólo podía utilizarse en la concesión.
2
Decreto 608 de 1994. Capítulo 1.5 Maquinaria y Equipos.

724. En este sentido y en cumplimiento de la obligación mencionada,

Proactiva, en la licitación, presentó propuesta incluyendo la maquinaria
que iba a aportar para la operación del RSDJ, obligación que se cumplió
a cabalidad durante el desarrollo del Contrato.
725. Así las cosas, es evidente que la UAESP convenientemente confundió

la obligación de restituir los equipos de su propiedad según el desgaste
normal de los mismos, con la obligación de revertir la maquinaria
propuesta y adquirida por Proactiva.
726. Sin embargo, durante la ejecución del Contrato, la UAESP ya había

aceptado que estas dos obligaciones eran diferentes:
“3. Maquinaria: La UAESP manifiesta que este tema

tiene dos componentes 1) la reversión de la
maquinaria de propiedad del Distrito entregada a
PROACTIVA al momento de iniciar el contrato y 2) la
maquinaria de propiedad del concesionario necesaria
para completar el equipo para una adecuada operación
del Relleno, a la que se refiere la Cláusula 9 del Contrato.
.”3 (Subrayas y negrillas fuera de texto)
727. En este orden de ideas, la UAESP creó una nueva obligación en la

liquidación unilateral que no estaba acordada en el Contrato, con el
propósito de forzar a mi representada, sin estar obligada a ello, a
reemplazar por equipos nuevos aquellos de propiedad de la UAESP.
728. Adicional a lo anteriormente expuesto, en la cláusula de liquidación del

Contrato, únicamente se contempló la restitución de los equipos de la
UAESP, de acuerdo a su desgaste normal, sin mencionar en ningún
momento la obligación de reponerlos por equipos nuevos:
“CLÁUSULA 28. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO: A la

terminación del contrato por cualquier causa se procederá
a su liquidación entre el DISTRITO y el
CONCESIONARIO, dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a su finalización o a la expedición del acto que
ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la
disponga, mediante acta de liquidación suscrita por las
partes, la cual deberá contener entre otros aspectos los
siguientes:
[…]
7. La devolución de los equipos del DISTRITO,

entregados para la operación.”(Subrayas y negrillas
fuera de texto)
3
Acta de reunión de seguimiento y control al contrato de concesión C-011 de 2000 de fecha
1 de octubre de 2004.

729. Prueba de lo anteriormente expuesto, se refleja en la cláusula tercera

de la prórroga de fecha 27 de enero de 2005, en la cual se acordó la
compra de dos máquinas para asegurar la correcta operación del
Relleno:
“TERCERA: CONDICIONES TÉCNICAS Y OPERATIVAS

DE LA PRORROGA, ADICIONALES AL CONTRATO
ORIGINAL: Las partes acuerdan las siguientes
obligaciones con el fin de optimizar la operación del
Relleno Sanitario Doña Juana: A) El concesionario se
obliga a adquirir en propiedad y a disponer en el Relleno
Sanitario un compactador tipo 826 o similar y un Buldózer
tipo D8 o similar, adicionales a las dos maquinas, de estas
mismas especificaciones, que adquirió y tiene en el
Relleno Sanitario. El concesionario se obliga a emitir la
orden de compra de dichas maquinas dentro de los treinta
(30) días siguientes a la firma de la presente prórroga y a
ponerlas en operación en el Relleno dentro de los seis (6)
primeros meses de la presente prórroga. Estas maquinas
deberán ser revertidas al Distrito una vez concluya el plazo
de concesión y la prorroga, plazo durante el cual deberán
ser mantenidas en los mismos términos y condiciones que
establece el contrato inicial.”
730. Así las cosas, era evidente que para el momento de la prórroga la
UAESP ya era consciente del estado de la maquinaria que había
entregado y no incluyó en la prórroga ninguna obligación de remplazar
todos los equipos por maquinaria nueva, por el contrario, únicamente
solicitó adicionar dos máquinas sin mencionar que estas constituían la
obligación de reemplazo, ya que esta obligación nunca existió.
731. Posteriormente, en la obligación No. 23 de la prórroga del Contrato

firmada el 7 de abril 2008, la UAESP ordenó la realización de
reparaciones mayores a los equipos de su propiedad:
“Dentro de los primeros nueve (9) meses contados desde

el 9 de abril de 2008, el CONCESIONARIO deberá
efectuar las siguientes reparaciones mayores sobre las
máquinas y vehículos que se relacionan a continuación.
Las reparaciones se realizarán de acuerdo con la
definición y alcances establecidos por el representante
autorizado de Caterpillar en Colombia (…)”
732. Así mismo, mediante Resolución 518 de 10 de agosto de 2009, la

UAESP en el numeral octavo estableció que todas las maquinarias
habían sido reparadas y que solamente dos se encontraban en proceso
de reparación para la fecha de expedición de la Resolución
mencionada.

733. Por lo anterior, es evidente que la UAESP había aceptado que: (i) las
maquinarias tenían un uso que había excedido su vida útil y hacía
necesaria su reparación mayor y (ii) Proactiva no estaba obligada a
reemplazar la maquinaria obsoleta por maquinaria nueva.
(iii) La reversión de la maquinaria se debe realizar de acuerdo a su

desgaste normal de uso y según la depreciación que haya tenido
734. Si en gracia de discusión se aceptara que Proactiva debía reemplazar

los equipos de propiedad de la UAESP, lo cual no aceptamos ni
compartimos, esta reemplazo debía realizarse de acuerdo al desgaste
normal que tuviera la maquinaria por su uso y aplicando la fórmula de
depreciación, para así calcular el valor de los mismos al momento de la
735. Sin embargo, en la Resolución, para calcular el supuesto

incumplimiento, la UAESP se basó en un avalúo de equipos nuevos del
año 2010.
736. En efecto, la UAESP no aplicó la depreciación de los equipos para

calcular el valor de la reversión, a pesar que durante la etapa de
preguntas y respuestas del pliego de condiciones, la entidad manifestó
que la depreciación de los equipos se debería realizar según la tasa que
estableciera el concesionario:
“Pregunta 13: ¿Qué tasa de depreciación de equipos y de

edificaciones aceptaría la UAESP?
Respuesta 13: Este aspecto de depreciación de equipos

hace parte de la autonomía técnica, administrativa y
financiera del concesionario.”
737. Así mismo, en el numeral primero de la cláusula 33 del Contrato, se

contempló la posibilidad de aplicar la depreciación total de los equipos:
“(..) 1. Los equipos y demás bienes y derechos que se

encuentren totalmente depreciados se revertirán a
favor del DISTRITO sin que por ello se deba efectuar
compensación o indemnización alguna a favor del
CONCESIONARIO. (Subrayas y negrillas fuera de texto)
738. Por otra parte, la UAESP sostuvo en la Resolución 677:
“Se le imponía, entonces a Proactiva, la obligación de

reemplazar de forma inmediata los equipos dañados o
inoperantes por equipos nuevos de su propiedad y que,
claro está, deberían ser objeto de la reversión prevista y
que se hace ineficaz por el estado de los equipos que
evidentemente no fueron reemplazados

oportunamente.”4 (Subrayas y negrillas fuera de texto)
739. Teniendo en cuenta la cita textual de la Resolución 677 expedida por la

UAESP, bajo la hipótesis de que Proactiva tenía la obligación de
reemplazar la maquinaria, la cual no aceptamos, entonces resulta claro
que, tal y como lo establece la UAESP, esta debía realizarse de manera
inmediata a su inoperancia y, al no hacerlo Proactiva, se concluye que
dichos equipos no fueron reemplazados oportunamente.
740. Así las cosas, es evidente que la UAESP misma tiene plena consciencia
de que los equipos debían reemplazarse, no al final del Contrato sino al
momento de su inoperancia, la cual ocurrió desde la entrega misma del
equipo obsoleto por parte de la UAESP al inicio del Contrato.
741. En esta medida, la UAESP debió haber realizado el ejercicio de valorar,

a la expiración del término del Contrato, el equipo que Proactiva
supuestamente debía suministrar nuevo al inicio del Contrato, aplicando
por consiguiente la depreciación del mismo de conformidad con su
desgaste normal.
742. En este sentido, la UAESP no podía valorar el equipo como si debiera

ser adquirido nuevo en el año 2010, puesto que este debió entonces
utilizarse en el Relleno durante la ejecución del Contrato, por lo cual
debía hacerse el ejercicio de depreciación por su desgaste durante el
uso a lo largo del Contrato.
743. Corolario de lo anterior es que el equipo nuevo que supuestamente

debió adquirir Proactiva al inicio del Contrato, debido a su desgaste
natural y depreciación, tendría un valor de cero (0) pesos para el
momento de la expiración del término del Contrato y, por lo tanto, la
UAESP no podía cobrar ningún valor a Proactiva por este concepto.
744. Además, debe tenerse en cuenta que, aún aceptando la obligación de

reemplazar los equipos por parte de Proactiva, lo cual se rechaza, la
UAESP omitió aplicar la depreciación a los equipos de su propiedad,
que al momento de ser entregados tenían un promedio de uso de 20
años, lo que implica que, al depreciarlos de conformidad con su tiempo
de servicio, el valor total de la maquinaria a revertir sería de
COP$1.122.413.333 pesos para el año 2009, y no de más de 17 mil
millones como lo pretende la UAESP.
745. Así mismo, si en gracia de discusión se aceptara que se debían

reemplazar los equipos de la UAESP inmediatamente por equipos
nuevos, lo cual no aceptamos ni compartimos, a estos equipos se les
debe aplicar la depreciación desde el momento en que supuestamente
debían ser reemplazados.
746. En este orden de ideas, mi representada no debe ningún valor a la

UAESP por concepto de la restitución de la maquinaria, debido a que: (i)
4
Resolución No. 677 de 2010. Página 132.

la maquinaria desde el año 2000 se encontraba en estado de

obsolescencia, (ii) no era una obligación remplazar la maquinaria
obsoleta por maquinaria nueva, (iii) al aplicar la depreciación de los
equipos se determina que el valor actual es muy inferior al tasado por la
UAESP y (iv) la restitución de los equipos se realiza en el estado en que
se encontraban al momento de la terminación del Contrato y su estado
se deriva de su desgaste normal.
(iv) La UAESP entregó la maquinaria en estado de obsolescencia
747. Para establecer el estado en que se debía restituir la maquinaria de

propiedad de la UAESP, es importante mencionar que estos equipos,
para el momento del inicio del Contrato, se encontraban en estado de
obsolescencia, lo que implica que su desgaste natural conlleva la
finalización de su vida útil.
748. En el Pliego de Condiciones se estableció que la UAESP le entregaría a

Proactiva la maquinaria que se encontraba operando en el RSDJ, para
su uso en la ejecución del Contrato.
749. En el mismo sentido, el parágrafo primero de la cláusula novena del

Contrato, estableció la obligación del Distrito de entregar un inventario
informando el estado de las maquinas:
“(…) PARÁGRAFO PRIMERO: Previo a la iniciación de las

actividades EL DISTRITO hará entrega al
CONCESIONARIO de un inventario de equipos con los
que cuenta actualmente para la administración, operación
y mantenimiento del relleno Sanitario Doña Juana. El
equipo suministrado por el CONCESIONARIO
requerirá previa autorización de la interventoría para
ser utilizado en la operación del relleno y para ser
retirado del mismo.” (Negrillas fuera de texto)
750. Con base en estos estudios, Proactiva no recibió el equipo habida

cuenta de su antigüedad, obsolescencia y deterioro, tal y como consta
en las siguientes correspondencias: PDJ-CG-C.299, PDJ-CG-C.366,
PDJ-RL-340/02, PDJ-RL-560/02, PDJ-RL-312/03, PDJ-RL-678/03, PDJ-
RL-238/01, PDJ-NC-073/01.
751. Adicionalmente, mi representada realizó mantenimientos rutinarios y

reparaciones a los equipos entregados en concesión. Sin embargo
estos arreglos eran absolutamente temporales pues la vida útil de los
equipos ya había terminado.
(v) La UAESP era consciente del estado de obsolescencia de la maquinaria
752. En el Acta de reunión de seguimiento y control al contrato de concesión

C-011 de 2000, de fecha 1 de octubre de 2004, la UAESP aceptó que la
maquinaria se encontraba en un estado alto de porcentaje de uso:

“La UAESP reconoce que el tiempo de servicio de

estas máquinas es alto, pero que ese aspecto no está en
discusión, sino que es perentorio que se le dé
cumplimiento a la Cláusulas 33 y 34 del contrato C-
011/00…”5(Subrayas y negrillas fuera de texto)
753. Al respecto, es importante señalar que, el punto 19.1 de la cláusula 19

del Contrato, establecía la posibilidad de aplicar multas por el
incumplimiento de la obligación de mantenimiento de los bienes que le
fueron entregados a Proactiva y la incorporación de aquellos que no le
habían sido suministrados:
“(…) 19.1 muebles e inmuebles que le suministre la entidad

contratante en perfecto estado de funcionamiento o abstenerse
de construir, adquirir en propiedad, incorporar y destinar a la
concesión aquéllos que no le sean suministrados y que se
requieran para el adecuado cumplimiento del objeto del
contrato: 150 SMMLV.”
754. Sin embargo, como se evidenció con anterioridad, la UAESP era

consciente del mal estado de los equipos entregados a Proactiva y por
esta razón se abstuvo de aplicar multas, pues conocía de la existencia
de incumplimientos de su parte que no eran atribuibles a mi
representada.
755. A pesar que la UAESP conocía del estado de obsolescencia, no lo

incluyeron en la liquidación unilateral, lo cual perjudica en gran medida a
mi representada.
(vi) El término inicial del Contrato fue de cinco (5) años, por lo tanto, la
reversión debe tomarse desde esa fecha.
756. El término inicial del Contrato era de cinco (5) años, lo que implica que
la obligación de reversión, que en realidad no existe pero que para
efectos de nuestro análisis asumimos como cierta, debe tomarse desde
esa fecha.
757. En efecto, el estado de la maquinaria a tener en cuenta por la UAESP

debe ser el que tenía la maquinaria a la expiración del término inicial del
Contrato, pues respecto de esta fecha fue que Proactiva realizó su
planeación financiera.
758. Así las cosas, si era en realidad obligación revertir la maquinaria, esta
obligación, por la planeación financiera del Contrato, debía realizarse al
finalizar su término inicial, por lo que la maquinaria debía valorarse en
ese momento y no 4 años y 7 meses después.
5
Acta de reunión de seguimiento y control al contrato de concesión C-011 de 2000 de fecha
1 de octubre de 2004.

759. En efecto, si Proactiva tuviera una obligación de reversión de la

maquinaria, desde la propuesta económica se debe hacer una
valoración financiera del costo de esa reversión, teniendo en cuenta por
supuesto el término contractual con miras a amortizar la inversión que
supondría adquirir maquinaria nueva y la necesidad de hacerlo.
760. En este sentido, si Proactiva estimaba que al finalizar los 5 años no

sería necesario adquirir maquinaria nueva, pues entonces revertiría a la
UAESP la misma utilizada y no le sería necesario prever desde un inicio
en su propuesta económica la necesidad de amortizar el costo de
adquirir maquinaria nueva.
761. En este contexto, cada prórroga al Contrato, al no superar en ningún

caso los 18 meses, hacía imposible en ese término ajustar el esquema
financiero del Contrato para incluir en las obligaciones de Proactiva
adquirir maquinaria nueva.
762. Por lo tanto, si el Tribunal determina que Proactiva sí debía revertir la

maquinaria a la UAESP, entonces debe tener en cuenta el estado de la
maquinaria en el año 2005, al finalizar el término inicialmente pactado
para determinar si a esa fecha hubiera sido necesario adquirir
maquinaria nueva para revertirla a la UAESP y calcular su valor a
precios de maquinaria adquirida en ese momento y no en el año 2010.
763. Ahora bien, teniendo en cuenta que Proactiva operó el RSDJ desde el
año 2005 y hasta el año 2009 sin que el estado de la maquinaria se lo
haya impedido, entonces debe concluirse que para el año 2005 la
maquinaria podía haber sido revertida y, por lo tanto, no existe deuda
alguna de Proactiva por este concepto a favor de la UAESP.
D. Inexistencia de la obligación de construir el Dique Ambiental Norte y,

en consecuencia, de prolongarlo.
764. En la Resolución No. 677, la UAESP consideró, equivocadamente, que

mi representada había incumplido el Plan de Manejo Ambiental (en
adelante el “PMA”) y la Resolución CAR No. 2133 de 2000, modificada
por las Resoluciones No. 677 y 126 del 2002, al no haber construido la
prolongación del Dique Ambiental Norte en la Zona VIII (en adelante el
“DAN”).
“La obligación de construir la prolongación del Dique

Ambiental Norte Zona VIII se encuentra prevista en la
Resolución CAR 2133 de 2000, artículo 28, modificado por
la Resolución 677 de 2002 del Ministerio del Medio
Ambiente y la Resolución 126 de 2002 (anexa), donde se
estableció que: “como medida de compensación para
disminuir la dispersión de olores y la afectación de la
cobertura vegetal se deberá prologar el dique perimetral del
costado norte de la Zona VIII desde la quebrada Puente
Blanco hasta la quebrada El Botello, para el establecimiento

de cercas se deberá incrementar la línea de plantaciones

propuestas a tres líneas en forma de tres bolillo.
Al 8 de octubre de 2009 se constató que PROACTIVA no

realizó la construcción de la prolongación del dique
perimetral del costado norte de la Zona VIII desde la
quebrada Puente Blanco hasta la quebrada El Botello, lo
cual constituye un incumplimiento que debe valorarse e
incluirse en la presente liquidación.”
765. Sin embargo, la UAESP no tuvo en cuenta que mi representada no

estaba obligada a construir el DAN y mucho menos a ampliarlo en una
proporción igual a la construida.
766. Por esta razón, el Tribunal debe declarar que mi representada no tiene
la obligación de pagar a la UAESP la suma de COP$10.032.631.964
que es reclamada por esta última en la Resolución 677.
(i). La Licencia Ambiental no contenía la obligación de construir el DAN
767. La Resolución No. 2133 de fecha 29 de diciembre de 2000 (en adelante

la “Licencia Ambiental”), posterior a la celebración del Contrato, en
ningún momento incluyó la obligación de construir un Dique Ambiental
al norte de la Zona VIII.
768. Por el contrario, en dicha resolución, la CAR se limitó a ordenarle a la

UAESP, como propietaria del Relleno, adquirir predios al norte de la
Zona VIII para cumplir con la obligación de compensación ambiental
derivada de la existencia misma del Relleno.
769. Adicionalmente, debe destacarse que la CAR no podría haber

establecido esa obligación en cabeza de mi representada, por la sencilla
razón de que mi representada no es titular de la Licencia Ambiental y,
por lo tanto, no podría la CAR establecer obligaciones en cabeza suya a
través de dicha Licencia.
770. En efecto, el artículo vigésimo octavo de la Licencia Ambiental

establece:
“ARTICULO VIGÉSIMO OCTAVO: Adquirir un área

mínima de 50 hectáreas en la futura área de Reserva
Forestal a declarar por la CAR sobre el Cerro Pasquilla,
como medida de compensación ambiental.”
1. La construcción del DAN por Proactiva
771. No obstante lo anterior, mi representada, identificando una necesidad

de construir una barrera ambiental para proteger a la comunidad de
Mochuelo Bajo, construyó el DAN.

772. Para ello, Proactiva utilizó una serie de materiales que se encontraban
en el Relleno y que podían ser aprovechados para construir un Dique.
773. Una vez se propuso a la Interventoría la construcción del DAN y la

misma aprobó los diseños elaborados por Proactiva, se inició su
construcción de acuerdo a los planos ya entregados a la UAESP y
aprobados por ésta a través de la Interventoría.
774. La utilidad y necesidad del DAN fue expresamente reconocida por la

autoridad ambiental al momento de realizar la visita al Relleno en el año
2002.
775. Por otra parte, debe resaltarse que la cláusula cuarta del Contrato
establece que Proactiva estaba obligada a adoptar todos los correctivos
técnicos necesarios para garantizar la prestación del servicio en
condiciones de calidad y eficiencia, así no estuvieran establecidos en el
reglamento.
776. Ahora bien, para que el ejercicio de dicha cláusula no implicara el

desequilibrio económico del Contrato en contra de Proactiva, la
existencia de dicha cláusula implica una obligación correlativa, en
cabeza de la UAESP, en virtud de la cual debía pagarle a Proactiva las
inversiones realizadas para adoptar dichos correctivos técnicos.
2. La prolongación del DAN
777. Una vez construido el DAN, en el año 2002, la CAR realizó una visita al
Relleno y, al encontrar la estructura del Dique, decidió, unilateralmente,
ordenar a la UAESP la prolongación de la estructura, por considerarlo
conveniente.
778. Teniendo en cuenta que esta decisión es unilateral y adoptada a través

de un acto administrativo, resulta innegable que sólo puede producir
efectos para su destinatario, esto es la UAESP, por expresa disposición
del artículo 48 del Código Contencioso Administrativo el cual dispone
que los actos de contenido particular y concreto sólo producen efectos
en tanto y en cuanto hayan sido notificados en debida forma a sus
destinatarios.
779. Dicha obligación se incorporó a la Licencia Ambiental a través de las

Resoluciones No. 126 y 677 de 2002, en virtud de las cuales se
modificó la Licencia, incluyendo una obligación en cabeza del
Licenciatario, es decir, de la UAESP, de prolongar el DAN.
780. En efecto, en la Resolución No. 126 de 2002, por medio de la cual se

resolvió un recurso de reposición interpuesto por la UAESP en contra de
la Licencia Ambiental, la CAR estableció:
“ARTICULO DECIMOSEGUNDO: Modificar el Artículo 28

de la Resolución No. 2133 de 2000, el cual quedará así:

Como medida de compensación para disminuir la

dispersión de olores provenientes de los residuos sólidos
dispuestos en la Zona VIII del Relleno Sanitario de Doña
Juana, y la afectación de la cobertura vegetal, la Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C. – UAESP deberá:
Prolongar el dique perimetral del costado norte de la

Zona VIII desde la Quebrada Puente Blando hasta la
Quebrada El Botello, dando continuidad a la cortina
rompeolores a lo largo del límite de la misma zona y sobre
el dique perimetral, de acuerdo con las especificaciones
presentadas en la ficha 1.8. “Restauración paisajística y
redoblamiento vegetal.”
Para el establecimiento de las cercas vivas contenidas en

la ficha 1.8. que reforzarán el cerramiento perimetral del
relleno, se deberá incrementar la línea de plantaciones
propuestas a tres líneas en forma de tres-bolillo,
conformando una franja que permita además del
cerramiento la constitución de un corredor biológico –
ecológico, que se integre con la zona de ronda de las
quebradas Aguas Claras, el Botello, Yerbabuena, Puente
Tierra y Puente Blanco.” (Subrayas y negrillas fuera del
texto)
781. Teniendo en cuenta que la CAR le ordenó a la UAESP, y no a

Proactiva, prolongar el DAN, la entidad contratante era quien se
encontraba obligada ante la autoridad ambiental a cumplir con lo
ordenado por la Resolución anteriormente citada.
782. Con mayor razón si se trató de una obligación que surgió como
resultado de un recurso de reposición interpuesto por dicha entidad.
783. Sin embargo, si Proactiva construyó el DAN, siguiendo los diseños

aprobados por la Interventoría, ello implica que la obligación de
prolongarlo se derivó, no de actuaciones imputables a mi representada,
sino de consideraciones de conveniencia realizadas por la autoridad
ambiental que, por lo tanto, vinculaban únicamente al Licenciatario, es
decir, a la UAESP.
784. Así mismo, Proactiva no estaba obligada a prolongar el DAN, pues a mi

representada sólo le correspondía cumplir con la Licencia Ambiental en
los términos en los que se encontraba al momento de la celebración del
Contrato.
785. En efecto, la Cláusula Segunda del Contrato establece:
“2. 1. 12. Cumplir con lo estipulado en los Planes de

Manejo Ambiental, Licencia Ambiente y el Plan de Gestión
Socio - Económico.”

786. Lo estipulado en la cláusula anteriormente descrita implica que

Proactiva estaba obligada a cumplir con la Licencia Ambiental y el PMA
según se encontraban al momento de firmar el Contrato.
787. En esa medida, toda modificación a la Licencia Ambiental, que

impusiera obligaciones adicionales a la UAESP, que no se encontraban
vigentes al momento de celebrar el Contrato, no le eran exigibles a
Proactiva, pues no constituyen obligaciones contractuales ni tampoco
puede Proactiva ser obligada a cumplir un acto administrativo del cual
no es destinataria.
788. Si la UAESP pretendía que Proactiva cumpliera con una obligación que
le correspondía cumplir a la entidad contratante, por orden expresa de
la autoridad ambiental, entonces debió modificar unilateralmente el
Contrato e incluir la remuneración correspondiente a la ejecución de
dicha obra, lo cual no hizo en ningún momento y ahora pretende hacer
de manera completamente extemporánea, una vez terminado el
Contrato y sin establecer remuneración alguna.
789. Vale la pena recordar que, en los términos de la Cláusula Veinticinco del
Contrato, la UAESP sólo podía modificar unilateralmente el Contrato
durante la ejecución del mismo.
“CLÁUSULA 25. MODIFICACIÓN UNILATERAL: Si

durante la ejecución del contrato y para evitar la
paralización o afectación del servicio, fuere necesario
introducir variaciones en el contrato, el DISTRITO
convocará al CONCESIONARIO y le expondrá su criterio
sobre las modificaciones requeridas.” (Subrayas y negrillas
fuera del texto)
790. Por otro lado, es necesario resaltar que la Licencia Ambiental en ningún
momento fue cedida a Proactiva, sino que su titularidad se mantuvo en
la UAESP.
791. Lo anterior previendo que la Licencia Ambiental se encuentra atada a la

vida útil del Relleno y no a la operación del mismo por parte de uno u
otro concesionario.
792. En efecto, a pesar de que la UAESP, en la respuesta a la pregunta

número siete que se formuló durante la Licitación No. 001 de 1999,
manifestó la posibilidad eventual de cederle la Licencia a quien resultara
ser adjudicatario del Contrato, ello nunca sucedió.
“PREGUNTA 7: No son claras las responsabilidades del

contratista y de la UESP en la consecución de la Licencia
o Autorización Ambiental. La Licencia Ambiental la
otorgaría la CAR a la UESP (no al contratista). Es lógico
que el contratista elabore los estudios (y los diseños) que
se requieren para obtener el permiso, pero no es lógico
que el contratista tenga que hacer los trámites. Esa

actividad le debe corresponder a la UESP. Solicito eliminar

“realizar las actuaciones y trámites” (1ra línea en las
“Zonas por disponer).
RESPUESTA 7: No obstante que la UESP ya ha dado

inicio a los trámites de solicitud de licencia o autorización
ambiental ante la CAR, hará cesión de ellos al
Concesionario de conformidad con el inciso segundo del
Artículo 32 del Decreto 1753 de 1994, de tal manera que el
beneficiario de la Licencia o de la Autorización Ambiental
será el mismo Concesionario, sin perjuicio de que
posteriormente haga la cesión de la Licencia o
Autorización al Distrito al finalizar el contrato o cuando éste
se lo solicite, en los términos de Ley.”
793. El hecho de que no se hubiera cedido la Licencia Ambiental al

concesionario, junto con sus efectos, implica que la UAESP decidió, de
manera voluntaria, ser titular de la Licencia y entender que el
cumplimiento de la misma está atada a la vida útil del Relleno y a la
propiedad del mismo.
794. En esa medida, la UAESP tenía dos opciones para lograr el

cumplimiento de las obligaciones adicionales que se introdujeron por
medio de modificaciones a la Licencia Ambiental: (i) trasladarle la
obligación a Proactiva remunerando las obras adicionales a través de
una modificación del Contrato o (ii) establecer dichas obligaciones
dentro del pliego de condiciones y posterior contrato en la licitación para
el siguiente operador, quien tendría la oportunidad de presentar
propuesta teniendo en cuenta los costos de cumplimiento de la Licencia
Ambiental según fue modificada.
795. Así las cosas, no hubo incumplimiento por parte de Proactiva, pues (i) la
UAESP no modificó el Contrato y (ii) le correspondería al operador
actual del Relleno cumplir con las obligaciones vigentes de la Licencia
Ambiental al momento de firmar el Contrato, incluyendo la prolongación
del DAN.
796. Finalmente, si en gracia de discusión se aceptara que Proactiva debía

prolongar el DAN, lo cual no es cierto y no aceptamos, el cálculo de la
liquidación establecida por la UAESP por este supuesto incumplimiento,
en la Resolución No. 677, ni siquiera está fundamentado en un estudio
serio que permita determinar: (i) la necesidad de la prolongación y (ii) el
costo de no haber sido construida.
797. Así mismo, mi representada, mediante comunicaciones PDJ-RL-231/09

de fecha 31 de marzo de 2009 y PDJ-RL-443-09 de fecha 16 de julio de
2009, le informó a la Interventoría que: (i) la obligación tenía un plazo
indefinido sujeto a la vigencia de la Licencia Ambiental y que, por lo
tanto, (ii) era más eficiente, sin incurrir en incumplimientos, que el
operador que explotara la Zona de Optimización construyera la

prolongación del DAN, pues de lo contrario sería necesario comprar los

materiales a proveedores por fuera del Relleno.
“Las consideraciones jurídicas que nos llevan a discutir la

pertinencia de que se nos exija, bajo plazos perentorios, el
cumplimiento de una obligación surgida de la autoridad
ambiental para la que ella misma no estableció un plazo
determinado ni sujeto a condición, se asocian a los límites
en el tiempo que la Interventoría pretende establecer
desconociendo los alcances y términos en la que la misma
debe ser cumplida y de encontrarnos en una etapa de
prórroga del plazo inicial.
En efecto, si bien la Corporación dentro de la parte

resolutiva, de la Resolución No. 167 del 5 de diciembre de
2008, señaló como requerimiento el cumplimiento de esa
obligación, es claro que la misma no tiene un límite
temporal ni una condición precisa para ser cumplida y que
su exigencia puede establecerse por esa autoridad
ambiental en cualquier tiempo de la vida útil del proyecto,
que es igual al término de la licencia.
[…]
Las anteriores precisiones tienen absoluta relevancia

jurídica, no obstante, las circunstancias de carácter
técnico, ambientales y económicas que tales
requerimientos implican para el proyecto pueden poner el
riesgo la operación actual habida cuenta de las siguientes
consideraciones:
1. Actualmente el proyecto no cuenta con el material

suficiente, para atender los compromisos propios del
contrato con su prórroga. Esto es, que para dar
cumplimiento a actividades inmediatas que requieran del
recurso tierra y/o arcilla, tales como el restablecimiento del
dique ambiental sur, según lo establecido por la autoridad
ambiental Resolución CAR No. 2791 de 29 de diciembre
de 2008, así como para los diferentes compromisos
pendientes que tengan que ver con la conformación de las
distintas coberturas; para esas actividades es necesario
introducir, en estos momentos, una cantidad importante
del material tierra negra y/o arcilla, ajena al proyecto.
2. Para honrar el compromiso que la autoridad ambiental

le solicita a la UAESP, se requiere de un material
adicional, al requerimiento anterior de arcilla o tierra,
cantidad que sería necesario adquirir, importándola del
exterior o explotándola, una vez se inicien las obras de
adecuación de la Optimización, claro está, desarrollando el
respectivo balance de materiales para tal obra en pro de

conformar el tramo de dique complementario que reclama

la autoridad ambiental en la referida resolución.
3. En el desarrollo de los diseños correspondientes a Zona

VIII; terraza 8, Proactiva presentó el correspondiente
balance de materiales (arcilla/Tierra negra) con el fin de
garantizar la ejecución a buen término de la misma.
4. Consideramos, para finalizar, que este compromiso

perfectamente pudiera ser manejado en un momento en el
que el proyecto cuente y aporte el recurso tierra y/o arcilla
necesario para su cumplimiento, evitando que el Distrito
incurra en sobre-costo muy difícil de justificar ante la
ciudad y los entes de control.”
798. En esa medida, es evidente que no hubo incumplimiento por parte de mi

representada pues: (i) Proactiva no estaba obligada a prolongar el DAN,
ya que la obligación podía ser cumplida durante el desarrollo del
Proyecto y (ii) en todo caso era materialmente imposible realizarlo pues
la UAESP adquirió el Predio 359, en el cual se debía construir la
prolongación, el 28 de mayo de 2008, es decir, faltando cinco meses
para la terminación del Contrato y, posteriormente, cuando se quiso
iniciar las obras, no había materiales en el Relleno para ello.
799. Por lo anterior, deben revocarse los efectos económicos de esta

obligación establecida en la Resolución 677 y declararse que mi
representada no adeuda a la UAESP la suma establecida en el numeral
3.3.11 de dicha Resolución.
E. Inexistencia de la obligación de reintegrar a la UAESP lo recibido por

800. En la Resolución No. 677, la UAESP pretende que Proactiva le pague

COP$3.213.191.392 por concepto de los recursos percibidos a través
de la disposición de biosólidos, pretensión que, además de contraria a
la buena fe, nada tiene que ver con la liquidación del Contrato.
801. En primer lugar, se resalta la actuación de mala fe de la UAESP, en

contra de sus propios actos, al reclamar esta suma, a sabiendas de que
el contrato de recepción de biosólidos, así como lo percibido por este
concepto, fue avalado expresamente por la misma entidad contratante.
802. Así mismo, constituye un exabrupto incluir en la liquidación del Contrato

obligaciones provenientes de otro contrato del cual la UAESP es ajena
por completo.
803. En efecto, el 30 de agosto de 2000, Proactiva y Bogotana de Aguas y

Saneamiento Suez Lyonnaise des Eaux – Degremont E.S.P. S.A. (en
adelante “BAS”), celebraron un contrato para la recepción de biosólidos.

804. Para el momento de la firma del contrato, BAS actuaba como

concesionaria del Distrito, en la ejecución del Proyecto de Tratamiento
de Aguas Residuales denominado “El Salitre Fase I”.
805. Para el funcionamiento del proyecto que se encontraba realizando BAS,

se necesitaba tratar y disponer de los biosólidos que se produjeran en la
planta del Salitre.
806. Así mismo, mediante la Resolución No. 577 del 12 de junio de 2007 del
Ministerio del Medio Ambiente, se determinó que era viable que los
biosólidos producidos en el Proyecto del Salitre, fueran recibidos en el
RSDJ.
807. En este contexto, fue la misma UAESP quien puso en contacto a

Proactiva con BAS, para que acordaran las condiciones bajo las cuales
Proactiva iba a recibir los biosólidos de la Planta el Salitre.
808. En efecto, en el punto 6 de las consideraciones del contrato celebrado

entre Proactiva y la BAS, se mencionó el papel de coordinación de la
UAESP y el DAMA para la celebración del Contrato.
809. Así las cosas con la coordinación de la UAESP, se fijaron las

condiciones del contrato que tenía por objeto la disposición en el RSDJ
de los biosólidos generados por la operación de la Planta el Salitre.
810. Adicionalmente, la UAESP firmó el contrato de recepción de biosólidos

como testigo de lo convenido entre Proactiva y BAS.
811. En este orden de ideas, la UAESP aceptó todos los términos y

condiciones del contrato, incluyendo el precio pactado, por lo que no es
admisible que la UAESP alegue 10 años después que no estaba de
acuerdo con lo pactado y reclame para sí el producto del Contrato que
corresponde por ley y por justicia a Proactiva.
812. Se resalta que durante 10 años la UAESP, a sabiendas de la existencia

del contrato de disposición de biosólidos, no sólo no realizó ninguna
reclamación como la que incluye en la Resolución 677 sobre este
particular, sino que avaló expresamente el Contrato, con lo cual hace
manifiestamente evidente su mala fe al incluir este concepto en la
supuesta liquidación del Contrato.
813. En este sentido, debe el Tribunal declarar que este concepto incluido
por la UAESP es ajeno al Contrato, lo que implica que ni siquiera puede
declararse el abuso de la UAESP al reclamar para sí la remuneración
de Proactiva, por ser a tal punto ajeno al Contrato, que ni siquiera está
cobijado por la cláusula compromisoria.

F. Inexistencia de incumplimiento en la entrega de la capacidad

remanente del RSDJ.
814. En la Resolución No. 677, la UAESP consideró, equivocadamente, que

mi representada incumplió los términos del Contrato pues,
supuestamente, no hizo entrega de la capacidad remanente establecida
en el mismo en relación con la terraza 8 Zona VIII.
“En consecuencia, el incumplimiento consiste en que no se

hizo la entrega de la capacidad remanente pactada de un
volumen de un millón ochocientos mil (1.800.000) m3 en la
terraza 8 Zona VIII.”
815. Sin embargo, lo manifestado por la UAESP no es cierto si se tiene en

cuenta que:
(i). De la lectura de la Prórroga se desprende con absoluta claridad

que Proactiva estaba obligada a ampliar la Zona VIII en un millón
ochocientos mil metros cúbicos (1.800.000 m 3), lo cual
efectivamente sucedió con la construcción de la Terraza 8. Ello
es muy diferente a manifestar, como equivocadamente lo hizo la
entidad contratante, que mi representada debía dejar una
capacidad remanente de 1.800.000 m3 al momento de
(ii). Mi representada cumplió a cabalidad con su obligación, respecto

a la capacidad remanente del Relleno al momento de terminación
del Contrato, pues el siguiente operador del Relleno pudo utilizar
las zonas adaptadas por Proactiva durante un periodo
aproximado de 1 año, posterior a la terminación del Contrato.
(iii). Proactiva no sólo cumplió con la capacidad remanente exigida

por el Contrato sino que tuvo que realizar inversiones
innecesarias diseñando, construyendo, operando y cerrando la
Zona II Área 3, pues bastaba con la construcción de la Terraza 8
en la Zona VIII para operar el Relleno durante el año y medio de
la prórroga y dejar la capacidad remanente exigida en el
Contrato.
(i). Mi representada si cumplió con la capacidad remanente exigida en el

Contrato
816. La capacidad remanente se pactó en la Cláusula 5 del Contrato en la

cual se estipuló la obligación a cargo de Proactiva de entregar, al
finalizar el Contrato, una capacidad remanente que permitiera que el
siguiente contratista operara el Relleno durante seis meses:
“CLÁUSULA 5. PLAZOS DE LA CONCESIÓN:
[…]

En el evento en que el contrato llegue hasta los cinco

años el CONCESIONARIO deberá dejar adecuada un
área para la disposición ordinaria por un periodo
mínimo de seis meses, en la fecha de finalización del
Contrato.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
817. Dicha obligación fue reiterada por la UAESP en la prórroga celebrada el

7 de abril de 2008, en los siguientes términos:
“9. Al finalizar el plazo de la prórroga el

CONCESIONARIO está obligado a dejar una capacidad
remanente de mínimo seis (6) meses para la recepción y
disposición tanto de residuos sólidos ordinarios como de
residuos hospitalarios incinerados.”
818. Así las cosas, la capacidad remanente en ningún momento se planteó

en términos de metros cúbicos disponibles para la operación del Relleno
con posterioridad a la terminación del Contrato, sino en un tiempo
remanente de operación de la Terraza 8.
819. Teniendo en cuenta lo anterior, la UAESP se equivocó al manifestar que

mi representada no había cumplido con los términos del Contrato, por
no haber entregado una “capacidad remanente” de 1.800.000 m 3 en la
Terraza 8 Zona VIII.
820. Lo anterior teniendo en cuenta que dicha cifra indicaba la capacidad en

la que se debía ampliar la Zona VIII, mas no la capacidad remanente.
“13. Presentar, para revisión y concepto de la

Interventoría dentro de los quince días calendario
siguientes al 9 de abril de 2008 un documento de
ingeniería conceptual que contengan la descripción,
justificación y plano preliminar de diseño de las nuevas
terrazas de la Zona VIII Sur. Toda esta información será
entregada a la CAR para el trámite respectivo, y el
Concesionario suministrará toda aquella otra información
que la CAR requiera. Dentro de los cuarenta y cinco (45)
días calendario siguientes al 9 de abril de 2008 el
Concesionario presentará para revisión y concepto de la
Interventoría las modificaciones que se requieran en el
diseño actual de Zona VIII para la inclusión de las
nuevas terrazas de la Zona VIII, con el objetivo de
incrementar la capacidad actual en al menos
1.800.000 m3 de residuos. La modificación del diseño
de Zona VIII deberá satisfacer los requerimientos de la
autoridad ambiental.” (Subrayas y negrillas fuera del
texto)
821. Es evidente de la lectura de la obligación a la que se refiere la UAESP,

que la misma se refiere a un incremento de la capacidad actual del

Relleno y no a una capacidad remanente que hubiera tenido que

acreditar mi representada al momento de terminación del Contrato.
822. En este caso, mi representada construyó la Terraza 8 Zona VIII,

ampliando la capacidad del Relleno en 1.800.000 m 3, en los términos
establecidos en la prórroga y, frente a lo cual no existe reparo alguno si
se tiene en cuenta que fue en dicha terraza en donde se continuó la
operación del Relleno una vez terminado el Contrato.
823. Adicionalmente la UAESP tampoco podría afirmar que mi representada

no dejó la capacidad remanente estipulada en el Contrato.
824. En efecto, Proactiva dejó una capacidad remanente, en la Terraza 8

Zona VIII, de más de seis meses de operación pues, como quedará
probado en el proceso, el contratista que reemplazó a Proactiva en la
operación del Relleno duró aproximadamente un año operando la
Terraza 8, haciendo uso de la capacidad remanente dejada por
Proactiva.
825. Así las cosas, teniendo en cuenta que la Terraza 8 Zona VIII fue
efectivamente construida por Proactiva y que, a partir de su adaptación,
se permitió al nuevo operador continuar utilizando dicho espacio durante
un lapso aproximado de un año, es evidente que no hubo
incumplimiento por parte de mi representada.
G. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del cerramiento

826. La UAESP argumenta equivocadamente que Proactiva incumplió con la

construcción del cerramiento perimetral del RSDJ.
827. Sin embargo, es necesario señalar que no existe obligación contractual

en cabeza de Proactiva que la obligue a construir la totalidad del
cerramiento perimetral del Relleno Sanitario Doña Juana, como lo
sostiene la UAESP.
828. En efecto, en el punto 2.1.8 de la cláusula segunda del Contrato, se

estableció que la obligación de Proactiva, consistía en el mantenimiento
del perímetro existente y de reconstruirlo en donde se hiciera necesario.
“2.1.8. Mantener y reparar los cerramientos perimetrales e

internos existentes en el predio del relleno sanitario Doña
Juana y construir y mantener los que se requieran.”
829. En esta medida, es evidente que ya existía un cerramiento perimetral en

el RSDJ y el deber de Proactiva consistía en realizarle mantenimiento.
830. Sobre el particular, es importante recordar que la obligación de

mantenimiento del cerramiento fue cumplida a cabalidad por parte de
Proactiva.

831. Sin embargo, la UAESP señala en la Resolución que la obligación de

construir el cerramiento perimetral del Relleno había sido ordenada por
la CAR mediante Resolución No. 2792 de 2008.
832. En efecto y como lo cita la UAESP, la Resolución No. 2791 de 2008

ordenó al Distrito la tarea de realizar el cerramiento de 7 kilómetros del
RSDJ:
“La obligación de construir un cerramiento perimetral al RSDJ

por PROACTIVA se encuentra contenida en el numeral 4 del
artículo segundo de la Resolución CAR 2791 de 2008
(anexa), modificación a la Licencia Ambiental, En dicha
resolución se le impone la siguiente obligación al Distrito,
la cual debía ser atendida por el CONTRATISTA. "Como
medida de manejo ambiental del impacto visual, del desarrollo
de vectores y de la disminución del área de amortiguamiento
ambiental, además de control constructivo y operativo, realizar
la ampliación en extensión y altura del dique ambiental
localizado en la zona sur garantizando que los residuos
dispuestos no superen la altura de éste último, la cual se
proyecta en 2977 msnm, ejecutado simultáneamente con la
adecuación de la zona de disposición. Complementariamente
implementar una cortina rompe olores, como también el
cerramiento perimetral del RSDJ en una longitud de 7
kilómetros, esto último proyectado a ejecutarse en 2009.". La
anterior obligación se impone al Distrito "para el control y
manejo de los impactos ambientales adicionales generados
por la operación de la Zona VIII." (Subrayas y negrillas fuera
de texto)
833. Así las cosas, la obligación de cumplir lo dispuesto por la CAR estaba
en cabeza de la UAESP como licenciatario.

acordó que Proactiva debería cumplir con la licencia ambiental, el plan
de manejo ambiental y plan de gestión socio – económico, que se
encontraban vigentes para el momento de la firma del Contrato:
“[…] 2.1.13. Cumplir con lo estipulado en los Planes de

Manejo Ambiental, Licencia Ambiental y el Plan de Gestión
835. Pero de ninguna manera se puede interpretar que Proactiva debía

asumir con cargo a su patrimonio las modificaciones que realizaran las
autoridades ambientales a las obligaciones propias de la UAESP como
titular de la Licencia Ambiental y propietario del RSDJ.
836. Así mismo el punto quinto de la cláusula número 13 del Contrato, en

relación a la obligación de rendir informes a la UAESP, no determinó en
ningún momento que mi representada debía asumir los costos de las
modificaciones de la licencia ambiental:

“[…] 5. Los informes que establezca la licencia ambiental, en

la calidad y oportunidad que aquella defina.”
837. La UAESP era tan consciente que la obligación no estaba en cabeza de

mi representada, que abrió proceso de licitación No. 001 de 2009 de 7
de abril de 2009, es decir, 6 meses antes de terminar la prórroga del
Contrato, para cumplir con lo ordenado por la CAR, en relación con el
cerramiento del perimetral del Relleno.
838. Ahora bien, si en realidad el cerramiento fuera obligación de Proactiva,

resulta completamente absurdo, además de ilegal y punible, abrir una
nueva licitación pública para adjudicar una obligación que ya tiene
deudor. Por lo tanto, este hecho desvirtúa por completo la imputación de
incumplimiento de la UAESP.
839. Además, si esta fuera obligación del operador, la UAESP le bastaba

exigirle su cumplimiento al siguiente operador, si es que Proactiva se
hubiera negado a cumplir dicha obligación.
840. En efecto, el aviso de apertura de licitación definió el objeto a contratar,

el modelo de la selección y el presupuesto estimado:
“OBJETO: “Contratar Los Estudios, Diseño y Construcción

del Cerramiento Perimetral del Relleno Sanitario Doña
Juana RSDJ, a precio global fijo y sin formula de reajuste.
MODALIDAD DE SELECCIÓN: Licitación Pública.
PRESUPUESTO OFICIAL ESTIMADO: El presupuesto

estimado del contrato que se derive del presente
procedimiento de selección, es hasta la suma de TRES MIL
DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES
CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL
NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS ($
3.285.455.979) M/CTE, incluidos todos los costos directos e
indirectos, IVA y demás impuestos de carácter nacional,
departamental y/o distrital. El valor propuesto debe contemplar
los gastos que se generen por la suscripción y legalización del
contrato y los descuentos en los pagos. En el caso de ser
superior al valor establecido, la propuesta será rechazada.” 6
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
841. No obstante lo anterior, mediante aviso la UAESP dio por terminada la

licitación pública No. 001 de 2009, sin adjudicar el contrato:
“De conformidad con lo dispuesto en la parte final del inciso

segundo del artículo 9 del Decreto Reglamentario No. 2474 de
2009, que establece: "...la publicación del proyecto de pliego
6
Insertar la página web donde se encuentre el aviso.

de condiciones no genera obligación para la entidad de dar

apertura al proceso de selección", la Unidad Administrativa
Especial de Servicios Públicos —UAESP-, ha decidido no
dar continuidad a la Licitación Pública No. 01 de 2009 y,
por tanto, quedan sin efecto alguno las actividades ejecutadas
en dicho proceso.
En tal virtud, la Unidad iniciará un nuevo proceso de

selección, el cual será dado a conocer a través del Portal
de Contratación a la Vista.”7 (Negrillas fuera de texto)
842. Lo anterior comprueba que la UAESP había reconocido que Proactiva

no estaba obligado a realizar la construcción del cerramiento perimetral
del Relleno.
843. Ahora bien, el contrato del cerramiento perimetral finalmente se adjudicó

mediante Resolución UAESP No. 671 de 2010, a la Unión Temporal
Cerramiento Mv, por un valor de COP$ 2.285.173.922.
844. Al respecto, llama la atención que la entidad contratante haya incluido

un párrafo en la Resolución de adjudicación, en el cual manifiesta que la
obligación de realizar el cerramiento perimetral a 7 kilómetros del RSDJ
era una obligación de Proactiva:
“Que complementariamente se debe implementar una cortina

de rompeolores, como también el cerramiento perimetral del
RSDJ en una longitud de 7 km, esto último proyectada para
ejecutarse en el 2010”. Sobre el particular, es preciso señalar
que dicho requerimiento era una obligación que no fue
ejecutada por el concesionario Proactiva E.S.P, S.A, durante
la ejecución por lo cual la Unidad está exigiendo su pago
dentro del proceso de liquidación del contrato de concesión C-
011 de 2000, el cual actualmente está en curso.”
845. Así las cosas, es evidente que la UAESP se contradice a sí misma,

teniendo en cuenta que en la licitación No. 001 de 2009 no mencionó en
ningún momento que esta era una obligación de Proactiva, a pesar que
mi representada todavía se encontraba operando el Relleno.
846. Por otra parte, si en realidad esta fuera una obligación de Proactiva, ello
implicaría necesariamente que es una obligación del operador del
Relleno, pues esta era la calidad que ostentaba Proactiva.
847. De ser ello así, entonces el nuevo operador tiene esa misma obligación
y la UAESP estaría incluso incurriendo en un delito al someter a
licitación una obligación que está en cabeza de otro contratista, como
celebrar dos contratos para el cumplimiento de una misma obligación.
7
Insertar cita donde se encuentre la página web.

848. De lo anteriormente expuesto, es fácil concluir que la UAESP incluyó de

mala fe el párrafo referenciado, cuatro días antes de que expidiera la
Resolución mediante la cual liquidó unilateralmente el Contrato, muy a
pesar que en la Licitación del 2009 ya había aceptado que esta no era
una obligación de Proactiva.
849. Adicionalmente, si la UAESP tenía la intención de que la obra fuera

construida por Proactiva, debió modificar unilateralmente el Contrato y
el precio de este, pero en ningún momento realizó ninguna modificación.
850. En efecto, la cláusula 25 del Contrato contemplaba la posibilidad de la

modificación unilateral, sin embargo como expusimos anteriormente, la
UAESP nunca utilizó esta facultad durante la ejecución del Contrato y
por esta razón no puede hacerlo ex post a través de la liquidación
unilateral del Contrato, máxime sin reconocer el valor adicional que ello
supone.
“CLÁUSULA 25. MODIFICACIÓN UNILATERAL: Si durante la

ejecución del contrato y para evitar la paralización o afectación
del servicio, fuere necesario introducir variaciones en el
contrato, el DISTRITO convocará al CONCESIONARIO y le
expondrá su criterio sobre las modificaciones requeridas.”
851. Así mismo, si la UAESP quería imponerle una obligación adicional a

Proactiva, tampoco utilizó el mecanismo contractual estipulado en la
cláusula 27 del Contrato, para reconocerle los costos en los que hubiera
tenido que incurrir Proactiva de asumir la obligación de construir el
cerramiento perimetral en su totalidad.
“CLÁUSULA 27. MANTENIMIENTO DEL EQUILIBRIO

ECONÓMICO: Siempre que el DISTRITO ejerza las
potestades excepcionales de interpretación, modificación y
terminación unilaterales del contrato, éste deberá en el mismo
acto administrativo reconocer y ordenar las compensaciones e
indemnizaciones en favor del CONCESIONARIO que resulten
pertinentes.”
852. Sin embargo, si en gracia de discusión se aceptara que la UAESP

consideraba que la obligación estaba en cabeza de Proactiva, lo cual no
aceptamos ni compartimos, la entidad tampoco aplicó lo dispuesto en el
punto 19.15 de la cláusula 19, relativa a la aplicación de multas:
“[…] 19.15. Abstenerse de Mantener o retardar la

reparación de los cerramientos perimetrales e internos
existentes en el predio del relleno sanitario Doña Juana o
abstenerse o retardar la construcción y el mantenimiento de
los que se requiera. 150 SMMLV.” (Subrayas y negrillas fuera
del texto)
853. Así las cosas, si supuestamente existía un incumplimiento por parte de

Proactiva, no se entiende por qué la UAESP no requirió a mi

representada ni la sancionó en ningún momento por concepto del

supuesto incumplimiento del cerramiento perimetral.
854. En este orden de ideas, es evidente que la UAESP al liquidar el

Contrato, no puede cobrarle a mi representada la suma de COP$
2.285.173.922, correspondientes a la construcción de todo el perímetro
del RSDJ, ya que esta obligación no estaba a cargo de Proactiva.
H. Inexistencia de incumplimiento en la reparación mayor de equipos.
855. En la Resolución se imputa a Proactiva el incumplimiento de la

obligación de realizar la reparación mayor de los equipos, sin embargo,
tal acusación no tiene sustento, debido a que Proactiva si cumplió con lo
acordado.
856. En efecto, en la prórroga del Contrato de fecha 7 de abril de 2008, se

estableció que Proactiva debía realizar reparaciones a unos equipos de
propiedad del Distrito.
857. Por lo anterior, mi representada procedió a realizar las reparaciones a

los equipos acordados mediante concesionarios calificados para dicha
labor.
858. No obstante lo anterior, la UAESP, en la liquidación unilateral del

Contrato, señaló sin fundamento que Proactiva no había cumplido con
su obligación de reparar los equipos:
“A la INTERVENTORÍA no le fue posible obtener los soportes

de actividades realizadas a las máquinas por parte de
PROACTIVA, a pesar de que se solicitó mediante oficio HMV-
CONCOL-1006-09 del 30 de octubre de 2009 (Anexo 118), por
lo cual en el mes de diciembre de 2009 contrató un peritaje
con la firma, GECOLSA (GENERAL DE EQUIPOS DE
COLOMBIA S.A. - Distribuidora autorizada de equipos
Caterpillar en Colombia), con el fin de verificar el cumplimiento
de la obligación. Como resultado del informe entregado
(Anexo 119) se señala que para cumplir a cabalidad con la
obligación establecida en la prórroga, se requiere de la suma
que abajo se discrimina.
Se confirma así el incumplimiento de la obligación, por lo cual

se ordenará el descuento correspondiente en la presente
Liquidación.”
859. Llama la atención que la UAESP afirme que no existen soportes de las
reparaciones realizadas por Proactiva, cuando las actas en las cuales
consta la reparación de la maquinara fueron firmadas por el mismo
interventor del Contrato.
860. En efecto, el 1 de agosto de 2008, se elaboró y se entregó el “Acta de

terminación y reparación de maquinaria y vehículos”. En la cual consta

que el vehículo Compactadora 826H No. Interno 128, fue reparado por
MACHINERY DIESEL LTDA, según la orden de servicio No. 2740.
861. La anterior acta referenciada, fue firmada y avalada por los ingenieros
Neider Pinzón y José Antonio Rodríguez de la interventoría HMV
Concol.
862. El 9 de agosto de 2008, se elaboró y se entregó el “Acta de terminación

y reparación de maquinaria y vehículos”. En la cual consta que el
vehículo Camioneta Toyota Hilux de placas BMC-837 No. Interno 113,
fue reparado por TECNO AUTOMOTRI, según orden de servicio No.
2726.
863. La anterior acta referenciada fue firmada y avalada por los ingenieros
Neider Pinzón de la interventoría HMV Concol y Jaime Barajas López
de Proactiva.
864. El 18 de septiembre de 2008, se elaboró y se entregó “Acta de

que el vehículo Camioneta Mazda B-2600 de placas GTI-221 No.
Interno 102, fue reparada por TECNO AUTOMOTRIZ LTDA, según
orden de servicio No. 2846.
865. Ésta acta de fecha 18 de septiembre de 2008, fue firmada y avalada por
los ingenieros Neider Pinzón y Pedro Pablo Almanza de la interventoría
HMV Concol.
866. El 19 de septiembre de 2008, se elaboró y se entregó el “Acta de

que el vehículo Camioneta mazda B 2600 de placas CSA-574 No.
Interno 101, fue reparado por TECNO AUTOMOTRIZ LTDA, según la
orden de servicio 2888 de julio de 2008.
Carlos Javier Niño y José Antonio Rodríguez de la interventoría de HMV
Concol.
868. El 16 de diciembre de 2008, se elaboró y se entregó “Acta de

que el vehículo Furgón Luv 2.2 de placas MQJ-363 No. Interno 103, fue
reparado por TECNO AUTOMOTRIZ LITDA, según orden de servicio
No. 3080.
869. La anterior acta, fue firmada y avalada por Carlos Javier Niño y Víctor
Hugo Parra de la interventoría HMV Concol.

que el vehículo Bulldózer D8R No. Interno 106, fue reparado por
GEOLSA S.A., según orden de servicio 2739.

871. La anterior acta fue firmada y avalada por Carlos Javier Niño y Víctor

que el vehículo Bulldózer D8T No. Interno 127, fue reparado por
MACHINERY DIESEL LTDA, según orden de servicio No. 2739.
873. La anterior acta, fue firmada y avalada por los ingenieros Carlos Javier
Niño y Víctor Hugo Parra de la interventoría HMV Concol.
874. El 20 de febrero de 2009, se elaboró y se entregó “Acta de terminación

y reparación de maquinaria y vehículos”. En la cual consta que el
vehículo Cargador 966C No. Interno 09, fue reparado por NEW PARTS
DIESEL LTDA, según orden de servicio No. 3122.
Carlos Javier Niño y Víctor Hugo Parra de la interventoría HMV Concol.
876. El 5 de marzo de 2009, se elaboró y se entregó “Acta de terminación y

reparación de maquinaria y vehículos”. En la cual consta que el vehículo
Campero Toyota Land Cruiser de placas LUB-481 No. Interno 104, fue
reparada por TECNO AUTOMOTRIZ LTDA, según orden de servicio
No. 3335.
Carlos Javier Niño y Víctor Parra de la interventoría HMV Concol.
878. El 19 de marzo de 2009, se elaboró y entregó “Acta de terminación y

reparación de maquinaria y vehículos”. En la cual consta que el vehículo
Dumper D25D No. Interno 73, fue reparado por CATEKOM LTDA,
según orden de servicio No. 3285.
Javier Niño y Víctor Hugo Parra de la interventoría HMV Concol.
880. El 31 de marzo de 2009, se elaboró y se entregó “Acta de terminación y

reparación de maquinaria y vehículos”, en la cual consta que el vehículo
Dumper D25D No. Interno 74, fue reparado por JMC INGENERÍA,
según orden de servicio No. 3351.
881. Ésta acta, fue firmada y avalada por los ingenieros Javier Niño y Víctor
882. El 3 de abril de 2009, se elaboró y se entregó “Acta de terminación de

reparación de maquinaria y vehículos”, en la cual consta que el vehículo
camioneta Chevrolet Luv de placas MQJ 364 No. Interno 105, fue
reparado por SOMOS MOTOR, según orden de servicio No. 3473.
883. La anterior acta fue firmada y avalada por los ingenieros Javier Niño y
Víctor Hugo Parra de la interventoría HMV Concol.

884. En efecto, el día 13 de abril de 2009 se elaboró y se entregó “Acta de

terminación de reparación de maquinaria y vehículos”, en la cual consta
que el vehículo Dumper D25 No. Interno 75, fue reparado por JCM
INGENIERIA, según orden de servicio No. 3352.
885. La anterior acta fue firmada y avalada por los ingenieros Carlos Javier
Niño y Víctor Hugo Parra de la interventoría HMV Concol.
886. Así las cosas, no es cierto que a la interventoría no le haya sido posible
obtener soporte de las reparaciones, cuando ella misma fue quien avaló
y firmó las actas de entrega de la reparación mayor de los equipos.
887. Ahora bien la UAESP, para calcular el supuesto incumplimiento, realizó

un dictamen pericial que no tuvo en cuenta el desgaste de las máquinas
posterior a la reparación realizada por Proactiva.
888. En efecto, las máquinas se utilizaron con posterioridad a esas

reparaciones y, para el momento del peritaje, éstas ya se habían
desgastado nuevamente, máxime si se tiene en cuenta que las mismas
superaban los 20 años de uso, lo cual implica que su vida útil fue
ampliamente superada.
889. En este orden de ideas, es abusivo que la UAESP liquide unas

reparaciones que mi representada ya realizó, obviando los soportes
existentes y basándose en un dictamen que en nada demuestra que las
reparaciones no se hayan realizado, entre otros, debido a que se
cumplió a cabalidad con esta obligación.
I. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del realce al Dique

Ambiental Sur.
890. En relación con la construcción del realce del DAS, la UAESP

estableció, en la Resolución No. 677, que mi representada había
incumplido dicha obligación y tuvo por no entregado el DAS.
“Concluyó la INTERVENTORÍA que “Bajo las anteriores

condiciones, observaciones y premisas, en concepto de la
Interventoría Proactiva Doña Juana no dio cumplimiento
cabal a las obligaciones contenidas en los numerales 13 y
14 de la cláusula segunda de la prórroga del Contrato de
Concesión C-011 de 2000 suscrita el 7 de abril de 2008.
De acuerdo a lo expuesto, se sugiere se proceda a notificar

tanto a Proactiva Doña Juana S.A. E.S.P. como a las
aseguradoras el incumplimiento de las obligaciones
pactadas e indicadas en el presente escrito, señalando
todas y cada una de las falencias y no conformidades para
que ejerzan su defensa, y se proceda a declarar el
incumplimiento y hacer exigible la póliza.”

En consecuencia, de acuerdo con las razones de la

Interventoría expuestas se tiene como no entregado el
Dique Ambiental Sur a la UAESP, configurándose un
incumplimiento a cargo del CONTRATISTA el cual debe
valorarse e incluirse en la presente liquidación.” (Subrayas y
891. De acuerdo con lo manifestado por la UAESP, dicha entidad liquidó este
supuesto incumplimiento como si Proactiva no hubiera construido el
DAS.
892. Sin embargo, ello desconoce por completo lo que la evidencia material
demuestra, pues el DAS fue construido por Proactiva y se encuentra
actualmente como barrera ambiental en el Relleno.
893. Lo anterior resaltando que la estabilidad del DAS actualmente depende,

no de la obra en sí misma, sino del seguimiento de las
recomendaciones que dio Proactiva a la UAESP al momento de
894. En este caso, la posición adoptada por la UAESP en relación con la

construcción del DAS desconoce por completo la autonomía técnica con
que contaba Proactiva para ejecutar las obligaciones derivadas del
Contrato, la cual fue incluso reconocida por la UAESP en la página 56
de la Resolución No. 677.
895. En efecto, la Cláusula Segunda del Contrato establecía:
“Así mismo el concesionario deberá realizar todas las

actividades que sean necesarias para cumplir adecuadamente
con el objeto del contrato, teniendo para estos efectos en
cuenta que la administración, operación y mantenimiento
del relleno sanitario Doña Juana se realiza por su cuenta y
riesgo y que en consecuencia el Distrito Capital, en lo que
se relaciona con el objeto del contrato, no asume
responsabilidades distintas de las que se derivan de la
dirección, inspección y vigilancia que debe ejercer.”
896. Lo anterior implica que las decisiones técnicas que adoptara Proactiva
durante la ejecución del Contrato, para la operación del Relleno, no
tenían que ser aquellas que el Interventor le impusiera a Proactiva, sino
las que mi representada considerara técnicamente adecuadas, siempre
y cuando no fueran contrarias a la ley o a los términos del Contrato.
897. En esa medida, al actuar “por su cuenta y riesgo”, Proactiva podía

adoptar cualquier solución que técnicamente cumpliera con los
requerimientos de la operación del Relleno, lo cual sucedió en este
caso.

898. Por otro lado, la autonomía técnica de Proactiva estaba expresamente

consagrada en la Cláusula Decimoquinta del Contrato, en los siguientes
términos:
“CLAUSULA 15. AUTONOMÍA TÉCNICA, FINANCIERA Y

ADMINISTRATIVA DEL CONCESIONARIO: El
CONCESIONARIO gozará de plena autonomía técnica,
financiera y administrativa para la ejecución de la
concesión. En todo caso, deberá sujetarse a las
disposiciones legales, reglamentarias, administrativas de
cualquier orden, a las estipulaciones del contrato, a las
normas del reglamento de la concesión y a lo previsto en los
demás documentos que hacen parte integrante del contrato.”
899. Lo anterior se ve reforzado pues el Contrato establece que mi

representada sólo debía tener en cuenta las recomendaciones del
Interventor, lo cual, en ningún momento implica que no pudiera tomar
decisiones diferentes, ya que las recomendaciones no son, en ninguna
medida, de obligatorio cumplimiento.
900. Además, no podrían serlo puesto que el Interventor del Contrato

ciertamente no tiene facultades exorbitantes de interpretación o
modificación unilateral del Contrato, ni es entidad pública que tenga
competencias de autoridad administrativa, por lo cual resulta
absolutamente imposible que el Interventor pueda imponer obligaciones
o impartir órdenes al contratista.
901. Esto último sólo puede ser adelantado por la entidad contratante
haciendo uso de las facultades exorbitantes pactadas en el Contrato y
previo cumplimiento de los requisitos legales para el efecto.
902. Al respecto la Cláusula Segunda del Contrato establece:
“De igual manera, el CONCESIONARIO queda sujeto a las

siguientes obligaciones de carácter general y específico:
1. OBLIGACIONES DE CARÁCTER GENERAL:
1.2. Acatar los llamados de atención y recomendaciones de

la interventoría o gerencia de proyecto.”
903. En este caso, la Interventoría no quiso recibir la totalidad del DAS por
no estar de acuerdo con el método constructivo utilizado por Proactiva,
lo cual resulta ser completamente inaceptable.
904. Lo anterior puesto que Proactiva, en ejercicio de la autonomía técnica

que le asistía, reconocida por la UAESP en la página 56 de la
Resolución No. 677, eligió al Ingeniero Álvaro González para que
realizara los diseños, los memorandos y los estudios relativos a la

construcción del DAS y confió en los mismos para la ejecución de las

obras.
905. Sin embargo, al entregarle a la Interventoría los estudios de estabilidad

del DAS, elaborados todos ellos por el Ingeniero Álvaro González, ésta
hizo una serie de comentarios, todos ellos manifestando su
inconformidad con algunos aspectos de la construcción del DAS, sin
desconocer en ningún momento que esta obra había sido construida.
906. No obstante lo anterior, cuando se le entregó a la Interventoría el

estudio consolidado de estabilidad del DAS, solicitado por ella misma,
ésta decidió que si Proactiva no rectificaba algunos puntos del estudio,
es decir, del documento entregado, entonces tendría por no entregado
el Dique.
907. Mi representada presentó las aclaraciones solicitadas por la

Interventoría y, aún así, ésta tuvo por no entregado el DAS, como si
nunca se hubiera construido, a pesar de que el mismo funciona hoy en
el Relleno como barrera ambiental.
908. Así las cosas, mi representada sí realizó el realce del DAS y ello no
puede ser desconocido por la UAESP simplemente porque la
Interventoría no está de acuerdo con el método constructivo, el cual, en
todo caso probó ser eficaz pues el DAS fue reconstruido y se
encontraba en pie al momento de terminación del Contrato.
909. Por lo anterior, el Tribunal debe declarar que mi representada no le

adeuda a la UAESP la suma establecida en el numeral 3.4.5 de la
Resolución 677.
J. Inexistencia de incumplimiento en el pago de la “tasa retributiva” del

1% establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
910. Argumenta la UAESP que Proactiva incumplió la obligación de realizar

la inversión forzosa en la recuperación, conservación, preservación y
vigilancia de cuencas hidrográficas establecida en el parágrafo del
artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
“La Resolución CAR 2791 de 2008, “por la cual se modifica

una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones”, en
su artículo 8, señaló que PROACTIVA incumplió la
obligación de pago de la retribución del 1% establecida en
la Ley 99 de 1993 y la Licencia ambiental que hace parte
igualmente del contrato. El pago de esta retribución a la CAR
es una obligación establecida en la cláusula 38 numeral 11 del
contrato de concesión C-011 de 2000, y a la cual no había
dado cumplimiento el CONTRATISTA a la fecha de
determinación del contrato, por lo cual se constituye en un
incumplimiento que debe valorarse e incluirse en la presente
liquidación.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

911. Así mismo, cuantificó injustificadamente este incumplimiento en

setecientos setenta y ocho millones seiscientos un mil novecientos diez
pesos (COP$778.601.910).
912. En primer lugar, debe resaltarse que la inversión forzosa del 1% está
establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y no
constituye una tasa retributiva, como erróneamente lo sostiene la
UAESP. El mencionado artículo dispone:
“ARTÍCULO 43. TASAS POR UTILIZACIÓN DE AGUAS.

Reglamentado Decreto 1900 de 2006, Art. 1. La utilización de
aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,
dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional
que se destinarán al pago de los gastos de protección y
renovación de los recursos hídricos, para los fines
establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
Ambiente, Decreto 2811 de 1.974. El Gobierno Nacional
calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso
de las aguas.
(…)
PARÁGRAFO. Todo proyecto que involucre en su ejecución el

uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien
sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra
actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos
de un 1% del total de la inversión para la recuperación,
preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que
alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del
proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones
de recuperación, preservación y conservación de la
cuenca que se determinen en la licencia ambiental del
proyecto.”
913. Sobre el particular, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de precisar,

a través de la sentencia C-495 de 1996 que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional:
“La inversión forzosa consistente en destinar el 1% del total de

la inversión que ha generado tasas por utilización de aguas,
para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca
hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica, es una
carga social que desprende de la función social de la
propiedad. No puede ser considerada una obligación
tributaria porque no se establece una relación bilateral
entre un sujeto activo y un sujeto pasivo. Así mismo, la
Constitución Política reconoce el derecho de toda persona a
gozar de un medio ambiente sano, el cual conlleva un deber
correlativo de conservación y preservación de ese ambiente
para sí mismo y para los demás. Es constitucionalmente

razonable que se imponga un deber social fundado en la

función social de la propiedad, tendiente a la protección e
integridad del medio ambiente.”
914. En primer lugar, debe resaltarse que, tal y como lo establece el artículo
43 antes citado y lo refuerza la Corte Constitucional, el obligado a
ejecutar la inversión del 1% es el titular de la licencia y propietario
del proyecto, que en este caso es la UAESP y no Proactiva, quien no
es titular de la Licencia Ambiental y tampoco es el propietario del
Relleno Sanitario.
915. Ello es así puesto que, además, la Corte Constitucional estableció que
esta obligación se deriva de la función social de la propiedad, lo que
implica que es una carga del propietario, es decir la UAESP, y no de
Proactiva como erróneamente lo establece la Resolución 677 de 2010.
916. Ahora bien, aún aceptando que esta obligación no es de la UAESP sino
de Proactiva, lo cual no es cierto y rechazamos, en todo caso no puede
la UAESP imputar el incumplimiento de una obligación que aún no
puede ser cumplida.
917. En efecto, no puede existir incumplimiento en la ejecución de la

inversión forzosa hasta que la autoridad ambiental determine, a través
de la Licencia Ambiental, las “obras y acciones de recuperación,
preservación y conservación de la cuenca” que debe ejecutar el
propietario.
918. Como resulta fácil comprobar, en la Licencia Ambiental no se

establecen estas obras ni mucho menos un término para ejecutarlas,
razón por la cual no puede sostenerse que Proactiva incumplió una
obligación que no le es propia y que, así lo fuera, no puede ser
ejecutada hasta que la autoridad ambiental defina las obras y
actividades que deben desarrollarse por el propietario del proyecto.
919. Adicionalmente, la UAESP se equivoca al sostener que la CAR había

señalado que la obligación del pago de la “Tasa Retributiva del 1%”
estaba en cabeza de Proactiva.
920. En efecto, el artículo 8 de la Resolución 2791 es claro al establecer que

la obligación contenida en la Ley 99 de 1993, estaba a cargo de la
UAESP:
“Artículo Octavo: Requerir a la ALCALDÍA MAYOR DE

BOGOTÁ, D.C. – Unidad Administrativa Especial de
Servicios Públicos – UAESP, la presentación del Plan de
Inversiones del 1% del valor del proyecto, atendiendo las
disposiciones del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto
1900 de 2006, el cual deberá presentado en el primer
semestre de la operación del proyecto.” (Subrayas y negrillas
fuera de texto)

921. Adicionalmente, del aparte citado resulta claro que la CAR tampoco
declaró el incumplimiento de esta obligación, sencillamente
requirió a la UAESP para que presentara el plan de inversiones del
1%.
922. Por lo tanto, no es cierto que la obligación estuviera en cabeza de

Proactiva y menos aún que dicha obligación estuviera incumplida.
923. Así mismo la UAESP, al ser la titular de la licencia ambiental y del

RSDJ, es quien tiene la obligación de cumplir con lo dispuesto en la Ley
99 de 1993.
924. La UAESP se equivoca al manifestar que la obligación del pago de la

tasa retributiva del 1% se encontraba establecida en la cláusula 38 del
numeral 11 del Contrato, el cual no contiene ninguna disposición que
obligue a Proactiva a realizar el pago pretendido por la entidad
contratante.
“CLÁUSULA 38. DOCUMENTOS INTEGRANTES DEL

CONTRATO: Forman parte integrante del contrato los siguientes
documentos:
[...]
11. La licencia ambiental que expida la Corporación Autónoma

Regional de Cundinamarca – CAR”
925. Según lo expuesto, en el Contrato no se estableció que Proactiva

tuviera que asumir obligaciones determinadas en la Ley 99 de 1999, con
ocasión de una modificación de la licencia ambiental.

acordó que Proactiva debía cumplir con la Licencia Ambiental, el plan
de manejo ambiental y el plan de gestión socio – económica, que se
encontraban vigentes para el momento de la firma del Contrato:
“[…] 2.1.13. Cumplir con lo estipulado en los Planes de Manejo

Ambiental, Licencia Ambiental y el Plan de Gestión Socio -
Económico.”
927. Pero de ninguna manera se puede interpretar que Proactiva debía

asumir con cargo a su patrimonio las modificaciones que realizaran las
autoridades ambientales de las obligaciones en cabeza de la UAESP.
928. Por otro lado, es importante mencionar que la CAR jamás declaró el
incumplimiento del pago de la tasa de retribución, por el contrario, la
autoridad ambiental en el artículo 8 de la Resolución 2791 de 2008
únicamente requirió a la UAESP para que presentara un plan de
inversión del 1%, que se ejecutaría durante toda la vigencia de la
operación del RSDJ.

“Artículo Octavo: Requerir a la ALCALDÍA MAYOR DE

BOGOTÁ, D.C. – Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos – UAESP, la presentación del Plan de Inversiones
del 1% del valor del proyecto, atendiendo las disposiciones
del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1900 de 2006,
el cual deberá presentado en el primer semestre de la operación
del proyecto.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)
929. Teniendo en cuenta lo anterior, la obligación que se le había exigido a la

UAESP, consistía en presentar un plan de inversiones del 1%.
930. Así las cosas, al nunca haberse declarado el incumplimiento por parte
de la autoridad competente de la obligación del pago de la tasa
retributiva, esta no se ha hecho exigible.
931. En efecto, esta obligación solo se hará exigible hasta que el plan de
inversión sea aprobado por la CAR.
932. En este sentido, sólo podría ser jurídicamente posible argumentar la

existencia de un incumplimiento de esta obligación de la UAESP,
cuando finalice la operación del RSDJ.
933. Adicionalmente, la UAESP incumplió el Contrato al liquidar la inversión

del 1%, puesto que en este no se estableció que dicha entidad tenía esa
potestad.
K. Inexistencia de incumplimiento por mala calidad en las reparaciones

934. La UAESP, en la Resolución No. 677, consideró equivocadamente que

Proactiva había incumplido su obligación en relación con la realización
de reparaciones de la estructura del pavimento de la vía principal del
Relleno.
“En el oficio HMV-CONCOL-1170-09 del 10 de diciembre de

2009 (Anexo 109), la INTERVENTORIA manifestó que de los
7.000 m2 contratados, sólo fueron recibidos 4.795 m2. Los otros
2.205 m2 no fueron recibidos, debido a que se observó una
serie de problemas constructivos relacionados en el oficio HMV-
CONCOL-1093-09 (Anexo 110). En el área recibida inicial,
1.500 m2, se presentan deterioros prematuros que fueron
también detectados por la INTERVENTORIA.
Terminado el contrato EL CONTRATISTA no había procedido a

la reconstrucción adecuada de los tramos con problemas
constructivos, por lo cual no fueron recibidos por la
Interventoría. Se considera que hubo incumplimiento por parte
del CONTRATISTA y se incluye el ítem como incumplimiento
por mala calidad de los trabajos, el cual se estimó en los valores
que se determinan a continuación.”

935. Proactiva no incumplió su obligación pues: (i) los “problemas

constructivos” a los que se refiere la UAESP en la Resolución No. 677
se refieren exclusivamente a diferencias en cuanto a las técnicas
utilizadas para la construcción de las obras y (ii) los “deterioros” o
“deterioros prematuros” a los que se refiere la entidad contratante no le
son imputables a mi representada sino que se derivan de las
condiciones mismas del terreno, las cuales le fueron debida y
oportunamente advertidas a la UAESP.
936. En relación con la obligación en comento, la misma se encuentra

consagrada en el numeral 18 de la Cláusula Segunda de la Prórroga
celebrada el 7 de abril de 2008, la cual establece:
“18. Dentro de los primeros once {11) meses contados desde el

9 de abril de 2008 el CONCESIONARIO deberá efectuar la
reparación de 7.000 m 2 de toda la estructura del pavimento de la
vía principal incluyendo sub base, base y carpeta asfáltica. Los
sectores a intervenir serán definidos conjuntamente entre el
Concesionario y la Interventoría.”
937. De la Cláusula anteriormente citada se desprende que a Proactiva le

correspondía reparar 7.000 m2 de la estructura del pavimento, teniendo
en cuenta que los sectores a intervenir serían definidos de común
acuerdo por el Concesionario y la Interventoría.
938. El término reparar ha sido definido por la Real Academia Española

como “arreglar algo que está roto o estropeado” y “enmendar, corregir o
remediar”.
939. En esa medida, la labor de Proactiva se restringía a enmendar el

pavimento en una vía que, al imponer la obligación, la UAESP reconoció
que se encontraba en malas condiciones pues de lo contrario no
necesitaría ser reparada.
940. Sin embargo, la reparación no incluía en todos los casos, como

equivocadamente lo señala la UAESP, que mi representada interviniera
sub base, base y carpeta asfáltica.
941. Es decir, la intervención que se requería en los 7.000 m 2 no era siempre

la misma ni implicaba inversiones similares ya que, por ejemplo, en
ocasiones sólo se tenía que reparar la carpeta asfáltica, en ocasiones la
sub base y la carpeta asfáltica, en ocasiones sólo la sub base.
942. Mi representada, como lo reconoce la UAESP en la Resolución No. 677,

realizó obras en los 7.000 m 2, en cumplimiento de lo ordenado en la
Prórroga, todas ellas encaminadas a la reparación del pavimento de la
vía principal.
943. Todas las obras fueron desarrolladas en cumplimiento de lo establecido

en la Prórroga, reparando la sub base, base y/o carpeta asfáltica, de

acuerdo a los requerimientos particulares de cada uno de los sectores

intervenidos.
944. Sin embargo, la Interventoría, desconociendo una vez más la autonomía

técnica con la que contaba Proactiva para el desarrollo de los términos
del Contrato, no recibió 2.205 m 2, alegando supuestos “problemas
constructivos.”
945. En efecto, no sobra recordar que, de acuerdo a lo manifestado en

capítulos anteriores y a los términos del Contrato, mi representada
contaba con autonomía técnica para el cumplimiento de sus
obligaciones.
946. En esa medida, Proactiva estaba en capacidad de evaluar los diferentes

métodos existentes para desarrollar una obra y escoger el que, de
acuerdo con su criterio, fuera el más adecuado y eficiente para la
ejecución de la misma.
947. En este caso, los “problemas constructivos” a los que se refirió la

Interventoría no eran en realidad problemas derivados de las
reparaciones a la sub base, base y/o carpeta asfáltica sino diferencias
que tenía la Interventoría con las técnicas utilizadas por Proactiva para
realizar las reparaciones.
948. Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que, como se desprende

del informe del ingeniero Gustavo Velandia, el inspector que verificó la
obras realizadas por Proactiva no era experto en la materia por lo que
mal podría llegar a conclusiones respecto a la calidad de las obras o del
material utilizado.
“Según informe de la Interventoría conto con una actitud

semipresencial en la ejecución de los trabajos y en especial en
el parcheo de la vía; Le recuerdo que por más de dos (2) meses
hubo deficiencia de personal por parte de la Interventoría,
debido a lo anterior el inspector asignado a la Planta de Biogás,
señor Giovanny Guzmán, era la persona que rotaba en los
diferentes trabajos ya realizados, generando cuestionamientos
sin estar presente en la realización de los mismos, de esta
manera sus comentarios fueron especulaciones mal
intencionadas y sin fundamento.
Así mismo el seños Guzmán consideramos nosotros no era

tecnólogo en pavimentos ni mucho menos “especialista en
pavimentos” por carecer de formación profesional para ejercer
esta actividad. (Ingeniero de Transporte, con especialización en
pavimentos).”
949. Así las cosas, la decisión adoptada por la Interventoría no encuentra

sustento alguno pues los métodos utilizados por Proactiva eran los más
adecuados si se tiene en cuenta que para su selección se tuvo en
cuenta que fueran los más eficientes, eficaces y económicos.

950. Por otro lado, los “deterioros” o “deterioros prematuros” a los que se
refiere la UAESP en la Resolución No. 677, no son imputables a mi
representada pues se derivaron de las condiciones estructurales de la
vía, las cuales le fueron debida y oportunamente informadas a la
UAESP.
951. En efecto, como se desprende del documento elaborado por el

Ingeniero Gustavo Velandia, de fecha 1 de febrero de 2010, el cual fue
remitido a la UAESP, los “deterioros” que sufrió el pavimento se derivan
de problemas estructurales de la vía y del terreno en el cual fue
construida, así como de conclusiones apresuradas y sin fundamento del
inspector de la Interventoría.
952. En esa medida, resultaba imposible que mi representada realizara la

“reconstrucción adecuada de los tramos con problemas constructivos”
pues ello implicaría que Proactiva asumiera los costos derivados de
diseñar y construir nuevamente la vía principal a lo cual no estaba
obligada en los términos del Contrato.
953. En efecto, la Cláusula Segunda del Contrato establece:
“2.1.3. Efectuar el mantenimiento y reparar la carpeta asfáltica

de la vía principal pavimentada existente en el relleno
sanitario Doña Juana, incluyendo la prolongación o
prolongaciones que se construyan durante el desarrollo del
contrato y las obras que éstas requieren, lo mismo que el aseo
permanente de ellas.
2.1.4. Efectuar la construcción y mantenimiento de las vías

internas y transitorias para la operación. Pavimentar la vía que
conduce a la actual zona de operación y continuar
progresivamente con la prolongación de la vía que conduzca a las
futuras zonas de operación. Involucrar y mantener avisos de
seguridad, señalización adecuada y de identificación de las
diferentes zonas y actividades que conforman el relleno y el
manejo, técnico del componente de disposición.” (Subrayas y
954. De la lectura de la Cláusula anteriormente citada se desprende con

claridad que en relación con la vía principal, la obligación de Proactiva
se restringía a mantener la carpeta asfáltica y no incluía, bajo ninguna
circunstancia el diseño y reconstrucción de la vía.
955. En esa medida, la “reconstrucción” a la que se refiere la UAESP en la

Resolución No. 677 excedía la obligación de mantenimiento y
reparación de la carpeta asfáltica.
956. Así las cosas, teniendo en cuenta lo anterior, es evidente que el

supuesto incumplimiento al que se refiere la UAESP en relación con la
reparación de los 7.000 m 2 de la vía carece de sustento alguno pues mi

representada (i) intervino todos los tramos convenidos con la

Interventoría, como lo reconoce la entidad contratante en la Resolución
No. 677, (ii) utilizó los mecanismos técnicos adecuados e idóneos para
la elaboración de las obras, dentro de la autonomía técnica que le
asistía y (iii) no estaba obligada a reconstruir ni rediseñar la vía
principal.
L. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de una cancha

múltiple en la comunidad Mochuelo Alto.
957. La UAESP establece en la Resolución que existió un incumplimiento por

parte de mi representada, al considerar que Proactiva estaba obligada a
realizar la construcción de una cancha múltiple en la comunidad de
Mochuelo Alto, predio la Isla.
“El artículo 10 de la Resolución CAR 2781 de 2008 prevé

como una obligación derivada del otorgamiento de la Licencia
ambiental y como compensación por la operación del RSDJ la
construcción de un Centro Social Comunitario, Centro para
Jóvenes, Sanitarios Secos o Centro de Recreación y Deporte
[…]”
958. Para estos efectos, la UAESP determinó que el valor del supuesto
incumplimiento es de setecientos treinta y nueve mil trescientos treinta y
siete pesos (COP$731.569.337).
959. Sin embargo, nuevamente se le traslada a Proactiva, a través de la

Resolución, una obligación impuesta a la UAESP por parte de las
autoridades ambientales, sin que exista fundamento alguno para ello.
960. En este caso, es importante recordar que el punto 2.1.13 de la cláusula

segunda del Contrato, establece que Proactiva debía cumplir con la
Licencia Ambiental, el plan de manejo ambiental y el plan de gestión
socio – económico, documentos que se encontraban vigentes al
momento de celebrar el Contrato:
“[…] 2.1.13. Cumplir con lo estipulado en los Planes de

Manejo Ambiental, Licencia Ambiental y el Plan de Gestión
961. Teniendo en cuenta lo anterior, no se puede interpretar que Proactiva

debía asumir con cargo a su patrimonio las modificaciones que
realizaran las autoridades ambientales en cabeza de la UAESP.
962. En este orden de ideas, mi representada no puede asumir los costos

generados por la compensación derivada de la modificación en la
licencia, que se extiende a periodos en los cuales mi representada no
ha sido la operadora del RSDJ.
963. De tal forma, es importante aclarar que esta obligación no pertenece a

la operación regular del relleno y en este sentido debe ser asumida por

la UAESP quien es la licenciataria del RSDJ ó en su defecto por los

posteriores operadores.
964. Ello es así puesto que, si Proactiva era operador del Relleno, sus
obligaciones se derivan necesariamente de esta actividad, por lo cual no
pueden atribuírsele obligaciones relacionadas con la compensación
ambiental por la construcción del Relleno, teniendo en cuenta que: (i)
Proactiva no construyó el Relleno, (ii) Proactiva no definió la localización
del Relleno, (iii) Proactiva no diseñó el Relleno, (iv) Proactiva no es el
titular ni del Relleno ni de la Licencia Ambiental, (v) Proactiva no ha sido
ni será el único operador del Relleno.
965. Así las cosas, las obligaciones de compensación ambiental son propias
de la UAESP en su calidad de titular del Relleno y de la Licencia
Ambiental, además de ser quien definió la ubicación del Relleno y
ordenó y aprobó su diseño.
966. En efecto, las obligaciones de compensación ambiental están

encaminadas no a controlar o mitigar los impactos ambientales, sino a
retribuir al medio ambiente más de lo que se utilizó.
967. En este caso, una medida de compensación que nada tiene que ver con
el Relleno, como lo es la ejecución de un proyecto de carácter social en
beneficio de la comunidad de Mochuelo Alto, escapa por completo el
alcance del Contrato.
968. Por otro lado, en la Resolución, la UAESP citó el artículo 10 de la

Resolución CAR 2791, para determinar el incumplimiento a cargo de
Proactiva, de la siguiente forma:
“[…] como medida de compensación de carácter social a

UAESP deberá ampliar el programa de generación de empleo
propuesto, implementando actividades encaminadas a la
creación de microempresas en el sector, la comercialización
generados y la sostenibilidad del proyecto […]”
969. Sin embargo, el artículo 10 de la Resolución CAR 2791 no establece lo

que la UAESP citó en la Resolución 2791.
970. En efecto, el artículo 10 realmente establece lo siguiente:
“Los demás términos, condiciones y obligaciones

contenidas en la Resolución No. 2133 de 2000 y sus
modificatorias, continúan plenamente vigentes.”
971. Así las cosas, no se entiende como la UAESP logra determinar del
artículo anteriormente descrito, el incumplimiento de la construcción una
Cancha Múltiple en la comunidad de Mochuelo Alto, predio la Isla.

972. Así mismo, de lo establecido en el Contrato y todas sus prórrogas no se

desprende disposición alguna que obligue a mi representada a construir
la Cancha Múltiple.
973. Adicional a lo anteriormente expuesto, es importante señalar que se

había realizado acercamientos para realizar un aporte a la comunidad,
sin embargo la CAR, la UAESP y la comunidad nunca llegaron a un
acuerdo sobre la forma en que se debía realizar este aporte.
974. A pesar de lo anterior, mi representada, actuando de manera diligente y

sin estar obligada a ello, realizó la construcción de una biblioteca, una
donación de libros y la instalación de internet en la biblioteca construida,
aportes que nuca fueron tenidos en cuenta por la entidad contratante.
975. Así las cosas, aún de considerarse que mi representada estaba

obligada a ejecutar esta obra, cosa que rechazamos, bajo esta hipótesis
la UAESP tendría que deducir del costo de la misma las demás obras
ejecutadas por Proactiva mencionadas en los numerales anteriores.
976. En este orden de ideas, no es admisible que la UAESP cite una

Resolución de una autoridad ambiental que no regula en nada lo
concerniente a la construcción de una cancha múltiple, para atribuirle un
incumplimiento a mi representada de una obligación que nunca existió,
como tampoco es aceptable que no haya tenido en cuenta las obras
sociales que realizó mi representada en la comunidad de Mochuelo Alto.
M. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de la cobertura final.
977. La entidad contratante estableció, sin razón, que mi representada había

incumplido su obligación de instalar la cobertura final según
levantamientos topográficos:
“La verificación del incumplimiento de la referida obligación se

hizo en el momento en que la INTERVENTORIA corroboró
que el área de cobertura realizada por el CONTRATISTA,
según levantamientos topográficos, fue de 52.461 m2 de los
72.973 m2 que debían empradizarse, arrojando un resultado
de 20.512 m2 faltantes, información que se encuentra
consignada en el informe mensual de Interventoría del periodo
1 al 28 de febrero de 2010 página 3 – 52 numeral 2.9 (Anexo
75).”
978. Sin embargo, mi representada cumplió a cabalidad con su obligación en

relación con la cobertura final, en los términos establecidos en la
Prórroga suscrita el 7 de abril de 2008.
979. El numeral 3 de la Cláusula Segunda de la prórroga, citado por la

UAESP en la Resolución No. 677, establece:
“3. Concluir en Zona VIII el llenado de aquellas áreas que se

encuentren próximas a alcanzar la cota de diseño, de acuerdo

con las especificaciones vigentes. Las obras correspondientes

a la cobertura final de las áreas que se encuentren en su cota
máxima de diseño incluyen la cobertura en arcilla, la red de
manejo de brotes de lixiviado, la red de captación y
conducción de aguas lluvias, la capa orgánica y la
empradización como mínimo en las siguientes áreas:
 Entre la vía de acceso o vía de diseño y la berma 3,
 Entre la corona del dique oriental y la berma 3
 Entre el canal puente tierra y la berma 3.
Para las mencionadas áreas, la primera capa de cobertura en

arcilla con el espesor determinado en el manual de operación,
estará terminada para el 30 de noviembre de 2008. La
segunda capa de arcilla, la capa vegetal, la empradización y
las demás obras de manejo de aguas lluvias estarán
finalizadas dentro del periodo de esta prórroga.
En el caso de que se modifique el diseño de Zona VIII y los

límites de las áreas anteriores varíen, la obligación de
realización de actividades de cobertura final deberá ser
cumplida en un área mínima de residuos de 68.000 m 2.”
980. De la lectura de la Cláusula anteriormente citada se desprende que la

obligación de Proactiva de instalar la cobertura final estaba sujeta a las
siguientes condiciones:
 La instalación de la cobertura final sólo se podía realizar una vez

se verificara que una determinada área estaba próxima a alcanzar
la cota de diseño, es decir, cuando estuviera próxima a terminarse
su capacidad para recibir y almacenar basura.
 Se debía instalar la cobertura final en las zonas ubicadas entre la

vía de acceso o vía de diseño y la berma 3, entre la corona del
dique oriental y la berma 3 y entre el canal puente tierra y la
berma 3, sólo en la medida en que éstas estuvieran próximas a
alcanzar la cota de diseño y que el diseño de la Zona VIII o los
límites de dichas áreas no fueran modificados.
 En caso de que no se dieran las condiciones anteriormente

planteadas, en relación con las zonas previamente identificadas,
entonces Proactiva tendría que instalar la cobertura final en un
área mínima de residuos de 68.000 m 2.
981. En este caso, no se presentaron las condiciones requeridas para

instalar la cobertura final en las zonas ubicadas entre la vía de acceso o
vía de diseño y la berma 3, entre la corona del dique oriental y la berma
3 y entre el canal puente tierra y la berma 3.

982. En esa medida, Proactiva empradizó de acuerdo a los términos de la

última condición, es decir, instaló la cobertura final de un área superior a
68.000 m2, como se probará en este proceso.
983. En este caso, Proactiva, para instalar la cobertura final en los términos
establecidos en el Contrato, utilizó un mecanismo en virtud del cual se
establecieron cronogramas a partir de la división de la Zona VIII en
unidades comprendidas cada una de ellas, aproximadamente, por una
hectárea, es decir, 10.000 m 2, las cuales fueron denominadas “H” y
enumeradas de forma ascendente.
984. Así las cosas, las áreas que debían empradizarse se ubican y se
identifican en las comunicaciones con la Interventoría y la UAESP, así
como en los informes elaborados por Proactiva como H1, H2, H3, o
hectárea 1, hectárea 2 y así sucesivamente.
985. Siguiendo el método descrito, para cumplir con la obligación impuesta a

Proactiva por la UAESP en la Prórroga suscrita el 7 de abril de 2008,
bastaba con instalar la cobertura final en siete H pues en ese momento
se habría cerrado y empradizado aproximadamente 70.000 m2.
986. En este caso, por ejemplo, del informe mensual enviado por Proactiva a
la Interventoría en el mes de septiembre de 2009, se desprende con
claridad que ya se estaban tomando medidas para empradizar el área
identificada como H11.
987. Ello se ve corroborado por las actas de entrega de la cobertura final, en

las cuales consta qué H entregó Proactiva a la Interventoría y cuándo.
988. En efecto, en el acta parcial de entrega y recibido de la cobertura final

de la Zona VIII se dejó constancia de que mi representada había
entregado 72.254 m 2, correspondientes a las H 8, 9, 10, 13, 14 y 15, con
la primera capa de arcilla en enero del año 2009:
“[…] con el fin de hacer entrega parcial de las actividades

ejecutadas en la Cobertura Final de Zona VIII, correspondientes a
la colocación y extendida de la primera capa de arcilla con un
espesor promedio de 0.40 m, en las Hectáreas No. 8, 9, 10, 13,
14 y 15, cubriendo un área total de 72.254 m 2, esto dando
cumplimiento con el numeral 3 de la cláusula 2 de la prórroga al
contrato de operación del Relleno sanitario Doña Juana de Abril 7
de 2008.”
989. Así las cosas, es evidente que en este caso mi representada cumplió
con la obligación estipulada en la Prórroga, de hecho instalando arcilla y
tierra negra en una mayor cantidad de m2 que la exigida, por lo cual no
se le puede imputar incumplimiento alguno.
990. Si bien mi representada no empradizó la totalidad de los metros

cuadrados exigidos, ello fue así por falta de tiempo, pues se terminó el
Contrato antes de que Proactiva pudiera hacerlo.

991. En esa medida, teniendo en cuenta que la empradización es una obra

de embellecimiento y mantenimiento, así como una obligación de
carácter ambiental, la misma está sujeta a la Licencia Ambiental y a la
vigencia del Proyecto por lo cual, el no haber empradizado no se debe
tomar como un incumplimiento de Proactiva sino como una obligación
ambiental que le corresponde cumplir a quien opere el Relleno,
independientemente de quién sea el operador.
992. No es claro por qué la UAESP declara incumplimientos de obligaciones

de mantenimiento del Relleno o ambientales, cuando las mismas tienen
vigencia mientras que el Proyecto continúe, por lo que le corresponde a
la UAESP coordinar la solución de continuidad entre los operadores.
993. La UAESP debió aplicar la misma regla que le aplicó a Proactiva al

momento de celebrar el Contrato, pues a mi representada se le
impusieron obligaciones de mantenimiento y embellecimiento en
relación con áreas que no había operado y que ya habían sido cerradas
por operadores anteriores.
N. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de un nuevo

campamento.
994. La UAESP consideró equivocadamente que mi representada había

incumplido el Contrato, por supuestamente no haber realizado la
construcción de un nuevo campamento para el RSDJ.
“Esta obligación se encuentra contenida en los términos de

referencia de la Invitación 001 de 2000 y sus adendos,
Decreto 608 de 1994, Numeral 1.3.1 (reglamento de la
Concesión que fue conocido por el CONTRATISTA en la
etapa de selección), Propuesta presentada por el
CONTRATISTA, Tomo IV de la propuesta técnica, folios
001621 al 001626, clausulado del contrato (Cláusula 2,
numerales 1.6, 1.7 y 1-14), y el Otrosí al Contrato C-011 de
2000 del 31 de diciembre de 2003. A folio 001623 del Tomo IV
de la Propuesta Técnica presentada por el CONTRATISTA, se
señaló que el nuevo campamento contaría con un área de 620
m2, y en folio 001625 se discriminó de la siguiente manera:
Para cocina y comedor, un área de 90 m2 y para almacén
general 117 m2, quedando para el campamento un área de
413 m2.”
995. Sin embargo, la UAESP declaró dicho incumplimiento sin tener en

cuenta los acuerdos a los que ya se había llegado con esa misma
entidad y las modificaciones que efectivamente se le realizaron al
campamento.
996. En primer lugar es importante aclarar que inicialmente la construcción

del campamento quedó supeditada a que la UAESP informara el sitio
donde se construiría, siendo evidente que hasta tanto esa decisión no

fuera tomada por la contratante no se generaba ningún tipo de

incumplimiento en cabeza de mi representada.
997. Actuando de forma diligente, mi representada, durante la ejecución del

Contrato, presentó varias propuestas para realizar la construcción del
nuevo campamento.
998. En relación a las propuestas presentadas por mi representada, la

UAESP afirmó que se encontraba estudiando la propuestas de
Proactiva teniendo en cuenta que el actual campamento era funcional:
“2.2 Campamento.
Proactiva Doña Juana: La propuesta incluye la construcción

de un nuevo campamento nuevo. Sin embargo Proactiva ha
presentada una propuesta para mejorar el que existe
actualmente.
UAESP: La definición de este tema está pendiente. Sin

embargo, este aspecto no ha afectado la operación de
relleno, se han planteado alternativas diferentes a la
construcción de un nuevo campamento pues el actual es
completamente funcional.”8(Subrayas y negrillas fuera de
texto)
999. Debido al alcance de la obra y a diversos factores que hacían imposible

la construcción del nuevo campamento como se había planteado,
Proactiva manifestó que la opción viable era la de modificar el
campamento existente, debido a que no existía espacio suficiente en el
RSDJ, tal y como consta en las comunicaciones: PDJ-RL-374-01 del 7
de mayo de 2001 y PDJ-RL-415 del 4 de junio de 2001.
1000. Por lo anterior, el 31 de diciembre de 2003 las partes firmaron una

prórroga del Contrato en la cual se estableció que se iba a realizar la
modificación del campamento y no la construcción de uno nuevo, como
se había establecido en el Contrato de acuerdo a un presupuesto de
COP$371'586.880.
“QUINTA: En cuanto a desarrollo del contrato:
i) Que en primera instancia se determinó no viable el concepto

de la interventoría y de la UESP, el construir las instalaciones
para las oficinas de la administración (campamento) en el área
inicialmente proyectada en la propuesta, por estar muy cerca
de los pondajes de almacenamiento de lixiviados y de la
misma zona de construcción y de operación;
8
Acta de fecha 19 de septiembre de 2002, mediante la cual se discutió la implementación
del sistema de Gestión de Calidad, la aplicabilidad de algunos requisitos asociados al
contrato de concesión paras la Administración, Operación y Mantenimiento del Relleno
Sanitario Doña Juana C-011.

ii) Que al inicio del contrato se decidió utilizar provisionalmente

el campamento levantado por el anterior operador del relleno
sanitario en donde basta la fecha, ha venido funcionando las
oficinas para la parte administrativa y operativa del
OPERADOR y de la interventoría,
iii) Que finalmente se estableció que la mejor ubicación de

estas instalaciones es la actual por lo que se procedió a
solicitar al OPERADOR por parte de la interventoría de ese
entonces, Consorcio Gerencia Doña Juana, (ACTA de reunión
№ 44) la valoración del campamento ofrecido en su
propuesta; en respuesta a esa solicitud, el OPERADOR
mediante comunicación PDJ-RL-667/01 valoró las
instalaciones para las oficinas de administración
(campamento), con un presupuesto de $324,000.000.oo,
suma que actualizada a la fecha asciende a
S371'586.880,oo,
iv) Que EL OPERADOR presentó oficialmente el diseño de las

instalaciones para las oficinas de administración
(campamento) usando el área del campamento actual y el día
27 de agosto presentó y expuso ante la UESP el diseño del
mismo,
v) Que la interventoría actual avaló la valoración de estas

instalaciones efectuada por el OPERADOR, tal como consta
en la comunicación de la firma Interventora UTCC C58-
LUESP.168 No. 322, radicada en la UESP bajo número 9223
del día 31 de Diciembre de 2003.” (Subrayas y negrillas fuera
de texto)
1001. Por medio de la comunicación PDL-RL-383/04 del 10 de julio de 2004,

Proactiva entregó los diseños solicitados a la interventoría.
1002. La UAESP, mediante comunicación C58-PRO 154 de fecha 9 de

septiembre de 2004, comunicó lo acordado en una reunión efectuada el
mismo día, en la cual se estableció que Proactiva realizaría las mejoras
al campamento existente de acuerdo al presupuesto determinado en la
prórroga del Contrato del 31 de diciembre de 2003.
"De acuerdo a reunión realizada el 09 de septiembre de 2004,

con personal de PROACTIVA en instalaciones del Relleno
Sanitario doña Juana, se planteo (sic) realizar mejoras a las
instalaciones existentes del campamento principal del
provecto, teniendo en cuenta el presupuesto estimado en
el Otrosí, firmado por PROACTIVA ante la UESP. Para ello se
definieron las siguientes actividades a seguir en orden de
prioridades...” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

1003. En reunión de seguimiento y control al Contrato realizada el 1 de

octubre de 2004, se consideró el presupuesto de obras presentado por
Proactiva por valor de COP$421.700.000 y, considerando que la
obligación contractual de Proactiva ascendía a la suma de COP$
391.000.000 millones, se acordó eliminar el ítem 4 relacionado con la
reconstrucción de la línea entre el pozo de agua y el campamento por
valor de $48.980.400 por considerar que aún se encontraba en buen
estado.
“Construcción de campamento: Este punto se refiere al

cumplimiento de la propuesta presentada por PROACTIVA,
con sujeción a lo establecido en los pliegos de condiciones de
la licitación para la operación del RSDJ en el año 2000 –
PROACTIVA aclara que la demora en el cumplimiento de esta
obligación no se debe al operador, sino a los cambios en el
diseño y alcance de la obra (ver anexo 1, antecedentes
campamentos) pero reitera su disposición de iniciar las obras,
una vez se concreten esos dos aspectos. Para el efecto
somete a consideración las obras una vez se concreten esos
dos aspectos. Para el efecto somete a consideración las obras
que se acordaron en una reunión técnica previa realizada el
14 de agosto en las instalaciones del RSDJ, con la
participación de los técnicos del operador de la Interventoría y
de la UAESP.
El presupuesto presentado para las obras es de $421.7

millones y la obligación contractual de Proactiva es de $
391 millones por lo que se presenta un déficit de $30.7
millones. Después de analizar cada una de las obras
propuestas se acuerda eliminar el ítem 4 referente a la
reconstrucción de la línea entre el pozo de agua y el
campamento por valor de $48.980.400, por considerar que
todavía está en buen estado. El saldo que resulte se
destinará a obras complementarias como los andenes
perimetrales.” 9 (Subrayas y negrillas fuera de texto)
1004. Ahora bien, de manera equivocada la UAESP, a través de la

Resolución, creó una nueva obligación a partir de las apreciaciones y
recomendaciones de la interventoría, en los siguientes términos:
“Por su parte, la INTERVENTORÍA señaló que para el

correcto funcionamiento del campamento, el
2
CONTRATISTA debía construir 240 m nuevos.
A la fecha de terminación del contrato, esto es, el 8 de octubre

de 2009, se verificó la no construcción del campamento nuevo
a pesar de los requerimientos escritos efectuados por la
INTERVENTORÍA, por lo que se constituye un incumplimiento
9
Acta de seguimiento y control del 1 de octubre de 2004.

por parte de PROACTIVA […]” (Subrayas y negrillas fuera de

texto)
1005. Sin embargo, es importante resaltar que la interventoría únicamente

estaba habilitada para realizar recomendaciones, pero nunca a crear
nuevas obligaciones, pues no tiene ninguna facultad exorbitante, a
pesar de que así quiera hacer verlo la UAESP, como quiera que el único
sustento para esta imputación es el decir del Interventor, lo cual,
además de cínico, resulta completamente ilegal.
1006. En efecto, la cláusula segunda del Contrato establece:

1.2. Acatar los llamados de atención y recomendaciones de

la interventoría o gerencia de proyecto.” (Subrayas y
negrillas fuera de texto)
1007. Al respecto, se precisa que ni dentro de la propuesta presentada por el

Proactiva ni dentro de los diseños que se aprobaron con base en lo
discutido en la reunión del 1 de octubre de 2004, se incluyeron los 240
m2 solicitados por la interventoría, correspondientes a la construcción de
instalaciones nuevas para la misma Interventoría.
1008. En consecuencia, mi representada realizó las inversiones aprobadas en

la reunión del 1 de octubre de 2004, conforme a los alcances
claramente establecidos en los planos, diseños y presupuestos que se
aprobaron en la misma reunión, en donde no se contempló la
intervención a las oficinas de la interventoría.
1009. Así mismo y a pesar que no era su obligación, Proactiva realizó

inversiones en cuantía superiores a las pautadas y aprobadas.
1010. En efecto al final de la ejecución del Contrato, mi representada había

efectuado inversiones adicionales en el campamento, que superan el
valor originalmente aprobado en COP$347.142.477, suma que casi
duplica al total aprobado por la UAESP y la interventoría, el cual fue de
COP$391.00.000.
1011. Lo anterior demuestra que Proactiva cumplió a cabalidad y con

suficiencia en lo que se refiere a la obligación de modificación
adecuación del campamento.
1012. En este orden de ideas, no es admisible que la UAESP desconozca

todas las obras que realizó mi representada y que efectivamente dieron
cumplimiento a lo acordado, por lo cual, Proactiva no es responsable del
incumplimiento que le imputa la UAESP.

O. Inexistencia de incumplimiento en el pago de multas impuestas por

la CAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá – UAESP.
1013. La UAESP afirma en la Resolución que Proactiva es responsable por

las multas impuestas por la autoridad ambiental a la Alcaldía Mayor de
Bogotá – Unidad Administrativa de Servicios Públicos.
1014. Para estos efectos, realizó un cálculo para determinar que mi

representada le debía diez onceavos (10/11) del total de la cantidad que
le adeuda la UAESP a la autoridad ambiental, es decir, ciento veinte
cinco millones ochocientos sesenta y cuatro mil ochocientos noventa y
cinco pesos (COP$125.864.895).
1015. Sin embargo, es claro que la UAESP no puede trasladarle esta

obligación a mi representada, puesto que las multas le fueron impuestas
exclusivamente a la UAESP, tal como ella misma lo sostiene en la
Resolución.
1016. En efecto, la licenciataria de la operación del Relleno es la UAESP, por

lo cual la entidad no puede trasladarle las sanciones que le hayan sido
impuestas en relación a la licencia que ostenta.
1017. Adicionalmente, en la Resolución se sostiene equivocadamente que

Proactiva era solidario contractualmente del pago de las multas que
eventualmente le impusiera la CAR:
“Como responsable de la correcta operación del Relleno

Sanitario Doña Juana el CONTRATISTA es solidario
contractualmente de las multas que eventualmente imponga la
Autoridad Ambiental con ocasión del incumplimiento de
obligaciones ambientales adquiridas en virtud de la Licencia
Ambiental.”
1018. Contrario a lo sostenido por la UAESP, de las obligaciones establecidas

en el Contrato y sus prórrogas, no se deriva que Proactiva estaba
obligada a responder solidariamente por las multas que eventualmente
le impusiera la autoridad ambiental a la UAESP.
1019. Así las cosas, se partió de un supuesto equivocado para argumentar

que Proactiva tenía una obligación que nunca se acordó.
1020. Es importante mencionar que las multas se le impusieron a la UAESP

mediante trámites sancionatorios donde se le formularon cargos
exclusivamente a la entidad contratante y que culminaron con la
expedición de resoluciones sancionatorias que fueron controvertidas por
la UAESP.
1021. En efecto, en la misma Resolución la UAESP menciona las

Resoluciones sancionatorias, mediante las cuales le impusieron las
multas:

“La CAR encontró que las siguientes obligaciones ambientales

incumplidas, las cuales son imputables a PROACTIVA, de
acuerdo a las Resoluciones CAR 259 del 27 de enero de 2006
donde la Corporación inicia trámite administrativo
ambiental de carácter sancionatorio, se formulan cargos y
se toman otras determinaciones en contra de la Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C. – Unidad Ejecutiva de Servicios
Públicos UESP; y la Resolución 684 del 3 de mayo de 2007
por la cual se resuelve un procedimiento administrativo
de carácter sancionatorio , y la Resolución 993 por la cual
se resuelve el recurso de reposición” (Subrayas y negrillas
fuera del texto)
1022. Teniendo en cuenta lo anterior, es importante mencionar que Proactiva

nunca fue parte de los procesos sancionatorios que se llevaban en
contra de la UAESP, ni fue vinculada a los mismos.
1023. En este orden de ideas, si se aceptará que mi representada estaba

obligada a pagar las multas impuestas por la CAR a la UAESP,
postulado que no aceptamos ni compartimos, representaría una
violación a los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa
de Proactiva, teniendo en cuenta que al no haber sido parte de los
procesos sancionatorios nunca tuvo oportunidad de defenderse, ni de
controvertir las acusaciones realizadas por la autoridad ambiental.
1024. Así mismo, se reitera que las obligaciones contractuales disponen que
mi representada se obligaba de acuerdo a la Licencia Ambiental vigente
al momento de celebrarse el Contrato, pero nunca se acordó que existía
solidaridad por las multas que pudieran ser impuestas a la UAESP.
1025. Finalmente, la obligación de pagar las multas impuestas por la autoridad

ambiental, nunca fue traslada a mi representada, por lo que no se
puede, en el marco de una liquidación unilateral del Contrato, crear
nuevas obligaciones que nunca habían sido acordadas.
P. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de un pondaje en

la Zona VIII con una capacidad de 17.500 m3.
1026. La UAESP consideró equivocadamente, que mi representada incumplió

los términos del Contrato al considerar que no se había cumplido con la
obligación de entrega de la construcción del Pondaje Zona VIII.
“En el Plan de Manejo Ambiental Zona VIII aprobado por la

CAR, se encuentra contenida la obligación a cargo del
CONTRATISTA de construcción de un Pondaje en la Zona VIII
con una capacidad de 17.500 m3. A la fecha de terminación
del contrato, la UAESP verificó que PROACTIVA no había
realizado esta actividad a pesar de los requerimientos
enviados por la Interventoría, por lo cual se configura un
incumplimiento de parte del CONTRATISTA, que debe
valorarse e incluirse en la presente liquidación”

1027. Sin embargo, la UAESP no tuvo en cuenta que mi representada cumplió

con el objeto del Contrato, asegurando la capacidad del
almacenamiento de los lixiviados.
1028. En efecto, en el Plan de Manejo Ambiental Zona VIII se acordó la

posibilidad de construir un pondaje, como una medida preventiva para el
almacenamiento de los lixiviados.
1029. No obstante lo anterior, la construcción del pondaje acordado fue

imposible de llevar a cabo, debido a que no se encontró en la Zona VIII
un lugar adecuado y con el espacio suficiente para realizar su
construcción.
1030. Además, esta obligación no pudo ser incumplida pues no existe un

término para la misma, lo que implica que en cualquier momento hasta
el cierre final del Relleno puede y debe ser cumplida por el operador
que se encuentre operando el Relleno, pues este asume las
obligaciones derivadas del Plan de Manejo Ambiental al momento de
suscribirse el Contrato.
1031. Así las cosas, mal puede la UAESP imputar el incumplimiento de una
obligación cuyo término aún no ha expirado y que, por lo tanto, no
puede declararse incumplida hasta tanto expire dicho término.
1032. Adicionalmente, aún si se entendiera que la obligación fue incumplida,

cosa imposible de hacer si aún no ha expirado el término para
ejecutarla, es importante resaltar que Proactiva contaba con autonomía
técnica y financiera para la operación del Relleno.
1033. En efecto, así lo dispone la cláusula 15 del Contrato:

financiera y administrativa para la ejecución de la concesión.
En todo caso, deberá sujetarse a las disposiciones legales,
reglamentarias, administrativas de cualquier orden, a las
estipulaciones del contrato, a las normas del reglamento de la
concesión y a lo previsto en los demás documentos que hacen
parte integrante del contrato.
En tal virtud, el CONCESIONARIO ejecutará el presente

contrato con sus propios medios tecnológicos, financieros,
humanos y materiales, sin que pueda derivarse para el
DISTRITO ninguna vinculación con tales medios ni con
terceros que adquieran vínculos con el CONCESIONARIO en
virtud de responsabilidades contractuales o extracontractuales
del mismo.”

1034. Teniendo en cuenta lo anterior, Proactiva tenía la autonomía para

adoptar decisiones siempre y cuando no se afectara la normal
operación del Relleno y no se contrariara el Contrato ni la Ley aplicable.
1035. Ante lo anteriormente planteado, mi representada, basándose en su

autonomía técnica, determinó que ante la imposibilidad de construir el
pondaje en la zona VIII, la mejor opción para la continuar con una
correcta operación en el RSDJ, era la de incrementar la capacidad de
los demás pondajes existentes.
1036. En efecto, mi representada actuó diligentemente y efectuó la

construcción de algunos pondajes con una capacidad mayor a la
necesaria.
1037. Es importante resaltar, que la cláusula segunda del Contrato relativa a

las obligaciones del concesionario determina que la operación del
relleno se realiza por cuenta y riesgo del operador:

dirección, inspección y vigilancia que debe ejercer.
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
1038. Así las cosas, estaba claro desde el inicio del Contrato que Proactiva
podía tomar decisiones técnicas para operar el Relleno, teniendo en
cuenta que esta operación era por su cuenta y riesgo.
1039. En este orden de ideas, era absolutamente válido que mi representada

adoptara una solución diferente que técnicamente cumpliera con las
necesidades de la operación del Relleno, como sucedió con la
construcción del Pondaje en la Zona VIII.
1040. Por otro lado, se debe mencionar que la UAESP era consciente de la
decisión adoptada por Proactiva, pues mi representada le informó a la
entidad la decisión de no construir el pondaje en la Zona VIII debido a
que no existía ningún sitio técnicamente adecuado para su
construcción.
1041. Así las cosas, Proactiva solucionó este inconveniente desde el año
2004 y la UAESP nunca alegó que la no construcción del pondaje
significara un incumplimiento del Contrato.
1042. Por lo anterior, no es admisible que después de no haberse presentado

ninguna objeción por parte de la UAESP ante la decisión técnica
adoptada por Proactiva durante toda la ejecución del Contrato, se

determine en la liquidación unilateral cobrando por una obra que no era

posible realizar.
1043. En efecto, al cumplir con el objeto del Contrato mi representada no tiene

la obligación de pagar lo dicho por la UAESP en relación a la obligación
de construir el pondaje de la Zona III.
Q. Inexistencia de incumplimiento por la mala calidad de las obras de la

1044. La UAESP establece en la Resolución No. 677 que Proactiva no reparó

el drenaje de fondo de la Terraza 8 Zona VIII, lo cual, según la
interventoría, podía afectar la conducción de lixiviados y gases:
“En comunicación HMV-896-09 del 1 de octubre de 2009

(Anexo 117), la INTERVENTORÍA solicitó a PROACTIVA
aclaración sobre las obras que se ejecutaban en tubería de
salida de drenaje de fondo de la terraza 8 Zona VIII, y anotó,
“… Hacemos énfasis en que si no se recupera el drenaje de la
tubería de fondo de la terraza, va a quedar una tabla de
lixiviados de aproximadamente 3 metros de altura en un área
no identificada en la Terraza 8 y con la incertidumbre de no
saber a ciencia cierta cuál es la situación de garantía de
impermeabilidad del sistema geomembrana-conducción
original. Esta situación que no está prevista dentro de los
diseños ni de la operación de la Terraza 8, puede afectar el
comportamiento de la terraza, ya sea por el biogás o por la
generación de excesos de presión dentro de la masa de
residuos, adicionado al factor del adecuado drenaje de
lixiviados fuera de la terraza.”
La INTERVENTORÍA requirió al CONTRATISTA para la

corrección de los defectos de calidad encontrados, sin que
a la fecha de terminación del contrato se hubiera corregido la
calidad de la obra, por lo cual se configura un incumplimiento y
se incluye como tal en la presente Liquidación. Igualmente, al
término del contrato, PROACTIVA no había dado solución
al drenaje de fondo de los lixiviados por lo que se configura
como mala calidad de la obra ejecutada […]” (Subrayas y
1045. Así mismo, la UAESP consideró que, de acuerdo a lo manifestado por la

Interventoría, la única forma de corregir los supuestos defectos de
calidad en el drenaje de fondo de la Terraza 8 era a través de obras
cuyo valor se calculó por la entidad contratante en mil trescientos
ochenta y nueve millones ochocientos ochenta y dos mil seiscientos
veintitrés pesos (COP$ 1.389.882.623).
1046. Sin embargo, dicha cifra resulta ser completamente arbitraria si se tiene
en cuenta que el mecanismo propuesto por la Interventoría implica unos
costos que son innecesarios pues existen otras formas más económicas

e igualmente eficaces para lograr el resultado querido, es decir, el

drenaje de los lixiviados.
1047. En relación con el sistema de drenaje de lixiviados de la Terraza 8 de la

Zona VIII, es necesario resaltar que el mismo se vio afectado no por
hechos imputables a mi representada sino, por el contrario, por un
evento inesperado.
1048. En efecto, al colapsar una parte del DAS, hecho al cual ya nos hemos
referido en capítulo anterior de esta demanda, el sistema de conducción
de lixiviados de la Terraza 8 se vio afectado pues la caja de salida de
lixiviados, ubicada en dicha terraza, se vio obstruida.
1049. Ello impidió el normal funcionamiento de los drenajes de fondo que

permiten que los lixiviados sean conducidos a través del Relleno a los
pondajes y a la PTL, por lo cual existían en la Terraza 8 una cantidad de
lixiviados que debían ser drenados.
1050. Proactiva llevó a cabo varias actividades para subsanar los daños
causados cuando colapsó el DAS y, sin embargo, para la Interventoría
los mismos nunca fueron suficientes pues ella consideraba que sus
mecanismos eran los únicos válidos para abordar el problema.
1051. Lo anterior ignorando por completo el hecho de que, de acuerdo con los
términos del Contrato, mi representada tenía plena autonomía técnica
para determinar, de los diferentes mecanismos existentes, el que ella
considerara más adecuado y económicamente eficiente.
1052. En efecto, la Cláusula Segunda del Contrato establecía:

dirección, inspección y vigilancia que debe ejercer.”
1053. Además, el literal e del artículo 1.1. del Decreto 608 de 1994 establece
el principio de máxima eficiencia y calidad, de conformidad con el cual
Proactiva debía ejecutar los trabajos con máxima eficiencia, es decir,
con la solución con mejor relación costo-tiempo-beneficio:
“e. Máxima Eficiencia y Calidad
Durante toda la vigencia de la concesión, el concesionario

mantendrá la máxima de eficiencia posible en los trabajos y

prestará los servicios con la mayor calidad posible, so pena de

incurrir en las sanciones previstas en el contrato.”
1054. Lo anterior implica que las decisiones técnicas que adoptara Proactiva
durante la ejecución del Contrato, para la operación del Relleno, no
tenían que ser aquellas recomendadas por el Interventor, siempre y
cuando no fueran contrarias a la ley o a los términos del Contrato.
1055. En esa medida, al actuar “por su cuenta y riesgo”, Proactiva podía

adoptar cualquier solución que técnicamente cumpliera con los
requerimientos de la operación del Relleno, pero que fuera
económicamente eficiente.
1056. Por otro lado, la autonomía técnica de Proactiva estaba expresamente

consagrada en la Cláusula Decimoquinta del Contrato, en los siguientes
términos:

financiera y administrativa para la ejecución de la
concesión. En todo caso, deberá sujetarse a las disposiciones
legales, reglamentarias, administrativas de cualquier orden, a
las estipulaciones del contrato, a las normas del reglamento de
la concesión y a lo previsto en los demás documentos que
hacen parte integrante del contrato.” (Subrayas y negrillas fuera
del texto)
1057. Lo anterior se ve reforzado si se tiene en cuenta que el mismo Contrato

establece que mi representada sólo debía tener en cuenta las
recomendaciones del Interventor, lo cual, en ningún momento implica
que no pudiera tomar decisiones diferentes, ya que las
recomendaciones no son, en ninguna medida, de obligatorio
cumplimiento.
1058. Además, según se dijo anteriormente, no podrían serlo pues el

Interventor no tiene la facultad constitucional ni legal de expedir actos
administrativos en donde unilateralmente imponga obligaciones a
Proactiva.
1059. Al respecto la Cláusula Segunda del Contrato establece:

1.2. Acatar los llamados de atención y recomendaciones de la

interventoría o gerencia de proyecto.”

1060. Finalmente, es necesario resaltar que la autonomía técnica con que

contaba el concesionario del RSDJ, incluso fue expresamente
reconocida en el Decreto 608 de fecha 28 de septiembre de 1994, el
cual dispuso:
“ARTICULO 1°. Adóptase el reglamento para la concesión

del manejo y operación del relleno sanitario Doña Juana de
acuerdo con lo señalado en el artículo 2° del decreto 159
de 1994, el cual quedará, así:
REGLAMENTO DE LA CONCESIÓN
1. PRINCIPIOS GENERALES Y DEFINICIONES
1.1. PRINCIPIOS
a. Autonomía Técnica, Financiera y Administrativa del

Concesionario.
El concesionario gozará de plena autonomía técnica, financiera

y administrativa, para la ejecución de la concesión, debiendo
en todo caso, sujetarse a las disposiciones legales,
estipulaciones del contrato y a las normas del reglamento de la
concesión.
En tal virtud, el concesionario ejecutará el contrato con sus

propios medios tecnológicos, financieros, humanos y
materiales, sin que pueda derivarse para el Distrito ninguna
vinculación con tales medios ni con terceros que adquieran
vínculos con el Concesionario en virtud de responsabilidades
contractuales o extracontractuales del mismo.
En consecuencia el Concesionario proveerá todo los recursos,

equipos, herramientas, maquinarias, utensilios, dotaciones,
insumos, muebles y enseres, combustibles, repuestos,
materiales, equipos de comunicación, sistemas de computación
y sus programas y, en general, todos los implementos
necesarios para la ejecución de la Concesión.”
1061. Teniendo en cuenta lo anterior, Proactiva consideró, una vez evaluada

la situación, que los lixiviados que se encontraban estancados en la
Terraza 8 no representaban una amenaza para la estabilidad del
Relleno.
1062. En esa medida, se adoptaron tanto medidas definitivas como medidas

temporales para manejar los lixiviados que no estaban siendo drenados
a través del drenaje de fondo inicialmente construido.
1063. Proactiva tomó la determinación de instalar un drenaje a menor

profundad que la caja de salida de lixiviados, a través del cual se

permitió la reconstrucción del Sistema de Conducción de Lixiviados en

dicha terraza y que permitía la salida de los lixiviados que no podían ser
drenados a través de la caja.
1064. A pesar de que mi representada implementó la solución técnica

anteriormente referida, en todo caso Proactiva construyó una chimenea
en el punto en que se instaló el nuevo drenaje de tal forma que se
pudiera, en caso de que fuera necesario, drenar los lixiviados a través
de un sistema de bombeo.
1065. Así las cosas, las obras de excavación, con base en las cuales la
UAESP está liquidando este rubro, resultan ser absolutamente
innecesarias si se tiene en cuenta que: (i) el Sistema de Conducción de
Lixiviados fue redireccionado por Proactiva a través de la instalación de
un nuevo drenaje, (ii) los lixiviados en todo caso se podían drenar a
través de un sistema de bombeo utilizando las chimeneas ya instaladas,
usando así la estructura existente y sin necesidad de realizar obras
adicionales.
R. Inexistencia de incumplimiento en la extracción de lixiviados de la

1066. La UAESP determinó en la Resolución, que existió un incumplimiento

por parte de Proactiva, al considerar que mi representada no había
realizado la extracción de lixiviados de la Terraza 5 Zona VII:
“Al término del contrato, la INTERVENTORÍA no avaló el

recibo de la obra en la Terraza 5 zona VIII debido a que la
tubería de drenaje de fondo de lixiviados continúa obstruida,
por lo cual existe un incumplimiento del CONTRATISTA y para
valorarlo fue necesario valorar las actividades a ejecutar para
el restablecimiento normal del flujo de los lixiviados en esa
terraza mediante la realización de un diseño completo
teniendo en cuenta que una de las soluciones son las
perforaciones para chimeneas y la extracción forzada de los
lixiviados y gases.”
1067. Sin embargo, la UAESP se equivoca al imputarle la suma de un mil

trescientos ochenta y nueve millones ochocientos ochenta y dos mil
seiscientos veintitrés pesos (COP$ 1.389.882.623), ya que dicha cifra
es irreal si se tiene en cuenta que el mecanismo propuesto por la
Interventoría implica unos costos que son innecesarios pues existen
otras formas más económicas e igualmente eficaces para lograr el
resultado querido, es decir, el drenaje de los lixiviados.
1068. Sobre el particular, debe recordarse que el Interventor no tiene facultad

alguna de imponer obligaciones a mi representada y que, además,
Proactiva contaba con autonomía técnica para determinar qué
soluciones darle a los problemas que se presentaran durante la
ejecución del Contrato.

1069. Por lo tanto, el manifestar que la Interventoría no aprueba el método

establecido por Proactiva para el drenaje de lixiviados, como
fundamento del incumplimiento de Proactiva, constituye una
interpretación del Contrato por completo equivocada.
1070. En relación al sistema de extracción de lixiviados de la Terraza 5 Zona

VIII, es necesario resaltar que Proactiva realizó una perforación vertical
hacia el sistema de drenaje de lixiviados encontrando que no existía
represamiento.
1071. Así mismo, Proactiva realizó la construcción de dos chimeneas las

cuales demostraron ausencia de lixiviados, hasta una altura que se
define como adecuada.
1072. Teniendo en cuenta lo anterior, Proactiva concluyó, una vez evaluada

técnicamente la situación, que los lixiviados producidos en la Terraza 5
no representaban una amenaza para la estabilidad del Relleno.
1073. No obstante lo anterior, para la Interventoría, las actividades ejecutadas

por Proactiva nunca fueron suficientes pues ella consideraba, de
manera arbitraria, que sus mecanismos y requerimientos eran los
únicos válidos para solucionar el problema.
1074. Lo anterior ignorando por completo el hecho de que, de acuerdo con los
términos del Contrato, mi representada tenía plena autonomía técnica,
para determinar los diferentes mecanismos de solución.
1075. En efecto, la cláusula número 5 del Contrato determinó la autonomía

técnica del contratista:

financiera y administrativa para la ejecución de la concesión.
En todo caso, deberá sujetarse a las disposiciones legales,
estipulaciones del contrato, a las normas del reglamento de la
concesión y a lo previsto en los demás documentos que hacen
parte integrante del contrato.”
1076. Lo anterior implica que Proactiva tenía la libertad de adoptar decisiones

para solucionar los problemas que se presentaran en la operación del
Relleno, siempre y cuando no fueran contrarias a la ley o a los términos
del Contrato.
1077. Así mismo, la cláusula segunda del Contrato establecía que la

operación del relleno se realizaría por cuenta y riesgo del operador:


cuenta que la administración, operación y mantenimiento del

relleno sanitario Doña Juana se realiza por su cuenta y
riesgo y que en consecuencia el Distrito Capital, en lo que se
relaciona con el objeto del contrato, no asume
dirección, inspección y vigilancia que debe ejercer.” (Subrayas
y negrillas fuera del texto)
1078. En esa medida, al actuar por su cuenta y riesgo, Proactiva estaba en

capacidad de adoptar las soluciones que técnicamente cumplieran con
los requerimientos de la operación del Relleno y fueran
económicamente eficientes.
1079. Igualmente, es importante resaltar que la autonomía técnica se

estableció a favor del operador del relleno y no a favor de la
interventoría, que estaba habilitada para realizar recomendaciones, pero
nunca a crear nuevas obligaciones.
1080. En efecto, la cláusula segunda del Contrato establece:

1.2. Acatar los llamados de atención y recomendaciones de la

interventoría o gerencia de proyecto.”
1081. Sin embargo, como medida preventiva y ante los fenómenos externos
que afectaron el DAS, mi representada adoptó las medidas necesarias
para mejorar el manejo de los lixiviados ya que la decisión definitiva sólo
se lograría al momento del cierre de la Zona VIII.
1082. En efecto, Proactiva instaló un drenaje a menor profundad de la caja de

salida de lixiviados, a través del cual se permitió la reconstrucción del
sistema de conducción de Lixiviados en dicha terraza y que permitía la
salida de los lixiviados que no podían ser drenados a través de la caja.
1083. Por lo anteriormente expuesto, las obras de excavación, con base en

las cuales la UAESP está liquidando este rubro, resultan ser
absolutamente innecesarias si se tiene en cuenta que: (i) el sistema de
conducción de Lixiviados fue redireccionado por Proactiva a través de la
instalación de un nuevo drenaje, (ii) los lixiviados en todo caso se
podían drenar a través de un sistema de bombeo utilizando las
chimeneas ya instaladas, usando así la estructura existente y sin
necesidad de realizar obras adicionales y (iii) el nivel de lixiviado en la
terraza 5 nunca superó el 30% de la altura máxima.
1084. Así las cosas, la interventoría no puede imponer una solución por
considerarla más acertada desconociendo las medidas adoptadas por
Proactiva e imputándole un incumplimiento a su obligación.

1085. Y tampoco puede la UAESP imputar un incumplimiento utilizando como

único fundamento el dicho de la Interventoría.
S. Inexistencia de incumplimiento en la siembra de árboles.
1086. La UAESP afirmó en la Resolución No. 677 que mi representada había

incumplido su obligación en relación con la siembra de árboles en el
Relleno y que dicho incumplimiento había sido supuestamente
verificado por la CAR:
“El Plan de Manejo Ambiental (PMA) de la Zona VIII aprobado

por la CARA, contemplaba la obligación de la siembra de
árboles de diferentes especies y su mantenimiento rutinario.
El incumplimiento de esta obligación fue verificado por la

Autoridad Ambiental mediante seguimiento histórico de
las labores del CONTRATISTA, tal como consta en las
Resoluciones CAR No. 2791 de 2008 Modificación de la
Licencia Ambiental para Terraza 8 Zona VIII, No. 157 de
2009 y No. 167 de 2008, correspondientes a las fichas No.
1.1., 1.3., 1.8, 2.8.
De acuerdo a lo establecido en las Resoluciones CAR antes

mencionadas y que se anexan a la presente Liquidación, el
CONTRATISTA no atendió sus compromisos de siembra de
árboles en la cantidad total de 16.452 unidades de diferentes
especies, información suministrada por la INTERVENTORÍA y
revisada por la UAESP […]” (Subrayas y negrillas fuera del
texto).
1087. Sin embargo, (i) en el soporte normativo citado por la UAESP en ningún
momento se verifica incumplimiento alguno por parte de Proactiva y (ii)
mi representada sembró todos los árboles requeridos por el PMA y la
autoridad ambiental, como se desprende de las actas de entrega de los
mismos.
(i). La autoridad ambiental en ningún momento verificó o declaró el

incumplimiento por parte de Proactiva en la siembra de árboles
1088. La UAESP afirmó en la Resolución No. 677 que la autoridad ambiental

había verificado el incumplimiento de Proactiva en relación con la
siembra de árboles en el Relleno en las Resoluciones No. 2791 de 2008
y 167 de 2008.
1089. Sin embargo, de la lectura de ambas Resoluciones se hace evidente

que ninguna de ellas tuvo como objeto verificar o declarar
incumplimiento alguno por parte de mi representada en relación con la
siembra de árboles.

1090. En efecto, la Resolución No. 2791 de 2008 modifica la Licencia

Ambiental para permitir la construcción de la Terraza 8 de la Zona VIII y
simplemente impone obligaciones a la UAESP en relación con la
siembra de árboles, más no declara ni verifica incumplimientos por parte
de Proactiva.
1091. Por otro lado, la Resolución No. 167 de 2008 de hecho verifica un
cumplimiento de un 100% de las obligaciones por parte de Proactiva en
relación con el proceso de resiembra de árboles.
1092. Así las cosas, no es cierto que la autoridad ambiental haya verificado
los incumplimientos por parte de mi representada y, por lo tanto, el
único sustento jurídico y fáctico con que cuenta la UAESP es el citado
por ella en la Resolución No. 677.
1093. En este caso entonces, la entidad estatal, para sustentar la supuesta

verificación de los incumplimientos, incluyó en la Resolución No. 677 un
cuadro en el que identifica una por una las obligaciones de siembra de
árboles que surgieron como fruto de la tala de árboles y el posterior plan
de resiembra que la CAR estructuró a partir de la expedición de una
serie de resoluciones.
1094. Sin embargo, lo que primero llama la atención es que, de acuerdo con
las cuentas realizadas por la UAESP, Proactiva no plantó ni un solo
árbol durante su participación como operadora del Relleno.
1095. Es decir, los cálculos realizados por la entidad parten de un supuesto

incumplimiento absoluto por parte de mi representada, lo cual no sólo
vulnera la buena fe con que debe actuar la UAESP sino que,
adicionalmente, desconoce por completo la realidad, como se probará
en el proceso.
1096. Para desvirtuar lo afirmado por la UAESP en la Resolución No. 677,

basta revisar los sustentos jurídicos que dicha entidad cita como soporte
de los supuestos incumplimientos, para verificar que en ellos no se
afirma lo que la entidad pretende hacer valer.
1097. La Ficha 1.1. del PMA establece el procedimiento para realizar

actividades de aprovechamiento de vegetación, tala de árboles,
transporte y disposición de material resultante para la adaptación de la
Zona VIII.
1098. Como medida de compensación por dicho aprovechamiento, la CAR,

mediante Resolución No. 167 de 2008, impuso la obligación a la UAESP
de plantar ocho (8) cedros.
“Para compensar los ocho (8) árboles trasladados, cuya

evidencia no existe ni en campo ni soportada en
documentos por parte de la UAESP, la UAESP debe
plantar ocho (8) cedros (Junglars neotropica) en el sitio
denominado los Nacederos, lugar donde existe un área de

bosque natural. Se propone plantarlos mediante el sistema

de enriquecimiento. Los individuos deben tener una altura
mínima de un metro. La UAESP debe continuar con la
responsabilidad de garantizar el mantenimiento y
crecimiento de los árboles. La CAR continuará con el
seguimiento ambiental.”
1099. Como se desprende con claridad de la Resolución previamente citada,

la CAR, contrario a lo manifestado por la UAESP, en ningún momento
declaró, reconoció o corroboró un incumplimiento por parte de mi
representada en relación con la siembra de estos ocho árboles y, sin
embargo, la entidad contratante incluye estos ocho dentro de las
cuentas que le permiten decir, de manera irresponsable e infundada,
que Proactiva no plantó 16.452 árboles.
1100. La Ficha 1.3. incluye las medidas de manejo y control para el transporte
y disposición temporal y permanente de materiales de descapote y
excavación producidos durante las fases de adecuación y operación de
la Zona VIII.
1101. En ella no se establece una obligación concreta en cabeza de Proactiva

respecto a la siembra de árboles.
1102. Así mismo, revisado el aparte relativo a la Ficha 1.3., que se encuentra
en la Resolución No. 167 de 2008, se puede constatar que en este
documento tampoco se refieren a la siembra de árboles y mucho menos
establecen la obligación de sembrar 935 unidades en cabeza de
Proactiva, ni se verificó incumplimiento alguno por parte de mi
representada a este respecto.
1103. Por otro lado, la UAESP afirma que, de acuerdo con la Ficha 1.3., en
concordancia con lo establecido en la Resolución No. 157 de 2009, mi
representada debía sembrar (i) 652 árboles como medida de
compensación ambiental para el Predio E138, el cual fue inicialmente
intervenido para el descargue de materiales del DAS y (ii) 297 árboles
de la siembra Milenio Verde en el Predio 324, afectados por la apertura
de vías para el descargue de materiales del DAS.
1104. Sin embargo, revisando el contenido de la Resolución No. 157 de 2009,

se hace evidente que las cifras planteadas por la UAESP carecen de
fundamento.
1105. Lo anterior puesto que, dicha resolución, que en efecto se refiere al

impacto ambiental que tuvo el descapote del Predio E138, ordena a la
UAESP la siembra de 297 árboles en total.
“RESUELVE
[…]

H. En el término de 4 (cuatro) meses calendario, contados

a partir de la notificación del presente acto administrativo
restituir la capa de tierra negra, cespedón y la arborización
removida con un total de 163 árboles en el sector sur,
costado occidental, del relleno sanitario Doña Juana,
tramo de vía 8 (ocho) metros de ancho en sentido norte –
sur con una longitud aproximada de 160 metros lineales,
vía que fue utilizada para el paso de volquetas cargadas
de material producto del fallo que se produjo en el Dique
Ambiental Sur y su destino final era el punto de descarga
al lote de una (1) hectárea que se descapotó para disponer
el material en referencia.
I. En el término de 4 (cuatro) meses calendario, contados a

partir de la notificación del presente acto administrativo
Restituir la capa de tierra negra, cespedón y la
arborización removida con un total de 67 árboles el área
ubicada en el sector sur, paralelo al Dique Ambiental Sur
del relleno sanitario Doña Juana, tramo de vía de 318
(trescientos dieciocho) metros lineales en 3 (tres) metros
de ancho, vía que está siendo utilizada para el paso de
volquetas, producto del fallo que se produjo en el Dique
Ambiental Sur.
J. En el término de 4 (cuatro) meses calendario, contados

a partir de la notificación del presente acto administrativo
Restituir en el sector sur oriental, para del Dique Ambiental
Sur, capa de tierra negra, cespedón y arborización
removida, producto del fallo del Dique Ambiental Sur, con
un total de 67 (sesenta y siete) árboles.” (Subrayas y
1106. Teniendo en cuenta lo anterior, lo ordenado por la CAR a la UAESP fue

la siembra de un total de 297 árboles, y no es posible derivar del
contenido de la Resolución, que mi representada haya estado obligada
a sembrar 949 árboles en relación con el descargue de materiales
producto de la falla del Dique Ambiental Sur.
1107. Y mucho menos se verifica de la lectura de la Resolución citada por la

UAESP, que mi representada haya incumplido su obligación de siembra
de árboles derivadas del descapote del Predio E138 y el traslado de
materiales del DAS hacia dicho predio.
1108. En todo caso, Proactiva sembró los 297 árboles que le correspondía, en
los términos y cantidades establecidos en la Resolución anteriormente
citada.
1109. Por otro lado, la UAESP manifiesta, con fundamento en las Fichas 1.6,
1.8 y 2.3 del PMA, que mi representada debía sembrar y no sembró 115
árboles.

1110. Sin embargo, nuevamente, de la lectura de dichas Fichas no se

desprende con claridad a qué 115 árboles se refirió la UAESP en la
Resolución No. 677, por lo cual la entidad contratante está declarando
el incumplimiento de una obligación que ni siquiera está determinada en
las Fichas.
1111. La Ficha 1.6. contiene medidas para proteger la flora y se refiere a la

siembra de 1000 unidades sin hacer distinción alguna por lo cual, no es
posible determinar a cuáles 115 unidades se refiere la UAESP en la
Resolución No. 677.
1112. Por su parte, la Ficha 1.8., si bien contiene medidas de restauración

paisajística y repoblamiento vegetal, en ningún momento determina en
particular o identifica plenamente estos 115 árboles a los que se refiere
la UAESP pues sólo distingue la cantidad de árboles en función del
nombre científico de los mismos.
1113. Finalmente, la Ficha 2.3 contiene medidas para el manejo de lixiviados y

ni siquiera establece, dentro de las medidas y acciones a desarrollar, o
los costos que ellas impliquen, la siembra de árboles.
1114. Así las cosas, la UAESP individualizó un incumplimiento de la siembra

de 115 árboles sin que las normas citadas contengan dicha obligación.
1115. Por otro lado, la Ficha 1.8. y la Resolución No. 2791 de 2008 establecen
las medidas y acciones que debía desarrollar la UAESP para la
restauración paisajística y el repoblamiento vegetal en la Zona VIII del
Relleno.
1116. La Ficha 1.8 establece que a la entidad contratante le correspondía

plantar 6.307 árboles, los cuales después discrimina por especie y
cantidad.
1117. Así mismo, la Resolución No. 2791 de 2008 establece la obligación para
la UAESP de sembrar 8.690 unidades.
1118. No obstante la claridad de la Ficha 1.8. y de la Resolución No. 2791 de

2008, en relación con el número de árboles que se debían plantar, la
UAESP en la Resolución No. 677 establece que mi representada debía
sembrar y no sembró 9.188 árboles.
1119. Vale la pena preguntarse de dónde sacó la entidad contratante esta

cifra pues ello no se desprende de las normas ambientales citadas por
la UAESP como fundamento del supuesto incumplimiento.
1120. Sin embargo, es necesario resaltar que mi representada plantó los

16.452 árboles que le correspondía, de acuerdo con las actas de
entrega de los mismos.

1121. Finalmente, la UAESP cita la Resolución No. 167 de fecha de 2008

estableciendo que a Proactiva le correspondía sembrar 1.257 arbustos
en la margen hídrica de la quebrada Aguas Claras.
1122. Sin embargo, no es cierto que mi representada haya dejado de plantar

los 1.257 arbustos a los que se refiere la UAESP.
(ii). Mi representada plantó y georreferenció todos los árboles que estaba

obligada a sembrar
1123. Del análisis anteriormente planteado se hace evidente que la UAESP

desconoce el sustento normativo de las obligaciones atribuidas a
Proactiva como resultado del plan de resiembra en el Relleno.
1124. Sin embargo, en todo caso, si utilizáramos las cuentas realizadas por la
UAESP, en virtud de las cuales Proactiva debía plantar 16.452
unidades, no cabe duda de que mi representada cumplió con la
obligación de plantarlos.
1125. Lo anterior teniendo en cuenta que mi representada tiene

georreferenciados en el año 2008, por solicitud de la Interventoría,
20.478 árboles que fueron efectivamente plantados en el Relleno por
Proactiva.
1126. Vale la pena resaltar que, de acuerdo con el Estudio de Impacto

Ambiental elaborado en junio del año 2000, es decir, antes de que
Proactiva iniciara la operación del Relleno, sólo había 190 árboles en la
Zona VIII del Relleno y, después de que salió Proactiva quedaron más
de 20.000 árboles sembrados en todo el Relleno.
1127. Teniendo en cuenta lo anterior, mi representada no sólo cumplió con su

obligación a cabalidad, sino que la UAESP le debe reconocer los
valores invertidos en la siembra de 4.026 árboles adicionales.
1128. Como resultado de lo anterior, el manejo ambiental, incluyendo la

siembra de árboles, se ejecuta durante toda la vida del Proyecto y hasta
su finalización y no hasta la terminación de un contrato individual
celebrado con un operador, como de manera arbitraria lo quiere hacer
ver la UAESP para intentar atribuir a Proactiva estas actividades.
1129. Muy a pesar del querer de la UAESP, esta obligación está en cabeza
del operador que se encuentre a cargo del RSDJ al momento en que
deban efectuarse esas actividades o, en su defecto, corresponde a la
misma UAESP.
T. Inexistencia de incumplimiento en la ejecución de las obras de

estabilización del Dique 6 Zona VII.
1130. Manifiesta la UAESP, en la Resolución 677, que Proactiva incumplió

con la ejecución de las obras de estabilización del Dique 6 Zona VII y

calculó el incumplimiento en seiscientos catorce millones trescientos

veinte mil novecientos treinta y tres pesos (COP$ 614.320.933).
“En tal virtud, Proactiva tenía la obligación de realizar las

obras de estabilización del Dique 6 Zona VII, el cual presentó
deslizamiento rotacional del talud sur que da hacia la
quebrada Aguas Claras… La obligación señalada por la
Autoridad Ambiental como inversión requerida para la correcta
operación del relleno es de cargo del CONTRATISTA de
acuerdo con la cláusula 6 del contrato No. C-011 de 2000, que
prevé que la remuneración que percibe el CONTRATISTA
debe cubrir la realización de las inversiones requeridas para la
correcta operación del relleno.”
1131. Sin embargo, no se le puede atribuir a mi representada el

incumplimiento de esta obligación, puesto que el cronograma de trabajo
pactado no se cumplió por causas únicamente atribuibles a la UAESP.
1132. En efecto, el numeral 17 de la prórroga del Contrato, firmada el día 7 de

abril de 2008 señala lo siguiente:
“17. Dentro de los primeros doce (12) meses contados desde

el 9 de abril de 2008, el CONCESIONARIO está obligado a
realizar a su costo, todas las obras de estabilización del dique
6 de Zona VII, Tales obras de estabilización se realizarán de
conformidad con los diseños entregados por el
CONCESIONARIO a la UNIDAD, previa revisión de la
Interventoría. Si para la estabilización del dique 6 de la
Zona VII fuere conveniente la adquisición de predios, la
Unidad realizará la gestión de compra del área requerida y
el CONCESIONARIO asumirá los costos de adquisición de los
mismos". (Subrayas y negrillas fuera del texto)
1133. Se evidencia del contenido de la cláusula transcrita, que la obligación de

adelantar las gestiones de adquisición de los predios necesarios para
realizar las obras de estabilización, se encontraba en cabeza de la
UAESP.
1134. En efecto, en el desarrollo de la obra se hizo necesario que la UAESP

adelantara las gestiones de compra de los predios en los cuales debían
ejecutarse las obras de estabilización del Dique. Sin embargo, dicha
gestión no fue llevada a cabo por parte de la entidad contratante.
1135. Transcurrido un (1) año desde la firma de la prórroga anteriormente

referenciada y como consecuencia de la inactividad de la UAESP en la
gestión para la adquisición de los predios, se hizo necesario realizar una
modificación al Contrato.
1136. El día 6 de abril de 2009 se modificó el numeral 17 de la prórroga en los


"Dentro del plazo de esta prórroga el CONCESIONARIO está

obligado a realizar a su costo, todas las obras de
estabilización del dique 6 de Zona VII. Tales obras de
estabilización se realizarán de conformidad con los diseños
entregados por el CONCESIONARIO a la UNIDAD, previa
revisión de la Interventoría. El CONCESIONARIO está
obligado a efectuar la compra de los predios que se
requieran para la realización de las obras, los cuales
serán objeto de reversión a la UNIDAD en la forma
pactada tas cláusulas 33 y 34 del Contrato C-011 de 2000.
La compra de predios, la solicitud de autorizaciones ante la
CAR y la realización de las obras aquí indicadas se sujetarán
a las siguientes etapas y términos de actividades, de acuerdo
a la solicitud interna radicado UAESP 2742 del 28 de Marzo
de 2009.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)
1137. Como consecuencia de la incapacidad de la UAESP de ejecutar las

obligaciones que le correspondían de conformidad con la prorroga
anteriormente referenciada y habiendo transcurrido un (1) año a partir
de la firma de dicha prorroga, la UAESP dejó en cabeza de Proactiva la
obligación de adquirir los predios para realizar las obras de
estabilización.
1138. Lo anterior demuestra que la adquisición de los predios necesarios para

la estabilización de la obra generó atrasos en el cronograma que había
sido acordado inicialmente, atrasos que no pueden ser atribuidos a
Proactiva.
1139. Dando cumplimiento a las obligaciones derivadas de la modificación,

Proactiva procedió a realizar la adquisición de los predios para realizar
las obras de estabilización.
1140. Los predios fueron adquiridos por parte de Proactiva y debían ser
desenglobados por la UAESP.
1141. Sin embargo, las gestiones para realizar el desenglobe de los lotes no
fueron efectuadas por parte de la entidad, lo cual ocasionó retrasos
adicionales en la realización de las obras.
1142. Así las cosas, al no haber realizado los trámites que restaban para
realizar el desenglobe de los predios, Proactiva no pudo realizar las
obras de estabilización ya que su contrato de operación del Relleno
terminó el 8 de octubre de 2009.
1143. Adicional a lo anteriormente expuesto, por concepto de realización de

las obras de estabilización en el RSDJ, la UAESP nunca otorgó un
anticipo, por lo cual, no es admisible que la entidad contratante solicite
que se le pague por obras que no se pudieron realizaron por su propia
negligencia.

1144. El incumplimiento de la UAESP fue la razón por la cual no se pudieron

realizar las obras, esto aunado al hecho de que nunca fue entregado
ningún anticipo, dejan sin ningún sustento las peticiones de la UAESP
que pretenden se paguen las obras no realizadas por culpa exclusiva de
la entidad.
1145. Finalmente se aclara, que las obras que en la actualidad sean

necesarias para lograr la estabilización del terreno, deben ser realizadas
por quien en la actualidad sea el concesionario de la obra y no por
Proactiva, teniendo en cuenta que fue el incumplimiento de la UAESP
en su obligación de adquirir los predios para realizar las obras de
estabilización el que impidió a Proactiva realizarlas dentro del término
de la prórroga al Contrato.
U. Inexistencia de incumplimiento en el suministro de los estudios y

diseños de la Terraza 8 Zona VIII.
1146. La UAESP afirmó en la Resolución No. 677 que mi representada no

había entregado los estudios y diseños para la reconstrucción del DAS,
creando así una obligación en cabeza de Proactiva que no se
desprende del Contrato.
“PROACTIVA presentó un diseño que fue aprobado por la

CAR en la Resolución No. 2791 del 29 de diciembre de 2008,
con base en el cual inició la construcción objeto de la referida
obligación, hasta que el 31 de julio de 2009, fecha en la cual
se presentó el fenómeno de desplazamiento del mismo, en
adelante trabajó hasta realizar la reconstrucción de un dique
(Dique Ambiental Sur) sin presentar a la UAESP de forma
oportuna para su revisión los diseños respectivos para que se
le realizara la Interventoría a los diseños y a la ejecución.”
1147. Para sustentar el supuesto incumplimiento anteriormente descrito, la

UAESP cita el numeral 13 de la Cláusula Segunda de la prórroga
celebrada el 7 de abril de 2008, el cual establece:
“13. Presentar, para revisión y concepto de la Interventoría

dentro de los quince días calendario siguientes al 9 de
abril de 2008 un documento de ingeniería conceptual que
contengan la descripción, justificación y plano preliminar
de diseño de las nuevas terrazas de la Zona VIII Sur. Toda
esta información será entregada a la CAR para el trámite
respectivo, y el Concesionario suministrará toda aquella otra
información que la CAR requiera. Dentro de los cuarenta y
cinco (45) días calendario siguientes al 9 de abril de 2008 el
Concesionario presentará para revisión y concepto de la
Interventoría las modificaciones que se requieran en el diseño
actual de Zona VllI para la inclusión de las nuevas terrazas de
la Zona VIII, con el objetivo de incrementar la capacidad actual
en al menos 1'800.000 m 3 de residuos. La modificación del

diseño de Zona VIH deberá satisfacer los requerimientos de la

autoridad ambiental.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
1148. Sin embargo, es necesario resaltar que la UAESP incurre en una

inconsistencia al exponer el supuesto incumplimiento en cabeza de mi
representada y su sustento normativo.
1149. Lo anterior puesto que la obligación anteriormente citada se refiere

exclusivamente a la presentación de documentos a la Interventoría en
relación con las nuevas terrazas de la Zona VIII y, sin embargo, la
UAESP consideró que mi representada había incumplido dicha
obligación al no haber entregado los diseños de la reconstrucción del
DAS a la Interventoría.
1150. Una simple lectura de los argumentos expuestos en la Resolución No.

677 para declarar el incumplimiento de la Cláusula contractual citada
por la UAESP como fundamento de dicha declaración, permite
identificar de forma palmaria el error en que incurrió la entidad
contratante.
1151. Ahora bien, en todo caso es necesario que el Tribunal tenga en cuenta
que Proactiva cumplió con todas las obligaciones y compromisos
adquiridos frente a la UAESP, (i) tanto en relación con la presentación
de los diseños para la construcción de las nuevas terrazas en la Zona
VIII, (ii) como en relación con la reconstrucción del DAS.
(i). El documento de ingeniería conceptual de las nuevas terrazas

construidas por Proactiva en la Zona VIII fue efectivamente entregado
a la UAESP
1152. En el numeral 13 de la Cláusula Segunda de la Prórroga celebrada el 7

de abril de 2008, anteriormente citado, se estableció la obligación en
cabeza de Proactiva de construir una nueva terraza que permitiera
aumentar la capacidad del Relleno en un millón ochocientos mil metros
cúbicos (1.800.000 m 3).
1153. Dicha obligación se cumplió construyendo la Terraza 8, la cual permitió:

(i) que Proactiva operara el Relleno hasta la terminación de la prórroga
y dejara la capacidad remanente exigida en el Contrato y (ii) que el
siguiente operario del Relleno siguiera utilizando la Zona VIII para la
disposición de basura durante aproximadamente un año.
1154. Para la construcción de la Terraza 8, Proactiva presentó oportunamente

a la Interventoría el documento de ingeniería conceptual requerido en la
prórroga, incluyendo los diseños y planos para la revisión de esta
última.
1155. Ello se demuestra con facilidad si se tiene en cuenta que el 27 de

octubre de 2008 la UAESP solicitó a la CAR la modificación de la
Licencia Ambiental para la construcción de la Terraza 8 y la misma fue

concedida mediante Resolución No. 2791 de fecha 29 de diciembre de

2008.
“Que la Unidad Administrativa Especial de Servicios

Públicos – UAESP – identificada con el Nit
900.126.860-4, a través de su representante legal,
mediante oficio radicado con la numeración 2008-
0000-15243-1 del 27 de octubre de 2008 presentó a la
CAR solicitud de modificación de la Licencia Ambiental,
para llevar a cabo la disposición de residuos sólidos en
la Zona VIII Sector Sur o denominada por la UAESP
como Terraza 8, para este efecto, hizo entrega del
estudio ambiental respectivo.”
1156. Si mi representada no hubiera presentado el documento de ingeniería

conceptual completo, la UAESP no hubiera podido solicitar la
modificación de la Licencia Ambiental.
1157. Lo anterior puesto que la solicitud de la UAESP debía contener

información técnica relativa al desarrollo del Proyecto que sólo pudo
obtener a través del operador del Relleno, es decir, de Proactiva.
1158. Así las cosas, en este caso la CAR concedió la modificación de la

Licencia Ambiental gracias a la información que Proactiva le suministró
a la UAESP.
1159. En efecto, la autoridad ambiental, en el Artículo Primero de la

Resolución No. 2791 de 2008, decidió:
“ARTICULO PRIMERO.- Modificar la Licencia

Ambiental otorgada por la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca – CAR, a la ALCALDÍA
MAYOR DE BOGOTÁ D.C., Unidad Administrativa
Especial de Servicios Públicos – UAESP, mediante
Resolución No. 2133 de 2000, por intermedio de su
representante legal, para la ejecución del proyecto de
construcción y operación de la Zona VIII del Relleno
Sanitario Doña Juana, en función de incluir la
construcción y operación de la terraza 8 localizada al
costado sur de la Zona VIII para la disposición de
residuos de origen doméstico, conforme lo
conceptuado y recomendado en el informe técnico
SDAS No. 181 del 12 de diciembre de 2008, el cual
forma parte integral de la presente providencia y
demás consideraciones expuestas en la presente
resolución.”
1160. Lo anterior permite concluir que mi representada cumplió con su

obligación de presentar un diseño conceptual de la Terraza 8, en los
términos del numeral 13 de la Cláusula Segunda de la Prórroga
celebrada el 7 de abril de 2008.

(ii). La reconstrucción del DAS se llevó a cabo de acuerdo a los

compromisos adquiridos por Proactiva
1161. En relación con la supuesta obligación de entregar los diseños de la

reconstrucción del DAS a la Interventoría, es necesario resaltar que
dicha obligación no pudo ser incumplida por Proactiva pues nunca
existió.
1162. En efecto, mi representada construyó el DAS de acuerdo a los diseños y

planos que, como bien lo reconoce la UAESP, fueron aprobados por la
CAR al expedir la Resolución No. 2791 de 2008, por medio de la cual se
modificó la Licencia Ambiental.
1163. No obstante lo anterior, por motivos no imputables a mi representada el

31 de julio de 2009 se produjo el deslizamiento del DAS, el cual fue
calificado por Análisis Geotécnicos Colombianos (en adelante “A.G.C.
Ltda.”), en el Estudio Geotécnico del Desplazamiento del DAS, como un
evento inesperado que no podía tratarse como un problema geotécnico
corriente de diseño y construcción.
“Dado que el Desplazamiento del Dique Ambiental Sur

fue un EVENTO INESPERADO, que causó trastornos
a la normal operación del Relleno en o que concierne a
la finalización de la adecuación de Zona VIII, no puede
tratarse como un problema geotécnico corriente de
diseño y construcción, sino como una SITUACIÓN DE
EMERGENCIA.”
1164. Ello fue expresamente reconocido por la Contraloría Auxiliar de Bogotá

D.C. en la Resolución No. 0273 de fecha 1 de marzo de 2010, en la cual
concluyó que el derrumbe del DAS no podía ser atribuido a Proactiva:
“Evaluadas las pruebas obrantes en el expediente, del

contrato de concesión C-011-2000 y sus prórrogas,
suscrito entre la UAESP y PROACTIVA DOÑA JUANA
E.S.P. S.A. respectivamente, este despacho encuentra
que no se puede endilgar responsabilidad al
concesionario, por cuanto antes de presentarse el
sismo, el operador no intervino en ninguna forma este
terreno con lo cual se hubiese generado el sismo, que
luego de lo ocurrido, el operador continuó con los
trabajos requeridos hasta lograr su estabilización tal
como lo manifiesta el informe de interventoría, que en
los informes se concluye que el sismo se atribuyo a un
fenómeno natural originado por los lixiviados
generados por el mismo relleno sanitario, y que antes
durante y con posterioridad del sismo el concesionario
ha venido cumpliendo con los trabajos de operación y
mantenimiento del relleno.”

1165. Teniendo en cuenta entonces que se trató de un evento imprevisible,

resulta absolutamente imposible que una obligación contenida en la
Prórroga del Contrato celebrada el 7 de abril de 2008, es decir, más de
año antes del deslizamiento, pudiera comprender los pasos a seguir por
Proactiva en caso de derrumbe del DAS.
1166. Resulta entonces completamente ilógico vincular el supuesto

incumplimiento de Proactiva a una obligación contenida en la prórroga,
si se tiene en cuenta que: (i) dicha obligación sólo se refiere a las
nuevas terrazas de la Zona VIII y (ii) la misma no podía incluir o haber
previsto un evento que resultó ser, a todas luces, imprevisible.
1167. Así las cosas mi representada, al producirse el deslizamiento del DAS,

que a su vez afectó una parte de la estructura de la Terraza 8, no podía
estar obligada a entregar planos en los términos del numeral 13 de la
Prórroga.
1168. En efecto, a la anterior conclusión se llega incluso si se tiene en cuenta

que para haber cumplido oportunamente con la obligación consagrada
en el numeral 13 de la Prórroga, ello implica que mi representada tenía
que haber entregado los planos dentro de los quince (15) días
calendario siguientes a la firma de la Prórroga, siendo ello imposible
dado que el deslizamiento del DAS ocurrió meses después de esta
fecha.
1169. Teniendo en cuenta la imposibilidad material de lo exigido por la

UAESP, en este caso Proactiva lo que hizo fue adquirir compromisos
con las autoridades para avanzar en el diseño de la reconstrucción del
DAS y de la parte afectada de la Terraza 8, es decir, simplemente para
encontrar una solución y ejecutarla.
1170. Debido a que el deslizamiento del DAS fue considerado en su momento

una situación de emergencia ambiental, ello implicó que no se le pidiera
un diseño previo del DAS a mi representada, sino que se permitiera que
fuera trabajando en la solución.
1171. Ello fue expresamente reconocido por A.G.C. Ltda. en el estudio

anteriormente citado, en el cual manifiesta que:
“Además PROACTIVA se comprometió públicamente y

ante las autoridades distritales a solucionar este evento
en el menor tiempo posible, por lo que no se podía
esperar a tener toda la información programada,
ejecutada y recopilada antes de proceder a tomar
acciones y soluciones, con base en la observación de la
evolución del fenómeno, en la información de campo y
laboratorio que iba llegando y con el soporte de más de
40 años de experiencia geotécnica del Asesor.”
1172. En todo caso, mi representada entregó, una vez culminó la

reconstrucción del DAS, un Plano As Built que le permite a la UAESP y

a los siguientes operadores del Relleno, conocer la estructura del DAS y

de la reconstrucción de una parte de la Terraza 8.
1173. Así las cosas, teniendo en cuenta lo anterior, es evidente que no hubo
un incumplimiento por parte de mi representada ni del numeral 13 de la
Cláusula Segunda de la Prórroga celebrada el 7 de abril de 2008, ni de
sus compromisos en relación con la reconstrucción del DAS y de la
parte de la Terraza 8 que se vio afectada cuando el Dique se deslizó en
julio del 2009.
V. Inexistencia de incumplimiento en la empradización del talud exterior

del Dique Ambiental Sur.
1174. Argumenta, la UAESP que mi representada es responsable del

incumplimiento de la empradización del talud exterior del Dique
Ambiental Sur y calcula el valor del incumplimiento en cuatrocientos
trece millones setecientos setenta y dos mil pesos (COP$ 413.772.000).
“La Resolución CAR 2791 del 29 de diciembre de 2008

autorizó la modificación de la Licencia Ambiental vigente para
así incluir Zona VIII sur, o Terraza 8. Bajo este criterio, en
enero de 2009 se inició la adecuación, y, PROACTIVA estaba
en la obligación de realizar la empradización de los taludes
exteriores del Dique Ambientar Sur," actividad incumplida de
acuerdo" al informe semestral de interventora (julio-diciembre
de 2009) página 2-59 (Anexo 105), por lo cual se registra
como incumplimiento a cargo del CONTRATISTA y debe
valorarse e incluirse en la presente Liquidación”
1175. En relación a la empradización del talud exterior del Dique Ambiental

Sur, es necesario resaltar que esta labor se vio afectada por hechos no
imputables a Proactiva.
1176. En efecto, el deslizamiento parcial del DAS implicó que Proactiva se

viera obligada a retrasar la empradización del talud en esta zona, pues
la empradización es la última de las tareas que se ejecutan en el cierre
de la zona y, como es lógico, no puede empradizarse antes de haber
reconstruido el DAS.
1177. A pesar que el derrumbe tuvo su origen en causas no imputables a mi

representada, Proactiva, de manera diligente, asumió las obras de
reconstrucción del DAS, hasta que se dejara en pie su estructura.
1178. Por lo anterior, todos los esfuerzos y las obras se enfocaron en la

reconstrucción del DAS que finalmente se terminó de construir en
febrero de 2010.
1179. Así las cosas, es evidente que al haberse derrumbado el DAS, mi

representada no podía realizar la empradización del talud externo,
porque el talud había dejado de existir.

1180. Según lo anteriormente expuesto, no se puede declarar un

incumplimiento, cuando era absolutamente imposible cumplir con las
obligaciones de mantenimiento del DAS, para las fechas en las que
Proactiva se encontraba en operación.
1181. Por otro lado, como lo manifiesta la UAESP en la Resolución, la

obligación de realizar la empradización del talud exterior de DAS se
originó en la Resolución CAR 2791 del 29 de diciembre de 2008,
mediante la cual de modificó la licencia ambiental vigente.
1182. En el artículo primero de la Resolución modificatoria de la licencia

ambiental, se acordó la construcción y operación de la Zona VIII y
operación de la terraza 8 localizada al sur de esta Zona, también
conocida como dique ambiental sur:
“Artículo Primero.- Modificar la Licencia Ambiental otorgada

por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –
CAR, a la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C. – Unidad
Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP,
mediante Resolución No. 2133 de 2000, por intermedio de su
representante legal, para la ejecución del proyecto
construcción y operación de la Zona VIII del Relleno Sanitario
Doña Juana, en función de incluir la construcción y operación
de la terraza 8 localizada al costado sur de la Zona VIII, para
la disposición de residuos de origen doméstico, conforme lo
conceptuado y recomendado en el informe técnico SDAS No.
181 del 12 de diciembre de 2008, el cual forme parte integral
de la presente providencia y demás consideraciones
expuestas en la presente resolución.”
1183. Sin embargo, la obras de empradización le fueron impuestas a la

UAESP, como medidas complementarias que se requerían para
garantizar la continuidad de la operación de la Zona VIII.
1184. En efecto, el artículo segundo de la Resolución 2791 de 2008 dispone lo

anteriormente expuesto:
“Segundo. – Imponer a la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ,

D.C.- Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –
UAESP, para el control y manejo de los impactos ambientales
adicionales generados por la operación de la Zona VIII, las
siguientes medidas ambientales complementarias que
requieren continuidad por la operación de la actual Zona
VIII:
1. Siembra de 360.000 m2 de cespedones en zonas

propias y aledañas a la Zona VIII.”
1185. Ahora bien, aún asumiendo que Proactiva estaba obligada a ejecutar
esta labor, que no lo estaba, no es admisible que se le impute tal
incumplimiento a mí representada, porque si en gracia de discusión se

aceptara la tesis de la UAESP, mi representada tendría que responder

por todas las obras de mantenimiento del Relleno que se generen en la
actualidad, a pesar que no se encuentre operando el RSDJ.
W. Inexistencia de la obligación de reintegrar recursos por el no

mantenimiento de fondo de pondajes.
1186. La UAESP, en la Resolución No. 677, estableció equivocadamente que

mi representada había incumplido su obligación de realizar el
mantenimiento de fondos de los pondajes.
“De acuerdo con información de la interventoría, esta actividad

se cumplió parcialmente pues se ejecutó para el Pondaje 7 y
Pondajes II-2, pero no para los demás, por cuanto la alerta
roja a causa del invierno no permitió efectuar esta
actividad. Teniendo en cuenta que de acuerdo con la cláusula
6 del contrato No. C-011 de 2000, la remuneración incluiría la
amortización de las inversiones efectuadas por el
CONCESIONARIO para la organización y puesta en
funcionamiento de la concesión, la Interventoría valoró, de
acuerdo a comunicación HMV-CONCOL 924-09 del 8 de
octubre de 2009 (Anexo 76), la actividad dejada de hacer por
PROACTIVA para ser descontada en la Liquidación.”
1187. Sin embargo, la falta de mantenimiento de fondo de los pondajes no es

imputable a mi representada pues, como bien lo reconoce la UAESP en
el aparte anteriormente citado, se debió a causas ajenas a la voluntad
de Proactiva.
1188. En el numeral 5 de la Cláusula Segunda de la Prórroga celebrada el 7

de abril de 2008 contiene la obligación, en cabeza de Proactiva, de
realizar el mantenimiento de fondo de los pondajes, en los siguientes
términos:
“CLÁUSULA SEGUNDA.- OBLIGACIONES DEL

CONCESIONARIO: Además de las obligaciones estipuladas
en el Contrato, sus otrosíes, prórrogas y adiciones, el
CONCESIONARIO se compromete a:
[…]
“5. Efectuar la operación, monitoreo, vigilancia, mantenimiento

menor y mantenimiento de fondo de todos los pondajes
existentes en el RSDJ que no estén asignados a otro
operador. Esta obligación incluirá, desde el 9 de abril de 2008
a los cuatro (4) pondajes II nuevos; y a partir del 23 de febrero
de 2009 a los dos (2) pondajes I. El mantenimiento de fondo
se iniciará una vez que la celda de lodos esté operativa. El
mantenimiento de fondo de los pondajes II y I será realizado
mínimo una (t) vez dentro de la vigencia de esta prórroga.

Asimismo el mantenimiento de fondo de los pondajes: secador

de lodos, pondaje Zona IV, y pondaje II antiguo, se realizará
una sola (1) vez dentro del periodo de la prorroga iniciando
con el pondaje secador de lodos, El mantenimiento de fondo
del pondaje Vil se realizará cada seis (6) meses y mínimo dos
(2) veces durante la vigencia de la prórroga. Para el pondaje
VI (o zona de emergencia) el Concesionario asumirá la
operación y el mantenimiento menor, sin estar obligado al
mantenimiento de fondo.”
1189. El mantenimiento mayor o mantenimiento de fondo al que se refiere la

cláusula anteriormente citada implica (i) el retiro del material decantado
y depositado en el fondo del Pondaje y (ii) reparar la Geomembrana que
se encuentre deteriorada para evitar filtraciones del líquido hacia el
suelo y subsuelo.
1190. El mantenimiento de fondo sólo puede realizarse una vez se haya

desocupado el Pondaje, desviando los lixiviados hacia otros Pondajes o
hacia la Planta de Tratamiento de Lixiviados.
1191. En este caso, para desocupar los Pondajes era necesario tener en
cuenta las normas establecidas en el Protocolo de Manejo de Lixiviados
y Manejo de Pondajes, acordado entre la UAESP, el Consorcio HMV-
CONCOL, el Consorcio STL y Proactiva, como producto de la
experiencia adquirida con el invierno vivido en los años 2005 y 2006.
1192. Adicionalmente, teniendo en cuenta que la Planta de Tratamiento de

Lixiviados tiene una capacidad limitada por el contrato celebrado por la
UAESP con su operador, se creó el Protocolo para el Manejo Integral de
los Pondajes, el Manipuleo de sus Válvulas y de la Planta STL (en
adelanta el “Protocolo”), el cual define y determina la manera como
debe operar todo el sistema en conjunto.
1193. Dicho Protocolo establece cuatro situaciones en relación con la

posibilidad de manipular las válvulas para desocupar los Pondajes:
a. Alerta verde: quiere decir que Proactiva podía operar y

manipular las válvulas de los Pondajes para realizar los
mantenimientos, tanto mayores como menores, sin
detrimento de la funcionalidad de la Planta de
Tratamiento de Lixiviados.
b. Alerta Amarilla: quiere decir que para manipular las

válvulas de descargo de los lixiviados almacenados,
Proactiva debía contar con la disponibilidad, al menos, de
uno de los Concesionarios.
c. Alerta Naranja: quiere decir que Proactiva debía

necesariamente coordinar con todos los Concesionarios y
con la Interventoría para manipular las válvulas para
descarga del líquido almacenado, tanto de manejo de

residuos como de tratamiento de lixiviados, en razón de

la capacidad del Sistema de Conducción de Lixiviados.
d. Alerta Roja: En este caso se requiere la presencia tanto

de la Interventoría como del Concesionario de Residuos y
el Concesionario de Tratamiento de Lixiviados.
1194. Las alertas anteriormente planteadas dependen del nivel de

almacenamiento disponible para lixiviados que se encuentre en el
sistema en un momento determinado.
1195. En esa medida, por ejemplo, si el nivel de almacenamiento es de 4 días

se declara una alerta naranja y si es de 1 día la alerta será roja, como
sucedió en el caso que nos ocupa.
1196. De acuerdo con el Protocolo, cuando se declara la alerta naranja, el

Interventor tiene que llamar a un Comité de Operación de Emergencia
(en adelante “COE”), conformado por el Director de la Interventoría o su
delegado, el Director de proyecto de Proactiva o su delegado, y el Jefe
de la Planta STL.
1197. El COE se reúne todos los días para tomar medidas encaminadas a
regular los caudales en los diferentes Pondajes. Todas las decisiones
que adopten deben ser comunicadas inmediatamente a la Dirección
Técnica de la UAESP.
1198. Cuando hay alerta roja, el Consorcio STL queda autorizado

automáticamente para bombear lixiviados a la celda de emergencias
previamente adecuada para ello.
1199. Por este motivo, bajo una alerta naranja o roja, las posibilidades de que
Proactiva manipule las válvulas de los Pondajes se reducen
considerablemente teniendo en cuenta que (i) el nivel de lixiviados hace
imposible desocupar un Pondaje y enviar su contenido a los demás y (ii)
cualquier intervención debe ser aprobada por el COE.
1200. En el caso que nos ocupa, durante los últimos meses del año 2008 y
hasta agosto de 2009, el Sistema de Conducción de Lixiviados se
encontraba en alerta roja, motivo por el cual fue imposible realizar los
mantenimientos mayores de algunos de los Pondajes. Lo anterior
teniendo en cuenta que no se podían desocupar Pondajes por la gran
cantidad de lixiviados que se estaban manejando.
1201. Es necesario resaltar que la alerta roja del Sistema de Conducción de

Lixiviados se derivó principalmente de los siguientes fenómenos no
imputables a Proactiva: (i) el aumento de residuos recibidos en el RSDJ,
(ii) las olas invernales y (iii) los taponamientos que se generaron en el
Sistema de Conducción de Lixiviados a causa principalmente de los
escombros cuya disposición era simultánea a la de los demás basuras.

1202. Así, a pesar de que mediante comunicación No. HMV-CONCOL-002-09

de fecha 5 de enero de 2009, el Consorcio HMV-CONCOL autorizó a
Proactiva para continuar con el Programa de Mantenimiento de
Pondajes propuesto, en abril de 2009 se tuvo que realizar una
reprogramación por encontrarse el Sistema de Conducción de
Lixiviados en alerta roja.
1203. De hecho, la falta de capacidad del Sistema de Conducción de

Lixiviados quedó registrada en varias comunicaciones entre el
Consorcio HMV-CONCOL y Proactiva desde abril hasta octubre de
2009, fecha en la cual se terminó la ejecución del Contrato.
1204. Así las cosas, si bien mi representada pudo realizar el mantenimiento de

algunos de los Pondajes desde agosto hasta octubre de 2009, no fue
posible hacerles mantenimiento mayor a todos los Pondajes sobre los
cuales se había comprometido debido a que (i) los Pondajes no tenían
capacidad disponible para recibir el contenido de un Pondaje sometido a
mantenimiento y (ii) estaba en manos de la UAESP requerir al
Consorcio STL para que la Planta de Tratamiento de Lixiviados
aumentara su capacidad.
1205. Es decir, el hecho de que sólo se hubiera podido hacer mantenimiento

de fondo al Pondaje IV, Secador de Lodos y Pondaje VII, no es
imputable a Proactiva sino a la insuficiencia del Sistema de Conducción
de Lixiviados, sobre el cual mi representada no tiene control alguno.
1206. Así las cosas, el incumplimiento declarado a mi representada carece por

completo de sustento, si se tiene en cuenta que las razones por las
cuales no se pudo completar el mantenimiento de fondo a todos los
Pondajes son ajenas al control de mi representada y, en esa medida, no
se le puede responsabilizar y mucho menos sancionar por este hecho.
X. Inexistencia de la obligación de construir una planta de tratamiento

agua potable (PETAP) en la comunidad de Mochuelo Bajo.
1207. La UAESP, de forma equivocada, estipuló en la Resolución No. 677 que

mi representada había incumplido la obligación de construir un
acueducto para las comunidades de Mochuelo Bajo.
“La obligación de la construcción del acueducto para las

comunidades de Mochuelo Bajo se planteó concretamente en
la Licencia Ambiental del Proyecto, por lo tanto, la obligación
impuesta debía ser cumplida por el concesionario. Al término
del contrato, la UAESP verificó que el CONTRATISTA no dio
cumplimiento a esta obligación, por lo cual se constituye en un
incumplimiento que debe valorarse e incluirse en la presente
liquidación.
El presupuesto de la construcción de la Planta de Tratamiento

de Agua Potable (PTAP) para las comunidades de Mochuelo

Bajo al igual que su diseño fue estimado por la Dirección

Operativa -UAESP”
1208. Contrario a lo sostenido por la UAESP, esta obligación no estaba en

cabeza de mi representada por lo que no podría haberla incumplido.
1209. En efecto, la titular de la Licencia Ambiental es y sigue siendo la

UAESP, razón por la cual no puede imputar incumplimientos a Proactiva
por obligaciones que le son ajenas.
1210. Ahora bien, aún asumiendo que mi representada tuviera obligaciones

bajo la Licencia Ambiental, al ser operador del Relleno, estas
obligaciones tienen necesariamente que circunscribirse a las medidas
de mitigación del impacto ambiental y acciones ambientales
relacionadas directamente con la operación del Relleno.
1211. Por lo tanto, las medidas de compensación ambiental no le podrían

corresponder a mi representada, puesto que ella no es titular del
Relleno, no es titular de la Licencia Ambiental y es un operador
temporal del mismo, quien jamás se obligó a ejecutar medidas de
compensación ambiental y, además, estas no pueden entenderse
incluidas en un contrato de operación del Relleno, pues, como su
nombre lo indica, este se circunscribe a operar y mantener el Relleno.
1212. Ahora bien, aún considerando que la obligación puede trasladarse a

Proactiva, cosa que rechazamos, en este caso se configuró una
excepción de contrato no cumplido puesto que la razón por la cual mi
representada no realizó esta labor sería imputable a la UAESP, puesto
que esta tenía la carga de coordinación de la obra, la cual jamás
ejecutó.
1213. Adicionalmente, no sobra resaltar que la UAESP jamás requirió a mi

representada para que ejecutara esta supuesta obligación, razón de
más para que, pasados 10 años, no sea oportunidad para imputarle el
incumplimiento de una obligación.
1214. La Licencia Ambiental rige la operación del Relleno en su totalidad, es

decir, independientemente de quién está operando el Relleno y le
corresponde a la UAESP coordinar el cumplimiento de las obligaciones,
pues ella es la Licenciataria y obligada directa ante la autoridad
ambiental.
1215. En efecto, el artículo 31 del Decreto 1753 de 1994 establece:
“Artículo 31º- Obligaciones del beneficiario. Todo beneficiario de

una Licencia Ambiental, asume la responsabilidad por los
perjuicios derivados por el incumplimiento de los términos,
requisitos, condiciones, exigencias y obligaciones señalados en la
Licencia Ambiental.”

1216. En esa medida, si al momento de terminación de la vigencia de la

Licencia Ambiental, lo cual no ocurrió durante la vigencia del Contrato,
no se ha cumplido con la obligación impuesta en la Licencia Ambiental,
es la UAESP quien debe responder por el incumplimiento de los
términos de la misma y es la CAR quien tiene la competencia para
declarar su incumplimiento.
1217. En la Resolución No. 677, la UAESP manifestó que “La obligación de la

construcción del acueducto para las comunidades de Mochuelo Alto se
planteó concretamente en la Licencia Ambiental del Proyecto […]”.
1218. La Licencia Ambiental estableció al respecto:
“ARTICULO DECIMOQUINTO: Coordinar y participar en el

abastecimiento de los barrios aledaños al relleno (Paticos,
Esmeralda, Barranquitos y Lagunitas) con la construcción de
un acuerdo que se provea de las aguas de la quebrada de
Aguas Clara, como medida de compensación en
consideración a la intervención de fuentes superficiales de
abastos por el desarrollo del relleno sanitario Doña Juana.”
1219. De la lectura de dicho artículo se deriva con claridad, que le

correspondía a la UAESP coordinar y participar en el abastecimiento de
los barrios aledaños al Relleno como compensación por la simple
existencia y desarrollo del Relleno.
1220. Teniendo en cuenta que la UAESP es la propietaria del Relleno y titular

de la Licencia Ambiental y que Proactiva fue uno de los muchos
operadores del mismo, no le corresponde únicamente a Proactiva
cumplir con esta obligación sino que, en todo caso, le corresponde a la
UAESP coordinar por sí misma, o a través de su operador, el
cumplimiento de dicha obligación, teniendo en cuenta que si traslada la
ejecución de las obras al operador debe haber una remuneración
adicional a su favor.
1221. Así las cosas, la compensación: (i) implicaba que la UAESP coordinara
y participara, junto con otros sujetos, en el abastecimiento de agua
potable para los barrios de Mochuelo Bajo, y (ii) que se trata de una
compensación por el desarrollo del Relleno, en particular de la Zona
VIII, que por lo tanto le corresponde ejecutar a la UAESP por no estar
relacionada con la operación y mantenimiento del Relleno.
1222. En efecto, en el informe técnico que fue adoptado mediante la

Resolución No. 2791 de fecha 29 de diciembre de 2008, se estableció
que las medidas establecidas en la Licencia Ambiental deben ejecutarse
hasta la etapa de clausura y post-clausura, por lo cual Proactiva no
pudo haber incumplido una obligación cuyo término aún no ha expirado.
“Las medidas ambientales establecidas en la licencia

ambiental, deberán ejecutarse hasta la configuración del domo

final y en las etapas siguientes de clausura y postclausura,

según sea el caso.”
1223. Así mismo, el artículo segundo de dicha Resolución establece que el

cumplimiento de las obligaciones impuestas en la Licencia requieren
continuidad durante la operación del Relleno, por lo cual, aún si esta
obligación correspondiera al operador del Relleno, cosa que
rechazamos, no le corresponde a un solo operador cumplir todas ellas.
“ARTICULO SEGUNDO.- Imponer a la ALCALDÍA MAYOR DE

BOGOTÁ D.C. – Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos – UAESP, para control y manejo de los impactos
ambientales adicionales generados por la operación de la
Zona VIII, las siguientes medidas ambientales
complementarias que requieren continuidad por la
operación de la actual Zona VIII […]” (Subrayas y negrillas
fuera del texto)
1224. De lo anterior se deriva que a Proactiva no le correspondía la

construcción ni de la PETAP, entendida como el punto de inicio para la
distribución de aguas a través de un acueducto, ni el acueducto, y que,
aún bajo la hipótesis de que le correspondiera, ello no podía ser
ejecutado hasta tanto la UAESP no coordinara con otros sujetos su
construcción.
1225. Adicionalmente, el aparte de la Licencia Ambiental claramente liga la

compensación al desarrollo del Relleno por lo cual, la obligación en
cabeza de la UAESP no se restringe al tiempo en el cual Proactiva
operó el Relleno, sino al tiempo de vigencia de la Licencia.
Y. Inexistencia de la obligación de recuperación de los acopios

temporales en la Zona II Área 3.
1226. Manifiesta la UAESP en la Resolución 677 que Proactiva es

responsable por el incumplimiento de la obligación de realizar la
recuperación de los acopios temporales en la Zona II área 3.
“Conforme lo establecido en la cláusula segunda del contrato

de concesión C 011 de 2000 y la Ficha 2 del PMA, Medidas
Ambientales Adicionales. Zona II Área 3 (Acopios 1, 2 y 3), el
CONTRATISTA tenía obligación de recuperar los acopios
temporales en la Zona II Área 3.”
1227. Así mismo, tasa el incumplimiento en un valor total de doscientos treinta

y cuatro millones cuatrocientos setenta mil ochocientos pesos
(COP$234.470.800), por este concepto.
1228. Contrario a lo sostenido por la UAESP, en la Zona II Área 3 nunca

existieron acopios.

1229. En efecto, los acopios de la Zona II área 3 no se realizaron por los giros
ordinarios de la obra, de hecho, su elaboración se hizo imposible por las
condiciones técnicas de la zona donde se iban a realizar debido a la
falta de tierra en la zona.
1230. Por otro lado, en la Resolución se argumenta que la supuesta falta se

deriva del incumplimiento de las obligaciones establecidas por la CAR
en la Resolución No. 167 de fecha 5 de diciembre de 2008.
1231. Sin embargo, no es posible que la Resolución No. 167 de 2008

expedida por la autoridad ambiental, hubiera determinado el
incumplimiento de una obligación que no podía ser verificada para ese
momento, debido a que la Zona II área 3 se terminó hasta el mes de
agosto del año 2009, es decir después de expedida la Resolución, tal y
como consta en las notificaciones de entrega de obra a la interventoría
entregadas desde el 29 de mayo de 2009 hasta el 14 de agosto de
2009.
1232. Al respecto, es importante resaltar que los acopios solamente son

posibles de construir al finalizar el cerramiento de una zona.
1233. Así las cosas, la UAESP no puede alegar el incumplimiento del

Contrato, ya que al no existir los acopios, no era posible que Proactiva
pudiera realizar su recuperación.
1234. Prueba de lo anterior es que la UAESP, para sustentar el supuesto

incumplimiento, hace uso de una Resolución de la CAR a través de la
cual no era posible haber realizado el seguimiento a las obras de
recuperación de los acopios, pues estos ni siquiera existieron.
Z. Inexistencia de la obligación de construcción de un canal en piedra

en la pata del Dique Ambiental Sur.
1235. La UAESP, en la Resolución No. 677, consideró que mi representada

había incumplido el Contrato al no haber construido un canal en piedra
pegada en la pata del DAS:
“La Resolución CAR 2791 del 29 de diciembre de 2008 que

así incluir Zona VIII Sur, o Terraza 8. Bajo este criterio en
enero de 2009 se inició la adecuación y estaba la obligación a
cargo del CONTRATISTA de construir un canal en piedra
pegada en la pata del Dique Ambiental Sur en una longitud de
400 metros lineales (ml), actividad incumplida a la fecha, por lo
cual se registra como incumplimiento a cargo del
CONTRATISTA que debe valorarse e incluirse en la presente
Liquidación.”
1236. No obstante, como se desprende del encabezado del numeral

pertinente de la Resolución 677, la UAESP establece que esta

obligación se deriva del numeral 13 de la cláusula segunda de la

prórroga del 7 de abril de 2008, el cual establece:
“Presentar, para revisión y concepto de la Interventoría dentro

de tos quince días calendario siguientes al 9 de abril de 2008
un documento de ingeniería conceptual que contengan la
descripción, justificación y plano preliminar de diseño de las
nuevas terrazas de la Zona VIII Sur. Toda esta información
será entregada a la CAR para el trámite respectivo, y el
Concesionario suministrará toda aquella otra información que
la CAR requiera. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días
calendario siguientes al 9 de abril de 2008 el Concesionario
presentará para revisión y concepto de la Interventoría las
modificaciones que se requieran en el diseño actual de Zona
VllI para la inclusión de las nuevas terrazas de la Zona VIII,
con el objetivo de incrementar la capacidad actual en al menos
1'800.000 m3 de residuos. La modificación del diseño de Zona
VIII deberá satisfacer los requerimientos de la autoridad
ambiental.”
1237. Como se desprende del contenido de la cita anterior, mi representada

no estaba obligada a ejecutar la construcción que ahora la UAESP
declara incumplida.
1238. Adicionalmente, como sustento normativo de la obligación,

supuestamente incumplida por mi representada, la UAESP citó la
Resolución No. 2791 de 2008.
1239. Lo anterior a pesar de que mi representada no es titular de la Licencia

Ambiental y, por lo tanto, esta obliga a la UAESP y no a Proactiva e,
incluso de interpretarse que obliga a Proactiva, sólo puede serlo
respecto de las obligaciones existentes al momento de la prórroga
relacionadas con la operación y mantenimiento del Relleno, pues lo
contrario implicaría la posibilidad de modificación unilateral del Contrato
por parte de la autoridad ambiental.
1240. No obstante lo anterior, aún asumiendo que Proactiva estaba obligada

bajo la modificación a la Licencia Ambiental expedida con posterioridad
a la prórroga y cuyo titular es la UAESP, cosa que rechazamos, en todo
caso dicha Resolución no contiene la obligación que la UAESP
considera incumplida, pues al referirse a la ampliación del DAS,
estableció en su artículo segundo:
“4. Como medida de manejo ambiental del impacto visual, del

desarrollo de vectores y de la disminución del área de
amortiguamiento ambiental, además de control constructivo y
operativo, realizar la ampliación en extensión y altura del
dique ambiental localizado en la zona sur garantizando
que los residuos dispuestos no superen la altura de este
último, la cual se proyecta en 2977msnm, ejecutado
simultáneamente con la adecuación de la zona de

disposición. Complementariamente, implementar una cortina

rompeolores, como también el cerramiento perimetral del
RSDJ en una longitud de 7Km, esto último proyectado a
ejecutarse en el 2009.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
1241. De la obligación anteriormente citada, contenida en la Resolución No.

2971, sólo se desprende que mi representada debía ampliar el DAS, lo
cual efectivamente se realizó y, por lo tanto, no hubo incumplimiento
alguno.
1242. En efecto, mi representada realizó la ampliación del DAS cumpliendo

con todos los elementos incluidos en el diseño del mismo, el cual fue
oportunamente presentado y aprobado por la Interventoría, para ser
incluido dentro de la solicitud de modificación de la Licencia Ambiental.
1243. A pesar de que la UAESP citó una norma que no resulta aplicable, en
todo caso el diseño conceptual del DAS sí incluía la construcción de un
canal en piedra a la pata del Dique, el cual efectivamente se construyó.
1244. Sin embargo, el canal, junto con el Dique, se vieron gravemente

afectados cuando, como un evento completamente fortuito y no
imputable a mi representada, el DAS se derrumbó el 30 de julio del año
2009.
1245. Cuando el DAS se derrumbó, faltando tres meses para la terminación

del Contrato, Proactiva adquirió compromisos con la UAESP para iniciar
la reconstrucción del Dique durante el término de ejecución del Contrato
y hasta febrero del 2010.
1246. Durante los siete meses que tuvo Proactiva para realizar obras en el
DAS, mi representada concentró sus esfuerzos en levantar y conformar
nuevamente el Dique.
1247. Lo anterior teniendo en cuenta que el mismo cumplía una función

importante en relación con la estabilidad del Relleno y como barrera
natural para evitar afectaciones ambientales.
1248. Ahora bien, aún si se concluyera que esta obligación si existía, que
Proactiva estaba obligada a ella a pesar de no estar incluida en el
Contrato ni en su prórroga, aún en este escenario existieron
circunstancias ajenas a la voluntad de mi representada que impidieron
la construcción de esta obra.
1249. En efecto, el DAS debió ser reconstruido en un término corto de tiempo

y el término del Contrato era escasamente suficiente para terminar el
DAS, pero no era posible construir el canal de piedra sin haber
prorrogado nuevamente el Contrato.
1250. En esta medida, bien puede la UAESP requerir al siguiente operador

para que realice la obra mencionada.

1251. Por lo tanto, resulta claro que cuando el DAS colapsó, por motivos no
imputables a mi representada, Proactiva lo reconstruyó y entregó a la
UAESP.
1252. Finalmente, es necesario resaltar que el diseño conceptual del DAS

elaborado por Proactiva debe ejecutarse durante toda la operación del
Relleno, por lo cual resulta imposible que Proactiva estuviera obligada a
construir e instalar la totalidad de los elementos incluidos en dicho
diseño.
1253. Lo anterior teniendo en cuenta que el diseño comprende toda la vida útil
del DAS, es decir, el diseño compromete no sólo a Proactiva sino a
todos los futuros operadores del Relleno para que, en la medida en que
se alcancen los hitos necesarios para cada una de las etapas, el
operador que esté en ese momento en el Relleno ejecute la respectiva
obra.
1254. Así por ejemplo, el cierre del domo y la perforación de chimeneas sólo
pueden ser construidos cuando se alcance la cota de diseño, es decir,
cuando se agote su capacidad, situación que no ocurrió durante la
operación del Relleno por parte de Proactiva.
1255. Es necesario tener en cuenta que la ejecución de algunas obligaciones

no es imputable a un solo operador del Relleno sino que, por el
contrario, es imputable única y exclusivamente al operador del Relleno
que se encuentre ejecutando un contrato de concesión al momento en
que el avance de disposición de basuras en el Relleno permita realizar
la obra.
1256. Lo anterior implica que la UAESP no puede imputarle a mi representada

el incumplimiento de obligaciones que por motivos temporales y
materiales le era imposible cumplir.
1257. Adicionalmente, anticipar obras que deben realizarse en el futuro, así

fuera técnicamente posible, constituye un desequilibrio económico del
Contrato, si se tiene en cuenta que la remuneración del operador no es
fija sino que se realiza con cada periodo de facturación, por lo cual
anticipar obras que sólo deben ser ejecutadas en el futuro es trasladar
costos a un contratista sin trasladarle los recursos para ejecutarlas,
pues estos recursos sólo serán recibidos en el futuro.
AA. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de piezómetros.
1258. La UAESP estableció en la Resolución No. 677, que mi representada

había incumplido su obligación de reponer los piezómetros que se
encontraban fuera de servicio:
“De acuerdo con lo previsto en el reglamento de la Concesión

(Decreto 608 de 1994), que hace parte integrante del contrato
de concesión No. C 011 de 2000, el CONTRATISTA tenía la

obligación de reemplazar de inmediato los equipos dañados o

inoperantes por equipos nuevos de su propiedad.
El día ocho (8) de octubre de 2009, fecha en la que finalizó el

contrato de concesión C 011 de 2000, la INTERVENTORIA
verificó que siete (7) piezómetros se encontraban fuera de
servicio […]”.
1259. Sin embargo, en este caso mi representada no incumplió los términos

del Contrato, pues Proactiva repuso todos los piezómetros que se
encontraran fuera de servicio, y que se encontraran dentro de los
identificados en el acta firmada por la Interventoría y la UAESP.
1260. En efecto, en este caso, la obligación citada por la UAESP fue

concretada por las partes en relación con los piezómetros, al identificar,
en el acta anteriormente citada, los piezómetros que serían
remplazados en caso de encontrarse fuera de servicio.
1261. Como se acordó con la UAESP y la Interventoría, Proactiva remplazaría

los piezómetros de la Zona VIII, así como algunos piezómetros de las
demás zonas, debidamente identificados en el acta mencionada,
respecto a los cuales Proactiva había identificado una mayor relevancia
para la estabilidad geotécnica del Relleno.
1262. Así las cosas, la UAESP no puede ahora desconocer un pacto

celebrado con Proactiva e imputarle la falta de mantenimiento de
piezómetros respecto a los cuales se había acordado que no era
necesario su remplazo.
BB. Inexistencia de incumplimiento en la empradización del área de

las vías de acceso construidas para la reconstrucción del Dique
Ambiental Sur.
1263. Según lo dicho por la UAESP en la Resolución, Proactiva es

responsable del incumplimiento de la obligación de empradización de
las vías de acceso construidas para la reconstrucción del DAS.
“De acuerdo con los literales G, H, I y J de la Resolución CAR

157 de 2009 se requiere la empradización de 2232 m 2
correspondientes a la apertura de las vías para el acceso de
vehículos en la reconstrucción del Dique ambiental Sur,
obligación impuesta por la Autoridad Ambiental mediante la
resolución en mención y a cargo del CONTRATISTA de
acuerdo al contrato. Esta actividad no se realizó lo cual
constituye un incumplimiento por parte de PROACTIVA, que
debe valorarse e incluirse en la presente Liquidación”
1264. Para estos efectos, la UAESP consideró que el incumplimiento tenía un

valor de setenta y siete millones treinta mil quinientos cincuenta y cuatro
pesos (COP$77.030.554).

1265. Sobre el particular debe aclararse que mi representada no es

responsable del incumplimiento señalado por la UAESP, debido a que
no se tuvieron en cuenta los fenómenos externos ocurridos en el DAS.
1266. Es necesario tener en cuenta el colapsó una parte del DAS, ocasionó
que la empradización de las vías de acceso al DAS no se pudiera
realizar en los plazos establecidos.
1267. En efecto, esta circunstancia implicó que mi representada no podía

realizar la empradización de las vías de acceso, porque todas las obras
se encontraban encaminadas a realizar la reconstrucción del DAS,
dejando su estructura en pie.
1268. Es importante señalar que, la obligación se tornaba imposible de

realizar teniendo en cuenta que si se empradizaban las vías de acceso,
los camiones no hubieran podido acceder a la zona donde se estaban
realizando las obras de reconstrucción, y en consecuencia las obras no
se hubieran podido culminar.
1269. Por lo anteriormente expuesto, la obligación de realizar la

empradización sólo se hizo viable con posterioridad a la expiración del
término del Contrato y sus prórrogas, es decir, cuando Proactiva ya no
operaba el Relleno.
1270. En este orden de ideas, la UAESP debió aplicar la misma regla que le
aplicó a Proactiva al momento de celebrar el Contrato, pues a mi
representada se le impusieron obligaciones de mantenimiento y
embellecimiento en relación con áreas que no había operado y que ya
habían sido cerradas por operadores anteriores.
1271. Teniendo en cuenta lo anterior, las obras de mantenimiento, como lo

son la empradización las debía realizar la empresa que asumiera la
operación del relleno, ya que solo era posible realizar después de que la
estructura del DAS estuviera culminada.
1272. Así las cosas, al no haber podido hacer lo imposible, Proactiva no es

responsable por el incumplimiento que le imputada la UAESP en
relación a las obras de empradización del Dique ambiental Sur.
CC. Inexistencia de incumplimiento parcial en la recolección y

disposición de escombros.
1273. La entidad contratante, en la Resolución No. 677, consideró que mi

representada había incumplido parcialmente sus obligaciones en
relación con la recolección y disposición de escombros.
“De acuerdo al informe mensual de la INTERVENTORIA

del mes de febrero de 2010, página 3-58, numeral 3.9.14
(Anexo 107), PROACTIVA no realizó el retiro de
escombros que fue cuantificada en 3.000 m3. La falta de

realización de esta obligación constituye un incumplimiento

que debe valorarse e incluirse en la presente liquidación.”
1274. La UAESP fundamentó la declaratoria de dicho incumplimiento en la

obligación consagrada en el numeral 19 de la Prórroga celebrada el 7
de abril de 2008, el cual establece:
“19. El CONCESIONARIO deberá asumir a partir del 9 de

abril de 2008 la vigilancia y mantenimiento de los nuevos
predios adquiridos por la UNIDAD e incorporados al predio
del Relleno Sanitario Doña Juana y los que se adquieran e
incorporen durante la vigencia de la prórroga, de acuerdo
con el plan de adquisición de predios de la UNIDAD que
se entrega al Concesionario. Se consideran nuevos
predios todos aquellos adicionales a los que tenía el
Relleno Sanitario Doña Juana al inicio del contrato C-
011/2000. El mantenimiento de predios incluye la
demolición de las edificaciones existentes, el retiro de
escombros y basuras, y la instalación y conservación de
cerramiento perimetral donde se requiera.”
1275. Sea lo primero manifestar que la UAESP declara un incumplimiento sin

indicar de qué predio deben ser retirados los 3.000 m 3 de escombros, ni
de dónde surge puntualmente la obligación cuyo incumplimiento le
imputa a mi representada.
1276. Así mismo, para declarar el incumplimiento la entidad contratante cita

un informe de la Interventoría de febrero de 2010, es decir, un
documento de seguimiento elaborado cuatro meses después de
terminado el Contrato.
1277. En esa medida, el seguimiento al que se refiere la UAESP claramente

se refiere a las actividades del nuevo operador del Relleno y no a las
ejecutadas por Proactiva.
1278. Por otro lado, es necesario tener en cuenta que el retiro de los 3.000 m 3
a los que se refiere la UAESP en la Resolución No. 677 hacen parte de
las labores de mantenimiento del Relleno que le corresponden al
operador del mismo por lo cual, no es una obligación que sólo pueda
ser cumplida por Proactiva sino que puede ser cumplida por el operador
actual del Relleno.
1279. Así las cosas, es evidente que no hubo incumplimiento por parte de mi
representada y que le corresponde al actual operador del Relleno
cumplir con todas las obligaciones que se deriven del mantenimiento del
Relleno.
1280. Finalmente, en caso de que se aceptara que le correspondía a mi

representada retirar los escombros a los que se refiere la UAESP en la
Resolución No. 677, lo cual no es cierto y no aceptamos, se equivoca la
entidad contratante al manifestar que se dejaron de disponer 3.000 m 3

de escombros pues del acta firmada por la Ingeniera Gabriela Canal de

Proactiva y el doctor Felipe Negrete, se desprende con claridad que se
trataba de 500 m3 y no 3.000, como erradamente concluye la UAESP.
DD. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de drenes de

cierre Zona VIII.
1281. La UAESP determinó en la Resolución 677 que Proactiva es

responsable por incumplimiento de la obligación de construcción de
drenes de cierre en la Zona VIII.
“Los drenes de cierre (Anexo 105) son una obligación

estipulada en el Manual de Operación de la Terraza 8 Zona
VIH. Basado en el diseño original del dren (0,20 X 1,0 M) se
realizó la valoración con las cantidades suministradas por la
Interventoría, y consignada en el informe del periodo del 1 al
28 de febrero de 2010 pagina 3-52 numeral 3.9.2. (Anexo 75),
según el cual se encontraba en incumplimiento […]”
1282. La UAESP fundamentó la declaratoria de dicho incumplimiento en la

obligación consagrada en el numeral 15 de la Prórroga celebrada el 7
de abril de 2008, el cual establece:
“15. Durante la vigencia de la prórroga, el CONCESIONARIO

deberá realizar la operación de la Zona VIII, incluyendo sus
nuevas terrazas, de conformidad con lo establecido en el
reglamento de la operación, los diseños y especificaciones
actuales, y sus eventuales modificaciones, de Zona VIII, la
modificación del manual de operaciones de Zona VIII, y el plan
de manejo ambiental y de gestión social aprobado para el
RSDJ por la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca.”
1283. Calculó el incumplimiento en un valor de cuarenta y cuatro millones

setecientos setenta y un mil doscientos pesos (COP$44.771.200).
1284. No obstante, mi representada no tenía ninguna obligación de realizar la

construcción de los drenes en la zona mencionada, pues las
operaciones en la Zona VIII no habían terminado para el momento en el
que expiró el término del Contrato.
1285. Así mismo, para declarar el incumplimiento la entidad contratante cita

un informe de la Interventoría del periodo del 1 al 28 de febrero de 2010,
es decir, un documento de seguimiento elaborado cuatro meses
después de terminado el Contrato.
1286. En esa medida, el seguimiento al que se refiere la UAESP claramente

se refiere a las actividades que le correspondían al nuevo operador del
Relleno y no a las ejecutadas por Proactiva.

1287. Por otro lado, es importante señalar que la prórroga del contrato de
concesión firmada el 7 de abril de 2008, señala que las construcciones
en la zona VIII, se llevarían a cabo teniendo en cuenta lo establecido en
el reglamento de la operación.
1288. Así mismo, se debe tener en cuenta que el manual de operación no

establece ninguna obligación de realizar un número determinado de
drenes, simplemente establece qué tipo de drenes se tendrían que
construir si se hiciera necesario.
1289. Así las cosas, el número de drenes dependía exclusivamente del

avance de la obra, pues únicamente si se presentaban brotes de
lixiviados en una zona que hubiera sido cerrada, se determinaba la
necesidad de construir drenes adicionales.
1290. Al terminar Proactiva la operación del Relleno en el mes de octubre de

2010, la zona VIII no había sido cerrada, por el contrario, todavía
continuaba en operación, por lo que mi representa estaba imposibilitada
para realizar los drenes de cerramiento.
1291. Al respecto, la UAESP debió aplicar la misma regla que le aplicó a

Proactiva al momento de celebrar el Contrato, pues a mi representada
se le impusieron obligaciones de mantenimiento y embellecimiento en
relación con áreas que no había operado y que ya habían sido cerradas
por operadores anteriores.
1292. En este orden de ideas, el nuevo concesionario que asumió la

operación del RSDJ y que continuó operando la zona VIII es quien tiene
la obligación de construir los drenes de cerramiento cuando se haga
posible su construcción.
EE. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de inclinómetros.
1293. La UAESP estableció, en la Resolución No. 677, que Proactiva había

incumplido su obligación en relación con la reposición de algunos
inclinómetros:
“De acuerdo con lo previsto en el reglamento de la Concesión

(Decreto 608 de 1994), el CONTRATISTA tenía la obligación
de reemplazar de inmediato los equipos dañados o
inoperantes por equipos nuevos de su propiedad.
El 8 de octubre de 2009, la INTERVENTORIA verificó que tres

(3) inclinómetros se encontraban fuera de servicio, tal como se
detalla en la tabla, lo cual constituye un incumplimiento.”
1294. Sin embargo, mi representada remplazó todos los inclinómetros en

relación con los cuales se había comprometido, incluso más de los que
se requería para garantizar la estabilidad geotécnica del Relleno.

1295. Sin embargo, incluso si se aceptara que esos tres inclinómetros a los
que se refiere la UAESP no fueron remplazados por Proactiva, los
mismos no tienen el valor unitario que incluye la entidad contratante en
la Resolución No. 677, como se desprende de las cotizaciones
realizadas por Salazar Ferro.
FF. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de

desarenadores.
1296. La UAESP establece en la Resolución que, hubo un incumplimiento por

parte de Proactiva, al considerar que no había realizado la construcción
de los desarenadores.
“La ficha 1.9 del Plan de manejo Ambiental (PMA) de la Zona

VIII tenía prevista la obligación de la construcción de
desarenadores, la cual se encontraba a cargo del
CONTRATISTA de conformidad con lo establecido en la
cláusula segunda del contrato de concesión No. C-011 de
2000.
Mediante la Resolución CAR No. 167 de 2008, requerimiento

dos (2) del Punto 55, se verificó el incumplimiento de la
construcción de dos (2) desarenadores ubicados en los sitios
de entrega de aguas al Canal de Desvío Puente Tierra.”
1297. Así mismo, en la Resolución se calculó el incumplimiento en un valor de

veinticuatro millones novecientos setenta y tres mil ciento cuarenta y un
pesos (COP$ 24.973 141).
1298. Sin embargo, el incumplimiento no es atribuible a mí representada,

puesto que Proactiva realizó la construcción de todos los desarenadores
que eran necesarios para la operación del RSDJ.
1299. La obligación de construir los desarenadores se encontraba en el Plan

de Manejo Ambiental (PMA), de la Zona VIII, el cual no determinó el
número exacto de desarenadores que se debían construir, por el
contrario el operador según su autonomía técnica tenía que determinar
el número de desarenadores que se necesitaban para operar el Relleno.
1300. Proactiva, dando cumplimiento a lo acordado, y de acuerdo a la

autonomía técnica procedió a realizar la construcción de las
desarenadoras que se necesitaban para asegurar la correcta operación
de RSDJ.
1301. Adicional a lo anterior, es importante mencionar que la UAESP, durante

el desarrollo del Contrato, nunca le objetó a mi representada la falta de
construcción de desarenadores.
1302. Sin embargo la CAR, mediante la Resolución No. 167 de 2008, solicitó a
la UAESP la construcción de dos desarenadores.

1303. Sobre este particular, Proactiva manifestó que las desarenadores

estaban completos, por lo cual no existía ninguna necesidad de
construir adicionales.
1304. La CAR determinó que se realizaría una visita de campo al RSDJ, para
determinar si los desarenadores se encontraban completos.
1305. A pesar de lo anunciado por la autoridad ambiental, la visita nunca se

realizó, por lo cual no es cierto que la CAR haya comprobado que los
desarenadores no se hubieran construido, como lo sostiene la UAESP
en la resolución.
1306. Así las cosas, la UAESP no puede declarar un incumplimiento, teniendo

en cuenta que: (i) Proactiva si construyó los desarenadores, (ii) la
UAESP nunca le solicitó la construcción de desarenadores adicionales a
Proactiva y (iii) la CAR nunca realizó la visita de campo para determinar
que los desarenadores no se habían construido.
GG. Inexistencia de incumplimiento por la mala calidad del software

METROSOFT para el manejo de la información de entrada y salida
de carros recolectores al Relleno Sanitario Doña Juana.
1307. La entidad contratante consideró que Proactiva había incumplido su

obligación respecto a la operatividad del software METROSOFT:
“En el Acta de Entrega Final de la adquisición e instalación de

dos básculas camioneras en el Relleno Sanitario Doña Juana,
suscrita el 30 de octubre de 2008 (Anexo 131), la
INTERVENTORIA hizo la siguiente salvedad: “La
INTERVENTORIA adicionalmente aclara que así como se
especifica en la comunicación HMV-CONCOL-478-08 del 29
de Agosto de 2008 (Anexo 132) el software METROSOFT no
será oficializado para la operación de las básculas debido a
que no cumple con los requerimientos necesarios para el
manejo de la base de datos del sistema de pesaje del R.S.D.J.
Así las cosas, para la INTERVENTORIA es claro que esta

obligación queda incumplida parcialmente por la calidad del
Software METROSOFT suministrado por el CONTRATISTA, y
en la presente Liquidación se tendrá en cuenta con el fin de
valorar uno que pueda cumplir con las especificaciones y sea
apto para el correcto funcionamiento del control de ingreso y
salida de los camiones recolectores que prestan ese servicio y
depositan los residuos sólidos en el relleno Sanitario Doña
Juana.”
1308. Sin embargo, en este caso no hubo incumplimiento alguno pues

Proactiva en efecto instaló las básculas en el 2008 y dejó operando un
software para el pesaje y registro de los vehículos que ingresaban al
Relleno.

1309. El numeral 7 de la Cláusula Segunda de la Prórroga celebrada el 7 de

abril de 2008 estableció la siguiente obligación a cargo de Proactiva:
“6. Dentro de los cuatro (4) meses siguientes contados desde

el 9 de abril de 2008, el CONCESIONARIO deberá realizar la
adquisición e instalación de dos (2) básculas camioneras
electrónicas (de última generación) nuevas, de 60 toneladas.
Esta obligación comprenderá las siguientes tareas:
[…]
i. Adquisición de licencia e instalación del software

residente para el registro.” (Subrayas y negrillas fuera del
texto)
1310. De la lectura del artículo anteriormente citado se desprende que a mi

representada le correspondía únicamente adquirir e instalar un software
que permitiera el control de salida y entrada de vehículos al Relleno.
1311. En el Acta Parcial de Entrega y Recibo de fecha 11 de agosto de 2008,

la Interventoría reconoce que se realizaron las pruebas de operación del
software METROSOFT, el cual fue inicialmente adquirido por Proactiva.
“Pruebas de operación con software METROSOFT versión

estándar, instalado en computador con las siguientes
características.
1. PROCESADOR INTEL CELERON 1.8 GHZ.

2. BOARD 945GCT-M/1333 ADJUNTAMOS MANUAL Y CD
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AL PC POR LPT1.

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INSTALACIÓN SERIE 617B00912.”
1312. Sin embargo, la Interventoría consideró que el software METROSOFT

no cumplía con los requerimientos necesarios.
1313. En esa medida, la Interventoría estuvo de acuerdo en que mi

representada realizara todas las actividades tendientes a adaptar el
software existente para que, junto con las básculas instaladas,
permitiera el correcto funcionamiento del sistema de control de entrada
y salida de vehículos al Relleno.
“Debido a que el nuevo software que adquirió Proactiva es

muy básico, la Interventoría considera que este programa no
cumple con las especificaciones requeridas para el manejo de
la base de datos del sistema de pesaje del relleno y por lo
tanto no podrá ser utilizado. Sin embargo, y tal como lo
tratamos en reunión de agosto 14, estamos de acuerdo con
la alternativa de adaptar el software existente a las nuevas
básculas y al sistema de tarjetas de identificación, para
así poder agilizar el proceso y poner en operación las
nuevas básculas lo antes posible.” (Subrayas y negrillas
fuera del texto).
1314. En cumplimiento de lo acordado, mi representada realizó todos los

ajustes y adaptaciones necesarias al software, lo cual permitió que el
sistema de control operara sin problema alguno.
1315. En esa medida, no se le puede imputar a Proactiva incumplimiento

alguno, si se tiene en cuenta que se realizaron todas las adaptaciones
al software existente y se instalaron las básculas, con lo cual se logró la
estructuración de un sistema de control de salida y entrada de vehículos
al Relleno.
HH. Inexistencia de incumplimiento en la calidad en la zona de la

alcantarilla sobre la vía de entrada al patio de biosólidos.
1316. La UAESP afirma en la Resolución que Proactiva es responsable por el

incumplimiento en la calidad de la zona de la alcantarilla sobre la vía de
entrada al patio de biosólidos:
“En la zona de la alcantarilla sobra la vía entrada al patio de

biosólidos, confluyen dos vertientes de agua con cunetas en
concreto que se encuentran completamente deterioradas. El
cabezal en concreto a la entrada de la alcantarilla se
encuentra desplomada (fuera del eje vertical) debido a
hundimiento del terreno y quince meteros (15 mt) de tubería
de 20 pulgadas están en contrapendiente por el mismo
fenómeno, por lo cual el agua se represa a la entrada y no
fluye normalmente.”

1317. Así mismo, se determinó infundadamente que el incumplimiento tenía

un valor de once millones novecientos setenta y un mil quinientos
ochenta y cinco pesos (COP$ 11.971.585).
1318. Sin embargo, la UAESP se equivoca al imputarle la suma anteriormente

referenciada, teniendo en cuenta que Proactiva durante toda la
operación del Relleno aseguró el adecuado funcionamiento de la
alcantarilla ubicada en la vía de la entrada al patio de biosólidos.
1319. En efecto la alcantarilla, durante 9 años y 6 meses de operaciones en el

RSDJ, nunca se inundó, lo que comprueba que la calidad de la
alcantarilla era la apropiada.
1320. Adicionalmente, durante toda la ejecución del Contrato, la UAESP

nunca objetó la calidad de la alcantarilla, como tampoco reclamó el
correcto funcionamiento de la misma, por lo cual no es entendible que
solo hasta la liquidación del contrato se argumente que la calidad no era
la requerida.
1321. Por otro lado, se debe tener en cuenta que durante el transcurso de la
operación del RSDJ, ocurrieron temporadas de lluvias intensas, lo que
provocó taponamientos en la alcantarilla sobre la vía entrada al patio de
biosólidos.
1322. Los taponamientos no eran atenidos por Aguas de Bogotá S.A. E.S.P.,
quienes eran los encargados de solucionar los efectos de la temporada
de lluvias. Sin embargo Proactiva actuando diligentemente realizó obras
de reparación en la alcantarilla para asegurar que no se inundara.
1323. Así mismo, es importante señalar que la alcantarilla en mención fue

construida sobre materiales sin ningún tipo de apoyo estructural como lo
son las basuras domiciliaros, por lo cual podían ocurrir deformaciones
en su estructura.
1324. Sin embargo, para el 8 de octubre de 2009 fecha en el que termino la

vigencia del Contrato, no se encontraron deformaciones que ameritaran
la intervención o rectificación, puesto que la operatividad de la
alcantarilla estaba asegurada.
1325. Ahora bien, es factible que desde el momento en que se terminó el

Contrato hasta la fecha, se hayan pronunciado las deformaciones de la
alcantarilla debido a los cambios climáticos.
1326. Así las cosas, si posterior a la terminación de la operación del Relleno

por parte de Proactiva, no se realizaron las obras necesarias para
asegurar el funcionamiento de la alcantarilla, no se puede, por hechos
posteriores al Contrato, imputarle responsabilidad a mi representada de
obras que debía realizar el nuevo concesionario.
1327. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que Proactiva, durante el

desarrollo del Contrato, siempre se aseguró que la calidad de la

alcantarilla fuera la necesaria para la correcta operación del RSDJ, no

se puede objetar con posterioridad a la finalización del Contrato que la
calidad de está no estuvo acorde a lo requerido.
II. Inexistencia de incumplimiento en el suministro e instalación de

un inclinómetro para el Dique Ambiental Sur.
1328. La UAESP consideró equivocadamente, en la Resolución No. 677, que

Proactiva había incumplido su obligación de suministrar e instalar un
inclinómetro para el DAS:
“La Resolución CAR 2791 del 29 de diciembre de 2008

incluir Zona VIII Sur, o Terraza 8. Bajo este criterio, en enero
de 2009 se inició la adecuación, y el CONTRATISTA estaba
obligado a suministrar e instalar un inclinómetro en el Dique
Ambiental Sur. Se configura un incumplimiento a esta
obligación, al comprobar que a la fecha de terminación de la
reconstrucción del dique, no se había instalado el inclinómetro.
Se valorará y se incluirá en la presente liquidación.”
1329. Sin embargo, la UAESP olvidó por completo que el compromiso de

Proactiva en relación con la reconstrucción del DAS se limitaba a
levantar la estructura del mismo.
1330. Ello no incluía las obras de embellecimiento ni la instalación de

instrumentos que tuvieran como propósito verificar la estabilidad de la
obra, pues éstas le correspondían al siguiente operario.
1331. Así mismo, es necesario tener en cuenta que la instalación del

inclinómetro no hace parte de la construcción estructural del Dique, sino
que hace parte de una obra de naturaleza ambiental adicional a la
construcción del DAS.
1332. Teniendo en cuenta que el Proyecto aún no ha terminado, tanto así que
se acaba de adjudicar un contrato para la operación del Relleno durante
11 años, ello implica que el término para cumplir las obligaciones
ambientales aún sigue vigente.
JJ. Inexistencia de incumplimiento en la terminación de chimeneas

en masa de residuos.
1333. Argumenta la UAESP en la Resolución que Proactiva es responsable

por el incumplimiento en la obligación de terminación de las chimeneas
en masa de residuos.
“Proactiva, de acuerdo a la obligación contenida en el Manual

de Operaciones de la Zona VIII, Terraza 8 (Anexo 65), debía
construir las chimeneas hasta el borde del domo de llenado.
Seis (6) de estas, cuya ubicación se relaciona a continuación,
estuvieron en un promedio 3.00 m por debajo de la cota

establecida, en la masa de residuos. La actividad que era una

obligación de Proactiva no se ejecutó tal como se verificó al
término del Contrato, incumpliendo con la obligación indicada
en dicho Manual, por lo cual constituye un incumplimiento con
la obligación indicada en dicho Manual, por lo cual constituye
un incumplimiento, de acuerdo con lo previsto en la obligación
2.1.16 del Contrato C-011 de 2000.”
1334. Sin embargo, el hecho referenciado no es imputable a Proactiva, porque

no se tuvo en cuenta que la obligación era imposible de cumplir, dado
que, para el momento en que se terminó el Contrato no se habían
clausurado las operaciones en la terraza VIII.
1335. Adicionalmente, la UAESP argumentó en la Resolución que mi

representada había incumplido el Contrato por no haber construido las
chimeneas al borde del domo de llenado:
“Proactiva de acuerdo a la obligación contenida en el Manual

de Operación de la Zona VIII, Terraza 8, debía construir las
chimeneas hasta el borde del domo de llenado” (subrayas y
negrillas fuera de texto).
1336. Sobre este particular, es importante señalar que no era posible construir
las chimeneas hasta el borde de llenado, por la sencilla razón de que no
existían domos de llenado para el momento en que Proactiva se
encontraba operando, pues aún existía capacidad remanente.
1337. En efecto, al momento en que Proactiva terminó de operar el Relleno

todavía faltaban 8 metros para completar la capacidad de la terraza VIII.
1338. Lo anterior se comprueba con el hecho que Aguas Bogotá operó la

terraza VIII por más de un año, posterior a la terminación del Contrato
de mi representada.
1339. Así las cosas, hubiera sido irresponsable construir unas chimeneas en
masa de residuos cuando todavía no se habían terminado las
operaciones, puesto que de haberlas construido, estas hubieran
colapsado por la inexistencia de los domos y del material de relleno que
las soportara.
1340. En este orden de ideas, quien tiene la obligación de realizar la

construcción de las chimeneas en masas de residuos es el
Concesionario que se encuentra operando el Relleno, pues es este
quien llenó la terraza y está en capacidad de construirlas.
KK. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de la válvula de

salida del pondaje VII de la Zona VIII.
1341. En la Resolución afirma la UAESP que Proactiva incumplió su

obligación de realizar la reposición de la válvula de salida del Pondaje
VII.

1342. Sin embargo, como lo afirma la misma UAESP en la Resolución, la

obligación de Proactiva consistía en realizar el mantenimiento a la
válvula, pero nunca fue una obligación la de realizar la reposición de la
válvula:
“De acuerdo con el objeto del contrato No. C-011 de 2000, el

CONTRATISTA debía hacer el mantenimiento del RSDJ. La
obligación 2.1.16 del Contrato estableció que el
CONTRATISTA debía realizar Vas acciones, trabajos y obras
que se requieran para mantener la totalidad del relleno en
condiciones técnicas y ambientales óptimas".
1343. Al respecto, es importante aclarar que mi representada cumplió con la

obligación de realizar el mantenimiento de la válvula durante toda la
ejecución del Contrato.
1344. A pesar de que no existía ninguna obligación que le exigiera a Proactiva

realizar la reposición de la válvula, la UAESP se fundamentó en una
apreciación de la interventoría en la cual manifestaba que Proactiva
debía hacer la reposición de la válvula:
“Consta en la información suministrada por la

INTERVENTRÍA, que la válvula de salida del pondaje VII zona
VIll presentó problemas recurrentes. Debió ser reemplazada
por PROACTIVA antes del 8 de octubre de 2009, lo cual no
hizo PROACTIVA, por lo cual constituye en un incumplimiento,
y se calculó su costo, el cual se cargará a esta liquidación, a
favor de la UAESP.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
1345. Evidentemente, la UAESP se basó en una apreciación de la

interventoría para imputarle el cumplimiento de una obligación que no
se había acordado contractualmente.
1346. Adicional a lo anterior, es importante señalar que en febrero del año

2010 se hizo una visita con los abogados de la liquidación del Contrato
y en esta visita se determinó que lo que se requería era el
mantenimiento de la válvula para su correcto funcionamiento más no la
reposición de la misma.
1347. En este orden de ideas, mi representada no tiene ninguna obligación de

realizar la reposición de la válvula porque esta no fue una obligación
acordada entre las partes.
LL. Inexistencia de incumplimiento en la realización del informe del

inventario georreferenciado de patógenos.
1348. La UAESP argumenta en la Resolución que Proactiva incumplió con la

obligación de realizar el informe del inventario georreferenciado:

“De acuerdo con lo establecido en las fichas 1.6 y 1.8, Plan de

Manejo Ambiental (PMA) Zona VIII, Resolución CAR No. 167
de 2008. Proactiva debía realizar el inventario georeferenciado
de la siembra de Patógenos, corregido al 08 de julio de 2009
actualizaciones relacionados con la resiembras y eliminación
de retamos, realizadas con posterioridad al levantamiento de
los inventarios forestales, para georeferenciación a la fecha de
terminación del contrato, lo cual fue requerido por la
INTERVENTORÍA”.
1349. Sin embargo, la UAESP partió de un supuesto equivocado para decretar

el incumplimiento, esto debido a que Proactiva si presentó el inventario
georreferenciado, dando así cumplimiento a lo establecido en el Plan de
Manejo Ambiental.
1350. En este orden de ideas, la UAESP no pude cobrarle por el

incumplimiento de una obligación que si cumplió.
MM. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de sellos en las

juntas de dilatación de las losas de concreto del canal de aguas
lluvias en la vía de acceso al PTAP Prosantana.
1351. La UAESP afirma en la Resolución que mi representada es responsable

por el no cumplimiento de la obligación de realizar la instalación de los
sellos en las juntas de dilatación de las losas de concreto del canal de
aguas lluvias en la vía de acceso del PTARP Prosantana:
“PROACTIVA construye un canal en concreto para la

evacuación de aguas lluvias paralelo a la vía de acceso a la
Planta de Tratamiento de Agua Potable PTAP Prosantana
en el RSDJ que se necesitaba, pero algunas juntas de
construcción (200 mi) entre las losas de concreto en un
tramo de! canal, están desprovistas de un material (sellos)
que absorba los esfuerzos producidos por la dilatación de
las mismas debida a los cambios de temperatura, y que
impida que por dichas juntas el agua socave el talud y
produzca el colapso de la estructura. Para solucionar el
problema se debe aplicar a las juntas SIKAFLEX 1 -a o
material de similares características que realice la misma
función.
Esta actividad que no fue atendida por PROACTIVA,

constituye un incumplimiento, de acuerdo con lo previsto en
la obligación 2.1.15 del Contrato c-011 de 2000, por lo cual
se calculó su costo y se cargará a esta liquidación, a favor
de la UAESP”
1352. Así mismo la UAESP cuantificó el supuesto incumplimiento en un millón

novecientos veintiséis mil doscientos pesos ($ 1.926.200).

1353. Sin embargo, la obligación referenciada por la UAESP no le es

imputable a mí representada, puesto que Proactiva nunca se obligó a
realizar el mantenimiento del canal de agua lluvias de la Planta de
Tratamiento de Agua Potable PTAP Prosantana.
1354. En efecto, Proactiva realizó la construcción de canal en concreto para la

evacuación de aguas lluvias paralelo a la vía de acceso del PTAP
Prosantana, sin embargo, mi representada nunca se obligó a realizar el
mantenimiento de las obras realizadas, ya que esta obligación le
correspondía a la sociedad Velzea Ltda. quien es la administradora de
la planta referenciada.
1355. Así las cosas, como consta en el contrato de administración de la PTAP

Prosantana, quien tiene la obligación de realizar el mantenimiento de la
Planta es la sociedad que lo administra.
1356. En este orden de ideas, al ser la instalación de sellos en las juntas de

dilatación de las losas de concreto obras de mantenimiento, las debe
asumir quien tenga la administración de la Planta y no Proactiva, quien
simplemente realizó la construcción del canal.
NN. Valor del estudio de diagnóstico del problema ocasionado por el

taponamiento del drenaje de fondo de lixiviados en Terraza 5
Zona VIII.
1357. La UAESP consideró en la Resolución No. 677, equivocadamente, que

mi representada había incumplido sus obligaciones en relación con la
calidad y estabilidad mínima de las obras realizadas en el Relleno:
“Conforme lo establecido en el contrato de concesión C-011

de 2000, el CONTRATISTA debe garantizar que las obras que
fueron entregados durante la ejecución del contrato o con
ocasión de su terminación, cumplan con los requisitos de
calidad y estabilidad mínimos.
Ante los inconvenientes presentados por el taponamiento de la

tubería de drenaje de fondo de lixiviados de la terraza 5 Zona
VIII que generan la inestabilidad de la zona, debido a la mala
calidad de los trabajos ejecutados por PROACTIVA, el actual
Operador – Aguas de Bogotá – se vio obligado a contratar un
estudio preliminar de la situación presentada como diagnóstico
para hacer los correctivos necesarios, que debió haber hecho
PROACTIVA, incumplimiento éste, evidenciado y requerido
por la INTERVENTORIA.”
1358. Sin embargo, no hay incumplimiento alguno por parte de Proactiva

pues: (i) no existía ninguna obligación a cargo de mi representada de
realizar un estudio de diagnóstico sobre el taponamiento del drenaje de
fondo de la Terraza 5 Zona VIII y (ii) los trabajos realizados por
Proactiva en ninguna medida pueden ser calificados como de mala
calidad.

1359. Cuando se derrumbó el DAS, por motivos no imputables a Proactiva,

como se encuentra debidamente probado, el drenaje de fondo de la
Terraza 5 se vio afectado pues el mismo estaba conectado con la caja
del Sistema de Lixiviados que se encontraba en la Terraza 8.
1360. Como ya lo habíamos manifestado, para afrontar lo que fue considerado

en su momento como una emergencia ambiental, Proactiva se
comprometió con la UAESP a realizar todas las labores necesarias para
levantar la estructura del DAS y garantizar la estabilidad del Relleno.
1361. Dentro de los compromisos que adquirió mi representada no se incluyó

la presentación de un estudio de diagnóstico del problema ocasionado
por el taponamiento del drenaje de fondo de lixiviados en Terraza 5
Zona VIII.
1362. No obstante lo anterior, mi representada si realizó una serie de

procedimientos para explorar la Terraza 5 e identificar la magnitud del
daño y la existencia de lixiviados que no estuvieran siendo drenados.
1363. Dentro de las actividades que se realizaron en dicha terraza, Proactiva

realizó dos perforaciones con las cuales se demostró que en dicha
terraza no había lixiviados que no estuvieran siendo drenados y
conducidos al Sistema de Conducción de Lixiviados, lo cual se le
informó oportunamente a la UAESP.
1364. En esa medida, las actividades de diagnóstico se realizaron y se llegó a

conclusiones que se informaron a la entidad contratante, por lo que no
hay incumplimiento alguno por parte de mi representada.
OO. Inexistencia de incumplimiento en la calibración de la canaleta

parshall del pondaje VII Zona VIII.
1365. La UAESP, equivocadamente, consideró que mi representada incumplió

su obligación de calibrar la Canaleta Parshall del Pondaje VII Zona VIII:
“La Canaleta Parshall es una estructura que se utiliza como

sistema de medición de caudales de los lixiviados de la Zona
VIII. Su puesta en funcionamiento es una obligación del
CONTRATISTA contenida en el Plan de Manejo Ambiental,
Medida 2.3. – Manejo de Lixiviados. (Anexo 62)
En diversas oportunidades la Interventoría requirió a

PROACTIVA con el fin de que se calibrara o fuera remplazada
por un caudalímetro con el fin de tener lecturas más próximas
a la realidad, como lo demuestran los oficios enviados a
PROACTIVA.
De acuerdo a visita técnica al RSDJ llevada a cabo por el

ingeniero Javier Goenaga, del Departamento Técnico de Aqua
Colombia Ltda., fabricantes de la canaleta, en su oficio dirigido

a PROACTIVA del 21 de abril de 2010 (Anexo 63) opinó que

esta canaleta no presenta inconvenientes en su construcción y
que se encuentra debidamente instalada, y que para lograr su
funcionamiento adecuado, se debe garantizar un flujo laminar
en el cuerpo de la canaleta dirigiendo el cauce del lixiviado a
la entrada de una forma menos pronunciada mediante la
adecuación del terreno para tal fin. Una vez logrado el flujo
laminar, debe realizar aforos del cauce durante un tiempo
prudencial utilizando sus caudalímetros para así deducir una
curva de calibración de la canaleta, con la cual el fabricante
podrá construir y suministrar la regleta de medición.
La calibración de la Canaleta Parshall del Pondaje VII Zona

VIII, siendo una actividad propia de la operación del Relleno
Sanitario Doña Juana no se realizó por PROACTIVA, por lo
cual se configuró un incumplimiento que se debe valorar.”
1366. Sin embargo, no hubo incumplimiento alguno por parte de mi

representada pues Proactiva calibró la Canaleta Parshall.
1367. En todo caso es necesario resaltar que el informe que cita la UAESP en
la Resolución No. 677 es de abril del año 2010, es decir, seis meses
después de la terminación del Contrato.
1368. Ello implica que Proactiva ya no era el operador del Relleno y, por lo
tanto, le correspondía a Aguas de Bogotá realizar las obras de
mantenimiento de la Canaleta Parshall que el Interventor considerara
necesarias.
1369. Así las cosas, podemos concluir que no hubo incumplimiento por parte
de Proactiva en relación con la calibración de la Canaleta Parshall”.
6.4. Contestación de la reforma de la demanda.
La convocada dio contestación a los anteriores hechos de esta forma:
“CAPITULO I. – ANTECEDENTES
Los respondo con la misma numeración empleada en la demanda por la

sociedad demandante, así:
A. El Relleno Sanitario Doña Juana y el proceso de Licitación.
Al 1: Es cierto.
Al 2: Es cierto.
Al 3: Es cierto.

Al 4: Es parcialmente cierto, porque este hecho no tiene los alcances que se

le pretende dar en la demanda, en el sentido de que los errores de diseño y
operación que motivaron la decisión de la Administración, hayan afectado a
PROACTIVA, por el desconocimiento de tales errores, el estado del relleno
como consecuencia de ellos y la necesidad de obras correctivas no previstas.
Al 5: Es parcialmente cierto. Me remito a la respuesta anterior.
Al 6: Es parcialmente cierto. Aclaro que el diseño y la construcción del

Relleno Sanitario es dinámica, por etapas e integral y cada concesionario
asume la responsabilidad de que el conjunto de la instalación sanitaria opere
armónica y adecuadamente siendo, por tanto, responsable del diseño,
operación y administración del RSDJ durante el período de tiempo en el que
se le otorgue la concesión.
Al 7: Es cierto. Obsérvese además que el propio demandante fija la

Responsabilidad funcional de la UAESP, con consecuencias legales sobre el
contrato, en especial la asunción de los riesgos por parte del concesionario,
puesto que la UAESP no se constituyó para operarlo.
Al 8: Es parcialmente cierto. Respecto de los antecedentes y motivaciones de

la licitación pública internacional 002 de 1999 de la UAESP y la subsiguiente
invitación 01 de 2000, me remito exclusivamente al contenido de los actos
administrativos que dieron origen a los mismos a saber la resolución UAESP
057 de 1999 para la licitación y la resolución UAESP 008 del 26 de
septiembre de 2000 para la invitación referida. No es cierto, que el objeto del
contrato sería la operación, el objeto de la licitación claramente cómo se
estableció en los pliegos, en la invitación y en el contrato mismo era mucho
más amplio.
Al 9: Es cierto. Me remito a la respuesta dada al hecho anterior.
Al 10: Es cierto.
Al 11: Es parcialmente cierto. Proactiva olvida mencionar que fue

seleccionada, entre otras razones por la experiencia que acreditó en materia
de manejo de rellenos en general y de lixiviados en particular.
Al 12. Es cierto.
Al 13: Es parcialmente cierto. Es cierto, que el RSDJ tenía 12 años de

existencia y operación. No es cierto, en cuanto se pretende hacer ver que
PROACTIVA no tenía ninguna obligación respecto de la planeación y el
diseño del Relleno. Se reitera, que el diseño y la construcción del Relleno
Sanitario es dinámica, por etapas e integral y cada concesionario asume la
responsabilidad de que el conjunto de la instalación sanitaria funcione
armónica y adecuadamente siendo, por tanto, responsable integral del
mantenimiento de las zonas ya utilizadas del mismo y de la planeación e
implementación de las medidas que preserven dichas zonas ya utilizada en sí
mismas o en cuanto a la afectación que pueda generar respecto de futuras
zonas de disposición o respecto de predios colindantes de terceros o cuerpos

de aguas superficiales o subterráneos. Así mismo, claro está el Concesionario

es responsable del diseño, operación y administración de las zonas del RSDJ
que utilizará para cumplir con el objeto del contrato durante el período de
tiempo en el que se le otorgue la concesión, debiendo velar en aplicación de
su conocimiento técnico por la interacción armónica de estas nuevas zonas
con las anteriores.
Al 14: No es cierto. El concesionario claramente asumió responsabilidades

específicas de diseño, operación y mantenimiento respecto de zonas ya
clausuradas o por clausurar, y, respecto de las futuras zonas de disposición
que dentro de la instalación debía habilitar de manera armónica y a veces
integrada a zonas ya existentes del relleno. Toda la actividad de los diferentes
concesionarios responde a una intervención continua en todos los frentes:
Diseño, mantenimiento, clausura, expansión, habilitación y tratamiento.
Al 15: No es cierto como está redactado, claro que PROACTIVA no fue el

anterior Concesionario, pero en virtud del pliego que sirvió de referencia para
la invitación internacional 01 de 2000 debía estructurar su oferta con base por
una parte en el reglamento del relleno y por otra en el manual de operación
implementado por los anteriores concesionarios en todas y cada una de las
zonas de disposición y responder por el mantenimiento preventivo y
correctivo, rediseño y adecuación (teniendo en cuenta la geotecnia dinámica
propia de la disposición de residuos sólidos) de zonas ya clausuradas con o
sin novedades de estabilidad que eran todas conocidas para los oferentes en
particular la zona mansión y zona II.
Al 16: Es cierto. Además de lo que ya se ha expuesto, es claro que la UAESP

cumplió con la obligación de informar, hasta donde su conocimiento lo
permitía, el estado del relleno previo a su adjudicación por concesión. Para el
efecto, me remito a lo consignado en el pliego de condiciones de la Licitación
Pública Internacional 002 de 1999 de Concesión para la Administración,
Operación y Mantenimiento del Relleno Sanitario Doña Juana, que fueron
habilitados para la Invitación 001 de 2000, y a las actas de aclaración de los
referidos pliegos, en especial los siguientes apartes:
“1.2. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL RELLENO.
El área utilizable del Relleno Sanitario está repartida en ocho zonas, en donde
se han desarrollado o están en proceso de desarrollo, las etapas de
disposición de residuos sólidos convencionales y de residuos hospitalarios,
como se indica a continuación:
(…)
La Zona II, se encontraba en desarrollo hasta el 27 de septiembre de 1997,

fecha en que ocurrió un derrumbe de grandes proporciones. El área
aproximada es de 25.2 hectáreas y su capacidad se calculó para recibir
residuos entre 4 y 5 años aproximadamente….”
En la actualidad, las distintas zonas presentan las siguientes características

particulares:

La Zona de la Mansión ha presentado niveles altos de lixiviados y presiones

de poros relativamente altas y constantes. Con el fin de aliviar estas presiones
y mejorar las condiciones de estabilidad de la zona, se adelantó el diseño y se
opera el sistema de extracción de gases, mediante la realización de pruebas,
calibración de equipos, muestreos y mediciones de flujos.
Dentro del programa de recuperación de la Zona II, afectada por un derrumbe

de grandes proporciones acaecido el 27 de septiembre de 1997, se adelantan
las obras de reubicación de los residuos derrumbados en la denominada área
2…”
Además en virtud del pliego todos los participantes como expertos en

disposición de residuos sólidos se comprometieron a conocer y estudiar toda
la información relevante en relación con el servicio de aseo y la disposición
final en Bogotá, dentro de lo cual claro esta deben entenderse comprendidos
los diferentes estudios adelantados para diseñar las soluciones de
remediación de los públicos y notorios eventos de inestabilidad geológica y
estructural que afectaron al relleno en 1.997.
Al 17: No es cierto y es temerario lo afirmado. Toda la información técnica

relevante respecto del diseño, operación y mantenimiento debía de ser
investigada y evaluada por el oferente y se encontraba disponible para un
operador especializado como lo es Proactiva S.A. ESP en virtud de lo
dispuesto por el pliego de la licitación.
Al 18: No es cierto. Se reitera que de haber impericia o negligencia ella sería

directamente atribuible a PROACTIVA, aún cuando en realidad es la prueba
directa de la mala fe y la deslealtad procesal con la que se construyó
artificiosamente la demanda, puesto que el conocimiento real del estado del
relleno y de los riesgos que asumía era responsabilidad del oferente y en todo
momento y en extenso proceso aclaraciones y adendas en el marco del
desarrollo del trámite licitatorio, la Entidad que represento atendió
extensamente y de manera documentada todas las inquietudes que se le
formularon.
Al 19. No es cierto. Claramente se está tergiversando la realidad. Si el fallo es

de esa fecha y el contrato suscrito con PROACTIVA, lo fue en marzo del
mismo año, es temerario a todas luces, sostener no solo que el Distrito
conocía en detalle las razones del derrumbe, sino que las ocultó
deliberadamente. En este sentido el fallo desmiente de manera contundente a
PROACTIVA, en especial en el acápite de conclusiones del tribunal, que a
letra dice: “a) En forma alguna aparece probado en el proceso que el
deslizamiento se haya originado en los incumplimientos que mutuamente se
imputan las partes, en el sentido en que se haya establecido claramente que
uno de tales incumplimientos haya sido la causa determinante del
deslizamiento. Si bien es cierto que tanto el distrito como Prosantana
incurrieron en las omisiones que atrás se señalan ellas no tienen la entidad
suficiente que permita calificarlas como incumplimiento contractual causa del
deslizamiento; y fundamentalmente, no está probado en el expediente que
ellas puedan considerarse como la causa del deslizamiento;

b) Lo que sí aparece probado, por el contrario, es que el sistema de

tratamiento de lixiviados que se implementó, por Decisión del Distrito y con el
conocimiento de Prosantana, era un sistema de naturaleza experimental,
sobre el cual no existía certeza exacta de su eficacia ni de los riesgos que su
ejecución comportaría…”10
Adicionalmente los documentos a que se hizo referencia en la presente

contestación son prueba directa de que hasta donde conocía el estado del
Relleno Sanitario Doña Juana la UAESP lo informo a los proponentes entre
ellos Proactiva y brindo todas las posibilidades para que previamente a la
adjudicación se constatara por parte de ellos lo pertinente.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que el Distrito, luego de conocido el

estudio de Sadat sobre las causas del accidente profiere el Decreto 859 del
14 de octubre de 1998, establece que el sistema de recirculación de lixiviados
no debe continuar aplicándose dado su efecto inestabilizador.
Al 20. Es parcialmente cierto, se reitera que no tiene el alcance que pretende

darle PROACTIVA en la demanda. Debe tener en cuenta el Tribunal que entre
1997 y 2001 la Entidad desarrollo diferentes estudios e implementó
soluciones a estos problemas tanto con el concesionario como terceros
contratistas.
Al 21. No es cierto como está redactado. El compromiso técnico asumido por

Proactiva como concesionario era abordar estas zonas con saturación de
lixiviados y reducir esta saturación y mejorar los coeficientes de inestabilidad
de las mismas, para lo cual asumió compromisos a nivel de Manual
Operaciones concretos que ejecutó bajo la supervisión del interventor
designado. Darle manejo técnico a estas áreas ya clausuradas o por clausurar
era de la esencia de sus obligaciones como concesionario.
Al 22: La situación crítica del RSDJ era un hecho público y notorio desde el
año 1997 y condición esencial de la adjudicación era asumir la continuidad en
la implementación de las soluciones técnicas definidas para corregir esta
situación a lo largo de varios años. Así no puede ser cierto el sentido que
quiere darle el convocante a esta serie de hechos y a este en particular en
cuanto a haberse visto sorprendido por la condición del relleno. Las labores
ejecutadas por el contratista, corresponden a las necesarias teniendo en
cuenta al estado del relleno y al conocimiento que tenía PROACTIVA de esta
situación y era uno de los núcleos de sus obligaciones tomar todas las
disposiciones técnicas pertinentes para asegurar el adecuado mantenimiento
de la instalación que ineludiblemente involucra su estabilidad geológica
integral.
10
Laudo arbitral del 18 de diciembre de 2000 de Promotora de Construcciones e Inversiones
Santa S.A. Prosantana S.A. y Distrito Capital de Santafé de Bogotá y Compañía
Aseguradora de Fianzas .A. Confianza S.A. Árbitros: Saúl Sotomonte Sotomonte
(presidente), Juan Carlos Henao Pérez y Daniel Suárez Hernández.

Al 23. No es cierto. Era su responsabilidad como oferente serio establecer,

investigar y conceptualizar el estado del relleno. Toda la información estuvo
disponible para los oferentes y extensas rondas de aclaraciones permitieron a
todos ellos satisfacer sus inquietudes. La calificación respecto de la idoneidad
técnica de las instalaciones existentes no tiene sustento y no me consta. Lo
que sí es claro en virtud del pliego al cual se remitió la invitación 1 de 2000 es
que el concesionario era responsable de implementar todas las acciones que
en el marco de su autonomía y pericia técnica considerara como lo establece
con claridad el aparte 2.1.1.15:
“Realizar las demás acciones, trabajos y obras que se requieran para

mantener la totalidad del relleno en condiciones técnicas y ambientales
óptimas”.
Al 24. No es cierto. Por el contrario la temeridad con la que PROACTIVA hace

esta afirmación en la demanda, totalmente contraria a la realidad, debe ser
tomada como un indicio de la mala fe y deslealtad procesal con la que se
configura la presente demanda, ya que era su deber contractual informarse de
la historia, diseño y especificaciones de la instalación como supuesto
operador especializado. Otra cosa parece ser que PROACTIVA no era para la
fecha de adjudicación el experto que acreditó y dijo ser, lo cual vendría
implicaciones de otra naturaleza.
Al 25. No es cierto y no se entiende como está redactado. Obsérvese que

PROACTIVA previendo que la realidad refuta contundentemente su alegado
desconocimiento, sesga nuevamente los hechos pretendiendo se siga un
camino falso, según el cual la UAESP diseñó maliciosamente un proceso
licitatorio destinado a vulnerar la buena fe contractual.
Los pliegos no inducían a error. Otra cosa es que aparentemente el oferente

PROACTIVA pudo pecar de imprevisión o sobredimensionó su experiencia
técnica.
Al 26. No es cierto. Como se demostrará en el curso del proceso, la

ambigüedad de los hechos alegados como constitutivos de obligaciones
adicionales, la dificultad para constatar que no formaban parte de las obras
proyectadas, por la forma como se realizó la propuesta técnica, la
imposibilidad de medir su magnitud en términos económicos y, en
consecuencia, la ruptura de la ecuación contractual primaria o inicial, la que
además se desconoce y no se ha acreditado siquiera sumariamente en la
presente demanda, son hechos todos estos atribuibles a Proactiva, de los que
intenta obtener un provecho indebido, pues ella si los conoce en su integridad
y los reclama, con pleno conocimiento de que son constitutivos de mala fe
contractual y deslealtad procesal.
Para que los señores árbitros se hagan una idea de la forma como Proactiva
intenta obtener provecho de su mala fe contractual, ésta si evidente dadas las
circunstancias que expresamente omitió informar a la UAESP, transcribo el
siguiente aparte de su oferta o propuesta técnica que obra a folio 001612:
“1. INTRODUCCIÓN

El objeto de los siguientes apartados es definir de una forma meramente

descriptiva los aspectos generales de la oferta que nuestro consorcio
presenta para “Concesión para la administración. Operación y mantenimiento
de Relleno Sanitario Doña Juana”. No pretende ser una exposición exhaustiva
por considerar que ello corresponde al proyecto definitivo a elaborar en caso
de resultar adjudicatarios, sino una descripción de los aspectos más
significativos utilizados para la evaluación de la oferta ajustándonos a los
requerimientos del Pliego de Condiciones que rige esta licitación”.
A partir de allí es fácil aducir que cualquier obra no contemplada en esa

oferta, caracterizada por su total indefinición, es adicional y, por ende,
constitutiva de desequilibrio económico. Encubierta queda también la
magnitud, adicional en términos dinerarios de esas presuntas obras
adicionales, puesto que no estaban contempladas inicialmente, bastando para
probar ello la simple afirmación del propio contratista.
Y como se desconocen las obras presupuestadas y el costo de las mismas se

hace difícil refutar que las que Proactiva alega como adicionales son en grado
sumo onerosas y constitutivas de desequilibrio contractual.
A lo largo de la demanda, se omite, de manera conveniente también, hacer

cualquier análisis relacionado con el mayor ingreso, sustancialmente superior
al presupuestado, quizás para eludir la discusión de si este mayor ingreso es
suficiente para cubrir cualquier desequilibrio financiero, en el remoto caso de
que el mismo se hubiera presentado. Advertimos a los señores árbitros que
en el contrato inicial se presupuestó una suma de 84.000 millones y
PROACTIVA recibió durante los 5 primeros años de contrato una suma
aproximada de 110.000 millones. Este hecho no se menciona, se soslaya en
la demanda y no se incluye como elemento de análisis en el experticio que
acompaña, siendo de elemental procedencia.
Finalmente, no es cierto que haya incumplimiento de la entidad, que por el

contrario fue explicita en cuanto a las obligaciones específicas del
concesionario como se evidencia de la cláusula segunda para las
responsabilidades técnicas respecto del mantenimiento, operación y diseño
de la instalación.
Al 27. No es cierto. Es una afirmación del demandante contraria a la realidad

como ya ha quedado acreditado suficientemente en la presente contestación.
Además como consta en los documentos de entrega el proceso de entrega,
que sea dicho de paso tomó tres días, todos los Manuales y planos fueron
entregados y el anterior concesionario permaneció en la instalación un tiempo
considerable hasta la conclusión de obras pendientes, y el interventor
desarrollo su función en ambos contratos asegurando con ello la entidad una
memoria institucional suficiente y la continuidad en el desarrollo de la
obligaciones a cargo del concesionario, como lo evidencia el cumplimiento del
contrato en sus meses iniciales que no evidencia suspensión o afectación
significativa en dichas labores.

Al 28. No es cierto. Este no es un hecho, sino la conclusión a la que el

demandante en forma temeraria pretende que arriben los señores árbitros.
B. LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OPERACIÓN DEL RELLENO

SANITARIO DOÑA JUANA NO. C-011 DE 2000 Y EL ESQUEMA
CONTRACTUAL.
Al 29. Es cierto. Pero se reitera que contrario a lo que alega el demandante,

con pleno conocimiento suyo del estado del relleno o al menos con las
oportunidades y garantía suficientes para predeterminarlo con miras a aceptar
los riesgos propios de este tipo de concesiones y del estado real del relleno
sanitario.
Al 30. Es cierto. De dicho objeto se derivan consecuencias diametralmente

opuestas a las que se pretende en la demanda. En efecto, esta cláusula hace
referencia a documentos, tales como el Decreto No. 608 del 28 de septiembre
de 1994, por el cual se adopta el reglamento de la concesión del manejo y
operación del relleno sanitario Doña Juana de acuerdo con lo señalado en el
artículo 2º. del decreto 159 del 30 de marzo de 1994, por el cual se dictan
normas para la liquidación de las Empresa Distrital de Servicios Públicos,
EDIS, y la celebración de los contratos que garanticen la prestación de los
servicios actualmente a su cargo.
El artículo 12 del referido Decreto, prescribe que: “La prestación del servicio
de aseo urbano en sus componentes de recolección domiciliaria de basuras;
barrido de calles y otros bienes de uso público; remoción de escombros de
arrojo clandestino; transferencia de residuos; recolección, conducción y
disposición de residuos patógenos y peligrosos; reciclaje, y transformación y
disposición final de basuras, estará a cargo de las personas naturales o
jurídicas, cooperativas, asociaciones, juntas de acción comunal y organismos
cívicos que conforme al presente decreto celebren los respectivos contratos
de concesión.
La cláusula menciona así mismo, la normatividad vigente, de la cual forma

parte el Decreto Distrital 609 del 28 de septiembre 1994, por el cual se
adoptan los reglamentos para la concesión de la prestación del servicio
público de recolección de basuras, barrido y limpieza de vías, área públicas y
la prestación del servicio de recolección de los residuos sólidos patógenos.
Al 31. Es cierta en cuanto a que se pactó la cláusula y me atengo al texto de

la misma. La citación de la cláusula sexta es parcial e incompleta. En efecto,
omite el convocante citar los párrafos 4 a 7 de la cláusula aludida que
efectivamente regulan la remuneración del concesionario y no informa al
Tribunal que mediante prórroga del contrato suscrita el 7 de abril de 2008 se
modificó el porcentaje de remuneración sobre el recaudo total zonal de la
concesión del servicio de aseo en Bogotá D.C. al 8.5%.
Al 32. No es cierto. Como claramente se estableció en el la cláusula sexta

citada la remuneración pactada con PROACTIVA era un “ porcentaje de
recaudo total zonal de la concesión del servicio de aseo” . En
consecuencia, no es cierto en forma alguna como lo establecen las

disposiciones contractuales y regulatorias que la remuneración fuera

proporcionada al volumen de basuras dispuestas en RSDJ. Por otra parte lo
facturado por servicio de aseo a los usuarios (origen del recaudo) en virtud de
lo dispuesto por la CRA al reglamentar la concesión de aseo hoy vigente
señalo que la tarifa para usuarios está determinada con base en un estimado
teórico de producción de residuos sólidos por usuarios según su estrato así
las cosas, no se cobra con base en un aforo de volumen de residuos.
También de manera conveniente y sesgada PROACTIVA omite mencionar,

nuevamente, que dada la flexibilidad de la remuneración, el porcentaje
inicialmente contemplado dentro de ella fue reducido en la prorraga (sic) del
contrato consentida por Proactiva y suscrita el día 7 de abril de 2008, hecho
totalmente contradictorio con una situación financiera insostenible dada la
presunta existencia de sobrecostos como reiteradamente se alega en esta
demanda. Tamaña contradicción es una prueba adicional de la mala fe con la
que se argumenta en esta demanda.
Al 33. No es cierto. Las obras que debía realizar PROACTIVA eran las
necesarias para el adecuado manejo del RSDJ que le fue Concesionado y
que estaban claramente previstas en el contrato y en las normas que lo
regulan y que dependida del volumen de residuos sólidos y de la clase de los
mismos.
Al 34. No es cierto en la forma redactada y se trata además de una afirmación

teórica y especulativa. Me remito al texto del contrato en cuanto a la citación
realizada de la cláusula 27 y afirmo que lo que habilita una eventual solicitud
de restablecimiento de la ecuación económica no es la existencia de la
cláusula 27 per se, sino la existencia de hechos verdaderos de ruptura del
equilibrio contractual, debidamente evidenciados a la entidad al momento de
su ocurrencia, debidamente probados y que hayan sido imprevisibles para el
concesionario y no imputables a él.
De ello se derivan consecuencias totalmente contrarias a las que se

pretenden en la demanda, pues en el curso del proceso se demostrara que
ninguna de las actividades alegadas en la demanda puede ser considerada
imprevisible, ni tan siquiera en su mayoría adicionales a las propias del objeto
del contrato o imputables al incumplimiento por parte de la entidad, así como
tampoco que se haya probado siquiera sumariamente que condujeron al
contratista a una perdida que deba ser corregida.
Al 35. No es cierto. La UAESP no incumplió ni de forma evidente ni reiterada

mente el contrato y mucho menos puede ponerse en duda su buena fe. En el
curso de proceso se demostrará el accionar de PROACTIVA ese si
plenamente consciente con el cual intenta obtener provecho indebido en
detrimento del erario de la ciudad.
Al 36. No es cierto. No hay prueba alguna de que en efecto el equilibrio

económico del contrato se haya afectado ni por incumplimiento y mucho
menos por actuaciones negligentes de mi representada. Por el contrario se
demostrará que los ingresos percibidos por PROACTIVA en la ejecución del
contrato fueron superiores a las expectativas financieras del contratista que

ahora y en adición pretende obtener infundado lucro y provecho de una

cuantiosa demanda arbitral.
Al 37. No es cierto. Adicionalmente, el reconocimiento que hace el Contratista

de las previas negativas sobre sus infundados reclamos tiene efectos
procesales, relacionados específicamente con la caducidad de las acciones
frente a la mayoría de las reclamaciones, como se expondrá en la excepción
respectiva.
Al 38. Es cierto. Ello además es prueba directa de que o bien no existió

desequilibrio económico o de que este fue restablecido o que existió renuncia
a la reclamación o que en última instancia operó la remisión o condonación de
las obligaciones a cargo de la UAESP si llegare a establecerse que existió el
pretendido desequilibrio económico.
Al 39. Es cierto. Adicionalmente, como se acreditara en el presente proceso,

conceptos de estas distintas interventorias, los cuales se relacionaran como
pruebas en el capítulo correspondiente son el fundamento de las negativas
previa a las reclamaciones que hizo PROACTIVA sobre algunos de los
hechos planteados como sustento de sus pretensiones sin que los mismos
fueran refutados de manera contundente por PROACTIVA, circunstancias
sobre las cuales también se guarda un conveniente silencio por parte suya en
la demanda.
Al 40. Es cierto.
Al 41. No es cierto. Para el efecto, me remitiré a los verdaderos hechos sobre

lo que ocurrió en el proceso de liquidación, las garantías otorgadas y la
particular conducta asumida por Proactiva, los cuales fueron expuestos
claramente dentro del trámite de la tutela que figura aportada al presente
proceso.
Al 42. No es cierto. Para el efecto me remito a la constancia expedida por la

directora Jurídica de la UAESP de fecha 29 de marzo de 2011 (Anexo No. ),
en la que se detalla el proceso de notificación y agotamiento de la vía
gubernativa respecto de los miembros del consorcio Proactiva Doña Juana,
integrado por Compagnie Generale d´Enterpresis Automobiles S.A., Proactiva
Colombia S.A. (antes FCC Internacional de Servicios Colombia S.A., Alfonso
Benítez S.A., FCC Medio Ambiente S.A. y Fomento de Construcciones y
Contratas S.A. FCC.
Al 43. Es cierto.
Al 44. No es cierto la Resolución 908 de 2.010 no contemplaba puntos

nuevos. El recurso interpuesto se resolvió mediante la resolución No. 283 de
2011, mediante la cual se rechazó por improcedente la referida impugnación.
Al 45. No es un hecho. Es una opinión jurídica sobre la competencia del

Tribunal, la cual abiertamente desconoce PROACTIVA, pues en la demanda
pide a los señores árbitros que se pronuncien sobre la legalidad, tanto desde
el punto de vista factico como normativo, de los incumplimientos

determinados en la citada Resolución. Sobre ello se formulará la

correspondiente excepción.
Al 46. No es un hecho. Es una mención sobre el contenido de la demanda.
Al 47. No es un hecho. Se trata de una descripción grafica sobre el

equivocado entendimiento que tiene PROACTIVA de los diferentes contratos
de concesión.
Al 48: Es cierto.
Al 49: No es cierto: La UAESP no ha incumplido sus funciones ni ha omitido

sus obligaciones en relación con la disposición final de escombros en la
ciudad. A lo largo de la ejecución del contrato han existido diversas
escombreras autorizadas y operando hasta el lleno de su capacidad y se ha
logrado también una importante solución estructural para la disposición de
escombro limpio en la ciudad. En efecto, la escombrera de la Fiscala opera
desde marzo de 2006 en los terrenos de reclamo de la mina del mismo
nombre ubicada en la zona minero industrial del Tunjuelo en la ciudad de
Bogotá. Este lugar de disposición final de escombros se encuentra destinado
a la disposición de escombros no contaminados en aplicación de las
disposiciones nacionales que regulan la materia.
Al 50: No es cierto lo afirmado y como se demostrará en el proceso se

patentiza la intención de manipular la realidad de la operación del RSDJ para
sustentar un injusto reclamo de inexistente desequilibrio económico.
En efecto, los escombros cuya disposición debe efectuarse dentro del relleno,
y que históricamente allí se adelantado y que como tal era una disposición
prevista y previsible para el concesionario al momento de su selección,
corresponde a escombros contaminados con basuras y otros desechos
líquidos o sólidos y que son procedentes de dos fuentes principales:
- La disposición irregular y clandestina en los vías y áreas públicas de la

ciudad.
- La capacidad de 1 metro cúbico de disposición de escombros otorgada
mensualmente a cada usuario como parte de la contraprestación que
reciben los usuarios a cambio de la tarifa de recolección, barrido y
limpieza (RBL) en virtud de lo establecido por la CRA y vigente en la
ciudad a partir de 2003.
Ambas fuentes señaladas generan escombros contaminados que de acuerdo

con su situación material (estar mezclados con otros tipos de residuos
sólidos) son inaptos para su disposición en las escombreras habilitadas en
virtud de las disposiciones nacionales vigentes y que según lo dispuesto por
la resolución 541 de 1994 del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (MAVDT) no pueden ser ingresados en escombreras, las cuales en
virtud de esta norma, solo deben recibir lo que en la terminología propia del
manejo de residuos sólidos se denominan “escombros limpios”, a los cuales
se refiere la disposición invocada por la convocante y sus normas nacionales
concordantes.

Es común y habitual como se demostrará en el proceso que tanto los

escombros de fuente clandestina como los generados domiciliariamente se
contaminen. En la vía o espacio público por cuanto otros miembros de la
comunidad vierten en el arrojo clandestino sus basuras y a nivel domiciliario
por cuanto se dispone en ellos el restante de la basura del generador. La
imposibilidad de separar en la fuente (espacio público o domicilio del usuario
donde se recoge) lleva a los concesionarios a recolectar estos escombros
como contaminados y entregarlos para su disposición final en RSDJ donde
deben ser recibidos como parte del conjunto de residuos de la ciudad en el
marco de las obligaciones del contrato y del manual de operación del relleno.
No es cierto tampoco que no existieran en la ciudad de Bogotá y sus

alrededores escombreras autorizadas. A lo largo de la ejecución del contrato
C-011 de 2000, como se probará en el proceso múltiples escombreras
operaron en la ciudad con la autorización de la Secretaría del Medio Ambiente
o el Ministerio del Medio Ambiente según sus competencias.
Lo que debe saber el Tribunal es que las escombreras autorizadas se limitan

a recibir escombros limpios y que los “escombros contaminados” hacen parte
del flujo de residuos sólidos que se generan en Bogotá y que en virtud del
reglamento de operación del RSDJ deben ser dispuestos o aprovechados en
dicha instalación sanitaria.
Finalmente, no es cierto que la UAESP haya ordenado la disposición final de

escombros limpios en RSDJ y tampoco es cierto que este tipo de escombros
limpios se hayan dispuesto en dicha instalación durante la vigencia del
contrato C-011 de 2000.
Al 51: No es cierto. La disposición de escombros contaminados en RSDJ se

encontraba prevista dentro de las condiciones de operación conocidas y
aceptadas por el concesionario Proactiva Doña Juana S.A. ESP al momento
de suscribir el contrato C-011 de 2007 y estos eran y son parte significativa de
los residuos sólidos que se recogen en la ciudad y son dispuestos de manera
definitiva en RSDJ.
No es cierto tampoco que haya existido un compromiso de la UAESP de

habilitar por su cuenta escombreras. Esta es una afirmación que desconoce
de manera flagrante la realidad de la disposición de escombros limpios o
contaminados en la ciudad.
En efecto, los escombros limpios son conducidos por sus generadores en

virtud de la legislación vigente a escombreras habilitadas de propiedad
generalmente de particulares. Estas escombreras de manera habitual se
autorizan en zonas que se pretende rellenar para adelantar construcciones
para uso habitacional o comercial (siendo por ello inviable disponer en ellas
escombros contaminados con basura) o corresponden a zonas de reclamo
minero (recuperación después de la explotación), siendo generalmente por
cuenta de sus características, zonas de disposición transitorias y limitadas en
el tiempo al hecho de que se alcance la cota de relleno que el particular tenga
prevista y aprobada.

Ejemplo significativo que el concesionario demandante convenientemente

omite es la otrora escombrera conocida como Carcava de la Aurora situada
en frente de RSDJ y que fuera efectivamente rellenada en el tiempo y sobre la
cual existe hoy en día una urbanización.
Otra cosa es que la UAESP busque en el marco de su misión institucional la

implementación de esquemas de aprovechamiento para escombros
contaminados y otros muchos residuos sólidos reutilizables o reciclables.
De hecho de manera expresa se le requirió al concesionario a través de la

interventoría del contrato que en el marco de su responsabilidad contractual,
su amplia experiencia y su autonomía técnica y contractual, proveyera
alternativas de separación, aprovechamiento y disposición dentro de la
significativa área del relleno a su disposición.
Sin embargo, a lo largo de la dilatada ejecución del contrato, el concesionario

para maximizar sus utilidades se abstuvo de darle un manejo técnico y acorde
con los principios de aprovechamiento a los escombros contaminados
generados por la ciudad.
Al 52: No es cierto en cuanto a lo señalado en primer lugar respecto a un

supuesto incumplimiento de la UAESP de sus funciones por cuanto la UAESP
y el Distrito Capital aprobaron, durante la vigencia del contrato que nos ocupa,
diversos sitios como escombreras con la finalidad de que en ellas se hiciera el
vertimiento de escombros limpios, como se ha señalado, y, periódicamente,
informaban a los responsables de la recolección, barrido y limpieza en la
ciudad, así como a los grandes generadores de escombro limpio, de los
lugares habilitados en la ciudad como escombreras.
No es cierto lo afirmado en segundo lugar en este hecho en cuanto a la

supuesta violación por parte de la UAESP de lo dispuesto en el decreto
distrital 357 de 1997. La norma referida, así como la resolución nacional 541
de 1994 del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT) de la cual deriva, regulan el transporte, cargue y disposición final de
escombros de obra “limpios”. De hecho de manera clara y notoria la
resolución 541 de 1994, norma marco para la disposición de escombros a
nivel nacional, prohíbe la disposición de escombros contaminados con
basuras en las escombreras. En efecto, el artículo 4 numeral 3 de esta
resolución se señala con claridad:
Artículo 4: Criterios básicos de manejo ambiental de escombreras

municipales. Se aplicarán a las escombreras los siguientes criterios básicos
de manejo ambiental:
(…) 3. No se aceptarán materiales o elementos que vengan mezclados con

otro tipo de residuos como basuras, residuos líquidos, tóxicos o peligrosos…”
Así las cosas una vez contaminado el escombro es inepto para ser dispuesto
en una escombrera habilitada y siendo evidentemente un residuo sólido y
basura en el marco de la definición del mismo prevista en el decreto 608 de

1994 contentivo del reglamento para el manejo y operación de la concesión

del RSDJ, debe disponerse el mismo en sus instalaciones, siendo su
ubicación para disposición final dentro de las zonas para disposición de
basuras o en una zona especial de disposición decisión a cargo del
concesionario en el marco de la autonomía técnica y contractual que lo
ampara.
Finalmente, no es cierto en forma alguna que la UAESP haya incumplido el

contrato C-011 de 2000. Dentro de los pliegos de condiciones, el contrato y el
Manual de Operaciones del RSDJ resulta absolutamente claro que el
concesionario deberá asumir la disposición final de la totalidad de los residuos
generados en la ciudad de Bogotá y que sean recogidos o barridos por los
concesionarios de recolección, barrido y limpieza (RBL) de la ciudad.
La caracterización de los residuos sólidos que se incorporó al pliego de

condiciones que fuera acogido en el marco de la invitación internacional No.
01 de 2000 mostraba los contenidos físico químicos típicos de las basuras
vertidas en el relleno para 1998 y 1999 y claro está los informes de
interventoría de los concesionarios de RBL para los años anteriores a 2000
mostraban de manera discriminada la información correspondiente al
estimado de escombros contaminados que ingresaban al relleno al momento
de adjudicarse a Proactiva Doña Juana S.A. ESP.
Proactiva Doña Juana S.A. ESP como empresa con amplísima experiencia
nacional e internacional y en su condición de experto se comprometió a
conocer toda la información técnica relevante para la ejecución del contrato.
Así las cosas es imposible ahora que, como operador especializado, ahora
Proactiva Doña Juana S.A. ESP alegue que desconocía el hecho de que
cerca del 10% del volumen total de residuos generados por la ciudad para
2000 correspondía a escombros contaminados y que dichos escombros
contaminados se disponían en las instalaciones de RSDJ desde la iniciación
del mismo.
La disposición final de escombros contaminados, como parte de los residuos

sólidos generados por la ciudad, era claramente, y a la fecha sigue siéndolo,
una obligación principalísima del concesionario de disposición final en el
RSDJ, contenida en la cláusula primera que comprende el objeto del contrato:
“Cláusula 1. Objeto: Por el presente contrato el CONCESIONARIO asume por

su cuenta y riesgo la administración, operación y mantenimiento del relleno
sanitario Doña Juana, donde se disponen actualmente los residuos sólidos
generados en Santa Fe de Bogotá…”(subrayado fuera del texto)
El reglamento de la concesión contenido en el decreto distrital 608 de 1994, y

que el concesionario se comprometió acatar en virtud de lo dispuesto por la
cláusula segunda numeral 1.7 del contrato especifica claramente en que
consisten los residuos o desechos sólidos que deben ser dispuestos en
RSDJ:

“Desecho sólido: Es todo objeto, sustancia o elemento en estado sólido, que

se abandona, bota o rechaza”
A su vez el decreto distrital 609 de 1994 que reglamentaba la recolección,

barrido y limpieza de las basuras en Bogotá que a su vez debían ser
dispuestas en el RSDJ define igualmente los residuos sólidos:
“Residuo sólido: Basura, desecho o desperdicio sólido, putrescible o no

putrescible, que se abandona, bota o rechaza. Se comprende en la misma
definición los desperdicios, cenizas y elementos de barrido y limpieza de vías,
los desechos de procesos industriales, de hospitales, plazas de mercado y
otros lugares públicos y cualquier otro material similar a los anteriores.
Residuos sólidos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas: Son los

residuos sólidos de cualquier origen diseminados en las vías y áreas públicas.
Ahora bien, si disponer dentro de las celdas creadas para basuras de estos
escombros contaminados podía en opinión del concesionario resultar
antitécnico o inconveniente, en el marco de su autonomía técnica y científica
como concesionario debió implementar medidas de aprovechamiento y
eventual disposición especial en áreas exclusivas para tal fin, tal y como de
manera reiterada se lo sugirieron los interventores designados, en el marco
de su obligación contractual general y específica.
En efecto, el contrato en su cláusula primera de objeto preveía igualmente

esta obligación a cargo del concesionario:
“Cláusula 1. Objeto: Por el presente contrato el CONCESIONARIO asume por

su cuenta y riesgo la administración, operación y mantenimiento del relleno
generados en Santa Fe de Bogotá incluyendo las obras de adecuación del
terreno y la operación de alojamiento técnico de basuras que ingresan al
relleno sanitario, el diseño de las nuevas zonas de disposición final,…”
(subrayado fuera del texto)
Finalmente, dentro de las obligaciones específicas a cargo del concesionario

cabe realzar la siguiente para desvirtuar lo afirmado por la convocante y
reafirmar que la UAESP que represento en forma alguna incumplió el contrato
C-011 de 2000:
“2.1.16 Realizar las demás acciones, trabajos y obras que se requieran para
mantener la totalidad del relleno en condiciones técnicas y ambientales
óptimas.”
Al 53: No es cierto para los escombros contaminados que deben vertirse (sic)
por su origen y condición en el RSDJ. La descripción de escombros
presentada corresponde a los derivados de construcciones y demoliciones,
públicas o privadas, debidamente autorizadas y que ofrecen por su
manipulación separada una garantía mínima de no estar contaminados con
otro tipo de residuos sólidos municipales y que si son aptos por esta razón

para ser vertidos en las diversas escombreras de la Fiscala y otras dentro de

la zona de influencia del distrito.
En RSDJ se disponen escombros contaminados con basura recogidos en

espacios públicos fruto del arrojo clandestino de los mismos o que hacen
parte del flujo de basura domiciliaria dentro del derecho de los usuarios de
disponer hasta un metro cúbico mensual de este tipo de residuos.
Al 54: No es cierto lo afirmado. El flujo de escombros contaminados era un

componente histórico y previsible de los residuos sólidos generados por la
ciudad y su disposición estaba prevista en el RSDJ desde su creación y hasta
la fecha.
No es cierto lo afirmado en cuanto a las consecuencias de la existencia de

escombros contaminados en el flujo de residuos depositados en las celdas del
RSDJ sobre el sistema de lixiviados u otros elementos de operación de la
infraestructura.
Debe advertir el Tribunal que toda la línea argumentativa en comento es una

inaceptable fabricación por parte de la convocante. En efecto, Proactiva Doña
Juana S.A. ESP como operador mundial experto en la disposición de residuos
sólidos (la matriz de esta compañía ha operado entre muchos otros los
rellenos sanitarios de la ciudad de Madrid, España) conocía y preveía el
habitual impacto de los lixiviados respecto de los drenajes existentes para su
evacuación como lo reconoce el concesionario en su comunicación PDJ-RL-
770 del 21 de noviembre de 2002 en la cual atiende expresos requerimientos
de la Contraloría Distrital respecto de la falta de actividades de mantenimiento
de su parte respecto de la red colectora de lixiviados. Lo afirmado por el
concesionario desvirtúa plenamente lo afirmado en la convocatoria que se
contesta respecto de este tema de escombros que configura
mayoritariamente el estrambótico paquete pretensional de esta acción:
Carta Proactiva Doña Juana S.A. ESP PDJ-RL-770 de 21 de noviembre de

2002 dirigida a Juan Luis Mesa como Director Técnico la UESP atendiendo
cuestionamientos formulados por la Contraloría y el particular el hallazgo 7
denominado: “Acumulación de incrustaciones en paredes internas de tubería
del sistema de drenaje y tratamiento de lixiviados”. Para explicar la existencia
de las incrustaciones en las paredes internas de la tubería Proactiva Doña
Juana S.A. ESP manifiesta:
“La característica altamente incrustante de los lixiviados que se generan en el

relleno sanitario Doña Juana es propia de la composición físico química de
dichos líquidos. La formación de incrustaciones en la tubería es por tanto
lógica y previsible. Por tal razón se tienen programas de mantenimiento
preventivo y correctivo para eliminar los posibles taponamientos en formación
y los que se puedan presentar. Actualmente se dispone de una cuadrilla de
trabajadores dedicados permanentemente a dichas tareas.
Los problemas de taponamiento presentados hasta la fecha, han sido

resueltos oportunamente y no se ha observado en ninguna zona del relleno
incremento alguno en la presión de poros. Por el contrario los factores de

seguridad de todo el relleno tienden a aumentar mejorando la estabilidad de

la masa de residuos, tal como consta en los informes mensuales de operación
y en las actas de los Comités de Estabilidad.”(subrayado y resaltado fuera del
texto)
Además debo afirmar que no es cierto que la morfología de los residuos de la

ciudad que claramente era previsible haya agravado en forma alguna el tipo
de lixiviados generados o la condiciones de disposición técnica que
contractualmente estaban a cargo del concesionario. Por el contrario
decisiones técnicas del concesionario cuya finalidad esencial fue la de
maximizar su utilidad, como la de reemplazar la grava aluvial de 1 a 3
pulgadas en los filtros de las terrazas habilitadas por Proactiva Doña Juana
S.A. ESP por material rajó de bajas especificaciones, tuvieron significativos
impactos en la colmatación de las tuberías que el concesionario debía
mantener como se demostrará en el proceso.
Al 55: No es cierto. Los escombros contaminados están previstos dentro de la

caracterización histórica de los residuos de la ciudad y su disposición en el
RSDJ está prevista, y debió ser prevista por el concesionario, en la
elaboración de sus diseños.
Los eventuales problemas de estabilidad en las zonas VII y VIII que el

concesionario debió clausurar la primera, y diseñar y desarrollar la segunda
derivaron durante la ejecución del contrato de la baja pericia técnica del
concesionario, de la ejecución imperfecta de sus obligaciones de
mantenimiento de la instalación y del abuso y cambio constante y arbitrario de
las especificaciones de diseño como se acredita extensamente por las
diversas interventorías del contrato y los hechos acaecidos en su ejecución.
Al 56: No son ciertas las diversas afirmaciones contenidas en este hecho.

Primeramente, las disposiciones nacionales como distritales citadas
capciosamente por el convocante se refieren a la disposición final de
escombros limpios que no se remitieron ni se remiten hoy día a RSDJ para su
disposición.
Por otra parte, si en su autonomía técnica y experiencia acreditada el

concesionario consideraba que debía separar de la cadena de residuos
sólidos los escombros para darle una disposición separada o adelantar algún
tipo de aprovechamiento de los mismos, era su obligación contractual
implementar dichas alternativas.
Cualquier consecuencia derivada del incumplimiento o inaplicación de sus

criterios y recomendaciones técnicas debe ser naturalmente asumido por el
concesionario.
Al 57: No es cierto y en su sabiduría sabrá calificar el Tribunal la gravísima

falta a la verdad en la que incurre el convocante y darle los efectos procesales
y contractuales que le quepan.
En todas las liquidaciones efectuadas al concesionario a lo largo de la

ejecución del contrato se le canceló según lo previsto en el mismo con base

en el recaudo por concepto de recolección, barrido y disposición final en la

ciudad de Bogotá, esquema tarifario que comprende claro está la recolección
y disposición de los escombros contaminados que se vierten en RSDJ.
No es cierto en forma alguna como lo establecen las disposiciones

contractuales y regulatorias que la remuneración fuera proporcionada al
volumen de basuras dispuestas en RSDJ.
Al 58: No es cierto. La fijación de la tarifa para recolección, barrido y

disposición en la ciudad de Bogotá a lo largo de toda la vigencia del contrato
fue definida por la Comisión Reguladora de Agua Potable CRA con base en
aforos teóricos por usuario censado según su estrato social.
Los ingresos percibidos tanto los concesionarios de recolección, barrido y

limpieza (RBL) como por el concesionario de disposición final han excedido
notoriamente los volúmenes generados efectivamente en la medida en que
estadísticamente se verificó que los estimados regulatorios adoptados por la
CRA excedían notoriamente la realidad de la generación individual de los
usuarios en Bogotá, generando notorias y significativas ganancias para todos
estos concesionarios.
Al 59: No es cierto. El concesionario se comprometió a adelantar la

disposición de la totalidad de los residuos sólidos que se generaran en la
ciudad durante la vigencia del contrato sin referencia alguna ni directa ni
indirecta a una determinación cuantitativa o cualitativa de los residuos. La
tarifa recaudada como se ha explicado según la regulación vigente a lo largo
de la ejecución no era determinada por ningún aforo de basura producida por
la ciudad.
Se suministraron estadísticas sobre volúmenes y caracterización con el pliego

de licitación que sirvió de base a la invitación internacional 1 de 2000 en el
marco de la cual se le adjudicó al concesionario.
En las aclaraciones a los postulantes y basado en su propia idoneidad y

experiencia se informó por la entidad que los volúmenes a disponer no se
estimaban y debían proyectados por el concesionario en el marco de su
connotada autonomía técnica y experiencia acreditada.
Al 60: No es cierto. El concesionario conoció los volúmenes y caracterización

de los residuos en el pliego de la licitación y asumió integralmente la
responsabilidad de proyectar su crecimiento y morfología al momento de
formular su oferta.
Reitero que los escombros contaminados son regulatoria y materialmente

parte del conjunto de los residuos sólidos generados por la ciudad, que
históricamente se disponen en RSDJ y que el concesionario conocía y
reconocía este hecho notorio en virtud de su experiencia y conocimiento
técnico.
Al 61: En efecto la UAESP ha negado reclamos formulados por el

concesionario en relación con su intención de recibir una remuneración

adicional por concepto de los escombros contaminados que se depositan en

el RSDJ. No es cierto que Proactiva Doña Juana S.A. ESP no haya recibido
remuneración alguna por estos conceptos. La tarifa que pagan los bogotanos
por el servicio de aseo comprende claramente los servicios de recolección,
barrido, limpieza de espacios públicos y la disposición final de todos los
residuos sólidos generados por los anteriores.
Al 62: No es cierto. La capacidad de disposición debía ser asegurada por el

concesionario como una obligación expresa del contrato para la disposición
de la totalidad de los residuos sólidos generados en la ciudad. La existencia
de escombros contaminados como parte de este flujo de residuos era notoria
y conocida por el concesionario en su condición alegada de experto en temas
de disposición de residuos sólidos que motivó su selección por parte de la
UAESP.
El concesionario debía proyectar sus zonas para atender la necesidad real de

disposición de residuos sólidos de la ciudad de manera inequívoca y sin
exclusión de ningún tipo de residuo salvo el escombro limpio que en ningún
momento durante la ejecución del contrato fue dispuesto en el RSDJ.
Al 63: No es cierto. Se exigieron al concesionario requisitos específicos de

capacidad remanente la prórroga del contrato dado que los diseños por el
previstos para la Zona VIII terrazas 1 a 7 no aseguraban técnicamente la
capacidad remanente que el concesionario se había comprometido
contractualmente a entregar, de acuerdo con los flujos de residuos sólidos
vigentes para la fecha. En parte alguna de los considerandos de la prórroga
acordada se menciona la incidencia de la disposición de escombros
contaminados como fundamento de la ampliación de capacidad que se
acordó que el concesionario debía habilitar modificando sus diseños de la
zona VIII dentro del marco de la licencia ambiental de la misma.
En cuanto a la habilitación de la Zona II área 3 como se explicita claramente

en las motivaciones de la prórroga y bajo expresa previsión técnica de la
interventoría, se acordó con el concesionario su habilitación como medida de
emergencia ante la disminución significativa del patio de tareas derivada del
diseño de domo de la terraza 7 de la Zona VIII prevista por Proactiva Doña
Juana S.A. ESP en el marco de su total autonomía técnica y que para la fecha
de la prórroga no aseguraba la posibilidad de atender adecuadamente el
descargue de los más de 700 vehículos de recolección a recibir diariamente.
Al 64: Respecto de las capacidades efectivas de los diseños acordados

respecto de la terraza 8 (sur) de la zona VIII y la zona II área 3 me remito a
las evaluaciones técnicas de interventoría efectuadas al término y entrega de
las obras acordadas en la prórroga del 7 de marzo de 2008.
Los compromisos de capacidad remanente del concesionario derivan del

contrato C-011 de 2000 y por ello no es cierto ni válido hablar de imposición
alguna por parte de la UAESP. Diversos y precisos fundamentos técnicos se
encuentran señalados en la motivación de la citada prórroga y no le es posible
al concesionario desconocerlos para fundar sus inviables e irreales
pretensiones.

Al 65: No es cierto lo afirmado y corresponde a la habitual conducta

contractual que caracteriza la actuación del concesionario y que
oportunamente el Tribunal deberá calificar en sus efectos sustanciales y
procesales.
El concesionario con amplia y constantemente reivindicada autonomía

técnica, científica y económica, debía disponer de la totalidad de los residuos
sólidos de la ciudad de Bogotá que comprendían naturalmente los escombros
contaminados resultado del barrido y limpieza y recolección domiciliaria como
lo conocía al momento de participar tanto en la licitación pública internacional
y la invitación internacional que dio origen al contrato objeto del presente
proceso. Así la previsión de las áreas de disposición remanente que debía
entregar el concesionario lógicamente debía hacerse sobre la base de la
totalidad de los residuos generados por la ciudad y era obligación expresa a
cargo del concesionario como contraprestación por la remuneración pactada
en el contrato.
Adicionalmente, la capacidad estimada en la prórroga del contrato del 7 de

marzo de 2008, fue en la práctica apenas suficiente para atender los
requerimientos de disposición de la ciudad y en forma alguna innecesaria.
Al 66: No es cierto en cuanto los supuestos perjuicios que deberán probarse y

no es cierto tampoco en cuento a la temeraria afirmación de que la
disposición de escombros contaminados no le fue remunerada dentro del total
del estipendio percibido.
Al 67: No es cierto que existan perjuicios para el concesionario quien por el

contrario resultó extraordinariamente remunerado en relación con el volumen
de residuos efectivamente recibido durante la ejecución del contrato y el
convocante deberá probar sus fantasiosas pretensiones.
Al 68: Como lo expresado ya de manera reiterada en mis anteriores

manifestaciones, tanto la norma citada como las que le sirven de marco a
nivel nacional como la resolución 541 de 1994 del MAVDT corresponden a la
disposición de escombro limpio que en ningún momento fue dispuesto en
RSDJ.
Al 69: No es cierto lo afirmado y corresponde a una interpretación amañada

de la norma citada por la convocante. Los escombros limpios tienen estrictas
normas de no contaminación con basuras para con ello asegurar un
determinado nivel de estabilidad geotécnica y limpieza patológica que habilite
en las zonas utilizadas para la disposición de estos escombros usos
posteriores compatibles con la construcción de estructuras y la presencia
humana habitual.
Por el contrario, las áreas de disposición de residuos sólidos domiciliarios

como los que se vierten en RSDJ no son compatibles con ningún uso
posterior asociado la construcción de instalaciones para el uso humano o la
presencia humana sobre los mismos tanto por su debilidad y peligrosidad

(acumulación de lixiviados y gases) geotécnica característica, como por su

potencial peligro patológico para el ser humano.
El convocante pretende confundir una condición de disposición (la de

escombros limpios) con la otra (residuos sólidos y escombros contaminados)
para inducir a error a ese digno Tribunal.
Al 70: No es cierto. La existencia de escombros contaminados con basura en

el flujo de residuos sólidos era un hecho evidente para todos los participantes
en el proceso licitatorio y de invitación posterior que dio origen al contrato
objeto de esta controversia, constatado por la caracterización presentada, los
volúmenes de años anteriores aforados que comprendían este tipo de
escombros, los aforos de los interventores del anterior contrato de concesión
de disposición final como de RBL, la visita obligatoria, etc, y por tanto la
obligación de disponer de la totalidad de los residuos no derivó en forma
alguna de una orden o disposición del 2003 como la referida, sino que estaba
comprendida clara y contundentemente en las obligaciones asumidas por el
concesionario desde el momento mismo en que suscribió el contrato C-011 de
2000.
Al 71: Es cierto que desde el inicio de la ejecución del contrato C-011 de 2000
el concesionario pretendió evadir las obligaciones derivadas para él del
mismo a lo cual de manera reiterada y sistemática la entidad y sus
interventores se opusieron como corresponde.
Al 72: No es cierto. Como se ha expresado previamente no puede existir

ninguna duda respecto de la obligación contractual de acometer la disposición
final de la totalidad de los residuos sólidos generados por la ciudad de Bogotá
y remitidos por los concesionarios de aseo al RSDJ.
Al 73: No es cierto. De manera oportunista la convocante pretende traer a

colación una disposición claramente enfocada al manejo de residuo limpio en
la ciudad y confundir al panel con su aplicación a un fenómeno de basuras
enteramente diferente como lo es la existencia de escombros contaminados
dentro de la basura que se recoge en la ciudad por parte de los
concesionarios de aseo.
Al 74: No es cierto y lo afirmado es temerario. La remuneración percibida por

el concesionario en el marco del contrato como porcentaje del recaudo de la
concesión de aseo involucraba claramente el componente de disposición de
todos los residuos sólidos generados y recolectados en la ciudad en las
diferentes modalidades de recolección a saber: recolección directa a usuarios
(para efectos del metro cúbico previsto dentro de la tarifa para disposición
mensual por cada usuario), barrido de calles y aseo y limpieza de áreas y vías
públicas (para efectos de los habituales, conocidos y endémicos arrojos
clandestinos que afectan todos los vecindarios y áreas públicas de la ciudad
que los concesionarios de aseo deben contractualmente disponer dentro de
diferentes rangos de horas posteriores a su detección de acuerdo con su nivel
de criticidad).

Toda la actividad de disposición adelantada por el concesionario ha sido

adecuadamente remunerada y no existe perjuicio causado por mi
representada.
Al 75: No es cierto. Se incluyeron dentro del pliego las caracterizaciones de

los residuos sólidos a disponer en RSDJ así como el aforo de volúmenes
vertidos en 1998 y 1999 que, claro está comprendían los escombros
contaminados que generaba la ciudad. Así mismo en su calidad de experto el
concesionario debió perfilar y estudiar la naturaleza de los residuos
generados por la ciudad, amplia y públicamente reseñada para la época y
además participó en la visita obligatoria al RSDJ en el marco del proceso
licitatorio y pudo aseverar de primera mano el tipo y volumen de residuos
dispuestos en la instalación.
Al 76: No es cierto, la definición técnica de basuras y la morfología real y

práctica de las mismas comprendía los escombros contaminados y era un
deber para el concesionario, quien alegó amplia y suficiente experiencia como
operador, efectuar su disposición y efectivamente la misma le fue
ampliamente remunerada.
Al 77: No es cierto y, como se manifestó previamente, era por el contrario

claro, previsible y connatural a la generación de residuos sólidos en la ciudad
de Bogotá que los mismos incluyeran escombros contaminados del arrojo
clandestino y la disposición domiciliaria.
Al 78: No es cierto. Las normas en cita se refieren al manejo de escombros

limpios y contrario a lo afirmado por el convocante la resolución 541 de 1994
MAVDT inhibe y prohíbe la disposición de escombros contaminados con
basura en las escombreras habilitadas por las razones técnicas previamente
expuestas en la presente contestación.
Al 79: Es cierto en cuanto la norma se refiere a escombros limpios no

contaminados con basura cuya disposición no se realiza en RSDJ.
Al 80: Es cierto en cuanto la norma se refiere a escombros limpios no

contaminados con basura cuya disposición no se realiza en RSDJ y omite
expresar de manera conveniente el convocante que la norma en cita hace
referencia, en su artículo 4 numeral 3, a los escombros contaminados con
basura para prohibir su disposición en escombreras habilitadas por la
autoridad ambiental.
Al 81: No es cierto en la forma en que se encuentra redactado. Las normas

referidas se refieren a diferentes temas relativos al manejo integral de
residuos sólidos incluyendo dentro de estos los escombros limpios y los
contaminados y se enmarcan todas dentro de los lineamientos del RAS 2000
proferido por el MAVDT y confirman la imposibilidad de disponer escombros
contaminados con basura en escombreras.
Al 82: No es cierto lo afirmado, me remito al contenido del texto aludido y al

contexto en el cual fuera eventualmente redactado.

Al 83: No es cierto. La totalidad de la disposición de residuos sólidos en

RSDJ se encontraba a cargo del concesionario y este omitió instrumentar su
propia posición técnica en el marco de su autonomía en el contrato para
atender y solucionar la alegada inconveniencia de la disposición de
escombros contaminados en las celdas comunes del relleno omitiendo la
realización de la separación, aprovechamiento y disposición final de este tipo
de residuos, razón por la cual en virtud de la autonomía referida y la
responsabilidad que de ella deriva debe asumir el concesionario las
consecuencias de su conducta o decisión de disponer de los escombros
contaminados con el restante de la basura entregada por los concesionarios
de aseo de la ciudad.
Al 84: No es cierto como se ha explicado previamente al contestar esta

reiterativa y falsa afirmación contenida también en los hechos 66 y 74 de la
reforma de convocatoria que se contesta.
Al 85: Me atengo a los compromisos contenidos en el contrato y todos

aquellos documentos y hechos que definan la responsabilidad del
concesionario. Sin embargo no se puede negar lo evidente en cuanto a que la
obligación era contractual, natural e históricamente la de disponer los residuos
sólidos de la ciudad que habitualmente y de forma enteramente previsible y
notoria incluso contienen escombros contaminados derivados del arrojo
clandestino, el barrido y la recolección a usuarios.
Al 86: Nuevamente me atengo al contenido literal del documento citado y al

conjunto de las obligaciones contractuales derivadas del contrato y todos los
documentos que en virtud de la ley y la jurisprudencia compendian y definen
las obligaciones del concesionario.
Al 87: Las manifestaciones en cuanto a peso y volumen efectuadas son

puramente especulativas, no me constan, no constan en los extensos
esfuerzos de monitoreo de los interventores y siendo especulativas reflejan
per se el incumplimiento de la convocante en su obligación contractual de
adelantar un monitoreo y muestreo efectivo de los residuos sólidos dispuestos
en la instalación que fuera asumida integralmente en su manejo por el mismo
contratista.
No es cierto que la conformación de la basura de Bogotá fuera un hecho

imprevisible y colma lo afirmado la definición de cinismo.
No es cierto que la imprevisión inverosímil del concesionario en cuanto a la

composición de los residuos sólidos que se comprometió a disponer pueda
predicarse como un incumplimiento de la entidad por mi representada.
Al 88: No es cierto en la forma en se expresa en la medida en que no aclara

que se dispuso en RSDJ únicamente de escombros contaminados con basura
y no me consta el porcentual afirmado por lo cual me remito a las estadísticas
oficiales del contrato y de la actividad del concesionario auditadas
debidamente tanto por los interventores de este contrato como de los diversos
contratos de concesión de aseo que paralelamente registran el aforo de los
residuos sólidos depositados en RSDJ.

Al 89: No es cierto. Proactiva Doña Juana S.A. ESP limitó su interacción

sobre este tema a tratar de evadir obligaciones contractuales y en referencia
con sus cuestionamientos técnicos se abstuvo según lo confesado por el
apoderado de desarrollar su labor técnica de disposición incumpliendo con el
contrato y aparentemente afectando la estructura de disposición entregada.
Al 90: Nuevamente reitero que me remito al contenido de los documentos en

cita en el contexto y secuencia que fueron generados y reitero que lo afirmado
es cierto en cuanto a la insistente y temprana búsqueda de Proactiva Doña
Juana S.A. ESP para tratar de evadir sus responsabilidades contractuales.
En efecto en la comunicación en cita por la convocante se evidencia que el

99% de los escombros a los que se hace referencia son “escombros
mezclados” admitiendo que un 1% de ellos eran escombros limpios, distinción
que aparentemente ahora, en el rol de demandante, parece olvidar Proactiva
Doña Juana S.A. ESP pero que era enteramente relevante en el momento por
cuanto se trata de residuos sólidos que por su naturaleza contaminada o
mezclada con puede ser dispuestos en una escombrera.
En relación con la alegada inconveniencia de la disposición de los escombros

mezclados, debió el concesionario proveer para los mismos la mejor
alternativa técnica en el marco de su autonomía y responsabilidad técnica y
aparentemente se abstuvo de hacerlo a lo largo de la ejecución del contrato
en contra de su propio mejor criterio técnico.
Al 91: Me atengo al contenido, contexto y antecedentes de la comunicación

en cita y reitero que se evidencia en la comunicación en cita el deseo del
concesionario de igualmente evadir el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales en cuanto a los residuos sólidos derivados del barrido.
Sorprende que no se cite también alguna comunicación del concesionario

objetando la disposición de basura en el relleno.
Finalmente, es de resaltar que a pesar de su responsabilidad y autonomía

técnica en cuanto a la disposición de escombros contaminados, la
comunicación evidencia que el concesionario evadió su responsabilidad de
proveer a su disposición o tratamiento.

en cita, resaltando que el volumen mencionado era fruto de una extrapolación
por parte del interventor y que frente a las advertencias efectuadas no hay
evidencia alguna que el concesionario como responsable técnico haya
adelantado o tomado las medidas para prevenir los impactos negativos que
estos residuos pudieran tener.

en cita. Manifiesto que oportunamente la entidad procedió a rechazar el
reclamo mencionado en la correspondencia.

Al 94: No es cierto como está redactado. Toda disposición de residuos

sólidos, lógicamente reduce la capacidad residual. Es algo lógico y
consecuente con la finalidad misma de un relleno sanitario que en la medida
que se dispongan residuos en el mismo se reduzca su capacidad.
Al 95: Es cierto que Proactiva Doña Juana S.A. ESP no podía negarse a la
disposición de residuos sólidos generados en Bogotá por cuanto ese era el
objeto contractual principal y que de considerar, en el marco de su autonomía
técnica que una parte de los residuos sólidos ameritaba un tratamiento o
disposición diferente o un tratamiento en el contexto de sus obligaciones
debió proceder a implementarlas.
Al 96: No es cierto y se demostrará en el proceso que el concesionario recibió

una remuneración muy superior a cualquiera que hubiera podido proyectar en
virtud de los términos en los cuales se adjudicó la concesión de aseo en 2003
en la ciudad de Bogotá y que por otra parte los volúmenes de residuos sólidos
generados crecieron a una rata sustancialmente inferior al incremento
evidenciado a partir de 2004.
Si las expectativas del concesionario en lo financiero cambiaron fue en el

sentido de experimentar un sustancial aumento de sus ingresos con un
crecimiento muy moderado de la disposición de residuos, experimentando
una muy importante utilidad, mayor a la que cualquier presupuesto haya
podido anticipar.
Al 97: No es cierto. Como lo evidenciamos en la comunicación de Proactiva

Doña Juana S.A. ESP PDJ-RL-770 de 21 de noviembre de 2002 dirigida a
Juan Luis Mesa como Director Técnico la UESP la composición de los
lixiviados en RSDJ era totalmente previsible y la esperada. Si existieron
afectaciones a la señalada red de conducción de lixiviados, ellas se
incrementaron a partir de mediados del año 2002 cuando habilidosamente el
concesionario dejó reducir sus reservas de grava aluvial de 1 a 3 pulgadas
requeridas para la construcción de los filtros de lixiviados del relleno e inició
su reemplazo con el material rajón que por su naturaleza y ubicación muy
cerca de las tuberías de drenaje de lixiviados afectó gravemente la
composición del lixiviado y colateralmente incrementó la tendencia de
colmatación de la rede de lixiviados.
Al 98 letra a: No es cierto que se pruebe.
Al 98 letra b: No es cierto que se pruebe.
Al 98 letra c: No es cierto que se pruebe.
Al 98 letra d: No es cierto que se pruebe.
Al 99: No es cierto en cuanto al incumplimiento contractual de la UAESP y no

existen hechos, acciones u omisiones que hayan generado daño al contratista
que en cualquier caso deberá probar los perjuicios que invoca.

Al 100: No es un hecho sino una pretensión y me opongo a ella y las

cantidades de toneladas que se alegan deberán ser probadas y no me
constan y reitero que falta a la verdad el convocante cuando alega que no se
le ha cancelado su estipendio contractual en relación con la disposición de
basuras en el RSDJ.

en cita y no me consta la validez de la operación realizada.
Al 102: No es un hecho es una especulación.
Al 103: No es un hecho es una especulación.
Al 104: No me constan las apreciaciones efectuadas ni la cantidades y

conversiones propuestas: que se prueben.
Al 105: No me constan las apreciaciones efectuadas ni la cantidades y

conversiones propuestas: que se prueben.
Al 106: Es una pretensión a la que me opongo integralmente.
Al 110: Es una pretensión a la que me opongo integralmente y reitero que la

manifestación implícita de Proactiva Doña Juana S.A. ESP de que no ha
recibido pago por los escombros contaminados que se han dispuesto en el
relleno es falsa y temeraria.
Al 111: Es una pretensión y no un hecho y me opongo integralmente a la

misma.

misma.
Al 113: El hecho contiene la confesión por parte de apoderado de que

Proactiva Doña Juana S.A. ESP fue efectivamente remunerada por la
totalidad de los residuos sólidos que se depositaron en el RSDJ y se le
deberá dar a esta manifestación plenos efectos procesales en virtud de lo
previsto en el artículo 197 de Código de Procedimiento Civil. En lo demás no
es un hecho sino una extensión de este inopinado capítulo de pretensiones
incluido de manera antitécnica en el aparte de hechos y por ello me opongo a
ella integralmente.

misma.

CONTESTACIÓN A LOS HECHOS RELATIVOS AL SUPUESTO

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP COMO CONSECUENCIA DE LA
APLICACIÓN DEL DENOMINADO DESCUENTO DE LICITACIÓN A LA
BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA REMUNERACIÓN DE PROACTIVA DOÑA
JUANA S.A. ESP
Al 115: No es un hecho sino una apreciación infundada de la convocante que

se basa en dudas y suposiciones.
Al 116: No es cierto lo afirmado. Desde la entrada en vigencia del nuevo

esquema de recolección de aseo con base en la licitación internacional No. 1
de 2002 adelantada por la UAESP, que en la práctica modificó
significativamente el esquema tarifario aplicable para el servicio público de
aseo, que por disposición legal comprende la disposición final de residuos, el
Cupic, encargado de liquidar los valores de remuneración en este nuevo
esquema, de manera errada liquidó la remuneración a favor de Proactiva
Doña Juana S.A. ESP, no sobre el recaudo total zonal en Bogotá, sino que
agregó al valor del recaudo efectivo el valor del descuento por licitación
otorgado por los adjudicatarios de las zonas exclusivas de recolección de
aseo para configurar la base sobre la cual aplicaría el porcentaje de
remuneración pactado en el contrato C-011 de 2000 y los acordados
posteriormente en las prórrogas del mismo.
El error respecto del concepto regulatorio y práctico de recaudo por parte del
Cupic llevó a esta empresa a requerir a la UESP durante 2004 una orientación
sobre el tema. Requerimiento que dio origen a discusiones de naturaleza
jurídica entre los diversos interlocutores y las partes respecto de la forma
adecuada de liquidar la remuneración del concesionario de disposición final
en el nuevo entorno regulatorio del servicio público de aseo en Bogotá.
En esta primera discusión se generaron diversas opiniones divergentes

respecto de la aplicabilidad del llamado descuento por licitación a la base de
liquidación de la remuneración del concesionario.
Por una parte se discutió el alcance del concepto de recaudo, por otra la
oponibilidad al concesionario Proactiva Doña Juana S.A. ESP de una oferta
comercial de terceros oferentes en un proceso licitatorio diferente en la cual
consistía el descuento otorgado, por otra más la vigencia o no de las
reglamentaciones de aseo posteriores a la suscripción del contrato en lo que
constituye sin duda una actividad regulada y finalmente se alegó igualmente
la eventualidad de generarse un desequilibrio económico en la posición del
contratista.
Mediante la comunicación 2004EE5108 del 8 de septiembre de 2004 dirigida

por la UESP a Cupic, la entidad acogió la forma en la cual el Cupic venía
liquidando basado no sobre el recaudo sino sobre la tarifa sin aplicar a la
base de liquidación el llamado descuento por liquidación.
Develando la UAESP la posible existencia de un enriquecimiento sin causa a

favor de Proactiva Doña Juana S.A. ESP en la forma como se determinaba la
base de liquidación sobre la cual se aplicaba el porcentaje de remuneración

del concesionario, solicitó al CUPIC que a partir de la segunda quincena de

enero de 2008 procediera a determinar la aludida base de liquidación
exclusivamente con bajo en el recaudo efectivo total en aplicación estricta
del contrato y las regulaciones del servicio de aseo de Bogotá y en una
revisión de las justificaciones jurídicas que previamente habían ilustrado la
posición de la entidad.
Al 117: El hecho contiene una apreciación frívola y carente de verdad

respecto de la conducta de la entidad.
La Entidad que represento, en el marco de la buena fe, pero sin renunciar a la

defensa adecuada de sus derechos, anticipó la intención del concesionario de
buscar una regulación judicial de la polémica existente alrededor de la
aplicación o no del descuento por licitación para determinar la remuneración
del concesionario.
En efecto, el 28 de abril de 2009 Proactiva Doña Juana S.A. ESP presentó

solicitud de conciliación prejudicial en contra de la UESP relativa, entre
algunos otros temas menores, principalmente a lo que consideraba la
indebida aplicación del citado descuento por licitación a la base de liquidación
de sus ingresos a partir de la primera quincena de enero de 2008.
Por esta razón, y consciente de que la postura de la entidad respecto de la

aplicación del descuento por licitación había sido cambiante a lo largo de la
ejecución, fruto de diversas controversias jurídicas, se optó por excluir de las
obligaciones determinadas en el acta de liquidación el valor básico en
controversia por concepto de descuento por licitación determinado por el
CUPIC, efectuando el reconocimiento provisional del mismo hasta tanto se
desarrollara el presente debate ordinario en el cual, tanto el concesionario
como la entidad, podrán someter al ilustrado arbitrio judicial cual debe ser la
forma auténtica de liquidar la remuneración del concesionario en virtud del
contrato y la regulación que le es aplicable.
Así la entidad reconoce la contingencia del debate en ciernes respecto de la

aplicación o no del descuento por licitación segura de que en el evento de que
en que el laudo que aquí se profiera reconozca sus derechos sobre el menor
valor pagado como consecuencia del descuento por licitación las
multinacionales que respaldan a Proactiva Doña Juana S.A. ESP tendrán la
solvencia para atender cualquier condena en su contra.
Contrario a lo expresado en este hecho por la convocante, el punto de

discusión que da origen a la exposición fáctica que se contesta y sus
pretensiones asociadas, es ampliamente controversial y no puede por ello
verse como un derecho cierto en cabeza del concesionario ni como una
obligación exigible a su favor, máxime cuando tanto el contrato como la
regulación que lo rige en cuanto al servicio de aseo prevén una forma de
liquidación diferente.
Al 118: Es cierto.

Al 119: No es cierto. El contrato C-011 de 2000 y sus prórrogas en todo

momento refirieron el pago de la remuneración del concesionario con base en
el recaudo total por el servicio de aseo y, en ningún momento, a la tarifa de
aseo como equivocadamente se afirma por el convocante. Tanto el decreto
261 de 1998 como las resoluciones UESP 113 de 2003 como 237 de 2003
definieron con claridad en concepto de recaudo sin alejarse de la definición
usual de esta palabra.
Al 120: Es cierto y en parte alguna de la estipulación contractual se hace

referencia al concepto de tarifa maliciosamente presentado en el hecho
anterior.
Al 121: No es cierto en cuanto al supuesto incumplimiento del contrato. La

UESP por el contrario trató con sus decisiones de 2008 de no seguir pagando
lo no debido al concesionario y la aplicación del porcentaje de remuneración a
la base de lo recaudado exclusivamente, corresponde plenamente a lo
previsto en el contrato y las disposiciones aplicables, en particular, a lo largo
de la ejecución del contrato, el decreto 261 de 1998 y posteriormente las
resoluciones UESP 113 de 2003 como 237 de 2003.
Al 122: Es cierto salvo que las tarifas previstas en la licitación y respecto de

las cuales se solicitó a los oferentes el descuento de marras habían sido
establecidas en su techo por la CRA.
Al 123: No es cierto. El contrato objeto del presente litigio expresa y

claramente refiere que el pago al concesionario se hará con un porcentaje del
recaudo que no puede ser entendido de manera diferente a como se definió
en el decreto 261 de 1998 que se cita a continuación y en ningún momento
garantizó al concesionario un monto específico como lo pretende el
convocante:
“III.2 Recaudos
Todos los pagos monetarios que los usuarios efectúen por conceptos del
servicio de aseo se recibirán a través del sistema financiero exclusivamente,
en las cuentas recaudadoras abiertas para tal fin por el operador.”
Como se puede apreciar para la regulación aplicable al contrato el vocablo

recaudo tiene su acepción lógica y usual, y que además fuera recabada por la
reglamentación posterior (resoluciones UESP 113 de 2003 como 237 de
2003), y corresponde al dinero efectivamente recibido de los usuarios, monto
que obviamente ya refleja la aplicación del descuento concedido y no a lo que
vivazmente pretende el convocante que es la tarifa antes de descuento,
concepto por entero foráneo al contrato y a la regulación que lo delimita.
Al 124 i): No es cierto. El descuento requerido en la liquidación era

específicamente respecto de la tarifa techo.
Al 124 ii): No es cierto. El concesionario dentro del contrato se sometió a las

disposiciones nacionales y locales que regulan el servicio público de aseo y
en virtud de lo previsto en la ley 142 de 1994 le son aplicables al contrato

todas las disposiciones que regulan este servicio público como actividad
regulada que es, así sean proferidas con posterioridad a la suscripción del
contrato. Al margen de lo anterior las disposiciones que reemplazaron al
decreto 261 de 1998 igualmente contienen una definición equivalente de
recaudo y por ello, en el marco del contrato el concesionario debería recibir su
remuneración solamente con base en el porcentaje pactado aplicado al
recaudo efectivo recibido de los usuarios.
Al 124 iii): No es cierto. Fue el Cupic quien inicialmente inopinadamente y en

contradicción con la ley aplicable y el contrato procedió a agregar el valor del
descuento al valor del recaudo para efectos de establecer la base sobre la
cual liquidar la remuneración del concesionario. En septiembre de 2004
efectivamente la UESP validó este esquema de liquidación implementado por
el Cupic que puede implicar un enriquecimiento sin causa a favor del
concesionario y generarle recursos muy superiores a sus expectativas de
ingreso razonables.
Al 125: No es cierto como maliciosamente está redactado. El recaudo es lo

que efectivamente ingresa después de aplicado el descuento ofrecido por los
concesionarios de aseo a partir de 2003. Recaudo es lo que efectivamente
entra a las arcas del sistema y punto. Ninguna referencia a descuentos existe
en el contrato.
Al 126: Me atengo al texto del contrato.
Al 127: Es cierto, y sin embargo Proactiva Doña Juana S.A. ESP se benefició
sustancialmente de la entrada en vigencia de la nueva concesión de aseo en
2003 en virtud de la cual por una parte aumentaron sustancialmente los
recaudos, sin un incremento correlativo de los volúmenes de residuos, y por
otra se benefició de posiblemente indebida liquidación de su remuneración.
Al 128: Me atengo al texto de la prórroga del contrato citada.
Al 129: Me atengo al texto de la prórroga del contrato citada en el hecho

anterior.
Al 133: Me atengo al texto de la prórroga del contrato citada en el hecho

anterior.
Al 134: Es cierto, siempre se debía liquidar la remuneración del concesionario

sobre la base del recaudo efectivo de dinero exclusivamente.
Al 135: No es cierto. Lo recaudado como se ha dicho es lo recaudado en

dinero de los usuarios. No es la tarifa ni lo facturado como maliciosamente se
insinúa en el hecho, es lo pagado.

Al 136: Es cierto en cuanto a que la remuneración se derivaba de los montos

efectivamente recaudados. El descuento que disminuyó el recaudo y a su vez
la remuneración del concesionario, era plenamente aplicable al contrato en
virtud de lo allí previsto y por derivar de normas anteriores y posteriores,
regulaban el tema del servicio público de aseo y le eran plenamente
aplicables al contrato. Parece olvidar el convocante que la resolución CRA 15
de 1997 contemplaba diferente posibilidades de descuentos a los usuarios
que potencialmente podían afectar los recaudos.
Al 137: No es cierto. En parte alguna de la norma o el contrato se utiliza el

concepto de tarifa como determinador de la remuneración del concesionario.
Al 138: Es cierto y la nueva reglamentación del servicio público de aseo en

Bogotá aplicaba al contrato de concesión de RSDJ tanto en lo favorable, que
fue muchísimo como se probará en el proceso, como en lo desfavorable,
como puede parecerlo más no lo es en términos absolutos, respecto del
descuento concedido a los usuarios del servicio que si bien disminuyó el
recaudo en relación con la tarifa aplicable para los usuarios no implicó
afectación de los ingresos de los concesionarios por cuanto se aumentó
significativamente el censo de usuarios resultando con ello un valor absoluto
mayor de recaudo en proporción significativa.
Al 139: Es cierto en cuanto hace referencia al contrato de la concesión de

aseo en Bogotá.
Al 140: Me atengo a los términos de la licitación, los contratos de concesión y

el contrato de fiducia que regula la relación que en el hecho se describe.
Al 141: Me atengo a lo dispuesto en las normas en cita, agregando que

dichas disposiciones eran plenamente aplicables al contrato.
Al 142: Me atengo a la licitación referida pero es cierto que el descuento una

vez aplicado a la tarifa arroja el valor que se recauda del usuario.
Al 143: No es cierto y el convocante se contradice con lo expresado en el

hecho anterior. El descuento claramente es sobre la tarifa. ¿Sino es sobre la
tarifa sobre que es? No hay tal saldo negativo como artificiosamente se alega.
El descuento es un descuento y por ello se reduce el valor a pagar y por ende
determina el valor final del recaudo del sistema.
Al 144: No es cierto como está redactado. La remuneración siguió atada al

valor recaudado que siempre reflejará el descuento concedido a los usuarios.
Al 145: No es cierto. Las resoluciones mantienen que la remuneración del

concesionario de disposición final se hará con base en lo recaudado. En parte
alguna señalan que no se deba aplicar el descuento, previsión de hecho
inoficiosa en la medida en que el recaudo siempre reflejará el descuento ya
que el usuario no paga el descuento que, como hemos dicho ya y parece no
querer entenderlo el concesionario convocante, es… ¡un descuento!.

Al 146: Me atengo al contenido integral de la disposición en cita, pero como

aprecia el Tribunal la norma sigue refiriéndose al concepto de recaudo que
debe regular la remuneración del concesionario de disposición final e
igualmente regula el pago a los demás concesionarios (aseo y lixiviados).
Al 147: Me atengo al contenido integral de la disposición en cita, reiterando

que la misma se refiere nuevamente al valor del recaudo como base para
determinar la remuneración.
Al 148: Como se ha manifestado antes, en previsión del presente debate

sustancial y declarativo, y el que aspiro a entablar en nombre de mi
representada por vía de reconvención, mi representada efectuó el
reconocimiento provisional de los valores descontados hasta tanto se defina
mediante el arbitrio judicial la forma correcta de liquidar la remuneración del
concesionario, sin perjuicio de su derecho reclamar el reconocimiento de la
validez de los descuentos efectuados y el pago de lo no debido en relación
con las liquidaciones anteriores a enero de 2008 en el marco de la concesión
de aseo en el marco del presente proceso arbitral.
Al 149: Me atengo al contenido de la comunicación que se cita, sus

antecedentes y trámites posteriores.
Al 150: Me atengo al contenido de la comunicación que se cita, sus

antecedentes y trámites posteriores, pero es cierto que para la época la
entidad que represento concluyó que era viable acoger los argumentos con
base en los cuales se excluía el descuento por licitación de la base de
liquidación, pero es igualmente cierto que esta circunstancia pueda derivar en
un enriquecimiento sin causa a favor del concesionario de acuerdo a la
determinación que se efectúe en el presente trámite.
Al 151: No es cierto. Para el año 2008 la administración en justo cumplimiento

de deber legal pretendió obtener la suspensión del fenómeno solicitando que
a partir de la primera quincena de 2008 se pagare la remuneración del
concesionario Proactiva Doña Juana S.A. ESP solamente sobre la base de
los dineros efectivamente recaudados y consciente en todo momento de la
necesidad de resolver el tema de manera definitiva ante los jueces como lo
acreditan diversos conceptos que el mismo convocante aporta con el escrito
que se contesta y consciente igualmente de la intención de demandar del
concesionario.
Al 152: Me atengo al contenido integral de la comunicación referida y no es

cierto que mi representada haya incumplido sus deberes contractuales
respecto de la interventoría del contrato.
Al 153: Me atengo al contenido integral de la comunicación referida.
Al 156: Es cierto.

Al 157: Me atengo al contenido integral de la comunicación referida, haciendo

si la anotación de que así como la aceptación del pago parcial, no limita y no
debe limitar al concesionario para reclamar de su contraparte lo que cree que
justamente se le adeuda, tampoco puede el reconocimiento provisional
efectuado en el acta de liquidación verse como una manifestación que impida
a mi representada reclamar en el marco del proceso comercial.
Al 158: No es cierto. A partir del 16 de enero de 2008 se empezó a pagar el

valor que, en la evaluación final de carácter jurídico sobre un aspecto de
particular complejidad, la entidad consideró realmente le correspondía al
concesionario en virtud del contrato, siendo claro que las regulaciones y
estipulaciones que dieron origen al descuento tantas veces mencionado, en el
marco de la legislación para servicios públicos domiciliarios, eran plenamente
aplicables al contrato como se demostrará en el proceso. No es cierto lo
afirmado en cuanto a la existencia de un supuesto desequilibrio económico.
En general en la introducción del nuevo esquema de la concesión de aseo a
partir de 2003 fue en extremo beneficioso para la sociedad convocante,
superando sus ingresos cualquier estimación que hubiese podido contemplar
al inicio del mismo y beneficiándose de un bajo crecimiento de los volúmenes
de residuos sólidos dispuestos en el relleno.
Al 164: No es cierto. El reconocimiento en la resolución 677 de 2010 de un

saldo a favor del concesionario por el concepto que nos ocupa, es meramente
provisional hasta tanto el presente Tribunal se pronuncie de manera definitiva
respecto de la forma en que debe liquidarse la remuneración del
concesionario y responde a la postura de buena fe de la entidad de descontar
dichos recursos de los valores adeudados por Proactiva Doña Juana S.A.
ESP por vía de compensación hasta tanto exista una decisión judicial que
resuelva la controversia.
Al 165: No es cierto. La suma que reclama el concesionario no es un derecho

cierto en su cabeza ni configurará una obligación que se genere mora sino
hasta el momento en que exista un fallo constitutivo respecto del mismo. Bajo
la misma medida, y a la espera de la decisión que profiera este panel arbitral,
ha procedido la entidad a descontar el valor en discusión de las obligaciones
ciertas en cabeza de Proactiva Doña Juana S.A. ESP en virtud del acta de
liquidación en clara aplicación del principio de la buena fe y reconocimiento de
la necesidad de arbitrio judicial de conceptos y montos en discusión.

Al 166: No es cierto. Tanto el contrato como las regulaciones aplicables

preveían el pago sobre los recursos debidamente recaudados y no sobre la
tarifa como lo pretende el concesionario y el punto ha sido objeto de extensa y
compleja argumentación entre las partes.
Al 167: No es cierto. La suma adeudada se encuentra en discusión entre las

partes y por ende no puede ser generadora de intereses moratorios.
Al 168: Se trata de una pretensión y no de un hecho y me opongo a ella de

manera integral.
RESPUESTA A AL RECLAMO RELATIVO AL “INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO AL HABER LA UAESP OBLIGADO A PROACTIVA A
DISPONER BASURAS PROVENIENTES DE MUNICIPIOS DIFERENTES A
LOS ESTABLECIDOS EN EL CONTRATO” (LETRA C).
Al 169: Es cierto. No obstante, se aclara que la obligación a la que se hace

referencia se hace extensiva a todos los municipios de la región en caso de
requerirse.
Al 170, 171, 172, 173, 176 y 190: No son ciertos.
Al 174 y 191: Son ciertos. De todas formas se aclara que la disposición de los
residuos a los que se hace referencia en el hecho es fruto de la obligación
legal y contractual asumida por Proactiva.
Al 175: En este hecho se hace referencia a un aparte del Pliego de

Condiciones, por esta razón me atengo a lo expresamente contenido en el
referido documento, eso sí, apreciado de manera conjunta y armónica con los
demás documentos derivados de la relación contractual que nos ocupa.
Al 177: En este hecho se hace referencia a un aparte del Decreto 1713 de

2002, por esta razón me atengo a lo expresamente contenido en la referida
norma mirada de manera integral, junto con aquellas otras normas que lo
modifiquen o complementen.
Al 178 y 179: En estos hechos se hace referencia a la Resolución No. 1045

del 26 de septiembre de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, por esta razón me atengo a lo expresamente contenido
en la referida norma mirada de manera integral, junto con aquellas otras
normas que la modifiquen o complementen.
Al 180, 181, 182, 183 y 184: En estos hechos se hace referencia de manera
general -y en algunos casos de manera específica a algunos apartes- de la
Resolución 1731 de 2005, por esta razón me atengo a lo expresamente
contenido en la referida norma mirada de manera integral, junto con aquellas
otras normas que la modifiquen o complementen.
Al 185 y 186: En estos hechos se hace referencia a la Resolución No. 1390

del 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por esta
razón me atengo a lo expresamente contenido en la referida norma mirada de

manera integral, junto con aquellas otras normas que la modifiquen o

complementen.
Al 187, 188 y 197: Son ciertos en cuanto a la existencia de las

comunicaciones que allí se relacionan. No obstante, lo relativo al contenido y
alcance de las cartas que se mencionan en estos hechos serán objeto de
revisión por parte del Tribunal en el momento procesal oportuno.
Al 189: No es cierto. Esta afirmación no es precisa, toda vez que la cantidad

de municipios que enviaban su disposición final de residuos sólidos era
cambiante.
Al 192, 193, 194, 195, 196, 199 y 201: No son ciertos.
Al 198: No es cierto en la forma como lo plantea el apoderado. La actividad

de Proactiva Doña Juana S.A. ESP en ningún momento daba derecho a
ingresos adicionales a los pactados, ni su remuneración dependía en forma
alguna del volumen (sic) de residuos dispuestos en la instalación. Como se
demostrará la recepción transitoria de residuos de los municipios
circunvencinos (sic) era una obligación para la ciudad derivada de su plan de
ordenamiento territorial (decreto distrital 619 de 2000) y del Plan de Manejo
Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) de la ciudad.
Al 200: No es cierto, además contiene una apreciación subjetiva y una opinión

jurídica del apoderado.
Al 202, 203, 204, 205, 206 y 207: No son hechos, toda vez que describen o
hacen referencia a algunas de las pretensiones de la demanda, frente a las
cuales reitero mi oposición.
RESPUESTAS A LOS HECHOS RELACIONADOS CON EL RECLAMO DE

LOS “INTERESES DE MORA POR EL INCUMPLIMIENTO EN EL PAGO DE
LA REMUNERACIÓN DE PROACTIVA” (LETRA D).
Al 208: En este hecho se hace referencia a un aparte de Contrato, por esta

razón me atengo a lo expresamente contenido en el referido documento, eso
sí, apreciado de manera conjunta y armónica con los demás documentos
derivados de la relación contractual que nos ocupa.
Al 209: No es cierto.
Al 210: No es un hecho, toda vez que contiene una apreciación subjetiva y

una opinión jurídica del apoderado.
Al 212: No me consta.
CONTESTACIÓN DE LOS HECHOS RELATIVOS AL SUPUESTO

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP EN EL PAGO DE LA REMUNERACIÓN
DE PROACTIVA DOÑA JUANA S.A. ESP

Al 213: Es cierto dentro de los parámetros establecidos en el contrato C-011

de 2000 y con sujeción a las disposiciones que regulan la prestación del
servicio de aseo en Bogotá.
Al 214: No es cierto. En primera instancia ECSA manejaba los aspectos

comerciales, de facturación y liquidación del servicio de aseo en Bogotá. Con
base en la adjudicación de la nueva concesión de RBL (Recolección Barrido y
limpieza) en la ciudad como resultado de la licitación pública internacional 1
de 2002, las adjudicatarias de las diferentes zonas de operación exclusiva
encomendaron a Cupic S.A. el desarrollo comercial de las concesiones en
cuanto a facturación, censos y liquidaciones para cada uno de los
concesionarios.
Al 215: No es cierto. Las liquidaciones de Cupic S.A. debían dar origen a una
factura por parte del concesionario la cual en conjunto con la referida
liquidación debían someterse al visto bueno del interventor para que una
proferido este la UAESP ordenara a la mencionada fiduciaria realizar el pago
correspondiente.
Al 216: No me consta que se pruebe.
Al 220: No me consta que se pruebe y deberán los interlocutores de Proactiva

Doña Juana S.A. ESP, Fiduciaria Bancolombia y Cupic S.A. establecer el
origen y justificación de la supuesta diferencia.
Al 221: No es cierto. De ninguna manera la UAESP ha ordenado ningún tipo

de descuento en los pagos a realizar a Proactiva Doña Juana S.A. ESP y esta
deberá indagar con la entidad fiduciaria el concepto de los supuestos
descuentos de llegar a verificarse la existencia de los mismos según lo que
pruebe el convocante.
Al 222: Me atengo al contenido literal e integral de la comunicación referida.
Al 224: No se entiende a que operación se refiere el apoderado pero en

cualquier caso se solicita que se pruebe lo afirmado.
Al 225: No se entiende a que operación se refiere el apoderado pero en

cualquier caso se solicita que se pruebe lo afirmado.
Al 226: No es cierto. La convocante presenta su reclamo en el marco del

presente proceso sin acreditar siquiera el concepto por el cual la Fiduciaria
Bancolombia no efectuó el pago completo, sin que se pueda descartar que se

trate del Gravamen a Movimientos Financieros (GMF) también conocido como

el 4 por mil.
Al 227: No es un hecho sino una pretensión a la que me opongo en la medida

que no existe causa para determinar una eventual obligación a cargo de mi
representada y supone la convocante que la UAESP es responsable del
descuento cuando en la práctica no realiza el pago y además existen diversas
regulaciones distritales y nacionales que regulan la realización de estos
pagos.
CONTESTACIÓN DE LOS HECHOS RELATIVOS AL SUPUESTO

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE CONCESIÓN POR OBLIGAR LA
UAESP A DISPONER ESCOMBROS: CONSECUENCIAS EN EL SISTEMA
DE CONDUCCIÓN DE LIXIVIADOS.
Al 228: No es cierto. Como se expresó en extenso al contestar los hechos

expuestos en el capítulo A de los hechos de la reforma a la convocatoria los
escombros que se vierten en RSDJ son escombros contaminados por venir
mezclados con basura como lo ha admitido, a través de las pruebas
aportadas con el escrito que se contesta, la convocante.
Estos escombros no pueden disponerse en escombreras habilitadas y hacen

parte históricamente del flujo de residuos sólidos que genera la ciudad
originados en el arrojo clandestino (fenómeno endémico y notorio de la
problemática de aseo de la ciudad) y en la disposición domiciliaria en la
medida en que todos los usuarios tienen derecho en virtud de la tarifa a
disponer mensualmente de 1 metro cúbico de escombros. Estas dos fuentes
de escombros se caracterizan por generalmente corresponder a escombros
contaminados en la medida en que se mezclan con otras basuras que se
vierten clandestinamente y con los restantes residuos sólidos domiciliarios en
la segunda fuente mencionada.
Así no existe ni el incumplimiento contractual ni el legal alegado por la

convocante.
No me consta la apreciación de carácter técnico involucrada en la parte final

del hecho que se contesta deberá probarse en el proceso en general y en
particular en los planos cuantitativos, cualitativos, físico químico, dinámico y
biológico.
Al 229: No me consta y se trata de una apreciación de carácter técnico que

deberá ser probada en todas sus implicaciones.
Al 230: Me atengo respecto a lo manifestado a lo previsto por el reglamento

del RSDJ, el Manual de Operaciones del mismo y claro está el Plan de
Manejo Ambiental que fundamentó la licencia vigente para la época en que el
convocante era el concesionario de la instalación. No me constan las
apreciaciones técnicas contenidas en la redacción que deberán ser probadas
en todos los apartes que componen el hecho.

Al 231: No es cierto. Son diversas las fuentes de sedimentos dentro los

residuos sólidos que se vierten en RSDJ.

Al 233: Me atengo al texto literal e integral del documento que se cita.
Al 234 i): No es cierto. Como se ha expresado ya en diversas ocasiones

dentro de este escrito dentro de la morfología histórica y documentada de los
residuos sólidos de la ciudad de Bogotá siempre han estado comprendidos
cantidades importantes de escombros contaminados, hecho conocido y que
ha sido previsto por todos los concesionarios que han estado a cargo de la
instalación, sin ser Proactiva Doña Juana S.A. ESP la excepción.
Al 234 ii): No me consta lo afirmado respecto de problemas estructurales en

las redes de lixiviados que existían para la fecha en que el convocante asumió
sus responsabilidades como concesionario y por lo tanto deberá probarse.
Los taponamientos son propios y característicos de toda red de lixiviados y los
existentes en RSDJ no son la excepción.
De hecho en carta de Proactiva Doña Juana S.A. ESP PDJ-RL-770 de 21 de

noviembre de 2002 dirigida a Juan Luis Mesa como Director Técnico la UESP
atendiendo cuestionamientos formulados por la Contraloría y el particular el
hallazgo 7 “Acumulación de incrustaciones en paredes internas de tubería del
sistema de drenaje y tratamiento de lixiviados” y para explicar la existencia de
las incrustaciones en las paredes internas de la tubería Proactiva Doña Juana
S.A. ESP manifiesta:
“La característica altamente incrustante de los lixiviados que se generan en el

relleno sanitario Doña Juana es propia de la composición físico química de
dichos líquidos. La formación de incrustaciones en la tubería es por tanto
lógica y previsible. Por tal razón se tienen programas de mantenimiento
preventivo y correctivo para eliminar los posibles taponamientos en formación
y los que se puedan presentar. Actualmente se dispone de una cuadrilla de
trabajadores dedicados permanentemente a dichas tareas.
Los problemas de taponamiento presentados hasta la fecha, han sido

resueltos oportunamente y no se ha observado en ninguna zona del relleno
incremento alguno en la presión de poros. Por el contrario los factores de
seguridad de todo el relleno tienden a aumentar mejorando la estabilidad de
la masa de residuos, tal como consta en los informes mensuales de operación
y en las actas de los Comités de Estabilidad.”
Esta interesante y muy clara explicación de Proactiva Doña Juana S.A. ESP
debe servirnos para descartar lo afirmado en el hecho que se contesta en el
sentido de imputar a terceros la existencia de taponamientos en la red de
lixiviados.
Ahora bien, se probará en el proceso que las redes de conducción de

lixiviados que en el marco de la ejecución del contrato construyó Proactiva

Doña Juana S.A. ESP en ejercicio pleno de su autonomía técnica,

administrativa y financiera tuvieron idénticos problemas a los referidos aquí, y
no parece razonable imputarlos automáticamente y sin soporte probatorio
alguno a mala calidad de la construcción o problemas estructurales, como lo
hace en su denuncia la convocante.
Finalmente, respecto de la apreciación de Proactiva Doña Juana S.A. ESP de

que no tenía responsabilidad respecto de las redes existentes, la misma no es
cierta como se puede constatar fácilmente con somera revisión del contrato y
de los pliegos de la licitación que se habilitaron para la tan mentada invitación
1 de 2000.
Al 235: No es cierto lo afirmado en este hecho repetido. Repito que los

escombros contaminados hacen parte históricamente del flujo de residuos
sólidos de la ciudad y como tal su disposición se ha efectuado en RSDJ,
hecho que se evidencia por las caracterizaciones de los residuos que se
vierten en RSDJ y los aforos de volumen y peso recibidos que claramente
distinguen los escombros contaminados del resto de residuos. No me consta
la cifra alegada y la misma deberá ser probada en el proceso.
Al 236: Como se afirmó anteriormente no es cierto lo afirmado. Las

apreciaciones técnicas contenidas en el hecho no me constan y deberán ser
probadas.
Al 237: No es cierto lo afirmado en la medida en que existen diferentes

fuentes de sedimentos dentro de las basuras que se depositan el RSDJ. El
taponamiento de las redes de lixiviados es habitual por las características de
este líquido como lo admite Proactiva Doña Juana S.A. ESP en la
comunicación ya citada y la principal causa de taponamiento en la instalación
que estuvo a cargo del convocante fue su falta de diligencia en la realización
adecuada de los mantenimientos.
Al 238: El mantenimiento preventivo y correctivo de la red de lixiviados del

RSDJ era claramente una obligación principalísima del concesionario.
Respecto a los costos de estos mantenimientos me atengo a lo que se pruebe
en el proceso.
Al 239: Se trata de una pretensión y no de un hecho y me opongo

integralmente a la misma así como sin perjuicio de mi derecho de
contradicción de la prueba pericial y las cuantificaciones en ella contenidas
que objeto y rechazo. No es cierto lo finalmente afirmado en la medida en que
la disposición de escombros contaminados era una condición de operación
prevista y su ingreso era previsible y obligatorio para el concesionario.
Al 240: No es cierto. El sistema consta de varias etapas. Una parte de estas

etapas fue terminada por terceros contratistas al inicio de la ejecución del
contrato C-011 de 2000, otra ciertamente había sido desarrollada por
concesionarios anteriores y finalmente una parte fue construida por la misma
Proactiva Doña Juana S.A. ESP.


Sin embargo lo afirmado no deja de ser peculiar y contradictorio con el hecho,

que deberá ser precisamente evaluado en sus efectos contractuales y sus
implicaciones de cara a la eventual mala fe contractual y procesal de
Proactiva Doña Juana S.A. ESP, de que los cuatro principales ingenieros, los
de mayor jerarquía y responsabilidad involucrados y comprometidos en la
propuesta de Proactiva Doña Juana S.A. ESP con base en la cual esta fuera
seleccionada para convertirse en el concesionario del RSDJ, estuvieron todos
involucrados profesionalmente con los anteriores concesionarios del relleno
que ahora, violentamente, crítica la convocante por su supuesta
incompetencia y alegado incumplimiento en la construcción de la
infraestructura respecto de la cual asumió la obligación de operación y
mantenimiento.
En efecto, como se puede apreciar en la propuesta presentada por Proactiva

Doña Juana S.A. ESP los principales responsables propuestos por el
oferente, como se especifica a continuación, ejercieron funciones
preeminentes en el relleno en los años anteriores a la celebración del contrato
C-011 de 2000:
- Fabio Arturo Rodríguez Leal, propuesto por Proactiva Doña Juana S.A.
ESP como Gerente de Proyecto fue:
o Responsable de movimiento de tierra, suministro y transporte de
agregados, recebo y triturado para RSDJ como contratista de
Ineconte entre mayo 30 de 1998 y enero de 1999.
o Director del Obra del RSDJ como empleado de Prosantana Ltda.
entre Octubre 1 de 1994 y el 31 de junio de 1998.
o Director Obras Civiles del RSDJ como empleado de Prosantana
Ltda. Entre el 1 de octubre de 1989 y el 30 de septiembre de
1994.
- Luis Fernando Orozco Rojas, propuesto por Proactiva Doña Juana S.A.
ESP como Especialista en Geotecnia:
o Como empleado de Prosantana Ltda., Diseñador zona IV RSDJ,
asesor obras zona I y zona La Mansión, responsable de prevenir
nuevos derrumbes como el de zona II entre septiembre de 1997 y
mayo de 1998.
- Francisco Pérez Silva, propuesto por Proactiva Doña Juana S.A. ESP
como asesor del proyecto en ingeniería ambiental y sanitaria:
o Como empleado de Prosantana Ltda., Responsable de
caracterización de lixiviados post derrumbe en RSDJ, responsable
caracterización basura e interpretación de resultados del 12 de
noviembre de 1994 al 25 de marzo de 1997.
- Jeremías Olmedo Cabrera Mosquera, propuesto por Proactiva Doña
Juana S.A. ESP como gerente de operación y mantenimiento del
proyecto:
o Como empleado de Hidroestudios S.A. se desempeñó como
Interventor técnico, administrativo y ambiental del contrato de
concesión de operación del RSDJ entre el 1 de octubre de 1997 y
el 30 de agosto 1998 responsable del frente de descargue,

actividades de adecuación y actividades de mantenimiento

ambiental y geotécnico.
Al 242: Luce bien temerario, impúdico e imprudente lo afirmado cuando,

como recién se expuso, Proactiva Doña Juana S.A. ESP no dudo en vincular
a su propuesta como principales gestores a quienes supuestamente
construyeron indebidamente las obras que después en el delirio imaginativo
del apoderado mi representado ocultó a los oferentes en su mala calidad.
¿Será que los funcionarios que Proactiva Doña Juana S.A. ESP contrató
también estaban en connivencia con la entidad estatal para ocultar el estado
real de la infraestructura? No es probable.
Lo cierto parece ser que toda esta línea argumentativa contenida en los
hechos que se critican es no más que una artimaña del concesionario
enfocada a justificar un injusto reclamo y de paso engañar a los ilustres
árbitros.
No es cierto lo afirmado en el hecho y las graves e infundadas afirmaciones

deberán ser claramente probadas so pena de sanción de temeridad.
Al 243: No es cierto las responsabilidades del concesionario dependen de lo

estipulado en contrato y las regulaciones aplicables y no de la opinión, querer
o capricho del convocante. Además, los empleados que propuso vincular en
su oferta sin duda le advirtieron de las necesidades de mantenimiento de la
infraestructura que en algunos casos hacía solo meses acaban de manejar.
Al 244: No me consta lo afirmado en cuanto al diseño y construcción

defectuosa: que se pruebe. No es cierto que no se hayan entregado planos
de la diferentes áreas del relleno y sus correspondientes instalaciones.
Proactiva Doña Juana S.A. ESP interactuó en el relleno con el anterior
concesionario durante un periodo considerable de tiempo y el existió
continuidad en el primer interventor del contrato que aseguraba la posibilidad
acceso a la memoria de operación de la instalación en su conjunto. No me
constan las exploraciones que se alegan y deberán probarse y clasificarse
con el fin de establecer los motivos puntuales para realizarlos.
Finalmente, resulta poco creíble que los principales ejecutivos designados por
Proactiva Doña Juana S.A. ESP, amplios conocedores del RSDJ no se
acordarán donde habían dejado los planos o donde se encontraban las
tuberías y chimeneas que meses atrás debían mantener.
Al 245: No es cierto en la forma en que está redactado y en cuanto a la

comunicación en cita me remito al contenido integral de la misma. En efecto,
en múltiples oportunidades y con los dos primeros interventores del contrato,
antes de la fecha señalada se trató el tema de los taponamientos y de la falta
de mantenimiento adecuado de las tuberías por parte de Proactiva Doña
Juana S.A. ESP. Tratándose de una comunicación generada por la
convocante su contenido deberá ser probado en cuanto hace referencia
apreciaciones y valoraciones técnicas.

Debe intrigarnos la razón para que Proactiva Doña Juana S.A. ESP omita
referirse a múltiples comunicaciones anteriores de su parte dirigidas a los
interventores respecto del tema que nos ocupa.
Al 246: En cuanto al documento en cita me remito a su contenido literal e

integral. Respecto de la supuesta inconveniencia técnica de disponer los
escombros contaminados en las celdas habilitadas para disponer basura
ordinaria deberá determinarse en proceso la razón por el cual concesionario
en marco de su autonomía técnica y su responsabilidad integral no procedió a
implementar soluciones y alternativas para la separación, tratamiento y
disposición de los escombros contaminados que consideraba tan perjudiciales
para la integridad de las zonas de disposición.
Al 247: Me remito al contenido literal e integral del documento en cita.
Al 248: Este hecho se encuentra repetido. No es cierto que no existieran

planos del relleno y que los mismos no le fueran entregados al concesionario.
No me consta lo afirmado en cuanto a las perforaciones realizadas que se
pruebe su cantidad, profundidad, recurrencia y finalidad.
Nuevamente, siendo los cuatro principales funcionarios propuestos por

Proactiva Doña Juana S.A. ESP para integrar su proyecto, amplios
especialistas en la instalación resulta poco creíble lo afirmado.
Al 249: No me consta lo afirmado en cuanto a la ineficiencia de los

procedimientos adoptados por Proactiva Doña Juana S.A. ESP en el marco
de su autonomía técnica, administrativa y financiera.
Ahora bien la UAESP no era, ni ha sido en ningún momento operadora del

relleno en la medida en que esta función ha sido desarrollada por
concesionarios. Si existía inconformidad con el inventario de planos e
instalaciones entregados, inventario que a solicitud de Proactiva Doña Juana
S.A. ESP fue adelantado en una extensa jornada de 3 días para lograr la
entrega de la instalación a satisfacción de Proactiva Doña Juana S.A. ESP y
entrega que comprendió no solo el aspecto físico sino documental, la
convocante debió así expresarlo como salvedad o anotación en la
correspondiente de entrega. Sin embargo, ni en el acta de entrega ni en los
días iniciales de su desempeño como concesionario aparece documentada
inconformidad o reclamo por este aspecto ante el interventor o la entidad.
Ahora reitero sorprende que se alegue desconocimiento de las condiciones

de operación del relleno cuando los cuatro principales responsables técnicos
de Proactiva Doña Juana S.A. ESP menos de dos años antes de la propuesta
estuvieron vinculados de tiempo completo a la instalación.
Al 250: Lo expresado es una manifestación subjetiva ajena a la realidad del

contrato y por tanto falsa. En efecto, todas las obras requeridas para el
adecuado mantenimiento técnico de la instalación estaban a cargo del
concesionario en virtud de lo previsto en el contrato y en los pliegos de
condiciones de la licitación a la cual se refería la invitación formulada por la
UAESP.

La frecuencia y calidad de los mantenimientos era siempre definida por el

operador en su calidad de experto y en ejercicio de su connotada autonomía
técnica, económica y administrativa.
Al 251: No es cierto que dentro de la propuesta de Proactiva Doña Juana S.A.

ESP se haya determinado una frecuencia determinada para las operaciones
de mantenimiento encaminadas a atender las instalaciones referidas. Las
obligaciones del concesionario de acuerdo con el pliego de condiciones
adoptado como marco de referencia para la invitación 1 de 2000 plateaban
las obligaciones del concesionario de mantenimiento y operación al desarrollo
de los más óptimos cánones de calidad técnica en la disposición de los
residuos y mantenimientos de las áreas y no, reitero, con base en un
indicador cuantitativo.
Al 252: No es cierto. No existe incumplimiento contractual alguno por parte de

mi representada y no tiene presentación la argumentación de ocultamiento de
defectos técnicos por parte de la entidad frente a un proponente que presentó
cuatro vinculados de largo plazo con el RSDJ como parte de su equipo
técnico y directivo.
Mantenimiento, si no se especifica, comprende claramente el preventivo y el

correctivo. De allí que la tesis de Proactiva Doña Juana S.A. ESP de
considerar la reparación como una obligación ajena y adicional a la de
mantenimiento es inaceptable e incongruente.
INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP EN LA CALIDAD DE LA MAQUINARIA

ENTREGADA. (letra G)
Al 253. Es parcialmente cierto. En el pliego de condiciones de la Licitación

Pública Internacional 002 de 1999 de Concesión para la Administración,
Operación y Mantenimiento del Relleno Sanitario Doña Juana, que fueron
habilitados para la Invitación 001 de 2000, figura en la Lista de Anexos,
ordinal 3. “A. RELACIÓN DEL ESTADO ACTUAL DE LA MAQUINARIA DE
PROPIEDAD DEL DISTRITO, A AGOSTO 11 DE 1999 Y
RECOMENDACIONES PRELIMINARES DEL ESTADO DE
MANTENIMIENTO Y OPERATIVO DE ACUERDO CON CRITERIOS DEL
OPERADOR TEMPORAL Y DE LA INTERVENTORIA. B) LISTADO DE
EQUIPOS DE PROPIEDAD DEL DISTRITO Y EVALUACIÓN MECÁNICA DE
ESTOS DESTINADOS PARA LA OPERACIÓN DEL RELLENO SANITARIO
DOÑA JUANA” (Anexo No………).
En el ordinal 2.3. Derechos y obligaciones de las partes. Se indica que
“Adicionalmente, el concesionario deberá conservar y mantener los bienes
muebles e inmuebles que le suministre la entidad contratante en perfecto
estado de funcionamiento, y deberá construir, adquirir y destinar a la
concesión aquéllos que no le sean suministrados y que se requieran para el
adecuado cumplimiento del objeto del contrato”
En el ordinal 2.5. Potestades excepcionales de la administración. 2.5.2. se
indica “Así mismo, una vez terminado el contrato el concesionario deberá
revertir al Distrito los bienes muebles e inmuebles que haya recibido de éste
para los fines de la concesión, en perfecto estado de conservación y

funcionamiento, teniendo en cuenta el desgaste normal derivado de su

utilización. En todo caso deberá destinar a la administración, operación y
mantenimiento los bienes que reciba, Anexo 3, y, en su defecto, deberá
destinar bienes de su exclusiva propiedad” (subrayado ajeno al texto).
De igual forma, en el acápite de Evaluación de la propuesta técnica 4.2.2.3.
Equipos. Se indica que “El proponente deberá considerar el estado mecánico
y la vía útil marginal de los equipos entregados por el Distrito. La UESP
directamente o por intermedio de la interventoría se reservará el derecho una
vez hecha la evaluación mecánica de los equipos de exigir el reemplazo de
los equipos que considere no estén en condiciones aceptables de trabajo”.
Es claro que cuando el proponente no aceptara recibir el equipo suministrado

por parte de la UESP debía ofertar equipo propio, luego por defecto, si no lo
hacía estaba implícitamente aceptando el uso del que se suministrara, en las
condiciones mecánicas y de vida útil marginal, que se estableciera al
momento de su recibo, esto es, una vez suscrito el contrato, para lo cual
debía prever el estado técnicamente determinado de estos equipos al
momento de la propuesta.
Al 254. Es cierto, sin embargo, no tiene el alcance que pretende darle el

demandante, como se expondrá al momento de pronunciarse sobre los
hechos en los que pretende basar su reclamación sobre este ítem.
Al 255. Es parcialmente cierto. Efectivamente, el estudio sobre el estado de la

maquinaria y equipo de propiedad del Distrito, a agosto 11 de 1999, fue
incluido en el pliego de condiciones de la licitación pública internacional 001
de 1999, la cual fue declara desierta, en febrero de 2000 se realizó la
invitación Pública 001 de 2000, en la que se advirtió que la oferta debía ser
preparada con base en los lineamientos establecidos en dicha licitación,
según se observa en la solicitud de oferta consignada en la comunicación No.
0528 del 14 de febrero de 2000, suscrita por el doctor Hernando Villalba Ortiz,
Gerente (E) de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, hoy UAESP. En
consecuencia, PROACTIVA en su condición de experto conocía de antemano
la fecha de realización del estudio y del estado mecánico de la maquinaria de
propiedad del distrito destinada para la operación del relleno sanitario Doña
Juana y, como ya se dijo, la posibilidad de su deterioro normal proveniente de
la operación.
Olvida el demandante, que ese deterioro es normal si los equipos siguen
operando y que ese es un riesgo previsible, que en consecuencia, asumió
desde que hizo la propuesta.
Al 256. Es cierto, aunque no tiene el alcance que pretende darle el

demandante. Se reitera, que Proactiva conocía de antemano la fecha de
realización del estudio y el estado mecánico de la maquinaria de propiedad
del distrito que PROACTIVA libremente decidió destinar para la operación del
relleno sanitario Doña Juana, y su posible deterioro. El hecho de que éste se
haya establecido en el nuevo peritazgo, es una simple constatación de la
materialización de ese riesgo normal. Proactiva no ha demostrado que el
deterioro no sea normal ni distinto al previsible, ni un ocultamiento del estado
real de los equipos, porque ninguna de estas circunstancias se presentó.

Al 257. No es cierto en la forma como lo presenta el demandante. En el

concepto emitido por la Interventoría, UTCC, No. 393 del 16 de marzo de
2004, al evaluar las diferentes reclamaciones formuladas por Proactiva, las
cuales fueron desestimadas por la UAESP, se indica, en el punto relativo a la
maquinaria, lo siguiente:
“En abril del 2000, Gecolsa rindió su diagnóstico, en el cual en términos

generales establece que el estado de la maquinaria para el momento de la
entrega provisional correspondía al indicado en el pliego de condiciones, con
el obvio desgaste por el uso entre el mes de agosto de 1999, fecha en la cual
la misma firma hizo el peritazgo de los bienes a entregar y que sirvió de
fundamento al proceso de selección y la fecha de entrega” Subrayado ajeno
al texto.
En igual sentido se pronunció la interventoría del contrato, HMV-CONCOL,

entre otras comunicaciones, en las Nos. HMV-CONCOL-0338 de 2006 y
HMV-CONCOL.144-07 del 14 de marzo de 2007 .
Al 258. No es cierto. Para el efecto, me remito a lo expuesto en la respuesta

al hecho anterior.
Al 259. No es cierto como presenta el demandante, se reitera que es obvio

que las conclusiones no pueden ser diferentes a las expuestas por Gecolsa
en el mes de abril del 2000, en cuyo diagnóstico se establece, en términos
generales, que el estado de la maquinaria para el momento de la entrega
provisional correspondía al indicado en el pliego de condiciones, con el
normal desgaste por el periodo de tiempo y utilización transcurrida entre el
mes de agosto de 1999, fecha en la cual la misma firma hizo el peritazgo de
los bienes a entregar y que sirvió de fundamento al proceso de selección y la
fecha final de entrega de entrega. Por tal razón, se constató que el deterioro
correspondía al que asumió Proactiva en su calidad de proponente, motivo
por el cual se rechazó su petición de restablecimiento del equilibrio
económico, comunicación del 23 de marzo de 2004 de la UAESP, con
fundamento en lo que al respecto conceptúo la interventoría en comunicación
No. 393 del 16 de marzo de 2004.
En igual sentido se pronunció la interventoría del contrato, HMV-CONCOL,

según comunicación HMV.CONCOL.144-07 del 14 de marzo de 2007
Es necesario señalara que Proactiva no realizó el mantenimiento de la

maquinaria, como era su deber contractual, de modo que, el equipo que
resultó ser insuficiente para realizar toda la operación del relleno, tal como se
puede constatar en los diferentes informes mensuales rendidos por las
interventorías, en especial de UTCC y HMV-CONCOL, de los años 2002 a
2009.
Incumplimiento contractual que puede ser el origen de algunas de las

consecuencias patrimonialmente adversas a Proactiva y que por lo mismo no
son atribuibles a la UESP.

Al 260. Es parcialmente cierto, pues se reitera que en desarrollo de la

Licitación Pública 002 de 1999, que fue declarada desierta según resolución
008 del 26 de enero de 2000, y durante este proceso los proponentes en la
solicitud de aclaraciones formularon preguntas, cuya respuesta genera
consecuencias legales diametralmente opuestas a las que pretende dar
Proactiva en su demanda. Entre otras preguntas y respuestas se resaltan las
siguientes:
Comunicación No. 996342 del representante legal de FCC Internacional.
14. “Es obligatorio recibir todo el equipo que figura en el anexo 3”.
Respuesta: No es obligatorio.
15. “Entendemos que el concesionario no debe pagar ningún valor por el
equipo que recibe
Respuesta: “La apreciación es correcta. Sin embargo, al equipo que reciba
deberá suministrársele el mantenimiento preventivo y correctivo necesarios
durante la operación” (negrilla ajena al texto).
De igual forma, en el Resumen Ejecutivo de la propuesta presentada en su

momento por el consorcio Proactiva Doña Juana, folio 00011, se indica lo
siguiente:
“PROPUESTA TÉCNICA:
Se ha trabajado sobre el primer año con el criterio de provisionalidad en lo
referente a la infraestructura de operación; es decir, en lo referente a la
maquinaria se utiliza la de la UESP sometiéndola inicialmente a una
reparación de choque que la coloque en condiciones óptimas de
funcionamiento, … También al principio del segundo año y producida la
renovación, se ha considerado la incorporación de un CAT D8R WDA y un
compactador CAT 826, nuevos en régimen de alquiler” (negrilla ajena al
texto).
De igual forma, a folios 001708A, 001714A y 001718A de la propuesta de

Proactiva se indica, respectivamente, que i) “En el cuadro MAQ-01, se
discrimina el equipo que se recibe a la UESP y el que prevee (sic) adquirir el
concesionario” ii) “EQUIPO PARA ADECUACIÓN: Se ha tomado el listado de
equipo de la UESP y descontando el equipo de disposición de basura, el resto
del equipo se utilizará de acuerdo a lo establecido en el formulario MAQ-02, y
la tabla anexa “UTILIZACIÓN DE MAQUINARIA PARA ADECUACIÓN Y
CIERRES…” “Considerando que en el desarrollo del proyecto se excavarán
cerca de 3.000.000 M3 lo cual arrojaría un promedio mensual de 50.000 M3,
se aprecia que con el equipo que se recibe de la UESP, utilizándolo con la
intensidad horaria relacionada, el promedio de rendimiento mensual sería de
72.000M3 superior al requerido por el proyecto. iii) EQUIPO DE
MANTENIMIENTO. Tomamos la maquinaria suministrada por la UESP para
estos efectos,…”.
En consecuencia, de su propio dicho, se prueba que Proactiva era consciente

de que parte el equipo necesitaba medidas drásticas de reparación, como se
desprende de la expresión “reparación de choque”. Si en última instancia,
Proactiva desiste de la inversión necesaria para ello y recurre al alquiler, en

realidad más que incurrir en un sobrecosto que se deba indemnizar mediante

el restablecimiento económico, se configura un incumplimiento contractual
porque PROACTIVA estaba obligada a reparar y mantener los equipos y en el
evento en que los diera de baja a reponerlos.
Al 261. No es cierto como se afirma que Proactiva no haya recibido a

conformidad el equipo entregado por la UAESP, pues no puede desconocer
que los incluyó en la propuesta –formularios MAQ 01, MAQ 02 y MAQ 03-
(pudiendo no incluirlos) y al hacerlo aceptó iniciar la ejecución del contrato
con esa maquinaria (en el estado en que se encontraba y que conocía) en el
evento, como al efecto aconteció de ser resultar adjudicataria de la concesión.
Proactiva desde que presentó la oferta o propuesta se obligó

contractualmente a utilizar la maquinaria suministrada por la UESP y a
repararla.
Al 262. Es cierto, pero no tiene el alcance que pretende darle Proactiva, pues
estas circunstancias eran conocidas por ella al momento de hacer la
propuesta, no se ha probado hecho distinto a éste, y menos un engaño por
parte de la UAESP respecto de los puntos que aquí se resaltan.
Al 263. Es cierto y para el efecto me remito a lo expuesto en la respuesta al

hecho anterior.
Al 264. Es cierto, pero respecto de las glosas de Proactiva el interventor le dio

el alcance a que hemos hecho referencia en esta contestación, en el sentido
de que o bien correspondía a circunstancias conocidas por Proactiva y
asumidas por ella, o que el deterioro era el normal que podía presentarse
entre el lapso comprendido entre propuesta y la suscripción del contrato, por
lo tanto, previsible, y que en realidad Proactiva pretendía obtener un provecho
indebido desistiendo de las inversiones necesarias para la reparación y
cobrando el alquiler supletorio de los equipos necesarios.
Cabe advertir una vez más que el desistimiento de la inversión, se traduce en

realidad en un incumplimiento contractual por parte de Proactiva, que se
agrava con el incumplimiento de la obligación de mantenimiento y de
reposición de los equipos de donde se desprende que en realidad existe un
acto contrario a la buena fe contractual. Proactiva incumple con las cargas
que le impone el contrato en materia de maquinaria y le endilga
responsabilidad a la UAESP para ahora reclamar el pago del arrendamiento
de unos equipos al que no tiene derecho porque el concesionario tenía la
obligación de proveerlos y revertirlos a la Entidad.
Al 265. Es cierto y para el efecto me remito a lo expuesto en la respuesta

dada al hecho anterior.
Al 266. No me consta que se pruebe, es solo un dicho de la demandante. Por

el contrario, los informes de la interventoría difieren diametralmente de las
conclusiones a que llega Proactiva sobre los equipos, a su vez, le da un
alcance jurídico muy distinto al que se pretende dar en la demanda de forma
temeraria y tendenciosa.

Al 267. Me atengo a lo que al respecto se consignó en los pliegos de la

invitación pública y en la propuesta que dieron origen al contrato
Al 268. ES parcialmente cierto, pues Proactiva no ha probado que, ni que el

estado de este equipo le haya sido ocultado, ni que no hubiere sido previsible
el estado del mismo, ni que el costo del mantenimiento correctivo a que se
obligó al momento de suscribir el contrato, fuere de una magnitud
financieramente inviable, por adquirir un carácter de tal onerosidad que no
fuera recuperable por la vía de la remuneración pactada.
Al 269. No es cierto. Se reitera que estaba previsto en los costos del contrato
el mantenimiento correctivo, incluso de carácter sustancial, huelga decir “de
choque”, en palabras de la demandante, razón por la cual no hay ninguna
prueba de la presunta obligación de recurrir al alquiler de la maquinaria.
Al 270. No me consta que se pruebe, pero en tal caso, valga decir que ello
era obligación contractual, pues no se estableció un período precontractual
para realizar estas actividades. El riesgo inherente a este tipo de equipos
teniendo en cuenta el estado informado y conocido en el que se encontraban.
De igual forma, debe tenerse en cuenta que de conformidad con la Cláusula

38 del contrato de Concesión C-011 de 2000, forman parte del contrato, es
decir, constituyen fuente de obligaciones entre las partes, además del
clausulado contractual, entre otros los siguientes documentos:
1. El pliego de condiciones expedido por el Distrito para la licitación pública

internacional 002 de 1999.
2. La propuesta del CONCESIONARIO con la cual ganó la concesión.
3. El Reglamento de la Concesión y las modificaciones al mismo que se
introduzcan en el futuro por el DISTRITO. En este caso se trata del
decreto 608 de 1994.
El anexo 3 de los pliegos de condiciones de la licitación pública No. 002 de

1999 y de la invitación 001 de 2000, finalmente adjudicada al consorcio
Proactiva Doña Juana, estuvo conformado por: a) La relación del estado
actual de la maquinaria de propiedad del Distrito, a agosto 11 de 1999 y
recomendaciones preliminares del estado de mantenimiento y operativo de
acuerdo con criterios del operador temporal y de la interventoría. b) Listado de
equipos de propiedad del Distrito y evaluación mecánica de estos destinados
para la operación del Relleno Sanitario Doña Juana.
Este anexo contenía la información sobre el estado mecánico y de

funcionamiento de la maquinaria que la entidad entregaría al concesionario,
circunstancia que le permitió al adjudicatario del contrato conocer
perfectamente el estado de la maquinaria al momento de la apertura del
procedimiento de escogencia del contratista y conforme a ese conocimiento
presentar su propuesta económica.
Es así como en los pliegos de condiciones del contrato –página 28- se

estableció la obligación para el proponente de considerar este aspecto al

momento de presentar su oferta:
“Equipos
El proponente deberá considerar el estado mecánico y la vida útil
marginal de los equipos entregados por el Distrito a la concesión.
El proponente deberá presentar una relación del equipo a utilizar,
fundamentado en la investigación de operaciones que optimice la calidad de
la obra a ejecutar y disminuya los tiempos de espera de los vehículos que
descargan en el relleno sanitario Doña Juana
La relación de los equipos debe ser concordante con las obras a ejecutar.
Para este análisis el oferente deberá tener en cuenta las diferentes
actividades del proceso de disposición final, de adecuación del terreno, el
índice de compactación requerido en los diseños, el promedio de toneladas
diarias dispuestas, los Manuales de Operación y Mantenimiento, las
Especificaciones Técnicas y los Informes de Diseño respectivos.
La relación de equipos debe presentarse haciendo una discriminación del
equipo a utilizar en los diferentes frentes a saber:
1. Equipo básico para la disposición de basura MAQ 01
2. Equipo de adecuación MAQ 02
3. Equipo de mantenimiento MAQ 03
4. Otros equipos MAQ 04 y relación de mobiliario y equipo necesario para

cumplir con las funciones formulario MOB-01
Adjunto a cada formulario se debe presentar una memoria técnica que

justifique la utilización del equipo indicando los rendimientos y demás datos
necesarios de cada equipo.
La UESP, directamente o por intermedio de la interventoría, se reservará el
derecho, una vez hecha la evaluación mecánica de los equipos de exigir el
remplazo de los equipos que considere que no estén en condiciones
aceptables de trabajo.”
Debe precisarse que el estado de la maquinaria al momento de la invitación

pública era efectivamente el que se reflejaba en el anexo 3 de los pliegos de
condiciones, conforme al estudio adelantado por Gecolsa en agosto de 1999,
siendo de perfecto conocimiento por parte del concesionario que entre esta
fecha y la fecha en que efectivamente entraría a operar el Relleno Sanitario
Doña Juana, la maquinaria sería objeto de un desgaste derivado de su uso
normal. Ese conocimiento es exigible al contratista de la administración
habida cuenta de sus calidades técnicas, conocimiento y experiencia.
Prueba fehaciente del conocimiento que Proactiva tiene de esta realidad – del
desgaste natural de la maquinaria- la constituye lo sostenido en el
memorando interno PDJ-TA-050/06 DE 09 de Octubre de 2006 en el que se
señala:

“A medida que una maquinaria se va usando, la mayor parte de sus

componentes, sistemas, piezas se van desgastando, a pesar de un programa
de mantenimiento preventivo riguroso, con rutas y cumplimiento riguroso, esto
hace que los desgastes ocurran más lentamente, pero por el transcurso del
tiempo estos elementos fallan y se hace necesario el cambio, esto va
sucediendo con mayor frecuencia a medida que aumentan las horas y los
años de trabajo, (envejecimiento del equipo), al revisar los costos de
operación del equipo, el costo hora cada año va aumentando. Cuando se da
cuenta que el costo hora es mayor que el costo hora promedio, la maquinaria
ha llegado al final de su vida útil económica y debe reemplazarse.”
En efecto, tal y como lo ha sostenido la interventoría, entre otros, en el

informe de Septiembre de 2006, “Los términos de referencia presentan como
anexo un análisis detallado de la maquinaria y equipo que se entrega al
Concesionario al iniciar el contrato. Este análisis incluye una evaluación de
cada una de las máquinas efectuada en Septiembre de 1999 por la empresa
GECOLSA, definiendo el estado actual de cada componente, las reparaciones
requeridas y un presupuesto aproximado del costo de las mismas, soportado
por fotocopias de los informes de servicio y pruebas técnicas a motor,
transmisión y demás componentes. Además se incluyen fotografías de cada
máquina en el momento en que se hizo la revisión. Por lo tanto, y teniendo en
cuenta que GECOLSA es la firma especializada en este tipo de maquinaria, al
ser el único distribuidor y centro autorizado de servicio de Caterpillar que es el
fabricante de casi todos los equipos entregados, es claro que si el proponente
no estaba de acuerdo con la evaluación efectuada o con el presupuesto
estimado de reparación que se desprende de la misma, debió efectuar sus
observaciones en la etapa previa a la presentación de su propuesta tal como
lo especifica el numeral 4.2.2 de los pliegos.
“La propuesta debe sujetarse a los términos y condiciones de este Pliego de

Condiciones. Su presentación implica que el proponente ha estudiado a
cabalidad el alcance de las labores que le corresponde desarrollar en caso de
ser seleccionado y que acepta todas las condiciones establecidas en el
mismo y en las normas aplicables.”
Por su parte, el Decreto 608 de 1994 por el cual se adopta el reglamento para
la concesión del manejo y operación del relleno sanitario Doña Juana, señala
como obligaciones del concesionario:
“ARTICULO 1°. Adoptase el reglamento para la concesión del manejo y

operación del relleno sanitario Doña Juana de acuerdo con lo señalado en el
artículo 2° del decreto 159 de 1994, el cual quedará, así:
REGLAMENTO DE LA CONCESIÓN
1. PRINCIPIOS GENERALES Y DEFINICIONES
1.1. PRINCIPIOS
a. Autonomía Técnica, Financiera y Administrativa del Concesionario.

(…)
En consecuencia el Concesionario proveerá todos los recursos, equipos,

herramientas, maquinarias, utensilios, dotaciones, insumos, muebles y
enseres, combustibles, repuestos, materiales, equipos de comunicación,
sistemas de computación y sus programas y, en general, todos los
implementos necesarios para la ejecución de la Concesión.” (Subrayado fuera
de texto original).
Y concretamente en relación con la maquinaria y los equipos dispuso como

obligaciones del concesionario:
d. Obligaciones del Concesionario
El Concesionario como único responsable de las operaciones en el Relleno

Sanitario Doña Juana tendrá la obligación de cumplir cabalmente el contrato
de concesión, el reglamento de la concesión, el manual de operación y
mantenimiento del Relleno Sanitario y las especificaciones técnicas para su
construcción además garantizará como parte de sus obligaciones las
siguientes sin limitarse a cumplir exclusivamente estas:
(…)
*Cumplir con todos los requerimientos en materia de equipo señalados en el

reglamento.
1.5. MAQUINARIA Y EQUIPOS
1.5.1. Características generales de los equipos
Los vehículos, la maquinaria y general los equipos incluidos en la propuesta,

los cuales exclusivamente se destinarán a los servicios objeto del contrato de
concesión, deberán ser nuevos, además de reunir las condiciones que para
cada caso se especificaron en la propuesta y que se requieren para las
actividades derivadas del proceso de disposición final de basuras en el relleno
Estos deberán ser conservados en óptimas condiciones técnicas de

operatividad, higiene, seguridad y presentación durante toda la vigencia del
contrato, debiendo ser sustituidos por el concesionario en el momento en el
que por su desgaste natural o por fallas o daños no puedan ser utilizados
debidamente. El Concesionario mantendrá como mínimo la maquinaria
propuesta.
Para la iniciación del contrato de concesión, el concesionario deberá proveer

de los equipos necesarios y suficientes para la operación en el relleno
sanitario Doña Juana conforme a lo establecido en su propuesta, los cuales
deberán encontrarse en el relleno sanitario Doña Juana en el momento de
suscribir el Acta de Iniciación, para ser revisados y certificados por el
interventor. En caso de que los equipos no concuerden con el número y
características exigidas y relacionadas por el concesionario en su propuesta,

la interventoría estará facultada para exigir el cumplimiento de lo establecido

contractualmente.
Durante toda la vigencia del contrato de concesión la maquinaria y en general

todo el equipo rodante deberá permanecer en óptimas condiciones
mecánicas, técnicas, de seguridad, de pintura y de presentación general so
pena de incurrir en las sanciones previstas para este tipo de anomalías.
1.5.2. Aumentos y disponibilidad de equipos
El concesionario como único responsable de la operación y cumplimiento del

contrato de concesión deberá disponer en todo momento y a su propio costo,
del equipo que resulte necesario para el cumplimiento de todas las
obligaciones contractuales y del Reglamento para el adecuado cumplimiento
del servicio objeto del contrato de concesión.
En caso de aumentos en la producción de basuras, deberá aumentar por su

cuenta el equipo a utilizar. Y en todo caso será responsable por las
deficiencias y atrasos en la operación ocasionados por la falta de equipo.
Estará prohibido al concesionario colocar en cualquier parte de los equipos

cualquier clase de publicidad, leyendas, inscripciones o cualquier elemento
decorativo como adhesivos, cortinas, etc. No podrán modificarse las
disposiciones de faros o luces que sean provistas por los fabricantes en forma
estándar, ni podrán agregarse otro tipo de luces externas o internas,
diferentes a las aquí permitidas.
Todos los vehículos de operación, excepto los livianos llevarán pintados o

adheridos indicativos de precaución en la parte posterior, de tipo reflectivo a
todo lo largo de la defensa del chasis.
(…)
1.5.7. Mantenimiento mecánico
El concesionario deberán cumplir el plan general de mantenimiento

presentado en la propuesta para los equipos en general, bien sea (18) su
propuesta se haya contemplado el mantenimiento directo o contratando con
terceras personas.
El incumplimiento o las fallas en el servicio que se presente por causa o con

ocasión del mantenimiento que ha sido subcontratado serán de exclusiva
responsabilidad del concesionario.
En caso de que el concesionario realice la totalidad o una parte del

mantenimiento y las reparaciones del equipo, deberá contar con un área
mínima, equipo y sistema que le permita realizar el mantenimiento y las
reparaciones del equipo destinado al contrato que resulten necesarias
durante la prestación de los servicios. Asimismo, deberá contar con un
sistema propio o subcontratado que le permita mantener en las mejores

condiciones posibles de lavado, todos los equipos que utilizará en los

servicios.
En todo caso, el buen funcionamiento del equipo y los vehículos será de

exclusiva responsabilidad del concesionario.
Adicionalmente en la propuesta presentada por Proactiva punto 3.1 MANEJO

DE RESIDUOS DOMICILIARIOS se señala que “En el evento de presentarse
una avería de cualquier máquina, ésta debe ser reemplazada por otra
inmediatamente”.
Finalmente, las obligaciones contenidas en el Contrato respecto del

mantenimiento de la maquinaria señalaron:
Cláusula 2. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO.
(…)
Así mismo el concesionario deberá realizar todas las actividades que sean
necesarias para cumplir adecuadamente con el objeto del contrato, teniendo
para estos efectos en cuenta que la administración, operación y
mantenimiento del relleno sanitario Doña Juana se realiza por su cuenta y
riesgo y que en consecuencia el Distrito Capital, en lo que se relaciona con el
objeto del contrato, no asume responsabilidades distintas de las que se
derivan de la dirección, inspección y vigilancia que debe ejercer.
Además, como obligación de carácter general a cargo del concesionario, 1.6

de la misma cláusula, se consagró:
1.6 Conservar y mantener las tecnologías, equipos, bienes muebles e

inmuebles que le suministre la entidad contratante en perfecto estado de
funcionamiento, y construir, adquirir en propiedad y destinar a la concesión
aquellos que no le sean suministrados y que se requieran para el adecuado
cumplimiento del objeto del contrato.
1.7. Cumplir el reglamento de la concesión, expedido por el Distrito Capital,

mediante Decreto 608 del 28 de septiembre de 1994 y sus modificaciones.
No cabe duda entonces sobre la obligatoriedad del contenido contractual, de
las previsiones contenidas en el Decreto 608 de 1994 y de la propuesta
presentada por el contratista, todos ellos constituyen el marco obligacional del
contrato de concesión C-011 de 2000.
Al 271. No es cierto. Por el contrario se previó contractualmente el

mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos suministrados por la
UESP, además Proactiva conocía de los costos respectivos, pues habló de
una reparación “de choque” en su propuesta, luego aceptó la obligación de
reparar en grado sumo los equipos. Así las cosas es curiosa y ajena a toda
lógica jurídica una pretensión de desequilibrio económico sustentada en el
cumplimiento de una obligación contractual, expresamente aceptada, prevista
y pagada, pues ella formaba parte de los costos reconocidos dentro de la
remuneración pactada.

La pretensión recae en la órbita de acto impropio de la buena fe contractual y

la lealtad procesal por lo atrás expuesto o una crasa ignorancia de los costos
y tiempos de reparación de los quipos suministrados por la UESP que aceptó
utilizar.
Al 272. No es cierto. El demandante recurre a un sutil ejercicio semántico

para dar a entender que la reparación de los equipos no estaba prevista,
puesto que “reparar” es distinto a “mantener”, y con base en la distinción
etimológica de estas palabras pretende acreditar un sobrecosto.
Se le debe recordar al demandante que en su carta de presentación de la
propuesta para la licitación pública Internacional No. 002 de 1999, habilitada
posteriormente como oferta, se comprometió a cumplir todas las obligaciones
previstas en los pliegos de condiciones y en el respectivo contrato.
Sobre el particular, en materia de equipos en los pliegos de condiciones

numeral
2.3. Derechos y obligaciones de las partes se estableció que “Adicionalmente,

el concesionario deberá conservar y mantener los bienes muebles e
inmuebles que le suministre la entidad contratante en perfecto estado de
funcionamiento, y deberá construir, adquirir y destinar a la concesión aquéllos
que no le sean suministrados y que se requieran para el adecuado
cumplimiento del objeto del contrato.
Es obvio, que para mantener en buen estado de funcionamiento los equipos

se deban reparar así lo dijo en su propuesta técnica Proactiva: “Se ha
trabajado sobre el primer año con el criterio de provisionalidad en lo referente
a la infraestructura de operación; es decir, en lo referente a la maquinaria se
utiliza la de la UESP sometiéndola inicialmente a una reparación de choque
que la coloque en condiciones óptimas de funcionamiento…” (negrilla
ajena al texto).
I
En la solicitud de aclaraciones se hace referencia a la comunicación No.
996342 del representante legal de FCC Internacional, en la que se
pregunta15:
“Entendemos que el concesionario no debe pagar ningún valor por el equipo

que recibe
Respuesta: “La apreciación es correcta. Sin embargo, al equipo que reciba
deberá suministrársele el mantenimiento preventivo y correctivo necesarios
durante la operación” (subrayado fuera de texto).
Al 273. Me remito a la respuesta dada en el hecho anterior.
Al 274. No es cierto. Se desconoce la realidad contractual. El demandante

incurre en una ambigüedad sobre sus obligaciones con respecto a los
equipos, según la cual ni estaba obligado a usar los suministrados por la
UAESP, ni tampoco estaba obligado a adquirir equipos en el caso en que
decidiera no repararlos. ¿Con qué equipos iba a prestar el servicio el

concesionado?. Esta ambigüedad sólo pretende servir de puente para arribar

a la conclusión de que la alternativa de alquiler, no prevista en el contrato, era
la única viable y por lo tanto, un sobrecosto del mismo.
Proactiva desconoce la Cláusula 9 de contrato de concesión C-011 de 200 “El

concesionario se obliga a utilizar en la concesión todos los equipos de su
propiedad que sean necesarios con dedicación exclusiva al objeto del
contrato”.
La única alternativa, distinta a los equipos de propiedad del concesionario la

constituye los equipos suministrados por la UAESP.
Así mismo, insistentemente se ha dicho que el demandante recibía

remuneración en la que se encontraba incluida la adquisición de equipos o
reparación de los suministrados por la UAESP, así que entonces decir que
sustituir los costos respectivos por un alquiler, a estas alturas del análisis de
la demanda, requiere que se diga sin ambages que el alegato es claramente
constitutivo de una deslealtad procesal fundada en un mala fe contractual,
cuya prueba es el reiterado dicho del demandante que pretende hacer incurrir
en un error a los señores árbitros para que le reconozcan un sobrecosto
inexistente que corresponde en realidad al pago en que incurrió el contratista
buscando una fórmula alternativa, para contar con los equipos necesarios y
requeridos para adecuada operación del RSDJ consistente en el alquiler de
los mismos.
Al 275. No es cierto. No existe duda sobre el alcance de las obligaciones de

Proactiva ni sobre la forma y el alcance de la remuneración.
Al 276. No es un hecho. Es una afirmación u opinión del demandante, cuyo

sentido y alcance es deleznable, primero porque conservar implica reparar si
se produce un daño, o por antonimia, como ya se dijo en la presente
contestación, desechar los equipos y reemplazarlos cuando a pesar del
mantenimiento se dañan. En segundo instancia, se recuerda que el
compromiso de reparar quedó expreso en la propuesta, y en último lugar, sino
se reparaban los equipos no se podría prestar el servicio.
Del 277 al 283. Por razones de técnica y de economía procesal, los hechos
relacionados del número 277 a 283 se responden en conjunto, pues de esta
manera configuran la misma argumentación de Proactiva con respecto a un
presunto sobrecosto constitutivo de desequilibrio financiero del contrato. Por
ello, para contestar es preciso invertir el orden en que son relacionados en la
demanda
Con el ánimo de desconocer las obligaciones de mantenimiento de la

maquinaria, PROACTIVA hace una distinción que para los efectos de
determinar la existencia o no de la obligación resulta artificiosa. En efecto,
distingue entre reparaciones menores y reparaciones mayores, distinción que
desde el punto de vista técnico puede resultar acertada pero que para los
efectos de precisar el alcance de la obligación de mantenimiento de los
equipos a su cargo resulta inocua, pues con toda claridad se desprende de

los pliegos de condiciones, la propuesta del concesionario y el texto del

contrato, la obligación de efectuar el mantenimiento de los equipos en
perfecto estado, sin distinguir si para ello se necesita suministrar repuestos,
repotenciar los equipos o hacer reparaciones de menor entidad. Debe tenerse
en cuenta que el contrato que nos ocupa implica que el concesionario asume,
por la naturaleza misma del contrato, la explotación por su cuenta y riesgo la
integridad de la actividad de que se trate.
Así las cosas, se observa que realmente es la misma argumentación ya

contestada con respeto al estado de los equipos sólo que Proactiva pretende
demostrar un incumplimiento contractual de la UAESP a partir del
constreñimiento a realizar reparaciones que contractualmente no estaban
pactadas, cuando en realidad se comprometió a ellas en su propuesta
técnica, en la que manifestó que conocía la magnitud de las mismas y que
esta obligación de reparar es distinta a la propia de la que se presenta
durante la ejecución del contrato con ocasión del deterioro normal de los
equipos.
Igualmente, estas inversiones estaban contempladas dentro de la

remuneración y por ello no pueden ser constitutivas de gasto adicional, lo cual
fue comunicado en su momento a Proactiva, con fundamento en los
conceptos de la interventoría a que se hizo referencia en el presente escrito.
El desgaste de la maquinaria es un riesgo que el concesionario conoce

suficientemente y asume de manera voluntaria con la presentación de la
propuesta y la celebración del contrato, sin que pueda pretender ahora que su
acaecimiento constituya un hecho imputable a la administración y cuyas
consecuencias económicas se le deban trasladar pues se trata de
condiciones y riesgos existentes al momento del pliego de condiciones y de
celebración del contrato, o lo que es lo mismo, esas circunstancias
configuraron la ecuación económica del contrato que pretenden mostrar como
alteradas.
La jurisprudencia nacional ha señalado que la determinación del desequilibrio,

pasa necesariamente por la consideración global y conjunta de las
condiciones existentes al momento de celebración del contrato y que al efecto
resultan útiles - además del clausulado contractual -las previsiones contenidas
en el pliego de condiciones y la propuesta:
“Así las cosas, tanto el pliego de condiciones como la propuesta del

contratista constituyen documentos esenciales e indispensables para
establecer en qué términos quedó pactada la ecuación económica
contractual, es decir, en qué condiciones y alcances se pactó la equivalencia
entre derechos y obligaciones de las partes, pues sólo a partir de su
conocimiento es posible determinar si durante su ejecución la economía del
contrato sufrió variaciones, como consecuencia de la modificación de sus
presupuestos y de esta manera acudir a su restablecimiento.”11
11
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del (31) de octubre de dos mil siete
(2007). Radicación número: 15475. Ponente, Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

En el mismo sentido, en laudo de 11 de Abril de 2008, Tribunal de

Arbitramento de CONSTRUCCIONES CARRILLO CAYCEDO S.A. CONCAY
S.A., contra EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, se señaló:
Y en tratándose, en particular, de la aplicación de la teoría de la imprevisión,

las providencias del contencioso administrativo se muestran exigentes, toda
vez que requieren para ello que se trate del acaecimiento de circunstancias
sobrevinientes, es decir, no imperantes al momento del perfeccionamiento del
contrato y verdaderamente imprevistas e imprevisibles para un contratista
idóneo, experto y diligente, que no haya asumido el riesgo de su ocurrencia,
ni se haya obligado temeraria o inconsultamente. Como lo afirma el profesor
García de Enterría, debe tratarse de circunstancias sobrevenidas e
imprevisibles que hayan dado lugar a una verdadera subversión de la
economía del contrato12.
Lo anterior resulta importante dado que implica el reconocimiento de la

validez de las estipulaciones en las que el contratista acepta determinados
riesgos normales o inherentes a su actividad profesional, los cuales puede
prever y debe evaluar, dada su idoneidad técnica, su experiencia operativa y
su conocimiento de la industria, pues son precisamente esas calidades las
que le permiten a la administración considerarlo idóneo y celebrar con él el
acuerdo de voluntades tendiente a la prestación del servicio público y la
satisfacción del interés general.
Ahora bien, la previsibilidad no es una noción objetiva, sino subjetiva, en el

sentido de que debe apreciarse teniendo en cuenta las condiciones
particulares del contratista, vale decir, sus conocimientos y experiencia en
una determinada profesión o negocio, toda vez que quien desarrolla
habitualmente una actividad, está en una mejor posición que los profanos
para prever los riesgos inherentes a dicha actividad. Por tanto, si un
profesional –teniendo los elementos de juicio y la capacidad- para anticipar un
riesgo, no lo prevé o lo acepta espontáneamente, habrá de entenderse que se
trata de la asunción voluntaria o incluso temeraria de ese riesgo, de manera
que quien así se obliga deberá afrontar las consecuencias jurídicas y
económicas de su estipulación.
En consecuencia, los riesgos válidamente asumidos, son junto con los demás
derechos y obligaciones pactados en el contrato, factores constitutivos de la
ecuación económica del mismo, de manera que esos riesgos no pueden ser
ulteriormente modificados –ni para atenuarlos, suprimirlos, incrementarlos o
trasladarlos a la otra parte - pues con ello se alteraría la ecuación, con el
consiguiente demérito para uno de los contratantes. (Subrayado fuera de
texto original).
Ahondar más en la respuesta a tan infundada pretensión no es necesario,

porque basta con que los señores árbitros se remitan a los argumentos
esbozados precedentemente.
12
Eduardo García de Enterría, Tomas-Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo
I. Edit. Civitas. Madrid. 1998. Pág. 735.

H. Incumplimiento de la UAESP al ordenar el uso del Predio 138 y,

posteriormente, prohibirlo.
Al 284. Es cierto. Sobre el particular, conviene puntualizar que tales obras

tienen relación directa con la obligación contractual de Proactiva de
reconstruir y dar la adecuada estabilidad del Dique Ambiental Sur después de
que la misma se viera afectada con un importante derrumbe por cuenta de su
propia imprevisión e impericia.
Al 285. No es cierto, esto no fue una instrucción de la UAESP, sino una media
de contingencia a la que se vio avocada con ocasión del deslizamiento del
dique ambiental sur, por errores de diseño y construcción que eran
obligaciones a cargo de Proactiva y a la cual mi representada accedió para
favorecer significativamente al concesionario que de otra forma debería haber
transportado el material de acopio hasta el frente del relleno autorizado para
labores de acopio que se encontraba ubicado a más de 2 kilómetros de
distancia. La habilitación del lote en mención permitía al concesionario reducir
sus costos de transporte.
Al 286. Es cierto. Para el efecto me remito a lo expuesto frente al hecho

anterior. Fue una medida provisional para favorecer al concesionario.
Al 287. Es cierto, pero se reitera que tales obras tienen relación directa con la
obligación contractual de Proactiva de reconstruir y dar adecuada estabilidad
al Dique Ambiental Sur – DAS, era su causa real y la escogencia del predio se
hizo con el fin de beneficiar al concesionario en el marco de su
responsabilidad de subsanar los efectos de su impericia.
Al 288. Es cierto. Me remito a lo expuesto en punto anterior, en la medida que

tales actividades son propias de su obligación contractual de reconstruir y dar
la adecuada estabilidad del Dique Ambiental Sur, obligación derivada a su vez
del incumplimiento defectuoso de la obligación primaria o principal de diseñar
y construir el referido dique.
Al 289. Es cierto, pero tal como lo indica la demandante, fue la comunidad la

que impidió el desarrollo de tal labor, circunstancia que si es imprevisible,
pero, se reitera, consecuencia de un hecho lamentable que fue el
deslizamiento causado por el incumplimiento contractual de Proactiva en el
diseño y construcción del dique. Mal puede Proactiva reprochar a la
comunidad, y menos a la UAESP, por atender un justo reclamo de ésta,
motivado en un hecho contingente de entera responsabilidad del contratista.
Al 290. Es cierto, aclarando que ello obedeció a los inconvenientes

observados por la comunidad por la labores que se encontraba adelantando
Proactiva, producto de su obligación contractual de reconstruir y dar la
adecuada estabilidad al Dique Ambiental Sur, que a su vez, se insiste, es
consecuencia de su incumplimiento de su obligación primaria de diseñar y
construir en forma adecuada el dique ambiental sur.
Al 291. Es cierto y para el efecto me remito a la respuesta indicada al hecho

reseñado precedentemente.

Al 292. No es cierto como lo plantea la demandante, pues la determinación

tuvo su origen en los inconvenientes que se presentaron con la comunidad
debido a las labores que Proactiva debía adelantar en desarrollo de su
obligación contractual necesaria para restaurar los daños causados por el
inadecuado diseño y construcción del referido dique, obligación contractual
primaria.
Al 293. Es cierto bajo el contexto esbozado en el punto anterior. La UAESP

no podía desatender los justos reclamos de la comunidad, para mitigar, por su
cuenta, los daños causados por el contratista, quien a su vez no tiene ningún
derecho ni contractual ni legal de exigir a la unidad el cumplimiento de las
medidas contingentes provenientes de su irresponsabilidad, hecho contario a
la equidad.
Al 294. No es cierto. Proactiva alega que se le impuso una obligación

adicional, por cuanto numéricamente se le exigió plantar un número superior
de árboles a los talados, obviando que ello obedece al cumplimiento de una
obligación de compensación de tipo ambiental, originada en el daño causado
por el incumplimiento de su obligación principal, que a su vez motivó la
medida contingente o de emergencia, rechazada, en este caso, no solo por la
comunidad sino por la autoridad ambiental competente, para el caso la CAR,
quien mediante Resolución 157 de septiembre 7 de 2009, ordenó, entre otras
medidas, remover la tierra depositada en el predio 138, restaurar el predio en
sus condiciones iniciales, incluyendo la arborización.
Al 295. Es cierto, sin embargo se reitera que tal actividad tiene relación
directa con la obligación contractual de Proactiva de reconstruir y dar
adecuada estabilidad al dique ambiental sur, derivada del incumplimiento de
su obligación principal, de diseñar y construir adecuadamente el dique, por lo
que no puede pretender que se le reconozca un pretendido sobrecosto
compensatorio, pues es bien conocido el principio general de derecho según
el cual nadie puede obtener provecho de su propia culpa.
Al 296. Es cierto, pues ello constituye una labor propia de la obligación en

cabeza de Proactiva de reconstruir y dar adecuada estabilidad al Dique
Ambiental Sur.
Al 297. No es cierto como lo plantea el demandante, pues insistimos en que

tales actividades son derivadas de su obligación contractual de reconstruir y
dar adecuada estabilidad al Dique Ambiental Sur, por ende, no pueden existir
costos adicionales, con ocasión de una medida contingente necesaria para
atender un daño de su entera y exclusiva responsabilidad, pues ello sería
pretender que se premiara injustificadamente la ineptitud en el cumplimiento
de sus obligaciones, hecho extraño en quien al momento de ofertar se preció
de una vasta experiencia en la materia.
Al 298. No es cierto. Proactiva pretende, como se dijo en punto anterior, que

se le reconozca el pago de las medidas contingentes necesarias para reparar
un daño causado por su entera y exclusiva responsabilidad, más aún cuando
en un acto de extrema diligencia con la ciudadanía la UAESP pretendió

ayudar a solucionar tal emergencia, usando una medida rechazada por la

comunidad de vecinos, y en consecuencia, castigada por tal diligencia en
lugar de ser indemnizada por la ineficiencia del operador del relleno sanitario
Doña Juana.
Respuesta a los hechos relacionados con el “Incumplimiento de la

UAESP derivado del estado en que entregó a Proactiva la vía principal”
(letra I).
Al 299: En primer lugar, no se trata de un hecho sino una definición “vía

principal” cuya fuente no se cita, por lo tanto, debo reiterar lo manifestado en
el acápite de definiciones.
Al 300, 301, 307: Por consistir estos hechos en la descripción de una zona
del relleno cuya fuente no se cita, me atengo a lo que sobre el particular se
demuestre a través de los medios probatorios idóneos.
Al 302, 304, 305, 306, 315, 321, 323, 329, 332, 333, 335 y 338: No son
ciertos. Adicionalmente, debe precisarse lo siguiente: (i) Proactiva, en su
calidad de experta, de conformidad con la información suministrada por la
UESP (hoy UAESP) en los pliegos –y demás documentos relacionados- y las
visitas realizadas a las instalaciones del relleno, tenía suficientes elementos
de juicio para conocer el estado de la vía principal y prever las labores de
mantenimiento o reparación que se requerían con el fin de incluirlas dentro del
valor de la propuesta económica; (ii) sin perjuicio de la carga anterior, no
existe duda de que Proactiva conocía el estado de la infraestructura del
relleno para la época en que se inició el trámite licitatorio, ya que, según la
propuesta presentada por Proactiva a la UESP, los principales funcionarios
que se encargarían de la gerencia y operación del proyecto habían trabajado
con las empresas concesionarias del relleno anteriores (Prosantana Ltda y
Ineconte) en cargos cardinales para conocer detalles técnicos de la
infraestructura del relleno y su estado; y (iii) finalmente, todas las obras
ejecutadas por Proactiva en la vía principal se encontraban dentro del marco
de sus obligaciones de acuerdo con el clausulado del contrato -y demás
documentos relacionados- y de conformidad con el régimen jurídico aplicable
a este tipo de contratos.
Por lo anterior, rechazo de manera enfática todas y cada una de las

imputaciones de mala fe o negligencia que de manera irresponsable y
temeraria efectúa el apoderado de la parte demandante en contra de mi
representada, pues de acuerdo con las pruebas que se arrimarán al proceso,
y de conformidad con las obligaciones legales y contractuales que le
incumbían a Proactiva, lo que se demostrará es lo enteramente contrario.
En consecuencia, cualquier reclamación de Proactiva destinada a obtener una

indemnización de perjuicios por los presuntos gastos que de manera directa o
indirecta se encontraban relacionados con la vía principal (llámese
mantenimiento, reparación, reconstrucción, diseño, rediseño, etc.), debe ser
rechazada. Lo anterior no solamente en virtud de las obligaciones asumidas
por Proactiva en el contrato de concesión suscrito con mi representada, sino
porque para dicha entidad tales gastos eran absolutamente previsibles.

Al 303: No es cierto. Si bien Proactiva no diseñó ni construyó el RSDJ, los

principales funcionarios que se encargarían de la gerencia y operación del
proyecto ya habían trabajado con las empresas concesionarias del relleno
anteriores (Prosantana Ltda y Ineconte) en cargos fundamentales para
conocer todos los detalles técnicos de la infraestructura del relleno y su
estado.
Al 308: Es cierto.
Al 309, 334: Son ciertos. En estos hechos se citan apartes del Contrato, por
esta razón me atengo a lo expresamente contenido en el referido documento,
eso sí, apreciado de manera conjunta y armónica con los demás documentos
derivados de la relación contractual que nos ocupa y el régimen jurídico
aplicable.
Al 311, 312, 313, 314, 316, 319, 320, 322, 324, 325, 326, 327, 328, 330, 331:
No me constan, que se prueben. De acuerdo con lo manifestado en líneas
precedentes, Proactiva conocía el estado de la vía principal, por lo tanto,
conocía o debía conocer de las calidades, condiciones técnicas o defectos de
la vía principal, y por ende, en su calidad de experta, debió haber tomado las
medidas de mantenimiento o correctivas del caso, e inclusive, si la
circunstancia lo ameritaba, prever el correspondiente costo en su propuesta.
Vale anotar que de acuerdo con el hecho 314 de la reforma de la demanda, la

vida útil de la vía principal llegaba hasta 1998, en tal hipótesis Proactiva no
solamente debió saberlo sino también advertirlo e incluir la respectiva
previsión en la propuesta económica, ya que los principales funcionarios de
Proactiva13 ya habían trabajado con las empresas concesionarias del relleno
anteriores (Prosantana Ltda y Ineconte), ocupando importantísimos cargos de
gerencia, operación y obras civiles, en virtud de los cuales tuvieron acceso a
toda la información atinente a los detalles técnicos de la infraestructura del
relleno y su estado.
En este orden de ideas, todos y cada uno de los gastos incurridos por
Proactiva que se relacionen de manera directa o indirecta con la vía principal
(llámese mantenimiento, reparación, reconstrucción, diseño, rediseño, etc.),
deben ser asumidos por ésta, no solamente por las obligaciones derivadas del
contrato de concesión, sino debido a que, para Proactiva, eran claramente
previsibles.
Al 317, 318: No me constan.
Al 336, 337: Son ciertos en cuanto a la existencia de las comunicaciones que

se mencionan en los hechos. No obstante, en lo relativo al contenido y
alcance de las cartas citadas, debe advertirse que las mismas traen una
visión parcializada y equivocada de los efectos jurídicos que Proactiva le
13
De conformidad con la propuesta de Proactiva.

pretende dar a los hechos. Todo lo anterior de acuerdo con lo manifestado

precedentemente en relación con el alcance de las obligaciones de Proactiva
y el carácter previsible que tenían los costos que sustentan la presente
reclamación.

UAESP que derivó en costos por actividades realizadas en la Zona II
Área 2.” (letra J).
Al 339: Es Cierto.
Al 340: No me consta, que se pruebe.
Al 341: No es cierto. Proactiva tenía conocimiento de las actividades

desarrolladas en esta zona como consecuencia del derrumbe acaecido en
1997, las cuales se erigen como hechos notorios, claros y contundentes,
conocidos por la generalidad de las personas y aún más por Proactiva en su
calidad de profesional y oferente en el proceso licitatorio.
Como si esto fuera poco, se aprecia en la propuesta presentada por Proactiva

que los principales responsables del proyecto, propuestos por el oferente,
como se especifica a continuación, ejercieron funciones preeminentes en el
relleno en los años anteriores a la celebración del contrato C-011 de 2000:
- Fabio Arturo Rodríguez Leal, propuesto por Proactiva Doña Juana S.A. ESP
como Gerente de Proyecto fue:
o Responsable de movimiento de tierra, suministro y transporte de agregados,
recebo y triturado para el RSDJ como contratista de Ineconte entre mayo
30 de 1998 y enero de 1999.
o Director del Obra del RSDJ como empleado de Prosantana Ltda. entre
Octubre 1 de 1994 y el 31 de junio de 1998.
o Director Obras Civiles del RSDJ como empleado de Prosantana Ltda. entre
el 1 de octubre de 1989 y el 30 de septiembre de 1994.
o Como empleado de Prosantana Ltda.: Diseñador de la zona IV RSDJ,
asesor en las obras de zona I y de la zona La Mansión, responsable de
prevenir nuevos derrumbes como el de zona II entre septiembre de 1997 y
mayo de 1998.
- Francisco Pérez Silva, propuesto por Proactiva Doña Juana S.A. ESP como
asesor del proyecto en ingeniería ambiental y sanitaria:
o Como empleado de Prosantana Ltda.: Responsable de caracterización de
lixiviados post derrumbe en RSDJ, responsable caracterización basura e
interpretación de resultados del 12 de noviembre de 1994 al 25 de marzo
de 1997.
- Jeremías Olmedo Cabrera Mosquera, propuesto por Proactiva Doña Juana

S.A. ESP como gerente de operación y mantenimiento del proyecto:
o Como empleado de Hidroestudios S.A. se desempeñó como Interventor
técnico, administrativo y ambiental del contrato de concesión de operación

del Relleno Sanitario Doña Juana entre el 1 de octubre de 1997 y el 30 de

agosto 1998, del mismo modo fue responsable del frente de descargue,
actividades de adecuación y actividades de mantenimiento ambiental y
geotécnico.
En consecuencia, existe plena certeza de que Proactiva conocía a plenitud el

estado de la zona II Área 2 y también su obligación de realizar el
mantenimiento de la misma.
Al 342: No es cierto. Hacia parte de la esencia del contrato la obligación a

cargo de Proactiva de realizar el mantenimiento preventivo y correctivo sobre
la Zona II Área 2. Del mismo modo Proactiva conocía el estado de la
mencionada zona, puesto que en la propuesta presentada por ésta, propone
que los principales responsables del proyecto, sean personas que ejercieron
funciones preeminentes en el relleno en los años anteriores a la celebración
del contrato C-011 de 2000 y por tanto conocedores de primera mano del
estado de las obras del relleno.
Al 343: No es cierto. Proactiva en su carácter de empresa profesional en el

desarrollo de actividades como para las que fue contratada, tuvo pleno
conocimiento del estado de la Zona II Área 2, tanto en el periodo
precontractual como en el contractual. Además, lo anterior se corrobora con
puesto que en la propuesta presentada por Proactiva, propone que los
principales responsables del proyecto, sean personas que ejercieron
funciones preeminentes en el relleno en los años anteriores a la celebración
del contrato C-011 de 2000 y por tanto conocedores de primera mano del
estado de las obras del relleno.
Al 344: Me atengo al tenor literal e integral del documento referido.
Al 345: No me consta, que se pruebe. Sin embargo, hay que aclarar que
Proactiva conocía el estado en que se encontraba la Zona II Área 2, y del
mismo modo conocía que su obligación respecto de la mencionada zona, era
la de brindar un mantenimiento integral a la misma, encaminado a garantizar
su estabilidad.
Al 346: Me atengo al tenor literal e integral del documento referido. Es

pertinente mencionar, que Proactiva tenía la obligación contractual de brindar
un mantenimiento preventivo y a la Zona II Área 2 del Relleno, y en
consecuencia no puede desconocer la responsabilidad que tiene en el
cumplimiento de la mencionada obligación.
Al 349: No es cierto. Como se ha mencionado Proactiva conocía el estado de

la Zona II Área 2. A su vez, Proactiva en ningún momento realizo una
recomposición de la Zona II Área 2, las actividades que sobre la mencionada
zona realizó, se enmarcan dentro de su obligación contractual de realizar el
mantenimiento tanto preventivo como correctivo de la misma.

Al 351: Me atengo al tenor literal e integral del documento referido. Se precisa

que la erosión es un fenómeno propio y normal que se presenta en este tipo
de obras; en consecuencia las actividades necesarias para la solución del
mencionado fenómeno, debían ser asumidas en su totalidad por parte de
Proactiva, puesto que a esta última le correspondía la obligación de efectuar
el mantenimiento preventivo y correctivo de la Zona II Área 2.
Al 354: Me atengo a lo que establezcan los manuales y demás normas

técnicas que regulan la operación del Relleno Sanitario Doña Juana.
Al 359: No me consta, que se pruebe. Se aclara que Proactiva tenía un claro

conocimiento del estado de la Zona II Área 2 y de la obligación contractual de
efectuar el mantenimiento preventivo y correctivo sobre la misma.
K. Incumplimiento de la UAESP que implicó para Proactiva asumir

costos mayores a los proyectados en energía eléctrica.
Al 360. Es cierto, en la medida en que la energía eléctrica es un insumo

inherente a la operación misma del Relleno Sanitario Doña Juana y, por tanto,
su costo debe ser asumido por el concesionario.
Al 361. Es cierto y se reitera que dicho concepto es un insumo propio de la

operación del relleno y su costo debe ser asumido por el concesionario
independientemente del motivo del incremento o disminución del consumo de
energía.
Al 362. Es cierto y me remito a lo expuesto en la respuesta al hecho primero.
Al 363. Es cierto y se reitera que dicho concepto es un insumo propio de la

operación del relleno y su costo debe ser asumido por el concesionario
independientemente del motivo del incremento o disminución del consumo de
energía.
Al 364. Es cierto. No debe olvidarse que el contrato es por cuenta y riesgo del
concesionario y que dentro de su única remuneración éste debe sufragar
todos los gastos, costos y actividades necesarios para el desarrollo del objeto

contractual, como se consagró en la Cláusula 2, en la cual adicionalmente se

indica que por ese mismo motivo el Distrito capital no asume
responsabilidades y, por ende, costos distintos a los que se deriven de las
actividades de dirección, inspección y vigilancia.
Al 365. No es cierto, pues estos costos operativos hacen parte de la

operación propia del Relleno Sanitario Doña Juana.
Al 366. Esta decisión es propia de la autonomía técnica, administrativa y

financiera del concesionario.
Al 367. Se reitera que estos costos deben ser sumidos por el concesionario
independientemente del motivo del incremento del incremento de los mismos.
Se advierte, igualmente que en el numeral 2.6. páginas 15 16 de los pliegos
de condiciones, se indicó que en la remuneración pactada se encontraban
comprendidos la totalidad de los costos, entre ellos, los operativos, como la
energía.
Al 368. No es cierto. Se insiste que el contrato de concesión es por cuenta y

riesgo del concesionario y que dentro de su única remuneración éste debe
sufragar todos los gastos, costos y actividades necesarios para el desarrollo
del objeto contractual, como se consagró en la Cláusula 2, en la cual
adicionalmente se indica que por ese mismo motivo el Distrito capital no
asume responsabilidades y, por ende, costos distintos a los que se deriven de
las actividades de dirección, inspección y vigilancia.
Al 369. No es cierto. Sobre el particular nos remitimos a la negativa formulada

por la UAESP, según comunicación del 23 de marzo de 2004, con
fundamento en el concepto de la interventoría UTCC, comunicación No. 393
del 16 de marzo de 2004, en torno a las reclamaciones presentadas por
Proactiva el 22 de diciembre de 2003 y, en especial, la relativa a los costos de
electricidad.
Reiteramos que Las pretensiones de restablecimiento económico del contrato

formuladas a este respecto, desconocen de una parte, la naturaleza misma
del contrato de concesión y de otra, los términos en los que fue celebrado el
contrato de concesión C-011 de 2000.
“CLÁUSULA 1. OBJETO: Por el presente contrato el CONCESIONARIO

actualmente los residuos sólidos generados en Santafé de Bogotá, incluyendo
las obras de adecuación del terreno y la operación de alojamiento técnico de
basuras que llegan al relleno sanitario, el diseño de las nuevas zonas de
disposición final, los estudios, trámites y requerimientos ambientales y de otra
índole que sean necesarios para la operación y mantenimiento de estas
zonas, la operación y el mantenimiento del sistema de extracción de gases
del referido relleno, la operación y el mantenimiento del sistema de
conducción de lixiviados y el mantenimiento general del predio, todo ello con
sujeción a lo establecido, entre otros, en las especificaciones técnicas,
informes de diseño, planos de construcción, manuales de operación y

mantenimiento, planes de salud ocupacional y seguridad industrial, memorias

y planos de diseños, reglamento de la concesión y plan de manejo ambiental,
y con el cumplimiento de las estipulaciones contractuales, el pliego de
condiciones, sus adendos y aclaraciones, que fuera habilitado para el nuevo
proceso de contratación directa, la propuesta del concesionario en cuanto no
contraríe los anteriores documentos y la normatividad vigente, todos ellos
documentos que hacen parte integral del presente contrato.” (Resaltado fuera
de texto).
En los pliegos de condiciones de la licitación pública 002 y la invitación 001 de

1999 –página 16- se señaló:
“En la remuneración que se pacte se encontrarán comprendidos la

totalidad de los costos administrativos, financieros, operativos, de
publicidad y promoción, fiscales y cualesquiera otros, así como la
retribución del capital, el trabajo y los conocimientos técnicos y
científicos del concesionario, incluyendo las licencias de uso de
tecnologías o procesos que no sean de su propiedad, correspondientes
al desarrollo del contrato por el concesionario.” (Resaltado fuera de texto).
Debe recordarse que por virtud de lo establecido en la cláusula 38 del

Contrato de Concesión C-011 de 2000, los pliegos de condiciones constituyen
fuente de obligaciones para las partes y en consecuencia resulta evidente que
los costos del servicio de energía eléctrica hacen parte de los costos
operativos de la concesión a que se refiere el acápite de los pliegos de
condiciones antes trascrito, de igual forma, la remuneración pactada a favor
del concesionario en el contrato, los comprende y constituye su
contraprestación adecuada.
En cumplimiento de lo anterior, debe recordarse la cláusula sexta del contrato

de concesión C-011 de 2000 señala que en la remuneración pactada se
encuentran comprendidos “la totalidad de los costos administrativos,
financieros, operativos, de publicidad y promoción, fiscales y cualesquiera
otros, así como la retribución del capital, el trabajo y los conocimientos
técnicos y científicos del concesionario, incluyendo las licencias de uso de
tecnologías o procesos que no sean de su propiedad, correspondientes al
desarrollo del contrato por el concesionario.”
Si bien es cierto, las variaciones de precios pueden dar origen al rompimiento

de la ecuación financiera del contrato, imponiéndose así su restablecimiento
de manera directa por la administración o por virtud de una decisión judicial,
en el presente caso no se dan los supuestos que generen la aludida
consecuencia pues se trata del aleas normal surgido en la ejecución del
contrato de concesión y corresponde a los gastos de operación normales que
en desarrollo del objeto contractual debe asumir el contratista.
En cualquier caso, de conformidad con la jurisprudencia reiterada del Consejo

de Estado, el presunto desequilibrio debe considerarse en relación con la
economía global del contrato.

Las cargas que asume el contratista por el incremento en los precios de los
costos de operación, en tratándose de servicios públicos, no puede dar lugar
al restablecimiento de la ecuación económica del contrato toda vez que
dichas cargas "no significan per se el rompimiento del equilibrio económico
del contrato, sino que es necesario que se demuestre su incidencia en la
economía del mismo y en el cumplimiento de las obligaciones del
contratista"14
El Consejo de Estado ha señalado en relación con las variaciones de precios,

en tanto causa del rompimiento del equilibrio económico del contrato:
(...) Dicha norma instruye sobre la ocurrencia de hechos jurídicos

provenientes de la variación de factores determinantes de los costos de los
precios, en los contratos de obra pública, situaciones que originan la revisión
y el consecuente reajuste de precios con la fórmula pactada en el contrato:
matemática o no y refiere a la variación de los factores que determinan los
costos; en cuyo caso prevé la revisión de precios con el objeto de evitar que
esta variación imponga al contratista una carga anormal en el cumplimiento
de su prestación. La finalidad de la norma es no trasladar al contratista las
consecuencias negativas que se presenten con ocasión del contrato, que no
están ligadas a su propia conducta.
Recuérdese que la doctrina y la jurisprudencia han entendido que en todo

contrato con el Estado, el contratista debe soportar a su propio costo el
alea normal de toda negociación pero no el alea anormal, y por lo tanto
en este último evento las consecuencias deben serie resarcidas o
atenuadas. Es claro entonces que la revisión de precios por las partes es
consecuencia de su propia previsión en el contrato y de acuerdo con la
fórmula acordada, cuando ocurra en la realidad la variación de los costos
determinantes de los precios. Esto no significa que si durante la ejecución del
contrato varían los costos determinantes de los precios que no podían ser
previsibles al momento de ofertar o celebrar el contrato - que eran
imprevisibles - el afectado no pueda reclamar el restablecimiento económico.
Y es que desde que surge a la vida jurídica el contrato, por la celebración, las
partes aceptan conocer cuál es el beneficio que derivarán del mismo; la
Administración, el logro de los fines esenciales del Estado y el contratista, la
obtención del provecho económico en su favor. Es en ese momento histórico
cuando surge la regulación económica del convenio, que se traduce en la
llamada ecuación financiera del contrato. Desde esa situación, se marcan las
bases de la regulación financiera del contrato, que por regla general lo
guiarán durante su existencia y es por ello que las normas que regulan la
contratación propugnan porque la ecuación financiera del contrato deba
mantenerse para así proteger el resultado económico pretendido por las
partes contratantes de haberse ejecutado el contrato en las condiciones
originales.(...)15 (Resaltado fuera de texto original).
14
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del
29 de mayo de 2003. C.P.: RICARDO HOYOS DUQUE. Exp. 14.577.
15
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del
2 de septiembre de 2004. C.P.: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ. Exp. 14.578.

Siendo la energía un costo de operación que el concesionario conocía desde

el momento de presentación de la propuesta, absolutamente indispensable y
que guarda relación directa con el objeto de la concesión adjudicada, mal
podría tenerse como una contingencia imprevisible y que le resulte extraña.
Es evidente que el restablecimiento demandado por Proactiva, carece de

fundamento fáctico y jurídico, pues los gastos operacionales de la concesión
fueron cabalmente conocidos por el concesionario al momento de ofertar y
debieron ser considerados al momento de la formulación de la propuesta
técnica y económica. Acceder a dichas pretensiones sería desconocer la
naturaleza de la institución de la concesión, en la que el contratista asume la
explotación de la actividad de que se trate “por su cuenta y riesgo” sin
trasladar a la entidad contratante más cargas que aquellas de dirección y
control que le corresponden.
Respuesta a los hechos relacionados con el “Construcción innecesaria

de la Zona II Área 3.” (letra L).
Al 370: Por ser información de carácter técnico, me atengo a los medios

probatorios idóneos que prueben el hecho.
Al 371: Es parcialmente cierto. Se debe aclarar lo siguiente: 1. Era conocido

por las partes desde finales del año 2007 que la Zona VIII del Relleno se
estaba quedando sin capacidad. 2. La inclusión en la prórroga de la
obligación de adecuar la zona II Área 3, no fue algo caprichoso, sino que
obedeció a la falta de capacidad que presentaba la Zona VIII, circunstancia
que fue reconocida por proactiva al suscribir la prórroga del contrato y por
ende aceptar la mencionada obligación.

probatorios idóneos que prueban el hecho.

probatorios idóneos que prueben el hecho. Se aclara que Proactiva al
suscribir la prórroga del contrato acepto y asumió la obligación de realizar las
obras de adecuación de la Zona II Área 3.
Al 375: No es cierto, toda vez que se incurre en varias imprecisiones. Para

estos efectos me remito a lo establecido en el contrato de concesión.

Al 379: No es cierto. Se debe aclarar que no es posible afirmar que la

ejecución de las obras para la adecuación de la Zona II Área 3 era

innecesaria, puesto que la realización de las mencionadas obras constituía

una obligación contractual a cargo de Proactiva, la cual fue aceptada por esta
última al suscribir la prórroga del contrato. En consecuencia no es aceptable
decir que el cumplimiento de la mencionada obligación o de cualquier otra era
innecesario, puesto que si Proactiva asumió una obligación, debía cumplirla
sin pretender excusarse con argumentos improcedentes.
Al 380: No es cierto. La UAESP en ningún momento abuso de su derecho,

simplemente exigió el cumplimiento de una obligación contractual que había
sido aceptada por parte de Proactiva.
Al 381: No es cierto. Sin embargo es pertinente aclarar que la mencionada

obligación al ser incluida en la prórroga del contrato suscrita por Proactiva, se
encontraba incluida en el modelo económico del contrato.
Al 382: No es cierto. El apoderado de la contraparte realiza afirmaciones

temerarias.
Al 383: No es un hecho, es una apreciación subjetiva, no obstante me

opongo a la misma y manifiesto que no es cierta.
Al 384: No es cierto. Era conocido por Proactiva que la realización de las

obras de adecuación de la Zona II Área 3 era necesaria por cuanto la Zona
VIII se estaba quedando sin capacidad. Del mismo modo, se recalca que esta
fue una obligación asumida por Proactiva de forma libre.
Al 385: No es cierto. El Apoderado de la contraparte realiza una afirmación

temeraria.
Al 386: Me atengo al contenido literal e integral del referido documento. Sin

embargo, es pertinente aclarar que Proactiva, en su calidad de empresa
profesional en la realización de las actividades para las cuales fue contratada,
tenía pleno conocimiento de lo que implica realizar una obra, como la
adecuación de la zona II Área 3.
Al 388: No es cierto. Los términos en que estaba redactada la obligación

contractual a cargo de Proactiva, referente a la ejecución de las obras de
adecuación de Zona 2 Área 3, eran claros y fueron aceptados por Proactiva.
Al 389: No es cierto. La obligación a cargo de Proactiva se encuentra pactada

contractualmente y en consecuencia los costos derivados de la realización de
esta obra se encontraban reconocidos por Proactiva en el modelo financiero
del contrato, como lo corrobora el hecho de que proactiva haya, de forma libre
y autónoma, suscrito el contrato.
Al 390: No es cierto. Se debe aclarar que Proactiva conocía de antemano, los

costos en los cuales iba a incurrir con la realización de la obra.


probatorios idóneos que prueban el hecho.
Al 394: No es un hecho, es una apreciación subjetiva.
Al 396: Me atengo a los medios probatorios idóneos que prueben el hecho.
Al 397: Es cierto parcialmente. Se debe tener en cuenta que Proactiva es una

empresa profesional en la realización de este tipo de obras y por tanto son de
su conocimiento todas las variables e implicaciones que tiene la construcción
de este tipo de obras.
Al 398: Es cierto, dentro de los términos del diseño del relleno.
Al 399: Que se pruebe, en la medida en que el apoderado de la contraparte

no precisa la fecha ni el medio por el cual se realizó la referida solicitud.
Al 400: Es cierto parcialmente. No es cierto que proactiva haya incurrido en

costos no previstos puesto que Proactiva en su calidad de empresa
profesional, conocía las implicaciones de la realización de una obra de este
tipo.
Al 401: No me consta, que se pruebe. Se aclara que Proactiva por ser un

profesional, conocía las implicaciones de realizar una obra de esta naturaleza
Al 402: No me consta, que se pruebe. Se anota que Proactiva por ser un

profesional, conocía las implicaciones de realizar una obra de esta naturaleza
Al 403: No me consta, que se pruebe. Sin embargo, es pertinente aclarar que

dichas situaciones son previsibles y propias de la realización de una obra
como la que desarrollo Proactiva, en cumplimiento de su obligación
contractual.
Al 404: No me consta, que se pruebe. Sin embargo se precisa que Proactiva

fue contratada por la UAESP para asumir por su cuenta y riesgo la
administración, operación y mantenimiento del Relleno Sanitario Doña Juana,
incluyendo las obras de adecuación del terreno y la operaciones de
alojamiento técnico de las basuras, el diseño de nuevas zonas de disposición
final, los estudios, tramites y requerimientos ambientales que sean
necesarios, la operación y el mantenimiento del sistema de extracción de
gases del relleno, la operación y el mantenimiento del sistema de conducción
de lixiviados y el mantenimiento general del predio.

Al 406: No es cierto. Proactiva siempre tuvo conocimiento de sus

obligaciones contractuales y en esa medida por ser un profesional, conocía
las implicaciones de realizar una obra de esta naturaleza.
Al 407. No es un hecho es una definición técnica, para lo cual, me remito a lo

dicho en el acápite de definiciones.
Al 408. Es cierto.
Al 409. Es cierto.
Al 410. Es cierto. Aunque corresponde al contenido parcial de la cláusula

segunda del contrato de concesión C-011 de 2000, que en todo caso debe
entenderse de manera armónica con las obligaciones adquiridas por el
concesionario en la prórroga del 7 de abril de 2008.
Al 411. Es cierto.
Al 412. Es cierto. La licencia ambiental fue autorizada mediante Resolución

2133 de 2000, expedida por la CAR.
Al 413. Es cierto.
Al 414. Es cierto.
Al 415. Es cierto.
Al 416. No me consta, que se pruebe.
Al 417. No es cierto, pues de haberse tenido en cuenta para el diseño y

construcción de la zona VIII, factores como el de la capacidad portante del
suelo, la permeabilidad, la geología del suelo y aguas sub-superficiales no se
habría presentado la falla en el dique ambiental sur
Al 421. Todos las actividades desarrolladas por PROACTIVA para la

construcción del Dique Ambiental Sur y sus adecuaciones, recalce y trabajos
de recrecimiento, corresponden al cumplimiento de las obligaciones derivadas
del contrato de concesión y su prórroga del 7 de abril de 2008.
A los 422 y 423. Si el estudio de estabilidad realizado por Análisis

Geotécnicos Colombianos el 24 de noviembre de 2006 estableció que el
Dique Ambiental Sur era estable, la lógica indica que si se presentó la falla
ocurrida el 30 de Julio de 2009 y su causa fue un déficit en la capacidad
portante del suelo, el estudio contenía una conclusión errada o a lo menos el
estudio de suelos a que se encontraba obligo el contratista no fue el

adecuado, omitiendo en particular la importancia de la morfología geológica

más probable y común en la zona.
Al 424. Las inestabilidades del terreno se evidenciaron con la falla ocurrida el

30 de Julio de 2009. Si al elaborar los estudios de suelos, trabajos de
excavación, adecuación y anclaje y fijación del DAS no se presentaron
defectos o fallas en el terreno, que permitieran prever posibles inestabilidades
del mismo, ello no quiere decir que la inestabilidad no existiera pues de hecho
fue lo que produjo la falla. Era exigible a Proactiva, que se reputa experto en
la materia, quien acreditó su experiencia técnica al momento de presentación
de la propuesta, conocer las condiciones reales del terreno a intervenir, como
responsable del diseño.
Al 426. Los antecedentes que hicieron necesaria la prórroga celebrada el 7

de abril de 2008, están consignados expresamente en su texto, se
constituyen en su causa y no corresponden a falta de planeación por parte de
la UAESP.
A los 427 Y 428. Las conclusiones a las que llega Análisis Geotécnicos
Colombianos quedan suficientemente refutadas por los hechos. Es simple, si
el 12 de diciembre de 2008 la mencionada firma sostuvo que el DAS era
estable y permitía la realización de las obras y el 30 de Junio el DAS colapsa
por inestabilidad del terreno, es evidente que las apreciaciones del experto no
fueron acertadas.
A los 429 y 430. No me consta, que se pruebe.
A los 431, 432, 433 y 434. Es cierto. El 30 de Julio de 2009 se presentó una
falla en el Dique Ambiental Sur de la Zona VIII cuyas características están
documentadas en los informes de la interventoría sobre el particular.
A los 435, 436, 437 y 438, 439 y 440. No me consta, que se pruebe.
A los 441, 442, 443, 444, 445, 446, 447, 448, 449. No me consta, que se
pruebe.
Al 450. No es cierto, las nuevas fallas que presentó el dique ambiental sur
son igualmente imputables a Proactiva por deficiencias y falta de previsión en
los diseños iniciales y en las tareas de adecuación.
A los 451, 452, 453, 454, 455, 456. No me consta, que se pruebe.
Al 457. No es un hecho.
Al 458. No es un hecho. Sin embargo, se precisa que la apreciación hecha

sobre la imprevisibilidad del fenómeno es desacertada, se trata de una
condición del terreno que naturalmente, el concesionario estaba obligado a
diagnosticar como quiera que tiene la calidad de experto colaborador de la
administración, a quien precisamente se le adjudica un contrato en virtud de

los especiales conocimientos técnicos y científicos que le permiten una mejor

administración del riesgo.
A los 459 y 460. No me consta, que se pruebe.
Al 461. Manifiesta literalmente “Como resultado de los análisis de laboratorio,

se consideró que los materiales blancuzcos, arenosos, arcillosos, blandos y
húmedos eran los causantes del desplazamiento del DAS.” Afirmación que
contradice el carácter imprevisible que la parte convocante quiere atribuirle al
fenómeno del Dique Ambiental Sur, pues es obvio que estas condiciones del
terreno debieron conocerse por el operador antes del intervenir el Dique y no
en el marco de la investigación de las causas de la falla.
A los 462, 463, 464 y 465. No me consta, que se pruebe.
Al 466. No es cierto. Tal como se afirma en la Res. 677 de 2010, la UAESP

citó a PROACTIVA, para la entrega del Dique Ambiental Sur para el 10 de
febrero de 2010; sin embargo la ingeniera Gabriela Canal que asistió por
parte de PROACTIVA, no tenía facultad alguna para realizar la entrega en
nombre de PROACTIVA.
A los 467, 468, 469 y 470. No son ciertos.
Respuesta a los hechos relacionados con la “Construcción del puente

sobre la quebrada “El Botello” como consecuencia del incumplimiento
de la UAESP de su obligación de entregarlo a Proactiva en buen estado”
(letra N).
Al 471: Es cierto.
Al 472: No es cierto, toda vez que las obras adelantadas en relación con el
“Puente del Zorro” se encontraban dentro de las obligaciones a cargo de
Proactiva.
Al 473: Es cierto.
Al 474: En este hecho se cita un aparte del Contrato, por esta razón me
atengo a lo expresamente contenido en el referido documento, eso sí,
apreciado de manera conjunta y armónica con los demás documentos
derivados de la relación contractual que nos ocupa.
Al 475: Es cierto que Proactiva tenía las obligaciones que se mencionan en el

hecho, pero, para efectos de los hechos que fundamentan el reclamo, deben
tenerse en cuenta las otras obligaciones a cargo del contratista derivadas del
Contrato.
Al 476: Es cierto.
Al 477: Si bien es cierto que las lluvias influyeron en la caída del “Puente del
Zorro”, no es cierto que los estribos del puente estuvieran deficientemente

construidos. No obstante, si ello fuera así, era una circunstancia que

Proactiva, en su calidad de experto, debió haber detectado y previsto.
Al 478: Es cierto.
Al 479: No es cierto, toda vez que las obras adelantadas se encontraban

dentro de las obligaciones asumidas por Proactiva en el marco del contrato de
concesión que nos ocupa.
Al 480: En relación con todos los aspectos técnicos de la obra adelantada, me

atengo a lo que se pruebe a través de los medios probatorios idóneos.
Al 481: No es cierto, toda vez que presenta una visión parcializada de los
hechos. Además, contiene una apreciación subjetiva y una opinión jurídica del
apoderado.
Al 482: No es cierto, y se reitera, si las condiciones del puente eran tan

precarias así debió haberlo advertido Proactiva en su calidad de experto en la
instancia contractual pertinente.
Al 483: El hecho contiene una apreciación subjetiva y una opinión jurídica del
apoderado.
No obstante, desde ahora se manifiesta que no es cierto el hecho, toda vez

que la reconstrucción del puente le correspondía asumirla a Proactiva en su
calidad de concesionario del relleno.
Al 484: No es cierto, y por representar el hecho verdaderamente una

pretensión, de igual manera me opongo integralmente a la misma.

UAESP que derivó en la necesidad de construir el Box Culvert” (letra O).
Al 485: Es cierto.
Al 486: Es cierto. Todo lo relacionado con las especificaciones técnicas de la

alcantarilla y su localización me remito a los medios probatorios idóneos.
Al 487: Es cierto.
Al 488: Es cierto.
Al 489: Es cierto. No obstante, no se puede tener en cuenta esta afirmación

para efectos de desconocer las obligaciones a cargo de Proactiva en virtud
del contrato de concesión que nos ocupa.
Al 490: No es cierto. Además, cualquier problemática debió haber sido

detectada por Proactiva en su calidad de experto, tomando en consideración
los documentos de la licitación y las visitas practicadas en las instalaciones
del relleno.

Al 491: No es cierto. Debe anotarse que este hecho contiene aseveraciones

subjetivas y temerarias que pretenden desviar la atención sobre las
obligaciones que el incumbían a Proactiva en virtud del contrato de concesión
que nos ocupa, y desde luego, en su calidad de experto.
Al 492: Me remito a lo que se demuestre mediante los medios probatorios

idóneos en todo lo relativo a los detalles técnicos de las obras adelantadas.
No obstante, debo manifestar que no son ciertas las imputaciones efectuadas
en contra de mi representada, pues además de ser subjetivas y temerarias,
pretenden desconocer las obligaciones y responsabilidades a cargo de
Proactiva.
Al 493: No son ciertas las imputaciones efectuadas en contra de mi

representada, pues además de ser subjetivas y temerarias por carecer de
fundamentos, pretenden desconocer las obligaciones y responsabilidades a
cargo de Proactiva.
Al 494: No es cierto, toda vez que el contenido obligacional de Proactiva era

mucho más amplio de lo que se indica en el hecho.
Al 495: En este hecho se citan unos apartes del Contrato, por esta razón me
atengo a lo expresamente contenido en el referido documento, eso sí,
aplicable.

idóneos en todo lo relativo a los detalles técnicos y calidad de las obras
adelantadas.
Al 497: Es cierto.

adelantadas.

adelantadas.
Al 500: No me consta.
Al 501: No es cierto, toda vez que presenta una visión parcializada de los
hechos.
Al 502: Es ciertos en cuanto a la existencia de la comunicación allí

mencionada. No obstante, en lo relativo al contenido y alcance de la
comunicación debe advertirse que la misma trae una visión parcializada de
los hechos, lo cual será objeto de revisión por parte del Tribunal en el
momento procesal oportuno con el apoyo de otros medios de prueba.

Al 503: Es cierto.
Al 504: No es cierto. Vale aclarar que las exigencias del interventor gozan de
pleno sustento jurídico, por ello Proactiva no se vio en la obligación de cumplir
por el simple hecho de haber sido requerido por el interventor, sino que así le
correspondía obrar en virtud de los compromisos legales y contractuales
asumidos.
Al 505: No es cierto. Vale aclarar que las exigencias del interventor gozan de
pleno sustento jurídico, por ello Proactiva no se vio en la obligación de cumplir
por el simple hecho de haber sido requerido por el interventor, sino que así le
correspondía obrar en virtud de los compromisos legales y contractuales
asumidos.
Al 506: Sobre el particular me remito a la correspondencia que se menciona

en el hecho, así como a todos los demás medios de pruebas relacionados.

adelantadas.

adelantadas.

adelantadas.

adelantadas.

adelantadas.
Al 512: Es cierto, aunque no se haga referencia a alguna comunicación en

particular. No obstante, debe reiterarse que las obras adelantadas se
encontraban dentro del marco obligacional a cargo de Proactiva de
conformidad con el contrato de Concesión que nos ocupa.

UAESP que implicó para Proactiva ejecutar actividades adicionales en la
Zona II Área 1.” (letra P).

Al 517: No me consta, que se pruebe. Y si los realizó, téngase en cuenta que

los mismos eran parte de las obligaciones legales y contractuales de
Proactiva.

Al 520: No me consta, que se pruebe. Y si los realizó, téngase en cuenta que

los mismos eran parte de las obligaciones legales y contractuales de
Proactiva

Al 522: No es cierto. La responsabilidad contractual de Proactiva implicaba

proveer al mantenimiento de la estabilidad geológica de la zona de acuerdo
con el estado del arte y los mejores parámetros técnicos disponibles en el
marco de su autonomía técnica, financiera y administrativa. No correspondía
a la entidad determinar las soluciones idóneas para alcanzar el objetivo de
aumentar o mejorar el perfil de estabilidad geológica. Finalmente, es contraria
a la filosofía del contrato la pretensión implícita en lo afirmado en la medida en
que la remuneración pactada cubría integralmente todos los costos requeridos
para alcanzar el objetivo contractual asumido por el concesionario.
Al 523: Es cierto parcialmente, en la medida en que dichas actividades, no

constituían una obligación nueva o adicional, sino que estaban enmarcadas
dentro de la obligación que tenía Proactiva de efectuar el mantenimiento de la
Zona II Área 1.
Al 524: Es cierto parcialmente, puesto que la referida labor, es una actividad

propia del mantenimiento que Proactiva estaba obligado a realizar en la zona
y en consecuencia, es responsabilidad de Proactiva, asumir la totalidad de los
costos en los cuales incurrió en desarrollo de su obligación contractual.

Al 526: No es cierto. Proactiva tenía a su cago la ejecución de las obras

necesarias para garantizar la estabilidad y el mantenimiento integral de la
Zona. En consecuencia todos los costos de derivados del cumplimiento de su
obligación contractual, deben ser asumidos por Proactiva.
Al 527: No es cierto. Proactiva tenía a su cago la ejecución de las obras

necesarias para garantizar la estabilidad y el mantenimiento integral de la
Zona. En consecuencia todos los costos de derivados del cumplimiento de su



Al 531: Me atengo al tenor literal e integral del documento. Sin embargo frente
al contenido de la comunicación citada, hay que resaltar que la UAESP no
tenía la responsabilidad de asumir tales costos, puesto que era obligación de
Proactiva, realizar el mantenimiento de la zona, tendiente a garantizar su
estabilidad y por tanto quien tenía la obligación de asumir los costos que se
derivaran del cumplimiento de la mencionada obligación era Proactiva.


Al 536: No es cierto. Las mencionadas actividades no son obras adicionales,

las mismas se enmarcan dentro de la obligación que tenía Proactiva tenía de
garantizar la estabilidad y el mantenimiento integral de la Zona II Área 1. En
consecuencia todos los costos de derivados del cumplimiento de su
Al 537: Me atengo al tenor literal del contrato.
Al 538: No me consta, que se pruebe. Sin embargo es pertinente aclarar que

Proactiva debía realizar el mantenimiento a la Zona II Área 1, para lo cual
debía emplear todos los instrumentos necesarios, realizar las actividades
pertinentes y asumir la totalidad de los costos en los cuales se deba incurrir
para garantizar la estabilidad de la zona.

Al 540: No me consta, que se pruebe. Y si lo realizo, es evidente que es una

que es una actividad propia de la obligación contractual de Proactiva efectuar
el mantenimiento de la zona, garantizando los más altos estándares de
calidad, puesto que fue contratada en su calidad de empresa profesional en el
desarrollo de este tipo de actividades.


Al 542: No es cierto. Proactiva debía emplear todos los instrumentos y

realizar todas las actividades tendientes al cumplimiento de su obligación
contractual, asumiendo todos los costos que se generen.
Al 543: Es una apreciación subjetiva frente a la cual me opongo y manifiesto

que no es cierta.
Al 544: No es cierto. Las mencionadas actividades no constituyen obras

imprevistas, las mismas se enmarcan dentro de la obligación que tenía
Proactiva tenía de garantizar la estabilidad y el mantenimiento integral de la
Zona II Área 1. En consecuencia todos los costos de derivados del
cumplimiento de su obligación contractual, deben ser asumidos en su
totalidad por Proactiva.
Q. Disminución de la remuneración de Proactiva por el cambio de la

regulación de la CRA en materia de indexación de las tarifas del servicio.
Al 545. No es cierto. La CRA no podía cambiar la reglamentación en la forma

como se plantea en los hechos que se contestan más adelante, porque la
actualización está supeditada a lo que sobre el particular dispone el artículo
125 de la ley 142 de 1994, en cuya disposición se fundamenta las facultades
otorgadas a la CRA para expedir la Resolución 200 de 2001.
Las normas en cita disponen:
Artículo 125 de la Ley 142 de 1994:
“Artículo 125. Actualización de las tarifas. Durante el período de vigencia de

cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus
usuarios aplicando las variaciones en los indicies de precios que las fórmulas
contienen. Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes que
corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un
tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la
fórmula.
Cada vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas,
deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de servicios
públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una
vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el
servicio, o en uno de circulación nacional”.
Resolución 200 del 19 de enero de 2001 de la Comisión de Regulación de

Agua Potable y Saneamiento Básico, por la cual se fija la tasa de
actualización para las tarifas de los Servicios Públicos Domiciliarios de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo, expedida en ejercicio de sus atribuciones
legales y en especial las que le confieren los artículos 73, 86 numeral 4 y 88
numeral 1, 125 de la Ley 142 de 1994, el Decreto 1524 de 1994 y el Decreto
1905 de 2000 y considerando que el artículo 125 de la Ley 142 de 1994,
dispone sobre la actualización de tarifas:

"Durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán

actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en
los índices de precios que las fórmulas contienen. Las nuevas tarifas se
aplicarán a partir del día quince del mes que corresponda, cada vez que se
acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de
los índices de precios que considera la fórmula.
Cada vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas,
deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de Servicios
Públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una
vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el
servicio, o en uno de circulación nacional".
En adición la norma dispone:
“ARTÍCULO 1o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente resolución se aplica

a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo; a las
actividades complementarias de estos y a las actividades que realizan los
prestadores de los mismos en los términos de la Ley 142 de 1994.
ARTÍCULO 2o. BASE PARA LA ACTUALIZACIÓN DE TARIFAS. La

actualización de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado y aseo, se realizará con base en el Índice de Precios
al Consumidor, IPC Nacional, establecido por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, DANE.
ARTÍCULO 3o. VARIACIÓN POR ACTUALIZACIÓN. Las personas

prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, actualizarán
sus tarifas, a partir del 1o. de enero de 2002, en el mes en el que el
acumulado del IPC Nacional sea como mínimo del 3%.
Efectuada la primera actualización con base en lo establecido en el inciso

anterior, las personas prestadoras deberán aplicar nuevamente el
procedimiento antes descrito, de manera sucesiva”.
En consecuencia, PROACTIVA tenía claro conocimiento que la actualización

de les tarifas se sujetaba a las disposiciones legales y a la reglamentación
que al efecto expidiera la CRA, en consecuencia, su aplicación no puede
constituir cambio en las reglas del juego. La ignorancia de la ley no sirve de
excusa.
Por otra parte, la resolución no impide, puesto que de ninguna forma se

establece que los Reajustes tarifarios no se pueden efectuar en el mes de
enero. Ello es posible en cualquiera de los dos eventos, el primero cuando en
el mes de enero el IPC supere el 3% y cuando este mes sea el que se utilice
para determinar el momento de vigencia del reajuste por acumularse éste tres
por ciento en varios meses.
Al 546. No es cierto. Las Resoluciones de la CRA no podían desconocer el

mandato legal contenido en el artículo 125 de la ley 142 de 1994. Las mismas

se referían, en concreto a la forma de calcular o realizar los incrementos

tarifarios autorizados por esa norma.
Lo que cita PROACTIVA en la demanda son los montos calculados en las

Resoluciones o con base en ellas, con relación de los índices de precios al
consumidor de referencia, pero no con respecto a su aplicación periódica por
acumulado por el 3%.
Al 547. No es cierto. No se puede volver facultativo lo que es un imperativo

legal., por virtud de una Resolución, con respecto a la aplicación por períodos
en los que se acumula el 3% de incremento en el IPC.
Al 548. Es cierto. Convenientemente PROACTIVA omite en su demanda

referirse al artículo 125 de la ley 142 de 1994, que es el que fija los
lineamientos para la expedición de esta Resolución y que estaba vigente al
momento de adjudicársele la concesión.
Al 549. No es cierto. Se reitera que la disposición legal estaba vigente y las

resoluciones de la CRA no podían ir en contravía o desconocer este mandato
legal, el cual solo fue reglamentado de esta misma forma en la resolución 200
de 2001.
Al 550. Es cierto, pero se debe precisar que se refiere a la aplicación de la

norma en un momento específico y no a un cambio de normatividad. Con
fundamento en ello, es que se pudo proceder a los reajustes tarifarios
autorizados por la ley en la forma prevista en ella, en ese período, norma cuyo
desconocimiento no puede aducir PROACTIVA dada su vigencia anterior a la
CONCESIÓN.
Al 551. No me consta. Que se pruebe. Pero en todo caso, ello sería la prueba
de que las empresas recolectoras del servicio de aseo efectuaron los
reajustes tarifarios en la forma prevista en la ley, lo cual se reitera una vez
más era de conocimiento de PROACTIVA antes del otorgamiento de la
concesión y en su condición de experto debió prever en su propuesta.
Al 552. No es cierto. Una vez más y de manera tendenciosa PROACTIVA

pretende sustentar su reclamación en una ilicitud de la CRA que le permitiría
desconocer, por vía de Resolución una norma legal. Además, la Resolución
200 de 2001 no contiene prohibición alguna a la que hace referencia
PROACTIVA, por el contrario, el incremento tarifario está autorizada de
manera general en ella a partir de enero del año fiscal correspondiente.
Por otra parte, si en este período estos presupuestos no se cumplieron, la

culpa no es de la norma ni de un cambio en la misma, sino de la situación
económica del país que generó el incremento en el IPC que se usó como
referencia para ese período fiscal.
Al 553. No es cierto como lo plantea la demandante. PROACTIVA olvida

aclarar dos cosas: i) una que esa alteración puede derivar en un mayor
ingreso, ii) y que ningún esquema tarifario podría, dado que eso sería un
absurdo económico y jurídico, garantizar incrementos superiores de IPC en

cada año y, por ende, incremento de tarifas calculadas o reajustadas con

base en él.
Sin embargo, se reitera que no hubo cambio en el esquema tarifario,

específicamente en la formula de calcular el IPC, ni menos respecto a la
manera como se reajustan las tarifas una vez se acumula este índice, en
montos superiores al 3%.
Al 554. No es cierto en la forma como esta presentado. Ni me consta el

incremento del IPC para el mes citado. En todo caso la indexación de la tarifa
a través de las formulas previstas por la CRA eran de conocimiento de
PROACTIVA.
Al 555. No es cierto. En este caso, simplemente se está aplicando un marco

legal que fue previamente conocido por proactiva.
Al 556. Es cierto. Sin embargo, PROACTIVA omite establecer cuando había

sido el último reajuste tarifario y cuál fue el porcentaje que se incrementó, y
además de qué forma éste era distinto al previsto en la ley y cuál fue el
incremento que se siguió aplicando con posterioridad.
Al 557. Es cierto. Sin embargo PROACTIVA no desvirtúa que el incremento

en el recaudo no sea el esperado o el que debió hacerse conforme a la
disposición del artículo 125 de la ley 142 de 1994, reglamentado por la CRA
mediante la resolución 200 de 2001.
Al 558. No es cierto. Mientras no se derogue el artículo 125 de la ley 142 de

1994, la CRA no puede modificar la fórmula prevista en la ley de reajuste por
vía de Resolución.
Al 559. No es cierto. Esta reclamación constituye una prueba de esa si la

mala fe y la deslealtad procesal con la cual se redactó la demanda, como
paso a exponer a continuación:
1. La CRA no podía cambiar la fórmula del cálculo de la variación de las

tarifas, pues ella está regulada expresamente en el artículo 125 de la ley 142
de 1994, al cual se refiere la resolución 200 de 2001 de la CRA, entidad que
no tiene competencia como es obvio para derogar, reformar o modificar la
disposición legal y solo se remite a ella para su estricta aplicación. Proactiva
conocía la existencia de esa disposición legal, y debe recordársele, en
primera instancia, que el desconocimiento de la ley no sirve de excusa.
2. Mal podría la CRA, se reitera, desconocer un mandato legal para estos

efectos, pero además ello no sucedió. Tampoco se modificó el procedimiento
de cálculo de la forma tarifaria. La norma anterior, la resolución 003 de 1996
de la CRA tenía la misma estructura, pues, se sustentaba también en la
aplicación de la misma disposición legal, el artículo 125 de la ley 142 de 1994.
3. Las sumas usadas como referencia inicial en la demanda para luego

someterlas a comparación con la cifra del 3%, de manera sofistica,
tendenciosa y de mala fe por Proactiva, se refieren al acumulado final del

índice de precios al consumidor en un año fiscal. Luego da a entender que el

monto correspondiente, o sea, este valor acumulado de IPC anual, era un
factor de cálculo distinto para el reajuste tarifario y no que este monto
acumulado se aplica, para esos efectos, en períodos en los que se alcanzan
porcentajes del 3%., porcentaje que de darse con posterioridad a los años
indicados por PROACTIVA, en su demanda, era legalmente aplicable, pues
supera el acumulado del 3%, dos veces, en un año específico, hecho sobre
cuya existencia proactiva no alega ni prueba siquiera sumariamente, dando a
entender, adicionalmente, que el porcentaje respectivo se disminuyó en
detrimento suyo.
4.- Lo que sucede en realidad es que ese valor numérico que representa el
incremento final del índice de precios al consumidor, es el techo para aplicar
la fórmula de variación de las tarifas del servicio de aseo, de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 125 de la ley 142 de 1994 y las Resoluciones de la
CRA, tanto la anterior (003 de 1996) como la posterior a la concesión (200 de
2001)
5. Sería un categórico absurdo, económico y jurídico si se quiere, que la CRA,

y por consiguiente la UAESP, le garantizara al contratista porcentajes
superiores de inflación año por año, para evitar que de no superarse los
acumulados exigidos por la ley, el monto correspondiente de incremento en el
IPC (inferior por lo tanto a 3%) se considerara lesivo de la ecuación
económica contractual.
6. De acuerdo con la disposición legal en cita y las Resoluciones que lo

reglamentaban, podían variar las tarifas de aseo en el mes de mayo y a partir
de ahí en forma sucesiva e incremental no necesariamente en septiembre,
mes que PROACTIVA, nuevamente de manera tendenciosa utiliza como
referencia, sin establecer que ocurrió en la realidad, de forma tal que con
posterioridad a septiembre pudo haber tenido derecho a reajustar la tarifa,
pues el acumulado de 5.3 pudo superar el 3%, en cuyo caso no existía
ninguna restricción legal y por el contrario, estaba autorizado el incremento en
el monto respectivo con fundamento en dicha disposición.
7. Es de anotar además que la norma legal hace referencia a los precios de

los elementos que componen la tarifa y no a la variación general del
incremento del índice de precios al consumidor. En otras palabras, con la
resolución 200 de 2001 se les permitió a los prestadores del servicio de aseo
un incremento mayor al previsto en la ley, pues no se uso este índice de
precios al productor, consagrado en el artículo 125 de la ley 142 de 1994, sino
el índice de precios al consumidor que es mayor.
8. En consecuencia, la disposición de la CRA produce el efecto de

incrementar el recaudo y no disminuirlo, lo cual está probado en el cuadro de
recaudos, hecho que abiertamente reconoce PROACTIVA en su demanda,
incremento que además es sustancial, ver hechos 556 y 557 de la demanda),
para acto seguido elaborar en un “experticio“ un cálculo de un presunto menor
valor recibido por una variación inexistente en la forma de realizar tal cálculo.

Contestación de hechos relativos a costos de Proactiva Doña Juana S.A.

ESP en la disposición de residuos hospitalarios
Al 560: Me remito al texto literal e integral del contrato C-011 de 2000 y las
regulaciones complementarias que hacen parte del mismo y que regularon la
remuneración de este concesionario y la estructura de recaudo del servicio de
aseo en nuestra ciudad.
Al 561: No me consta que se pruebe. Afirmo además, frente a lo contenido en

el hecho en comento, que la estructura del contrato C-011 de 2000 y de las
regulaciones que reglamentan el servicio de aseo definen integralmente el
tema de la remuneración del concesionario de disposición final y que dichas
disposiciones fueron incorporadas al contrato mencionado y son enteramente
vinculantes para la sociedad convocante.
Al 562: No es cierto y es temerario lo afirmado. El concesionario se sometió,

al suscribir el contrato que nos ocupa, a percibir la remuneración en los
términos previstos en el contrato y la regulación del servicio de aseo en
Bogotá que estuviese vigente. La remuneración acordada cubrió el conjunto
de obligaciones consagradas en el contrato en marco del esquema
concesional de manera integral y en ningún caso se estableció la
cuantiosísima remuneración en referencia a un paquete o lista de
obligaciones en particular, ni tampoco se sujetó a una cantidad de obra o
labor determinada.
La integralidad de las obligaciones del concesionario tenían como

determinador la disposición técnica y en las mejores condiciones posibles de
acuerdo al estado del arte de la totalidad de los residuos sólidos, incluidos los
hospitalarios y patógenos claro está sólidos o líquidos, generados en la
ciudad, que pudieran ser ingresados al RSDJ.
Como contrapartida a esta responsabilidad integral, el concesionario podía

organizar su operación con total autonomía técnica, administrativa y
financiera.
Al 563: Me remito al texto literal e integral del contrato. Cabe afirmar que no
puede existir duda alguna respecto de la obligación contractual para el
concesionario de atender técnicamente la delicada y crítica disposición de
residuos hospitalarios.
Al 564: No es cierto como está redactado. La concesión de recolección de

residuos hospitalarios de la ciudad era y es diferente de la concesión de RBL
de la ciudad y del contrato de concesión que nos ocupa. La disposición final
de residuos hospitalarios estaba claramente prevista dentro del contrato en
los numerales 1.13 y 2.5 e igualmente en los pliegos que se acogieron como
marco para la invitación en virtud de la cual se adjudicó el contrato que nos
ocupa en su numeral 2.1.5 preveían esa obligación a cargo del concesionario.
Sorprende además ahora que el concesionario pretenda excluir el manejo de

residuos hospitalarios de sus compromisos contractuales y buscar una

remuneración adicional a la pactada en la medida en que en su oferta (folio

1618 y folio 1658 y siguientes) reconoce su responsabilidad sobre la misma y
plantea el cronograma de obras y trabajos, anticipando en detalle las fechas
de saturación de las trincheras existentes y en forma alguna condiciona su
cumplimiento a un pago adicional.
Por otra parte es dable reiterar que la UAESP se comprometió a reconocer

una remuneración integral al concesionario de manera indivisible en el marco
de su responsabilidad integral respecto de la operación, diseño y
mantenimiento de toda la instalación sanitaria que configura el RSDJ.
Al 565: Se repite el hecho y me atengo al contenido literal e integral del

contrato C-011 de 2000 y de todas normas y regulaciones incorporadas al
desarrollo del servicio público de aseo que a él se encuentran incorporadas.
Al 566: No me costa y deberá probarse de manera idónea. Sin embargo es

cierto que la disposición de este tipo de residuos es onerosa y compleja
técnicamente y por ello, habida cuenta de su experiencia y de lo ofrecido , se
escogió a Proactiva Doña Juana S.A. ESP entre otras razones como
concesionario y realizar este tipo de disposición era una obligación crítica y
principalísima dentro del contrato.
Al 567: No me consta que se pruebe. Con base en su experiencia acreditada

todos y cada uno de los ítems señalados era previsible para el concesionario
al momento de presentar la oferta que lo vinculó a este contrato.
Al 568: Es cierto y era una de sus obligaciones más importantes dentro del
contrato, así como mantener y clausurar las trincheras utilizadas para ese fin.
Al 569: Es cierto y era una de sus obligaciones más importantes dentro del
contrato, así como mantener y clausurar las trincheras utilizadas para ese fin.
Al 570: Es cierto. La remuneración del concesionario era la pactada en el

contrato C-011 de 2000 y solo esa, por lo cual es cuando menos exótico que
unilateralmente el contratista fijar remuneraciones adicionales para
actividades cubiertas y pagadas en virtud del contrato existente.
Al 571: No es cierto. Las responsabilidades integrales del concesionario en

relación con la operación, mantenimiento, diseño y construcción del RSDJ
fueron puntualmente remuneradas en la ejecución del contrato con cientos de
miles de millones de pesos.
Al 572: Me remito a la regulación del servicio de aseo en Bogotá en lo

pertinente y a los contratos de concesión para recolección de residuos
hospitalarios.
Al 573: No es cierto es una apreciación jurídica subjetiva carente de

fundamento contractual, legal y regulatorio.

Respuesta a los hechos relacionados con “Mayores costos incurridos

por Proactiva en la operación de la Zona VII” (letra S).
Al 574: Es cierto. En este hecho se cita un aparte del Contrato, por esta razón
me atengo a lo expresamente contenido en el referido documento, eso sí,
aplicable.
Al 575, 576, 578, 580, 582, 583, 590, 591, 592, 596 y 601: No son ciertos.
Adicionalmente, debe precisarse lo siguiente: (i) Proactiva, en su calidad de
experta, de conformidad con la información suministrada por la UESP (hoy
UAESP) en los pliegos –y demás documentos relacionados- y las visitas
realizadas a las instalaciones del relleno, tenía suficientes elementos de juicio
para conocer el estado en que se encontraba la zona VII y prever las obras de
adecuación, mantenimiento o reparación que se requerían con el fin de
incluirlas dentro del valor de la propuesta económica; (ii) sin perjuicio de la
carga anterior, no existe duda de que Proactiva conocía el estado de la
infraestructura del relleno para la época en que se inició el trámite licitatorio,
ya que, según la propuesta presentada por Proactiva a la UESP, los
principales funcionarios que se encargarían de la gerencia y operación del
proyecto habían trabajado con las empresas concesionarias del relleno
anteriores (Prosantana Ltda e Ineconte) en cargos importantes que le
permitieron acceso a toda la información relacionada con los detalles técnicos
y el estado de la infraestructura y la geotecnia del relleno; y (iii) finalmente,
todas las obras ejecutadas por Proactiva en la zona VII se encontraban dentro
del marco de sus obligaciones de acuerdo con el clausulado del contrato -y
demás documentos relacionados- y de conformidad con el régimen jurídico
aplicable a este tipo de contratos.
Por lo anterior, rechazo de manera enfática todas y cada una de las

imputaciones de negligencia que de manera temeraria efectúa el apoderado
de la parte demandante en contra de mi representada, pues de acuerdo con
las pruebas que se arrimarán al proceso, y de conformidad con las
obligaciones legales y contractuales que le incumbían a Proactiva, lo que se
demostrará es lo enteramente contrario.
En consecuencia, cualquier reclamación de Proactiva destinada a obtener una

indemnización de perjuicios o a lograr el restablecimiento de la ecuación
económica del contrato por los presuntos gastos que de manera directa o
indirecta se encontraban relacionados con la zona VII (tales como:
chimeneas, estudios técnicos, bombeo de chimeneas, penetración con
piezocono, construcción de celdas de presión en terraza IV, instalación
piezómetros y geomembranas, etc.), debe ser rechazada. Lo anterior no
solamente en virtud de las obligaciones asumidas por Proactiva en el contrato
de concesión suscrito con mi representada, sino porque para dicha entidad
tales gastos eran absolutamente previsibles.
Por esta razón, no es admisible que se sostenga que las labores ejecutadas y
los gastos incurridos –los cuales deben demostrarse- fueron producto de una
imposición por parte de mi representada (o de las firmas interventoras) o por

un incumplimiento de la UAESP, pues era más que clara la obligación y la

responsabilidad que tenía Proactiva de asumirlos.
En lo relativo al contenido y alcance de las cartas citadas, debe advertirse que

las mismas dan una visión parcializada y equivocada de los hechos y de sus
efectos jurídicos, por esta razón me atengo a lo que sobre el particular se
demuestre dentro del proceso, teniendo en cuenta los distintos medios de
prueba que deberán ser apreciados en su integridad.
Al 577: No se trata de un hecho sino una explicación sobre el entendimiento

de PROACTIVA acerca de la función que cumplen las chimeneas en el relleno
cuya fuente no se cita, por lo tanto, debo manifestar que no me consta y que
me atengo a lo que sobre el particular se demuestre a través del medio
probatorio idóneo.
Al 579, 581, 584, 585, 586, 587, 588, 589, 593, 594, 595, 597, 598, 599 y
600: No me constan, que se prueben. De acuerdo con lo manifestado en
líneas precedentes, Proactiva conocía el estado de la zona VII, por lo tanto,
era consciente de las condiciones técnicas o defectos -si los había- de la
aludida zona para la época en que la recibió, y por ende, en su calidad de
experta, debió prever el correspondiente costo en su propuesta.
En este orden de ideas, todos y cada uno de los gastos incurridos por
Proactiva que se relacionen de manera directa o indirecta con la zona VII
(tales como: chimeneas, estudios técnicos, bombeo de chimeneas,
penetración con piezocono, construcción de celdas de presión en terraza IV,
instalación piezómetros y geomembranas, etc.), deben ser asumidos por ésta,
no solamente por las obligaciones derivadas del contrato de concesión, sino
debido a que, para Proactiva, eran claramente previsibles.
En lo relativo al contenido y alcance de las cartas citadas, debe advertirse que

las mismas traen una visión parcializada y equivocada de los hechos y de sus
efectos jurídicos, por esta razón me atengo a lo que sobre el particular se
demuestre dentro del proceso, teniendo en cuenta los distintos medios de
prueba que deberán apreciarse en su integridad.
Respuesta a los hechos relacionados con la “Fumigación de barrios

aledaños” (letra T).
Al 602: Es cierto. Sin embargo, lo que no se precisa en el hecho es que la

comunidad de Mochuelo se encontraba incómoda por la grave invasión de
moscas que se había presentado en el sector, todo como consecuencia del
inadecuado manejo que Proactiva le estaba dando al cubrimiento de las
basuras.
Al 603, 604, 605, 607, 608 y 609: No me consta. No obstante, debe aclararse
que se efectuaron sendas reuniones entre la UAESP, la interventoría y
Proactiva con el fin de concertar e implementar un plan de choque para
afrontar esta problemática, pues, se reitera, la misma fue producto de su
descuido o negligencia en materia de cubrimiento de basuras.

Y como consecuencia de dichas reuniones, Proactiva se obligó a ejecutar una

serie de medidas relacionadas con el cubrimiento de las basuras, y asimismo
se comprometió a realizar fumigaciones tanto al interior del relleno como en el
Mochuelo.
Por esta razón, cualquier gasto directa o indirectamente relacionado con la

fumigación efectuada en el Mochuelo -o en cualquier otro barrio aledaño-
debe ser asumido por Proactiva. Teniendo en cuenta estos antecedentes,
resulta completamente antijurídico y antiético que ahora se pretenda una
indemnización o el restablecimiento económico del contrato por unos gastos
que jurídicamente le tocaba asumir y a los cuales había accedido.
Al 606: No es cierto. En primer lugar, debe resaltarse que Proactiva tiene la

obligación legal y contractual que se indica en el hecho. En segundo lugar,
debe reiterarse que la problemática presentada se debió al descuido y a la
negligencia de Proactiva en el manejo de cubrimiento de basuras, por lo tanto,
tenía la obligación legal, como mínimo, de tomar las medidas necesarias para
restablecer el orden en la zona.
Respuesta a los hechos relacionados con el reclamo por los “gastos

asumidos por Proactiva por la socialización del estudio epidemiológico”
(letra U).
Al 610 y 618: No son ciertos.
Al 611: Si bien es cierto que la Resolución de la CAR No. 2133 del 2000 fue
expedida a nombre de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Unidad Ejecutiva
de Servicios Públicos UESP (no UAESP como erróneamente se transcribió en
la reforma de la demanda), no puede desconocer la convocante la obligación
contractual que le correspondía en relación con la elaboración y socialización
del estudio epidemiológico.
Al 612, 614, 615, 616, 617: No me consta.
Al 613: No es cierto, ya que la obligación de socializar el estudio

epidemiológico derivaba de la obligación contractual asumida por Proactiva, y
no fue una exigencia efectuada por voluntad o arbitrio de mi representada.
V. Reembolso de los impuestos de vehículos pagados por Proactiva.
Al 619. Es cierto.
Al 620. Es cierto.
Al 621. Es cierto. No obstante, las sumas pagadas por Proactiva fueron

finalmente reconocidas por la UAESP como s expondrá más adelante.
Al 622. Es cierto. Sin embargo, no me constan los móviles que tuvo Proactiva
para realizar tal pago y, se reitera, que el mismo se le reconoció en última
instancia.

Al 623. Es cierto. Para el efecto me remito a lo consignado en la resolución

No. 677 del 20 de septiembre de 2010, por la cual se liquidó unilateralmente
el contrato de concesión C-011 de 2000, acto administrativo en que se
contempla y se reconoce la referida obligación por la pate de la UAESP, tal
como claramente lo indica el demandante en el hecho 623.
Contestación a los hechos relativos a la supuesta imposibilidad para

Proactiva Doña Juana S.A. ESP de amortizar en su totalidad la Terraza 8
de la Zona VIII
Al 624: Es cierto y en la programación financiera con base en la cual se

acordó entre las partes la prórroga 4 del contrato C-011 de 2000 suscrita el 7
de marzo de 2008 se previó el pago íntegro de todas las obras y
adecuaciones adelantadas por Proactiva Doña Juana S.A. ESP en la terraza
8 de la Zona VIII y el pago efectivamente se realizó integralmente.
Al 625: Es cierto y me remito a los términos literales del contrato.
Al 626: Es cierto que el operador Aguas de Bogotá continuó operando en

dicha terraza por necesidades del servicio de aseo de la ciudad y no me
consta que la capacidad remanente efectivamente obtenida la terraza 8 de la
Zona VIII haya dependido exclusivamente de las adecuaciones adelantadas
por Proactiva Doña Juana S.A. ESP ya que el subsiguiente operador ha
efectuado cambios en el diseño de la misma.
Al 627: No es cierto. El programa financiero efectuado por la interventoría y el

acuerdo entre el concesionario y la entidad con ocasión de la prórroga del
contrato suscrita el 7 de marzo de 2008 preveían la total y efectiva
remuneración de los trabajos adelantados por el concesionario para la
adecuación de la referida terraza 8 en el período comprendido entre marzo
2008 y octubre de 2009 fecha en la cual terminaba la vigencia del contrato de
Proactiva Doña Juana S.A. ESP, ello con base en los prediseños que
sustentaron la decisión de atender las necesidades de disposición vigentes
para la fecha de la prórroga
Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, en el sentido de que no puede

caber duda alguna de que todas las obras adelantadas por el concesionario
para adecuar la referida terraza ya han sido apropiadamente remuneradas al
concesionario, no puede la convocante desconocer lo estipulado
adicionalmente en el contrato en su cláusula 6 en el sentido de que la
remuneración pactada comprende todo concepto de amortización de
inversiones a favor del concesionario. Por ello es inopinado e improcedente la
pretensión que se insinúa en el hecho que se contesta de recibir un pago
específico por concepto de amortización expresamente proscrito del contrato.
Al 628: Es cierto que la adecuación de la terraza 8 fue uno de los

requerimientos de la entidad en el marco de la prórroga del 7 de marzo de
2008 y se incorporó como obligación expresa del concesionario a ejecutar en
el marco de su autonomía técnica, administrativa y financiera con base en un
prediseño que arrojaba una capacidad teórica para esta terraza.

En el marco de su total autonomía técnica es Proactiva Doña Juana S.A. ESP

responsable de la forma y eventual alcance de sus adecuaciones y estas, en
su totalidad le fueron remuneradas de manera más que suficiente por la
entidad.
Al 629: No es cierto lo afirmado. Los términos de la prórroga del 7 de marzo

de 2008 fueron acordados y proyectados en conjunto con el concesionario
como consta en el documento como tal, y la entidad, de manera cuidadosa y
atendiendo válidas inquietudes de la interventoría del contrato que en
momento alguno el concesionario desvirtuó, consideró que los prediseños
acordados para habilitar la terraza 8, si bien aproximados, eran válidos y
resultaron suficientemente remunerados al concesionario.
Al 630: No es cierto. Todas las labores adelantadas por el concesionario

fueron adecuadamente remuneradas como lo establece el contrato que, por
demás, comprende específicamente dentro de la remuneración pactada
cualquier concepto de amortización como el injustamente pretendido.
Al 631: No es cierto. El concesionario fue adecuadamente remunerado en

cuanto a la adecuación de la terraza 8 en virtud de lo acordado para efectos
de la prórroga del 7 de marzo de 2008 y del contrato.
Al 632: Es una pretensión y no un hecho a la cual me opongo integralmente

por ser opuesta al contrato.
Al 633: Nuevamente se trata de una pretensión y no de un hecho a la que me

opongo integralmente por ser opuesta al contrato.
CAPITULO III- IMPUGNACIÓN DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS DE LA

RESOLUCIÓN No 677 DE FECHA 20 DE SEPTIEMBRE DE 2.0010.
Sobre este punto antes de contestar los hechos a que se refiere el presente
capítulo III, queremos poner de presente desde ahora que los mismos están
referidos a impugnar no solo los efectos económicos de las Resoluciones 677
de 2.010 y 908 de 2010, actos administrativos en firme amparados por la
presunción de legalidad, sino que, PROACTIVA busca obtener un
pronunciamiento de fondo sobre la inexistencia de las obligaciones a cargo
del Contratista consagradas en los mencionados actos administrativos como
consecuencia de la referida liquidación unilateral, lo que no es otra cosa que
un pronunciamiento sobre aspectos materiales que afectan la legalidad del
acto administrativo, desde ya, nos oponemos a cualquier pronunciamiento
sobre los temas incluidos en el acta de liquidación Resolución 677 de 2.010 y
su confirmatorio.
Al 634: Se trata de una manifestación introductoria a la versión acomodada

de la interpretación de la estructura institucional del RSDJ como una de las
piezas de infraestructura cardinales del servicio público de aseo en Bogotá.
Al 635: No es cierto lo afirmado como introducción al acomodado gráfico.

Niega la convocante que no debe responder por las obligaciones técnicas y
ambientales del Relleno propias o derivadas de la operación del mismo, lo

cual constituye el más flagrante desconocimiento de las obligaciones

expresas que asumió al suscribir el contrato C-011 de 2000.
En cuanto a la peregrina afirmación de que a Proactiva Doña Juana S.A. ESP

solo podrá exigírsele aquellas actividades a desarrollar durante la vigencia del
contrato, la misma no es cierta ni válida en la medida en que es imposible
contractual y materialmente disociar de las obligaciones del concesionario los
mantenimientos e intervenciones puntuales de las estructurales por la sencilla
razón de que la preservación de la valiosa y delicada infraestructura sanitaria
depende de un manejo integral permanente en la cual el concesionario como
operador deberá asumir con rigor y diligencia mantenimientos rutinarios con
mantenimientos programados de mediano y largo ciclo, con intervenciones
para reemplazar los elementos que alcancen su vida útil o evidencien
desgaste que inhiba su correcta operación.
El deseo de la administración al diseñar el esquema de concesión en el marco

del cual se desarrolla este contrato era hacer responsable integralmente a un
contratista con la capacidad y experiencia técnica para que con base en plena
autonomía y asumiendo por cuenta propia los riesgos y contingencias de la
operación, para que con la cuantiosa remuneración concedida se
responsabilizara integralmente de la correcta operación y de la preservación
de la infraestructura y asegurara su estabilidad geológica en el largo plazo.
El propósito y finalidad misma de la modalidad contractual escogida y de

entregar toda el extenso catálogo de responsabilidades a un solo operador
es, precisamente, la de prevenir una segmentación y división de
responsabilidades que a la postre diluya esas responsabilidades y afecte el
funcionamiento técnico de la instalación.
El diagrama presentado busca precisamente crear esa divisibilidad de la

responsabilidad que apunta solamente a exonerar a Proactiva Doña Juana
S.A. ESP de sus responsabilidades claras, integrales y estructurales y por ello
debe ser rechazado.
La filosofía de la entrega integral de la pieza de infraestructura pública al

concesionario es precisamente asegurar para la comunidad el funcionamiento
adecuado de un elemento crucial del servicio de aseo, sin correr el riesgo de
un debate de responsabilidades cruzadas entre diferentes operadores
fraccionados ya fuera bajo un criterio funcional, temporal, estructural o de
especialidad.
Al 636: Es cierto que la instalación ha estado vigente desde su puesta en

operación y dejará de estarlo cuando termine su capacidad. ¡Es de Perogrullo!
Lo relevante es que responde a un continuo operacional y conceptual al
margen de haber sido atendida por diversos concesionarios a lo largo del
tiempo.
Al 637: Lo afirmado corresponde a la expectativa de vida útil de la instalación

sin poder descontar el hecho de que la planificación de una instalación de
esta complejidad puede estar sometida a diversos aleas geológicos,
regulatorios y operacionales que asume el concesionario actual como los

debió asumir en su momento Proactiva Doña Juana S.A. ESP y ahora desea
evadirlos con la presente injusta acción.
Al 638: No es cierto. De acuerdo con el contrato C-011 de 2000 que es el

único referente que nos debe ocupar, para no entrar en el camino de dilución
de responsabilidad que pretende acometer la convocante, el concesionario
era responsable integral de la operación, administración, mantenimiento y
preservación de toda la instalación en su dimensión coyuntural o estructural.
EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN CONJUNTA EN UNA

CONVENIENTE FANTASÍA DE LA CONVOCANTE AJENA EN UN TODO AL
CONTRATO DEL CUAL DERIVAN SUS OBLIGACIONES.
Al 639: Lo afirmado es rotundamente falso de acuerdo con mis

argumentaciones anteriores y a la luz del contrato del cual derivan las
obligaciones del concesionario.
Al 640: No es cierto. La dinámica es una característica propia de la función de

disposición final de basuras, configura la esencia del riesgo operacional y
económico que asume el concesionario y justifica en sí misma la modalidad
de contratación.
Al 641: No es cierto. De manera simplemente contraria al decoro y la

responsabilidad contractual el concesionario pretende sustraerse a sus
obligaciones.
Al 642: No es cierto. El concesionario se comprometió a ejecutar todas las

acciones que el plan de manejo ambiental aprobado con la licencia requiera
durante la vigencia, obligación clara e incuestionable y a la cual no podrá
Proactiva Doña Juana S.A. ESP sustraerse.
Al 643: No es cierto. Lo argumentado solo es un artificio retórico para

justificar el deseo de evadir claras obligaciones que asumió el concesionario
por su cuenta y riesgo a cambio de una cuantiosísima remuneración.
Al 644: No es cierto. La convocante atribuye dotes mágicas a la entidad que

represento en su febril y deshonesto afán de evadir responsabilidades que
incumplió en desmedro de la calidad y los estándares técnicos que se
comprometió a implementar y desarrollar al suscribir el contrato C-011 de
2000. Las obligaciones de mantenimiento y ambientales derivadas de la
operación del relleno derivan de un continuo lógico y coherente que el
concesionario desconoció como lo determina la resolución 677 de 2010 en su
afán de aumentar sus utilidades escatimando gastos e inversiones requeridos
bajo los estándares técnicos que se había comprometido a acatar.
Al 645: No es cierto. Hay claridad espacio temporal en las obligaciones a

desarrollar para mantener técnicamente la instalación que fue a lo que se
comprometió el concesionario e incumplió notoriamente en los términos
determinados en la liquidación del contrato.

Al 646: No es cierto. Existían un conjunto de obligaciones que Proactiva Doña

Juana S.A. ESP se comprometió a efectuar dentro de la vigencia del contrato,
ya fuera que derivaran de los requerimientos operacionales o de la obligación
de mantenimiento preventivo y correctivo o de los compromisos ambientales
bajo los cuales se concedió licencia para la Zona VIII y las demás zonas del
relleno. Así es de claro y lo demás son argucias del incumplido.
Al 647: No es cierto. De manera reiterada Proactiva Doña Juana S.A. ESP

recargó y sobrellenó las zonas a su cargo y las terrazas de sus diseños con
resultados lamentables que debió asumir frente a los deslizamientos que su
impericia generó y respecto de la clausura de los frentes de disposición es
claro por lo menos una parte de la adecuación debe ser realizada
oportunamente y no dilatada como lo pretendió Proactiva Doña Juana S.A.
ESP para tratar de trasladar la responsabilidad al siguiente concesionario con
grave afectación para la comunidad, las condiciones de estabilidad y el
aumento inopinado de producción de lixiviados.
Al 648: La cuantiosísima remuneración percibida por el concesionario cubre

de acuerdo a los modelos económicos que fundamentaron la adjudicación
con sobras y adecuada utilidad las actividades requeridas para el manejo
técnico integral de la instalación. Otra cosa es que abusivamente se quiera
percibir la remuneración y evadir los compromisos adquiridos para injusta y
deslealmente elevar el propio beneficio.
Al 649: El proyecto financiero es responsabilidad contractual del

concesionario y es bajo su responsabilidad y autonomía que debe ejecutarlo
sin afectar sus compromisos contractuales.
Al 650: No es cierto lo afirmado. Las tareas a desarrollar en el marco de la

responsabilidad operativa, de mantenimiento y ambiental deben desarrollarse
en una secuencia temporal y lógica determinada para asegurar precisamente
el adecuado manejo del relleno. Lo que pretende el concesionario es
postergar medidas cruciales y necesarias para no asumir su costo y
maximizar injustamente su utilidad.
B. Resumen de la inexistencia de los incumplimientos imputados por la

UAESP
AL 651. No es un hecho, es una pretensión, me opongo integralmente a ella.
AL 652. No es un hecho, es una apreciación argumentativa de la parte

demandante.
i. Inexistencia de la obligación de Proactiva a revertir equipos nuevos
AL 653. No es cierto, al respecto se manifiesta lo siguiente:
La Ley 80 de 1993, en su artículo 14 numeral 2º, señala que “(…e)n los

contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la
cláusula de reversión.” Por su parte, el artículo 19 ibídem señala:

“Artículo 19. De la Reversión. En los contratos de explotación o concesión de

bienes estatales se pactará que, al finalizar el término de la explotación o
concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasen
a ser propiedad de la entidad contratante, sin que por ello ésta deba efectuar
compensación alguna.”16
En el Contrato, la reversión de los bienes se pactó en las cláusulas Trigésima

Tercera y Trigésima Cuarta, de las que se resalta:
CLÁUSULA TRIGÉSIMA TERCERA – REVERSIÓN: “Una vez terminado el

contrato el Concesionario deberá revertir al Distrito los equipos y demás
bienes muebles e inmuebles que haya recibido de éste para fines de la
concesión, en perfecto estado de conservación y funcionamiento, teniendo en
cuenta el desgaste normal derivado de su utilización”.
(…)
CLÁUSULA TRIGÉSIMA CUARTA. OBLIGACIONES COMUNES A

CUALQUIER CLASE DE REVERSIÓN: En cualquier evento de reversión, EL
CONCESIONARIO cumplirá las siguientes obligaciones especiales: 1.
Entregar los equipos y demás bienes y derechos objeto de reversión en
perfecto estado de funcionamiento, operación y funcionamiento, teniendo en
consideración el desgaste normal derivado de su utilización. (…) ”
Por su parte, el Decreto 608 de 1994 (Reglamento de Operación del Relleno),

el cual hace parte integral del contrato de acuerdo a lo estipulado en la
cláusula 38 del contrato C- 011 de 2000, dispone:
“1.5. MAQUINARIA Y EQUIPOS
"Los vehículos, la maquinaria y en general los equipos incluidos en la

propuesta, los cuales exclusivamente se destinarán a los servicios objeto del
contrato de concesión, deberán ser nuevos, además de reunir las condiciones
que para cada caso se especificaron en la propuesta y que se requieren para
las actividades derivadas del proceso de disposición final de basuras en el
Relleno Sanitario Doña Juana "; "Éstos deberán ser conservados en óptimas
condiciones técnicas y de operatividad, higiene, seguridad y presentación
durante toda la vigencia del contrato, debiendo ser sustituidos por el
concesionario en el momento en el que por su desgaste natural o por fallas o
daños no puedan ser utilizados debidamente. el concesionario mantendrá
como mínimo la maquinaria propuesta"; "En el caso de que los equipos no
concuerden con el número y características exigidas y relacionadas por el
Concesionario en su propuesta, la interventoría estará facultada para exigir el
cumplimiento de los establecidos contractualmente"; "Durante toda la vigencia
del contrato de concesión la maquinaria y en general todo el equipo rodante
deberá permanecer en óptimas condiciones mecánicas, técnicas, de
seguridad, de pintura y de presentación general so pena de incurrir en las
sanciones previstas para este tipo de anomalías"; "El Concesionario como
16
La disposición transcrita fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante
Sentencia C-250 de 1996, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.

único responsable de la operación y cumplimiento del contrato de concesión

deberá disponer en todo momento y a su propio costo, del equipo que resulte
necesario para el cumplimiento de todas las obligaciones contractuales y del
reglamento para el adecuado cumplimiento del servicio objeto del contrato de
concesión".
AL 654. No es cierto. De acuerdo al marco normativo general y especial que

se citó en la respuesta al numeral 653, es claro que el concesionario debía, al
finalizar el plazo de la concesión, revertir los bienes afectos a la prestación del
servicio objeto del contrato, imponiéndose, entonces, a PROACTIVA la
obligación de reemplazar de forma inmediata los equipos dañados o
inoperantes por equipos nuevos de su propiedad y que, claro está, deberían
ser objeto de la reversión prevista, como no lo hizo la reversión se hace
ineficaz por el estado de desmantelamiento en que se encontraban los
equipos que evidentemente no fueron reemplazados oportunamente.
AL 655. No es cierto. Como ya se ha manifestado, el concesionario debía

reemplazar de forma inmediata los equipos dañados o inoperantes, de
acuerdo a lo establecido en el Numeral 1.5 del decreto 608 de 1994
(Reglamento de Operación del Relleno).
Por otro lado, el concesionario en su propuesta señaló en el capítulo 3.1. “que

en el evento de presentarse una avería de cualquier máquina, esta debe ser
reemplazada por otra inmediatamente”. El contratista incumplió su obligación
en con respecto a la maquinaria que se relaciona a continuación y que al 8 de
octubre de 2009 se encontraron en pésimo estado de conservación y
mantenimiento, desarmados y no son eran de forma alguna, operativos:
NUEVA
No. DESCRIPCION MARCA MODELO SERIE VALOR USD IVA TOTAL COP
REFERENCIA
1 BULLDOZER CATERPILLAR D6C 10K-6889 D6T $ 258,000 16% $ 579,471,922
3 BULLDOZER CATERPILLAR D6D 4X-4408 D6T $ 258,000 16% $ 579,471,922
17 COMPRESOR ATLAS COPCO XA-120Dd 60457926 XA175 $ 15,000 16% $ 33,690,228
23 MOTONIVELADORA CATERPILLAR 12E 99E-11689 12K $ 268,000 16% $ 601,932,074
27 TRACTOR AGRICOLA FORD 6600 D5NN7006 A $ 30,000 $ 58,086,600
29 TRACTOR AGRICOLA JOHN DEERE 2030 324405 CD 61100 $ 62,000,000
32 TRACTOR AGRICOLA RENAULT 651 G124079 PALES 230 $ 35,000 $ 67,767,700
40 BULLDOZER CATERPILLAR D6C 10K-2002 D6T $ 258,000 16% $ 579,471,922
41 RETROEXCAVADORA KOBELCO SK 200 LC YQU 0821 CAT 320 $ 210,000 16% $ 471,663,192
42 RETROCARGADOR JOHN DEERE 510D TO 5108787369 5100 $ 95,000 16% $ 213,371,444
43 BULLDOZER CATERPILLAR D8H 46A-32696 D8T $ 564,000 16% $ 1,266,752,573
44 BULLDOZER CATERPILLAR D8H 46A-33011 D8T $ 564,000 16% $ 1,266,752,573
45 BULLDOZER CATERPILLAR D8K 77V-1837 D8T $ 564,000 16% $ 1,266,752,573
46 BULLDOZER CATERPILLAR D8K 77V-5233 D8T $ 564,000 16% $ 1,266,752,573
48 RETROEXCAVADORA KOBELKO SK 200 LC YQU 8121 CAT 320 $ 210,000 16% $ 471,663,192
59 COMPACTADORA CATERPILLAR 826C 87X-01023 826H $ 645,000 16% $ 1,448,679,804
72 CAMION DUMPER CATERPILLAR D25D 1HK-00070 725 $ 342,000 16% $ 768,137,198
90 CAMPERO NISSAN SAMURAI K160648074 VITARA 16% $ 40,600,000
93 VOLQUETA KODIAK CM94202117L86 KODIAK 16% $ 125,000,000
94 VOLQUETA KODIAK k160648074 KODIAK 16% $ 125,000,000
95 BULLDOZER FIAT ALLIS FD20 821522 FD20 $ 405,000 16% $ 909,636,156
96 BULLDOZER FIAT ALLIS FD20 1010086 FD20 $ 405,000 16% $ 909,636,156
TOTAL AVALUO $ 17,748,065,173
Al 656. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte demandante.

En relación con los equipos entregados por la UESP esta última conocía el

real estado de los mismos y los recibió tal y como consta en el acta de
entrega de los bienes de la concesión.
ii. Inexistencia de la obligación de construir el Dique Ambiental Norte y, en

consecuencia de prolongarlo.
Al 659. No es cierto. La obligación de construir la prolongación del Dique

Ambiental Norte Zona VIII se encuentra prevista en la Resolución CAR 2133
de 2000, artículo 28, modificado por la Resolución 677 de 2002 del Ministerio
del Medio Ambiente y la Resolución 126 de 2002.
Dichas resoluciones hacen parte integral del contrato como ya se señaló de

acuerdo con lo previsto en la cláusula primera:
OBJETO:
“Por el presente contrato el CONCESIONARIO asume por su cuenta y riesgo

la administración, operación y mantenimiento del relleno sanitario Doña
Juana, donde se disponen actualmente los residuos sólidos generados en
Santa Fe de Bogotá, incluyendo las obras de adecuación del terreno y la
operación de alojamiento técnico de basuras que ingresan al relleno sanitario,
el diseño de las nuevas zonas de disposición final, los estudios, trámites y
operación y mantenimiento de estas zonas, la operación y el mantenimiento
del sistema de extracción de gases del referido relleno, la operación y el
mantenimiento del sistema de conducción de lixiviados y el mantenimiento
general del predio, todo ello con sujeción a lo establecido, entre otros, en las
especificaciones técnicas, informes de diseño, planos de construcción,
manuales de operación y mantenimiento, planes de salud ocupacional y
seguridad industrial, memorias y planos de diseños, reglamento de la
concesión y plan de manejo ambiental y con el cumplimiento de las
estipulaciones contractuales, el pliego de condiciones, … la propuesta y la
normatividad vigente, todos ellos documentos que hacen parte integral del
presente contrato.”. (subrayados fuera del texto).
En la cláusula segunda se acordó:
OBLIGACIONES DE CARÁCTER GENERAL:
“1.1. Cumplir en todo, tanto en la calidad como en oportunidad, las

obligaciones de la Licencia Ambiental para el desarrollo de las áreas futuras,
el plan de Manejo Ambiental de la zona VII y el plan de manejo ambiental de
las zonas futuras.
Así mismo en la cláusula segunda numeral 2.1.13 se pacto como obligación

específica del contratista:

“2.3. Cumplir con lo estipulado en los Planes de Manejo ambiental, licencia

ambiental y el Plan de Gestión Socio – Económico.”, licencia ambiental, que
hace parte del Contrato de conformidad con lo indicado en la cláusula treinta y
ocho numeral 11.
En consecuencia, no es dudoso que, en virtud de las obligaciones que

emanan de naturaleza del contrato y de las que se derivan porque
expresamente fueron consagradas en el contrato que el contratista debe
cumplir con los requerimientos ambientales necesarios para la operación y
mantenimiento de las zonas del relleno.
Al 661. No. es cierto. Se reitera la contestación del numeral 659.
iii. Inexistencia de la obligación de reintegrar a la UAESP lo recibido por

Al 662. Es parcialmente cierto. En cuanto a que conoció del contrato, Sin

embargo, las sumas de dinero recibidas por PROACTIVA DOÑA JUANA S.A.
ESP por concepto de pago de obligaciones dentro del contrato celebrado para
la disposición de Biosólidos en el RSDJ, fueron tenidas en cuenta dentro de la
liquidación del contrato de concesión No. C011 de 2000, como un valor a
reclamar y a favor de la UAESP, por cuanto el CONTRATISTA no podía
percibir recursos adicionales a la retribución pactada en el contrato ni utilizar
las instalaciones de RSDJ para su propio beneficio o el de terceros.
En relación a lo referente a que promovió y avaló la celebración dicho

contrato, no nos consta, que se pruebe dentro del proceso.
iv. Inexistencia de incumplimiento en la entrega de la capacidad remanente.

A la que me opongo categóricamente.
Al 665. No es cierto. La prórroga del 7 de abril de 2008, es muy clara cuando

señala en la cláusula segunda, numeral 13, lo siguiente:
(…).”Dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes al 9 de

abril de 2008 el CONCESIONARIO presentará para revisión y concepto de la
lnterventoría las modificaciones que se requieran en el diseño actual de Zona
VIII para la inclusión de las nuevas terrazas de la Zona VIII, con el objetivo
de incrementar la capacidad actual en al menos 1'800.000 m3 de
residuos. La modificación del diseño de Zona VIII deberá satisfacer los
requerimientos de la autoridad ambiental”.(subrayas y negrillas fuera de texto)

v. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del cerramiento

Al 668. No es cierto. Sobre el particular se expresa:
La Resolución 2791 de 2008 es una modificación a la Licencia Ambiental, que

como ya se señaló es una condición o exigencia necesaria para la ejecución
del contrato y por lo tanto, las obligaciones que derivan de la vigencia de la
misma debían ser acatadas o cumplidas estrictamente por el Concesionario al
ejecutar por su cuenta y riesgo la actividad concesionada. Así las cosas en
dicha modificación se le impusieron al Contratista la siguiente obligación:
“Como medida de manejo ambiental del impacto visual, del desarrollo de
vectores y de la disminución del área de amortiguamiento ambiental, además
de control constructivo y operativo, realizar la ampliación en extensión y altura
del dique ambiental localizado en la zona sur garantizando que los residuos
dispuestos no superen la altura de éste último, la cual se proyecta en 2977
msnm, ejecutado simultáneamente con la adecuación de la zona de
disposición. Complementariamente implementar una cortina rompeolores,
como también el cerramiento perimetral del RSDJ en una longitud de 7 Km,
esto último proyectado a ejecutarse en 2009.”. La anterior obligación se
impone al Distrito “para el control y manejo de los impactos ambientales
adicionales generados por la operación de la zona VIII..” (Negrilla fuera del
texto).
Señalamos además que la medida ambiental, cuya responsabilidad se

pretende establecer, fue impuesta debido a los impactos ocasionados por la
operación de la Zona VIII, operación que sin lugar a dudas corresponde al
concesionario en virtud del contrato C-011 y, por lo tanto más que un riesgo
en la ejecución del contrato de concesión, se torna en una obligación pactada
(obligación de cumplir requerimientos ambientales y licencia ambiental) y
consustancial a la explotación del servicio concesionado dada la naturaleza
intrínseca de dicha obligación forzosamente se inhiben reclamaciones de
restablecimiento de parte del Concesionario (Laudo Arbitral del 29 de julio de
2004, proferido por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de
Bogotá, asunto COVIANDES Vs. INVIAS).
Es el Concesionario, quien debe atemperarse a los requerimientos

ambientales durante la concesión., en consideración a las obligaciones que
emanan de la propia naturaleza del contrato, de las cláusulas convenidas en
incluso de Pliego de Condiciones de la Invitación 01 de 1999 señaló
expresamente en la regla 2.1.1.15 que el Concesionario debía realizar la
atención de las siguientes actividades: “Realizar las demás acciones, trabajos
y obras que se requieran para mantener la totalidad del relleno en
condiciones técnicas, y ambientales óptimas”, regla del pliego que se torna en
cláusula contractual a partir de la suscripción del Contrato (teniendo en cuenta
la naturaleza mixta del pliego: acto – contrato).
Al 669. No es un hecho, es una apreciación y conclusión equivocada de la

parte demandante. El hecho de que la UAESP tuviera que buscar los

mecanismos necesarios para cumplir con los requerimientos ambientales a

riesgo de evitar sanciones, a pesar, de tratarse de obligaciones que eran del
resorte del contratista no exime a éste último de las obligaciones que le son
propias.
Al 670. No es un hecho, es una apreciación subjetiva que arroja una opinión y

conclusión equivocada de la parte demandante, amén de la oposición a los
reiterados en infundados señalamientos de mala fe.
vi. Inexistencia de cumplimiento en la reparación mayor de equipos.
Al 671. Es cierto. Sin embargo se precisa que la prórroga del 7 de abril de

2008, estableció en la cláusula segunda, numeral 23, la obligación de las
reparaciones mayores de cierta maquinaria y estableció ciertos parámetros de
reparación, haciendo la claridad en el último inciso del numeral que: “Sin
perjuicio de las reparaciones anteriores, si durante la vigencia de la
prórroga, los equipos y la maquinaria fallan, el concesionario se obliga a
repararlos” (Subrayas y negrillas fuera de texto).
Al 672. No es cierto. En cuanto a que la reparación se efectuó a satisfacción

de la UAESP, no nos consta que la misma se hubiese efectuado, tan es así
que a la INTERVENTORÍA no le fue posible obtener los soportes de las
actividades realizadas a las máquinas por parte de PROACTIVA, a pesar de
que se solicitó mediante oficio HMV-CONCOL-1006-09 del 30 de octubre de
2009.

Sin embargo se precisa, que el concesionario tenía la obligación de la
reparación y mantenimiento como mínimo de la maquinaria propuesta, tanto
en la vigencia de la prórroga del 7 de abril de 2008, como de toda la vigencia
del contrato.
vii. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de realce al Dique

Ambiental Sur
Al 677. No es cierto, pues, si en realidad se hubiera construido el Dique con

las especificaciones técnicas a que estaba obligado el Concesionario, el
DIQUE mismo no se hubiera deslizado en las varias oportunidades
mencionadas. La imprevisión de las condiciones geológicas más probables de
la zona debe generar responsabilidad a cargo de Proactiva Doña Juana S.A.
ESP.
Al 678. No es cierto. El Dique Ambiental Sur nunca se ha cargado por la

incertidumbre técnica y de estabilidad presentada y plasmada en los

diferentes proferidos por la interventoría y que hacen parte integral de la

Resolución 677 de 2010.
viii. Inexistencia de incumplimiento en el pago de la “tasa retributiva” del 1%

establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
A los 679 al 682. Son parcialmente ciertos. Al respecto se precisa lo

siguiente:
La última medida impuesta en el artículo 8 de la resolución 2791, también

consta en el documento contractual: Licencia Ambiental, parte del uso del
Pozo Prosantana y consiste en “Requerir a la ALCALDÍA MAYOR DE
BOGOTÁ D.C.- Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –
UAESP la presentación del Plan de Inversiones del 1% del valor del proyecto,
atendiendo las disposiciones del artículo 43 de la ley 99 de 1993 y el Decreto
1900 de 2006, el cual, deberá ser presentado en el primer semestre de
operación del proyecto”.
Para efectos de establecer quién es el responsable de dar cumplimiento a la

anterior medida, es necesario revisar lo dispuesto en el artículo 43 de la ley
99 de 1993 y su Decreto Reglamentario:
El parágrafo del artículo 43 señala:
“PARÁGRAFO. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua,

tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano,
recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá
destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación,
preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva
fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras
y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se
determinen en la licencia ambiental del proyecto.”.
El anterior parágrafo fue reglamentado por el Decreto 1900 de 2006, el cual

dispuso:
“ARTÍCULO 1o. CAMPO DE APLICACIÓN. Todo proyecto que involucre en

su ejecución el uso del agua tomada directamente de fuentes naturales y que
esté sujeto a la obtención de licencia ambiental, deberá destinar el 1% del
total de la inversión para la recuperación, conservación, preservación y
vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica;
de conformidad con el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
ARTÍCULO 2o. DE LOS PROYECTOS SUJETOS A LA INVERSIÓN DEL 1%.

Para efectos de la aplicación del presente decreto, se considera que un
proyecto deberá realizar la inversión del 1% siempre y cuando cumplan con la
totalidad de las siguientes condiciones:
…
PARÁGRAFO 1o. La inversión a que hace referencia el artículo 1o del
presente Decreto, será realizada por una sola vez, por el beneficiario de la
licencia ambiental.”.

Es clara la anterior norma en señalar que la inversión que exige el parágrafo

del artículo 43 de la ley 99 de 1993 está a cargo del beneficiario de la Licencia
Ambiental, en el caso del Relleno Sanitario Doña Juana se encuentra que el
beneficiario de la Licencia Ambiental fue el Distrito de Bogotá – Unidad
Ejecutiva de Servicios Públicos (hoy Unidad Administrativa Especial de
Servicios Públicos), tal como consta en el artículo primero de la Resolución
2133 del 29 de diciembre de 2000, por lo tanto en un principio es la entidad
contratante la obligada por disposición reglamentaria a realizar la inversión del
1%.
Sin embargo, como ya se ha manifestado en los otros puntos en la cláusula

2.1.13 se establece como obligación específica del contratista: “Cumplir con lo
estipulado en los Planes de Manejo ambiental, licencia ambiental y el Plan
de Gestión Socio – Económico.”, licencia ambiental, que hace parte del
Contrato de conformidad con lo indicado en la cláusula treinta y ocho numeral
11 del contrato de concesión C 011 de 2000.
En consecuencia, dicha suma se descontó al liquidar el contrato de los pagos

pendientes que debía realizar la entidad contratante al concesionario, pues de
todas maneras, los recursos se toman del presupuesto del proyecto, inversión
que debía conocer el concesionario teniendo en cuenta que la Ley 99 1993 es
muy anterior a la presentación de su propuesta.
ix. Inexistencia de incumplimiento por mala calidad en las reparaciones de la

vía principal.
Al 683 al 685. No son hechos, son apreciaciones subjetiva de la parte

demandante.
x. inexistencia de incumplimiento en la construcción de una cancha múltiple

en la comunidad Mochuelo Alto
Al 686 a 687. No son ciertos. Sobre el particular se manifiesta lo siguiente:
La Resolución 2791 de 2008 en el artículo 10 impone como medida de

compensación social la siguiente: “como medida de compensación de
carácter social la UAESP deberá ampliar el programa de generación de
empleo propuesto, implementando actividades encaminadas a la creación de
microempresas en el sector, la comercialización de productos generados y la
sostenibilidad del proyecto, en función del mejoramiento de la calidad de vida
de las habilidades (sic) de la zona y la ejecución de alguna de las medidas
acordadas por la comunidad (construcción de: un centro social
comunitario. Centro para jóvenes. Sanitarios secos o Centro de
recreación y deporte.”. (subrayas y negrillas fuera de texto).
Como ya se ha mencionado, la Resolución 2791 de 2008 es una modificación

de la Licencia Ambiental, documento que hace parte integral del contrato y
que como requerimiento ambiental debe ser tenido en cuenta por el
concesionario, sin embargo, se analizará si la medida impuesta es una
obligación a cargo del Concesionario del Relleno Sanitario Doña Juana:

En las obligaciones de carácter general del Contrato (cláusula segunda) se

estableció la siguiente obligación del Concesionario en materia social:
“Adelantar con las comunidades cercanas, a través de una trabajadora social
contratada permanentemente para tales efectos, actividades que les permitan
tener conocimiento de la labor técnica de manejo del relleno y cuando lo
considere conveniente y adecuado, evaluar con los habitantes de las mismas,
el desarrollo de las labores requeridas para el cumplimiento de su
obligación.”:
En consecuencia la obligación general expresamente pactada en el Contrato

de Concesión se refiere únicamente a la capacitación a través de una
trabajadora social referidas al conocimiento de la labor del relleno y la
evaluación de las mismas, actividades que no comprenden la ampliación de
programas de generación de empleo, creación de microempresas,
comercialización de productos y la construcción de un Centro Social
Comunitario, medidas que fueron impuestas en virtud de la Licencia
Ambiental, sin embargo se debe tener en cuenta, de conformidad con las
obligaciones implícitas, propias o inherentes del contrato de concesión tal y
como a su vez, lo ha señalado la Jurisprudencia Arbitral, en la Concesión
existen algunas actividades que debe ejecutar el contratista no como una
obligación expresamente pactada, sino como un riesgo asumido en virtud de
la actividad que fue delegada, esto es, la prestación, operación, explotación,
organización o gestión, total o parcial, del servicio público, este caso, sin
que ello implique alteración del equilibrio económico del contrato.
En efecto, , si bien, en virtud del contrato el concesionario se obliga a cumplir

con los requerimientos de la Licencia Ambiental, específicamente al referirse
al Trabajo Social con los vecinos del relleno solamente se dijo que se
capacitaría en las actividades del relleno y la evaluación de las mismas, no se
mencionó que se debieran realizar programas de generación de empleo y de
microempresas, tampoco la construcción de una Centro Social Comunitario, lo
que en principio haría pensar que esta actividad estaría a cargo de la
contratante, pero, en virtud de las consideraciones jurídicas expuestas se
reitera que como el contrato objeto es el de concesión, en el cual el contratista
tiene a cargo la prestación del servicio público, que asume por su cuenta y
riesgo, será éste, entonces, quien deberá asumir los costos y el cumplimiento
de la medida impuesta. En adición, hay que tener en cuenta que la medida se
impone como consecuencia de la operación del Relleno Sanitario, la cual es
justamente la actividad que fue entregada al Concesionario, quien obtuvo una
remuneración por ello. No cabe, duda por lo tanto es este quien deberá
asumir la medida ambiental impuesta, más aun, cuando a ciencia cierta, es
quien debe cumplir los requerimientos ambientales, habiéndose adoptado la
medida por la máxima autoridad ambiental de Cundinamarca (CAR), tratando
de ésta manera compensar los daños causados a los habitantes de los
barrios aledaños como consecuencia de la operación del Relleno.
xi. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de la cobertura final.
Al 688 a 689. No son hechos, son una apreciación subjetiva de la parte

demandante.

xii. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de un nuevo

campamento.
Al 690. No nos consta, que se pruebe dentro del proceso. Lo anterior a que el
concesionario lo que realizo fue unas adecuaciones a un campamento
existente de acuerdo a los informes de la Interventoría.
Al 691. No es cierto. Esta obligación se encuentra contenida en los términos

de referencia de la Invitación 001 de 2000 y sus adendos, Decreto 608 de
1994, Numeral 1.3.1 (reglamento de la Concesión que fue conocido por el
CONTRATISTA en la etapa de selección), Propuesta presentada por el
CONTRATISTA, Tomo IV de la propuesta técnica, folios 001621 al 001626,
clausulado del contrato (Cláusula 2, numerales 1.6, 1.7 y 1.14), y el Otrosí al
Contrato C-011 de 2000 del 31 de diciembre de 2003. A folio 001623 del
Tomo IV de la Propuesta Técnica presentada por el CONTRATISTA, se
señaló que el nuevo campamento contaría con un área de 620 m2, y en folio
001625 se discriminó de la siguiente manera: Para cocina y comedor, un área
de 90 m2 y para almacén general 117 m2, quedando para el campamento un
área de 413 m2.
A la fecha de terminación del contrato de concesión quedo pendiente por

construir 240 m2 de los 413 m2 establecidos contractualmente.
xiii. Inexistencia de cumplimiento en el pago de multas impuestas por la CAR

a la Alcaldía Mayor de Bogotá – UAESP.
Al 692 a 693. No es cierto. Sobre el particular se reitera que el concesionario

se encontraba contractualmente obligado a dar cumplimiento al Plan de
Manejo Ambiental, licencia ambiental y demás requerimientos ambientales
necesarios para la operación y mantenimiento de las zonas del relleno.
De acuerdo a lo anterior, como se señaló en la Resolución 677 de 2010, como

responsable integral de la correcta operación del Relleno Sanitario Doña
Juana el CONTRATISTA es solidario contractualmente del pago de las multas
que eventualmente imponga la Autoridad Ambiental con ocasión del
incumplimiento de obligaciones ambientales que debían ser cumplidas por el
Concesionario y que fueron adquiridas en virtud de la Licencia Ambiental.
C. Inexistencia de la obligación de Proactiva de revertir equipos nuevos

a la UAESP.
Al 694 a 695. No es cierto. Los equipos entregados por la UAESP fueron

recibidos por PROACTIVA y el contratista conocía el estado mecánico y
operativo de los equipos y tenían conocimiento de la vida útil de los mismos,
advertido en los pliegos de condiciones de la licitación pública que a la postre
dio origen a la invitación pública 01 de 2.000.
Al 696: No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte

demandante.

Al 697: No es un hecho, es una pretensión, me opongo.
Al 698: No es un hecho es una pretensión, me opongo.
Al 699: Es cierto.
Al 700 a 734. No es cierto. Y se precisa lo siguiente:
De conformidad con la Cláusula 38 del contrato de Concesión C-011 de 2000,

forman parte del contrato, es decir, constituyen fuente de obligaciones entre
las partes, además del clausulado contractual, entre otros los siguientes
documentos:
4. El pliego de condiciones expedido por el Distrito para la licitación pública

internacional 002 de 1999.
5. El Reglamento de la Concesión y las modificaciones al mismo que se
introduzcan en el futuro por el DISTRITO. En este caso se trata del
decreto 608 de 1994.
6. La propuesta del CONCESIONARIO con la cual ganó la concesión
El numeral 4.2.2 de los pliegos.
“La propuesta debe sujetarse a los términos y condiciones de este Pliego de

Condiciones. Su presentación implica que el proponente ha estudiado a
cabalidad el alcance de las labores que le corresponde desarrollar en caso de
ser seleccionado y que acepta todas las condiciones establecidas en el
mismo y en las normas aplicables.”
Por otro lado, el reglamento de la concesión establece en el numeral 1.5.:
“1.5. MAQUINARIA Y EQUIPOS

1.5.1. Características generales de los equipos
Los vehículos, la maquinaria y general los equipos incluidos en la propuesta,
los cuales exclusivamente se destinarán a los servicios objeto del contrato de
concesión, deberán ser nuevos, además de reunir las condiciones que para
cada caso se especificaron en la propuesta y que se requieren para las
actividades derivadas del proceso de disposición final de basuras en el relleno
Estos deberán ser conservados en óptimas condiciones técnicas de

operatividad, higiene, seguridad y presentación durante toda la vigencia
del contrato, debiendo ser sustituidos por el concesionario en el
momento en el que por su desgaste natural o por fallas o daños no
puedan ser utilizados debidamente. El Concesionario mantendrá como
mínimo la maquinaria propuesta.
Para la iniciación del contrato de concesión, el concesionario deberá proveer

de los equipos necesarios y suficientes para la operación en el relleno
sanitario Doña Juana conforme a lo establecido en su propuesta, los cuales
deberán encontrarse en el relleno sanitario Doña Juana en el momento de
suscribir el Acta de Iniciación, para ser revisados y certificados por el

interventor. En caso de que los equipos no concuerden con el número y

características exigidas y relacionadas por el concesionario en su propuesta,
la interventoría estará facultada para exigir el cumplimiento de lo establecido
contractualmente.
Durante toda la vigencia del contrato de concesión la maquinaria y en general

todo el equipo rodante deberá permanecer en óptimas condiciones
mecánicas, técnicas, de seguridad, de pintura y de presentación general so
pena de incurrir en las sanciones previstas para este tipo de anomalías.”
(subrayas y negrillas fuera de texto).
Adicionalmente en la propuesta presentada por Proactiva punto 3.1 MANEJO

DE RESIDUOS DOMICILIARIOS se señala que “En el evento de presentarse
una avería de cualquier máquina, ésta debe ser reemplazada por otra
inmediatamente”.
De acuerdo al marco obligacional del contrato que se citó, es claro que la

sociedad contratista debía, al finalizar el plazo de la concesión, revertir los
bienes afectos a la prestación del servicio objeto del contrato, imponiéndose,
entonces, a PROACTIVA la obligación de reemplazar de forma inmediata los
equipos dañados o inoperantes por equipos nuevos de su propiedad y que,
claro está, deberían ser objeto de la reversión prevista y que se hace ineficaz
por el estado de los equipos que evidentemente no fueron reemplazados
oportunamente, por lo cual es procedente estimar su plena reposición a nuevo
a precios de mercado como se realizó en la Resolución 677 de 2010.
Al 735. Es cierto.
Al 736 a 738. Me atengo a lo consagrado textualmente en los apartes del

pliego, contrato y resolución 677 de 2.010.
Al 739 a 746. No es un hecho, son opiniones subjetiva de la parte

demandante y oposiciones a los aspectos materiales de la resolución 677 de
2.010 que no pueden ni deben ser discutidos en la justicia arbitral.
Al 748. Es cierto.
Al 749. Es cierto. Me atengo al texto del contrato.
750. No es cierto que Proactiva no haya recibido a conformidad el equipo

entregado por la unidad. El Tribunal debe saber que PROACTIVA incluyó en
la propuesta –formularios MAQ 01, MAQ 02 y MAQ 03- el equipo de la
UAESP como parte del equipo propuesto para la concesión y al hacerlo
aceptó iniciar la ejecución del contrato con esa maquinaria (en el estado en
que se encontraba y que conocía) en el evento de ser resultar adjudicataria
de la concesión.
Al 751. No me consta, que se pruebe dentro del proceso.

Al 752.Es cierto. Me atengo al texto del documento citado.
Al 753. Es cierto. Me atengo al texto del contrato.
754 a 763. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte

demandante
D. Inexistencia de la obligación de construir el Dique Ambiental Norte y,

en consecuencia, de prolongarlo
764. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte demandante.

Sin embargo, No existe una interpretación inequívoca, al contrario es muy
clara La obligación de construir la prolongación del Dique Ambiental Norte
Zona VIII, la cual se encuentra prevista en la Resolución CAR 2133 de 2000,
artículo 28, modificado por la Resolución 677 de 2002 del Ministerio del Medio
Ambiente y la Resolución 126 de 2002, artículo 12, donde se estableció que:
“como medida de compensación para disminuir la dispersión de olores y la
afectación de la cobertura vegetal se deberá prolongar el dique perimetral del
costado norte de la Zona VIII desde la quebrada Puente Blanco hasta la
quebrada el Botello, para el establecimiento de cercas se deberá incrementar
la línea de plantaciones propuestas a tres líneas en forma de tres bolillo.”

demandante
767- 770. No es un hecho. Son afirmaciones de la convocante referidas a la

supuesta inexistencia de la obligación de construir el DAN
771. 776. No me consta, que se pruebe dentro del proceso.

demandante
779 a 780. Es cierto, Sin embargo se precisa:
Dichas resoluciones hacen parte integral del contrato de acuerdo a lo

siguiente:
En la cláusula primera se acordó:
OBLIGACIONES DE CARÁCTER GENERAL:
“1.1. Cumplir en todo, tanto en la calidad como en oportunidad, las

obligaciones de la Licencia Ambiental para el desarrollo de las áreas futuras,
el plan de Manejo Ambiental de la zona VII y el plan de manejo ambiental de
las zonas futuras.
Así mismo en la cláusula segunda numeral 2.1.13 se pacto como obligación



ocho numeral 11.
En consecuencia, no es dudoso que, en virtud de las obligaciones que

emanan de naturaleza del contrato y de las que se derivan porque
expresamente fueron consagradas en el contrato que el contratista debe
cumplir con los requerimientos ambientales necesarios para la operación y
781. No es cierto. Se reitera lo señalado en la contestación de los hechos 779

a 780

Desconoce el concesionario que de forma genérica y específica el contrato de
concesión incorporó los compromisos ambientales del relleno a las
obligaciones del concesionario.

demandante.
790. Es cierto. Sin embargo se aclara que la no cesión de la licencia

ambiental, no implicaba incumplimiento del concesionario sobre la misma ya
que de acuerdo a lo antes señalado en la respuesta al numeral 659, esta
hace parte integral del contrato, así como sus modificaciones.
791. No es un hecho. Es una apreciación de derecho.
792. Me atengo a lo que resulte probado en el proceso.
793. 796. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte

demandante.
797. No me consta, que se pruebe dentro del proceso.

demandante.
E. Inexistencia de la obligación de reintegrar a la UAESP lo recibido por

800.Parcialmente cierto. Porque efectivamente en el resolución 677 se cobra

la suma recibida por el concesionario por la disposición de biosólidos. En lo
demás la sociedad convocante realiza apreciaciones subjetivas apartadas de
la realidad.

demandante.
803. Es cierto.

804. Es cierto.
805. Es cierto.
808. Es cierto
809. No me consta que se pruebe dentro del proceso.
810. Es cierto.
811. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte demandante. A

su turno debe aceptarse que la UAESP no acepto los términos ni el precio
pactado por la sencilla razón que no fue parte del mismo.
812. No es cierto, me opongo una vez más a la calificación de mala fe que se

le hace a mi representada.
F. Inexistencia de incumplimiento en la entrega de la capacidad

remanente.
814. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte . Sin embargo

se aclara que en el acto de liquidación unilateral se habla del “Incumplimiento
en la entrega de la capacidad remanente pactada de un volumen de un millón
ochocientos mil (1.800.000) m3 en la terraza 8 Zona VIII”, teniendo en cuenta
que de acuerdo a los cálculos realizados por la interventoría hizo falta una
capacidad de 347.112 m3” como se muestra a continuación:
ESPECIFICACIONES DE DISEÑO VOL (m3)

Capacidad del diseño de Zona VIII con 7 Terrazas 9,328,641
Capacidad del diseño de Zona VIII con 8 Terrazas
presentado por PROACTIVA, previo al movimiento 11,128,641
del Dique (Cota máxima 2977 m):
Capacidad de Zona VIII con 8 Terrazas ajustado
por la Interventoría, con base en las cotas reales
10,781,529
alcanzadas por el Dique Sur en la reconstrucción
(Cota máxima 2972 m).
Volumen adicional real aportado por la Terraza 8 1,452,888
Diferencia con respecto a la obligación contractual
del numeral 13, clausula 2 de la Prórroga del 7 de 347,112
abril de 2009, Contrato C-011/2000 - (1.800.000 m3
m3).
815. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte .

816 a 817. No es un hecho, ya que hace referencia a una de las tantas

obligaciones contenidas en el contrato y sus modificaciones. Se recalca que lo
establecido en la resolución 677 de 2010, en el numeral 3.4.4 es referente al
incumplimiento de la obligación 13 establecida en la prórroga del 7 de abril de
2008.
Obligación: (…).”Dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario

siguientes al 9 de abril de 2008 el CONCESIONARIO presentará para revisión
y concepto de la lnterventoría las modificaciones que se requieran en el
diseño actual de Zona VIII para la inclusión de las nuevas terrazas de la Zona
VIII, con el objetivo de incrementar la capacidad actual en al menos
1'800.000 m3 de residuos. La modificación del diseño de Zona VIII deberá
satisfacer los requerimientos de la autoridad ambiental”.(subrayas y negrillas
fuera de texto).
818 a 819. No es cierto. Y como ya se manifestó lo establecido en la

resolución 677 de 2010, en el numeral 3.4.4 es referente al incumplimiento de
la obligación 13 establecida en la prórroga del 7 de abril de 2008.
820. No es un hecho, ya que hace referencia a una de las tantas obligaciones

contenidas en el contrato y sus modificaciones
821. No es cierto y se reitera lo establecido en la resolución 677 de 2010, en

el numeral 3.4.4 es referente al incumplimiento de la obligación 13 establecida
en la prórroga del 7 de abril de 2008.
822. No es cierto, Ante los hechos acaecidos a raíz del desplazamiento del
Dique Ambiental Sur en el mes de julio de 2009, PROACTIVA presentó unos
diseños de reconstrucción del dique, sin embargo en la práctica no trabajó
sobre el diseño sino que ejecutó otras actividades, sin entregar durante el
proceso constructivo los planos de diseño de dichos cambios, y solo entregó
unos planos as built.
La INTERVENTORÍA igualmente anota que “no se presentaron los ajustes a

los diseños del domo de llenado con base en las cotas reales alcanzadas por
el Dique Sur construido considerando que el mantener la cota máxima del
dique a la misma cota del domo de llenado tal como lo manifiesta la
resolución CAR 2791 de 2008, es una de los objetivos fundamentales del
Dique Sur, que además de ahora servir de estructura de contención es el de
cumplir la función de barrera visual al exterior del relleno. Con las condiciones
actuales y si se mantiene la cota de diseño del domo de 2977 metros, esta
situación no se estaría cumpliendo. Además en la última versión de los
modelos de estabilidad, en la sección transversal de análisis se observa
reducción en la altura del domo de residuos lo cual implica variaciones en
geometría de diseño y capacidad, las cuales Proactiva no presentó,
reafirmando así el incumplimiento según el cual no se ha garantizado la
capacidad adicional de 1.800.000 m3 establecida en la obligación No. 13 de
la última prórroga del contrato C-011/2000. La Interventoría realizó sus
propios cálculos y estableció que efectivamente la capacidad adicional de

zona VIII, con las características geométricas del dique sur reconstruido, se
disminuyó en 347.112 m3”
823 a 825. No es cierto y se reitera lo establecido en la resolución 677

de 2010, en el numeral 3.4.4 es referente al incumplimiento de la obligación
13 establecida en la prórroga del 7 de abril de 2008.
G. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del cerramiento

826. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte convocante.
827. No es cierto. Y se reitera lo contestado en la respuesta del hecho No.

668, en la cual se señaló:
La Resolución 2791 de 2008 es una modificación a la Licencia Ambiental, que

como ya se señaló es una condición o exigencia necesaria para la ejecución
del contrato y por lo tanto, las obligaciones que derivan de la vigencia de la
misma debían ser acatadas o cumplidas estrictamente por el Concesionario al
ejecutar por su cuenta y riesgo la actividad concesionada. Así las cosas en
dicha modificación se le impusieron al Contratista la siguiente obligación:
“Como medida de manejo ambiental del impacto visual, del desarrollo de
vectores y de la disminución del área de amortiguamiento ambiental, además
de control constructivo y operativo, realizar la ampliación en extensión y altura
del dique ambiental localizado en la zona sur garantizando que los residuos
dispuestos no superen la altura de éste último, la cual se proyecta en 2977
msnm, ejecutado simultáneamente con la adecuación de la zona de
disposición. Complementariamente implementar una cortina rompeolores,
como también el cerramiento perimetral del RSDJ en una longitud de 7 Km,
esto último proyectado a ejecutarse en 2009.”. La anterior obligación se
impone al Distrito “para el control y manejo de los impactos ambientales
adicionales generados por la operación de la zona VIII..” (Negrilla fuera del
texto).
Señalamos además que la medida ambiental, cuya responsabilidad se

pretende establecer, fue impuesta debido a los impactos ocasionados por la
operación de la Zona VIII, operación que sin lugar a dudas corresponde al
concesionario en virtud del contrato C-011 y, por lo tanto más que un riesgo
en la ejecución del contrato de concesión, se torna en una obligación pactada
(obligación de cumplir requerimientos ambientales y licencia ambiental) y
consustancial a la explotación del servicio concesionado dada la naturaleza
intrínseca de dicha obligación forzosamente se inhiben reclamaciones de
restablecimiento de parte del Concesionario (Laudo Arbitral del 29 de julio de
2004, proferido por el Tribunal de Arbitramento de la Cámara de Comercio de
Bogotá, asunto COVIANDES Vs. INVIAS).
Es el Concesionario, quien debe atemperarse a los requerimientos

ambientales durante la concesión., en consideración a las obligaciones que
emanan de la propia naturaleza del contrato, de las cláusulas convenidas en
incluso de Pliego de Condiciones de la Invitación 01 de 1999 señaló
expresamente en la regla 2.1.1.15 que el Concesionario debía realizar la

atención de las siguientes actividades: “Realizar las demás acciones, trabajos

y obras que se requieran para mantener la totalidad del relleno en
condiciones técnicas, y ambientales óptimas”, regla del pliego que se torna en
cláusula contractual a partir de la suscripción del Contrato (teniendo en cuenta
la naturaleza mixta del pliego: acto – contrato).
828 a 830. No es un hecho, ya que hace referencia a una de las tantas

obligaciones contenidas en el contrato y sus modificaciones
831 a 832. Es cierto
833. No es cierto y se reitera lo contestado para el numeral 668 y 827.
834. No es cierto, ya que en ninguna parte del clausulado del contrato, así
como de los documentos que hacen parte integral de el (sic) o de sus
modificaciones, se establece que dará cumplimiento a la licencia ambiental ,
el plan de manejo ambiental y el plan de gestión socio . económico que se
encontraban vigentes a la firma del contrato.
835. No es cierto. El objeto del contrato establece:
OBJETO:
“Por el presente contrato el CONCESIONARIO asume por su cuenta y riesgo

la administración, operación y mantenimiento del relleno sanitario Doña
Juana, donde se disponen actualmente los residuos sólidos generados en
Santa Fe de Bogotá, incluyendo las obras de adecuación del terreno y la
operación de alojamiento técnico de basuras que ingresan al relleno sanitario,
el diseño de las nuevas zonas de disposición final, los estudios, trámites y
operación y mantenimiento de estas zonas, la operación y el mantenimiento
del sistema de extracción de gases del referido relleno, la operación y el
mantenimiento del sistema de conducción de lixiviados y el mantenimiento
general del predio, todo ello con sujeción a lo establecido, entre otros, en las
especificaciones técnicas, informes de diseño, planos de construcción,
manuales de operación y mantenimiento, planes de salud ocupacional y
seguridad industrial, memorias y planos de diseños, reglamento de la
concesión y plan de manejo ambiental y con el cumplimiento de las
estipulaciones contractuales, el pliego de condiciones, … la propuesta y la
normatividad vigente, todos ellos documentos que hacen parte integral del
presente contrato.”. (subrayados fuera del texto).
De acuerdo a lo anterior, se establece que el Concesionario asume por su

cuenta y riesgo todos los requerimientos ambientales necesarios para la
operación y mantenimiento RSDJ, lo que incluye todas las modificaciones
realizadas por las autoridades ambientales a la licencia ambiental y demás
documentos ambientales.
836. No es un hecho, ya que hace referencia a una obligación contractual,

además que le da una interpretación subjetiva.

837. a 839. No es un hecho, es una conclusión subjetiva de la parte

convocante. Se precisa que si la UAESP abrió el proceso de licitación No. 001
del 7 de abril de 2007, el cual no finalizó, fue con el único fin de dar
cumplimiento a los requerimientos ambientales, no atendidos por el
Concesionario, lo cual no sustrae a Proactiva de resarcir el incumplimiento a
una obligación contractual.
840 a 841. Es cierto.
842. No es un hecho, es una apreciación subjetiva del convocante.
843.Es cierto.
844.No es un hecho, corresponde al tenor literal de un parágrafo de la

resolución No. 671 de 2010.

convocante.
850 a 852. No es un hecho, ya que hace referencia a una cláusula

contractual.
853 a 854. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la convocante.
H. Inexistencia de incumplimiento en la reparación mayor de equipos.
856. Es cierto. Sin embargo se precisa que la prórroga del 7 de abril de 2008,
estableció en la cláusula segunda, numeral 23, la obligación de las
reparaciones mayores de cierta maquinaria y estableció ciertos parámetros de
reparación, haciendo la claridad en el último inciso del numeral que: “Sin
perjuicio de las reparaciones anteriores, si durante la vigencia de la
prórroga, los equipos y la maquinaria fallan, el concesionario se obliga a
repararlos” (Subrayas y negrillas fuera de texto).
857. No nos consta. Tal es así que a la INTERVENTORÍA no le fue posible

obtener los soportes de las actividades realizadas a las máquinas por parte de
PROACTIVA, a pesar de que se solicitó mediante oficio HMV-CONCOL-1006-
09 del 30 de octubre de 2009.
858. No es un hecho, corresponde al tenor literal de un aparte de la

Resolución 677 de 2010. Adicional hace una interpretación subjetiva.
859 a 886. No me consta, que se pruebe dentro del proceso.
887. No es cierto.
888 a 889. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la convocante

I. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del realce al Dique

Ambiental

890. La Resolución 677 de 2010, declaró el incumplimiento de la obligación

del concesionario a este respecto puesto que la entidad nunca recibió las
obras correspondientes al Dique Ambiental Sur.
891. No es un hecho. Las consideraciones sobre el particular están

contenidas en la Resolución 677 de 2000, acto administrativo amparado por la
presunción de legalidad.
892. No es un hecho, se trata de una apreciación subjetiva de la convocante.
893. No es un hecho.
894. No es un hecho, se trata de una apreciación subjetiva de la convocante.
895. No es un hecho. Corresponde a la transcripción parcial de una cláusula

del contrato.
896. No es un hecho. Sin embargo debe resaltarse el particular alcance que la

convocante le da a la autonomía técnica derivada del contrato de concesión,
autonomía que en algunos eventos presenta como excusa para no cumplir
sus obligaciones.
897. No es un hecho, es una interpretación del alcance de la expresión “por

su cuenta y riesgo”, que en todo caso no se puede traducir en incumplimiento
o cumplimiento caprichoso de las obligaciones a su cargo.
898. No es un hecho. Corresponde al texto de la Cláusula 15 del contrato de

concesión C-011 de 2000.
899. No es un hecho. Es una interpretación del contenido del contrato.
900 y 901. No son hechos. Son apreciaciones subjetivas de la parte

convocante.
902. No es un hecho. Es la transcripción parcial de la cláusula 2 del contrato.
903. No es cierto. Sin embargo debe resaltarse la contradicción con el hecho

466 en el que la convocante afirma haber entregado a la UAESP el Dique
Ambiental Sur y ahora confiesa no haberlo entregado.
904. No es cierto.
905. No me consta. Que se pruebe.
906. No es cierto.

907. No es cierto. Proactiva nunca entregó a la UAESP el Dique Ambiental

Sur.
908. No es cierto.
909. No es un hecho. Sin embargo debe aclararse que el Tribunal de

Arbitramento no puede declarar lo solicitado por la convocante “que mi
representada no le adeuda a la UAESP la suma establecida en el numeral
3.4.5 de la Resolución 677”, puesto que tal declaratoria desconocería la
presunción de legalidad de que está revestido el acto administrativo.
J. Inexistencia de incumplimiento en el pago en el pago de la “tasa

retributiva” del 1% establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley
99 de 1993.

911. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte convocante. Y

se resalta que el valor calculado se taso con base en valor total de las
inversiones
912. No es un hecho, corresponde al tenor literal del artículo 43 de la Ley

1999, el cual fue declarado exequible por la corte constitucional mediante
sentencia C-220 del 29 de marzo 2011. Adicional la parte convocante
realiza conclusiones subjetivas.
913. No es un hecho, La parte convocante cita apartes jurisprudenciales.
914 a 933. Es parcialmente cierto. Se reitera lo señalado en la respuesta dada

a los hechos 679 al 682. Al respecto se precisa lo siguiente:
La última medida impuesta en el artículo 8 de la resolución 2791, también

consta en el documento contractual: Licencia Ambiental, parte del uso del
Pozo Prosantana y consiste en “Requerir a la ALCALDÍA MAYOR DE
BOGOTÁ D.C.- Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos –
UAESP la presentación del Plan de Inversiones del 1% del valor del proyecto,
atendiendo las disposiciones del artículo 43 de la ley 99 de 1993 y el Decreto
1900 de 2006, el cual, deberá ser presentado en el primer semestre de
operación del proyecto”.
Para efectos de establecer quien (sic) es el responsable de dar cumplimiento

a la anterior medida, es necesario revisar lo dispuesto en el artículo 43 de la
ley 99 de 1993 y su Decreto Reglamentario:
El parágrafo del artículo 43 señala:
“PARÁGRAFO. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua,

tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano,

recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá

destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación,
preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva
fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras
y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se
determinen en la licencia ambiental del proyecto.”.
El anterior parágrafo fue reglamentado por el Decreto 1900 de 2006, el cual

dispuso:
“ARTÍCULO 1o. CAMPO DE APLICACIÓN. Todo proyecto que involucre en

su ejecución el uso del agua tomada directamente de fuentes naturales y que
esté sujeto a la obtención de licencia ambiental, deberá destinar el 1% del
total de la inversión para la recuperación, conservación, preservación y
vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica;
de conformidad con el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
ARTÍCULO 2o. DE LOS PROYECTOS SUJETOS A LA INVERSIÓN DEL 1%.

Para efectos de la aplicación del presente decreto, se considera que un
proyecto deberá realizar la inversión del 1% siempre y cuando cumplan con la
totalidad de las siguientes condiciones:
…
PARÁGRAFO 1o. La inversión a que hace referencia el artículo 1o del
presente Decreto, será realizada por una sola vez, por el beneficiario de la
licencia ambiental.”.
Es clara la anterior norma en señalar que la inversión que exige el parágrafo

del artículo 43 de la ley 99 de 1993 está a cargo del beneficiario de la Licencia
Ambiental, en el caso del Relleno Sanitario Doña Juana se encuentra que el
beneficiario de la Licencia Ambiental fue el Distrito de Bogotá – Unidad
Ejecutiva de Servicios Públicos (hoy Unidad Administrativa Especial de
Servicios Públicos), tal como consta en el artículo primero de la Resolución
2133 del 29 de diciembre de 2000, por lo tanto en un principio es la entidad
contratante la obligada por disposición reglamentaria a realizar la inversión del
1%.
Sin embargo, como ya se ha manifestado en los otros puntos en la cláusula

2.1.13 se establece como obligación específica del contratista: “Cumplir con lo
estipulado en los Planes de Manejo ambiental, licencia ambiental y el Plan
de Gestión Socio – Económico.”, licencia ambiental, que hace parte del
Contrato de conformidad con lo indicado en la cláusula treinta y ocho numeral
11 del contrato de concesión C 011 de 2000.
En consecuencia, dicha suma se descontó al liquidar el contrato de los pagos

pendientes que dedía (sic) realizar la entidad contratante al concesionario,
pues de todas maneras, los recursos se toman del presupuesto del proyecto,
inversión que debía conocer el concesionario teniendo en cuenta que la Ley
99 1993 es muy anterior a la presentación de su propuesta.
Por otro lado, como ya se ha manifestado, de acuerdo con lo señalado en el

objeto contractual el Concesionario asume por su cuenta y riesgo todos los

requerimientos ambientales necesarios para la operación y mantenimiento

RSDJ, lo que incluye todas las modificaciones realizadas por las autoridades
ambientales a la licencia ambiental y demás documentos ambientales.
Nadie discute la naturaleza de la tasa retributiva y que no es una obligación

tributaria. La definición de la tasa retributiva se encuentra establecida en el
artículo 42 de la Ley 99 de 1993, el cual establece, en el primer inciso:
“La utilización directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del suelo, para

introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales,
aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias
nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el
hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se
sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las
actividades expresadas.”
Por otro lado, se precisa que la causación de la tasa retributiva no esta (sic)
sujeta a la aprobación de la inversión establecida del artículo 4 del Decreto
1900 de 2006, como erróneamente lo interpreta el convocante.
K. Inexistencia de incumplimiento por mala calidad en las reparaciones


convocante.
936 a 937. No es un hecho, corresponde al tenor literal de una obligación

contractual.
940 a 947. No es cierto. Como lo cita textualmente el convocante, la prórroga

del 7 de abril, cláusula segunda, numeral 18, estableció que la reparación de
los 7.000 m2 de la vía principal incluía “sub base, base y carpeta asfáltica”.
Del tenor literal de la obligación se desprende que la obligación solo se
considera satisfecha con la reparación de la vía incluido los 3 niveles de
profundidad antes señalados.

convocante.
953. No es un hecho, corresponde al tenor literal de una obligación

contractual
954 a 956. No es un hecho, es una interpretación subjetiva de la convocante.

L. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de una cancha

múltiple en la comunidad de Mochuelo Alto.

958. Es cierto.
959. No es cierto y se reitera:
La Resolución 2791 de 2008 en el artículo 2, numeral 10 impone como

medida de compensación social la siguiente: “como medida de compensación
de carácter social la UAESP deberá ampliar el programa de generación de
recreación y deporte.”. (subrayas y negrillas fuera de texto).
Como ya se ha mencionado, la Resolución 2791 de 2008 es una modificación

de la Licencia Ambiental, documento que hace parte integral del contrato y
que como requerimiento ambiental debe ser tenido en cuenta por el
concesionario, sin embargo, se analizará si la medida impuesta es una
obligación a cargo del Concesionario del Relleno Sanitario Doña Juana:
En las obligaciones de carácter general del Contrato (cláusula segunda) se

estableció la siguiente obligación del Concesionario en materia social:
“Adelantar con las comunidades cercanas, a través de una trabajadora social
contratada permanentemente para tales efectos, actividades que les permitan
tener conocimiento de la labor técnica de manejo del relleno y cuando lo
considere conveniente y adecuado, evaluar con los habitantes de las mismas,
el desarrollo de las labores requeridas para el cumplimiento de su
obligación.”:
En consecuencia la obligación general expresamente pactada en el Contrato

de Concesión se refiere únicamente a la capacitación a través de una
trabajadora social referidas al conocimiento de la labor del relleno y la
evaluación de las mismas, actividades que no comprenden la ampliación de
programas de generación de empleo, creación de microempresas,
comercialización de productos y la construcción de un Centro Social
Comunitario, medidas que fueron impuestas en virtud de la Licencia
Ambiental, sin embargo se debe tener en cuenta, de conformidad con las
obligaciones implícitas, propias o inherentes del contrato de concesión tal y
como a su vez, lo ha señalado la Jurisprudencia Arbitral, en la Concesión
existen algunas actividades que debe ejecutar el contratista no como una
obligación expresamente pactada, sino como un riesgo asumido en virtud de
la actividad que fue delegada, esto es, la prestación, operación, explotación,
organización o gestión, total o parcial, del servicio público, este caso, sin
que ello implique alteración del equilibrio económico del contrato.

En efecto, , si bien, en virtud del contrato el concesionario se obliga a q a

cumplir con los requerimientos de la Licencia Ambiental, específicamente al
referirse al Trabajo Social con los vecinos del relleno solamente se dijo que se
capacitaría en las actividades del relleno y la evaluación de las mismas, no se
mencionó que se debieran realizar programas de generación de empleo y de
microempresas, tampoco la construcción de una Centro Social Comunitario, lo
que en principio haría pensar que esta actividad estaría a cargo de la
contratante, pero, en virtud de las consideraciones jurídicas expuestas se
reitera que como el contrato objeto es el de concesión, en el cual el contratista
tiene a cargo la prestación del servicio público, que asume por su cuenta y
riesgo, será éste, entonces, quien deberá asumir los costos y el cumplimiento
de la medida impuesta. En adición, hay que tener en cuenta que la medida se
impone como consecuencia de la operación del Relleno Sanitario, la cual es
justamente la actividad que fue entregada al Concesionario, quien obtuvo una
remuneración por ello., . No cabe, duda por lo tanto es este quien deberá
asumir la medida ambiental impuesta, más aun, cuando a ciencia cierta, es
quien debe cumplir los requerimientos ambientales, habiéndose adoptado la
medida por la máxima autoridad ambiental de Cundinamarca (CAR), tratando
de ésta manera compensar los daños causados a los habitantes de los
barrios aledaños como consecuencia de la operación del Relleno.

961 a 962. No es cierto. De acuerdo con lo señalado en el objeto contractual

el Concesionario asume por su cuenta y riesgo todos los requerimientos
ambientales necesarios para la operación y mantenimiento RSDJ, lo que
incluye todas las modificaciones realizadas por las autoridades ambientales a
la licencia ambiental y demás documentos ambientales.
963 a 967. No es cierto, se reitera lo señalado en la respuesta al hecho 959.
968. No es un hecho, citan el tenor literal de un aparte de la resolución No.

677 de 2010.
969 a 972. El texto trascrito en el numeral 3.3.8 de la resolución No 677 de

2010 y fundamento del incumplimiento ahí esbozado esta (sic) contenido en la
resolución 2791 de 2008, en el numeral 10, artículo 2.
976. No es cierto, como ya se manifestó, la obligación esta (sic) contenida en

la resolución 2791 de 2008.
Dicha resolución establece en el artículo 2, numeral 10 impone como medida

de compensación social la siguiente: “como medida de compensación de
carácter social la UAESP deberá ampliar el programa de generación de


recreación y deporte.
M. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de la cobertura final.
977. No es un hecho, corresponde a una cita textual de la Resolución 677 de

2009, además, la parte convocante realiza una apreciación subjetiva.
978. No es cierto. la INTERVENTORÍA corroboró que el área de cobertura

realizada por el CONTRATISTA, según levantamientos topográficos, fue de
52.461 m2 de los 72.973 m2 que debían empradizarse, arrojando un
resultado de 20.512 m2 faltantes, información que se encuentra consignada
en el informe mensual de Interventoría del periodo del 1 al 28 de febrero de
2010 página 3-52 numeral 2.9.
979. No es un hecho, corresponde a la cita textual de una obligación

contractual.
N. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de un nuevo

campamento.

1004 a 1005. No es cierto. Esta obligación se encuentra contenida en los

términos de referencia de la Invitación 001 de 2000 y sus adendos, Decreto
608 de 1994, Numeral 1.3.1 (reglamento de la Concesión que fue conocido
por el CONTRATISTA en la etapa de selección), Propuesta presentada por el
CONTRATISTA, Tomo IV de la propuesta técnica, folios 001621 al 001626,
clausulado del contrato (Cláusula 2, numerales 1.6, 1.7 y 1.14), y el Otrosí al
Contrato C-011 de 2000 del 31 de diciembre de 2003. A folio 001623 del
Tomo IV de la Propuesta Técnica presentada por el CONTRATISTA, se
señaló que el nuevo campamento contaría con un área de 620 m2, y en folio
001625 se discriminó de la siguiente manera: Para cocina y comedor, un área
de 90 m2 y para almacén general 117 m2, quedando para el campamento un
área de 413 m2.
A la fecha de terminación del contrato de concesión quedo pendiente por

construir 240 m2 de los 413 m2 establecidos contractualmente.
1006. No es un hecho, corresponde a una cita textual de una obligación

contractual.

O. Inexistencia de incumplimiento en el pago de multas impuestas por la

CAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá – UAESP.
1013. Es parcialmente cierto, en la Resolución 677 de 2010, se estableció

como solidario contractualmente del pago de las multas que eventualmente
imponga la Autoridad Ambiental con ocasión del incumplimiento de
obligaciones ambientales adquiridas en virtud de la Licencia Ambiental.
1014. Es cierto.
1015 a 1016. No es cierto. Sobre el particular se reitera que el concesionario

se encontraba contractualmente obligado a dar cumplimiento al Plan de
Manejo Ambiental, licencia ambiental y demás requerimientos ambientales
necesarios para la operación y mantenimiento de las zonas del relleno.
1018. No es cierto, se reitera lo contestado en los hechos 1015 y 1016.
1020. Se reitera lo contestado en los hechos 1013, 1015 y 1016.
1021 a 1022. No es un hecho, transcribe literalmente, el texto de unas

resoluciones de la CAR.
P. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de un pondaje en la

Zona VII con una capacidad de 17.500 m3

1028. Es cierto.
1029. No me consta que se pruebe dentro del proceso.
1030 a 1031. No es cierto, ya que al ser una obligación que no esta (sic)
sometida a plazo y condición, es una obligación pura y simple y exigible en
cualquier momento.

Pero se recalca que la autonomía técnica y administrativa no exime al
concesionario del cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
1033. No es un hecho, corresponde al tenor literal de una cláusula

contractual.

1034 a 1039. Se reitera que la autonomía técnica y administrativa no exime al

concesionario del cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
1040 a 1043. No me consta, que se pruebe.
Q. Inexistencia de incumplimiento por la mala calidad de las obras de la


2009.
1045. Es cierto.
1046. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la convocante.
1047 a 1051. No me consta que se pruebe dentro del proceso.
1052 a 1053. No es un hecho, es una cita textual de una cláusula contractual

y del anual de operación.
1056. No es un hecho, es una cita textual de una cláusula contractual
1059 a 1060. No es un hecho, es una cita textual de una cláusula contractual.
1062 1065. No me consta, que se pruebe dentro del proceso.
R. Inexistencia de incumplimiento en la extracción de lixiviados de la

terraza 5 Zona VIII

2009.

Sin embargo debe resaltarse el particular alcance que la convocante le da a la
autonomía técnica derivada del contrato de concesión, autonomía que en
algunos eventos presenta como excusa para no cumplir sus obligaciones.
1075. No es un hecho, es una cita textual de una cláusula contractual.

1077. No es un hecho, es una cita textual de una cláusula contractual.
1078. No es un hecho, es una interpretación del alcance de la expresión “por

su cuenta y riesgo”, que en todo caso no se puede traducir en incumplimiento
o cumplimiento caprichoso de las obligaciones a su cargo.
1079. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la convocante. Sin

embargo debe resaltarse el particular alcance que la convocante le da a la
autonomía técnica derivada del contrato de concesión, autonomía que en
algunos eventos presenta como excusa para no cumplir sus obligaciones.
1080. No es un hecho, es una cita textual de una cláusula contractual
S. Inexistencia de incumplimiento en la siembra de árboles.
1086. No es un hecho, es una cita textual de la resolución No. 677 de 2010.
1087. No es cierto.
1088. No es cierto.
1089. No es cierto. La Resolución 167 de 2008, verifica incumplimientos a

cargo del concesionario.
1090. Es cierto que la Resolución 2791 de 2008 modifica la licencia ambiental

contenida en la Resolución 2133 de 2000 e impone obligaciones.
1091. No es cierto.
1092. No es cierto. A través de la Resolución 167 de 2008, la CAR hizo

seguimiento y verificó incumplimientos a cargo del concesionario.
1093. No es cierto por cuanto la verificación de incumplimientos no es

supuesta sino real.
1094. No es cierto.
1095. No es cierto. El desconocimiento de la buena fe está constituido por el

incumplimiento de las obligaciones a cargo del concesionario.
1096. No es un hecho. Debe precisarse que no se debate en este trámite

arbitral ni el sustento jurídico ni fáctico de la Resolución 677 de 2010, habida
cuenta de la falta de competencia del Tribunal en esta materia,
1097. Es cierto.

1098. Es cierto.
1099. No es cierto. Las decisiones del la UAESP encuentran sustento en las

decisiones de la CAR y la información de la interventoría.
1100. Es cierto.
1101. No es un hecho, es la interpretación de la convocante del alcance de la

1102, 1103, 1104, 1105, 1106, 1107, 1108, 1109, 1110, 1112, 1113, 1114,
1115, 1116, 1117, 1118, 1119, 1120, 1121 y 1122. No son hechos. Son
apreciaciones de la convocante tendientes a cuestionar los fundamentos de la
declaratoria de incumplimiento plasmadas en el numeral 3.3.1 de la
Resolución 677 de 2000, mediante la cual la UAESP, liquidó de manera
unilateral el contrato de concesión C-011 de 2000. Estas declaratorias de
incumplimiento están contenidas en un acto administrativo, por lo que resulta
inane tratar de controvertirlas a través del procedimiento arbitral, en todo caso
la declaratoria de incumplimiento encuentra soporte en las obligaciones
derivadas del Plan de Manejo Ambiental, decisiones de la autoridad ambiental
y la información suministrada por la interventoría.
1123. No es un hecho, corresponde a una apreciación subjetiva de la

convocante.
1124. No es cierto. Proactiva no cumplió con sus obligaciones derivadas del

Plan de Manejo Ambiental en lo que a siembra de árboles respecta.
1128. Es parcialmente cierto. El Plan de Manejo Ambiental debe existir y

cumplirse durante todo el desarrollo del proyecto, sin embargo, las
obligaciones a cargo del concesionario son precisas y deben ejecutarse
durante la vigencia del contrato que lo habilita para operar el RSDJ.
1129. No es cierto. Las obligaciones declaradas como incumplidas existieron

y estuvieron a cargo del concesionario Proactiva SA ESP.
T. Inexistencia de incumplimiento en la ejecución de las obras de

estabilización del Dique 6 Zona VII.
1130. En efecto, proactiva tenía la obligación de realizar las obras de

estabilización de Dique 6 Zona VII, el cual presentó deslizamiento rotacional
del talud sur que da hacia la quebrada Aguas Claras. Efectivamente el
incumplimiento se valoró en ($614.320.933).

1131. El incumplimiento de esta obligación es imputable única y

exclusivamente a Proactiva.
1132. No es un hecho, es la transcripción del numeral 17 de la Cláusula

Segunda de la Prórroga del 7 de Abril de 2008.
1133, 1134, 1135, 1136, 1137, 1138, 1139. No son hechos, son afirmaciones
que pretenden trasladar a la unidad una obligación adquirida libre y
voluntariamente por PROACTIVA en la modificación del 6 de Abril de 2009.
1140, 1141 y 1142. No son ciertos. Se pretende eludir la responsabilidad de

Proactiva a partir de hipotéticos incumplimientos de la UAESP.
1143 y 1144. La no realización de las obras de estabilización del Dique 6

Zona VII, son responsabilidad exclusiva del concesionario Proactiva.
1145. No es un hecho. Es una afirmación de la convocante tendiente a

desconocer la obligación válidamente adquirida y en consecuencia exigible.
Nótese que la obligación tenía un plazo para su cumplimiento: “Dentro del
plazo de esta prórroga el CONCESIONARIO está obligado a realizar a su
costo…”. En consecuencia sólo correspondía a Proactiva su cumplimiento.
U. Inexistencia de incumplimiento en el suministro de los estudios y los

diseños de la Terraza 8 Zona VIII.
1146. No es un hecho. Corresponde a una transcripción parcial del punto

3.4.3 de la Res. 677 de 2010.
1147. No es un hecho. Es la obligación número 13 de la cláusula 2 de la

prórroga del 7 de abril de 2008.
1148. No es un hecho. Es una apreciación subjetiva de la convocante.
1149. Los diseños de la reconstrucción del DAS hacen parte de la obligación

No. 13 de la cláusula 2 de la prórroga del 7 de abril de 2008.
1152. Es cierto.
1153. No es cierto. Proactiva no dejó la capacidad remanente exigida en el

contrato. Vale precisar que la convocante confunde dos obligaciones distintas:
(i) la obligación de ampliar la capacidad del relleno en 1.800.000 m3, (ii) al
finalizar la operación, dejar una capacidad remanente de seis (6) meses.
1155. No es un hecho. El hecho que la UAESP haya solicitado a la CAR la

modificación de la licencia ambiental el 27 de octubre de 2008, no significa

que el concesionario haya cumplido su obligación de manera cabal y

oportuna.
1156 y 1157. No es un hecho.
1158. No es un hecho. La motivación de la Resolución 2791 de diciembre 29

de 2008 está contenida en su texto.
1159. No es un hecho. Corresponde al texto del artículo 1 del la Resolución

2791 de diciembre 29 de 2008.
1160. No es cierto. Proactiva no cumplió con la obligación contenida en el

numeral 13 del artículo 2 de la Prórroga de 7 de abril de 2008.
1161. No es un hecho. La obligación de entregar los diseños de

reconstrucción del DAS surge del numeral 13 del artículo 2 de la Prórroga de
7 de abril de 2008.
1163. No es cierto. El 31 de julio de 2009 se presentó un deslizamiento del

DAS por causas únicamente imputables a Proactiva debido a la falta de
estudios y diseños acertados sobre las condiciones del terreno a intervenir.
Llama la atención la cita que hace la convocante sobre la imprevisibilidad del
fenómeno, pues curiosamente se trata de un concepto de la misma firma que
antes de su ocurrencia, había dictaminado la estabilidad del terreno.
1164. No es un hecho. Es la cita de una Resolución de la Contraloría Auxiliar

de Bogotá.
1165, 1166 y 1167. No es cierto. Se trata de un fenómeno absolutamente

previsible para el operador del RSDJ y respecto del cual, el operador asumió
el riesgo de su acaecimiento al momento de la celebración de la Prórroga de
7 de abril de 2008.
1168. Si se trata de un fenómeno absolutamente previsible, que obedeció a

fallas en los estudios y diseños para la realización de la obra, resulta lógico
que una vez presentada la falla, el concesionario deba presentar los diseños
necesarios para la reconstrucción del DAS, pues si se estableció un término
de 15 días para los estudios iniciales fue bajo el entendido de que los diseños
eran fiables.
1169. No es cierto. La entrega de los diseños para la reconstrucción del DAS

constituye una obligación contractual.
1170. No es cierto. La obligación de reconstrucción del DAS aunque fue una

tarea prioritaria no podía estar exenta de la realización de diseños, pues de
ser así, lo más probable, como en efecto ocurrió, es que se presentaran
nuevos deslizamientos.

1171. No es un hecho. Es la transcripción de una manifestación hecha por el

contratista del concesionario.
1173. No es cierto. El incumplimiento del numeral 13 de la Cláusula segunda

de la Prórroga celebrada el 7 de abril de 2008 es evidente y resulta
incontrovertible en sede de este Tribunal de Arbitramento.
V. Inexistencia de incumplimiento en la empradización del talud exterior

del Dique Ambiental Sur.
1174. No es un hecho. Corresponde a la transcripción parcial de la

Resolución 677 de 2010, punto 3.4.6.2.
1175, 1176, 1177, 1178, 1179 y 1180. Siendo la falla del Dique Ambiental Sur
imputable a Proactiva, los incumplimientos consecuenciales también son su
responsabilidad y le corresponde asumir las consecuencias económicas de
los mismos.
1181. Es parcialmente cierto. La obligación de empradización a cargo de

Proactiva tiene su fuente en la Resolución CAR 2791 de 2008 y en el Contrato
de Concesión celebrado con la UAESP.
1182. No es cierto. El artículo 1 de la Resolución CAR 2791 de 2008 no

constituye un “acuerdo” como se sostiene, como acto administrativo es una
decisión unilateral de la administración a solicitud de la UAESP.
1183 y 1184. No es cierto. No tiene sentido que se considere que la licencia

ambiental genera la obligación de empradización a cargo de la UAESP al
tiempo que autoriza para que el concesionario intervenga la Zona VIII.
W. Inexistencia de la obligación de reintegrar recursos por el no

mantenimiento de fondo de los pondajes.
1186. No es un hecho. Corresponde a la transcripción parcial de la

Resolución 677 de 2010, punto 3.4.2.
1187. Es una consideración subjetiva de la convocante, sin embargo debe

aclararse que existe la obligación de restituir los recursos destinados al
mantenimiento de los pondajes, sea o no imputable a Proactiva su no
mantenimiento. Lo anterior en razón a que los recursos para el efecto fueron
incluidos en la remuneración del concesionario y su pago pierde la causa si el
mantenimiento no se efectúa.
1188. No es un hecho, corresponde a la transcripción del numeral 5 de la

Cláusula segunda de la Prórroga celebrada el 7 de abril de 2008.

1189, 1190, 1191, 1192, 1193, 1194, 1195, 1196, 1197, 1198, 1199, 1200,
1201. No son hechos. Son consideraciones de orden técnico.
1202, 1203 y 1204. No me consta. Que se pruebe.
1206. No es un hecho. Es una afirmación subjetiva de la convocante. Sin

embargo debe decirse que el deber de restitución de la suma señalada tiene
como fundamento, además del incumplimiento, el deber de evitar un
enriquecimiento sin causa a expensas de los recursos de la entidad, pues si la
remuneración del concesionario consideró el mantenimiento de los pondajes a
cargo del contratista, su no realización deja sin causa el pago efectuado,
siendo el acto de liquidación final del contrato el instrumento idóneo para
ordenar este tipo de restituciones.
X Inexistencia de la obligación de construir una planta de tratamiento

agua potable (PETAP) en la comunidad de Mochuelo Bajo.

2010. Adicionalmente realiza una apreciación subjetiva.
1208 a 1212. No es cierto. De acuerdo con lo señalado en el objeto

contractual el Concesionario asume por su cuenta y riesgo todos los
requerimientos ambientales necesarios para la operación y mantenimiento
RSDJ, lo que incluye todas las modificaciones realizadas por las autoridades
ambientales a la licencia ambiental y demás documentos ambientales.
Por otro lado, la cláusula segunda numeral 2.1.13 se pacto como obligación

ocho numeral 11. En lo referente al Distrito la cláusula segunda fue clara en
señalar que esta entidad territorial en relación con el objeto no asume
obligaciones distintas de las que se derivan de la dirección, inspección y
vigilancia, lo que es propio de los contratos de concesión, en los cuales el
contratista ejecuta todas las actividades relacionadas con el objeto, por su
cuenta y riesgo (art. 32 Ley 80/94). (Negrillas fuera de texto)
1213 a 1214. No es un hecho, es una interpretación subjetiva de la parte

convocante.
1215. No es un hecho, es el tenor literal de una norma.
1216. No es un hecho, es una interpretación subjetiva de la parte convocante.
1217 a 1218. No es un hecho, es el tenor literal de una norma

1219 a 1225. No es un hecho, es una interpretación subjetiva de la parte

convocante.
Y. Inexistencia de la obligación de recuperación de los acopios

temporales en la zona II Área 3.

2010.
1227. Es cierto.
1228. No es cierto.
1229 a 1234. No es un hecho, son interpretaciones y apreciaciones subjetivas

de la parte convocante.
Z. Inexistencia de la obligación de construcción de un canal en piedra en

la pata Dique Ambiental Sur.

2010.
1236 a 1237. No es cierto, en el numeral 3.4.6.3., relacionado con el

incumplimiento en la construcción del canal en piedra en la pata del Dique
Ambiental Sur, no se estableció que la obligación se derivó del numeral 13 de
la cláusula segunda de la prórroga del 7 de abril de 2008.
1238. Es cierto.
1239. No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la convocante. Sobre

el particular se reitera que el concesionario se encontraba contractualmente
obligado a dar cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental, licencia ambiental y
demás requerimientos ambientales necesarios para la operación y

convocante. Sin embargo se precisa que en la Resolución 677 de 2010, en el
numeral 3.4.6.3, se citó la resolución No 2791 de 2008, con el fin de poner en
contexto el incumplimiento referido.
1242. No me consta que se pruebe
1243. Parcialmente cierto. En el entendido que, como ya se manifestó, la cita

de la resolución No 2791 de 2008, fue con el fin de poner en contexto el
incumplimiento referido.
1245. Es cierto

convocante.

AA. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de piezómetros.

2010.
1259 a 1262 No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte

convocante.
BB. Inexistencia de incumplimiento en la empradización del área de las

vías de acceso construidas para la reconstrucción del Dique Ambiental
Sur.

2010.
1264. Es cierto.

convocante.
CC. Inexistencia de incumplimiento parcial en la recolección y dispoción

(sic) de escombros.
1273 a 1274. No es un hecho, corresponde a una cita textual de la Resolución

677 de 2010.

convocante.
DD. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de drenes de

cierre Zona VIII.
1281 a 1282. No es un hecho, corresponde a una cita textual de la Resolución

677 de 2010.
1283. Es cierto
1284 a 1292. No es un hecho, es una interpretación subjetiva de la

convocante.
EE. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de inclinómetros.

2010.

convocante.

FF. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de desarenadotes

(sic)

2010.
1297. Es cierto.

convocante.
1302. Es cierto.
GG. Inexistencia de incumplimiento por la mala calidad del software

METROSOFT para el manejo de la información de entrada y salida de
carros recolectores al Relleno Sanitario Doña Juan.

2010.
1308. Parcialmente cierto, ya que cuando el operador hizo la entrega, se

realizo la siguiente salvedad: “La INTERVENTORIA adicionalmente aclara
que así como se especifica en la comunicación HMV-CONCOL-478-08 del 29
de Agosto de 2008 (Anexo 132) el software METROSOFT no será oficializado
para la operación de las básculas debido a que no cumple con los
requerimientos necesarios para el manejo de la base de datos del sistema de
pesaje del R.S.D.J.”, tal como se motivo en la resolución No. 677 de 2010.

2010.
1311 a 1313. Es cierto.
1314. No es cierto, ya que el que se implementa en el relleno es un programa

de la Universidad Nacional adaptado por la Interventoría.
HH. Inexistencia de incumplimiento en la calidad en la zona de la

alcantarilla sobre la vía de entrada al patio de biosólidos.

2010.


convocante.
1324 a 1025. No es cierto. Tal es así que la INTERVENTORÍA del contrato

requirió al CONTRATISTA la corrección de los defectos de calidad
encontrados sin que a la fecha de terminación del contrato se hubiera
corregido.

convocante.
II. Inexistencia de incumplimiento en el suministro e instalación de un

inclinómetro para el Dique Ambiental Sur.

1329 a 1332. No es un hecho, es una interpretación subjetiva de la parte de la

parte convocante.
JJ. Inexistencia de incumplimiento en la terminación de chimeneas en

masa de residuos.

2010.
1334. No es un hecho, es una interpretación subjetiva de la parte de la parte

convocante.

2010.
1336 a 1340. No es un hecho, es una interpretación subjetiva de la parte de la

parte convocante.
KK. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de la válvula de

salida de pondajes VII de la Zona VIII.
1341. Es cierto
1342 a 1347. No es un hecho, son apreciaciones e interpretaciones subjetivas

de la parte convocante. Sin embargo se recalca que de acuerdo con el
manual de operación del RSDJ, el concesionario tenía la obligación de
reemplazar los equipos dañados o inoperantes.
LL. Inexistencia de incumplimiento en la realización del informe del

inventario georeferenciado de patógenos.


2010.
1349 a 1350. . No es un hecho, es una apreciación subjetiva de la parte de la

parte convocante.
MM. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de sellos en las

juntas de dilatación de las losas de concreto del canal de aguas lluvias
en la vía de aceso (sic) al PTAP Prosantana.

2010.
1352. Es cierto.

NN. Valor del estudio de diagnostico del problema ocasionada por el

taponamiento del drenaje de fondo de lixiviados en terraza 5 Zona VIII.

2010.

OO. Inexistencia de incumplimiento en la calibración de la canaleta

parshal (sic) del pondaje VII Zona VIII.


de la parte convocante”.
En la contestación de la reforma de la demanda, la UAESP propuso las

excepciones que denominó “ausencia de dolo, culpa grave o mala fe”,
“inexistencia de la obligación de la UAESP de pagar perjuicios económicos o
retribuciones adicionales al contratista por el cumplimiento de obligaciones
que le son propias al contratista dado el alcance del objeto del contrato de
concesión”, “falta de competencia”, “inexistencia del pretendido desequilibrio
económico del contrato”, “inexistencia de incumplimientos contractuales por
parte de la UAESP en la ejecución del contrato c-011 de 2000”, “inexistencia
obligación de pagar intereses moratorios y en consecuencia improcedencia
de los mismos”, “inexistencia de obligaciones por violación al debido proceso
o por indebido agotamiento de la vía gubernativa”, “ineptitud de las
pretensiones”, “caducidad”, “compensación”, “inexistencia de costos
adicionales no previstos que deba reconocer la UAESP”, “cobro de lo no

debido”, “violación del principio de buena fe contractual y procesal” y

“genérica”.
6.5. Hechos expuestos en la demanda de reconvención.
Se transcriben a continuación los hechos narrados en la demanda de

reconvención formulada por la UAESP.
1. “En el marco de las obligaciones a cargo del concesionario Proactiva Doña

Juana S.A. ESP derivadas del contrato C-011 de 2000 suscrito con la UESP
para, este debía proveer al adecuado manejo técnico de las zonas o frentes
de disposición.
2. De acuerdo con el reglamento de operación del Relleno Sanitario de Doña

Juana (RSDJ) y los Manuales de Operación de las zonas VII y VIII cuya
operación, administración y mantenimiento asumió entre otras el
concesionario referido, debía este de manera expedita, una vez depositada
la basura en los frentes de disposición y esparcida y compactada la misma,
proveer a una cobertura provisional de la basura con laminas de polietileno
de baja densidad debidamente aseguradas de acuerdo a las
especificaciones del Manual de Operación respectivo y con la finalidad de
mitigar la generación de vectores (moscas, sancudos, roedores, olores, etc) y
principalmente prevenir el ingreso de agua lluvia o de escorrentía a los
residuos sólidos depositados.
3. La cobertura oportuna de los residuos vertidos en su finalidad de prevenir el

ingreso de aguas lluvias y de escorrentía a las celdas o áreas de disposición,
tiene impacto directo y significativo en la generación de lixiviados, efluvios
líquidos generados en la acumulación y compactación de residuos sólidos en
rellenos sanitarios, en la medida en que el aumento de humedad por ingreso
de agua a su vez aumenta la capacidad generadora de lixiviados además de
contaminar gravemente el agua que ingresa a la celda de disposición.
4. Proactiva Doña Juana S.A. ESP incumplió reiteradamente con su obligación

técnica de proveer oportunamente la cobertura provisional a las áreas de
disposición dejando expuestas a lo largo de la ejecución del contrato
extensas áreas de basuras y permitiendo el ingreso significativo de agua
lluvia y de escorrentía que a su vez aumentó los caudales de lixiviados
generados en las zonas a su cargo.
5. Durante la vigencia del contrato C-011 de 2000 y sus prórrogas el

tratamiento el Sistema de Tratamiento de Lixiviados (STL) se encontraba a
cargo de otro contratista quien tenía a su cargo el tratamiento y disposición
del lixiviado en la instalación existente para tal fin en el RSDJ el contratista
de STL era remunerado por la UESP en consideración a el volumen de
lixiviados generados por el RSDJ tratados y por ello los mayores volúmenes
de lixiviados generados por la falta de cobertura oportuna de las basuras por
parte de Proactiva Doña Juana S.A. ESP se tradujeron en mayores costos
del STL para mi representada.

6. A raíz de la iniciación de actividades del concesionario del RSDJ

denominado CGR el 12 de octubre de 2010, se ha evidenciado una menor
generación de lixiviados en el RSDJ asociada a la adecuada y oportuna
implementación de la cobertura provisional de las áreas de disposición, aún a
pesar de experimentar el país una de las más importantes olas invernales de
su historia reciente.
7. Con ocasión de la adjudicación de la concesión de recolección, barrido y

limpieza (RBL) de la ciudad de Bogotá en virtud de la licitación pública No. 1
de 2002 y que empezó a operar a partir del 15 de septiembre de 2003, los
nuevos concesionarios de RBL ofrecieron un descuento por eficiencia
respecto de las tarifas de aseo establecidas descuento que en su totalidad la
Administración trasladó a los usuarios del servicio de aseo y que se
denominó como descuento por licitación.
8. En virtud del contrato C-011 de 2000 la remuneración del concesionario se

establece como un porcentaje del total del recaudo de la tarifa de aseo en
Bogotá.
9. Las reglamentaciones del servicio público de aseo definen que constituye el

recaudo de la tarifa de aseo y entienden que el mismo es el ingreso dinerario
efectivo proveniente de los usuarios del servicio.
10. A lo largo de los años de vigencia de la concesión de RBL y a partir del 15 de

septiembre de 2003, Cupic S.A, empresa constituida para desarrollar el
manejo comercial de la nueva concesión de aseo y responsable de la
facturación y censo de usuarios, liquidó la remuneración a favor de Proactiva
Doña Juana S.A. ESP como concesionario de disposición final sin tener en
cuenta el descuento por licitación adoptando como base de liquidación el
valor facturado (sin el descuento) y no el valor recaudado neto del descuento
otorgado a los usuarios, aumentando injustificadamente la base de
liquidación a considerar para la aplicación del porcentaje de remuneración
pactado en el contrato C-011 de 2000 y por ende los ingresos del
concesionario demandado.
11. Desde la introducción del nuevo esquema de concesión de aseo ha existido

el cuestionamiento y la polémica de si la base de liquidación de la
remuneración del concesionario de aseo debe referirse al valor recaudado o
al valor facturado antes de la aplicación del descuento.
12. Entre el 15 de septiembre de 2003 y el 15 de enero de 2008 la UESP

autorizó la adopción del valor facturado como base para la aplicación del
porcentaje vigente de remuneración a favor del concesionario Proactiva
Doña Juana S.A. ESP.
13. A partir del 15 de enero de 2008 la UESP requirió a Cupic S.A. que adoptara
como base de liquidación el valor total del recaudo para calcular la
remuneración de Proactiva Doña Juana S.A. ESP.
14. Desde el 15 de enero de 2008 hasta la terminación del contrato C-011 de

2009 el 8 de octubre de 2009 se aplicó como base de la liquidación el valor

total del recaudo del servicio de aseo en Bogotá lo que representaba una
reducción en el valor de los ingresos reconocidos a Proactiva Doña Juana
S.A. ESP en la suma de COP$9.534.594.743.
15. De manera reiterada desde 2008 Proactiva Doña Juana S.A. ESP ha
reclamado a la UESP el pago del antes mencionado diferencial y convocó en
abril de 2009 a audiencia de conciliación prejudicial con el fin de buscar un
eventual acuerdo en relación con la controversia.
16. Ante la inminencia de un debate judicial respecto de la correcta forma de

determinar la base de liquidación de la remuneración del concesionario
Proactiva Doña Juana S.A. ESP, y dentro de los más claros postulados de la
buena fe, la entidad que represento se abstuvo de cobrar, en el marco de la
liquidación del contrato C-011 de 2009, realizada por medio de la resolución
677 del 20 de septiembre de 2010, y, dispuso descontar ese valor en
discusión del saldo a cargo del contratista. Es decir, se excluyó de la
resolución mencionado este aspecto económico que podía ser objeto de
debate consciente de su postura jurídica de que los aspectos económicos
contenidos en la resolución tampoco podían ser discutidos judicialmente con
el fin de someter al arbitrio judicial la definición de la forma adecuada de
determinar la remuneración del concesionario a partir de la entrada en
operación de la concesión de aseo en Bogotá en septiembre de 2003”.
6.6. Contestación de la demanda de reconvención.
PROACTIVA dio contestación a los hechos de la demanda de reconvención de la

siguiente manera:
“Al primero: No es un hecho sino una interpretación que hace la UAESP

del contenido de las cláusulas del contrato C-011 de 2000 (en adelante el
"Contrato"). En esa medida, me atengo al contenido literal e íntegro de las
mismas.
Al segundo: No es cierto. El Reglamento de Operación del Relleno

Sanitario de Doña Juana (en adelante el "RSDJ" o el "Relleno") no
establece en ninguna de sus partes una obligación de proveer cobertura
provisional con polietileno de baja densidad.
De igual forma, el Reglamento de la Concesión, adoptado a través del

Decreto 608 de 1994, posteriormente derogado por el Decreto 504 de
2007, ni el Contrato, contemplan una obligación de esta naturaleza.
Al tercero: No es cierto. No existe obligación contractual o legal, como de

manera errónea lo quiere hacer ver la UAESP, de tener un área de
cobertura determinada, ni de cubrirla con polietileno de baja densidad.
Por otra parte, las lluvias afectan el nivel de lixiviados a través de los
pondajes y al no existir obligación legal o contractual respecto de la
cobertura, Proactiva bien podía determinar el área de esta, luego no es
cierto que exista un incumplimiento contractual o legal. Finalmente, el
área descubierta no afecta el nivel de lixiviados en la forma en que lo
quiere hacer ver la demandante, puesto que el (i) la filtración de las aguas

lluvias en las celdas es bastante baja, si se tiene en cuenta el nivel de

compactación de la basura, la impermeabilización que se produce por las
bolsas de basura que se disponen con los residuos sólidos, entre otros, y,
(ii) adicionalmente, se debe tener en cuenta que existen muchos otros
factores que tienen mayor incidencia en el volumen de lixiviados. Lo
anterior teniendo en cuenta que el volumen de aguas lluvias y de
escorrentía que efectivamente ingresan al Sistema de Conducción de
Lixiviados, independiente del área de cobertura, es muy bajo, debido a la
compactación de la basura y a las capas impermeables que se crean, a lo
largo de las celdas, con las bolsas de basura en la que los usuarios
disponen los residuos sólidos.
Ello se desprende del estudio técnico realizado por el ingeniero Álvaro

González, asesor geotecnista de Proactiva, quien estableció que aunque
no se realizara la cobertura temporal, en todo caso el aporte de agua al
interior del Relleno, proveniente de las precipitaciones, sería mínimo.
“[…] realizó el cálculo de la infiltración de agua en las capas

diseñadas, informa que se han hecho varios análisis con diferentes
modelos, encontrando que al año se infiltrarían 9000.0 M3, con
base en la precipitación histórica. Se dedujo que el Lixiviado se
aumentaría tan solo 0.3 It/seg. Lo anterior evidencia que aunque no
se realizara cobertura el aporte de agua al interior del relleno sería
mínimo. Se concluyó que la producción del Lixiviado es
relativamente independiente de la lluvia".
Al cuarto: No es cierto. Proactiva no incumplió su obligación de proveer

cobertura temporal a las áreas de disposición. De hecho, las áreas que se
encontraban descubiertas eran exclusivamente el frente de descargue y
las zonas en las que se estaba trabajando, que debían permanecer
descubiertas.
Al quinto: Contiene más de un hecho, incumpliendo así lo establecido en

el numeral 6 del artículo 75 del Código de Procedimiento Civil. Sin
embargo, al respecto manifiesto que no me consta el esquema financiero
de remuneración al operador de la Planta de Tratamiento de Lixiviados.
En esa medida, me atengo al contenido literal e íntegro del contrato
celebrado entre la UAESP y el concesionario que operó la Planta de
Tratamiento de Lixiviados durante el término de ejecución del Contrato.
Así mismo, manifiesto que no es cierto que durante la ejecución del

Contrato se haya presentado una supuesta "falta" de cobertura temporal,
como equivocadamente lo manifiesta la UAESP. Lo anterior puesto que la
"falta" a la que se refiere dicha entidad es a aquellas áreas que debían
permanecer descubiertas, tales como el frente de descargue, o las celdas
en las que se estaba trabajando. En esa medida, no existiendo una
obligación de tener cubierta la totalidad del área del RSDJ, no puede
tampoco existir perjuicio alguno derivado de la supuesta "falta" de
cobertura.
En todo caso, no es cierto que los mayores volúmenes de lixiviados se

hayan generado por la supuesta "falta" de cobertura provisional de las

celdas de disposición pues los volúmenes de lixiviados dependen de
varios factores que deben ser incluidos en el análisis del Honorable
Tribunal y que no pueden ser aislados ni omitidos por parte de la UAESP.
Por otro lado, si la UAESP está teniendo problemas con la capacidad de

la Planta de Tratamiento de Lixiviados, sugerimos que implemente un
plan encaminado a cubrir los 43.714,8 metros cuadrados de pondajes que
se encuentran expuestos al ambiente y que reciben directamente todas
las aguas lluvias, con lo cual seguramente se ahorrará una cantidad de
recursos superior a la que pretende cobrarle a Proactiva sin justificación
legal, contractual o fáctica.
Al sexto: No me consta. En esa medida, me atengo a lo que se pruebe

en el proceso. Sin embargo, manifiesto que la supuesta disminución del
volumen de lixiviados, producidos durante la ejecución del contrato por
parte del concesionario CGR, no es consecuencia de la implementación
de la cobertura temporal, pues durante la ejecución del Contrato por parte
de Proactiva no hubo en "falta" de cobertura y, en consecuencia, el
volumen de lixiviados nada tiene que ver con la instalación de cobertura
temporal por parte de CGR, por lo cual la reclamación de la UAESP
carece de fundamento alguno.
Si en gracia de discusión se entendiera que la instalación de cobertura

temporal tiene incidencia en el nivel de lixiviados que se producen en el
Relleno, en todo caso este factor no puede explicar el supuesto aumento
del 10% de producción de lixiviados, aducido por la UAESP en la cuantía
de su demanda, pues la cantidad de aguas lluvias que efectivamente
llegan al Sistema de Conducción de Lixiviados es un porcentaje
insignificante en relación con los demás factores que determinan el
volumen de lixiviados tales como los pondajes, los lixiviados que produce
la basura, entre otros.
Por otro lado, quisiéramos resaltar que al UAESP busca comparar dos
asuntos que no son comparables, pues CGR (i) entró a operar el Relleno
cuando ya la estabilidad del mismo no era una preocupación y (ii) el
esquema de remuneración de CGR, basado en las toneladas de basura
dispuestas, podría estar desestimulando la extracción de lixiviados por
parte del concesionario.
En primer lugar, es necesario informarle al Honorable Tribunal que

cuando Proactiva inició la operación del Relleno habían pasado tres años
desde el derrumbe de 1997, ocasionado porque el operador del RSDJ
había recirculado el lixiviado al interior de las zonas, sin establecer
mecanismos para su expulsión.
En esa medida, cuando Proactiva inició la operación del Relleno, uno de

sus principales objetivos fue extraer del Relleno el mayor nivel de
lixiviados posible para garantizar la estabilidad de las zonas, por lo cual,
los altos niveles de lixiviados que llegaban a la Planta de Tratamiento de
Lixiviados eran producto de esta medida de emergencia.

Por otro lado, el volumen de lixiviados que llegaba a la Planta de

Tratamiento de Lixiviados fue resultado de las obras que realizó mi
representada para mejorar el funcionamiento del Sistema de Conducción
de Lixiviados, las cuales permitieron que estos líquidos fueran expulsados
del Relleno con mayor agilidad.
En segundo lugar, en relación con los supuestos bajos niveles de

lixiviados que se producen actualmente en el Relleno desde que CGR
inició su operación, la UAESP debería considerar la posibilidad de que el
sistema de pago al concesionario por tonelada de basura dispuesta en el
Relleno incentive la disminución en la extracción de lixiviados, pues estos
contribuyen a aumentar el peso de la basura.
Al séptimo: Me atengo a las condiciones y contenido literal e íntegro de

la Licitación No. 001 de 2002.
Al octavo: Es cierto. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 261 de

1998, la cláusula 6 del Contrato estableció que la remuneración de
Proactiva sería un porcentaje del recaudo total zonal de la concesión de
aseo en Bogotá D.C.
Al noveno: No es un hecho sino la interpretación que hace el apoderado

de la UAESP de unas reglamentaciones del servicio público de aseo que,
en todo caso, omite identificar.
En esa medida, me atengo al contenido literal e íntegro de las normas a

las que se refiere la parte demandante.
Al décimo: No es cierto. La liquidación de la remuneración de Proactiva

que realizó el CUPIC no fue injustificada, pues se realizó en estricto
cumplimiento de lo ordenado y reconocido por la UAESP mediante
Resoluciones No. 113 y 237 de 2003, así como mediante comunicación
2004EE5108 de fecha 8 de septiembre de 2004, en las cuales se aclaró
que la remuneración de Proactiva seguía teniendo como base el monto
total de lo recaudado por las empresas prestadoras del servicio público
de aseo, es decir, sin aplicar el Descuento de Licitación.
Esta tesis fue nuevamente reconocida por la UAESP al expedir la

Resolución 677 de 2010, en la cual admitió expresamente adeudar a mi
representada lo dejado de pagar por concepto del Descuento de
Licitación.
Finalmente, es necesario tener en cuenta que no hubo en ningún

momento un aumento de la base de liquidación, sino simplemente que,
en cumplimiento de las normas vigentes al momento de celebración del
Contrato, dicha base se mantuvo incólume.
Al décimo primero: No es cierto. Desde la introducción del nuevo

esquema financiero de la concesión de aseo, la UAESP fue bastante
clara al manifestar que en nada se afectaba la base de liquidación de la

remuneración de Proactiva.
Al décimo segundo: No es cierto. La liquidación de la remuneración de

Proactiva no fue el resultado de una autorización de la UAESP, sino de la
simple aplicación de las normas vigentes al momento de celebración del
Contrato.
Al décimo tercero: Es cierto. Sin embargo, se trató de una actuación que

constituyó claramente un incumplimiento de los términos del Contrato y
un acto contrario a las propias actuaciones de la entidad. Ello fue
reconocido por la UAESP al incluir en la Resolución No. 677 de 2010 una
suma a favor de Proactiva correspondiente a las sumas dejadas de pagar
al concesionario por concepto del Descuento de Licitación.
Al décimo cuarto: Es cierto. Sin embargo, la UAESP, al liquidar el

Contrato, mediante Resolución No. 677 de 2010, reconociendo
expresamente el error en el que había incurrido al liquidar la
remuneración de Proactiva, reconoció a favor de mi representada el pago
de la suma dejada de pagar por aplicación indebida del Descuento de
Licitación a la base liquidable.
Al décimo quinto: Es cierto.
Al décimo sexto: No es un hecho sino una apreciación subjetiva del

demandante. Sin embargo, al respecto manifiesto que la UAESP, al
reconocer a favor de Proactiva, en la liquidación del Contrato, la suma
dejada de pagar por dicha entidad como resultado de la aplicación
indebida del Descuento de Licitación, puso fin a cualquier "debate judicial"
al respecto.
En esa medida, la voluntad unilateral de la entidad, que quedó plasmada

en la Resolución No. 677 de 2010, más allá de cualquier discusión
relacionada con la firmeza y los efectos de dicho acto administrativo,
debe ser tomada como confesión en relación con el la forma de cálculo
de la remuneración de Proactiva.
Por otro lado, es necesario en este punto resaltar la contradicción en la

que incurre la UAESP al solicitarle al Honorable Tribunal que se
pronuncie sobre este supuesto "debate judicial", pero al mismo tiempo se
defiende, en la contestación a la demanda presentada por Proactiva,
alegando la fuerza ejecutiva y ejecutoria de la Resolución No. 677 de
2010.
Es decir, la UAESP por un lado solicita que el Honorable Tribunal se

pronuncie de fondo sobre una de las sumas establecidas en la
Resolución No. 677 de 2010, reconociendo así que este acto
administrativo aún puede estar sujeto a controversias, y por el otro afirma
que este acto es intocable en el proceso arbitral por estar en firme y tener
efectos ejecutivos y ejecutorios.
No podemos evitar preguntarnos entonces qué entiende la UAESP por un

acto administrativo en firme y cómo concilia el hecho de que sólo se

pueda controvertir el contenido de las sumas reconocidas a favor de
Proactiva pero no aquellas establecidas a favor de la entidad contratante,
y si ello está incluido en su entendimiento de actuaciones de buena fe”.
Propuso las excepciones que denominó “Mala fe de la UAESP al solicitar al

Tribunal que se pronuncie sobre un derecho ya reconocido a Proactiva”,
“Mala fe de la UAESP al cobrar conceptos a Proactiva diferentes a los que se
incluyeron en la Resolución No. 677 de 2010”, “Inexistencia de causalidad
entre la cobertura temporal y el volumen de lixiviados en el RSDJ” y
“Excepción innominada”.
7. Alegaciones de las partes.
En audiencia realizada el 2 de octubre de 2012, los apoderados de las partes

expusieron verbalmente sus alegatos de conclusión, de los cuales también
presentaron versión escrita que fue agregada al expediente. Al momento de
exponer las consideraciones del Tribunal, se hará referencia a los aspectos
pertinentes de los alegatos que, en general, reiteran la posición asumida por
los extremos en litigio a lo largo del trámite arbitral.
8. Concepto de la representante del Ministerio Público.
La representante del Ministerio Público expuso su concepto en versión

escrita, en donde empezó por estudiar las excepciones propuestas por la
convocada, haciendo mención a las de caducidad y falta de competencia
–que consideró improcedentes-, y a la de ineptitud de las pretensiones, la
cual, estimó, debe prosperar, ya que la demanda contiene como pretensión
titulada de “común” a todas las demás la de liquidar el contrato, cosa que, si
bien, por sí sola no hace incompetente al Tribunal, cuando “se haya
producido la liquidación unilateral en firme, no podrá ninguna de las partes
concurrir ante el juez o árbitro a invocar la liquidación judicial por cuanto ello
sería improcedente como pretensión”, y “en el caso que nos ocupa y desde
antes de que se instalara el Tribunal de Arbitramento, el contrato ya se había
liquidado unilateralmente y el acto respectivo se encontraba en firme, motivo
por el cual ello hace que tal petición no pueda ser resuelta judicialmente”.
Agregó la representante del Ministerio Público que el carácter de la

pretensión de liquidación del contrato en cuanto “pretensión común a todas
las demás”, se explica por cuanto éstas están directamente vinculadas a la
ejecución del contrato, situación definida en el acto de liquidación unilateral,
de manera que cualquier controversia sobre lo allí decidido debería
plantearse controvirtiendo administrativa o judicialmente dicho acto. Afirma
respecto de “las demás” pretensiones, que “todas ellas dependen en su
eventual viabilidad de la decisión que se adoptare sobre dicha liquidación”.

Concluyó que “…debe prosperar la excepción de inepta demanda por

improcedencia de la pretensión de liquidación judicial del contrato y su
incompatibilidad con las demás pretensiones formuladas por cuanto todas
ellas tienden a controvertir lo decidido en la liquidación unilateral del contrato,
acto que no es objeto de impugnación en el presente proceso”.
En relación con la demanda de reconvención, dijo que “la convocante en

reconvención claramente pretende plantear una controversia sobre
situaciones relacionadas con la ejecución del contrato, que nunca tuvo en
cuenta en la oportunidad legal establecida para ello, como lo fue la de la
liquidación unilateral del mismo. Por lo tanto, no es de recibo jurídicamente el
que además de ejercitar uno de sus poderes excepcionales, como lo es ese
tipo de liquidación, ahora propicie debate sobre otro tipo de situaciones que
debió tener en cuenta en aquel momento”. Según expresa, aquello implicaría
una discusión sobre la legalidad del acto administrativo de liquidación
unilateral, que no puede formar parte de este proceso, en tanto tal asunto es
de competencia de la jurisdicción Contencioso Administrativa.
II. DE LA COMPETENCIA
1. COMPETENCIA GENERAL DEL ARBITRAJE
La Constitución Política de 1991 integró una serie de principios y normas

cuyo fin primordial ha sido la garantía, cumplimiento y desarrollo no sólo de
los derechos de los habitantes del territorio nacional, sino también de los
fines del Estado Colombiano.
Bajo ese marco, la Carta Política consagró los principios que han de guiar la
resolución de las controversias, es decir la administración de justicia, como
una de las funciones esenciales para la convivencia de los colombianos.
Dentro del esquema superior se previó que los particulares podían ser
investidos transitoriamente de la función de administrar justicia, en su
condición de jurados de causas criminales, conciliadores, o de árbitros
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, según
la reglamentación legal (art. 116). Así las cosas, los árbitros serán
verdaderos juzgadores, y estarán habilitados para resolver controversias con
fuerza ejecutoria17.
17
Corte Constitucional, sentencia C-431 de 1995: “Una vez integrado o constituido el
Tribunal, los árbitros quedan investidos de la facultad o poder de administrar justicia en el
caso concreto o litigio correspondiente, en el cual profiere actos jurisdiccionales. En este
sentido, los árbitros obran en forma similar a cualquier juez, ya que mediante un
procedimiento preestablecido, deben comprobar los hechos planteados por las partes,
valorar las pruebas aportadas y extraer de ese acervo, una consecuencia definitoria,
contenida en un proveído, denominado laudo arbitral, que formal y materialmente es
revestido de las características de verdadera sentencia, pues se trata de un acto de
declaración de certeza del derecho, que produce efectos de cosa juzgada”.

Los elementos esenciales que caracterizan la justicia arbitral, reconocidos

por la legislación y la jurisprudencia, se pueden sintetizar en los siguientes: i)
la función principal de los árbitros, de contenido jurisdiccional, es resolver de
manera definitiva un conflicto o controversia, de acuerdo con el orden jurídico
colombiano; ii) la facultad de disposición hacia la justicia arbitral radica en
cabeza de los co-contratantes, mediante un pacto contenido en una cláusula
compromisoria o en un compromiso; iii) La decisión tomada por el tribunal de
arbitramento debe resolver la disputa de manera efectiva y debe ser
plasmada en un laudo que hace transito a cosa juzgada; iv) el conocimiento,
trámite y la decisión de los árbitros debe ser tramitada a través de un
proceso; v) el arbitramento, no obstante su origen convencional, posee
también una naturaleza procesal, y como tal está sujeto a un marco
regulatorio de índole legal.
El acuerdo de voluntades es la base sobre la cual se asienta la justicia

arbitral. Es, si se quiere, la fuente de la cual emana y se acciona la
competencia constitucional delegada a los particulares de manera transitoria
o temporal, para dar a cada quien lo que le corresponde. No existiendo
voluntad o con ella pero viciada, no es posible un trámite adecuado de un
procedimiento arbitral.
Respecto de la administración de justicia, los administrados podrán observar

ventajas y beneficios de cada una de estas posibilidades, y dependiendo de
sus necesidades, si lo desean, podrán acudir a la justicia arbitral.
Los laudos arbitrales gozan, pues, de las mismas características de una

sentencia pronunciada por los jueces de la República, de la fuerza ejecutoria
y de la posibilidad de exigirse su cumplimiento formado.
La Corte Constitucional ha señalado cuales son las características

constitucionales básicas de la actuación arbitral, a saber:
“1. Los particulares solamente pueden ser investidos de la función de

administrar justicia en la condición de conciliadores o árbitros.
“2. El arbitramento es una institución que implica el ejercicio de una actividad

jurisdiccional que con carácter de función pública y se concreta en la
expedición de fallos en derecho o en equidad.
“3. En la función pública de administrar justicia, los árbitros deben estar

habilitados por las partes en conflicto, en cada caso concreto.
“4. El ejercicio arbitral de la función pública de administrar justicia se hace en

forma transitoria y excepcional, dado el propósito y finalidad consistente en la
solución en forma amigable de un determinado conflicto, por lo que las
funciones de los árbitros terminan una vez proferido el laudo arbitral.

“5. Corresponde a la Ley definir los términos en los cuales se ejercerá dicha
función pública, lo que supone que el legislador adopte las formas propias del
proceso arbitral.(…)” (Corte Constitucional, sentencia C-242 de 1997).
La Ley 80 de 1993 contempló, dentro de los mecanismos para la solución de

las controversias contractuales, el arbitraje en los artículos 70 y 71. Tales
normas plasmaron la posibilidad de que los co-contratantes pactaren la
cláusula compromisoria o celebrasen un compromiso, con la finalidad de
someter a la decisión de un Tribunal de Arbitramento “las distintas diferencias
que puedan surgir por razón de la celebración del contrato y de su ejecución,
desarrollo, determinación o liquidación”. Ese fundamento legal del arbitraje
para los conflictos derivados de la contratación estatal fue objeto de revisión
constitucional, por medio de la sentencia C-1436 de 2000, en el que se
sentaron las bases del ámbito arbitral y los límites de este mecanismo de
resolución de controversias, que luego se examinarán.
La ley 23 de 1991, el Decreto 2279 de 1989, el Decreto 1818 de 1998, la Ley

80 de 1993, entre otras disposiciones, completaban el marco legal que
reglamentaba la constitución, funcionamiento y procedimiento de la justicia
arbitral.
La sentencia C-1436 de 2000 de la Corte Constitucional constituye un

referente obligatorio, que no se puede soslayar, para efectos de examinar el
marco de competencia de la justicia arbitral, particularmente en lo que se
refiere a las controversias que incorporan actos administrativos. En dicha
providencia, la Corte: i) definió qué se entiende por poderes excepcionales
de la Administración en el curso de la contratación estatal: aquellas
decisiones que adopta la Administración como manifestación de su poder; ii)
El examen de legalidad de los actos administrativos es un asunto de
competencia exclusiva de la jurisdicción del Estado, y no puede ser delegado
a particulares investidos temporalmente de atribución judicial; iii) La
referencia a las clases de actos administrativos es meramente enunciativa y
no taxativa. Recientemente, por medio de sentencia C-186 de 2011, la propia
Corte reiteró lo ya dicho en los anteriores fallos.
De forma reiterada, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado

que el pronunciamiento sobre la legalidad y validez de los actos
administrativos es materia vedada al conocimiento y decisión de los árbitros.
Para no ir más atrás, pues de antaño venía esta misma posición, la Sección
Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 23 de febrero de 2000 (Exp.
16.394), expresó que existía un criterio constante, derivado de los
antecedentes jurisprudenciales y conceptuales, en el sentido que estaba
excluido del conocimiento de los jueces arbitrales el control de los actos
administrativos referidos a la actividad contractual, tales como la declaratoria
de caducidad y sus efectos, incluido el incumplimiento del contratista, como
también respecto de los demás actos en que la administración hiciera uso de

las facultades excepcionales de que se halla revestida (v. gr. terminación,

modificación e interpretación unilaterales del contrato; imposición de multas;
declaración del incumplimiento del contratista; liquidación unilateral del
contrato, etc.), en orden a procurar y garantizar el buen servicio público y la
preservación del interés público, materia por demás asignada expresamente
por la Constitución y las leyes al conocimiento de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
La misma Sección Tercera reiteró este postulado. En sentencia proferida el 8

de junio de 200018, efectuó un análisis de la situación respecto de la
legislación anterior al régimen de la Ley 80 de 1993, como también bajo este
sistema, para concluir que tanto en uno como en otro, la situación era
semejante. En este sentido, como lo ha expresado el Consejo de Estado, la
jurisdicción de lo contencioso administrativo es la única que puede
pronunciarse respecto de la legalidad de los actos administrativos, y la
justicia arbitral no tiene competencia para examinar esa clase de asuntos,
por razones de orden público y soberanía del Estado. En esta providencia se
expresó que los árbitros sí podían referirse tangencialmente a los actos
administrativos contractuales, en aras de establecer su sentido e incidencia,
pero “en ningún caso, podrán desconocer implícita o expresamente dichos
actos y menos aún declarar su legalidad”.
Una vez conocida la sentencia C-1436 de 2000 de la Corte Constitucional, el

propio Consejo de Estado tuvo oportunidad de pronunciarse sobre esta
temática en sentencia del 23 de agosto de 2001. En este fallo, la Sección
Tercera dijo que, incluso desde antes de la decisión de la Corte, el Consejo
de Estado mantenía el criterio de la incompetencia de la justicia arbitral para
conocer sobre los actos administrativos que se proferían con ocasión de la
actividad contractual.
Luego, por medio de auto del 7 de febrero de 2002 (Exp. 21.704), la Sección
Tercera del Consejo de Estado reiteró el principio de incompetencia de la
justicia arbitral para conocer sobre la legalidad de los actos administrativos
contractuales, entre ellos la liquidación unilateral de un contrato estatal. El 27
de junio de 2002, la Sección Tercera ratificó este mismo postulado de
incompetencia de la justicia arbitral, y expresó que temas como la ruptura del
equilibrio económico y del restablecimiento de la ecuación financiera sí
podrían ser de conocimiento de justicia arbitral.
En la sentencia del 27 de marzo de 2008 (Exp. 33.644), la Sección Tercera

del Consejo de Estado expresó que, al tenor de lo señalado por la Corte
Constitucional en el fallo C-1436 de 2000, se encontraban excluidos de la
competencia de los árbitros: i) los actos administrativos de contenido
particular y concreto que se expidieran en ejercicio de potestades o
facultades excepcionales; ii) los actos administrativos de carácter general
18
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2000, Exp. 16.973.

proferidos en desarrollo de la actividad contractual de la Administración. De

igual manera, en asuntos de otra naturaleza –que no contractual- dijo que los
árbitros no podían pronunciarse sobre actos administrativos generales, ni
tampoco sobre actos administrativos de contenido particular y concreto que
por expresa disposición legal deban someterse a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
Añadió que podrían ser de conocimiento de los árbitros los actos

administrativos contractuales de contenido particular que no tuvieren su
origen en el ejercicio de facultades excepcionales, en tanto que se les
reconocía respecto de ellos capacidad dispositiva a las partes.
En sentencia de 9 de febrero de 2000, la Sección Tercera del Consejo de

Estado expresó que si bien el conocimiento y decisión de controversias
derivadas de los actos administrativos contractuales proferidos con base en
los poderes excepcionales le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, otras controversias contractuales sí podían ser de
conocimiento de la justicia arbitral, en un todo de acuerdo con el fallo C-1436
de 2000 de la Corte Constitucional: “No obstante lo anterior, la Sala estima
importante precisar, que no por el sólo hecho de que la administración expida
un acto administrativo en uso de sus facultades exorbitantes o de poder
público de que está investida, desaparece en forma absoluta la posibilidad de
que las controversias contractuales que se susciten entre las partes puedan
ser conocidas y decididas por un Tribunal de Arbitramento, en aplicación de
la cláusula compromisoria o el compromiso que aquellas hayan pactado. No,
únicamente quedan excluidas de esa posibilidad, las diferencias o querellas
contractuales que tengan relación directa con esos actos administrativos que
eventualmente la administración haya proferido”.
En fallo de 10 de junio de 2009 del Consejo de Estado (Exp. 36.252) se

brindó la idea de que la Sección Tercera hubiere variado su postura y
aceptado que la justicia arbitral sí pudiere conocer de controversias relativas
a la legalidad de los actos administrativos contractuales. La teoría expresada
en el referido fallo, en la materia que ahora ocupa el interés del Tribunal,
expresa que si bien hay que aplicar el fallo C-1436 de 2000 de la Corte
Constitucional, por razón de la cosa juzgada superior, la Sala consideró
necesario definir qué se debía entender por poderes excepcionales,
precisamente por la decisión de exequibilidad condicionada de los artículos
70 y 71 de la Ley 80 de 1993. Y, a continuación, inició toda una disquisición
para distinguir que los poderes excepcionales eran aquellos consagrados en
el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, mientras que los demás actos
administrativos contractuales “si pueden ser sometidos al estudio, examen, al
conocimiento y a la decisión de los árbitros, en la medida en que no se
encuentran cobijados por los alcances de la sentencia de la Corte
Constitucional y en relación con los mismos tampoco la Constitución o la Ley
establecen restricción alguna al respecto”.

Estableció una distinción en cuanto al contenido de los señalados poderes:

“Desde esa perspectiva cabe precisar entonces que la diferencia que existe
en cuanto al contenido o el alcance de las dos clases o especies de la noción
de poderes excepcionales que aquí se han descrito, esto es aquella a la cual
hace referencia la Corte Constitucional en su sentencia C-1436 de 2000, por
un lado y, por el otro, el concepto al cual de ordinario alude en asuntos de
contratación pública la mayoría de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, radica en que mientras el
Tribunal Constitucional identificó en su condicionamiento de exequibilidad los
“poderes excepcionales” con aquellos que consagra exclusivamente el
artículo 14 de la Ley 80 de 1993, esta Sala, por el contrario, considera que
forman parte del género de los “poderes excepcionales” todas aquellas
facultades, atribuciones o prerrogativas que autorizan o permiten a las
entidades estatales contratantes la adopción de actos administrativos
contractuales, incluidos aquellos a los que se refiere el artículo 14 de la Ley
80 pero sin limitarse a ellos, por manera que además de las referidas
competencias para adoptar decisiones unilaterales vinculantes en virtud de a)
la interpretación unilateral; b) la modificación unilateral; c) la terminación
unilateral; d) la caducidad administrativa; e) el sometimiento a las leyes
nacionales, y f) la reversión, también deben entenderse como parte de los
“poderes excepcionales o exorbitantes” –pero no para efectos del
entendimiento y aplicación de la sentencia C-1436 de 2000–, los demás
actos administrativos contractuales como son, por ejemplo, los que imponen
multas, de conformidad con las previsiones del artículo 17 de la Ley 1150 de
2007; los que declaran la terminación unilateral del contrato por la
configuración de alguna de las causales de nulidad absoluta consagradas en
alguno de los numerales 1, 2 o 4 del artículo 44 de la Ley 80, según los
dictados del artículo 45 del mismo Estatuto de Contratación Estatal; los que
corresponden a la liquidación unilateral de los contratos, de conformidad con
las previsiones del artículo 61 de la misma Ley 80; los que determinan u
ordenan la exigibilidad de las garantías constituidas para amparar diversos
riesgos de naturaleza contractual; etc”.
Entonces hace radicar la diferencia en que la Corte Constitucional definió

como poderes exorbitantes los enunciados en el artículo 14 de la Ley 80 de
1993, mientras que los otros -que implica todas las facultades de la
Administración que desbordan el principio de igualdad de la contratación
entre particulares-, conforme lo ha entendido el propio Consejo de Estado en
su Sección Tercera, incluye aquellas relativas a la imposición de multas, a la
declaratoria de ocurrencia del siniestro y la liquidación unilateral.
Sin embargo, esa postura enunciada en la parte considerativa del fallo del 10
de junio de 2009 de la Sección Tercera del Consejo de Estado no fue
aceptada por la mayoría de la Sala, pues varios magistrados aclararon su
voto, en el sentido de no aceptar tales postulados. Así las cosas, es
necesario entender que la reiterada jurisprudencia sobre la materia, relatada
en párrafos anteriores, se mantiene incólume.

En efecto, conforme lo ha establecido el propio Consejo de Estado, juez

natural de las controversias contractuales públicas, los poderes
excepcionales o exorbitantes corresponden a aquellas potestades o
facultades en cabeza de las entidades públicas, que les permiten tomar una
serie de determinaciones –incluso en contra de la voluntad de su co-
contratante-, que resultan ajenas a la contratación de los particulares, y en
ellas se encuentran contempladas todas, tal y como se verá líneas más
adelante.
Este es el entendimiento que habrá que darle a esta noción, aquella del juez
natural, máxime cuando la Corte Constitucional, en el fallo de
constitucionalidad C-1436 de 2000, ni definió lo que debería entenderse por
“poderes excepcionales”, ni restringió éstos a algunas de sus especies.
El fallo C-1436 de 2000, como se observó en precedencia, entendió a

cabalidad el concepto de poderes excepcionales, con la ayuda de la doctrina
administrativa y los pronunciamientos del Consejo de Estado. En efecto, dijo
la Corte:
“La pregunta que surge, entonces, es si los árbitros, en estos casos, pueden
pronunciarse también, frente a las divergencias que surjan entre las partes
en relación con los actos administrativos que dicta la administración con
ocasión de la celebración, el desarrollo, la terminación y la liquidación del
contrato, teniendo en cuenta que si bien el Estado en materia contractual se
rige por los principios de la contratación entre particulares, con
preeminencia de la autonomía de la voluntad y la igualdad entre las partes
contratantes, también se rige por disposiciones extrañas a la contratación
particular, las cuales buscan la conservación y prevalencia del interés
general, como la satisfacción de las necesidades de la comunidad,
implícitas en los contratos estatales. Al respecto, ha dicho la doctrina que:
‘La diferencia entre unos y otros, en este aspecto [refiriéndose a los

contratos celebrados por los particulares y entre éstos y el Estado]
reside que en que mientras las convenciones hechas en un contrato de
derecho privado son inmutables y sus términos inflexibles, las que
conforman el contrato administrativo no gozan de esa inmutabilidad e
inflexibilidad rigurosa, sino que admiten cierto grado de mutabilidad
cuando lo impone el interés público que constituye la finalidad del
contrato, mutabilidad que queda restringida a límites reducidos ya que lo
estipulado por las partes en el contrato administrativo debe respetarse
en su esencia, de modo tal que no resulten alterados el objeto y el
contenido de la convención’. (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado Integral
de los Contratos Administrativos).
Al hablar de ‘disposiciones extrañas a la contratación particular’, se hace

referencia específicamente a las llamadas cláusulas exorbitantes o
excepcionales al derecho común, a través de las cuales a la entidad pública
contratante se le reconoce una serie de prerrogativas que no ostentan los

particulares, y que tienen como fundamento la prevalencia no sólo del

interés general sino de los fines estatales. Estos intereses y fines permiten a
la administración hacer uso de ciertos poderes de Estado que como lo
expone el tratadista Garrido Falla, en su Tratado de Derecho Administrativo
‘determina una posición también especial de las partes contratantes, así
como una dinámica particular de la relación entre ellos, que viene a corregir
típicamente la rigurosa inflexibilidad de los contratos civiles’. Poderes de
carácter excepcional a los cuales recurre la administración en su calidad de
tal, a efectos de declarar la caducidad del contrato; su terminación; su
modificación e interpretación unilateral, como medidas extremas que debe
adoptar después de agotar otros mecanismos para la debida ejecución del
contrato, y cuya finalidad es la de evitar no sólo la paralización de éste, sino
para hacer viable la continua y adecuada prestación del servicio que estos
pueden comportar, en atención al interés público implícito en ellos. Sobre el
ejercicio de esos poderes ha dicho el H. Consejo de Estado:
‘Son actos unilaterales de indiscutible factura y sólo pueden ser dictados

por la administración en ejercicio de poderes legales, denominados
generalmente exorbitantes. El hecho que tales actos se dicten en
desarrollo de un contrato, no les da una fisonomía propia, porque el
contrato no es la fuente que dimana el poder para expedirlos, sino ésta
está únicamente en la ley. Esos poderes, así, no los otorga el contrato y
su ejercicio no puede ser objeto de convenio”. (Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, abril 13 de 1994).
En este orden de ideas, las cláusulas excepcionales a los contratos

administrativos, como medidas que adopta la administración y
manifestación de su poder, sólo pueden ser objeto de examen por parte de
la jurisdicción contenciosa y no por particulares investidos temporalmente
de la facultad de administrar justicia, pues si bien los mencionados actos a
través de los cuales estas cláusulas se hacen aplicables, tienen
implicaciones de carácter patrimonial tanto para el contratista particular
como para el Estado, asunto éste que no se puede desconocer y que sería
la base para que los árbitros pudieran pronunciarse, estas implicaciones son
consecuencia del ejercicio por parte del Estado de sus atribuciones y, por
consiguiente, el análisis sobre éstas, sólo es procedente si se ha
determinado la legalidad del acto correspondiente, asunto éste que es de
competencia exclusiva de los jueces e indelegable en los particulares, dado
que la determinación adoptada en esta clase de actos, es expresión directa
de la autoridad del Estado y como tal, únicamente los jueces, en su
condición de administradores permanentes de justicia, tienen la función de
establecer si el acto correspondiente se ajusta a los parámetros legales,
analizando, específicamente, si las motivaciones expuestas en él, tienen
como sustento real, la prevalencia del interés público y el cumplimiento de
los fines estatales, aspectos estos que son el fundamento del ejercicio de
las facultades excepcionales reconocidas al Estado-contratista. Este
análisis, entonces, no puede quedar librado a los particulares, pues a éstos
no se les puede transferir la competencia de decidir sobre las cuestiones
que tocan con funciones de carácter estatal, atribución ésta, exclusiva de
los jueces”. (Subrayas del Tribunal).

Para la Corte, entonces, los poderes excepcionales son todas aquellas

prerrogativas de las entidades públicas, ajenas a la contratación de los
particulares, que les otorgan privilegios por encima de éstos, precisamente
de cara a los fines públicos que busca realizar, y respecto de los cuales se
toman decisiones obligatorias incorporadas en actos administrativos. De
origen francés, las cláusulas exorbitantes –criterio determinante para
identificar un contrato administrativo-, fueron evolucionando hasta distinguir
el origen de los poderes exorbitantes, esto es, la razón de ser de tales
medidas, como quiera que las autoridades públicas deben contar con unas
potestades que les permitan tomar determinaciones respecto de la ejecución
del contrato, sea para modificarlos, terminarlos o interpretarlos en forma
unilateral, como también para imponer medidas para forzar el cumplimiento
–multas-, o bien para definir determinados incumplimientos del contratista
con el fin de contrarrestar los efectos negativos de esa conducta, e incluso,
de acudir a los garantes para paliar las consecuencias económicas. Se trata
de medidas unilaterales que pueden ser tomadas por la entidad pública
contratante, precisamente como garante del interés público; estas
prerrogativas se realizan por medio de actos administrativos obligatorios, con
fuerza ejecutoria incluso en contra del propio contratista. Son prerrogativas
ajenas al derecho privado, en donde los co-contratantes no pueden
ejercerlas motu proprio sino que tendrán que acudir al juez para modificar las
condiciones contractuales o para declarar los incumplimientos e
indemnizaciones de perjuicios consiguientes.
Dentro de los poderes excepcionales, al tenor de esta concepción, pueden

ubicarse aquellos descritos en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, pero
también otros de indudable factura exorbitante pública, como la imposición
de multas, la declaratoria de incumplimiento, la declaratoria de ocurrencia del
siniestro y la liquidación unilateral del contrato.
Todas estas decisiones deben constar en actos administrativos, adoptados

con todas las formalidades legales. Son vinculantes y con fuerza ejecutoria,
por medio de los cuales la Administración Pública resuelve diferentes
cuestiones que tienen que ver con la ejecución y liquidación de los contratos,
que afectan derechos y obligaciones de los contratistas y de la propia entidad
contratante, y que se pueden imponer, incluso en contra de la voluntad del
particular contratista.
La declaración de incumplimiento ha sido reconocida como prerrogativa

pública que puede ser ejercida por la entidad contratante, según la
jurisprudencia administrativa, tal y como lo plasman los artículos 68 numeral
cuarto del C.C.A., 14 de la Ley 80 de 1993, y ahora 17 de la Ley 1150 de
2007. Los pronunciamientos judiciales señalan que se trata de una facultad
que posee la administración pública, con base en sus prerrogativas de
dirección y control del contrato, como de cara a los intereses públicos que se
realizan por medio de la contratación pública. En sentencia del 20 de
noviembre de 2003 (Exp. 19.929), la Sección Tercera del Consejo de Estado

expresó: “Así las cosas, la administración tiene la facultad unilateral de

declarar incumplido al contratista por medio de un acto administrativo, que
permite la efectividad de las pólizas contractuales ya que según lo expresado
en el numeral 5 del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, las
garantías que se prestan en favor de las entidades públicas se integran con
el acto administrativo ejecutoriado que declara el siniestro. …Ese acto
administrativo que declara la operancia del incumplimiento, es entonces el
que concreta la obligación de la aseguradora; si bien es cierto que la póliza
es el documento escrito que emana de la aseguradora y que constituye plena
prueba contra ésta, es el acto administrativo el que determina el alcance de
la obligación, define el incumplimiento contractual, el perjuicio y la
correspondiente indemnización a favor de la entidad estatal”.
Por su parte, respecto del acto administrativo que declara la ocurrencia del
siniestro, en sentencia del 23 de junio de 2010 (Exp. 16.494), la Sección
Tercera hizo un examen de la jurisprudencia sobre la materia y reiteró un
pronunciamiento del 14 de abril de 2005: “Así, puede considerarse que la
Administración sí tiene una facultad especial consagrada en la ley, de
declarar ocurrido el riesgo amparado en virtud de las garantías que en su
favor se hayan otorgado, facultad que no tienen los particulares en el
desarrollo de su actividad contractual y que, por esa razón, constituye una
auténtica prerrogativa del poder público, que no es más que un privilegio de
que goza la administración (1). Se aclara, entonces, que no es cierto lo
expresado por el apelante, en el sentido de que el Tribunal consideró que las
facultades exorbitantes de la Administración no son taxativas. Es evidente
que las mismas -que, más que facultades exorbitantes, son prerrogativas de
poder público-, tienen tal carácter, sin perjuicio de que puedan encontrarse
establecidas en normas diferentes a los artículos 60 y siguientes del Decreto
222 de 1983 o a los artículos 14 y siguientes de la Ley 80 de 1993.” (Subraya
el Tribunal).
Recientemente, el 23 de febrero de 2012, el Consejo de Estado también

expresó (Rad.: 05001-23-26-000-1994-00558-01 [20810]):
“La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido dentro de las

prerrogativas de la administración, precisamente, la de declarar mediante
acto administrativo motivado el siniestro del riesgo de cumplimiento de las
obligaciones o de estabilidad de la obra y calidad de los bienes
suministrados, asegurados mediante las garantías del contrato, con las
cuales se salvaguarda el interés público y se protege patrimonialmente a la
administración.
Para tal efecto, se apoyó en el numeral 5 del artículo 68 del C.C.A, según el
cual las pólizas en las que la administración es beneficiaria prestan mérito
ejecutivo al integrarse al acto administrativo ejecutoriado que declara esa
obligación, de donde se origina la potestad de declarar el siniestro sin que el
asegurador se oponga directamente a la entidad, sino que debe demandar
el acto ante la jurisdicción para impugnar su validez, y aclaró, incluso, que

se trataba de un privilegio, sin carácter sancionatorio, que permitía su

ejercicio después de la ejecución del contrato y de su liquidación 19.
En época más reciente extendió el fundamento de esta decisión al numeral

4º del artículo 68 del C.C.A -que se consideró parcialmente vigente-, cuando
aseveró que:
‘Son válidos los actos administrativos por los cuales la entidad

contratante decidió hacer efectiva la póliza que garantiza la estabilidad
de la obra contratada, al declarar la ocurrencia del riesgo amparado. En
efecto, no cabe duda de que aquélla contaba, para hacerlo, con una
facultad legal expresa, prevista en los numerales 4° y 5º del art. 68 del
C.C.A., en los cuales se relacionan los actos que prestan mérito
ejecutivo, estas dos normas contemplan la posibilidad de que las
garantías constituidas a favor de las entidades estatales, incluida la de
estabilidad de la obra, presten mérito ejecutivo, con las siguientes
precisiones: En primer lugar, lo dicho supone tener claro que el numeral
4 del art. 68, que se encuentra parcialmente vigente, como se deduce de
la sentencia de agosto 24 de 2000 -Exp. 11318, C.P. Jesús María
Carrillo-, en la que señaló: ‘La Sala precisa que si bien es cierto la Ley 80
no derogó en su totalidad el artículo 68 del C.C.A., el cual prevé el
trámite de la jurisdicción coactiva en favor de la administración pública, si
derogó el numeral 4º de la norma, puesto que esta disposición facultaba
a las entidades estatales para aplicar el procedimiento coactivo en contra
de los contratistas, siempre que los contratos, las pólizas de seguro y las
demás garantías que otorgaran a favor de las entidades públicas,
integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final
19
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de
10 de julio de 1997, Exp. 9286, C.P Carlos Betancur Jaramillo. Y agregó: ‘En el campo de la
contratación estatal la administración antes de formular su reclamo a la aseguradora deberá
expedir un acto administrativo unilateral, en el cual declarará ocurrido el siniestro, y frente al
mismo, tanto la aseguradora como el contratista podrán agotar la vía gubernativa e
impugnarlo jurisdiccionalmente. (art 68, ord. 5° del C.C.A.). Se adelanta así el debate en
torno a un acto dictado con base en un poder legal. Acto que una vez ejecutoriado o luego
de resultar fallidas las vías gubernativa y jurisdiccional, prestará con la póliza
correspondiente mérito ejecutivo contra la aseguradora, la que deberá pagar el seguro en
los términos convenidos…’. Ver también sentencias de 24 de agosto de 2002, exp. 13598,
y de 3 de mayo del 2001, exp. 12724, C.P. Ricardo Hoyos Duque: ‘Viene al caso la
distinción que hace el Código de Comercio con relación a los seguros en el campo privado,
puesto que el asegurado o beneficiario del seguro debe dar noticia al asegurador de la
ocurrencia del siniestro y demostrar tal ocurrencia así como la cuantía de los daños (art.
1075 y 1077), sin que tales normas definan cómo debe darse el aviso o la noticia, lo cual
lleva a que pueda hacerse por escrito o verbalmente, utilizando cualquier medio idóneo de
información. Formulada la reclamación por el asegurado, la aseguradora deberá pagar el
valor del siniestro dentro del mes siguiente a la presentación de la misma, u objetar
razonablemente tal reclamación, caso en el cual la póliza no prestará mérito ejecutivo y
será el juez del contrato el que defina si las objeciones formuladas por la aseguradora son o
no fundadas (art. 1080 y 1053 C.Co.). En cambio, en el campo de la contratación estatal la
administración antes de formular su reclamo a la aseguradora para el pago del seguro,
expide un acto administrativo unilateral, en el cual declara ocurrido el siniestro y frente al
mismo tanto la aseguradora como el contratista podrán agotar la vía gubernativa e
impugnarlo judicialmente…”.

del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o

la terminación según el caso. El artículo 75 derogó dicha prerrogativa de
la administración y fijó la competencia únicamente en el juez contencioso
para el trámite de los procesos de ejecución, cuya fuente de la obligación
la configure un contrato estatal.’ De modo que la derogatoria ocurrida,
según lo entendió entonces la Sala, se circunscribe a la atribución de
competencias, para los procesos ejecutivos a la jurisdicción contencioso
administrativa, despojando de la misma a la jurisdicción coactiva, pero no
se extiende a la posibilidad de dictar los actos administrativos a que
dicha norma se refiere, ni a la conformación del título ejecutivo; luego el
numeral 4 del artículo 68 sigue vigente, en cuanto al hecho de que
indiscutiblemente los actos allí relacionados prestan mérito ejecutivo,
pues esto no contraviene la ley 80 de 1993, luego no se ha operado una
derogación tácita en este sentido; lo que sí quedó derogado fue el hecho
de que dicho actos presten mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva,
pues el artículo 75 de la ley 80 ha dispuesto que los procesos de
ejecución, derivados de los contratos estatales, sean de conocimiento de
la jurisdicción contencioso administrativa. En segundo lugar, y partiendo
de la vigencia del numeral 4 citado, éste regula y se refiere
expresamente a las relaciones de naturaleza contractual, cuando los
contratistas constituyen pólizas a favor del Estado, las cuales, junto con
el acto administrativo de liquidación, la declaratoria de caducidad o la
terminación, prestan mérito ejecutivo. Ahora bien, el numeral 5 establece
que cualquier otra garantía presta mérito ejecutivo a favor del Estado,
junto con el acto administrativo que declara la correspondiente
obligación. Para la Sala estas dos normas se deben integrar, para
comprender su alcance y significado plenos, integración de la cual resulta
que cualquier póliza contractual, constituida a favor del Estado, presta
mérito ejecutivo -aunque no por jurisdicción coactiva-, pues no es lógico
-ni es el sentido de la norma- fraccionar el mérito ejecutivo de las
garantías contractuales a favor del Estado, cuando es claro que el
numeral 4 citado incluye todos los amparos que puede contener una
póliza; y el numeral 5 incluye cualquier otro tipo de garantía a favor del
Estado, de donde se deduce que el propósito mismo de la norma es el de
otorgar una prerrogativa a las entidades estatales para que puedan
declarar ellas mismas el siniestro, y hacerlo exigible en forma
20
efectiva…’ .
Por consiguiente, para la Corporación ha sido claro que frente a los

contratos estatales, la administración goza de la facultad de declarar el
siniestro de una póliza mediante un acto administrativo unilateral, potestad
que no es sancionatoria ni se reduce a algunos tipos de amparos de la
póliza o garantía, y que no tienen los particulares en el desarrollo de su
actividad contractual, pues sitúa a la entidad en una posición de privilegio,
dado que le basta la expedición del acto debidamente motivado, el cual
goza de la presunción de legalidad para iniciar la ejecución 21”. (Consejo de
20
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de
14 de abril de 2005, exp. 14.583, C.P. Alier Hernández Enríquez.
21
Finalmente, acogiendo el criterio jurisprudencial de la Corporación, y para zanjar cualquier
duda sobre la inexistencia de una autorización expresa en la Ley 80 de 1993, para declarar

Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia

de 14 de abril de 2005, Exp. 14.583. Subrayado del Tribunal).
2. DE LA COMPETENCIA EN ESTE PROCESO ARBITRAL
Luego de las consideraciones generales, el Tribunal examina concretamente

la temática relativa a su competencia respecto de las diferentes pretensiones
y oposiciones formuladas por las partes en este proceso arbitral.
En el momento procesal oportuno, al decidir sobre su propia competencia, el

Tribunal asumió el conocimiento de la presente controversia, mediante
providencia identificada con el No. 8 en la audiencia del 22 de junio de 2011
(acta No. 5).
En ese momento, expresó el Tribunal que “…Se observa que las diferencias
que se traen a conocimiento de este Tribunal en la demanda principal –según
reforma oportunamente traída a los autos- y en la de reconvención, así como
en sus respectivas contestaciones, se ubican dentro del marco –amplio en
realidad- trazado en la cláusula compromisoria, por lo cual ha de entenderse
debidamente cumplido el requisito de estar comprendidas en el pacto arbitral
las controversias sometidas a decisión de los árbitros, para declarar la
competencia en este asunto”.
El auto por medio del cual el Tribunal asumió la competencia fue recurrido en
reposición por la parte convocada, haciendo suyos los planteamientos
esbozados en las contestaciones de la demanda inicial y de la reforma como
excepción de fondo por falta de competencia, bajo el argumento que la
pretensión inicial plasmada en la demanda y luego la pretensión común a
todas las pretensiones se referían a la liquidación del contrato, en tanto que
el contrato ya había sido liquidado por la UAESP y que lo que se pedía era
un pronunciamiento respecto de la legalidad del acto administrativo derivado
de una facultad exorbitante. Los hechos referidos en la demanda reformada
sobre los efectos económicos del acto administrativo, se referían en realidad
a ataques respecto de la legalidad del acto de liquidación unilateral.
Del recurso de reposición se dio traslado a la parte convocante, quien pidió

que el auto se mantuviera, pues “…no ha solicitado en la demanda la
liquidación unilateral del contrato, que la apoderada de la UAESP no está
el siniestro del incumplimiento en los casos diferentes a cuando se declara la caducidad del
contrato (art. 18), en particular, por estimar que existe discusión sobre la vigencia de los
numerales 4 y 5 del artículo 68 del C.C.A., frente a la exclusión de la actividad contractual
por virtud del artículo 75 del estatuto de contratación, el artículo 7 –inciso 5- de la Ley 1150
de 2007, estableció expresamente esta facultad al indicar que “…El acaecimiento del
siniestro que amparan las garantías será comunicado por la entidad pública al respectivo
asegurador mediante la notificación del acto administrativo que así lo declare…” No
obstante, esta facultad deberá sujetarse a los criterios que fije el Gobierno Nacional para la
exigencia de garantías, de conformidad con lo preceptuado en el inciso 4 de la citada norma.

proponiendo un debate sobre la legalidad del acto de liquidación

unilateral…”, y que no estaba debatiendo sobre la legalidad del acto
administrativo.
Para resolver la impugnación, el Tribunal expresó que “…su competencia se

deriva de la cláusula compromisoria, que como se transcribió, incluye
expresamente pronunciamientos en punto a la liquidación del contrato y, en
segundo término, con respecto al argumento de la recurrente en el sentido de
que el contrato ya fue liquidado, observa el Tribunal que en este momento no
puede pronunciarse sobre la exclusión de una temática propuesta en la litis,
toda vez que cualquier decisión del Tribunal requiere un estudio sobre el
fondo de la controversia, como quiera que se trataría de definir
anticipadamente si la pretensión de la convocante de liquidar el contrato es o
no procedente. En consecuencia, el tribunal no repone el auto recurrido”.
(folio 308 del Cuaderno Principal No. 4)
De haberse aceptado el argumento planteado en ese entonces por la

UAESP, respecto de excluir de su competencia determinadas pretensiones,
se hubiere tenido que examinar el fondo de la controversia en un momento
inapropiado, lo cual hubiere sido una desatención del cardinal principio del
debido proceso.
Al instante de pronunciarse de mérito sobre el conflicto contractual suscitado

entre PROACTIVA y la UAESP, se examinará el fondo de la cuestión
planteada en los inicios de la controversia, para verificar hasta dónde puede
ir el pronunciamiento final del Tribunal, sin desbordar los límites de su propia
competencia, como en su momento lo hará el panel arbitral.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
1. LOS PRESUPUESTOS PROCESALES
Revisada la actuación, observa el Tribunal que están adecuadamente

cumplidos los requisitos exigidos para la validez del proceso, los que
permiten resolver de fondo el asunto.
Ya se hizo la rememoración de las partes del litigio, su naturaleza y

representación legal, y se aludió a su comparecencia a este trámite a través
de apoderado judicial, con lo cual se verifica su capacidad y debida
representación en el proceso.
Con respecto a los requisitos formales tanto de la demanda principal como

de la de reconvención, el Tribunal no tiene reparo frente a ellas, tal como
fueron admitidas debidamente en su oportunidad.

En cuanto a la competencia del Tribunal, ya tuvo ocasión de referirse

precedentemente fijando su posición sobre el particular.
2. DE LAS PRETENSIONES Y LAS EXCEPCIONES
2.1. PRETENSIONES DE PROACTIVA
La demanda de PROACTIVA recoge: A. Pretensiones principales

(declarativas y de condena generales y particulares); B. Subsidiaria a las
anteriores; C. Común a todas las pretensiones.
2.1.1. PRIMER APARTADO DE PRETENSIONES
En el primer apartado se formulan pretensiones principales, como un marco

general, en la búsqueda de declaraciones sobre la actuación de la entidad
demandada tanto en la parte precontractual como contractual, que califica de
proceder con dolo, culpa grave o negligencia, derivada de once conductas
que enuncia y luego desarrolla en veintitrés grupos de pretensiones
subsidiarias y con petición posterior de declaratoria de inexistencia de
incumplimientos (esto último, bajo el título “PRETENSIONES RESPECTO DE
LOS HECHOS EXPUESTOS EN EL CAPÍTULO III DE LA DEMANDA”) y, por
último, pide restablecimiento del equilibrio económico y liquidación del
contrato de concesión, más adelante reseñados pormenorizadamente.
El Tribunal procede al estudio de estas pretensiones en el mismo orden que

se plantean en la demanda principal, con la siguiente observación: se
estudiará cada uno de los grupos de manera tal que las conductas
denunciadas queden subsumidas en el análisis global de las pretensiones
principales por guardar estrecha relación o corresponder al enunciado
general de los grupos de pretensiones subsidiarias que se estudiaran más
adelante, salvo las que no tienen doble formulación.
Las conductas que la convocante denuncia como dolosas o con culpa grave
o negligencia de la UAESP, como pretensiones declarativas principales, las
enmarca de la siguiente manera:
“1. Sabía que el RSDJ estaba en condiciones sub-óptimas para la operación

y deliberadamente lo ocultó a los oferentes y a Proactiva.
2. Entregó el RSDJ en condiciones sub-óptimas para la operación a

sabiendas de que ello le iba a representar a Proactiva mayores costos y
gastos que no iba a tener la oportunidad de incluir en su propuesta
económica.
3. Se negó a indemnizar los perjuicios o a restablecer el equilibrio

económico del Contrato, según el caso, a sabiendas de que ello iba a poner
a Proactiva en una muy difícil posición para la ejecución del Contrato y el

adecuado cumplimiento de sus obligaciones.
4. A sabiendas de que adeudaba dineros a Proactiva, como es el caso de lo

dejado de pagar por concepto del Descuento de Licitación, se negó a
pagarlos y finalmente sólo los reconoció, sin pagarlos, sin intereses y sin
ningún tipo de actualización, cuando ya había finalizado el Contrato,
privando al contratista del flujo de caja necesario para la operación del
RSDJ.
5. Que la UAESP pretende exigirle a Proactiva el cumplimiento de la

Licencia Ambiental, que correspondía exclusivamente por Ley y por el
Contrato cumplir a la UAESP. No conforme con exigir el cumplimiento de
algo que a Proactiva no le correspondía, pretende además que Proactiva
realice las actividades correspondientes a la operación del RSDJ durante la
totalidad de la vida útil del RSDJ, desconociendo que tanto ella misma como
otros operadores, en el pasado y en el futuro, tendrían una vinculación
directa con el cumplimiento de esas obligaciones. Con lo anterior, le
atribuyó a un solo contratista las actividades ambientales que correspondían
a la UAESP exclusivamente en el periodo total de vida útil del RSDJ y, en la
mejor de las interpretaciones para la UAESP, le atribuyó a un solo
contratista lo que debió estar a cargo de varios contratistas y de la UAESP.
6. Que la UAESP pretende que se revierta maquinaria que no fue entregada

a Proactiva para la ejecución de las labores, en contravía de las
disposiciones del Contrato, de la ley, de la buena fe y de la lógica formal. Lo
cierto es que la maquinaria que la UAESP puso a disposición de Proactiva
al inicio del Contrato y que se debía restituir, ni siquiera estaba en
condiciones de operar. Es decir, la UAESP no sólo no entregó la maquinaria
que tenía que entregar en el estado en que debía hacerlo, sino que ahora
pretende que se le entregue maquinaria nueva que Proactiva no está
obligada a entregar. En consecuencia, deriva de su incumplimiento en la
entrega de maquinaria una obligación de entregar maquinaria nueva,
creando esta obligación a partir de su propia culpa.
7. La UAESP, reconociendo expresamente que una actividad no constituye

una obligación de acuerdo con el Contrato y, por lo tanto, reconociendo
expresamente su inexigibilidad a Proactiva, concluye de manera contraria a
tal reconocimiento, que sí exigirá su ejecución a Proactiva, argumentando
simplemente que la Interventoría, designada por la UAESP, considera que
debe hacerse y que, por tanto, la no ejecución de la misma debería
considerarse un incumplimiento. Es decir, la UAESP crea una obligación
que no existe en el Contrato e inmediatamente la considera incumplida, todo
ello a través de la Interventoría que ella misma designó.
8. Que la UAESP incluyó dentro de la Resolución No. 677 de 2010 por

medio de la cual se pretende liquidar el Contrato, manifestaciones sobre
incumplimientos de obligaciones, cuyos perjuicios tasa de manera
autónoma, incumpliéndolo con este proceder.
9. Que la UAESP promovió y avaló el contrato para la disposición de

biosólidos en el RSDJ celebrado entre BAS y Proactiva y, 10 años después,

pretende desconocerlo y, además, apropiarse de manera arbitraria e

injustificada de lo percibido por Proactiva con ocasión de este contrato.
10. Que la UAESP celebró convenios con decenas de municipios para la

disposición de sus basuras, por lo cual recibió una remuneración y se la
guardó para sí, sin reconocer pago alguno a Proactiva.
11. Que se declare que la UAESP incumplió sus funciones al no haber

puesto en operación escombreras para disponer escombros y, como
consecuencia de su incumplimiento, ordenó la disposición de escombros en
el RSDJ, a pesar de los múltiples requerimientos de Proactiva para cesar
esta disposición y del compromiso expreso asumido por la UAESP frente a
Proactiva de poner en operación escombreras para cesar la disposición de
escombros en el RSDJ”.
Y como pretensión de condena invoca PROACTIVA:
“Primera: Que como consecuencia de la prosperidad, total o parcial, de las

pretensiones anteriores, condene a la totalidad de los perjuicios
ocasionados, que se han acreditado en este proceso, o los que el Tribunal
considere demostrados, en los términos y en las cuantías de las
pretensiones de condena que se establecen a continuación de las
pretensiones declarativas subsidiarias, adicionando, en los términos del
artículo 1616 del Código Civil, todos los perjuicios directos, previsibles e
imprevisibles, que se encuentran demostrados en el dictamen pericial
aportado con esta demanda y los que determine el perito designado para
elaborar los dictámenes solicitados, o los que el Tribunal considere
apropiados”.
Las dos primeras conductas trascritas atrás giran en torno a que la UAESP
sabía que el RSDJ estaba en condiciones sub-óptimas para la operación y,
además, deliberadamente ocultó esa situación a los oferentes y a
PROACTIVA, y así entregó el relleno a sabiendas de que ello le
representaría a ésta mayores costos y gastos que no tuvo oportunidad de
incluir en su propuesta económica. En estricto sentido, las dos conductas,
generadoras de incumplimiento según la convocante, encuentran un espacio
excepcional en los grupos de pretensiones mencionadas y, por tanto, mueve
al Tribunal a estudiarlas enseguida, sin que se prescinda en otro momento de
hacer las referencias o precisiones que correspondan.
El complejo mundo actual de los negocios impulsa a que, con mayor

frecuencia, se construyan distintas clases de contratos que se acomoden a la
realidad de la vida moderna. Particularmente, la actividad mercantil se
enriquece en el tráfico con la aparición de nuevas figuras negociales, regidas
o apoyadas por el principio de la autonomía privada y de la libertad
contractual. En verdad, ordenamientos privados positivos de distintos
Estados se han comprometido en incorporar, en sus respectivos estatutos
legales, nuevas modalidades contractuales.

El contrato de concesión es uno de aquellos negocios jurídicos que ha

tomado fuerza y auge en su utilización. Y mientras los códigos privados
patrios no han asumido el compromiso de incorporarlo en su estructura o
régimen contractual, la Ley 80 de 1993 sí lo tuvo en cuenta entre los pocos
contratos que expresamente menciona o califica en el artículo 32.
El término concesión tiene en el ámbito del derecho, en general, y en el

derecho público colombiano, en particular, la connotación básica de acto o
negocio jurídico mediante el cual se autoriza u otorga a un particular, persona
natural o jurídica, la posibilidad de ejercer una determinada actividad que por
sus características e incidencia social no puede ser desarrollada de manera
libre y espontanea sino en virtud de autorización, permiso, habilitación o
encargo por parte de las autoridades.
Como ha puesto de presente el Consejo de Estado, para efectos jurídicos, el

término concesión tiene al menos dos significados: i) Como autorización o
permiso, caso en el cual ostenta generalmente las características de los
actos jurídicos unilaterales -actos administrativos-, con algunas
particularidades que destaca la doctrina administrativa, derivadas de la
necesidad de petición o aceptación del particular las cuales constituyen, en
esos supuestos, requisito de validez del acto; ii) Como contrato, supuesto en
el que, señala el Consejo de Estado, “hace referencia a aquellas
modalidades de concesión22 que han sido tipificadas como contrato por la
misma ley 80 de 199323, o por otras disposiciones legales, por ejemplo,
concesión minera24, concesión petrolera25, concesión para la explotación de
juegos de apuestas permanentes 26, concesión de servicios de telefonía de
larga distancia nacional e internacional27, concesión en contratos de aseo28,
22
Es necesario hacer la aclaración de que en el derecho privado existe también la concesión
como el contrato atípico e innominado en virtud del cual una parte concede a la otra la
explotación de determinado negocio a cambio de una remuneración. No obstante, cualquier
referencia adicional es irrelevante para el presente análisis, en el cual sólo se trata la
concesión en el derecho administrativo.
23
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Bogotá, D.C,
siete (7) de marzo de dos mil siete (2007), Radicación: 11001-03-26-000-1995-11542-00, Actor:
Susana Montes de Echeverri, Demandado: Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
“CRT”, Acción pública de nulidad (Expediente: 11.542), C. P. Ramiro Saavedra Becerra: “…la
ley 80 de 1993 tipificó tres especies de concesión: i) la concesión de servicio público, cuando
se otorga a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación,
organización o gestión, total o parcial, de un servicio público; ii) la concesión de obra pública,
cuando el contratista tiene a su cargo la construcción, explotación o conservación total o
parcial, de una obra o bien destinado al servicio o uso público y iii) la concesión de bien
público, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinado al servicio o
uso público”.
24
Ley 685 de 2001 (Código de Minas), Ley 418 de 1997.
25
Decreto 1760 de 2003, Decreto 409 de 2006.
26
Ley 643 de 2001, Ley 1 de 1.982, Decreto 386 de 1983, Decreto 033 de 1984.
27
Decreto 2122 de 1992, Ley 142 de 1994, Decreto 1972 de 2003.
28
Ley 142 de 1994, Ley 689 de 2001, Decreto 891 de 2002.

concesión de las riberas de los ríos29, concesión de servicios de radiodifusión

sonora30, etc” (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de
mayo de 2007, Exp.: 41001-23-31-000-2004-00369-01[AP]).
Ciertamente, el numeral 4 artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se encarga de

identificar los contratos de concesión como aquellos “...que celebran las
entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada
concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión,
total o parcial, de un servicio público, o la construcción o conservación total o
parcial de una obra o bien destinados al servicio o uso público así como
todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o
funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y
bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una
remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o
en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una
suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad
de contraprestaciones que las partes acuerden”.
De la presentación que hace la Ley 80 de 1993 de los contratos de

concesión, resulta relevante destacar sucintamente el objeto, la
remuneración y la responsabilidad de las partes, concedente y concesionario,
obviamente con apoyo en los fines de la contratación estatal que previene el
artículo 3 de dicha ley: “Los servidores públicos tendrán en consideración
que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades
buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de
dichos fines... Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y
ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el
logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica
obligaciones”.
El objeto gira alrededor de varios contenidos, separados o conjuntos:

prestación, operación, explotación, organización y gestión, total o parcial, de
un servicio público (concesión de servicios) o la construcción, explotación,
conservación, total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio
público y de todas aquellas actividades necesarias para una adecuada
prestación o funcionamiento de la obra o del servicio (concesión de bienes),
que una entidad estatal (concedente) le confiere a una persona
(concesionario). Tanto concedente como concesionario deben saber de los
alcances del objeto y de las obligaciones.
La remuneración, que se contrae a la prestación a cargo del concedente,

tiene, así mismo, variados contenidos separados o combinados: derechos,
29
Ley 1 de 1991.
30
Decreto 1447 de 1995, Decreto 1439 de 1998.

tarifas, tasas, valorización o participación en la explotación del bien, o en una

suma periódica, única o porcentual.
Vistos esos extremos prestacionales, objeto y remuneración, se identifica el

carácter bilateral del contrato de concesión con marcadas y recíprocas
obligaciones legales o convencionales, sucesivas o periódicas. Pero al
mismo tiempo sirve para identificar otras características: la onerosidad y la
conmutatividad, bajo el entendido de que las partes recíprocamente se
benefician y se afectan y desde el inicio conocen el alcance de sus
prestaciones que esperan sean equilibradas y equivalentes.
Punto relevante de la responsabilidad concierne con las obligaciones

esenciales de los contratantes, que se hacen coincidir con las prestaciones
mismas: construcción, operación, mantenimiento, etc. y el pago de la
remuneración. Con todo, el Tribunal considera pertinente dejar sentado
desde ahora el alcance de la expresión por cuenta y riesgo, que el artículo 32
menciona en el obrar del concesionario, que no es nada distinto que trasladar
a éste el álea normal de la ejecución del objeto del contrato, mas no el álea
anormal; por consiguiente, de ocurrir esto último no se excluye la
consideración y aplicación del principio del restablecimiento de equilibrio
económico, cuando se altera de manera imprevista la equivalencia del
contrato de concesión.
En sentencia del 17 de mayo de 2007 (Exp. AP-00369-0), la Sección Tercera

del Consejo de Estado recordó que tanto esa Corporación (sentencias del 19
de junio de 1998 -Exp.10.217- y del 9 de diciembre de 2004 -Exp. 27.921-)
como la Corte Constitucional (sentencias C-250 del 6 de junio de 1996 y
C-711 del 9 de diciembre de 1996) han extraído de las disposiciones legales
los elementos estructurales del contrato de concesión, a saber:
“— Implica una convención entre un ente estatal, concedente, y otra

persona, concesionario.
“— La entidad estatal otorga a un particular la operación, explotación,

gestión, total o parcial de un servicio público, o la construcción,
explotación o conservación total o parcial de una obra pública.
“— Puede acudirse a ella también para la explotación de bienes del

Estado o para el desarrollo de actividades necesarias para la prestación
de un servicio.
“— La entidad pública mantiene durante la ejecución del contrato la

inspección, vigilancia y control de la labor a ejecutar por parte del
concesionario.
“— El concesionario debe asumir, así sea parcialmente, los riesgos del

éxito o fracaso de su gestión, y por ello obra por su cuenta y riesgo.

“— El particular recibe una contraprestación que consistirá, entre otras

modalidades, en derechos, tarifas, tasas, valorización, participación en
la explotación del bien.
“— Deben pactarse las cláusulas excepcionales al derecho común,

como son las de terminación, interpretación y modificación unilaterales,
de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad.
“— El concesionario asume la condición de colaborador de la

administración en el cumplimiento de los fines estatales, para la
continua y eficiente prestación de los servicios públicos o la debida
ejecución de las obras públicas.
De la definición legal y de las notas jurisprudenciales que se han señalado,

pueden reiterarse, entonces, para los efectos del presente análisis, las
siguientes características del contrato de concesión:
i) En el supuesto legal se trata de un acto convencional entre el

Estado, concedente, y el particular, concesionario, que la propia ley
califica de manera explícita como “contrato de concesión”;
ii) Su objeto consistirá en la prestación, operación, explotación,

organización o gestión de un servicio público, la construcción,
explotación o conservación total o parcial de una obra pública, la
explotación de bienes del Estado o de obras o bienes destinados al
servicio o uso públicos o para el desarrollo de actividades
necesarias para la prestación de un servicio;
iii) El contrato implica que la prestación, explotación o actividad, sean

efectuadas “por cuenta y riesgo del concesionario”, es decir que el
contratista debe asumir, así sea parcialmente, los riesgos del éxito
o fracaso de su gestión. Empero, no debe olvidarse que el
concesionario ostenta la condición de colaborador de la
administración en el cumplimiento de los fines estatales, para la
continua y eficiente prestación de los servicios públicos, la debida
ejecución de las obras públicas o la explotación de los bienes del
Estado, por lo que, teniendo como referente necesario la ecuación
económico-financiera plasmada al momento de contratar, se ha de
garantizar el equilibrio financiero durante el término de ejecución
del contrato, y restablecerlo cuando quiera que resulte alterado o
afectado, en los eventos de ejercicio por parte de la Administración
de las potestades excepcionales –doctrinariamente denominadas
exorbitantes- previstas en la ley (modificación, interpretación o
terminación unilaterales) o por el acaecimiento de circunstancias
imprevisibles al momento de contratar.

iv) La remuneración del contratista consistirá, entre otras

modalidades, en el pago de derechos, tasas, tarifas, valorización o
participación en la explotación del bien o servicio.
La Administración concedente conserva, durante toda la vigencia del

contrato, la vigilancia y el control de la ejecución por parte del contratista o
concesionario.
No hay duda alguna que el contrato celebrado entre la UESP, luego UAESP,
y PROACTIVA, fue de concesión, con el objeto de que ésta operara el
Relleno Sanitario Doña Juana, con un plazo inicial hasta el 31 de diciembre
de 2000, con posibilidad de extensión a cinco años bajo la condición
convenida relacionada con la obtención de la licencia ambiental de las zonas
nuevas –cosa que ocurrió-, y se prorrogó en cuatro ocasiones: 27 de enero
de 2005, 31 de agosto de 2007, 7 de diciembre de 2007 y 7 de abril de 2008.
Confrontado el contenido del contrato C-011 de 2000 celebrado entre

PROACTIVA y la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos de Bogotá, con las
características legales del contrato de concesión tal como las precisa y
desarrolla la doctrina jurisprudencial, se observa:
i) La denominación acogida explícitamente por las partes alude, de

manera precisa, a un contrato de concesión. Se trata entonces de
un real acuerdo de voluntades y no de la otra modalidad
concesional, a la que también se hizo referencia, la cual se
sustenta en una decisión unilateral de la Administración;
ii) El concesionario asumió, por su cuenta y riesgo, la administración,

operación y mantenimiento del relleno sanitario Doña Juana,
incluidas de manera explícita las obras de adecuación del terreno,
operación del alojamiento técnico de las basuras, el diseño de
nuevas zonas de disposición final, como también los estudios,
trámites y requerimientos ambientales y de otra índole que sean
necesarios para la operación y mantenimiento de las zonas, la
operación y mantenimiento del sistema de extracción de gases y la
operación y mantenimiento de los lixiviados, así como del
mantenimiento general del predio;
iii) En la cláusula segunda del contrato se estipuló que el

concesionario se comprometía no sólo respecto de las
obligaciones en él pactadas, sino también en aquellas plasmadas
en el artículo 5º de la Ley 80 de 1993 y las derivadas de la
naturaleza del contrato de concesión. En virtud de esta misma
cláusula, el concesionario asumió la obligación de “…realizar todas
las actividades que sean necesarias para cumplir adecuadamente
con el objeto del contrato, teniendo para estos efectos en cuenta
que la administración, operación y mantenimiento del relleno

sanitario Doña Juana se realiza por su cuenta y riesgo y que en

consecuencia el Distrito Capital, en lo que se relaciona con el
objeto del contrato, no asume responsabilidades distintas de las
que se derivan de la dirección, inspección y vigilancia que debe
ejercer”. En la referida cláusula segunda del contrato C-011 de
2000, dentro de las obligaciones del concesionario, quedaron
incorporadas unas de índole general, que se destacan a
continuación, y otras de carácter específico que serán analizadas
ulteriormente en torno de las cuestiones y pretensiones formuladas
por las partes dentro del presente proceso. Mediante el numeral
1.6, las partes convinieron que el concesionario debía “Conservar y
mantener las tecnologías, equipos, bienes muebles e inmuebles
que le suministre la entidad contratante en perfecto estado de
funcionamiento, y construir, adquirir en propiedad y destinar a la
concesión aquéllos que no le sean suministrados y que se
requieran para el adecuado cumplimiento del objeto del contrato”.
En el numeral siguiente se acordó como obligación del
concesionario “Cumplir el reglamento de la concesión expedido por
el Distrito Capital mediante Decreto 608 del 28 de septiembre de
1994 y sus modificaciones”. Así mismo, en el numeral 2.1.16, de
dicha cláusula segunda del contrato C-011 de 2000, aunque
incluida entre las obligaciones especificas del contratista, se
expresa que este se obliga a “Realizar las demás acciones,
trabajos y obras que se requieran para mantener la totalidad del
relleno en condiciones técnicas y ambientales óptimas”.
iv) En consonancia con la naturaleza y características del contrato de

concesión, el contratista o concesionario se comprometió a cumplir
el objeto del contrato por su cuenta y riesgo –como se expresa en
diversos pasajes del texto contractual- en especial en el
encabezamiento y la cláusula primera. Por ello, como se estipula
en la cláusula décima quinta, el contratista goza de plena
autonomía técnica, financiera y administrativa para la ejecución de
la concesión. Por virtud de la autonomía acordada, el
CONCESIONARIO ejecutará el contrato con sus propios medios
tecnológicos, financieros, humanos y materiales, sin que pueda
derivarse para el DISTRITO ninguna vinculación con tales medios
ni con terceros que adquieran vínculos con el CONCESIONARIO
en virtud de responsabilidades contractuales o extracontractuales
del mismo. De igual manera, el CONCESIONARIO proveerá todos
los recursos, equipos, herramientas, maquinarias, utensilios,
dotaciones, insumos, muebles y enseres, combustibles, repuestos,
materiales, equipos de comunicación, sistemas de computación y
sus programas y, en general, todos los implementos necesarios
para la ejecución de la concesión. Ahora bien, expresa el texto
contractual en cita, que el contratista, “en todo caso, deberá
sujetarse a las disposiciones legales, reglamentarias,

administrativas de cualquier orden, a las estipulaciones del

contrato, a las normas del reglamento de la concesión y a lo
previsto en los demás documentos que hacen parte integrante del
contrato”.
v) También de acuerdo con las pautas normativas propias del

contrato de concesión, en la cláusula 16ª se determinan los
alcances de la responsabilidad que incumbe al contratista. Así,
entre otros aspectos se expresa que el contratista será el
responsable por la administración, operación y mantenimiento del
relleno sanitario Doña Juana, en los términos pactados en el
presente contrato. De manera específica se hace explícita la
responsabilidad del contratista por las calidades del personal, la
organización, la calidad de equipos, materiales y en general, de
todos los medios, sistemas, elementos o recursos materiales,
humanos e intelectuales que destine a la concesión, así como por
la planificación adecuada que le permita garantizar la prestación
del servicio público objeto del contrato con la oportunidad,
cubrimiento, eficacia y calidad requeridos, al igual que la ejecución
de las actividades de soporte para el funcionamiento de la
concesión. Y se enuncian las consecuencias de su obligación de
responder en variados ámbitos: frente a su personal y frente a
terceros de las reclamaciones de cualquier carácter, por daños
causados por su culpa o la del personal que se encuentra bajo su
dependencia a las personas, propiedades, instalaciones o
maquinarias de terceros, como consecuencia de la concesión, ya
sea por falta de cuidado en el trabajo o por cualquier otro motivo
que le fuere imputable, con ocasión de los trabajos de la
concesión, debiendo en consecuencia reparar o indemnizar el
daño o perjuicio.
vi) La remuneración del contratista, conforme a la cláusula sexta del

contrato, consiste en un porcentaje cuyo máximo se fijó en el
contrato inicialmente según anualidades y posteriormente (a partir
de la prórroga de 31 de agosto de 2007) en el 9% “del recaudo
zonal total de la concesión de servicios de aseo de Bogotá D.C.”.
En la remuneración así establecida “…se encuentran
comprendidos la totalidad de los costos administrativos,
financieros, operativos, de publicidad y promoción, fiscales y
cualesquiera otros, así como la retribución del capital, el trabajo y
los conocimientos técnicos y científicos del CONCESIONARIO,
incluyendo las licencias de uso de tecnologías o procesos que no
sean de su propiedad, correspondientes al desarrollo del objeto del
contrato por el CONCESIONARIO. Así mismo las mencionadas
remuneración y compensaciones económicas incluirán la
amortización de las inversiones efectuadas por el
CONCESIONARIO para la organización y puesta en

funcionamiento de la concesión, siendo entendido que EL

DISTRITO no queda obligado a reintegrar suma alguna al
CONCESIONARIO por aquella parte de la inversión que no haya
sido completamente amortizada al término del plazo de la
concesión” –segundo inciso-. “El porcentaje del recaudo total
zonal, pactado con el concesionario como retribución por la
operación de disposición final en el relleno sanitario se mantendrá
constante, independientemente de la modalidad que el Distrito
Capital -UESP- adopte para recaudar y atesorar los recursos
necesarios para el pago por la prestación del servicio” -último
inciso-.
vii) Habida cuenta de la naturaleza y el régimen del contrato de

concesión -artículo 27 de la Ley 80 de 1993-, en el contrato C-011
de 2000 -cláusula vigésima séptima- se previeron mecanismos
para el mantenimiento del equilibrio económico del contrato. En
ese orden de ideas, “Siempre que el DISTRITO ejerza las
potestades excepcionales de interpretación, modificación y
terminación unilaterales del contrato, éste deberá en el mismo acto
administrativo reconocer y ordenar las compensaciones e
indemnizaciones en favor del CONCESIONARIO que resulten
pertinentes. De igual manera se procederá en los eventos de
modificaciones al reglamento de la concesión que impliquen
variaciones en el equilibrio económico del contrato. Igualmente, el
DISTRITO solicitará al CONCESIONARIO la actualización o la
revisión de precios cuando se produzcan fenómenos que alteren
en contra del DISTRITO el equilibrio económico o financiero del
contrato”. Así mismo, se prevé que “Por su parte, El
CONCESIONARIO podrá solicitar el restablecimiento de la
ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la
ocurrencia de circunstancias imprevistas que no sean imputables al
CONCESIONARIO. Cuando el equilibrio se rompa por el
incumplimiento del DISTRITO deberá restablecerse la ecuación
contractual surgida al momento de la celebración del contrato”.
viii) La vigilancia y el control de la ejecución del contrato, elemento de

la contratación administrativa –artículo 14 de la Ley 80 de 1993-
que ostenta proyecciones especiales en el contrato de concesión,
se plasma también en el contrato C-011 de 2000 cuando al regular
lo relativo a la interventoría del contrato, prevé que el DISTRITO
verificará el cabal desarrollo y la ejecución del contrato
directamente, por medio de su personal o por conducto de terceros
contratados para el efecto -cláusula catorce-. Allí mismo se
establecen las funciones que “por lo menos” debe cumplir el
interventor y que se traducen, entre otras, en acción de verificación
del cumplimiento de las obligaciones del concesionario, en la
formulación de observaciones y recomendaciones sobre la calidad,

oportunidad y eficacia de la ejecución contractual y la supervisión

del buen funcionamiento de las maquinarias y elementos
dedicados al cumplimiento del objeto Contractual. La actividad de
vigilancia y control contractual comporta el ejercicio de medios
coercitivos y de penalización de las conductas y omisiones,
incumplimientos del contratista que previstos por la ley se plasman
y desarrollan para el caso, en el propio contrato, como se pone de
manifiesto en las cláusulas sobre multas –décima novena-, penal
pecuniaria –vigésima-, caducidad y sus efectos –vigésima segunda
y vigésima tercera-.
ix) En correspondencia con su naturaleza y características, en el

contrato C-011 de 2000 se incluye igualmente la estipulación
-cláusula trigésima tercera- sobre reversión por parte del
concesionario al Distrito, de los equipos y demás bienes muebles e
inmuebles que haya recibido de éste para los fines de la
concesión, en perfecto estado de conservación y funcionamiento,
teniendo en cuenta el desgaste normal derivado de su utilización.
Las mejoras y adiciones que se hayan efectuado sobre tales
bienes por el CONCESIONARIO serán de propiedad del
DISTRITO, sin derecho a compensación o indemnización para el
CONCESIONARIO. En el texto se distinguen y regulan dos
supuestos, según que la reversión deba operar por terminación del
contrato por expiración del término contractual o con anterioridad a
él –en concordancia con los artículos 14.2 y 19 de la Ley 80 de
1993-.
En armonía con las consideraciones que anteceden, este Tribunal Arbitral ha

de concluir que el contrato C-011 de 2000 celebrado entre las partes ya
enunciadas y resultado de un proceso licitatorio fallido y de una ulterior
invitación a firmas determinadas en etapas sucesivas en las cuales participó
PROACTIVA, tuvo por objeto la administración, operación y mantenimiento
del Relleno Sanitario Doña Juana por cuenta y riesgo del concesionario. De
manera explícita, se hace alusión en variados pasajes del contenido
contractual a que dicho negocio jurídico es un contrato de concesión o se
rige por el sistema de concesión, y así mismo, cuando se alude a las partes
contratantes se las menciona reiterativamente como concedente -La UAESP-
y concesionario –PROACTIVA-.
Por supuesto, no se trata tan sólo de las denominaciones acogidas por las
partes para calificar el contrato por ellas celebrado y de las referencias a las
disposiciones legales pertinentes. También esa intencionalidad resulta
plasmada en el texto del contrato de manera explícita e inequívoca. Al
respecto baste reiterar, según lo analizado, el resalto efectuado, entre otras,
en torno de las cláusulas relativas al objeto, forma de pago, obligaciones
generales y especiales del contratista, la autonomía técnica, administrativa y
financiera para la ejecución de la concesión, la responsabilidad, las

obligaciones especiales de reversión de instalaciones, materiales y

maquinaria al término del contrato, la vigilancia y control de la ejecución
contractual por la Administración concedente, las cuales exteriorizan el
régimen del contrato que en un todo corresponde al propio de los contratos
de concesión definido en la ley vigente al momento de su celebración, y
durante todo el tiempo de su ejecución, tal como en sus lineamientos básicos
se ha descrito y puntualizado.
En lo que atañe con la normativa aplicable al contrato de Concesión C-011

de 2000, es necesario, en este análisis preliminar de las características
contractuales, hacer referencia al Reglamento del Relleno Sanitario de Doña
Juana, contenido en el Decreto Distrital 608 de 1994. En efecto, no obstante
que fue derogado por medio del Decreto 504 de 2007, en su artículo 3º dejó
a salvo que el decreto 608 se seguiría aplicando en todo lo que fuere atinente
al contrato C-011 de 2000, con el fin de garantizar los derechos adquiridos.
Entre los documentos que forman parte integrante del contrato, la cláusula
38ª del mismo enuncia “El reglamento de la concesión y las modificaciones al
mismo que se introduzcan en el futuro por el DISTRITO”, y la cláusula 4 del
contrato, titulada, precisamente, REGLAMENTO DE LA CONCESIÓN,
estipula que “El CONCESIONARIO declara conocer y acepta cumplir el
reglamento de la concesión expedido por el Distrito Capital mediante Decreto
608 del 28 de septiembre de 1994 que se incorpora al presente contrato,
manifestación que hace extensiva a las modificaciones que se introduzcan
unilateralmente al mismo por el DISTRITO. Cualquier omisión que pueda
existir en el reglamento de la concesión respecto de los detalles técnicos de
la operación del relleno sanitario, no podrá argumentarse por el
CONCESIONARIO como fundamento para dejar de cumplirlos o aplicarlos en
su operación o interpretarse dicha omisión como una autorización para
afectar la oportunidad, calidad, cubrimiento y eficacia del servicio”.
Así las cosas, en el numeral primero sobre principios generales y

definiciones, se dijo sobre la autonomía técnica y financiera del
concesionario, en los siguientes términos:
“El concesionario gozará de plena autonomía técnica, financiera y

administrativa, para la ejecución de la concesión, “debiendo en todo caso,
sujetarse a las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas de
cualquier orden, a las estipulaciones del contrato y a las normas del
reglamento de la concesión.
“En tal virtud, el concesionario ejecutará el contrato con sus propios medios
tecnológicos, financieros, humanos y materiales, sin que pueda derivarse
para el Distrito ninguna vinculación con tales medios ni con terceros que
adquieran vínculos con el Concesionario en virtud de responsabilidades
contractuales o extracontractuales del mismo.

“En consecuencia el Concesionario proveerá todo los recursos, equipos,

herramientas, maquinarias, utensilios, dotaciones, insumos, muebles y
enseres, combustibles, repuestos, materiales, equipos de comunicación,
sistemas de computación y sus programas y, en general, todos los
implementos necesarios para la ejecución de la Concesión”. (Aspectos y
contenidos que se reiteran en la cláusula 15).
De igual manera, respecto de las obligaciones del concesionario, se expresó

en el Reglamento que:
“El Concesionario como único responsable de las operaciones en el Relleno

Sanitario Doña Juana tendrá la obligación de cumplir cabalmente el contrato
de concesión, el reglamento de la concesión, el manual de operación y
mantenimiento del Relleno Sanitario y las especificaciones técnicas para su
construcción además garantizará como parte de sus obligaciones las
siguientes sin limitarse a cumplir exclusivamente estas:
*Acatar los llamados de atención y recomendaciones de la Interventoría.
*Mantener relaciones cordiales con todos los usuarios del Relleno Sanitario.
*Atender y suministrar la información técnica a los visitantes que con fin

académico y previa autorización de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá
ingresen al Relleno Sanitario Doña Juana.
*Cumplir con todas las normas en materia de seguridad industrial

determinadas en el reglamento de la concesión.
*Cumplir con todos los requerimientos en materia de equipo señalados en el

reglamento.
*Mantener al día la operación y mantenimiento del Relleno Sanitario Doña

Juana conforme a lo determinado en el reglamento de la Concesión.
*Dar cobertura a la basura en el tiempo y procedimiento señalados en el

manual de operaciones.
*Garantizar el descargue ágil y óptimo en todas las épocas del año durante
la vigencia del contrato de concesión.
*Efectuar la construcción y mantenimiento de la totalidad de las vías en el

Relleno Sanitario Doña Juana.
*Mantener adecuado el lugar o frente para descargo de emergencia.
*Realizar los trabajos para resolver las fallas causadas en momentos de

contingencia tales como derrumbes, inundaciones etc.
*Realizar los apiques (6 por mes) para la comprobación de la densidad de

compactación.

*Mantener topográficamente al día el Relleno Sanitario Doña Juana.
*Efectuar la empradización en los sitios donde se han alcanzado las cotas

máximas de disposición de desechos y garantizar su mantenimiento y el de
todas las zonas utilizadas.
*Operar y mantener en perfecto estado el sistema de tratamiento de

lixiviados.
*Efectuar la monitoría de aguas superficiales, lixiviados y gases conforme a

los parámetros señalados en los cuadros anexos.
*Realizar un análisis mensual de la composición físico-química y

bacteriológica de la basura depositada en el Relleno Sanitario Doña Juana.
*Mantener a disposición de la interventoría un libro foliado en el cual se

registrarán diariamente el personal y equipo utilizado en cada turno, los
trabajos que se efectuaron, las novedades que se presentaron etc.”.
También se evidencia que el Relleno Sanitario Doña Juana, al momento de

la celebración del contrato, precedido de invitación, luego de que la licitación
fracasara, fue operado por concesionarios privados (Prosantana, Consorcio
Operador del Relleno-COR) y por la entidad distrital EDIS, como zona de
disposición final de residuos sólidos. Es decir, cuando se abrió la licitación,
para un nuevo operador, estaba dada la real situación del Relleno Sanitario,
conociéndose, a través del Pliego de Condiciones, lo que concernía física y
jurídicamente con el predio a mantenerse, administrarse y operarse, bajo las
condiciones existentes.
Por lo menos se supone que quien pretende vincularse por medio de una
concesión, como la que merece la atención de este proceso, debe conocer
las condiciones que rodean el bien que se concesiona; con mayor razón en
un contrato como el celebrado entre la UESP (UAESP) y PROACTIVA.
Entre las exigencias para licitar se impuso (Pliego de Condiciones) la visita

de los proponentes al predio donde se desarrollaría la actividad de
disposición final. Así mismo, tuvieron los licitantes la oportunidad de formular
las observaciones en torno a los términos del modelo del contrato.
Cuando se expresa la voluntad alrededor de un contrato, sin duda se

presume que esa relación está amparada de sanidad sustancial y del
conocimiento objetivo de las condiciones del negocio, de suerte que cuando
se pretenda endilgar algún vicio, o un factor negativo en la formación, deba
acreditarse el hecho defectuoso que afecte la relación obligatoria.
PROACTIVA no aduce vicio alguno en la celebración del contrato de

concesión C-011 de 2000, y por eso nada tiene que anotarse sobre el
particular; empero, al decir que el Relleno Sanitario Doña Juana le fue

entregado en condiciones sub-óptimas que el concedente conocía o debía

conocer, asumió el deber de demostrar, en este proceso, esa circunstancia
con el alcance de convencimiento debido.
Por demás, constata el Tribunal que no existe prueba que acredite que el
RSDJ le fue entregado a PROACTIVA en condiciones sub-óptimas. Por el
contrario, obran en el proceso testimonios que muestran la realidad de los
hechos sobre este punto, así como documentos suministrados de
información para que los proponentes conocieran los aspectos importantes
para formular adecuadas propuestas.
Algo más, el representante legal de PROACTIVA, al contestar una pregunta

del interrogatorio de la apoderada de la UAESP sobre si algún funcionario de
su empresa visitó conforme lo preveía el pliego de condiciones el relleno
sanitario antes de formular su propuesta, respondió afirmativamente (folio
224 del Cuaderno Testimonios Final). Además, se reitera, no hay constancia
sobre las condiciones sub-óptimas del RSDJ.
Así las cosas, sin que se evidencie en el expediente conductas de las partes
a lo largo de la etapa precontractual y contractual, que pudieren calificarse
como dolosas o de mala fe, habrán de denegarse las pretensiones
examinadas.
De las restantes conductas que PROACTIVA enrostra de dolo, culpa grave,

mala fe o negligencia a la concedente UAESP, serán vistas y analizadas a lo
largo del estudio de los grupos de pretensiones que se comentarán más
adelante, teniendo en cuenta la compleja estructura de la demanda.
Procede, entonces, el análisis del grupo de pretensiones planteadas como

subsidiarias de la principal examinada.
2.1.2. SEGUNDO APARTADO DE PRETENSIONES
La segunda parte de las pretensiones de PROACTIVA se estructura en 23

grupos, entre los cuales se incluyen muchas de las conductas referidas
anteriormente de manera puntual o particular, y que permite se deje su
estudio a la consideración de los respectivos grupos.
2.1.2.1. GRUPO DE PRETENSIONES RESPECTO DEL

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP POR ORDENAR LA
DISPOSICIÓN DE ESCOMBROS EN EL RSDJ CONTRA
EXPRESA PROHIBICIÓN LEGAL.
Como declarativas subsidiarias de este grupo, PROACTIVA demanda:

“Primera: Que se declare que la UAESP incumplió el Contrato al obligar a

Proactiva a disponer escombros en el RSDJ.
Segunda: Que se declare que la actividad de disposición de escombros en

el RSDJ no estaba incluida dentro de la remuneración pactada en el
Contrato y recibida por Proactiva.
Tercera: Que se declare que Proactiva dispuso un millón seiscientas

sesenta y tres mil ochocientas veintinueve (1.663.829) toneladas de
escombros en el Relleno Sanitario Doña Juana, o la cantidad que se
demuestre en el proceso.
Cuarta: Que se declare que el incumplimiento de la UAESP causó

perjuicios a mi representada y que esta entidad está obligada a indemnizar
a Proactiva.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que la UAESP

está obligada a compensar a Proactiva por la disposición de escombros
en el Relleno Sanitario Doña Juana”.
De condena se pretende:
“Primera: Que se condene a la UAESP a indemnizar o remunerar a

Proactiva por la disposición de escombros en el RSDJ, por la suma que se
demuestre en el proceso, utilizando el número de toneladas de escombros
dispuestas en el RSDJ multiplicadas por la tarifa por tonelada de escombros
dispuestos en el RSDJ calculada por la UAESP en la Resolución No. 677 de
2010.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se condene a la UAESP a

indemnizar o remunerar a Proactiva por la disposición de escombros en
el RSDJ, por la suma que se demuestre en el proceso, utilizando el
número de toneladas de escombros dispuestas en el RSDJ por Proactiva
multiplicadas por la tarifa por tonelada de basuras dispuestas en el RSDJ
que la UAESP pagó a Proactiva de conformidad con el Contrato.

indemnizar o remunerar a Proactiva por la disposición de escombros
en el RSDJ, por la suma que se demuestre en el proceso, utilizando
el número de toneladas de escombros dispuestos en el RSDJ
multiplicadas Proactiva por la tarifa de disposición por tonelada de
escombros fijada por la CRA.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se condene a la

UAESP a indemnizar o remunerar a Proactiva por la disposición
de escombros en el RSDJ, por la suma que se demuestre en el
proceso, utilizando el número de toneladas de escombros
dispuestos en el RSDJ por Proactiva multiplicados por el costo de
disposición por tonelada de basuras en el RSDJ más el margen
bruto de Proactiva.

Segunda: Que se condene a la UAESP a pagar a Proactiva intereses

moratorios a razón de una y media veces el interés bancario corriente,
sobre la suma de que trata la pretensión primera de condena anterior, o sus
subsidiarias, desde la fecha en que debió realizarse cada pago por
concepto de disposición de escombros, o desde la fecha que el Tribunal
considere procedente, y hasta la fecha efectiva del pago.

pagar a Proactiva intereses moratorios calculados según lo dispone el
inciso segundo del numeral octavo del artículo cuarto de la Ley 80 de
199331, sobre la suma de que trata la pretensión primera de condena
anterior, o sus subsidiarias, desde la fecha en que debió realizarse cada
pago por concepto de disposición de escombros, o desde la fecha que el
Tribunal considere procedente, y hasta la fecha efectiva del pago.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que sobre el valor de que trata

la pretensión primera de condena anterior, o sus subsidiarias, se
condene a la UAESP a pagar a mi representada la actualización
monetaria de la mencionada suma de dinero, desde la fecha en que
debió realizarse cada pago por concepto de disposición de
escombros, o desde la fecha que el Tribunal considere procedente, y
hasta la fecha efectiva del pago”.
Entonces, demanda PROACTIVA se declare que la UAESP incumplió el

contrato de concesión al obligarla a disponer escombros en el Relleno
Sanitario Doña Juana; que la actividad de disposición de escombros en el
relleno no estaba incluida dentro de la remuneración pactada en el contrato;
que PROACTIVA dispuso de 1.663.829 toneladas de escombros en el relleno
o “la cantidad que se demuestre en el proceso” y que el incumplimiento le
causó a PROACTIVA perjuicios. Como subsidiaria de esta última, solicitó se
declare que la convocada UAESP está obligada a compensar a PROACTIVA
por la disposición de escombros en el RSDJ.
Como pretensión de condena, busca PROACTIVA se disponga que la

UAESP la indemnice por la suma que se demuestre en el proceso, con base
en el número de toneladas de escombros dispuesto, con el señalamiento de
distintas formas de fijación del daño y con el reclamo del pago de intereses
en un marco que diseña con varios escenarios.
Planteó la entidad convocante, en el “RESUMEN DE LAS

RECLAMACIONES”, que la UAESP se sustrajo de su obligación de construir
escombreras para la disposición de escombros, a pesar de expresa
prohibición sobre el particular en rellenos sanitarios; y además le ordenó su
disposición, generando por lo dicho un incumplimiento del contrato. Y afirmó:
31
Inciso segundo del numeral octavo del artículo cuarto de la Ley 80 de 1993:
“Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado
intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el
valor histórico actualizado.”

“…Así las cosas, Proactiva reclama la indemnización de perjuicios derivada

del incumplimiento legal y contractual de la UAESP, consistente, en primer
lugar, en haber omitido durante más de 10 años la construcción de
escombreras y, en segundo lugar y como consecuencia del incumplimiento
anterior, en haber dispuesto en el RSDJ más de 1.6 millones de toneladas de
escombros durante la vigencia del contrato…”.
Además, para PROACTIVA, la disposición de escombros produjo otras

consecuencias como la ocupación excesiva de sitios de disposición y daños
al sistema de lixiviados, con la afectación de la estabilidad del RSDJ;
además, la remuneración que recibió, consistente en un porcentaje del
recaudo por tarifa, se afectó por estar directamente relacionada con la
cantidad y calidad de las basuras que se debían disponer en el relleno.
Al momento de alegar en conclusión, PROACTIVA reiteró que no estaba

obligada contractualmente a disponer escombros en el RSDJ, y que dicha
actividad no le fue remunerada, además se le causaron perjuicios adicionales
por el hecho de haberse comprometido la vida útil del relleno, la afectación
del sistema de conducción de lixiviados y de las maquinarias utilizadas. Pero
no hizo comentario alguno a la no construcción de escombreras que, según
la convocante, era un deber de la UAESP.
Por su parte, la UAESP replicó y se opuso a los planteamientos, tanto

fácticos como jurídicos de PROACTIVA y a la pretensión de declaratoria de
incumplimiento anotada, alegando la existencia de suficientes escombreras
en el Distrito para la disposición de escombros, que califica de limpios, con la
aseveración de que son estos escombros los que debían depositarse en
escombreras, y sin que existiera expresa prohibición de disposición final de
los escombros llamados contaminados. En otras palabras, para la UAESP los
escombros de fuente clandestina o domiciliaria, contaminados, sí se podían y
pueden llevar al relleno en cuanto no está prohibido su depósito final en él.
Son los limpios los que por mandato legal deben llevarse a las escombreras.
Los escombros contaminados, para la UAESP, “…hacen parte del flujo de
residuos sólidos que se generan en Bogotá y que en virtud del reglamento de
operación del RSDJ deben ser dispuestos o aprovechados en dicha
instalación…”.
Negó la convocada que hubiera ordenado la disposición final de escombros

limpios en el RSDJ o que se hubieran depositados éstos en dicho relleno. Del
mismo modo, rechazó la afirmación de PROACTIVA de haber adquirido
compromiso alguno de habilitar escombreras. Y anota que a la convocante
se le requirió para que “…proveyera alternativas de separación,
aprovechamiento y disposición dentro de la significativa área del relleno a su
disposición”.
En ese escenario de la discusión sobre la clase de escombros, resulta

relevante tratar el estudio, e imprimir desarrollo, a los distintos

cuestionamientos formulados en este debate arbitral, pues del

convencimiento que se llegue, con base en el contrato de concesión C-011
de 2000, sus prórrogas, sus antecedentes, su ejecución práctica, la relación
con otros convenios, el Reglamento de la Concesión, etc., se han de sentar
las conclusiones.
Ciertamente, en el proceso se ha hecho referencia a escombros limpios y

escombros contaminados, entendiéndose los primeros como todo residuo
sólido sobrante de la construcción, de la realización de obras civiles o de
otras actividades conexas, complementarias o análogas (Decreto 357 de
1997) y, los segundos, aquellos que tienen su origen en la disposición
irregular o clandestina de residuos en las vías públicas o en los domicilios
que por metro cúbicos de materiales pueden depositar los usuarios de aseo
en sus residencias, por permisión de las autoridades de aseo. El carácter
sucio o clandestino del escombro no se desprende sólo del material en sí,
sino también del grado de contaminación que alcanza, precisamente por
entrar en contacto con residuos orgánicos y/o basuras de origen residencial.
Al determinarse el objeto del contrato, se hace expresa mención a la

disposición de residuos sólidos generados en Santa Fe de Bogotá y no de
escombros: “…Por el presente contrato el CONCESIONARIO asume por su
cuenta y riesgo la administración, operación y mantenimiento del relleno
sanitario Doña Juana, donde se disponen actualmente los residuos
sólidos generados en Santa Fe de Bogotá, incluyendo las obras de
adecuación del terreno…” (negrillas fuera del texto). Así mismo, en la
cláusula 2 (1.13) del contrato se vuelve sobre la mención de residuos
sólidos: “Adecuar -como obligación de PROACTIVA– el área, operar, cerrar
y mantener las zonas de disposición final de residuos sólidos,
convencionales y hospitalarios, de acuerdo con lo estipulado en los
documentos integrantes de este contrato”. En la cláusula 2 -2.3.2-: “Realizar
la operación técnica, administrativa y ambiental y el mantenimiento de la
zona VII, efectuando las obras de adecuación necesarias para el proceso de
disposición final de desechos, la operación de alojamiento de basuras
que ingresan al relleno…”. Y en la cláusula 2 -2.4.2-: “Con sujeción a las
especificaciones mínimas de diseño previstas en el documento adendo No.
001 y las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, elaborar los
diseños de estas zonas, para la disposición técnica y adecuada de residuos
sólidos…”.
Así mismo, en el Pliego de Condiciones se incorporó la misma anotación de

los residuos sólidos que se disponían, actualmente, para esa época en
Santa Fe de Bogotá.
En el Reglamento de la Concesión (Decreto 608 de 1994) se hace referencia

a desecho sólido como “…todo objeto, sustancia o elemento en estado
sólido que se abandona, bota o rechaza…”. Incluso, en la prórroga del
contrato de 31 de agosto de 2007 se reitera que la disposición de residuos

sólidos es un servicio público esencial, cuya finalidad debe ser garantizada

por la UAESP en el Distrito Capital.
Se está frente, en un primer momento, al concepto de residuo sólido,

contractualmente acogido, que debe tenerse en cuenta como elemento de
disposición final, y, por consiguiente, como obligación de PROACTIVA, de
seguirse el texto mismo del señalamiento del objeto. De igual manera,
reconoce que los escombros forman parte o son clases de residuos sólidos.
Con todo, la controversia no se limita a saber de la obligación de

PROACTIVA en torno a la disposición final, en el Relleno Sanitario Doña
Juana, de residuos sólidos, sino además se extiende a la precisión de si los
escombros, cualquiera sea su calificación, por ser parte de aquéllos, pueden
depositarse en dicho relleno. Esto es, se requiere ahondar en el punto de los
escombros teniéndose de presente la discusión planteada y debatida sobre
las clases de dichos elementos.
PROACTIVA participa, como se expuso, de la tesis de que la disposición de

los escombros en el Relleno Sanitario Doña Juana, durante
aproximadamente diez años, se hizo contrariando las disposiciones legales
sobre la materia, particularmente lo establecido en la Resolución 541 de
1994 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cuanto
los escombros sólo se debían depositar en escombreras y consecuente con
el Decreto 357 de 1997 –artículo 6– del Distrito, que prohíbe arrojar
escombros en los rellenos sanitarios. De ahí que la convocante sostenga,
también, el incumplimiento del contrato de la UAESP por haber obligado a
aquélla a disponer escombros, aproximadamente de un millón seiscientas mil
toneladas, en el Relleno Sanitario Doña Juana, cuando expresamente estaba
regulado que sólo se podían dejar esos materiales en escombreras. Es ese,
el otro enfoque de la convocante de señalamiento de desatención
contractual.
La réplica u oposición de la convocada UAESP, como se expuso, se

construye, en buena parte, sobre la distinción de escombros, reconocimiento
que los llamados limpios son los que se deben depositar en escombreras,
mientras que los contaminados bien podían llevarse al RSDJ, como fue lo
que realmente aconteció, de suerte que el incumplimiento contractual
alegado por PROACTIVA carece de sustento o respaldo jurídico.
Esa diferencia, en torno a los escombros, mueve al Tribunal a sentar la

conclusión pertinente, puesto que el cumplimiento o el incumplimiento de la
relación obligatoria descansan en esa especial circunstancia técnico jurídica.
En el proceso, en verdad, se han referenciado dos clases de escombros: los

limpios y los contaminados, que, se insiste, para la convocante PROACTIVA
se refunden y para la convocada UAESP son distintos. Acudamos a los

distintos testimonios de profesionales, que en uno u otro sentido conocieron

la situación del RSDJ en este controvertido tema.
HUMBERTO FERREIRA SANTOS, quien fuera Director Técnico y

Subdirector Operativo de la UAESP, entre 2006 y 2008, dijo:
“DRA. ZUREK: En su condición de director técnico, subdirector operativo,

durante ese período de tiempo entre el 2006 y el 2008, ¿tuvo conocimiento
de que en el relleno sanitario se dispusieran escombros provenientes de
obras de construcciones públicas y privadas?
SR. FERREIRA: Mire eso fue un tema de mucha discusión con el

concesionario. La producción de escombros en Bogotá es de unas
dimensiones muy grandes y los escombros pues son el fruto de los residuos
de la construcción, materiales inertes y ellos deben disponerse en unos
sitios especiales que se llaman escombreras.
En Bogotá, la mayoría no se disponen en escombreras, la mayoría se

dispone en sitios de nivelación topográfica, es decir en sitios que no son
planos, que en general los constructores utilizan para adecuar para futuras
construcciones.
Los esc…, y hay unos escombros, que se llaman escombros en el servicio

de aseo, que son los escombros de arrojo clandestino, principalmente, es
decir, los que…, o los transportadores formales o informales, en volquetas o
en las denominadas zorras, recogen en alguna obra o en…, porque alguien
dispuso por ahí y en el camino las sueltan en el espacio público. Esos
escombros, en general, se vuelven sitios de disposición y entonces, o los
mismos que los transportan, o los demás, arrojan residuos, tierras, basuras
y esos residuos no se pueden disponer en las escombreras. Los sitios de
dispo…, la diferencia entre en un sitio…, de una escombrera y un sitio de…,
de un relleno sanitario, es la protección del suelo. En un relleno sanitario es
indispensable que se proteja la contaminación con los lixiviados, es decir,
los residuos sólidos con su descomposición generan estos contaminantes y
entonces hay que poner una capa de arcilla y una geomembrana
completamente impermeable para evitar que esos lixiviados vayan al suelo.
En las escombreras no hay que hacer eso. Como las escombreras no tienen
este material que se degrada, no produce los lixiviados, entonces las
escombreras, para obtener una licencia de una escombrera no se requiere,
no se necesita poner esta impermeabilización.
Entonces si un escombro está contaminado, pues dej…, pierde su condición

de escombro porque de hecho la norma prohíbe que los escombros
contaminados se dispongan en escombreras.
Entonces hubo una controversia fuerte con los…, con el concesionario, de

por qué él debería recibir los escombros si estaba prohibido disponer
escombros. No, lo que está prohibido es disponer escombros contaminados
en las escombreras. El único sitio posible en donde se pueden disponer

residuos que contaminan, pues es un relleno sanitario que tiene la

protección para evitar esa contaminación.
DRA. ZUREK: Muchas gracias. Para precis…, para mayor precisión ¿En el
relleno sanitario Doña Juana se disponían escombros que llevaban los
camiones recolectores de aseo de RBL con escombros, como usted lo ha
denominado, contaminados o se disponían también escombros limpios?
SR. FERREIRA: Solamente escombros recogidos por los concesionarios de

aseo, recogidos en espacio público. Escombros contaminados.
DRA. ZUREK: Durante el tiempo en que usted se desempeñó en esa labor

de director y subdirector operativo de la UAESP entre el 2006 y el 2008,
usted dijo que había una discusión con el concesionario. ¿Conoce
concretamente si hubo algún, digamos, reclamo formal del concesionario
por la disposición de ese tipo de escombros contaminados en el relleno
sanitario?
SR. FERREIRA: Sí, ellos hicieron…, ellos presentaron documentos

quejándose de que los obligábamos a recibir escombros.
DRA. ZUREK: ¿Tuvo usted conocimiento durante el período de tiempo en

que actuó como director técnico o subdirector operativo de la UAESP, sobre
reclamos presentados por Proactiva en relación con taponamientos en la
red de conducción de lixiviados producidos por la disposición de esos
escombros contaminados en el relleno sanitario?
SR. FERREIRA: No, sí hubo…, sí hubo…, sí se detectaron incrustaciones

en las conducciones de lixiviados, pero nunca se argumentó que fueran
motivados por esa causa”.
HÉCTOR COLLAZOS PEÑALOZA, contratista de la UAESP, declaró:
“DR. GÓMEZ: Explíquele al Tribunal cuál es su entendimiento sobre los

términos escombros limpios y escombros contaminados. ¿Qué son, cómo
los puede explicar?
SR. COLLAZOS: Bueno. Es, es, es…, es algo también complejo, inclusive
que las normas no son muy claras en el término escombros. Si uno mira el
diccionario de la Real Academia Española, el término escombros dice que
puede haber, hay unos términos muy castizos… bueno, que puede haber
arena, que puede haber vegetales, que puede haber, es decir, dentro de la,
de la, de lo que dice el diccionario, escombros puede tener materia
orgánica, inclusive, pero se hacen después unas precisiones, umm…. unas
precisiones en el decreto, bueno, en alguna norma que no tengo en este
momento. Para mí escombro limpio es el que sale de la construcción, lo que
sobra de una construcción, pues, ladrillo partido, algo de arena, algo de
tierra; escombro contaminado es aquel que está con algo que no es
escombro, por ejemplo, con papeles, con, con, en los escombros aquí en
Bogotá, en los escombros sucios, escombros contaminados, pues uno
encuentra animales muertos, encuentra ratones, encuentra papel, encuentra

plástico, inclusive que uno tiene un poder, un poder, el escombro tiene

poder calorífico, porque el escombro limpio no tiene poder calorífico, pues,
el concreto no tiene poder calorífico, el escombro sí tiene poder calorífico y
por qué digo que tiene poder calorífico, porque lo queman, uno pasa por
algunos sitios y ve que tiene papel, tiene plástico, luego, ese es el escombro
sucio, el que está, el escombro sucio, el que tiene cosas diferentes a las
lógicas de un desecho de construcción.
DR. GÓMEZ: ¿Cuál es, o cuál se ha determinado es la fuente principal de

escombro contaminado en la ciudad de Bogotá, y qué tan grave es esa
problemática en nuestra ciudad?
SR. COLLAZOS: Los escombros en Bogotá han sido muy poco estudiados,
sí, muy, no, no, no se conoce muy bien los escombros, entonces, pues yo
he ido pues mucho a los rellenos sanitarios y yo no sé si una vanagloria o
no decir que me conozco casi todos los de Colombia, pero no sé si sería un
honor o no, pero los conozco, y a mí no me parece que la concentración de
escombros sean tal altas como para que causen problemas en el relleno,
uno, uno pues sí, uno ve escombros, inclusive, que el escombro, yo manejé
el relleno sanitario de San Andrés y manejé el de Cali y para mí, para mí,
los escombros eran una bendición ¿por qué? porque me daban material, los
escombros me daban material para construir, para asentar las carreteras,
muchas veces uno tiene que colocar los carros sobre basura y entonces yo
colocaba abajo ese escombro, inclusive escombro sucio porque tampoco se
hacía que sea tan extremadamente sucio, para vías. El escombro, pues, sí,
el escombro sucio es un escombro que tiene las características que no los
reciben en las escombreras, en las escombreras, donde realmente hacen
una, un reciclaje de escombros, de concreto, de hierro, de ladrillos, de todas
esas cosas, entre otras cosas, para utilizarlo como material de construcción;
aquí en Bogotá ya hay recuperación de esos escombros para utilizarlo. No
sé qué….
DR. GÓMEZ: ¿Qué conoce usted como arrojo clandestino y qué son puntos
de arrojo, puntos críticos de arrojo clandestino?
SR. COLLAZOS: Sí. Bueno. Cuando hay una construcción en la casa y aquí
vale la pena mencionar de que el escombro no es constante, en este
momento en julio hay un incremento de los escombros ¿por qué? el
incremento es relacionado con la prima, es decir, la gente, las primas nos
hacen aumentar la cantidad de basura y nos hacen aumentar la cantidad de
los escombros, porque la gente utiliza esos dineros para hacer reparaciones
en la casa; entonces, en la casa sacan los escombros y lo normal es que
contrate un zorrero o un carretillero o alguien que me recoja esos
escombros, entonces, estos señores recogen esa basura, esos escombros,
pero adicionalmente también recogen plásticos, recogen animales muertos,
recogen basura en alguna zonas donde la recolección no es corriente,
entonces, ellos recogen todo eso y por eso ensucian el escombro.
También los carros de las, oficiales, oficiales, pues, de los operadores,

también con muchas ocasiones revuelven el escombro que recogen, porque
hay una norma que dice que si es menos de 1 metro cúbico la empresa lo

recoge, entonces, la empresa recoge ese escombro pero también recoge

basura y, entonces, ya lo está contaminando y ese es el escombro, el
escombro sucio que llega al relleno sanitario.
DR. GÓMEZ: ¿Dónde quedan los arrojos clandestinos, dónde se producen?
SR. COLLAZOS: Bogotá en el año 2009 identificaron 100, creemos que hoy
en día haya más.
DR. GÓMEZ: ¿Que están localizados dónde?
SR. COLLAZOS: Uy, eso sí…
DR. GÓMEZ: No me refiero a su localización geográfica, dónde se produce

este arrojo.
SR. COLLAZOS: Para ser más exactos, hay 133, en el año 2009 localizaron
133.
DR. GÓMEZ: ¿Pero son lotes destinados a eso o dónde…?
SR. COLLAZOS: No, no, no, no, en cualquier esquina, ustedes ven arrojos
clandestinos por la 30, por la 30 entre 60, 50, por ahí hay arrojos
clandestinos. Yo vivo por los lados de Pontevedra, por ahí hay un gran
arrojo clandestino donde pasa uno, inclusive que lo identifica por el humo
porque normalmente los están quemando, lo que quiere decir que esos
escombros tienen otro tipo de material, que queman.
DR. GÓMEZ: ¿Y por qué se hace tan difícil controlar esa costumbre de
botar estos residuos a la vía pública?
SR. COLLAZOS: La educación ciudadana.
DR. GÓMEZ: ¿También la gente tiene consideraciones de costo al acudir a

estos zorreros y a estos…?
SR. COLLAZOS: Si. Yo corrijo un poquito, la educación ciudadana y

también la educación de las, la existencia de esos zorreros, es que para mí
esos zorreros son las personas que están haciéndole mucho daño a la
ciudad no solamente en las vías que no nos dejan transitar sino que nos
están llevando la basura, nos están tirando en las calles, ellos cobran por el
servicio y van y lo arrojan en un sitio desprovisto donde no los molesten y
ahí son los grandes, los grandes con… que hay.
DR. GÓMEZ: ¿Tiene conocimiento de si la ciudad ha tratado de eliminar o

de restringir la actividad de los zorreros?
SR. COLLAZOS: Yo sé que el doctor Mockus hizo una vez un plan y le

hicieron una huelga, es lo único que sé yo, que los zorreros hicieron una
huelga, yo no recuerdo en qué año, que trató de controlarlos y ellos no se
dejaron controlar, no.

DR. GÓMEZ: ¿Las basuras en distintas ciudades del mundo que usted
conoce, son iguales siempre, en todas partes del mundo, o son diferentes?
SR. COLLAZOS: Bueno, en Colombia, es el mismo problema, el mismo

problema, yo no sé Medellín cómo estará manejando eso, pero en el resto
del país es el mismo problema que en Bogotá. Pues no, en Estados Unidos
eso es una cosa muy distinta, no? Lo que pasa es que también la basura de
los Estados Unidos es muy distinta a la nuestra, no? Yo he ido a rellenos
sanitarios de, algunos rellenos sanitarios y, bueno, encuentro neveras,
encuentro televisores, encuentra laptop, bueno, aquí no tenemos todavía
eso.
DR. GÓMEZ: ¿Es razonable esperar que los residuos que se disponen en
un relleno sanitario sean homogéneos?
SR. COLLAZOS: ¡Doctor!
DR. GÓMEZ: ¿En su composición?
SR. COLLAZOS: Es que la basura es heterogénea, la basura no puede ser

homogénea, no, la basura es, es lo que sobra de todo, entonces hay
sobrados de comida, sobrados de pañales, sobrados de, es decir, es
esencialmente heterogénea; en la basura usted puede encontrar de todo,
doctor, no lo digo con el sentido del humor, es verdad.
(…)
DR. GÓMEZ: Para cuando usted y lo ha dicho usted obró casi como director
técnico de la operación ¿usted se encontraba, usted pasaba sus días allá,
usted dirigía la operación desde el relleno?
SR. COLLAZOS: Sí, yo he sido, todo el día me la pasaba allá, día y noche.
DR. GÓMEZ: ¿En aquella época, años, y lo estoy citando, 88 a 91, creo, se
encontraba también el escombro contaminado dentro de los residuos que se
disponían allí?
SR. COLLAZOS: Yo francamente no recuerdo, yo no recuerdo mucho de,

así que, pues, sí, yo no recuerdo así de que sea una cosa habitual en el
relleno de encontrar escombros, no, no recuerdo, en mi mente no recuerdo
y en las fotografías que tengo no recuerdo así de ver unas cantidades
apreciables de escombros. Seguramente que sí había escombros, pero así
como para decir que era un problema del 10%, del 20%, no, no, me parece,
pero...
DR. GÓMEZ: ¿Dentro de esa condición heterogénea de la basura había

escombros también?
SR. COLLAZOS: Tiene que haber escombros, sí, encontraba uno pequeñas
cantidades de escombros, sí.

DR. GÓMEZ: Es posible afirmar que dentro de la basura sólo existe el

material biodegradable, digamos, como una definición técnica de basura,
sólo es lo biodegradable?
SR. COLLAZOS: No, no, no, no, no, no. La basura bogotana en este
momento puede tener un 60, entre un 60, 65% de materia orgánica,
inclusive que en estos momentos están haciendo, en el año 2011, una
caracterización de la parte de desechos de comida procesados y no
procesados; pero pues encuentra uno también otras cosas que no son
orgánicas, papel, cartón, caucho, cuero, bueno, cuero es orgánico, no?
DR. GÓMEZ: ¿En su conocimiento el producto el barrido de la vía pública

en la ciudad siempre se ha depositado en el relleno sanitario de Doña
Juana?
SR. COLLAZOS: No estoy seguro. Pero el desecho de barrido de calles,

pues, no, no, en este momento no sé dónde lo estarán llevando. Vale la
pena mencionar de que ese desecho también es muy heterogéneo, no?
encuentra uno animales muertos, por ejemplo.
DR. GÓMEZ: ¿Qué otras cosas encuentra uno en el barrido?
SR. COLLAZOS: Tierra, sí, papel, plástico. Es la, recuerden ustedes, la

conducta del gobierno municipal o distrital para controlar los vendedores de
helados, los vendedores de comida en la calle, que botan los vasos,
entonces todo eso iba al barrido de calles”.
MAURICIO MALDONADO CHAYA, Director e Ingeniero Interventor del

RSDJ, sostuvo:
“DRA. ZUREK: ¿Dentro de las obligaciones de recolección que tenían los

concesionarios de RBL tenían la obligación de recoger los residuos
abandonados en vía pública?
SR. MALDONADO: Sí, digamos, una de las obligaciones de los contratos de

concesión de recolección, barrido y limpieza es recoger aquellos residuos
que se encuentran digamos depositados en las vías públicas, producto
seguramente de algunas disposiciones de materiales de forma clandestina
pues que hacen entidades o digamos personas que contratan volqueteros
para disponer esos escombros y pues estos volqueteros en vez de llevarlos
a las escombreras digamos autorizadas, las dejan esparcidas digamos en
cualquier zona de la ciudad. Entonces, digamos esos escombros
clandestinos pues era obligación de estos concesionarios a cerrar la
recolección y obviamente pues disponerlas en el relleno sanitario.
DRA. ZUREK: ¿La recolección de esos escombros abandonados en vía

pública le estaba remunerada a los Concesionarios de RBL?
SR. MALDONADO: Hacía parte digamos de la retribución que ellos recibían

digamos del esquema y la forma de pago. Entonces, digamos, estaba ya

vinculada digamos dentro de la remuneración de cada concesionario todo

pues el tema de recolección domiciliaria, pues incluido también el tema de
recolección de escombros clandestinos en la ciudad.
DRA. ZUREK: ¿Dentro de su condición de gere…, director de la

interventoría del relleno sanitario en el tiempo en que operó el relleno
sanitario Proactiva, tuvo conocimiento del ingreso de escombros al relleno
sanitario, en caso afirmativo qué tipo de escombros ingresaban y en qué
vehículos ingresaban?
SR. MALDONADO: Sí, en el relleno sanitario pues se recibían los

escombros clandestinos recogidos por las empresas recolectoras del
servicio de aseo, …solamente estaban autorizados para ingresar al relleno
los vehículos propios de los concesionarios de recolección, barrido y
limpieza, y obviamente pues eran los escombros producto del arrojo
clandestino en la ciudad.
DRA. ZUREK: ¿Tuvo conocimiento en su condición de interventor, hubo

quejas, o recibió quejas de Proactiva en relación con el ingreso de
escombro limpio al relleno sanitario?
SR. MALDONADO: Quejas como tal de Proactiva durante el tiempo en que

yo estuve como interventor pues no tengo conocimiento de haber recibido, o
sea, pues era parte digamos del…, de la disposición del relleno sanitario
pues el recibo de este tipo de escombros.
DRA. ZUREK: No, me refiero a escombro limpio, que ingresa en vehículos

distintos a los de los camiones recolectores.
DR. BARRAGÁN: Señor Presidente.
SR. MALDONADO: No.
DR. BONIVENTO: Puede doctor. A ver, cómo es la…
DR. BARRAGÁN: Es que…, objeto la pregunta porque el testigo de ninguna

manera ha definido que exista o no exista una categoría que aquí se ha
traído de escombro limpio para que se le pregunte que si han ingresado o
no ingresado escombros limpios al relleno, que ya es aseverar que existe
esa categoría….
DRA. ZUREK: Ya lo refirió, dijo que el escombro que se recogía en la vía

pública era …escombro contaminado. ¿Lo dijo?
DR. BARRAGÁN: Sí. ¿Ha mencionado el escombro limpio, doctora? El

concepto de escombro limpio es una cosa que se inventaron ustedes y que
está haciendo carrera acá, por razón de ese tipo de preguntas. Pregúntele
si existe.
DRA. ZUREK: Ingresaba al relleno sanitario…

DR. BONIVENTO: Sí, cámbiele la pregunta.
DRA. ZUREK: ¿Ingresaba al relleno sanitario escombro distinto al escombro

contaminado que ingresaba en los vehículos de RBL, ingresaban camiones
que no fueran de la concesión de RBL con escombros al relleno sanitario?
SR. MALDONADO: No, no estaban autorizados para ingresar camiones

diferentes a los de los concesionarios de aseo con escombros producto
pues de alguna actividad en la ciudad. Solamente estaban autorizados el
ingreso de los vehículos recolectores del servicio de aseo que traían
digamos dentro de sus vehículos pues escombro arrojado clandestinamente
en la ciudad, que pues tiene unas características diferentes de acuerdo
pues al sitio digamos donde están dispuestos, que pues obviamente son
zonas clandestinas donde generalmente aparte del escombro pues se botan
otro tipo de residuos en la ciudad.
DRA. ZUREK: ¿Tiene… tuvo conocimiento de la existencia de escombreras

cerca del relleno sanitario, de la existencia de escombreras autorizadas
para operar como escombreras cerca del relleno sanitario?
SR. MALDONADO: Sí hay unas escombreras por la vía digamos de la

salida a Villavicencio, sin embargo, digamos estas escombreras solamente
reciben pues escombro…, escombro limpio ¿no? Entonces pues no
digamos eran utilizadas digamos por los operadores de recolección, barrido
y limpieza, porque pues obviamente tampoco les podían recibir ese
escombro allí en estas escombreras; y pues históricamente en la ciudad ha
habido muchos inconvenientes con poder contar con zonas de escombreras
pues obviamente debidamente legalizadas y con todos los permisos de
funcionamiento pues de acuerdo a la normatividad ambiental; pero sí
existían algunas escombreras cercanas al relleno sanitario.
DRA. ZUREK: ¿Durante el tiempo en que usted actúo como director de la

interventoría del relleno sanitario, ingresaron al relleno vehículos con
escombros de los denominados grandes generadores de escombros como
por ejemplo: el IDU, Transmilenio, Metrovivienda, en fin?
SR. MALDONADO: No, no, al relleno sanitario no llegaron ningún tipo de

escombros provenientes de estos generadores que la doctora está
mencionando.
(…)
DRA. ZUREK: ¿Entre el año 1998 y el año 2000, época en la que usted fue
director de la interventoría de RBL, los camiones recolectores de
recolección, barrido y limpieza, que recogían el escombro abandonado en
vía pública en dónde lo disponían?
SR. MALDONADO: En el relleno sanitario”.
DANIEL VALDERRAMA SANTOS, Director Técnico, en nombre de

PROACTIVA, del Relleno Sanitario Doña Juana, declaró:

“DR. BARRAGÁN: Hemos hablado de residuos sólidos. ¿Usted nos puede

por favor definir de la manera más didáctica posible qué son residuos
sólidos o qué se consideran residuos sólidos para efectos de un relleno
sanitario?
SR. VALDERRAMA: Hay unos 2 ó 3 productores realmente de residuos

sólidos que son los habitantes de la ciudad de Bogotá, son los que
producimos en nuestras casas: el hollejo de la papa, la cáscara de plátano,
la pepa del mango, el residuo de la basura, me entienden, el barrido de la
casa, estos son los residuos que realmente se producen en las casas.
Pero hay otros residuos que lo producen las partes industriales, que es, por
ejemplo, Cafam, Carulla, Carrefour, que también lo producen ese tipo de
residuo. Y hay un último residuo que se recibe y es el de las plazas de
mercado, aquellas que se van y se van colocando y se van descascarando
por cosas de estas y se van colocando o en fardos, o en cajas, y todo el
resultado de desecho de eso se llama residuo sólido. Existen tres tipos,
realmente, general, en grande, no? quiero que me entiendan. En grande
existen tres partes: plazas de mercado, industriales y hogar.
DR. BARRAGÁN: ¿Los escombros qué son?
SR. VALDERRAMA: Los escombros ya dejan de ser residuos sólidos,

pasan a ser unos elementos de desecho pero de demolición, ya no son
residuos como tal, no son catalogados como residuos.
DR. BARRAGÁN: ¿Cuál es la composición de los escombros?
SR. VALDERRAMA: Los escombros pueden estar compuestos por

desechos de ladrillo, de cemento, de concreto, de asfalto, de tierra, todos
estos elementos que son ajenos a lo que se produce en la casa, la plaza de
mercado o en la parte industrial.
DR. BARRAGÁN: ¿De Dónde proviene la mayor cantidad de escombros en

la ciudad de Bogotá?
SR. VALDERRAMA: Viene de las grandes construcciones y de las

demoliciones de las vías, demoliciones de casas, de edificios, demoliciones
de zonas verdes.
DR. BARRAGÁN: ¿De acuerdo con eso, quién es el principal productor de

escombros en la ciudad de Bogotá?
SR. VALDERRAMA: Ah, el Distrito.
DR. BARRAGÁN: ¿Cuál es entonces la diferencia entre un escombro y un

residuo sólido?
SR. VALDERRAMA: La diferencia es clara, que el residuo se descompone,

el residuo sólido se descompone tiene elementos que se pueden entrar a

putrefacción, mientras que el escombro no, el escombro es un inerte que no

sufre ningún grado de descomposición.
DR. BARRAGÁN: Entonces ¿Cuál es la diferencia en el tratamiento entre un

residuo sólido y un escombro?
SR. VALDERRAMA: Ah, son grandes las diferencias, pero voy a nombrar
una principalmente y es que mientras que el escombro no requiere un
manejo ambiental propiamente dicho de proteger el fondo y proteger ciertas
cosas, el residuo domiciliario o industrial o de plazas de mercado sí requiere
de unas impermeabilizaciones y unos manejos ingenieriles muy específicos.
DR. BARRAGÁN: ¿Por ejemplo el escombro produce lixiviados?
SR. VALDERRAMA: No, el escombro no produce lixiviados.
DR. BARRAGÁN: ¿Cuál es la diferencia entre un escombro limpio y un

escombro contaminado, por así decirlo, si usted conoce el término?
SR. VALDERRAMA: En varias ocasiones se dio ese tema y el escombro

limpio es aquel que sale como se produjo en la carretera, en la demolición
de la casa, en la demolición del edificio. Son escombros que no están
revueltos o contaminados con aquellos residuos que produce el ser humano
que son las basuras, llamémoslo más como basuras, esos residuos sólidos,
no? son basuras. Esos residuos contaminados de ese tipo de elemento que
es la basura, de los residuos, eso se llama un escombro sucio y que sí
descompone pero no descompone el escombro como tal, sino el elemento
quedó inmerso dentro del escombro que se llama residuo sólido, eso es lo
que se descompone y eso es lo que no se permite colocar en una
escombrera porque básicamente no tiene ninguna protección, mientras que
el escombro limpio es obligación colocarlo en una escombrera.
DR. BARRAGÁN: ¿Cómo se distingue en una basura, o en un residuo

sólido, si hay mezclados escombros, cuando se trata de llevarlos a un
relleno sanitario?
SR. VALDERRAMA: Nosotros los podíamos distinguir cuando ya el camión

había descargado, porque, ustedes entenderán, ustedes conocen muy
seguramente, señor Presidente, señores árbitros, honorables abogados,
ustedes conocen lo que es un camión transportador de basura en Bogotá y
ahí es muy difícil, si no imposible, es muy difícil determinar si dentro de eso
va algo de escombros, eso es prácticamente imposible. Se determina una
vez que el camión ya descargó y si ya descargó pues nada se puede hacer
en volverlo a retirar porque ya está contaminado, por esa razón nosotros
podemos determinar si hay residuo solido, perdón, escombro, porque en el
momento en que se descargó aparece o en el momento que la máquina, el
buldózer o la compactadora vayan arrastrando, los vayan a ir colocando en
las posiciones que se deba, va apareciendo este tipo de material, mientras
que el escombro limpio, llamémoslo ahora escombro limpio por
diferenciarlo, el escombro limpio sí es fácil porque él va en volquetas, va

cubierto con carpas, ese sí se le quita la carpa y definitivamente no debe, no

es que no pueda, es que no debe entrar al relleno sanitario.
DR. BARRAGÁN: ¿Durante la ejecución del contrato se recibieron

escombros de los dos tipos que usted está mencionando en el relleno
sanitario Doña Juana?
SR. VALDERRAMA: Sí, sí se recibieron.
DR. BARRAGÁN: ¿Por qué le consta y cuéntenos con el mayor nivel de

detalle posible cómo se hacía el control de ese tipo de ingreso?
SR. VALDERRAMA: Nosotros, como lo contesté en la pregunta tal vez no

anterior, sino la siguiente, nosotros podíamos mirar el escombro que venía
inmerso en los camiones compactadores, llámese compactador o llámese
mixer o llámese como se quiera, porque se podían ver una vez que el
buldózer o la compactadora fuera a colocar los residuos sólidos en los sitios
que se tenía previsto para eso, ahí aparecían los famosos escombros o el
barrido o lo que fuera. Mientras que en el otro, sí aparecía. Como era la
volqueta, era descarpar, y aparecía, solamente que, que… podíamos
contabilizarlos era: este es limpio y este es sucio, nada más. No podíamos
hacer ninguna otra acción diferente a: este es limpio, este es sucio y, bueno,
así debe ser.
DR. BARRAGÁN: ¿Cuál era el tratamiento que le daba Proactiva al ingreso

de esos escombros limpios y sucios, es decir, estaba previsto dentro de sus
obligaciones recibir eso y, en caso positivo o negativo, qué se hacía en
relación con ese tema?
SR. VALDERRAMA: Bien, En el contrato no aparecía realmente que se

debiera recibir, pero la costumbre era recibirlos, porque así era el anterior
operador y el anterior y el anterior, siempre fueron recibidos y esa fue la
sorpresa para nosotros, tan es así que Proactiva, en el mes de abril,
primeros días de abril, si no me equivoco, ya se habló ante la UAESP de
que ese producto no era posible recibirlo y es así que la UAESP determinó
de alguna manera, ¿si me permite por favor?”.
JUBER MARTÍNEZ HERNÁNDEZ, experto ambientalista y asesor de la

UAESP, expuso:
“DR. GÓMEZ: En su recorrido profesional informe al Tribunal qué

conocimiento ha tenido en relación con la problemática de escombro
abandonado en vía pública en la Ciudad de Bogotá.
SR. MARTÍNEZ: Bueno, obviamente para cualquier profesional que tiene…,

que ha estado vinculado toda su carrera profesional al tema ambiental, el
tema de residuos es un tema que es de los de mayor importancia o
relevancia por múltiples razones porque los residuos es el, llamémoslo, el
mayor riesgo que tiene un planeta, y en este caso hablando de individuos,
los seres vivos, con respecto a desaparecer, por eso desde su comienzo el
tema de residuos ha sido una de, llamémosla, de mis pasiones, de mis

deseos de aprender, comprender y poder transmitir conocimiento para

cambiar un poco el comportamiento de la ciudadanía en torno a su cultura
en esta materia.
Obviamente en el tema de residuos sólidos, pues, hay una gran gama de

opciones, desde los residuos ordinarios pasando por residuos peligrosos y
los residuos de construcción que así se llaman o demolición, cada uno tiene
unas características distintas y cada una de esas características distintas
tienen un manejo diferente. En términos generales, lo peor que uno puede
hacer para la salud pública para la ciudadanía, para nuestro planeta, es
mezclar ese tipo de residuos. Entonces, digamos en una, en un
conocimiento preliminar que uno debe tener del tema de residuos es buscar
de una u otra forma que se separen y se manejen de manera diferente.
DR. GÓMEZ: ¿En relación con el concepto o con la problemática de arrojo

clandestino de escombros en Bogotá, para precisar y reiterar la pregunta
anterior, qué conocimiento tiene desde el punto de vista personal,
profesional o institucional?
SR. MARTÍNEZ: Cuando estaba en la Secretaria de Ambiente, yo le decía

que ingresé más o menos en 1993, por esa época surgió la Ley 99 del 93
en la que establecía un nuevo reglamento, un nuevo sistema de… a nivel
nacional y ambiental del país, era una gran evolución que se dio, en el caso
de Bogotá la misma ley establecía que para el área urbana debía tener una
autoridad ambiental, que en este caso era el Departamento Técnico
Administrativo del Medio Ambiente conocido como DAMA.
Una de las tareas, digamos, que uno acometía, era eso, era tratar de buscar
alternativas, mirar, indagar, tratar de, digamos, recolectar elementos que le
permitieran visualizar al Gobierno distrital el camino que debía seguirse en
esta materia. Concretamente, digamos, para esa época, si mal no recuerdo,
salió la Resolución 541 del 94 que regulaba esta materia ¿sí? Eso obligó,
pues, en términos prácticos que a todas las entidades del orden nacional
como autoridades ambientales, buscáramos alternativas para buscar la,
para encontrar la aplicabilidad de esa resolución, palabras más palabras
menos, establecía, digamos, los elementos generales que le permitían el
tema de recolección, transporte, aprovechamiento y disposición de
materiales de construcción.
Lo que, digamos, buscábamos en todo momento en el DAMA era eso, era

generar al interior de la administración posicionamientos con respecto al
tema. Para ese entonces, el tema siempre lo ha sido crítico, el arrojo
clandestino en lugares inadecuados, o sea, dentro de la estructura de una
ciudad hay unas estructuras principales que es lo que se conoce como
estructura ecológica principal que son parte fundamental para que una
ciudad se pueda mantener, en el caso de Bogotá dos elementos de la
estructura ecológica principal es los cerros Orientales y el sistema hídrico de
la ciudad, incluidos los humedales, y lo que se encontró para ese entonces
era el arrojo significativo de escombros en los humedales, generando un
agotamiento alto de estos ecosistemas que son estratégicos para la ciudad
y en mis actividades en el DAMA lideré ese proceso, es más, en términos

prácticos al interior de la administración generé las normas requeridas para

limitar el vertimiento de esos materiales en esos lugares, en los trece
humedales que tiene la ciudad. Digamos, allí se desarrolló y se evidencia
claramente cómo personas inescrupulosas llevaban y arrojaban esos
residuos allí generando obviamente uno de los problemas que hoy la ciudad
padece que es la inestabilidad del suelo en la parte occidental y a la vez,
pues obviamente la saturación en los niveles de colmatación de los, de, en
este caso, del Río Bogotá que eso es lo que hoy evidenciamos en estas
tragedias de la ola invernal del año pasado y éste.
DR. GÓMEZ: Informe si en su conocimiento se han adelantado, por parte de

la Unidad en la que trabaja, estudios sobre la problemática de escombros
en la Ciudad de Bogotá.
SR. MARTÍNEZ: Sí. Recién yo llegué a la Unidad, la Unidad, uno de los

temas que en su momento me interesó empezar a tocar era el tema de
escombros en virtud y en razón a lo que acabo de decir, o sea, para mí era,
es evidente el deterioro que ha tenido esos ecosistemas estratégicos de la
Ciudad y observé con sorpresa que la unidad venía desarrollando desde el
2008 un estudio que se denominó diagnostico de los escombros en Bogotá.
Digamos, a mí me tocó revisar ese documento, el documento si mal no
recuerdo data de febrero/09, yo estaba recién ingresado, conocí los
borradores, lo revisé, estuve, digamos, vinculado y, pues, tuve que ver,
digamos, en la promoción de este documento al interior de la Administración
Distrital.
DR. GÓMEZ: ¿Ese estudio hace categorizaciones en cuanto a los

escombros?
SR. MARTÍNEZ: Claro, establece, por ejemplo, para tener una idea clara, la
generación de escombros, o sea, la generación de escombros están
divididos en dos componentes básicos, un generador privado que genera el
70% de los escombros y un generador público que genera
aproximadamente el 30%, en términos prácticos el estudio evidencia que en
la década entre el dos mil… entre 1997 y el 2007 se generaron en Bogotá
algo más de 82 millones de metros cúbicos de escombros en la ciudad. Esto
equivale, para tener una relación de metros cúbicos toneladas, siendo una
relación de uno a uno que nos lo permite hacer, esto estamos hablando de
82 millones de toneladas en los diez años. De esas 82 millones de
toneladas el sector público generó más de 61 ó 62 millones y el sector…
perdón el sector privado generó 62 millones de toneladas, el sector público
alrededor de 22, esto nos da más o menos un cálculo de 84 millones de
toneladas que es lo que el estudio arroja y lo divide en entidades del
Distrito, por ejemplo, en lo público los mayores generadores son el IDU, el
Acueducto, la Unidad de Mantenimiento Vial, Metrovivienda y se establece
quiénes son los generadores. Entre esos aparece la unidad Administrativa
Especial de Servicios Públicos, haciendo una aclaración, que nosotros no
generamos escombros, dentro de nuestra misión institucional se establece
el concepto de recolección, barrido y limpieza, manejo de los residuos y
dentro de la limpieza está la recolección de escombros de origen
clandestino y los escombros que en materia de un máximo un metro cúbico

los ciudadanos por demoliciones dadas en sus viviendas que no requieren

licencia, pongo un ejemplo, el demoler un mesón, es más o menos un metro
cúbico, entonces, hay obligación de los prestadores del servicio de aseo de
recoger hasta un metro cúbico y llevar a disponerlo.
Entonces, en términos generales establecía más o menos para ese mismo

período, en términos, palabras más palabras menos, estábamos por el
orden de, la Unidad, de, digamos, recolección de un millón algo de metros
cúbicos, un millón cien algo de metros cúbicos entre el dos mil… entre 1997
y 2007, fue más o menos el volumen estimado de lo que se calculó que se
había recogido en escombros eso. Eso equivale en la generación de
escombros a menos del 4% de lo que se genera en escombros en la
Ciudad, relativamente es un porcentaje relativamente bajo, podría uno
considerarlo marginal, pero el cual nos obliga bajo misión institucional a
hacer el manejo adecuado y somos los responsables de la recolección,
transporte y ubicación de estos materiales.
DR. GÓMEZ: Usted dice que el escombro del cual es responsable la

UAESP por estar ubicado en vía pública o corresponder a la recogida en
domicilios, representa el 4% del total de los escombros que se genera,
digamos, en el año en la ciudad.
SR. MARTÍNEZ: En la ciudad
DR. GÓMEZ ¿Podría precisar un poco la cifra total anual general de

escombros, de la cifra puntual anual para la fecha última del estudio, por
favor?
SR. MARTÍNEZ: Con el mayor gusto. Primero tengo que dejar la claridad de
cuál es la función y la misión institucional de la Unidad. La Unidad tiene
como obligación, digamos, la prestación de los servicios públicos de aseo,
alumbrado público y cementerios. Dentro del aseo está eso, la recolección,
barrido y limpieza, dentro de la limpieza está la limpieza de áreas públicas
¿sí? y dentro de esas áreas públicas uno de los elementos que
desafortunadamente la cultura ciudadana ha llegado a arrojarlos en vía
pública o en parques, en sardineles, etc., son los escombros, entonces, nos
toca por obligación recogerlos.
Si usted me lo permite y me lo permiten ellos, para ser más precisos dentro

de la cifra porque lo que le he dicho hasta este momento son cifras que más
o menos tengo… si me lo permiten puedo revisar el estudio y darles la cifra
exacta, ¿sí, hay necesidad? ¿si lo puedo…?
DR. BONIVENTO: ¿A qué se refiere?
SR. MARTÍNEZ: Al estudio, es que me está… la pregunta concreta, me la

está diciendo, es la relación de los escombros que se generan en el año vs
el porcentaje que recoge la Unidad, o sea, para mirar y demostrar
claramente que es una cifra inferior al 4% de lo que se genera al año, pero,
pues, él me está pidiendo con exactitud.

DR. BONIVENTO: Creo que no hay ningún inconveniente en que, incluso,

se incorpora. ¿Es un documento…?
SR. MARTÍNEZ: Sí, yo los puedo dejar, no hay ningún inconveniente, o sea,
es más, son elementos que son públicos, los podemos, lo pueden hacer.
Mire, el documento se llama, “Diagnostico y manejo integral de
escombros en Bogotá Distrito capital”, es realizado por la Unidad en
febrero/09. En el capítulo tercero, si mal no estoy, o cuatro, Capítulo Cuarto,
establece, cuantificación de escombros generados en Bogotá, establece
cada una de las entidades, el IDU, el IDU en los diez años ahí nos da la
cifra, me voy a detener solamente en la que nos.. me pidan.
DR. BONIVENTO: ¿Para qué año es esa información?
SR. MARTÍNEZ: Está pormenorizado desde 1997 hasta el 2008, mediados

¿sí? Entonces, está año a año, entonces, por ejemplo, el IDU dice, en 1997
tanto, 1998 tanto y así sucesivamente cada año ¿sí? En el comparativo, por
ejemplo, con la Unidad, la Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos, tenemos los reportes ¿sí? Mire, para el acumulado de los 22
millones de metros cúbicos que se generaron entre 1998 y 2007 por las
entidades, la Unidad, se estableció una cifra de 968.423, es lo que se
reporta…
DR. GÓMEZ: ¿Eso es anual o…?
SR. MARTÍNEZ: Está acumulado desde 1998, desde enero/98 a

diciembre/07 ¿sí? Están sumadas las cantidades, eso me da un gran total
de escombros generados por entidades públicas, o que tienen que manejar,
de 22.155.144 metros cúbicos o toneladas, comparado con 60.181.958 que
fueron lo que generaron los privados. O sea, en este, este reporte es hecho
por cifras de CAMACOL, la Cámara Colombiana de la Construcción.
Entonces, esto nos demuestra claramente que en este período de diez

años, más o menos, son más de 80 millones de metros cúbicos de los
cuales a cifras estábamos en menos de un millón de metros cúbicos lo que
generaría, en este caso, tendría que manejar la Unidad. O sea, esto
demuestra que es una cifra muy, muy, muy, relativamente muy baja.
DR. GÓMEZ: ¿En su conocimiento en dónde se dispone ese escombro

clandestino y domiciliario del cual es responsable la Unidad?
SR. MARTÍNEZ: Bueno. Ahí también se tienen que hacer dos aclaraciones.
La primera aclaración y lo tengo con conocimiento de causa en razón a lo
que les decía yo en el, digamos, en la primera entidad que estuve, en la
Secretaria de Ambiente tuve directa injerencia en el tema de humedales, del
conocimiento de la norma. La Resolución 541 del 94 emitida por el
Ministerio de Ambiente establece claramente una cosa con respecto a los
escombros, es que los escombros para poderse disponer en un sitio que en
Colombia se llaman escombreras, que son los sitios habilitados en
disposición final, en su Artículo Segundo, si mal no recuerdo, unos de los
parágrafos establece claramente que estos materiales que son conocidos

como escombros no deben de ser mezclados por ningún otro tipo de

residuo, llámense residuos peligrosos, residuos líquidos o residuos
ordinarios ¿sí?. ¿Por qué no se deben de mezclar? Digamos, desde el
punto de vista técnico está mezcla lo que genera son descomposiciones de
esos materiales y al descomponerlos generan problemas en donde se
pueden utilizar eso, que para ese entonces y aún se sigue persistiendo, las
escombreras lo que utilizan este material es para hacer recuperación
geomorfológica del subsuelo, o sea, generalmente son canteras, sitios
donde se han retirado materiales, lo que hacen es tratar de volver a
acondicionar esos suelos. Si esos materiales se llevan mezclados lo que
hacen es que esa materia orgánica o esos líquidos generen descomposición
y esa descomposición generan estabilidades y en lugar de recuperar lo que
generamos es un riesgo y la norma lo prevé. Entonces, la primer gran
conclusión que podemos sacar es uno, este tipo de materiales no se
pueden mezclar, y si se mezclan no se pueden llevar a escombreras porque
la misma norma lo establece, lo segundo es que en el caso de Bogotá, voy
a colocar en los domiciliarios que piden los servicios, el servicio se pide a
través de la línea 110, se llama y se solicita a los operadores de aseo que sí
por favor pueden pasar a recoger hasta un metro cúbico de escombros,
ellos lo tienen que, con cargo a la tarifa, recoger.
¿Qué es lo que uno normalmente encuentra? Es que la cultura ciudadana,

la cultura de la ciudadanía, no estaba…, es más, mezclamos todos los
residuos, entonces, es fácil encontrar en el escombro la caja de pollo del
señor que está haciendo la obra, entonces ahí mezcló los huesos, metió la
gaseosa, metieron los vasos, metió todo, el papel higiénico, y los mete en
eso porque, pues, a la hora de la verdad quién viene a recoger es el
operador de aseo, entonces, como es el operador de aseo le entregan al
operador de aseo como le entregan esos residuos, mezclados, ellos no se…
no hay separaciones. O sea, en eso lo que uno evidencia normalmente es
que hasta el metro cúbico, la tonelada, generalmente en su totalidad esos
residuos vienen mezclados.
El otro, digamos, material que recoge la Unidad, es el que se arroja

clandestinamente. ¿Qué son esos arrojos clandestinos? Hay personas que
ni siquiera saben que el servicio de aseo presta ese servicio, que lo que
hacen es contratar un carretillero o un zorrero o una persona que maneja
esto y le dicen, oiga, lléveme… cuánto me cobra por deshacerme de este
problema, y ellos le dicen, cobran un peso y van a la vuelta de la esquina, al
lado del río o en el parque botan ese material, ese sitio se conoce en el
argot de la Unidad como un sitio…, un punto crítico. ¿Por qué critico?
Porque se arrojan residuos, al arrojar los escombros lo que encuentra la
ciudadanía que es el común, es generalizado, es que ese sitio, pues, sabe
que le van a recoger ese material y como lo van a recoger colocan allí las
bolsas de basura que no sacaron a las horas adecuadas y colocan y
convierten ese punto en un punto crítico.
Lo que normalmente hace es que los recuperadores, son mal llamados

recicladores, pues ellos ven bolsas allí y lo que hacen es abrirlas y al
abrirlas para mirar a ver qué materiales pueden recuperar, pues, generan un
problema, es que normalmente mezclan estos residuos, al mezclar estos

residuos, pues obviamente ninguno de estos residuos pueden ir a una

escombrera, ninguna escombrera habilitada, aprobada va a incumplir una
norma que lo exige que es recibir escombros contaminados. Entonces,
normalmente estos materiales lo que hacen es que como están
contaminados se llevan, se recogen, se transportan y se llevan y se
disponen en el relleno sanitario y esas son las estadísticas que se han
evidenciado, que se han encontrado a lo largo de la historia del relleno, en
tanto es una obligación de la interventoría hacerle seguimiento de eso, la
supervisión de la Unidad, hacerle seguimiento y lo que uno observa es eso,
es que el material, los escombros que al relleno sanitario llegan son
escombros contaminados en su totalidad y que pues obviamente no se
pueden disponer en un lugar habilitado para esto que son las escombreras.
DR. GÓMEZ: ¿Los otros escombros que no son los escombros de los
cuales es responsable la UAESP y a los que usted ha hecho referencia se
disponen en el Relleno Sanitario Doña Juana?
SR. MARTÍNEZ: No, no.
DR. GÓMEZ: ¿Dónde se vierten?
SR. MARTÍNEZ: No, no, no, por ningún motivo.
DR. GÓMEZ: ¿Dónde se vierten?
SR. MARTÍNEZ: Primero que lo que tenemos que dejar claridad es, uno, la
normatividad colombiana obliga que el generador es el responsable del
escombro, o sea, si yo voy a hacer una construcción que tiene permisos,
como son las licencias de construcciones, la licencia expresamente aclara
que el generador es responsable del manejo adecuado de acuerdo a las
normas vigentes, y las normas vigentes obligan a que él tiene que recoger,
transportar y disponer en un lugar aprobado por autoridad competente, y
esas son las escombreras, ellos tienen que darle un manejo adecuado. Por
eso estamos hablando de los 80 millones de metros cúbicos en los últimos
10 años, han ido a parar a las escombreras ¿sí? han ido a parar a las
escombreras. Es más, en el caso del IDU que es el mayor generador, estoy
hablando del IDU, de los 22 millones, genera más del 50%, ellos tienen una
reglamentación precisa con respecto al tema, o sea, desde el 2000 ellos
tienen establecido un, eso se llama un catálogo de proveedores y dentro del
catálogo de proveedores están las escombreras que fueron reglamentadas
bajo resolución en el 2001 y habilitadas desde el 2002. O sea, hay todo un
catálogo de sitios de disposición final donde los constructores y contratistas
del Distrito tienen que llevar eso. Y allí, por ejemplo, en el caso del IDU, hay
unos protocolos establecidos rigurosos, había hasta hace un par de años,
creo que un año, una gerencia ambiental que verificaba todo eso, se pasó
eso a un seguimiento en el tema contractual porque es de obligatorio
cumplimiento, o sea que los constructores, por lo menos del Distrito ¿sí? se
tiene la certeza de que los residuos los llevan y los depositan en los lugares
que corresponden ¿sí?”.

EDGAR GÓMEZ OSORIO, Director Operativo de Ciudad Limpia, una de las

concesionarias de aseo, declaró:
“DR. BARRAGÁN: ... Cuéntenos una cosa. Por favor, nos relata brevemente
en qué consistía la operación que usted llevaba a cabo en Ciudad Limpia de
recolección y disposición final.
SR. GÓMEZ: En este contrato que empieza en el año 2003 se tienen varios
servicios de los cuales generan unos residuos que son depositados en el
relleno sanitario. Digamos que el principal o el más grande son los residuos
domiciliarios que se recogen de las viviendas, de los sectores de la vivienda
de todos los ciudadanos, mediante unos recorridos, lo hacemos mediante
unos vehículos recolectores que una vez se colman o se llenan son dirigidos
al relleno sanitario. Digamos que ese es el primer residuo que disponemos.
También disponemos otro residuo en el relleno sanitario que es el producto

del barrido, hay operarios de barrido que barren manualmente o tenemos
máquinas barredoras mecánicas que barren las vías y ese producto de ese
barrido es embolsado y también pasan vehículos a recogerlo y ese material
también es dispuesto en el relleno sanitario Doña Juana.
También tenemos el corte de césped, entonces hacemos el corte de césped

mediante podadoras y guadañas y ese producido, digamos que tuvo
también como dos destinatarios; en un primer lugar, siempre, digamos, el
principal ha sido el relleno sanitario Doña Juana, en algunas ocasiones
tuvimos autorización de la Unidad Ejecutiva para llevarlos a hacer algunos
procesos orgánicos que, pues, desafortunadamente no fueron exitoso.
Y también tenemos la poda de árboles que también esos productos verdes

son depositados en el relleno sanitario Doña Juana.
Y también viene el tema de los escombros. Digamos que los escombros

tienen dos, han tenido como dos destinos diferenciados dependiendo de las
condiciones de la ciudad y del momento. Entonces, nosotros tenemos
obligaciones en esos escombros de recoger los escombros clandestinos
que son arrojados por volqueteros o señores zorreros o eso, en el espacio
público y tenemos obligación de recogerle al usuario un metro cúbico que
produzca como consecuencia de las obras que realice en su vivienda.
También tenemos un servicio para tratar de disminuir los escombros de

arrojo clandestino, es: buscar de que los usuarios utilicen nuestros servicios
y cobramos, digamos, unos precios muy irrisorios competitivos con los
zorreros para que el usuario no tire esos escombros en la calle y también
los podamos eso. Entonces… Pero allí aparecen dos connotaciones, es: el
escombro limpio, o sea, que no esté contaminado, que no tenga material
orgánico, tratamos de disponerlo en las escombreras. Lamentablemente en
el Distrito no hay muchas escombreras y las escombreras que hay tienen
unos funcionamientos, en este momento, pues realmente no hay sino una
sola escombrera, que es la de que maneja Cemex, pero tiene unos horarios
únicamente diurnos, no trabaja los festivos, no recibe con…, ningún

escombro, debe de venir completamente libre de orgánicos y de

contaminantes.
Desafortunadamente el escombro que es arrojado en la calle, ese viene con

basura porque los recicladores muchas veces hacen separación de sus
productos que recogen y ese escombro contaminado lo colocamos en el
relleno sanitario Doña Juana. Digamos que como que esas son las.., todos
los residuos que entrarían en el relleno sanitario por nuestra labor.
DR. BARRAGÁN: Usted nos hablaba de que hay una escombrera en el sitio
que es la que opera CEMEX. Me voy a referir al período de tiempo entre
2000 y 2009, en el cual usted tenía la misma posición que ocupa
actualmente en Ciudad Limpia. ¿Correcto?
SR. GÓMEZ: Sí, correcto”.
(…)
DR. BARRAGÁN: ¿La UAESP ha dado directrices, lineamientos, sobre el

manejo de los escombros en la ciudad de Bogotá a las empresas
recolectoras?
SR. GÓMEZ: Sí, digamos que, principalmente la entrada de escombros al

relleno sanitario solamente es los escombros contaminados que vienen con
basuras, el resto de escombros tratamos de, en lo posible, de disponerlas
en escombreras… cuando han habido, porque han habido momentos en
que no hay escombreras en la ciudad donde disponer.
DR. BARRAGÁN: Y en ese momento, entonces, ¿en dónde?
SR. GÓMEZ: Toca disponerlo en el relleno sanitario Doña Juana.
DR. BARRAGÁN: Cuando usted dice que tratamos de disponerlo en las

escombreras, ¿eso qué quiere decir?
SR. GÓMEZ: A ver. Digamos, por, vuelvo y… hay muchos escombros,

digamos, la operación de los operadores y creo que eso es todos los
operadores de aseo, es de 24 horas. O sea, nosotros estamos recogiendo
escombros las 24 horas del día, y no ha habido ninguna escombrera que
tenga ese horario ni que funcione las 24 horas del día ni los 7 días de la
semana. Entonces, en muchas ocasiones nos toca dejar el escombro limpio
para sólo recogerlo en horas diurnas, para poderlo llevar a una escombrera
y el escombro contaminado y todo eso… es, digamos que si usted ve dentro
de todo el tal escombro contaminado como que no existiere, es un
escombro revuelto con basura por la misma relación de aprovechar las
personas de botarle basura alrededor del escombro.
(…)
DRA. ZUREK: ¿Entonces los vehículos que ingresan al relleno sanitario

para disponer escombros en los vehículos, digamos, especiales, que son

los que recogen el escombro abandonado en vía pública, lo que llevan es

escombro contaminado?
SR. GÓMEZ: Mire, el término esc… sí, el término escombro contaminado es

un término…, uno podría decir al revés, decir, es basura con algo de
escombro o es escombro con basura. Digamos que en nuestro argot de
charlas siempre hemos hablado del escombro contaminado como por darle
una denominación, porque en algunos sectores puede haber más basura
que escombro como en otro más escombro que basura. Digamos, es un
término…ahí…
(…)
DR. GALINDO: Doctor Gómez, con base en su conocimiento, justamente

por llevar como director operativo, como usted mismo lo ha dicho, de
Ciudad Limpia y frente a la operación de recolección de residuos, llámese
residuos sólidos o escombros ¿Podría determinar un porcentaje, del total de
recolecciones, un porcentaje de escombros y un porcentaje de residuos
sólidos?
SR. GÓMEZ: A ver, yo le doy la cifra de hoy; hoy estamos recogiendo 40 mil
toneladas, Ciudad Limpia, en el ASE, en la Localidad de Bosa y Kennedy,
estamos recogiendo aproximadamente 40 mil toneladas de residuos; de
esos residuos son 29 mil a 30 residuos domiciliarios y como le mencioné en
su momento, 7 mil toneladas son de escombros; los otros componentes
son: barrido, que son 2500 toneladas si no me falla la memoria, unas 500
toneladas de corte de césped y poda de árboles sí es bajito, es como 100
toneladas; no sé si eso me cuadró la suma pero es ese el hoy. Entonces, de
allí…”.
Como se puede apreciar de los testimonios trascritos y de las declaraciones

de Jorge Humberto Cuervo, Álvaro Jaime González García, Sonia Cristina
Rodríguez Ortiz, Humberto Poveda, Carlos Eduardo Botero y Pedro Pablo
Almanza Ocampo, queda evidenciado que los escombros depositados en el
Relleno Sanitario Doña Juana fueron los llamados contaminados, aunque
haya algunas referencias a escombros limpios en mínima y excepcional parte
sin plena determinación.
Además, se depositaron en cantidad de 1.663.829 toneladas, según se

desprende del dictamen del perito contable financiero, Jaime Ricaurte
Junguito, siguiendo el informe de Moisés Rubinstein y quien a su vez se
apoyó en el documento elaborado por la UAESP en febrero de 2009
denominado Diagnóstico del Manejo Integral de Escombros en Bogotá.
Sostiene Ricaurte Junguito (Folio 15 del dictamen): “…el perito pudo
establecer que los volúmenes de escombros domiciliarios y clandestinos
(entre el 2004 y 2007) de los cuadros página 38 y 87 de este documento, son
los mismos [del informe de Rubinstein] con base en el siguiente análisis:…
1.El cuadro de la página 87 se refiere a los escombros que ingresaron al
RSDJ entre 2004 y 2007 (diferentes a los residuos sólidos ordinarios). Con

base en la normativa vigente, los escombros que pueden ingresar al RSDJ

son los domiciliarios y clandestinos todas vez que los que manejan las
demás entidades no son clandestinos y deben ir a escombreras específicas
(Véase Resolución 541 de 1994, Artículo 4 y Decreto 1713, Artículo 102)… 2.
Que los escombros clandestinos y domiciliarios que ingresaron al RSDJ lo
realizaron los Concesionarios de Aseo de Bogotá, teniendo en cuenta que
una de las actividades del servicio de limpieza es la recolección, transporte y
presentación para disposición final o tratamiento de escombros clandestinos
arrojados al espacio público. Véase Resolución 114 de 2003 de la UAESP…
3. Que el cuadro de la página 38 se refiere exclusivamente a los escombros
domiciliarios y clandestinos (fuente UAESP) generados en el perímetro
urbano de Bogotá por la UAESP a través de los Concesionarios de Aseo
entre 2004 y 2007. Estos mismos Concesionarios de Aseo de Bogotá, fueron
contratados por la UAESP. Asimismo, los escombros domiciliarios y
clandestinos que competen a la UAESP son aquellos recolectados y
depositados por las compañías concesionarias de aso de Bogotá…”.
Y más adelante anota el perito contable financiero (página 168 del dictamen)
“…Para cumplir con el objetivo de estimar el total de escombros para los
períodos de tiempo en los que se desconoce la información de escombros
(para el año 2000 meses de marzo a diciembre, años completos de 2001,
2002 y 2003, para el año 2008 de enero a septiembre), se aplicó la
metodología de regresión cuantílica, específicamente la regresión mediana,
metodología no paramétrica. Se utilizó como variable Y (endógena) la
cantidad de escombros de los períodos disponibles, y las variables
explicativas son el número de vehículos y residuos convencionales
(Toneladas) en los mismos períodos”. Y como resultado de ese ejercicio el
perito obtuvo un total 1.659.325 toneladas de escombros.
Cuando en este proceso se le preguntó al perito contable financiero sobre los

conceptos que comprendía la remuneración de la actividad de limpieza
incluida dentro de la tarifa de aseo en Bogotá desde 2003, de acuerdo con lo
previsto en la Resolución 114 de 2003 de la UAESP, aquél transcribió el
artículo 2.4.1.: “…Transporte de los residuos sólidos de origen domiciliario
que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, retire de los
cauces, lechos o rondas de los ríos… Recolección, transporte y presentación
para disposición final o tratamiento de los escombros clandestinos arrojados
al espacio público”.
Pertinente destacar también lo consignado en el citado estudio adelantado

por la UAESP, de febrero de 2009, Diagnóstico del Manejo Integral de
Escombros en Bogotá Distrito Capital (página 87):
“6.2. Disposición De Escombros En El Relleno Sanitario Doña Juana

–RSDJ-. Al incorporar grandes volúmenes de escombros a la disposición
final de residuos, se afectan los procesos para la conformación
geomorfológica del sistema, las condiciones de estabilidad asociadas a la

reología del sistema, la aceptabilidad de la masa de residuos, los procesos

bioquímicos de transformación y la degradación y mineralización,
problemáticas en la operación del relleno sanitario, que se reflejan con el
tiempo, en el taponamiento de chimeneas y capa drenante, reducción de la
permeabilidad de la masa de residuos, generación de brotes de lixiviado e
incrustación y taponamiento de tuberías, implicación de zonas de baja
permeabilidad y por tanto de baja tasa de asentamientos en las zonas del
RSDJ.
Esto conlleva a la constitución de un pasivo ambiental mayor debido al

requerimiento de infraestructura adicional para la disposición de residuos en
relleno sanitario, situación que se valoraría de forma diferente y con
cantidades menores en caso de ser aprovechados y valorizados o
dispuestos en una instalación tipo escombrera.
Las estadísticas de pesaje de escombros que han ingresado al RSDJ desde

el año 2003 son las siguientes:
Cuadro 6.25 Acumulado de escombros que ingresan al RSDJ

Año ESCOMBROS QUE
INGRESARON EN EL
RSDJ DESDE 2003
2003 Desde sep-dic 22.918
2004 201.058
2005 228.712
2006 227.699
2007 258.133
A Septiembre de 2008 202.961
Total 1.141.480
Fuente. Informes ITOSA interventoría del servicio de aseo en Bogotá”.
Itérase, los datos que suministra el mencionado documento Diagnóstico del

Manejo Integral de Escombros en Bogotá Distrito Capital fue el que sirvió
tanto al perito Jaime Ricaurte Junguito como a Moisés Rubinstein para
determinar la cantidad de escombros depositados en el Relleno Sanitario
Doña Juana, que denuncia la convocante. En su informe Rubinstein (página
14) dice que no identifica la clase de escombros.
Pues bien, el Tribunal insiste en la procedencia de la distinción entre

escombros limpios y contaminados si se tiene en cuenta lo expuesto por los
testigos y por los documentos aportados, no obstante la falta de precisión
convencional; algo más, los escombros depositados en el Relleno Sanitario
Doña Juana pertenecen a los segundos, o sea, los contaminados, o por lo

menos son los reconocidos o identificados en este proceso arbitral, y que

debían tener como destino el RSDJ.
PROACTIVA, como está acreditado sin discusión alguna, participó en el

proceso de licitación y en la invitación como entidad prestadora de servicio
público distrital de aseo, y se sabe que el aseo público es una importante
actividad atinente a dichos servicios, contando con dos frentes relevantes: el
de recolección, barrido y limpieza (RBL) prestado desde 2003 por empresas
concesionarias especializadas en determinados trayectos (ASEs) y el de
disposición de residuos sólidos, que ha venido siendo operado, desde 1989,
por distintos concesionarios.
Esas dos actividades del servicio de aseo se acercaban al régimen

económico imperante para esos efectos, en cuanto se remuneraban los
respectivos servicios de aseo con base en los recaudos de las tarifas
pagadas por los usuarios.
En la cláusula sexta del contrato de concesión C-011 de 2000 se estableció

la remuneración a favor de PROACTIVA en los siguientes términos: “Sin
perjuicio de los plazos establecidos en la cláusula quinta inmediatamente
anterior, la remuneración del CONCESIONARIO en ningún momento y por
ningún concepto podrá exceder de los siguientes valores, expresados en
porcentajes del recaudo total zonal de la concesión del servicio de aseo en
Santa Fe de Bogotá D.C.:… A) Por el primer año: Diez punto nueve por
ciento (10.9%), a partir de la firma del acta de iniciación de actividades…. B)
Por el segundo año y hasta el final de la concesión en el quinto año: Nueve
punto cinco por ciento (9.5%)… Estos porcentajes se reconocerán sobre
aquellos recaudos y respecto de los períodos de prestación efectiva del
servicio por parte del CONCESIONARIO… En la remuneración pactada se
encuentran comprendidos la totalidad de los costos administrativos,
técnicos y científicos del CONCESIONARIO, incluyendo las licencias de uso
de tecnologías o procesos que no sean de su propiedad, correspondientes al
desarrollo del objeto del contrato por el CONCESIONARIO. Así mismo las
mencionadas remuneración y compensaciones económicas incluirán la
amortización de las inversiones efectuadas por el CONCESIONARIO para la
organización y puesta en funcionamiento de la concesión, siendo entendido
que EL DISTRITO no queda obligado a reintegrar suma alguna al
CONCESIONARIO por aquella parte de la inversión que no haya sido
completamente amortizada al término del plazo de la concesión… Las
retribuciones del CONCESIONARIO se cancelarán con la periodicidad
definida por el operador comercial de la concesión de aseo, en concordancia
con las frecuencias de retribución de la operación comercial del servicio de
aseo, previo visto bueno del interventor… El porcentaje del recaudo total
zonal, pactado con el concesionario como retribución por la operación de
disposición final en el relleno sanitario se mantendrá constante,

independientemente de la modalidad que el Distrito Capital –UESP- adopte

para recaudar y atesorar los recursos necesarios para el pago por la
prestación del servicio”. Anótese que esta estipulación fue modificada, en la
prórroga de 31 de agosto de 2007, así: “Segundo.- Establecer como
remuneración del concesionario el nueve por ciento (9%) del recaudo zonal
total de la concesión de servicio de aseo de Bogotá D.C.”.
A su vez, en los contratos de concesión de recolección, barrido y limpieza

(RBL), celebrados durante la ejecución del contrato de concesión C-011 de
2000, se estipuló, siguiendo la Resolución 114 de la UESP (artículo 2.4.1),
que las empresas prestadoras de servicios de aseo se obligaban a la
recolección, transporte y la prestación para la disposición final y tratamiento
de los escombros clandestinos arrojados al espacio público. Es decir, las
empresas que transportaban los residuos sólidos al Relleno Sanitario Doña
Juana, eran las mismas que estaban obligadas contractualmente a
recogerlos en los espacios públicos, entre los cuales, como es obvio, se
contaban los denominados escombros contaminados, pues los limpios no
eran de su competencia sino de otros operadores que debían conducirlos a
las escombreras y no al Relleno Sanitario Doña Juana.
En otros términos, las empresas de RBL se obligaban a recoger, transportar

y depositar escombros clandestinos y domiciliarios en el RSDJ,
remunerándoseles por esa actividad en un porcentaje del recaudo total zonal
por el servicio de aseo a los usuarios (bolsa zonal y de compensación);
entonces, resultaba difícil separar aquella actividad con la propia de
disposición final, puesto que, de no ser así, esas clases de elementos o
materiales quedarían expuestos en las vías públicas, con consecuencias
nocivas o dañinas para la comunidad en general y la ciudadanía en
particular, si tuvieran que permanecer dichos elementos, por fuera tanto del
relleno como de las escombreras.
El Tribunal entiende que no es que hubiera existido un vacío de regulación

sobre la disposición de los llamados escombros clandestinos, sino que la
actividad de recolección, barrido y limpieza se constituía en factor de
integración alrededor de la disposición final. Dígase, así mismo, que en
ningún momento PROACTIVA dejó sentado su rechazo a la modalidad de
gestión de las empresas concesionarias del servicio de aseo de recolección,
barrido y limpieza, si consideraba que los términos, o mejor, la ejecución de
los contratos correspondientes, en las áreas de servicios señaladas,
significaban un cambio o alteración en los materiales o residuos sólidos a
disponerse en el RSDJ.
Anótese que para la época de la celebración del contrato de concesión C-011

(7 de marzo de 2000), el régimen comercial y financiero del sistema de aseo
de Bogotá estaba a cargo de la ECSA, entidad que se encargaba de pagar la
remuneración a las distintas clases de concesionarios.

Tampoco se le puede enrostrar a la UAESP incumplimiento de una

obligación contractual sobre la construcción de escombreras, pues basta con
revisar todo el clausulado negocial, lo mismo que el Pliego de Condiciones,
para apreciar que no existe estipulación expresa en ese sentido, ni hubo
desatención de deber alguno en el punto denunciado por PROACTIVA de no
haber construido la UAESP escombreras para el depósito de los escombros
que se generaban en Bogotá.
El contrato de concesión C-011 de 2000 se pactó inicialmente hasta el 31 de

diciembre de 2000, con posibilidad de extensión a cinco años bajo la
condición convenida relacionada con la obtención de la licencia ambiental de
las zonas nuevas –cosa que ocurrió-, y se prorrogó en cuatro ocasiones -27
de enero de 2005, 31 de agosto de 2007, 7 de diciembre de 2007 y 7 de abril
de 2008- por períodos casi iguales en total al plazo pactado, que para el
Tribunal tiene relevancia si se aprecia que si en un determinado momento de
la ejecución del contrato PROACTIVA hizo reclamo u observación sobre la
disposición final de escombros, como se oyó en el testimonio del ingeniero
Daniel Valderrama y en el Acta No 41 de 2001, lo cierto es que en las
prórrogas no aparecen manifestaciones de inconformidad de PROACTIVA
sobre el particular.
Dentro del campo de la ejecución de un contrato, adquiere importancia el

comportamiento de las partes al amparo del principio de la buena fe. No es
que se aduzca la aplicación del principio de irse contra sus propios actos,
sino que es obvio pensar que si un contratante cuenta con elementos para
denunciar el contrato o puede valerse de medios técnicos para operar, de
modo que se superen los inconvenientes, deba esperar a la terminación de la
relación obligatoria para alegar esa situación como factor de incumplimiento
del contrato, y en ese contexto demandar el resarcimiento de perjuicios,
puesto que resulta contrario a una sana conducta negocial.
Algo más, en la prórroga de 31 de agosto de 2007, se consignó: “…24. Que

la disposición de residuos sólidos es un servicio público esencial, cuya
continuidad debe ser garantizada por la UAESP en el Distrito capital…”, lo
que permite entender que se estaba refiriendo al mismo concepto de residuo
sólido del objeto del contrato. De haber sido coherente PROACTIVA con el
planteamiento de inconformidad de la demanda en estudio, y ante la
posibilidad de una prórroga del contrato, lo de estilo o corrección contractual
hubiera sido que, en ese momento por lo menos, expusiera sus diferencias
en la materia de los escombros. Y lo cierto es que no aparece ninguna clase
de reparo en ese sentido. Guardó silencio.
Con mayor razón si el contrato bajo examen se celebró luego de haberse

terminado otros negocios de concesión que tenían el mismo objeto de
operar, mantener y administrar el RSDJ; esto es, cuando era visible el
antecedente de operación de los materiales de disposición de residuos
sólidos que, como bien señala el objeto del contrato C-011 sobre la

disposición de los residuos sólidos generados actualmente en Santa Fe de

Bogotá, o sea los que se disponían en el momento de la celebración del
contrato en dicho relleno. Por consiguiente, al hablarse en la prórroga de
residuos sólidos sin salvedad alguna, tenía que corresponder a los señalados
en el objeto del contrato de concesión para la disposición final en el RSDJ.
Para el Tribunal las apreciaciones anteriores, particularmente sobre la

distinción de escombros y la disposición de éstos, encuentran respaldo en el
dictamen del perito internacional ingeniero Luis F. Díaz y en el de
aclaraciones (folios 23 y siguientes del cuaderno Dictamen Pericial Luís F.
Díaz y folios 4 y siguientes del cuaderno de Aclaraciones y
Complementaciones Dictamen Pericial Luís F. Díaz), como pasa a
comentarse.
El perito Díaz señala que los residuos sólidos incluyen todos los materiales
que surgen de actividades humanas y de animales, normalmente sólidos y
entre ellos se destacan los escombros o Residuos de Construcción y
Demolición (RCD), que son materiales de desecho que se producen en el
proceso de construcción, renovación o demolición de estructuras. Unas
veces mantienen esa condición de escombros que en el proceso se han
identificado como limpios, y otras corresponden a los que son abandonados
o dispuestos, en el caso en estudio, alrededor de la ciudad de Bogotá,
llamados escombros contaminados en esta actuación arbitral; “…los RCD,
están concebidos como los procedentes de la actividad constructiva y
demolición y su composición es de características fundamentalmente inertes,
salvo los contenidos asociados con basura, papel y madera, que tienen algún
grado de rápida o lenta biodegradabilidad…” (folio 25).
Al preguntársele al perito Díaz sobre las razones técnicas por las cuales no
deben disponerse escombros en rellenos sanitarios, respondió: “No hay
razones técnicas para no disponer los RCD en un relleno sanitario. La
disposición final de los RCD junto con los residuos sólidos municipales en un
relleno sanitario se lleva a cabo en muchos países… Por otro lado, el
aprovechamiento de los RCD es una práctica común en países
industrializados con el objeto de recuperar los materiales para su re-uso y al
mismo tiempo reducir la cantidad de residuos dispuestos en los rellenos”
(folio 28), aunque advierte que no tuvo a su alcance ninguna documentación
que indicara que el RSDJ fuera diseñado para la disposición final de RCD.
Con referencia al informe de Moisés Rubinstein Lerner, sobre las 1.663.829

toneladas de escombros depositadas, el perito Díaz, afirmó: “Usando un
factor de ocupación de 1.46 ton/m3 desarrollado por HMV-Concol (HMV-
Concol, informe No. 2173-00-IN-RP-073) se obtiene que el volumen que fue
ocupado por los escombros pudiera ser ocupado por 1.735.135 toneladas de
residuos sólidos municipales…” (folio 36).

Cuando se le solicitó al perito ingeniero Díaz, por parte del apoderado de

PROACTIVA, que complementara el dictamen indicando si en la actualidad
se están disponiendo escombros en el RSDJ, respondió: “Si, en la actualidad
se están disponiendo escombros (contaminados) que llegan al RSDJ en los
recolectores de residuos municipales en aproximadamente el 2% (en peso)
de los residuos sólidos municipales” (folio 12 de las aclaraciones y
complementaciones).
Por último, el Tribunal considera que si se llegaron a depositar escombros de

los denominados limpios en el Relleno Sanitario Doña Juana, aunque no hay
contundencia probatoria de la cantidad arrimada, lo realizado no le es
imputable a la UAESP, como tampoco que ésta hubiera ordenado que se
depositaran en ese sitio, infringiéndose tanto el contrato como las normas de
regulación nacional o distrital de disposición de esos elementos, si se tiene
en cuenta que PROACTIVA ante la existencia de normas sobre la disposición
de escombros, en cuanto sólo podían llevarse a escombreras, debió adoptar
una conducta decidida y prudente que no podía limitarse a hacer
manifestaciones en ese sentido, sino adoptar medidas acordes con la
realidad normativa que creía aplicable para impedir que los escombros se
acumularan con las restantes basuras o residuos sólidos.
De lo dicho, el Tribunal aprecia que la UAESP no obligó a PROACTIVA a

disponer escombros llamados limpios en el RSDJ; que la actividad de
disposición de escombros contaminados estaban incluidos en la
remuneración pactada en el contrato; que la disposición de las 1.663.829
toneladas de escombros no está demostrada sean de la clase denominada
limpios y que, de ser de esta clase, no fueron llevados por culpa de la
concedente; que ajustado el comportamiento de la UAESP a los términos del
contrato, en cuanto a la disposición de los residuos sólidos, no se puede
imputar daño que permita un reconocimiento de perjuicios.
En otras palabras, PROACTIVA reclama el pago de las toneladas de

escombros que dice se depositaron indebidamente en el RSDJ, 1.663.829, a
manera de indemnización, por contravención del contrato de concesión y de
normas reguladoras de la materia, por el valor calculado en el informe de
Moisés Rubinstein Lerner, o la cantidad que resultare probada en el proceso.
El Tribunal considera que no procede reparación alguna pues la distinción
hecha a lo largo de estas motivaciones, de escombros limpios y
contaminados, sirve para dilucidar el asunto con desestimación de la
pretensión bajo el entendido de que los escombros que se dispusieron en el
RSDJ, como residuos sólidos, no estaban prohibidos ni por el contrato ni por
norma alguna, sino por el contrario ajustado a la realidad negocial y social.
En consecuencia, se denegará este grupo de pretensiones.

2.1.2.2. GRUPO DE PRETENSIONES POR INCUMPLIMIENTO DE

LA UAESP EN LA LIQUIDACIÓN DE LA REMUNERACIÓN
DE PROACTIVA COMO CONSECUENCIA DE LA
APLICACIÓN DEL DENOMINADO DESCUENTO DE
LICITACIÓN QUE NO ERA APLICABLE A LA BASE DE
LIQUIDACIÓN DE LA REMUNERACIÓN DE PROACTIVA.
Como declarativas subsidiarias se pide:
“Primera: Que se declare que la UAESP incumplió el Contrato por no pagar

la remuneración completa a Proactiva, al no incorporar dentro de la base de
liquidación las sumas concernientes al Descuento de Licitación.
Segunda: De conformidad con lo anterior, y con el reconocimiento ya

efectuado por la UAESP en la Resolución 677 de 2010, que se declare que
la UAESP es deudora frente a Proactiva de la suma de nueve mil quinientos
treinta y cuatro millones quinientos noventa y cuatro mil setecientos
cuarenta y tres pesos (COP$9.534.594.743) y se encuentra en mora de
pagar el valor correspondiente”.
De condena invoca:
“Primera: Que se condene a la UAESP a pagar a Proactiva la suma de

nueve mil quinientos treinta y cuatro millones quinientos noventa y cuatro
mil setecientos cuarenta y tres pesos (COP$9.534.594.743) que
corresponde a lo dejado de pagar por la UAESP por el incumplimiento
contractual de que trata la pretensión primera declarativa anterior, o la suma
que se demuestre en el proceso.

sobre la suma de que trata la pretensión primera de condena anterior,
desde la fecha en que la UAESP debió realizar cada pago, o desde la fecha
que el Tribunal considere procedente, y hasta la fecha efectiva del pago.

anterior, desde la fecha en que debió realizarse cada pago, o desde la
fecha que el Tribunal considere procedente, y hasta la fecha efectiva del
pago.

la pretensión primera de condena anterior, se condene a la UAESP a
32

pagar a mi representada la actualización monetaria de la mencionada

suma de dinero, desde la fecha en que debió realizarse cada pago, o
desde la fecha que el Tribunal considere procedente, y hasta la fecha
efectiva del pago”.
PROACTIVA, pues, pretende que se declare que la UAESP incumplió el

contrato de concesión C-011 de 2000 por no haber pagado la remuneración
completa al no haberse tenido en cuenta, para la base de liquidación
contractual, las sumas concernientes al Descuento de Liquidación, tal como
fuera reconocido en la Resolución 677 de 2010 (liquidación unilateral del
contrato) en la suma de $9.534.594.743, y que se encuentra, por tanto, en
mora de pagar, con la condena al pago de dicha suma con los intereses
correspondientes, con cualquiera de los modelos que presenta en la
demanda.
Para PROACTIVA, la convocada incumplió el contrato al modificar el

esquema de remuneración convenido, con base en el denominado
Descuento de Licitación que no existía al momento de la celebración del
contrato de concesión C-011 de 2000 y que, en su sentir, no debió afectar la
remuneración. Incluso califica ese hecho como constitutivo de mala fe.
En el año 2008 la UAESP decidió reducir la remuneración con el ejercicio

derivado de la aplicación del Descuento de Licitación. Pero PROACTIVA
reconoce que en la liquidación unilateral del contrato se dejó la partida
correspondiente por la cantidad de dinero mencionada, sólo que se omitió la
liquidación de intereses.
A su vez, la UAESP al contestar la demanda, en un primer momento, dejó

por sentado que esta pretensión tenía aspectos de discusión e incluso
permitió que al momento de la liquidación del contrato se hubiere reconocido
esa circunstancia de la equivocada liquidación de la remuneración al tenerse
en cuenta el correspondiente descuento que los nuevos concesionarios de
aseo concedieron a los usuarios. Pero anotó: “Develando la UAESP la
posible existencia de un enriquecimiento sin causa a favor de Proactiva Doña
Juana S.A. ESP en la forma como se determinaba la base de liquidación
sobre la cual se aplicaba el porcentaje de remuneración del concesionario,
solicitó al CUPIC que a partir de la segunda quincena de enero de 2008
procediera a determinar la aludida base de liquidación exclusivamente con
bajo (sic) en el recaudo efectivo total en aplicación estricta del contrato y
las regulaciones del servicio de aseo de Bogotá y en una revisión de las
justificaciones jurídicas que previamente habían ilustrado la posición de la
entidad”. Y más adelante agregó: “Por esta razón, y consciente de que la
postura de la entidad respecto de la aplicación del descuento por licitación
había sido cambiante a lo largo de la ejecución, fruto de diversas
controversias jurídicas, se optó por excluir de las obligaciones determinadas
en el acta de liquidación el valor básico en controversia por concepto de
descuento por licitación determinado por el CUPIC, efectuando el

reconocimiento provisional del mismo hasta tanto se desarrollara el presente

debate ordinario en el cual, tanto el concesionario como la entidad, podrán
someter al ilustrado arbitrio judicial cual debe ser la forma auténtica de
liquidar la remuneración del concesionario en virtud del contrato y la
regulación que le es aplicable”.
En el alegato final, la apoderada de la UAESP agregó otras razones para

rechazar esta pretensión en cuanto que en su sentir comportaba el cobro
doble de una misma suma y la improcedencia del rompimiento del equilibrio
económico:
“Me detengo, para los propósitos exceptivos, en el hecho claro de que la

conmutatividad del contrato no se puede romper bajo ningún motivo y que,
violentado como aparece en este caso al compensar doblemente el efecto
del descuento por licitación en el nuevo entorno regulatorio, dicha violación
no puede ser subsanada invocando la conducta de las partes, sea esta
errada o no, por tratarse de normas de orden público las que introducen la
conmutatividad como principio rector de la contratación estatal.
No puede entonces interpretar el Tribunal la cláusula sexta del contrato

C–011 de 2000 en el contexto de la aplicación de la resolución 156 de 2003
en el sentido de que implique el doble pago por un mismo concepto al
contratista, que es lo que sucedería de concederse la pretensión en el
sentido de reconocer a favor del concesionario los pagos correspondientes
a la aplicación del porcentaje de remuneración al valor del descuento por
licitación, como se ha probado con la pericia técnica, por cuanto esa
interpretación sería nula por violar el principio de conmutatividad, que no se
sirve del doble pago de un mismo concepto, máxime en un contrato donde,
largamente se ha demostrado en el proceso, el contratista se vio, no solo
adecuadamente remunerado y no tuvo pérdidas de ninguna especie, sino
que en desarrollo a su favor del riesgo comercial percibió grandísimos
provechos extraordinarios” (folio 120 del Cuaderno Principal No. 6 Alegato
de Conclusión de la UAESP).
Como quedó planteado, para PROACTIVA la remuneración debió pagarse

con base en el recaudo existente al momento de la celebración del contrato,
por ser lo convenido, y no sobre el recaudo efectivo resultante, como lo hizo
finalmente la UAESP, de aplicar el descuento de licitación derivado del
proceso licitatorio 01 de 2002, que las concesionarias de RBL concedieron a
los usuarios del aseo en Bogotá.
En puridad, este punto fue objeto de amplio debate probatorio, especialmente

testimonial, pues unos declarantes se inclinaron por la argumentación de la
procedencia del descuento de licitación y otros, en cambio, consideraron que
ese factor no debió incidir en la remuneración de PROACTIVA, con prelación
testimonial de los primeros.

Así, se aprecia el testimonio de HERBERT RAMÍREZ SÁNCHEZ, quien al

momento de la celebración del contrato de concesión C-011 de 2000 era el
gerente de la empresa ECSA (1998) que manejaba en ese momento el
componente comercial y financiero del servicio de aseo y administraba la
bolsa de compensación a través de la cual se pagaba a PROACTIVA desde
la celebración del contrato con base en el porcentaje de la remuneración por
el recaudo de aseo, y luego ocupara la Gerencia de una de las empresas
prestadoras del servicio de recolección, barrido y limpieza (marzo 2004) y
finalmente se convirtiera en Gerente General del Centro Único de
Procesamiento de la Información Comercial –CUPIC- (2007), empresa que
remplazó a ECSA en la actividad de manejar comercialmente los datos de los
recaudos.
Expuso ese testigo:
“SR. RAMÍREZ: Oficiales. Esto, el recaudo menos el ciclo X y la facturación

directa, nos va a dar una base de retribución, aplicado por el porcentaje del
contrato estipulado nos da la retribución al operador del relleno sanitario.
Vamos a CUPIC. A ver, ¿alguna duda doctor?
DR. GÓMEZ: No, está bien.
SR. RAMÍREZ: CUPIC. Vuelve. La base del recaudo zonal menos los
mismos componentes que están en el contrato, ciclo X y facturación directa,
esto nos da una base de retribución. ¿Cuál es la gran diferencia entre la
liquidación de ECSA y la liquidación de CUPIC? Un componente que viene
en esta nueva concesión, y es el siguiente componente: en mi facturación
viene un valor de $1.000. ¿En esta nueva concesión qué viene
incorporado? Un descuento de licitación.
¿Qué es ese descuento de licitación? Ese descuento de licitación

básicamente es la ganancia que hay entre los pliegos, en el piso techo que
tienen los pliegos versus el valor ofertado por cada uno de los cuatro
operadores, ahí se saca el descuento de licitación, empezamos como en un
12%, en este momento creo que estamos en un 16% dentro de ese valor.
¿Entonces, qué pasa con ese descuento de licitación? Ese, sale la
facturación por los $1.000, el descuento de licitación $16, mi factura al
usuario va a llegar por $984 ¿sí? Este proceso se da del proceso de
licitación, el descuento a los usuarios ¿sí? adicional que dar la Unidad
Ejecutiva de Servicios Públicos.
Entonces, para el pago de recolección, barrido y limpieza: yo oferté sobre

este valor, sobre los $1.000 de mi facturación oferté el 54%. ¿Qué hacemos
para los operadores de recolección? Viene mi facturación, viene mi
descuento de licitación, viene mi factura a la calle que el usuario me paga
$984, pero los de recolección ofertaron sobre un valor de $1.000 sobre mi
valor de facturación sin el descuento de licitación, cuando yo le puedo
liquidar, cojo mi recaudo que son los $984 y le sumo los $16 para los
$1.000. Entonces, se empezó a liquidar CUPIC ¿sí? incorporando el
descuento de licitación como se hacía a recolección, barrido y limpieza. Sin

embargo, en el año 94 el anterior gerente de CUPIC, Mauricio Maldonado,

le hace una consulta a la Unidad Administrativa de Servicios Públicos
diciéndole: -¿Señores UAESP la base de retribución para el operador del
relleno sanitario incluye el descuento por licitación?-; y nos dice: -sí incluye
el descuento de licitación-. Entonces, acá para esta liquidación viene la
base del recaudo zonal, menos el ciclo X, más el descuento de licitación,
esto me da una base de retribución que aplicada al porcentaje pactado del
contrato nos da la retribución al operador del relleno sanitario. Entonces,
doctor, aquí la gran diferencia es este concepto, de resto la liquidación se
hace bajo los parámetros del contrato.
DR. GÓMEZ: Usted ha señalado en respuesta a pregunta del panel arbitral

que tenía conocimiento de una controversia existente entre la UAESP y
Proactiva en relación con ese descuento. ¿Por qué no le explica al Tribunal
qué conocimiento tiene en relación con esa controversia?
SR. RAMÍREZ: Claro, la controversia es desde el momento en que la

Unidad Administrativa solicita a CUPIC que no se le incluya a Proactiva el
pago del descuento por licitación ¿sí? y ellos empiezan a solicitar una serie
de comunicaciones donde me solicitan…
DR. GÓMEZ: ¿Ellos, quién, perdón?
SR. RAMÍREZ: La Unidad, donde me dice, me envía una comunicación

donde me dice que en qué estoy soportado para hacerle la liquidación al
relleno sanitario con el descuento de licitación, es donde sacamos toda la
información y le digo, aquí hay una comunicación de la UAESP donde me
dice: el pago al relleno sanitario debe incluir el descuento de licitación.
Entonces, cuando pararon los pagos empiezan a pedir certificaciones y me
doy cuenta, pues, que esto va a ser una reclamación y van para un laudo
arbitral, por eso estoy enterado de la situación”.
El cambio en el sistema de remuneración surge cuando la Unidad convocada

se dirige a CUPIC en comunicación del 10 de junio de 2008 (Rad. No.
2008EE 3678 aportada por el testigo Herbert Ramírez Sánchez, folios 643 y
siguientes del cuaderno Continuación Testimonios y Documentos Aportados
por Testigos, Declaraciones de Parte -segunda parte, de dos-):
“Por medio de la presente comunicación me permito indicar que esta Unidad

devolvió las facturas de Proactiva Doña Juana ESP S.A. remitidas por la
interventoría consorcio HMV-Concol S.A., debido a que una vez revisada la
forma de liquidación efectuada por CUPIC S.A. para el pago al
concesionario operador del relleno sanitario, se estaría efectuando en
condiciones diferentes a las establecidas en el contrato C-011 de 2000.
Lo anterior, debido a que la cláusula seis del contrato C-11 del 2000
celebrado entre el Distrito Capital - Unidad Ejecutiva de servicios Públicos y
Proactiva Doña Juana ESP S.A., correspondiente a la remuneración en
favor del concesionario, indica que ‘Sin perjuicio de los plazos establecidos
en la cláusula quinta inmediatamente anterior, la remuneración del

CONCESIONARIO en ningún momento y por ningún concepto podrá

exceder de los siguientes valores, expresados como porcentaje del recaudo
total zonal de la concesión del servicio de aseo en Santa Fe de Bogotá,
D.C.:

nueve punto cinco por ciento (9.5%).
Estos porcentajes se reconocerán sobre aquellos recaudos y respecto de

los periodos de prestación efectiva del servicio por parte del
CONCESIONARIO’. (Subrayado fuera de texto)".
Adicionalmente, la cláusula octava del contrato C-011 del 2000 establece en

cuanto a la forma de pago de la remuneración al concesionario lo siguiente:
“El concesionario recibirá su remuneración de las sumas recaudadas por la
ECSA y con cargo a la bolsa de compensación o por la instancia o medio que
llegare a determinarse en el futuro, previo visto bueno del interventor del
contrato. Las sumas serán canceladas cada diez (10) días, de conformidad
con la periodicidad definida por el operador comercial de la concesión de
aseo en concordancia con las frecuencias de retribución de la operación del
servicio de aseo, y el correspondiente traslado se efectuará dentro de los
cinco (5) días siguientes a la expiración del periodo objeto de la cuenta”.
Incluso al interior de la UAESP el punto fue controvertido, pues mientras

unos funcionarios sostuvieron la tesis del descuento de licitación como factor
excluyente de la remuneración de PROACTIVA, otros se inclinaron por la
otra tesis de la improcedencia de no aplicar los valores de descuento de
licitación. En la comunicación 2004EE5108 del 8 de septiembre de 2004
dirigida al CUPIC por José Werner Bieler Mazuera, Director Técnico de la
UESP (folio BB131 de la carpeta 28 de los anexos de la reforma de la
demanda), se aprecia: “Con el fin de atender el requerimiento realizado por
usted con respecto a la base del (sic) retribución del operador del relleno
sanitario le aclaramos que el descuento establecido (sic) el artículo en la
Resolución UESP 156 de 2003 se originó de la aplicación del numeral 4 del
artículo primero de la Resolución CRA 235 de 2002, por medio de la cual le
otorgaron las áreas de servicio exclusivo a Bogotá, de donde se desprende
que este descuento es reconocido por el esquema financiero de la concesión
de aseo y, en consecuencia, debe ser tenido en cuenta para el cálculo de la
base de liquidación de retribuciones a los concesionarios…. Por su parte, la
retribución del operador del relleno sanitario se definió dentro del esquema
financiero consolidado en el Decreto 261 de 1998 como un porcentaje de los
ingresos de las bolsas zonales, ingresos que correspondían a la totalidad de
los recaudos recibidos de usuarios facturados conjuntamente con otra
empresa de servicios públicos domiciliarios. Dado que en el esquema
financiero del decreto mencionado no se preveían descuentos a los usuarios,

los ingresos de bolsas zonales incluían el monto total de las tarifas

aprobadas y aplicadas según las características de los suscriptores. De otro
lado, la Resolución UESP 237 de 2003 se orientó a armonizar las
condiciones de retribución del operador del relleno al marco de la nueva
concesión, reglamentado por la Resolución UESP 113 de 2003. Con base en
lo expuesto, aclaramos que la base de la liquidación de la retribución del
relleno incluye los descuentos otorgados por la Resolución UESP 156 de
2003”.
A folio CR1538 del cuaderno de Anexos de la Contestación de la Reforma de

la Demanda 12/12, aparece el Memorando 2008IE8377 del 27 de agosto de
2008 de Rigoberto Morales Becerra, director jurídico (E) de la UAESP, a
Fabiola Ramos Bermúdez, directora (E) de la UAESP, “ASUNTO: Concepto
jurídico sobre retribución al concesionario PROACTIVA DOÑA JUANA S.A.
E.S.P.”, que dice: “De conformidad con el análisis efectuado en torno al
problema jurídico planteado, esta Dirección Jurídica considera que el
concepto de recaudo a la luz del contrato de concesión C-011 de 2000, debe
ser entendido sobre la base inicialmente pactada en la cláusula 6 del referido
contrato y en armonía con lo (sic) concepto de recaudo expresado en el
pliego de condiciones de la Licitación Pública 01 de 2002, debe entenderse el
recaudo como la tarifa plena establecida, con base en la cual ofertaron los
actuales concesionarios de Recolección Barrido y Limpieza… En
consecuencia, en concepto de esta Dirección Jurídica, la remuneración del
concesionario del servicio de disposición final debe cancelarse teniendo
como base el recaudo total zonal de la concesión del servicio de aseo,
entendido como la tarifa aplicada sin tener en consideración el reembolso
efectuado como consecuencia del proceso licitatorio 01 de 2002 y que dio
lugar a la devolución a los usuarios del servicio de aseo de los beneficios
económicos derivados de dicho proceso, los cuales se registran en la factura
del servicio como 'descuentos de la licitación’".
También se recoge el concepto de la abogada externa de la UAESP, Martha

Cediel, del 20 de noviembre de 2008 (folio 113 del Cuaderno de Exhibiciones
de Documentos, DVD aportado por la UAESP en la exhibición de
documentos el 25 de octubre de 2011, carpeta:\“5) CONTRATO 011 DE
2000\Carpeta No. 80\Concepto Martha Cediel de Peña Nov-20-2008”, página
36 y siguientes): “En este sentido debo señalar que en mi concepto la
controversia ha de analizarse desde el punto de vista de la responsabilidad
contractual y no como un problema de interpretación de la resolución de la
UESP o del término "recaudo", en razón a que el meollo del asunto se
concreta en definir si la decisión adoptada por la UESP este año (2008) en el
sentido de ordenar liquidar la remuneración sin tener en cuenta en la base de
liquidación el descuento de licitación, supuso un daño o lesión y por tanto
una afectación al contratista… Analizados los hechos es evidente de una
parte, que el descuento de licitación no existía al momento de la celebración
del contrato y por lo tanto el mismo no pudo ser proyectado, estimado ni
calculado por el concesionario al momento de presentar su oferta y de otra,

que la aplicación del descuento implica sin lugar a dudas una disminución en
el monto efectivo que cada uno de los usuarios paga por el servicio de aseo,
pero no necesariamente un menor recaudo en las cuentas de las Ases,
cuestión que debe ser objeto de análisis y verificación para determinar en
que (sic) proporción efectivamente afecta económicamente la concesión”.
El Tribunal tiene por aceptado que el contratista en un negocio estatal tiene

derecho a que se le reconozca la retribución convenida y se extienda, de
manera cuantitativa, a todo aquello que a lo largo de la ejecución del contrato
se presente en procura de la utilidad esperada al momento de proponer. Esto
quiere significar que la entidad contratante no puede alterar esa situación, so
pena de incumplir el contrato por desatención de la obligación esencial de
pagar la prestación debida o por romper el equilibrio contractual, con el
pretexto de la presencia de factores que son ajenos a las partes.
Por eso, el Tribunal estima que el asunto debe ser apreciado en relación con
el contrato de concesión C-011 de 2000 y no alrededor de la discusión sobre
el descuento de licitación que fuera tenido en cuenta al final de la ejecución
del contrato por la convocada, por constituirse en un factor que condujo a la
modificación de la remuneración pactada a favor de PROACTIVA, como lo
exigiera la Unidad a la empresa que liquidaba los factores económicos para
el pago de la prestación a la concesionaria de la disposición final de los
residuos sólidos en el RSDJ. Como se estipulara en el inciso final de la
cláusula sexta del contrato: “El porcentaje del recaudo total zonal, pactado
con el concesionario como retribución por la operación de disposición final en
el relleno sanitario se mantendrá constante, independientemente de la
modalidad que el Distrito Capital –UESP- adopte para recaudar y atesorar los
recursos necesarios para el pago por la prestación del servicio”,
complementado por la cláusula octava “El CONCESIONARIO recibirá su
remuneración de las sumas recaudadas por la ECSA y con cargo a la bolsa
de compensación o por la instancia o medio que llegare a determinarse en el
futuro…”.
Sin duda, a los contratos estatales de ejecución sucesiva (obra, servicio,

suministro, concesión, entre otros) se les reconoce, como principio básico, la
preservación del equilibrio económico, partiendo de la categorización bilateral
y conmutativa de esas clases de relaciones, pues obligándose
recíprocamente las partes, la equivalencia prestacional económica debe
acogerse, en todo momento, como un principio sustancial de justa aplicación.
Y no de ahora sino de tiempo atrás, el legislador se ha encargado de

mostrar, en cierta medida, situaciones que conducen a ese propósito: la Ley
4 de 1964 permitía la estipulación de fórmulas de ajustes por la variación de
los factores determinantes de los costos previstos en la ejecución de los
contratos de obra; luego la Ley 36 de 1966 aceptó el mecanismo de la
adición de los contratos en aquellos eventos en que se presentaban
circunstancias imprevistas que modificaban el valor de los mismos; después

aparece el primer estatuto orgánico de la contratación administrativa -Decreto

Ley 150 de 1976-, y en él se admitía que en los contratos a precio alzado o
precio unitario, podían revisarse periódicamente, en consideración a las
alteraciones que ocurrieran en los elementos de costos; también el Decreto
222 de 1983 incorporó y amplió la figura cuando la administración modificaba
el contrato o lo terminaba unilateralmente, para permitir la revisión de los
precios en caso de suceder cambios en los costos, con el antecedente de la
Ley 19 de 1982 de reconocimiento de nuevos costos surgidos de la
modificación unilateral.
El marco normativo de la preservación de la ecuación financiera o económica

de los contratos estatales, en verdad, se consolida con la Ley 80 de 1993,
vigente, que incorpora un conjunto de preceptos regulatorios del principio del
equilibrio económico a considerar en esa clase de negocios jurídicos, tal
como está previsto en los artículos 4, numerales 3, 8 y 9; 5 numeral 1; 14
numeral 1, 27; 28 y 50.
En efecto, entre los derechos y deberes de las entidades estatales, el

numeral 3º del artículo 4, en el escenario de la ejecución de los contratos,
comienza con señalar que dichas entidades pueden solicitar la actualización
o la revisión de los precios cuando se altere en su contra el equilibrio
económico o financiero del contrato, y de ahí que el numeral 8º le imponga a
aquéllas el deber de mantener, durante la ejecución y desarrollo del contrato,
las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de
proponer, utilizando, si fuere el caso, los mecanismos de ajuste y revisión de
precios a través de los procedimientos de revisión y corrección de tales
mecanismos; e invoca, como criterio de actualización, que no sobrevenga
una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del
contratista, para lo cual ordena que se corrijan en el menor tiempo posible los
desajustes.
Con similar criterio, frente a los derechos y deberes del contratista, el artículo
5 marca la regla sobre el mantenimiento del equilibrio financiero con el
enunciado de que la remuneración a percibir en su valor intrínseco no se
modifique o altere durante la ejecución del contrato con una disminución del
resultado económico intrínseco de la prestación pactada; y además a
concederle el derecho al contratista para solicitar a la administración le
restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato precisamente
a punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no
sean imputables al contratista.
Como sostuviera el Consejo de Estado en sentencia de 9 de mayo de 1996,

Sección Tercera: “...La Sala no pretende desconocer que todo contratista con
el Estado, asume la obligación de soportar un riesgo contractual de carácter
normal y si se quiere inherente a todo tipo de contratación pública. Pero
tampoco podrá admitirse que en una relación contractual de derecho público,
el contratista deba asumir riesgos anormales o extraordinarios, de suficiente

entidad como para afectar la estructura económica del contrato, hasta el

punto de impedirle obtener los beneficios, utilidades o provechos pecuniarios
contractualmente presupuestados. Aquellas contingencias implicarían en su
contra un indebido sacrificio frente a la satisfacción de un interés general,
cuya beneficiaria si bien directamente es la comunidad, viene a serlo pero
por la gestión de la propia administración, pero con clara desproporción
económica del contrato como consecuencia inmediata de la pérdida del
equilibrio financiero del mismo, cuyo restablecimiento en últimas corresponde
disponerlo al juzgador a falta de acuerdo conciliatorio entre las partes”.
O como se expusiera en el laudo arbitral de ICA contra IDU de 29 de abril de

2002: “...Así las cosas, el principio de la preservación de la ecuación
financiera del contrato, no es un mecanismo para corregir errores cometidos
en la fase de negociación del negocio jurídico, ni durante su ejecución.
Tampoco ofrece una oportunidad para consolidar el exceso de optimismo o
de osadía del contratista al diseñar su oferta, con el propósito de lograr a
toda costa la adjudicación del negocio; ni para remediar a posteriori su arrojo
o temeridad al asumir riesgos y prestaciones sin exigir una contraprestación
adecuada; ni puede ser un instrumento para mejorar su rentabilidad, pues a
lo máximo que podía aspirar sería a obtener las utilidades que normalmente
se derivarían de los precios que cotizó, de las obligaciones que contrajo y de
los riesgos que deliberadamente asumió… La jurisprudencia ha reiterado
que, como en todo contrato, en los de las entidades públicas se presenta
también una distribución de los riesgos, de manera que el contratista puede
asumir las consecuencias de ciertas contingencias, siempre que se trate de
los riesgos normales propios de su actividad y no de riesgos que vayan más
allá, es decir, que puedan calificarse como anormales… El carácter de
normal o anormal de un riesgo depende de sí se trata de una ocurrencia
usual, común o frecuente o sí, por el contrario, es extraña, o extraordinaria.
Lo normal tiene así una estrecha relación con lo previsible, en tanto que lo
anormal es difícil o imposible de predecir y, por tanto, de anticipar. Le
corresponde al juez apreciar la frecuencia o la rareza, o repentinidad del
acontecimiento de que se trate para deducir si el riesgo de su acaecimiento
era normal o extraordinario… Ahora bien, la previsibilidad no es una noción
objetiva, sino subjetiva, en el sentido de que debe apreciarse teniendo en
cuenta las condiciones particulares del contratista, vale decir, sus
conocimientos y experiencia en una determinada profesión o negocio, toda
vez que quien desarrolla habitualmente una actividad, está en una mejor
posición que los profanos para prever los riesgos inherentes a dicha
actividad. Por tanto, si un profesional -teniendo elementos de juicio y
capacidad- para anticipar un riesgo, no lo prevé o lo acepta
espontáneamente, habrá de entenderse que se trata de la asunción
voluntaria o incluso temeraria del riesgo, de manera que quien así se obliga
deberá afrontar las consecuencias jurídicas y económicas de su estipulación,
más aún cuando los riesgos que llegue a aceptar el contratista pueden jugar
un papel determinante en la escogencia de su oferta, frente a otras más
conservadoras, para la adjudicación…”.

Igualmente, el numeral 1º del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 establece que

cuando las entidades estatales hacen uso de las potestades excepcionales
de la administración, deberán reconocer y ordenar el pago de las
compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas
objeto de esas medidas, con aplicación de los mecanismos de ajuste de las
condiciones y de los términos contractuales a que haya lugar; todo ello con el
fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial. Esto es, sirve de causal, para
que el contratista pretenda el restablecimiento, cuando se está en presencia
del hecho proveniente de los actos derivados del ejercicio de las potestades
excepcionales de la administración.
Anótese, el artículo 27 consagra la regla general de ecuación contractual, de

igualdad y equivalencia entre derechos y obligaciones entre las partes,
surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso, y que, de
llegarse a romper dicha igualdad o equivalencia, los contratantes deben
adoptar las medidas para su restablecimiento. Esto es, las partes miden los
alcances de las prestaciones en un determinado momento, bien desde la
propuesta, ora desde de la celebración del contrato, que si se combinan con
la llegada de eventos extraordinarios e imprevisibles, que alteran la
equivalencia del contrato, se presta para explicar la adopción de medidas
necesarias para restablecer el equilibrio vulnerado.
A la vez, el artículo 28 orienta la interpretación de las normas sobre contratos

estatales en consideración a los fines y principios de la Ley 80 de 1993, con
sujeción a los principios de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre
prestaciones y derechos atinentes a los contratos conmutativos.
El Tribunal concluye que no puede ser materia de restablecimiento del

equilibrio económico cualquier diferencia que las partes esgriman alrededor
de la ejecución de los deberes prestacionales, sino que se debe inspirar en
aquellos factores que alteran la relación negocial, provenientes de
incumplimiento, de actos propios de la administración o de hechos
imprevistos, todos los eventos con fractura de la equivalencia prestacional
económica. Y esas situaciones pueden afectar a cualquiera de las partes, en
lo pertinente al incumplimiento y a la imprevisión, mas no, como se dijo atrás,
a los actos propios de la administración por el ejercicio de las potestades
excepcionales.
El incumplimiento del contrato, se reitera, como acto imputable a la

administración, da motivo para considerar el restablecimiento del equilibrio
económico cuando éste se vulnere por una conducta antijurídica, formando
parte de la indemnización o reparación integral y como garantía a la otra
parte del mantenimiento de la equivalencia económica del contrato. Todo
como está dispuesto en la parte final del numeral 1º del artículo 5 de la Ley
80 de 1993: “…Si dicho equilibrio se rompe por el incumplimiento de la
entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al

momento del nacimiento del contrato”, en concordancia con el artículo 50

ibídem: “Las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones,
hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen
perjuicios a sus contratistas. En tales casos deberán indemnizar la
disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la
ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista”.
Claro está que la procedencia del restablecimiento del equilibrio económico,

derivado del comportamiento antijurídico de la administración, se evidencia
con la demostración del incumplimiento legal o convencional del contrato y,
como es obvio, de saberse el rompimiento del equilibrio económico. Como
anotara el Consejo de Estado en sentencia de 21 de julio de 1999, Sección
Tercera: “La primera causa se presenta cuando el rompimiento de la
ecuación financiera del contrato estatal se produce por la sola actuación de la
administración como contratante; por ejemplo, no cumple en la forma debida
con las obligaciones derivadas del contrato, de cuyo comportamiento deriva
la responsabilidad para la administración”.
Algo más, si el contratista tiene derecho al restablecimiento de la ecuación

económica y la administración desatiende el deber de hacerlo, incurre en el
quebranto del contrato mismo.
Y al establecer la responsabilidad de las entidades estatales, el artículo 50 de

la Ley 80 la construye sobre las actuaciones, hechos y omisiones
antijurídicos que le sean imputables y causen perjuicios a sus contratistas:
“…en tales casos deberán indemnizar la disminución patrimonial que se
ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho
dejados de percibir por el contratista”.
Por otra parte, el restablecimiento del equilibrio está recogido, en cierta

manera, en la cláusula 27ª del contrato de concesión en lo que concierne con
las perspectivas y caracteres sustanciales derivados de la imprevisión y de
actos excepcionales: “MANTENIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO:
compensaciones e indemnizaciones en favor del CONCESIONARIO que
modificaciones al reglamento de la concesión que impliquen variaciones en el
equilibrio económico del contrato…Igualmente, el DISTRITO solicitará al
CONCESIONARIO la actualización o la revisión de precios cuando se
produzcan fenómenos que alteren en contra del DISTRITO el equilibrio
económico o financiero del contrato…Por su parte, El CONCESIONARIO
podrá solicitar el restablecimiento de la ecuación económica del contrato a un
punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean
imputables al CONCESIONARIO. Cuando el equilibrio se rompa por el

incumplimiento del DISTRITO deberá restablecerse la ecuación contractual

surgida al momento de la celebración del contrato”.
La trascrita cláusula 27ª del contrato no incluye los actos emanados del
Estado –hecho del príncipe- ni el incumplimiento contractual, como
elementos de restablecimiento del equilibrio económico, pero esto no quiere
significar que se prescinda de ellos en el evento de llegar a presentarse
situaciones que se deriven de esas circunstancias, por constituir factores
generalizados de reconocimiento; además, en cierta medida, la parte final del
parágrafo primero deja planteada la procedencia de su aplicación en caso de
modificaciones al reglamento de la concesión como aceptación de la
variación del desequilibrio económico.
Una última precisión: la liquidación de un contrato estatal no impide la

invocación del restablecimiento de la ecuación económica como factor de
solución de la alteración prestacional del contrato, pues si bien la liquidación
puede enmarcar un corte final de cuentas derivada de la ejecución
contractual, las condiciones económicas afectadas pueden quedar latentes
en pos de la aplicación del deber de restablecimiento si se llegare a
demostrar la existencia de esas circunstancias y no se hubiere considerado
en el acto de liquidación lo de rigor. En todo caso, los ajustes que proceden
tendrían un alcance preciso de reconocimiento económico sin que sirva para
introducir modificación a los términos jurídicos de la liquidación unilateral, y
sin incidencia en la legalidad de ésta.
Ahora bien, de otro lado importa destacar que el incumplimiento contractual

tiene indiscutible consecuencia en el desarrollo y ejecución del negocio
jurídico.
Con apoyo en el artículo 1613 del Código Civil, que regula el alcance de la
indemnización de perjuicios, pueden distinguirse diversas formas de
incumplimiento de las obligaciones derivadas de un contrato. En efecto,
dispone el mencionado texto legal: “La indemnización de perjuicios
comprende el daño emergente y lucro cesante, ya provenga de no haberse
cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse
retardado el cumplimiento”.
Del anterior precepto se desprende, sin duda, que el legislador concibe el

incumplimiento como una conducta antijurídica que admite varias
modalidades y que, todas ellas, son base de consecuencias resolutorias o
indemnizatorias: inejecución total (que equivale a la expresión no haberse
cumplido la obligación que emplea el artículo 1613 C.C.), denominada
también en la doctrina como incumplimiento total o incumplimiento definitivo,
por la falta absoluta de pago de la correspondiente obligación por parte del
deudor; inejecución parcial, o incumplimiento parcial, denominado también
cumplimiento parcial cuantitativo, que se presenta en aquellos eventos en los
que el deudor cumple, cuantitativamente hablando, sólo parte de la

obligación a su cargo. Esta forma de incumplimiento puede entenderse

incluida en la expresión cumplimiento imperfecto, que emplea el artículo 1613
del Código Civil. Ejecución defectuosa o cumplimiento defectuoso, llamado
también cumplimiento parcial cualitativo, una de las formas de cumplimiento
imperfecto que se refiere a un cumplimiento diverso del esperado no ya
desde la perspectiva de cantidad, sino de calidad de la prestación. Por
último, ejecución retardada que se refiere al cumplimiento tardío de la
obligación correspondiente.
En orden a precisar las consecuencias resarcitorias que desde el punto de

vista jurídico acarrean el incumplimiento, es necesario tener en cuenta sus
diversas clases, puesto que no siempre son coincidentes, ni dan motivo a
calificarse como desatención contractual como sería aquella que se deriva de
una simple omisión.
No puede sostenerse, sin más, que el efecto del incumplimiento total y

definitivo de una obligación sea necesariamente el mismo que aquel de una
ejecución parcial, imperfecta o retardada. En cada caso el fallador tiene la
delicada misión de establecer la modalidad del respectivo incumplimiento y,
si lo tiene por demostrado, ponderar las circunstancias particulares del
evento para modular las consecuencias que deban producirse.
Para tratar adecuadamente este aspecto sustancial resulta necesario tener

en cuenta que el incumplimiento no siempre se refiere a una obligación
contractual, sino puede comprometer varias de las que emanan de un mismo
negocio, de tal suerte que para valorar el comportamiento general del deudor
es indispensable examinar el contenido y alcance de todo el espectro
obligacional, puesto que no todas ellas ostentan la misma entidad.
En las relaciones contractuales es posible distinguir, dentro del conjunto de

las obligaciones que de ellas emanan, unas que son esenciales para la
consecución del propósito jurídico que se pretende con el negocio, y otras
que, atendidas las circunstancias particulares, resultan secundarias. Las
primeras guardan relación con el objeto del contrato, entendido como
operación jurídica y económica buscada por las partes, cuya consecución
permite la cabal satisfacción de las necesidades que motivaron la
correspondiente declaración de voluntad. Las segundas se refieren a
aspectos que si bien revisten menor importancia, su incumplimiento puede
ocasionar daños aunque no constituya motivo para aniquilar la operación
jurídica pretendida. Normalmente el carácter esencial o secundario de las
obligaciones está determinado por la existencia o no de una
interdependencia en relación con las obligaciones de la parte contraria.
El incumplimiento consistente en la inejecución total de las obligaciones

contractuales, por lo menos de aquellas que son esenciales para efectos de
la consecución del objeto negocial, habilita a la parte cumplida o allanada a
cumplir, a demandar la resolución o terminación del contrato, según los

casos, y a exigir la correspondiente indemnización de perjuicios o la

ejecución forzada de las obligaciones, también con la correspondiente
indemnización (artículos 1546 del Código Civil y 870 del Código de
Comercio). Lo dicho anteriormente cabe respecto de la inejecución parcial y
de la ejecución defectuosa, cuando, tratándose de obligaciones esenciales,
alcanzan gravedad suficiente para alterar la finalidad del contrato y dar al
traste con la satisfacción de las necesidades económicas y jurídicas que el
contrato estaba llamado a satisfacer.
Otro frente de particular importancia, surgido de las referidas clases o

modalidades del incumplimiento, se relaciona con la carga de su prueba. En
efecto, puede decirse, en aplicación de las reglas generales del derecho
probatorio, que incumbe a quien alega el incumplimiento contractual de su
co-contratante, probar tal conducta antijurídica. Con todo, si se está en
presencia, por ejemplo, de un incumplimiento total y definitivo que permita al
actor negar de manera indefinida el cumplimiento debido por su contraparte,
se estará frente a uno de los eventos que no requieren prueba.
Bien diferente es la conclusión si el actor enrostra al demandado una

ejecución imperfecta o inexacta. En tal caso, lo que se tiene que saber
concierne con una afirmación o una negación pero en la modalidad de
definidas, que no excusa al actor de la carga de demostrar el supuesto
fáctico de la norma que consagra el efecto deseado.
Los efectos del incumplimiento de un contrato demandan inexcusablemente

la valoración del tipo o modalidad del incumplimiento de que se trate y de la
naturaleza esencial o secundaria de la obligación incumplida, todo ello a la
luz de la gravedad del hecho dañoso respecto de los intereses tutelados. Y
se repite, como es obvio: su prueba.
Todo lo dicho en la esfera del derecho privado, sirve para entender en buena
parte la responsabilidad que emerge de un contrato de naturaleza estatal,
como el de concesión, aunque por sabido se tiene que cuenta con unos
perfiles obligacionales particulares que se fundamentan en la condición de
entidad estatal y derivados del ejercicio de las potestades o del
restablecimiento de la ecuación económica.
El incumplimiento de la administración hay que enfocarlo no sólo frente a lo

convenido en el contrato sino también en torno a los deberes, derechos y
principios que la ley contractual estatal proclama (mora, incumplimiento
definitivo o imperfecto o inexacto de la obligación) y todo con el común
denominador de estarse en presencia de una conducta antijurídica (artículo
50 de la Ley 80 de 1993). Y como acontece con el incumplimiento en el
derecho privado, puede ser definitivo en cuanto no se satisfacen las
prestaciones en los plazos convenidos o de ley (mora) o defectuoso,
imperfecto o tardío o simplemente inexacto, esto es, no se adecúa
plenamente la conducta a los términos de la prestación.

El incumplimiento puede acarrear básicamente la sanción resolutoria

(resolución, revocatoria, terminación unilateral) o la indemnizatoria; y esta
última apunta a que se resarza a la parte cumplida por los desafueros
antijurídicos de la otra.
Respecto del incumplimiento ha de conocerse la clase de obligación en

cuanto producirá consecuencias en la responsabilidad del deudor, pues si es
de medio la culpa de éste no se presume, por estar obligado sólo a una
actividad diligente, que, convertido en un requisito de responsabilidad, exige
su demostración; mientras si es de resultado se presume, sin convertirse en
requisito especial de responsabilidad. Y como dijera el Tribunal de
Arbitramento de Prosantana contra el Distrito de Bogotá en el laudo de 18 de
diciembre de 2000: “2. La obligación de cada una de las partes, en este
contexto, consistirá entonces en poner los medios a su alcance para que el
sistema operado sea exitoso o, lo que es lo mismo, para que mediante él se
obtenga el resultado esperado. Y la determinación de responsabilidad
contractual de cada una de ellas, derivada de juzgar si las partes cumplieron
o no con su obligación, sólo podrá hacerse, comparando el comportamiento
contractual de cada una de ellas con aquél que habría tenido un deudor
diligente de la misma obligación. O, lo que es lo mismo, la culpa en estos
casos, se constituye en un elemento de la responsabilidad. (…) 3. De lo
anterior se deduce, que la determinación de la culpa contractual, que en este
caso es requisito esencial para que la no obtención del resultado esperado
pueda considerarse efectivamente como un incumplimiento constitutivo de
responsabilidad contractual, en tanto es causa de los daños invocados, debe
hacerse teniendo en cuenta las circunstancias en que cada una de las partes
cumplió con su obligación, pues no resulta adecuado calificar su
comportamiento contractual desde una perspectiva distinta y contando con
elementos o conocimientos con los que, efectivamente, las partes no
contaban al momento en que cumplieron con las obligaciones a su cargo”.
Todo lo expuesto fundamenta al Tribunal para sostener que la alteración de

la remuneración de PROACTIVA fue producto de la aplicación de los
descuentos de licitación provenientes de terceros, cuando el contrato de
concesión C-011 de 7 de marzo de 2000 estaba en plena ejecución con la
consecuencia de la disminución de la prestación que PROACTIVA previó al
momento de la celebración de dicho contrato, en el que se tomaba el total de
lo facturado, sin exclusión de los descuentos. Es decir, el asunto no se debió
enfocar sobre el concepto mismo de recaudo efectivo temporal sino de la
situación sustancial que fuera tenida en cuenta por los contratantes, para
establecer la remuneración al momento de la celebración del contrato.
También cabe aquí lo sostenido en el estudio de la pretensión anterior sobre

el comportamiento contractual de las partes, en cuanto a que la aplicación
del descuento de licitación se hiciera después de prorrogado el contrato de
Concesión C-011 de 2000, máxime que durante la ejecución inicial no se

tuviera en cuenta esa situación y no le hubiera merecido a la UAESP ninguna

consideración o inconformidad.
Como quiera que el monto de afectación de la remuneración, a que

PROACTIVA tenía derecho, alcanza la suma de $9.534.594.743, el Tribunal
ha de declarar la desatención del contrato de concesión C-011 de 2000 en
este aspecto y dispondrá su reconocimiento. Y en consideración a que esa
suma es debida desde el momento del pago de la incompleta prestación, la
UAESP deberá reconocer los intereses de mora teniendo en cuenta lo
dispuesto en la Ley 80 de 1993, numeral 8 del artículo 4, que corresponde a
la tasa equivalente al doble del interés legal (6% anual) sobre el valor
histórico actualizado, hasta el momento en que la UAESP incluyó en la
resolución de liquidación unilateral del contrato (Resolución No. 677 de 2010)
dicha suma.
Se habla de intereses moratorios porque es sabido, el ordenamiento jurídico

reconoce dos clases de intereses: remuneratorios y moratorios, siendo los
primeros los que retribuyen o compensan un capital debido o costo del dinero
que se causan y por tanto se deben durante el plazo existente entre la
constitución de la obligación y el pago o restitución del capital, bien sea
porque las partes expresamente lo pacten, ora porque la ley lo impone para
determinados eventos.
Los intereses moratorios son los que el deudor debe pagar a título de
indemnización de perjuicios con ocasión del incumplimiento de la obligación
de satisfacer el capital adeudado en el término previsto por los contratantes,
como establece el artículo 1615 del Código Civil, que a su tenor dice: “Se
debe la indemnización de perjuicios desde que el deudor se ha constituido en
mora, o, si la obligación es de no hacer, desde el momento de la
contravención”.
Como sistema compensatorio, para regular los efectos del incumplimiento del
deudor de obligaciones dinerarias de origen contractual, se exhibe el artículo
1617 del Código Civil con la presentación de la consecuencia indemnizatoria:
“Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de
perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes… 1ª. Se siguen
debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior
al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario;
quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que
autoricen el cobro de intereses corrientes en ciertos casos… El interés legal
se fija en seis por ciento anual;… 2ª. El acreedor no tiene necesidad de
justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses; basta el hecho del retardo;…
3ª. Los intereses atrasados no producen intereses;… 4ª. La regla anterior se
aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas”.

Sin duda, la indemnización principal por la mora en el cumplimiento de las

obligaciones pecuniarias surgida de una relación contractual, descansa en la
regla contenida en el pretranscrito artículo 1617.
También el Código de Comercio se ocupa de la figura de la mora en el pago

de obligaciones pecuniarias en el artículo 883, sustituido por el artículo 65 de
la Ley 45 de 1990: “Causación de intereses de mora en las obligaciones
dinerarias. En las obligaciones mercantiles de carácter dinerario el deudor
estará obligado a pagar intereses en caso de mora y a partir de ella…”. Y
este precepto se complementa con el artículo 111 de la Ley 510 de 1999,
que subrogó el artículo 884 del Código de Comercio: “Cuando en los
negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se
especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las
partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media
veces el bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos
montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 72 de la Ley 45 de 1999”.
El estatuto de la contratación estatal -Ley 80 de 1993-, en el numeral 8º del

artículo 4 (reglamentado en su momento por el Decreto 679 de 1994, hoy por
el Decreto 734 de 2012), de igual modo, regula el pago de intereses
moratorios “…se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil
[6% anual] sobre el valor histórico actualizado”. O sea, los intereses de mora
en la contratación estatal en su tasación se apartan de las reglas civiles y
comerciales por esa especial disposición. Incluso, se puede decir que aquella
regla tácitamente fue modificada por la Ley 598 de 2000 (hoy derogada por el
Decreto 19 de 2012) cuando trata de contratos que versan sobre bienes y
servicios de uso común, en cuanto en el Parágrafo del artículo 6 dispone que
las entidades públicas deben reconocer, como interés moratorio, una tasa
equivalente al DTF.
Sin duda, la regulación de los intereses de mora que hizo la citada Ley 80 de
1993 excluye la aplicación de las normas civiles o comerciales sobre la
materia. Pretendió el legislador superar la discusión que giraba en torno a si
el Estado debía reconocer intereses bajo el entendido de que en esa clase
de vinculación habría de considerarse y aplicarse reglas de derecho privado,
entre las que se contaba la de los intereses, tal como se anotó en líneas
pasadas.
Sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-892 de 2001: “En armonía

con lo expuesto, el artículo 4° numeral 8° de la Ley 80 de 1993, se encargó
de regular el tema de los intereses de mora en el régimen de contratación
Pública, al disponer que: “Sin perjuicio de la actualización o revisión de
precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la
tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico
actualizado”. Es de anotar que el reconocimiento expreso de los intereses de
mora sugiere, frente al problema jurídico planteado, el análisis de los

siguientes dos temas: el primero, relativo a la determinación de la tasa de

interés aplicable y, el segundo, relacionado con el tiempo a partir del cual
comienza y finaliza la mora. En lo que se refiere a la determinación de la tasa
de interés aplicable a la mora, se tiene que es la propia Ley 80 en el artículo
antes citado, la que se encarga de resolver dicho interrogante al consagrar
un régimen especial que regula la tasa de interés moratorio aplicable a los
vínculos contractuales del Estado, “equivalente al doble del interés legal civil
sobre el valor histórico actualizado”. A partir de lo expresado, teniendo en
cuenta que el artículo 1617 del Código Civil fija el interés legal “en seis por
ciento anual”, el interés que prevalece en el régimen de contratación pública
se calcula con base en una tasa del 12% anual. El interés fijado en la norma
no tiene un alcance imperativo, y sólo opera con carácter supletorio cuando
las partes contratantes se abstengan de pactar directamente los intereses de
mora.”
El Consejo de Estado también se ha ocupado del tema de los intereses en la

contratación estatal con distintas apreciaciones, pero en común con la
aceptación de la procedencia de los intereses en caso de mora. En sentencia
de la Sección Tercera de 14 de abril de 2010, que recoge el pensamiento de
esa Alta Corporación, dijo: “En lo atinente al segundo perjuicio, cuando la
obligación incumplida es el pago de una suma de dinero se debe el interés
de mora a título de indemnización, bajo la modalidad de lucro cesante, a
favor del acreedor de ella y, a título de sanción para el deudor... En efecto, en
los términos del artículo 1625 del Código Civil, uno de los modos de extinguir
las obligaciones es la solución o pago efectivo que corresponde al
cumplimiento de la prestación debida (artículo 1626 ibídem), pago que
deberá hacerse en conformidad al tenor de la obligación (1627 eiusdem) y,
por lo mismo, si ella no se cumple dentro del término oportuno estipulado por
la partes o previsto en la ley, se incurre en una tardanza con relevancia
jurídica, denominada por el ordenamiento “mora”, que constituye un estado
de incumplimiento del contrato y produce un daño al acreedor por el cual el
deudor se encuentra en el deber de reparar… De ahí que, en las voces del
artículo 1608 del Código Civil transcurrido el plazo o término para el pago de
una obligación positiva sin que se hubiere éste realizado en la oportunidad
debida, por esa sola circunstancia, se incurre en mora, salvo que la ley o el
contrato exija requerimiento o reconvención para tal efecto y no se hubiere
renunciado33. Este precepto, claramente dispone que el “deudor está en
33
La mora es un concepto jurídico que involucra el hecho del retardo en el cumplimiento de
una obligación y puede incluir o no el requisito de requerimiento o intimidación al deudor, de
conformidad con los presupuestos de la norma del 1608 del Código Civil. En la obligación
pura y simple esa conminación resulta necesaria; por el contrario, en la obligación a plazo,
una vez vencido éste sin que se haya satisfecho el compromiso por el deudor, señala la
citada norma civil que se incurre en mora, pues se aplica la regla general según la cual se
entiende que éste ha sido interpelado desde la celebración del contrato (dies interpellat pro
homine) que si no cumple la obligación dentro del plazo estipulado contractualmente o en la
ley, es responsable de los perjuicios sufridos por el acreedor. Sobre este tema ver:
HINESTROSA, Fernando. Tratado de las Obligaciones, Bogotá, Universidad Externado de

mora. 1. Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado;

salvo que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para
constituirlo en mora”… Es decir, cuando la obligación incumplida es de índole
dineraria, la indemnización de perjuicios por la mora está constituida por el
pago de intereses, tal y como lo determina el artículo 1617 del Código Civil,
de conformidad con el cual “[e]l acreedor no tiene necesidad de justificar
perjuicios cuando solo cobra intereses; basta el hecho del retardo” 34,
disposición que ha permitido a la jurisprudencia sostener que: “Por medio del
cobro de los intereses moratorios se pretende indemnizar al acreedor por los
perjuicios que le causó el incumplimiento del deudor, en el pago de una suma
de dinero, perjuicio que se presume y cuya cuantía no está en el deber de
demostrar, sea porque se pactaron entre las partes, o porque se aplica la
regulación legal. (…) 5.3. De cuanto antecede es válido colegir que cuando la
obligación incumplida es la de pagar una cantidad de dinero, la ley presume
la existencia del daño, sin que el acreedor tenga la carga de probarlo, toda
vez que éste se ocasiona desde el momento en que el deudor debió cumplir
con el pago de la deuda y lo omitió, razón por la cual, tanto en el derecho
privado (Código Civil y Código de Comercio) como en el público (Ley 80 de
1993) se consagra que la indemnización de perjuicios ante el incumplimiento
del pago oportuno de una cantidad de dinero se traduce en el reconocimiento
de intereses de mora35. Con otra palabras: “…si la Administración incumple
con la obligación principal del contrato –pagar oportunamente el valor
convenido- debe reconocer los perjuicios moratorios que causó con su
incumplimiento, esto es, los intereses moratorios, a la tasa que pactaron las
partes o a falta de pacto, la que la ley suple, los cuales se presumen…”.
(…)Tiempo después, este reconocimiento de intereses moratorios y su tasa
se recogió en el transcrito numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, en
cuanto prescribió que sin perjuicio de la actualización o revisión de precios,
en caso de no haberse pactado intereses moratorios en los contratos que
celebren las entidades estatales, se aplicará la tasa equivalente al doble del
interés legal civil sobre el valor histórico actualizado. Es decir, con la entrada
en vigencia de la Ley 80 de 1993 en la contratación estatal la tasa del interés
de mora aplicable en cada contrato que celebren las entidades sea civil o
comercial, ante el silencio de las partes, es la establecida en esta disposición
del Estatuto General de la Contratación Pública, y no la previstas en el
Código Civil o el Código de Comercio, lo que no obsta para que puedan
Colombia, 2002, págs. 595 a 597. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
Sentencia de 24 de septiembre de 1982., M.P. Héctor Gómez Uribe.
34
El perjuicio que resulta de la mora consiste en que el acreedor habrá quedado privado
temporalmente de la suma de dinero con la cual contaba en la fecha en que debía ser
ejecutada la obligación de pagar. Desde el momento en que el deudor se encuentra en
mora, el acreedor tiene derecho a exigir la reparación del perjuicio que resulte de la mora sin
probar su existencia. En otras palabras se presume la existencia del daño por el solo hecho
de haber comprobado la mora en la ejecución. La ley ha establecido que los daños y
perjuicios por el retardo en el pago de una suma de dinero son los intereses de mora (Cfr.
Larroumet, Cristian, Teoría General del Contrato, Vol. II. Pág. 76.).
35
Cfr. Arts. 1617 C.C.; 884, C.Co.; 4º No. 8 de la Ley 80 de 1993.

pactar expresamente éstas, siempre y cuando se respeten los límites

impuestos en la ley, en cuanto al interés de usura, según lo explicó en su
oportunidad esta Sección…”.
Al llegar el Tribunal a la conclusión de que la UAESP debe reconocer a

PROACTIVA la suma de $9.534.594.743, ha de hacerse con intereses a
partir del momento en que aquella entidad dejó de pagar plenamente o de
manera incompleta la prestación a su cargo. Además, consta en el proceso,
PROACTIVA solicitó a la UAESP el pago de las facturas que le había
enviado por el concepto de la diferencia de la remuneración entre los días, 16
y 31 de enero, 1 y 15 de febrero, 16 y 29 de febrero, 1 y 15 de marzo, y el 16
y 31 de marzo, todos de 2008 (Comunicación PDJ-OC-440/08 del 5 de
agosto de 2008 radicada el 8 de agosto siguiente, folios O-48 y siguientes de
la Carpeta 15 de Anexos de la Reforma de la Demanda, petición reiterada y
extendida a posteriores facturas en la comunicación PDJ-OC-589/08 del 12
de noviembre de 2008, Radicación UAESP 11805, folio O-35 de la misma
carpeta), solicitud que no tuvo respuesta positiva de la entidad convocada,
quien manifestó en carta del 12 de diciembre de 2008 dirigida al Gerente
General de PROACTIVA (Radicación 2008EE-8017, folios O-33 y O-34 de la
Carpeta 15 de Anexos de la Reforma de la Demanda): “Referencia:
Radicación UAESP 11805 del 13 de noviembre de 2008. Apreciado Doctor:
Recibimos su comunicación de la referencia donde recuerda que con
comunicación PDJ-OC-440/08 del 8 de agosto de 2008 solicitó el pago de
facturas correspondientes a la segunda quincena de enero, y de los meses
de febrero a septiembre y la primera quincena de octubre del presente año,
facturas que fueron en su oportunidad devueltas por la interventoría mediante
comunicación 3582 del 5 de junio de 2008. Asimismo, menciona el oficio
2008EE-5511 del 28 de agosto de esta Unidad Administrativa con el cual se
le informó sobre los conceptos expedidos por el Consorcio ISP y por la
Dirección Jurídica, así como la solicitud de concepto técnico económico
sobre la situación en comento a la Alcaldía Mayor. Al respecto, le reiteramos
que esta Unidad está a la espera del pronunciamiento de la Alcaldía Mayor
para efectos de un pronunciamiento de fondo sobre este tema. Asimismo, le
informamos que consultada la Dirección Jurídica de esta entidad, sobre el
estado de esta gestión reportó que para el efecto la Alcaldía contrató a una
firma especializada quien ya analizó la información pertinente y se espera la
entrega del concepto que debe emitir. Por lo anterior, y habida cuenta del
interés de las partes por resolver de manera acertada la situación que nos
ocupa, es necesario aguardar el mencionado pronunciamiento evitando que
se generen situaciones que afecten la normal prestación del servicio”. Y
posteriormente el asunto fue llevado a conciliación prejudicial ante la
Procuraduría Octava Judicial Administrativa II de Bogotá, que fracasó según
consta en los folios O-10 a O-30 de la Carpeta 15 de Anexos de la Reforma
de la Demanda.
Para el Tribunal, entonces, deben tenerse en cuenta los valores señalados

en el informe de Moisés Rubinstein Lerner y en el dictamen de Jaime

Ricaurte Junguito y sus fechas para establecer de ahí en adelante y hasta la

fecha de la liquidación unilateral, los intereses moratorios, según las pautas
fijadas atrás y conforme a lo solicitado en la demanda como pretensión
subsidiaria que se acoge: “Que se condene a la UAESP a pagar a Proactiva
los intereses moratorios según lo dispone el inciso segundo del numeral
octavo del artículo cuarto de la Ley 80 de 1993, sobre la suma de que trata la
pretensión primera de condena anterior, desde la fecha en que debió
realizarse el pago, o desde la fecha que el Tribunal considere procedente, y
hasta la fecha del pago efectivo”.
El capital reconocido y probado en esta actuación arbitral, por concepto del

descuento de licitación indebidamente aplicado para determinar la base de la
remuneración de PROACTIVA, que, se repite, asciende a la suma de
$9.534.594.743, causando intereses de mora equivalentes al doble del
interés legal civil (12% anual) sobre el valor histórico actualizado en los
términos del artículo 4, numeral 8, de la Ley 80 de 1993 (reglamentado en su
momento por el Decreto 679 de 1994, hoy por el Decreto 734 de 2012),
teniéndose en cuenta que no existe en el proceso prueba del pago parcial ni
total de aquella prestación, pero sí el reconocimiento en el acto de liquidación
unilateral del contrato de concesión. Es decir, los intereses se deberán hasta
el momento en que la UAESP procuró recomponer la situación de
incumplimiento para superar por ese medio la mora en los rendimientos del
capital proveniente del descuento de licitación.
En consecuencia, el Tribunal tiene que reiterar la particular circunstancia que

se deriva del hecho de que en la Resolución 677 de 20 de septiembre de
2010 de la UAESP, al liquidar el contrato unilateralmente, ésta dispuso como
saldo a favor de PROACTIVA la suma de $9.534.594.743, pero sin reconocer
intereses, correspondiente al descuento de licitación que se ha considerado
hizo la Unidad de manera indebida y que procede hacerlo en los términos
precedentemente comentados.
Entonces, como la cantidad de dinero mencionada obedece a un mismo

concepto de descuento de licitación, el Tribunal impondrá la condena de
reconocimiento de intereses, en los términos señalados en líneas pasadas,
sobre los $9.534.594.743 y con los alcances que se fijarán en la parte
resolutiva de este laudo arbitral.
Para el cómputo de los intereses se toma cada uno de los valores indicados
por el perito (en el ANEXO 38 INTERESES DCTO FACTURACION
EFICIENCIA.xls), en concordancia con la información suministrada por
CUPIC obrante en el Cuaderno Contestaciones a Oficios (folio 283), y se
calcula respectivamente el 12% por año completo, o proporcionalmente por
fracción de año, actualizando individualmente dichos valores al 31 de
diciembre de cada año, si corresponde, de acuerdo con la fórmula: Valor
Presente = Valor Histórico x (Índice Final/Índice Inicial), utilizando el índice de
precios informado por el DANE (fuente: www.dane.gov.co), para cada uno de

los años siguientes al primero, durante el tiempo en el que según lo

expresado se causan los intereses.
Los valores así calculados son de $222.768.740,99 por el año 2008,

$837.047.567,85 por el año 2009 y $839.663.241,52 por el año 2010, para
un total de $1.899.479.550.36 a cargo de la UAESP.

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO AL HABER LA
UAESP OBLIGADO A PROACTIVA A DISPONER
BASURAS PROVENIENTES DE MUNICIPIOS DIFERENTES
A LOS ESTABLECIDOS EN EL CONTRATO.
Tres pretensiones declarativas subsidiarias formula PROACTIVA en este

grupo que denomina de incumplimiento “…al haber la UAESP obligado a
Proactiva a disponer basuras provenientes de municipios diferentes a los
establecidos en el contrato”:
“Primera: Que se declare que la actividad de disposición de basuras

provenientes de distritos/municipios diferentes a Bogotá D.C., Cáqueza,
Choachí, Chipaque, Fómeque, Sumapaz y Ubaque en el Relleno Sanitario,
no estaba incluida dentro de la remuneración pactada en el Contrato y
recibida por Proactiva.
Segunda: Que se declare que la UAESP incumplió el Contrato al obligar a

Proactiva a disponer basuras provenientes de distritos/municipios diferentes
a Bogotá D.C., Cáqueza, Choachí, Chipaque, Fómeque, Sumapaz y
Ubaque en el Relleno Sanitario.
Tercera: Que se declare que Proactiva dispuso ciento setenta y ocho mil
ochocientas treinta y tres toneladas con setecientos ochenta kilos
(178.833,78) de basuras provenientes de municipios/distritos diferentes a
Bogotá D.C., Cáqueza, Choachí, Chipaque, Fómeque, Sumapaz y Ubaque
en el Relleno Sanitario, o la cantidad que se demuestre en el proceso”.
Como pretensiones de condena:

Proactiva por la disposición de basuras provenientes de municipios/distritos
diferentes a Bogotá D.C., Cáqueza, Choachí, Chipaque, Fómeque,
Sumapaz y Ubaque en el RSDJ, por la suma que se demuestre en el
proceso, utilizando el número de toneladas de este tipo de basuras
dispuestas en el RSDJ por Proactiva multiplicadas por la tarifa por tonelada
de basuras dispuestas en el RSDJ que la UAESP pagó a Proactiva de
conformidad con el Contrato.

indemnizar o remunerar a Proactiva por la disposición de basuras
provenientes de municipios/distritos diferentes a Bogotá D.C., Cáqueza,

Choachí, Chipaque, Fómeque, Sumapaz y Ubaque en el RSDJ, por la

suma que se demuestre en el proceso, utilizando el número de toneladas
de este tipo de basuras dispuestas en el RSDJ por Proactiva
multiplicadas por la tarifa de disposición por tonelada fijada por la CRA.

indemnizar o remunerar a Proactiva por la disposición de basuras
provenientes de municipios/distritos diferentes a Bogotá D.C.,
Cáqueza, Choachí, Chipaque, Fómeque, Sumapaz y Ubaque en el
RSDJ, por la suma que se demuestre en el proceso, utilizando el
número de toneladas de este tipo de basuras dispuestas en el RSDJ
por Proactiva multiplicadas por el costo de disposición por tonelada
de basuras en el RSDJ más el margen bruto de Proactiva.

subsidiarias, desde la fecha en que la UAESP debió realizar cada pago, o
efectiva del pago.

pago, o desde la fecha que el Tribunal considere procedente, y hasta la
fecha efectiva del pago.

debió realizarse cada pago, o desde la fecha que el Tribunal
considere procedente, y hasta la fecha efectiva del pago”.
La concesionaria sostiene que se obligó a la disposición final de las basuras

que provenían de Bogotá D.C y de otros seis municipios más, pero que
durante la ejecución del contrato se le impuso una carga mayor de
disposición proveniente de más de sesenta municipios, sin recibir
indemnización ni compensación alguna, mientras que la UAESP sí contó con
el provecho de habérsele pagado ese servicio.
Por su parte, la UAESP rechaza la pretensión y manifiesta que la obligación

de PROACTIVA de disponer residuos sólidos en el RSDJ se extendía a otros
36

municipios, además que el contrato no le concedía a ésta derecho a reclamar

ingresos adicionales. Así mismo, la recepción transitoria de residuos de
municipios circunvecinos era una obligación de Bogotá, derivada del Plan
Territorial y del Plan de Manejo Territorial de Residuos Sólidos.
El Tribunal considera que esta pretensión debe estudiarse en atención a los

términos previstos en el contrato de concesión C-011 de 2000, en el Pliego
de Condiciones y en todos los documentos adicionales para verificar el
campo de disposición de los residuos sólidos; en otras palabras: precisar e
identificar el compromiso adquirido por PROACTIVA sobre el particular.
Hay que volver sobre el objeto del contrato de concesión que ya fuera
trascrito y que en lo pertinente establece que el concesionario asume por su
sanitario Doña Juana “donde se disponen actualmente los residuos sólidos
generados en Santa Fe de Bogotá”, en tanto busca fijar el ámbito de
disposición convenido por PROACTIVA.
Evidentemente, los residuos sólidos a depositarse en el RSDJ, durante la

ejecución del contrato de concesión C-011 de 2000 eran los generados en
Santa Fe de Bogotá, extensivo a los provenientes de los municipios de
Cáqueza, Chipaque, Choachí, Fómeque, Sumapaz y Ubaque, aceptado por
las partes en este proceso (hecho 169 de la reforma de la demanda y su
respectiva contestación por la UAESP). Y, por consiguiente, en la
remuneración pactada a favor de PROACTIVA del porcentaje del recaudo
zonal de Bogotá, a través de las bolsas zonales y de compensación, iban
incluidos los residuos sólidos llevados desde esos entes territoriales.
Lo anterior permite una primera conclusión: contractualmente PROACTIVA

asumió el deber de recibir los residuos sólidos tanto de Bogotá, antes Santa
Fe de Bogotá, como de los mencionados municipios. Independientemente del
impacto material que podía producir la disposición en el RSDJ de cantidades
de residuos sólidos de los entes territoriales distintos de los acordados, se
tiene que admitir que se derivaba una consecuencia negocial en detrimento
de los intereses económicos del concesionario más allá del concepto mismo
de incumplimiento, aunque el depósito de esos elementos provenientes de
otros municipios tuviera su fundamento u origen en la declaratoria de
emergencia ambiental por parte de la CAR mediante Resolución 1731 de
2005.
Sin embargo, para la UAESP: “La actividad de Proactiva Doña Juana S.A.
ESP en ningún momento daba derecho a ingresos adicionales a los
pactados, ni su remuneración dependía en forma alguna del volumen (sic) de
residuos dispuestos en la instalación. Como se demostrará la recepción
transitoria de residuos de los municipios circunvencinos (sic) era una
obligación para la ciudad derivada de su plan de ordenamiento territorial

(decreto distrital 619 de 2000) y del Plan de Manejo Integral de Residuos

Sólidos (PMIRS) de la ciudad”.
No es el caso de cuestionar que la disposición de mayores cantidades de

residuos sólidos en el RSDJ, provenientes de los entes distintos a los
señalados en el contrato, haya concedido derecho a ingresos adicionales o
que su remuneración dependiera del volumen de los residuos. Simplemente,
se está frente a una alteración de la relación económica del contrato, en
desmedro del concesionario desde el momento mismo en que debió
depositar más residuos de los que estimó recibir y operar cuando formuló su
propuesta.
El Tribunal no comparte las razones que esgrime la UAESP para salvar la

responsabilidad del hecho de la disposición de residuos sólidos de otros
municipios, en cuanto, para la ciudad de Bogotá, era una obligación por
orden de actos provenientes de entidades ambientales o, como dijera el
testigo Pedro Pablo Almanza Ocampo, que PROACTIVA no demostró con su
reclamación los mayores costos en que hubiera incurrido porque no tuvo
necesidad de alquilar más equipo o no construyó más obras, pues lo que
importaba era que se afectara el equilibrio o equivalencia contractual. Al
imponérsele a PROACTIVA la carga adicional de la disposición de mayor
cantidad de residuos sólidos de lo esperado, según los términos del contrato,
necesariamente, se introducía un factor de desatención que condujo a la
modificación económica del contrato, que bien puede ser visto como una
consecuencia del rompimiento de la ecuación financiera debida.
Incluso, la representante legal de la UAESP al responder el interrogatorio de

parte (folio 214 –reverso- del Cuaderno Testimonios Final) y ante una
pregunta del apoderado de PROACTIVA de si aquella entidad entregó a ésta
la remuneración que recibió de los municipios que dispusieron basuras en el
relleno, distintos a los establecidos en el contrato de concesión, dijo que era
cierto que no había sido pagada, aunque agregó que eso se debió a que en
el porcentaje de la remuneración iba incorporado ese concepto.
Según el documento de Moisés Rubinstein (página 142 y ss.), apoyándose

en los informes mensuales que PROACTIVA enviaba a la UAESP, en el
RSDJ, se dispusieron un total de 178.833.78 toneladas entre los años 2006 a
2009, con un costo de $1.697.388.259. De acuerdo con el dictamen pericial
rendido en el proceso por Jaime Ricaurte Junguito, se encuentran algunas
diferencias con los cálculos hechos por Moisés Rubinstein, siendo el “precio
disposición tonelada más margen” de $1.698.685.677 (Tabla 36, página 108
de las aclaraciones y complementaciones), que corresponderá, entonces, a
la indemnización que debe cubrir la UAESP a favor de PROACTIVA en razón
de los residuos sólidos depositados en el RSDJ, provenientes de municipios
distintos a los previstos convencionalmente.

Se podría pensar que la indemnización a favor de PROACTIVA debería

corresponder a la suma de dinero que la UAESP recibió de pago de los
distintos municipios. Sin embargo, el Tribunal considera que, implicando la
disposición que se aduce de una mayor cantidad de residuos, debe
considerarse el costo por tonelada, sobre la base de la estimación que
formularon los expertos, de suerte que el resarcimiento ha de comprender
este aspecto económico como mecanismo de restablecimiento de la
ecuación del contrato, como se puntualizó en líneas anteriores.
Ahora bien, PROACTIVA reclama que, al pago del costo que se demuestre,
se incluyan intereses que en la demanda se señalan en diferentes escenarios
o modalidades y que, tanto en el documento de Moisés Rubinstein como en
el dictamen de Jaime Ricaurte Junguito, se liquidan en los términos
solicitados en el escrito genitor de la convocante. Subsidiariamente, solicita
PROACTIVA se condene a la UAESP a la actualización monetaria desde la
fecha en que debió realizarse el pago o la que el Tribunal disponga y hasta el
momento del pago efectivo.
Aunque el tema de los intereses y el de la indexación o indización son

distintos en su estructura sustancial guardan relación con la insatisfacción de
las prestaciones en cuanto el acreedor puede acudir a ellos, bien para lograr
que se le indemnice los perjuicios que cause el deudor por su desatención
contractual por mandato legal como ocurre con los intereses (artículo 1617
del Código Civil), ora para alcanzar el reconocimiento del valor efectivo de la
obligación pecuniaria mediante el ajuste prestacional que repare la pérdida o
depreciación del valor adquisitivo de la moneda, como expresión doctrinal de
procurar, por razones de equidad o de equivalencia reparadora, que no
afecte al acreedor por el comportamiento antijurídico del deudor.
Ya tuvo ocasión el Tribunal de referirse al fenómeno de los intereses de mora

en el estudio de la pretensión precedente bajo la siguiente consideración: se
reconocen intereses moratorios a título de indemnización cuando el deudor
no satisface la prestación dineraria en los términos convenidos o cuando
fuere necesario ser reconvenido para esos efectos sin atender el deber
reparador. Por eso, el artículo 1615 del Código Civil dispone que el deudor
incurre en mora cuando es constituido como tal por el acreedor. Y la vez, el
artículo 1608 ejusdem señala los eventos para admitir la mora del deudor:
“Cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo
que la ley, en casos especiales, exija que se requiera al deudor para
constituirlo en mora”, como manda el artículo 1617 del Código Civil: “Si la
obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios
por la mora está sujeta a las reglas siguientes… 1ª. Se siguen debiendo los
intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o
empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando,
sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el
cobro de intereses corrientes en ciertos casos… El interés legal se fija en
seis por ciento anual;… 2ª. El acreedor no tiene necesidad de justificar

perjuicios cuando sólo cobra intereses; basta el hecho del retardo;… 3ª. Los
intereses atrasados no producen intereses;… 4ª. La regla anterior se aplica a
toda especie de rentas, cánones y pensiones periódicas”. Sin duda la
indemnización principal, por la mora en el cumplimiento de las obligaciones
pecuniarias, surgida de una relación contractual, descansa en la regla
contenida en el trascrito artículo 1617.
Como ya se anotó, si la prestación es objeto de discusión o controversia, el

supuesto término que aduzca el acreedor no sitúa al deudor en estado de
mora mientras no se defina la diferencia existente. No basta, por tanto, que
se afirme que se debe una prestación sino que se hace indispensable el
pronunciamiento judicial en tal sentido. Cuando hay distanciamiento, en
cuanto al cumplimiento de la obligación, no puede sostenerse que, si se
formula la interpelación, se presenta per se la mora pues el cuestionamiento
existente entre las partes de un contrato sobre la prestación y su exigibilidad,
impide afirmar la virtualidad y adecuada moratoria.
En aquella línea de principio, llámese retardo o incumplimiento, no surge la

obligación de reconocer y pagar intereses indemnizatorios hasta tanto el
acreedor no constituya en mora al deudor, bien sea por el hecho del
vencimiento del término pactado o porque se acuda la interpelación. La mora,
por tanto, se convierte en un elemento de responsabilidad del deudor que
debe exteriorizarse o cumplirse para poder exigir los daños y perjuicios. No
habría mora sin interpelación, sea que provenga de la ley o del contrato o de
los actos del hombre con la reconvención.
En consecuencia, el Tribunal considera que al monto resarcitorio no procede

reconocimiento de ninguna clase de intereses por tratarse de una suma de
dinero que apenas en este laudo se va a determinar, pues obviamente no se
podía proclamar requerimiento alguno para la constitución en mora. Si bien
PROACTIVA en varias ocasiones mostró ante la UAESP su inconformidad
con el hecho de la disposición de residuos de otros municipios como se
precisó atrás, no puede entenderse como un requerimiento en tanto la suma
de dinero que resulta deberle el concedente sólo hasta ahora se determina a
manera de indemnización.
Como quiera que PROACTIVA pretende, subsidiariamente del

reconocimiento de intereses moratorios, la actualización monetaria de la
suma de dinero que resultare en su favor por la disposición de basuras de
otros municipios en el RSDJ, el Tribunal debe ocuparse de ese punto que,
desde ya estima, tampoco procede.
La indexación o indización ha sido acogida por la doctrina jurisprudencial o

de autores sobre la noción de que a través de la celebración y ejecución de
un contrato puede ocurrir el fenómeno de depreciación o desvalorización de
la moneda como elemento prestacional, en cuanto se impone que el
acreedor no se pueda afectar por el comportamiento indebido del deudor al

dejar de cumplir oportunamente su deber negocial. Unas veces la ley

(previsión legal), otras las partes (previsión convencional) o el juez (previsión
judicial) se encargan de buscar satisfacer y armonizar aquella situación que
desestabiliza económicamente un contrato en cuanto el acreedor sea llevado
a recibir suma de dinero que no corresponde a la real situación de valor
contractual ni a la equidad.
Distintos motivos y argumentos se han esgrimido para abrirle paso a la

indexación: a. a manera de indemnización, b. como pago efectivo de la
prestación, c. en razón de equidad.
En efecto, la Corte Suprema de Justicia, en su Sala de Casación Civil se

inclinó por la tesis de que procedía la corrección monetaria en las relaciones
contractuales con el fin de indemnizar al acreedor cuando el deudor diera
motivo a ello al no satisfacer la prestación dineraria debida. En sentencia de
casación civil de 14 de diciembre de 1992, reiterando otra de 12 de agosto de
1988, adujo: “1. Ninguna duda existe actualmente sobre que la
desvalorización monetaria es un perjuicio que debe ser indemnizado cuando,
en tratándose de obligaciones dinerarias, éstas son incumplidas, o lo son
tardía o defectuosamente. Así lo ha definido la jurisprudencia de la Corte
como puede verse, por ejemplo, en el siguiente fallo:… “En los países que,
por virtud de los altos y constantes índices de inflación, ven sometida su
moneda a una permanente y notoria desvalorización, nadie discute hoy día
que dicho fenómeno es, en sí mismo, un perjuicio cuya indemnización es
jurídicamente de recibo, cuando a ello hubiere lugar. Dicho perjuicio, también
ha sido expuesto, encaja dentro de la noción de daño emergente. Ello es lo
que sucede en Colombia y en tal sentido se ha orientado la jurisprudencia de
la Corte durante la última década cuando ha abordado problemas
concernientes al resarcimiento de daños provenientes del incumplimiento, o
del cumplimiento tardío o defectuoso de una obligación contractual, o del
quebrantamiento del deber general del neminen laedere” (Cas. Civ. 12 de
agosto de 1988, G.J. T. CXCII, 2o. semestre, página 7).
La Corte Suprema abandonó la tesis del pago indizado de una prestación en

dinero con corrección monetaria por vía de la forma de indemnización, para
dejarla en el campo de la equidad y justicia y realidad del pago, cuando en
sentencia de casación civil de 19 de noviembre de 2001, expuso: “Por el
contrario, admitir que “el pago de obligaciones dinerarias, en época de
depreciación monetaria, debe hacerlo el deudor de acuerdo con el
correspondiente ajuste”, tiene el laudable propósito de procurar “que no se
produzca el rompimiento del equilibrio de las relaciones contractuales”, así
como evitar que “no se enriquezca de manera injusta una de las partes de la
relación sustancial a costa de la otra” (Cas. Civ. de febrero 21 de 1984,
CLXXVI, pág. 33), lo que pone de manifiesto, memorando diciente y lozana
doctrina –de rectificación– de la Sala, que esta “recomposición económica lo
único que busca, en reconocimiento a los principios universales de equidad e
igualdad de la justicia a los que de manera reiterada alude la jurisprudencia

al tratar el tema de la llamada ‘corrección monetaria’ (G.J., Ts. CLXXXIV,

pág. 25, y CC pág. 20), es atenuar las secuelas nocivas del impacto
inflacionario sobre una deuda pecuniaria sin agregarle por lo tanto, a esta
última, nada equiparable a una sanción o un resarcimiento (Cas. Civ. de
8 de junio de 1999; exp: 5127)”, lo que quiere significar que “el fundamento
de la corrección monetaria no puede ubicarse en la urgencia de reparar un
daño emergente, sino en obedecimiento, insístese, a principios más elevados
como el de la equidad, el de la plenitud del pago, o el de la preservación
de la reciprocidad en los contratos bilaterales”, ya que “la pérdida del poder
adquisitivo del dinero no afecta la estructura intrínseca del daño, sino su
cuantía” (se subraya; Cas. Civ. de 9 de septiembre de 1999; exp. 5005; Vid:
Cas. Civ. de 28 de junio de 2000; exp: 5348). Al fin y al cabo, como bien se
ha corroborado por la doctrina especializada, “No estamos aquí frente a un
problema de responsabilidad civil sino que, por el contrario, nos hallamos en
la órbita del derecho monetario, en donde la indexación se produce en razón
de haber perdido la moneda poder adquisitivo. ¡Sólo eso, y nada más que
eso!”. (Luis Moisset De Espanés; Ramón Daniel Pizarro y Carlos Gustavo
Vallespinos. Inflación y actualización monetaria. Buenos Aires, Ed.
Universidad, 1981, pág. 116)”.
Pues bien, lo dicho, en líneas pasadas, se convierte en argumento para que

el Tribunal concluya que no es viable reconocer corrección monetaria por el
valor de la condena que se ha de imponer a la UAESP. En primer lugar, sólo
con este laudo se conviene que la convocada debe reconocer a PROACTIVA
una determinada suma de dinero por la disposición de residuos sólidos más
allá de lo pactado, lo que significa que la conducta de la UAESP se calificaría
ahora de manera distinta a la que se consideraría era procedente, para ser
entendida como antijurídica y, por tanto, para hacerla viable. En segundo
lugar, la prestación que se reconoce no comporta pago de suma de dinero
que se debiera desde ese momento que hiciera suponer el envilecimiento de
la moneda constitutiva de un factor determinante para la aceptación de ese
fenómeno de la pérdida del poder adquisitivo. En tercer lugar, la situación
que se estudia no cabe en la órbita de la indemnización (no hubo
requerimiento) ni en el ámbito complementario de la equidad.
Cuestión distinta, que no es el caso, sería si se hubiera reconocido como

indemnización el valor de lo pagado por los municipios que depositaron en el
RSDJ residuos sólidos, con ocasión de la emergencia ambiental declarada
por la respectiva autoridad, pues en ese caso el dinero a restituirse se
debería traer a valor presente de entenderse tenerlo la UAESP en su poder
durante ese tiempo.
En resumen, se ha de declarar en la parte resolutiva de este laudo que

PROACTIVA se vio comprometida a depositar en el RSDJ residuos sólidos
en cantidades superiores a las que por el contrato estaba obligada a atender.
Y como consecuencia de lo anterior se ha de condenar a la UAESP a pagar

a aquélla la suma probada en este debate arbitral por $1.698.685.677, sin

intereses ni corrección monetaria por las razones expuestas.
2.1.2.4. GRUPO DE PRETENSIONES RESPECTO DE LOS

INTERESES DE MORA POR EL INCUMPLIMIENTO EN EL
PAGO DE LA REMUNERACIÓN DE PROACTIVA.
Como declarativas subsidiarias pretende PROACTIVA:
“Primera: Que se declare que la UAESP pagó la remuneración de Proactiva

después de vencido el término establecido en el Contrato para el efecto.
Segunda: Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión

anterior se declare que la UAESP incurrió en mora en el pago de la
remuneración de Proactiva desde el día siguiente al vencimiento del plazo
pactado en el Contrato para realizar cada pago”.
Y consecuenciales de condena:
“Primera: Que se condene a la UAESP a pagar a Proactiva la suma de seis

mil noventa y cuatro millones setenta y dos mil trescientos ochenta y cuatro
pesos (COP$6.094.072.384), o la que se demuestre en el proceso, por
concepto de intereses moratorios por la mora en el pago de la remuneración
de Proactiva, liquidados a razón de una y media veces el interés bancario
corriente desde la fecha en que debió hacerse cada pago y la fecha en que
efectivamente se hizo.

pagar a Proactiva la suma dos mil setecientos quince millones ciento un
mil cuarenta y cinco pesos (COP$2.715.101.045), o la que se demuestre
en el proceso, por concepto de intereses moratorios por la mora en el
pago de la remuneración de Proactiva, liquidados según lo dispone el
199337, desde el día siguiente al vencimiento del plazo para realizar cada
pago y hasta la fecha efectiva del pago.
(Sic) Tercera: Que sobre el valor de que trata la pretensión primera de

condena anterior, o su subsidiaria, se condene a la UAESP a pagar a mi
representada la actualización monetaria de la mencionada suma de dinero,
desde la fecha en que se realizó cada pago contractual, o desde la fecha
que el Tribunal considere procedente, y hasta la fecha de pago de los
intereses”.
37

Aduce PROACTIVA que la UAESP, de manera reiterada, incurrió en mora en

el pago de la remuneración a su favor, pues durante la ejecución del contrato
de concesión atendió esa obligación esencial con continuos atrasos o sea
por fuera de los plazos periódicos convenidos, comportamiento que trae la
consecuencia de tener que reconocérsele los intereses de mora: “…en
múltiples ocasiones el plazo contractualmente establecido para el pago de la
remuneración de Proactiva fue excedido y, por lo tanto, se causaron
intereses de mora”. Y agrega: “…el simple incumplimiento del plazo pactado
da lugar a la mora en la obligación y, al ser una obligación dineraria
constitutiva del pago de una suma cierta de dinero, da lugar a la causación
de intereses de mora a partir del día siguiente al vencimiento del plazo
contractualmente pactado”.
Con apoyo en el informe de Moisés Rubinstein, PROACTIVA acude a

sostener que la UAESP, con frecuencia, dejaba de pagarle la remuneración
en los plazos acordados en el contrato, hecho constitutivo de mora. En dicho
informe se hizo el cálculo del número de días entre la fecha máxima de pago
de la remuneración y la fecha en que se realizó cada pago para apreciar que,
consiguientemente, se presentó mora en todos los días de atraso cuya
liquidación allí se presenta. Se hace referencia, en el documento de
Rubinstein, a la cláusula octava del contrato, así como a la Resolución 113
de la UAESP, a las facturas presentadas y a las fechas de pago, sobre la
base de que la prestación inicialmente debía cubrirse dentro de los 10 días
(entre marzo de 2000 y diciembre de 2003) y quince días (a partir de enero
de 2004).
La UAESP se opuso a esta pretensión. Y en cuanto a los hechos se limitó a

decir que se atenía a los términos del contrato, a que había afirmaciones
subjetivas y con negativa en relación con tres de los cinco hechos.
Ya el Tribunal se ha ocupado del tema de los intereses de mora, sólo que

ahora se plantea ese fenómeno alrededor de una conducta reiterada de
pagos de manera atrasada pero no debidos. Es decir, no es que se hubiese
dejado de pagar la remuneración pactada sino que, como la satisfacción de
esa prestación era periódica, se invoca el hecho que no se cumplió el pago
con el rigor de los plazos acordados.
Se ha dicho que una obligación dineraria compromete al deudor a

satisfacerla en la forma indicada y que, a la vez, de constituirse en mora ha
de pagar intereses como indemnización; ese es un mandato legal. Sin
embargo, puede ocurrir que el deudor pague pero lo haga tardíamente, esto
es, resulte defectuosa la atención del deber prestacional; en principio, se
deberían los intereses como factor resarcitorio si el acreedor llegase a
reclamar sobre la insatisfacción de la prestación.
Pero qué acontece si el deudor paga con atraso, de manera reiterada, y el

acreedor recibe sin reproche algunas de las prestaciones periódicas,

provenientes de un contrato de ejecución sucesiva; ¿podrá el acreedor

alegar, terminada la relación obligatoria, el reconocimiento de intereses de
mora? En verdad, en la legislación patria no existe norma alguna que regule
el punto. No así el Código Civil español que tiene un precepto que dispone
que el recibo del capital por el acreedor, sin reserva alguna respecto a los
intereses, extingue la obligación del deudor en cuanto a los intereses
(artículo 1.110). Pero la falta de norma al interior de nuestro ordenamiento
jurídico no quiere significar que se admita lo contrario, habida cuenta que
existen otros principios que permiten una conclusión acorde con la
normatividad española.
El Tribunal ha de tener en cuenta la circunstancia de que PROACTIVA,

alegando su condición de acreedora, recibió durante la ejecución del
contrato, en forma tardía, unas remuneraciones, a cargo de la UAESP, sin
que aparezca que se hubiera formulado salvedad alguna al momento de
cubrirse las respectivas cuentas o facturas.
Durante varios años, primero a través de la ECSA y luego de CUPIC o

FIDUCOLOMBIA, entidades responsables de liquidar y pagar la
remuneración a favor de los concesionarios de disposición final de residuos
sólidos, se hicieron efectivos los pagos a PROACTIVA. Entonces, de
aplicarse el principio de la esencialidad de los términos, que hace relación
con la categorización de ejecución periódica del contrato y la actitud del
acreedor, permite la conclusión que si hubo mora se fue purgando
sucesivamente sin posibilidad de reclamo posterior, porque la mora resulta
liberada por la conducta de buena fe del acreedor al recibir las prestaciones
que se pagaron de manera tardía.
El Tribunal no puede prescindir de ver este punto con la óptica de los actos
que implican un comportamiento de aceptación cercano al principio
prohibitivo de irse contra los propios actos en la ejecución de un contrato.
El postulado general de la buena fe, cuyo reconocimiento positivo es de

rango constitucional –artículo 83 de la Constitución Política- y legal –artículos
1603 del Código Civil y 871 del Código de Comercio-, encuentra en la
doctrina de que a nadie le es lícito irse contra sus propios actos un gran
soporte, precisamente porque la buena fe comporta un deber de conducta
que obliga a observarse durante la ejecución del contrato. Venire contra
factum proprium se entiende en la medida en que exista la conducta (actitud,
comportamiento) vinculante de un sujeto, y una actuación posterior del
mismo sujeto, que puede resultar contradictoria con aquélla.
Importancia tiene la aplicación de la doctrina de los actos propios en el

ámbito procesal, en cuanto se pretende evitar que la exteriorización de la
conducta de una de las partes de un contrato se muestre de manera
contraria en un litigio en procura de que el juez concluya de modo distinto y
contradictorio a ese comportamiento.

Consta en este proceso que la UAESP estaba obligada, en la forma prevista

en la cláusula octava del contrato, a remunerar a PROACTIVA al comienzo
de la ejecución del contrato cada diez días con base en las sumas
recaudadas por ECSA, entidad encargada de las funciones comerciales del
servicio de aseo, con cargo inicialmente a la bolsa de compensación. El pago
se hacía de conformidad con la periodicidad definida por el operador
comercial de la concesión de aseo, hasta diciembre de 2003, en
concordancia con las frecuencias de retribución de la operación del servicio
de aseo, una vez cumplido el correspondiente traslado de recursos dentro de
los cinco días siguientes a la expiración del período objeto de la cuenta.
Posteriormente, se dejó que la liquidación y pago de la retribución, en los
porcentajes acordados, se hiciera a través de CUPIC organizada por los
concesionarios de RBL, quien a su vez le encargó a una entidad financiera
hacer efectivo el pago, Fiducolombia S.A., a partir del 2004.
Aparecen, en este proceso arbitral, varias comunicaciones de PROACTIVA a

la entidad financiera encargada del pago de las cuentas de retribución
Fiducolombia (de 3 de febrero de 2004, 5 de septiembre de 2004, 22 de
octubre de 2007 y 8 de febrero 2008), en las que se queja por la demora en
los pagos, pero sin formular reclamo directo de rechazo o inconformidad al
respecto o de requerimiento para el reconocimiento de intereses de mora.
El Tribunal concluye que si bien es cierto que a PROACTIVA en muchas

oportunidades se le pagó la retribución a que tenía derecho durante la
ejecución del contrato de concesión C-011 de 2000, con atraso de días, no
se abre paso esta pretensión por cuanto el hecho mismo del pago sin
protesta del acreedor, con la visión de la conducta empleada, sin prescindir
del hecho de que la cancelación de las cuentas al final corría a cargo de la
entidad financiera escogida por los concesionarios de aseo, una vez se
cumplía el trámite previsto para esos efectos. Lo dicho, constituye razón
suficiente para rechazar el reconocimiento de los intereses moratorios
reclamados por PROACTIVA en este grupo de pretensiones.

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP EN EL PAGO DE LA
REMUNERACIÓN DE PROACTIVA.
Como declarativa subsidiaria proclama PROACTIVA:
Primera: Que se declare que Proactiva dejó de recibir la suma de

COP$104.329.225, o la que se demuestre en el proceso, por concepto de
remuneración contractual, como consecuencia de las diferencias entre las
liquidaciones de la remuneración de Proactiva realizadas por el CUPIC y los
pagos hechos por Fiduciaria Bancolombia respecto de las liquidaciones
mencionadas.

De condena:
“Primera: Que se condene a la UAESP a pagar a Proactiva la suma de

COP$104.329.225, o la suma que se demuestre en el proceso, por
concepto de la remuneración liquidada por el CUPIC y no pagada a
Proactiva.


pago.

En la parte final de la ejecución del contrato de concesión C-011 de 2000,

PROACTIVA recibía el pago de su remuneración por Fiducolombia S.A, con
los dineros del fondo del Fideicomiso P.A. Concesión Aseos D.C., mediante
el proceso escogido de entrega de los recursos económicos provenientes de
las tarifas de aseo de los usuarios que ingresaban a la entidad que se
encargaba de la parte financiera y comercial, CUPIC, que elaboraba y
liquidaba las cuentas respectivas. Ese fue el proceso acordado por
concesionario y concedente para el pago de la retribución pactada a cargo de
la UAESP.
Se concreta esta pretensión con lo que expone en la demanda PROACTIVA:

“…Al haber hecho Proactiva el ejercicio de comparar las sumas liquidadas
por el CUPIC con las pagadas por la Fiduciaria, existe un saldo a favor de mi
representada pendiente de pago, que constituye un incumplimiento de la
38

UAESP, quien contrató y era la encargada de supervisar la labor de la

Fiduciaria…”.
No obstante que la UAESP se opuso a este grupo de pretensiones, dejó

como margen de posibilidad que PROACTIVA probara la diferencia en la
remuneración alegada. Y respondió el hecho 220: “No me consta que se
pruebe y deberán los interlocutores de Proactiva Doña Juana S.A. ESP,
Fiduciaria Bancolombia y Cupic S.A. establecer el origen y justificación de la
supuesta diferencia”.
Para el Tribunal debe hacerse la precisión: una cosa es el mecanismo

escogido para hacer el pago de la remuneración de PROACTIVA y otra la
obligación misma de satisfacción de la prestación. El mecanismo quedó
plenamente establecido y no hay ningún punto de discusión. Y la parte
deudora de la relación negocial es sin duda la UAESP, que no podía
liberarse de ese deber si se llegare a probar que no se hizo el pago completo
y sin que se le permita aducir que le correspondía a Fiducolombia S.A.
atender la prestación, de acuerdo con la liquidación que presentara CUPIC,
porque el mecanismo de pago, por sí solo, no lo exime de la obligación de
cumplir con el pago.
Claro está que a la UAESP no se le puede achacar directamente una

conducta contraria a los postulados de la buena fe puesto que la efectividad
de la atención del pago, en el fondo, se cumplía con el mecanismo previsto
en el contrato a cargo de otras entidades; empero esto, se repite, no permite
suponer una liberación del deber de pagar la remuneración a su cargo.
La cláusula 8ª del contrato de concesión estableció la forma de pago de la

remuneración al concesionario que la recibía de las sumas recaudadas por
ECSA, primero, luego por CUPIC, y con cargo a la bolsa de compensación o
por la instancia o medio que se determinase y en los plazos acordados.
Entonces, las entidades comerciales ECSA y CUPIC debían cubrir la
remuneración no a manera de contraprestación sino por el encargo que
recibían de las partes, concedente y concesionaria, para esos efectos. Por
eso, dentro de las obligaciones del Distrito (cláusula 3-3.3) se menciona
“…reconocer al concesionario la remuneración pactada mediante el
mecanismo fijado en el presente contrato”, reconocimiento que equivale al
pago con base en un determinado modelo económico, pero sin prescindencia
del deber esencial de cumplir con la prestación.
En esa circunstancia, el reclamo por el incumplimiento de la UAESP en el

pago de $104.329.225 o la suma de dinero que se demostrare por concepto
de la remuneración, impone verificar si ese hecho de desatención se colma
en este proceso arbitral pues no basta con la simple manifestación del
acreedor, sino que se requiere apreciar, en pocas palabras, si a PROACTIVA
no se le cubrió toda la remuneración como alega en este grupo de
pretensiones, teniendo en cuenta el principio de que el que aduce un hecho

debe probarlo si se cuenta con todos los elementos básicos para acreditar la
realidad prestacional.
Se observa en el dictamen del perito Jaime Ricaurte Junguito, al responder la

pregunta que le hiciera PROACTIVA del cálculo de conformidad con la
contabilidad de ésta, la diferencia entre la suma liquidada por el CUPIC como
remuneración de PROACTIVA y la suma efectivamente desembolsada por
Fiducolombia, con la utilización de los fondos que se encontraban en el
Fideicomiso P.A. Concesión Aseos. Dice el perito:
“Con el fin de dar respuesta a la pregunta, el Perito solicitó la siguiente

información: Certificación de CUPIC de las sumas liquidadas a Proactiva
Doña Juana (periodo enviado por CUPIC: septiembre de 2003 – diciembre
de 2009), Ver ANEXO 55 ACTUALIZACIÓN DIFERENCIAS RETRIBUCIÓN
CUPIC FIDUBANCOLOM.xlsx Certificación de la Fiduciaria Bancolombia
con la suma efectivamente desembolsada a Proactiva (periodo enviado por
la Fiduciaria: diciembre de 2003 – marzo de 2010) Ver ANEXO 55
ACTUALIZACIÓN DIFERENCIAS RETRIBUCIÓN CUPIC
FIDUBANCOLOM.xlsx
Una vez recibida la información, el Perito realizó las comparaciones entre la

certificación de CUPIC con la certificación de Fiduciaria Bancolombia,
teniendo en cuenta lo siguiente:
Periodos anuales: 2003 (septiembre - diciembre), 2004 - 2009 (año

completos) y 2010 (enero – marzo).
El pago de una actividad adicional por Pondaje, zonas VII y VIII que estaban
incluidas en la certificación de la Fiduciaria y en la cuenta por cobrar de
Proactiva, que no corresponde a remuneración. Por lo cual, el Perito le restó
al total arrojado por la certificación de la Fiduciaria el valor del pago de dicha
actividad por $1.440.101.524
Al comparar la certificación de CUPIC de las sumas liquidadas y los pagos

certificados por la Fiduciaria Bancolombia se encontró una diferencia de
$104.329.224. Ver ANEXO 55 ACTUALIZACIÓN DIFERENCIAS
RETRIBUCIÓN CUPIC FIDUBANCOLOM.xls
En la siguiente tabla se muestran los resultados:
Tabla 168. Comparación liquidación Cupic, Fiduciaria Bancolombia

FIDUCIARIA
CUPIC DIFERENCIA
BANCOLOMBIA
Periodo
Certificación
Certificación Certificación CUPIC vs
liquidación pagos * Certificación
Fiduciaria

1 2 3=1–2
2003 2.512.115.519 706.943.097 1.805.172.422
2004 21.562.738.118 21.862.018.234 (299.280.116)
2005 24.151.202.238 24.703.494.796 (552.292.558)
2006 26.606.017.877 24.318.289.818 2.287.728.059
2007 28.148.551.647 29.175.058.402 (1.026.506.755)
2008 24.846.450.697 26.227.855.500 (1.381.404.803)
2009 24.039.283.235 23.079.574.021 959.709.214
2010 - 3.128.897.763 (3.128.897.763)
Total 151.866.359.331 153.202.131.631 (1.335.772.300)
(-) Pondaje (1.440.101.524) 1.440.101.524
Total sin
pondaje 151.866.359.331 151.762.030.108 104.329.224
* Incluye pondaje por $1.440.101.524

Fuente: Certificación CUPIC y certificación de Fiduciaria Bancolombia. Cálculos
Perito”.
Al Tribunal, lo expuesto en el dictamen contable financiero del perito Jaime

Ricaurte Junguito, le suministra suficientes razones para aceptar que a
PROACTIVA no se le pagó la suma de $104.329.224, como solicita la
convocante se le reconozca por concepto de remuneración en este grupo de
pretensiones. Por tanto, así se declarará en la parte resolutiva de este laudo.
En consideración a que en la demanda reformada se invoca el pago de

intereses desde la fecha en que la UAESP debió realizar el pago, el Tribunal
estima, para el reconocimiento de intereses de mora, que se trata de una
obligación dineraria, en que sólo se deben éstos desde que el deudor se
constituye en mora (artículo 1615 del C. C.). En el caso presente, procede el

reconocimiento de intereses de mora únicamente a partir del requerimiento a

la UAESP para el pago de las sumas resultantes del ejercicio de calcular la
diferencia entre lo liquidado por CUPIC y lo efectivamente pagado por la
Fiduciaria, requerimiento que, para valer como constitución en mora, tuvo
lugar sólo con la presentación de dicha demanda y procede a la tasa del 12%
anual sobre el valor histórico actualizado hasta la fecha del laudo, según el
artículo 4, numeral 8, de la Ley 80 de 1993 (reglamentado en su momento
por el Decreto 679 de 1994, hoy por el Decreto 734 de 2012).
Para el cómputo de los intereses se toma el valor de la condena

($104.329.224) y se calcula a la tasa del 12% anual proporcionalmente a las
fracciones de los años 2011 y 2012, teniendo en cuenta para este último año
el valor de la condena actualizado a 31 de diciembre de 2011, de acuerdo
con la fórmula Valor Presente = Valor Histórico x (Índice Final/Índice Inicial),
utilizando el índice de precios informado por el DANE (fuente:
www.dane.gov.co).
El monto de intereses así calculado es de $9.261.005,09 para el año 2011 y

$11.140.953 para el año 2012, para un total de $20.401.958,09.
En consecuencia, se impondrá a la UAESP el pago de la suma de

$124.731.182,09, correspondiente a la remuneración e intereses solicitados
en esta pretensión.

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO POR OBLIGAR A
PROACTIVA A DISPONER ESCOMBROS:
CONSECUENCIAS EN EL SISTEMA DE CONDUCCIÓN DE
LIXIVIADOS.
Como declarativas subsidiarias solicita:
“Primera: Que se declare que el Sistema de Conducción de Lixiviados

sufrió taponamientos derivados de la disposición de escombros en el RSDJ.
Segunda: Que se declare que el Sistema de Conducción de Lixiviados no

fue diseñado para la disposición de escombros en el Relleno Sanitario.
Tercera: Que se declare que los costos de las obras, labores y actividades
ejecutadas por Proactiva para destapar el Sistema de Conducción de
Lixiviados, cuando este sufrió taponamientos derivados de la disposición de
escombros, no estaban incluidos en la remuneración de Proactiva pactada
en el Contrato.
Cuarta: Que se declare que el Sistema de Conducción de Lixiviados fue

indebidamente diseñado y/o construido con anterioridad a la suscripción del
Contrato.

Quinta: Que se declare que los costos de las obras, labores y actividades
ejecutadas por Proactiva en el Sistema de Conducción de Lixiviados, como
consecuencia de su indebido diseño y/o construcción, no estaban incluidos
en la remuneración de Proactiva pactada en el Contrato.
Sexta: Que se declare que Proactiva no recibió un plano del Sistema de

Conducción de Lixiviados del Relleno Sanitario.
Séptima: Que se declare que los mayores costos de las obras, labores y
actividades ejecutadas por Proactiva en el Sistema de Conducción de
Lixiviados, como consecuencia de la ausencia de un plano de dicho
Sistema, no estaban incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en
el Contrato”.
Como condena reclama:
Primera: Que se condene a la UAESP a indemnizar o remunerar a

Proactiva la suma que se demuestre en el proceso, por concepto de los
costos incurridos por Proactiva derivados de la prosperidad de todas,
algunas o alguna de las pretensiones declarativas.


anterior, o su subsidiaria, desde la fecha en que debió realizarse cada

la pretensión primera de condena anterior, o su subsidiaria, se
considere procedente, y hasta la fecha efectiva del pago.
PROACTIVA en el capítulo de RESUMEN DE LAS RECLAMACIONES

afirma: “La disposición de escombros en el RSDJ a que fue obligada
Proactiva, como se dijo, estaba y está prohibida expresamente por la ley, y
39

no por un simple capricho, sino atendiendo criterios técnicos de eficiencia. En

efecto, los escombros, por sus características físicas y su composición,
alteran gravemente la operación de los rellenos sanitarios, taponando y
disminuyendo la efectividad de los Sistemas de Conducción de Lixiviados,
así como la vida útil del relleno. Precisamente el alto contenido de
sedimentos de los escombros, los cuales se mezclaron con lixiviados y
fueron arrastrados al Sistema de Conducción de Lixiviados, causaron su
taponamiento y disminuyeron su efectividad en el RSDJ. Como consecuencia
de lo anterior, Proactiva se vio obligada a realizar con mayor frecuencia el
mantenimiento del Sistema de Conducción de Lixiviados comparado con la
frecuencia que hubiera sido necesaria de no haberse dispuesto escombros
en el RSDJ. Ello supuso mayores costos para Proactiva… Este problema se
vio agravado por el inadecuado diseño del Sistema de Conducción de
Lixiviados y la ausencia de planos de algunas zonas que permitieran ubicarlo
para realizar las reparaciones necesarias, situación que obligó a Proactiva a
implementar un esquema de perforaciones de ensayo y error con el propósito
de ubicar el Sistema y repararlo, lo que significó aún mayores perjuicios para
mi representada”.
En los hechos de la demanda reitera la convocante estas apreciaciones.
Para PROACTIVA “Al incumplir la UAESP el Contrato, forzando a Proactiva a

disponer escombros en el RSDJ y, adicionalmente, al haber omitido, por
negligencia o por mala fe, la información de los defectos de construcción del
Sistema a Proactiva, incumplió sus obligaciones y, por lo tanto, debe
indemnizar a mi representada por los perjuicios que este incumplimiento le
causó”.
En el primer grupo de pretensiones, visto y estudiado anteriormente, el

Tribunal concluyó que en el RSDJ se depositaron escombros de la
naturaleza de los contaminados, distinguiéndose de los limpios que son los
que deben ser llevados a escombreras, aunque no se ignoró que, en mínima
parte, estos últimos hubieran sido depositados sin implicaciones en la
ejecución del contrato, pues los elementos acogidos y reconocidos se
referían a los escombros contaminados.
La precedente conclusión le sirvió al Tribunal para descartar el

incumplimiento que aduce PROACTIVA en el punto de la disposición de
escombros en el RSDJ. Por consiguiente, montar otro incumplimiento por el
mismo hecho merece igual rechazo por la identidad fáctica y jurídica, por
cuanto existía el deber de las empresas concesionarias del servicio de aseo
de RBL de transportar los elementos que recogían, que no fueran escombros
limpios, hasta el relleno para su depósito final. Es decir, si el recibo de los
elementos transportados por las empresas de RBL era pertinente y acorde
con el deber de disposición final no se puede achacar consecuencia alguna
por ese hecho al encuadrarse en el ámbito negocial.

Sin embargo, en este grupo de pretensiones se incluyó otro factor de

desatención que guarda relación con el diseño del sistema de conducción,
adicionalmente al impacto de los materiales depositados por el taponamiento
que producían, de su condición inadecuada y de la falta de información y de
planos del sistema de conducción.
Si se atan los dos aspectos de objeción, en cuanto a los escombros

depositados con el taponamiento, la conclusión obvia es que no se puede
endilgar incumplimiento del contrato por ajustarse los eventos de disposición
al contenido contractual.
En el objeto del contrato de concesión C-011 de 2000 se señaló que el

concesionario asumía por su cuenta y riesgo la administración y
mantenimiento del RSDJ, el alojamiento técnico de las basuras, el
mantenimiento del sistema de conducción de lixiviados, esto es, se enmarcó
el contenido general sobre el tema que es materia de esta pretensión. Y
entre las obligaciones del concesionario aparece: “Así mismo el
concesionario deberá realizar todas las actividades que sean necesarias para
cumplir adecuadamente con el objeto del contrato, teniendo para estos
efectos en cuenta que la administración, operación y mantenimiento del
relleno sanitario Doña Juana se realiza por su cuenta y riesgo…”. Y en la
obligación específica de la cláusula 2 (2.1.16): “Realizar las demás acciones,
trabajos y obras que requieran para mantener la totalidad del relleno en
condiciones técnicas y ambientales óptimas”.
La operación y el mantenimiento del RSDJ eran obligaciones que por su

naturaleza enmarcaban buena parte de la gestión de PROACTIVA; y entre
éstas se encontraban las que concernían con el sistema de conducción de
lixiviados, no en una esfera reducida de acción sino, por el contrario, amplia,
es decir, suficiente para atender esos deberes.
Es cierto que durante la ejecución del contrato hubo reclamos, quejas,

manifestaciones de las partes en torno al problema de los lixiviados,
particularmente por el impacto de los residuos sólidos o escombros en el
sistema de conducción. En el informe de Moisés Rubinstein (páginas 191 a
194) se muestra material de información sobre el particular que el Tribunal
trascribe a continuación.
“4.5.2 Comunicaciones entre las partes
En estas comunicaciones se evidencia que Proactiva Doña Juana en

muchas ocasiones informó al Interventor del RSDJ, sobre el efecto que
tenía la disposición de escombros junto con residuos sólidos en el sistema
de conducción de lixiviado, además de las quejas de Proactiva Doña Juana
ante el Interventor del RSDJ, acerca de su responsabilidad frente al sistema
de conducción de lixiviado.

4.5.2.1 Comunicación C-964.R.12.9/160 de Consorcio gerencia Doña

Juana a Proactiva Doña Juana de fecha 08/05/2001
Resumen: El Interventor del RSDJ solicita a Proactiva Doña Juana tomar las
medidas correspondientes para colocar en los primeros niveles basura
fresca, y luego si residuos sólidos que viene mezclados con material de
escombros y barridos, situación que debe ser temporal.
4.5.2.2 Comunicación PDJ-RL-675/01 de Proactiva Doña Juana E.S.P.

S.A. a Hidroestudios de fecha 01/10/2001
Resumen: Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. solicita a la UAESP

reconsiderar el recibo de residuos no convencionales (escombros) dentro
del RSDJ, puesto que estos traen demasiados finos los cuales se trasladan
a los filtros y los tapan ocasionando problemas dentro del RSDJ por tener
presión de poros muy alta. Además informa que en el mes de julio de 2001
dentro del RSDJ del total de toneladas recibidas, de escombros se recibió
un 11,48%
4.5.2.3 Comunicación C-964.R.26/863 de Consorcio gerencia Doña

Juana a la UESP de fecha 24/12/2001
Resumen: El Interventor del RSDJ informa a la UESP que el operador del

RSDJ ha planteado inquietudes con relación al volumen de escombros que
está recibiendo en el RSDJ, pues estos pueden afectar de manera
importante el sistema de drenaje de la zona de disposición de residuos.
4.5.2.4 Comunicación PDJ-RL-007/03 de Proactiva Doña Juana E.S.P.

S.A. a U.T. Colombo Canadiense de fecha 09/01/2003
Resumen: Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. comunica al Interventor U.T.

Colombo canadiense, que la obligación de Proactiva Doña Juana E.S.P.
S.A. es mantener el sistema de conducción de lixiviado, más no remplazar
partes del sistema, ni mucho menos prever planes de contingencia para la
conducción de lixiviado.
4.5.2.5 Comunicación PDJ-NC-013/04 de Proactiva Doña Juana E.S.P.

S.A. a U.T Colombo Canadiense de fecha 19/01/2004
Resumen: Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. responde una comunicación

del Interventor U.T Colombo canadiense respecto al mantenimiento del
sistema de conducción de lixiviado, donde le informa que existe cierto grado
de sedimentación dentro de la tubería, porque hay sólidos suspendidos
dentro de los lixiviado, producto de la disposición final de barrido de
parques, avenidas, zonas verdes y de escombros.
4.5.2.6 Comunicación PDJ-OC-689/05 de Proactiva Doña Juana E.S.P.

S.A. a UAESP de fecha 22/12/2005
Resumen: Proactiva Doña Juana E.S.P. S.A. formaliza ante la UAESP cinco
propuestas para el control y manejo de picos de producción de lixiviado.

‘4. Actualmente una cantidad importante de escombros, más del 10% del
total de las basuras recibidas, están siendo dispuestas de manera conjunta.
Tal y como lo venimos manejando tanto con la Interventoría del contrato, así
como con la Dir. Técnica de la Unidad Ejecutiva- UAESP, desde hace ya 15
meses (esto haría referencia a 09/2003), los escombros que genera el
Distrito, dispuestos tal y como se está haciendo en la actualidad,
conjuntamente con las basuras, aparte de ser una situación claramente
irregular, tanto técnica como jurídicamente, las incrustaciones que induce el
escombro en el interior de la tubería, se traduce en un severo daño al
sistema de conducción de lixiviado, afectándolo de tal manera que pone en
riesgo hasta la operación del mismo. (...) ‘Apartando los gastos adicionales
en los que hemos incurrido, no solo en el mantenimiento sino en el diseño y
construcción de un sistema paralelo para transporte de lixiviado conocido
como sistema de contingencia proponemos de manera responsable, que a
partir del próximo 01 de febrero, no se reciban más escombros en el frente
de descargue. Al respecto solo resta que la UAESP, con su componente
técnica y jurídica, responda a la convocatoria que sin éxito venimos
haciendo desde hace tiempo, de manera de aprobar e implementar una
estrategia que nos permita alcanzar esta meta.’ (Subrayas y negrillas fuera
del texto)
4.5.3 El sistema de conducción de lixiviado se afecta por la disposición

de escombros dentro del RSDJ
Existen dos informes, uno de ellos emitido por la UAESP y otro por uno de
los Interventores del RSDJ, que muestran los inconvenientes de disponer
escombros dentro de un relleno sanitario. A continuación se presenta un
resumen de los mismos.
4.5.3.1 Documento Diseño Conceptual de la Estación de Separación de

Escombros Contaminados del Relleno Sanitario Doña Juana de mayo
de 2007
Resumen: El borrador del documento Diseño Conceptual de la Estación de

Separación de Escombros Contaminados del Relleno Sanitario Doña Juana
de mayo de 2007, elaborado por el Consorcio HMV Ingenieros Ltda.-
Consultoría Colombiana S.A., especifica que los efectos de disponer
escombros en un relleno sanitario, son el taponamiento de chimeneas, y
capa de drenante, reducción de permeabilidad de la masa de residuos,
generación de brotes de lixiviado e incrustación y taponamiento de tuberías.
‘1. INTRODUCCIÓN
(...) El Relleno Sanitario Doña Juana recibe en promedio 15.000 toneladas

mensuales de escombros de construcción, mezclados entre los residuos
sólidos convencionales transportados por los consorcios recolectores. Esta
cantidad importante ocasiona dificultades en los procesos de disposición de
residuos sólidos en la medida en que el diseño de las terrazas y su
metodología de llenado, drenaje y evacuación de lixiviado y gases, no
consideran y no deben considerar estos componentes. Las dificultades

referidas implican el taponamiento de chimeneas, y capa de drenante,

reducción de permeabilidad de la masa de residuos, generación de brotes
de lixiviado e incrustación y taponamiento de tuberías.’ (El subrayado y
negrillas son fuera del texto)
4.5.3.2 Informe Diagnóstico del Manejo Integral de Escombros en

Bogotá Distrito Capital, emitido en febrero de 2009
Resumen: El informe Diagnóstico del Manejo Integral de Escombros en

Bogotá Distrito Capital, emitido en febrero de 2009 por la Unidad
Administrativa Especial de Servicios Públicos- UAESP en la página 87,
especifica que el hecho de disponer escombros junto con residuos
convencionales dentro de un relleno sanitario, afecta los procesos para la
conformación geomorfológica del sistema, las condiciones de estabilidad
asociadas a la reología del sistema, la aceptabilidad de la masa de
residuos, los procesos bioquímicos de transformación y la degradación y
mineralización que tienen como efecto el taponamiento de chimeneas, la
reducción de la permeabilidad, brotes de lixiviado, etc.
‘6.2 Disposición De Escombros En El Relleno Sanitario Doña Juana-RSDJ-.

Al incorporar grandes volúmenes de escombros a la disposición final de
residuos, se afectan los procesos para la conformación geomorfológica del
sistema, las condiciones de estabilidad asociadas a la reología del sistema,
la aceptabilidad de la masa de residuos, los procesos bioquímicos de
transformación y la degradación y mineralización, problemáticas en la
operación del relleno sanitario, que se reflejan con el tiempo, en el
taponamiento de chimeneas y capa drenante, reducción de la permeabilidad
de la masa de residuos, generación de brotes de lixiviado e incrustación y
taponamiento de tuberías, implicación de zonas de baja permeabilidad y por
tanto de baja tasa de asentamientos en las zonas del RSDJ. Esto conlleva a
la constitución de un pasivo ambiental mayor debido al requerimiento de
infraestructura adicional para la disposición de residuos en relleno sanitario,
situación que se valoraría de forma diferente y con cantidades menores en
caso de ser aprovechados y valorizados o dispuestos en una instalación tipo
escombrera. (El subrayado y negrillas son fuera del texto)”.
También obra, con otra visión, la carta PDJ-RL-770, de 21 de noviembre de

2002, que PROACTIVA DOÑA JUANA S.A. E.S.P. le dirigiera a Juan Luis
Mesa, Director Técnico la UESP, hoy UAESP: “La característica altamente
incrustante de los lixiviados que se generan en el relleno sanitario Doña
Juana es propia de la composición físico química de dichos líquidos. La
formación de incrustaciones en la tubería es por tanto lógica y previsible. Por
tal razón se tienen programas de mantenimiento preventivo y correctivo para
eliminar los posibles taponamientos en formación y los que se puedan
presentar. Actualmente se dispone de una cuadrilla de trabajadores
dedicados permanentemente a dichas tareas… Los problemas de
taponamiento presentados hasta la fecha, han sido resueltos oportunamente
y no se ha observado en ninguna zona del relleno incremento alguno en la
presión de poros. Por el contrario los factores de seguridad de todo el relleno

tienden a aumentar mejorando la estabilidad de la masa de residuos, tal

como consta en los informes mensuales de operación y en las actas de los
Comités de Estabilidad”.
Pues bien, si los escombros contaminados depositados en el RSDJ causaron

taponamientos y, precisamente, los costos adicionales que se alegan surgen
del impacto en el sistema de conducción de lixiviados, guardando relación
entre sí, el Tribunal considera que, al no ocurrir incumplimiento del contrato
por este aspecto, la pretensión resarcitoria de este grupo no puede
prosperar. La razón es sencilla: si el depósito de residuos sólidos, llámese
escombros contaminados, se ajustaba a los términos acordados en el
contrato de concesión, mal podría enrostrársele al concedente
responsabilidad por situaciones que se derivan de una adecuada gestión.
Si se pretende plantear una escisión entre el depósito de escombros y el

inadecuado diseño e indebida construcción del sistema de conducción de
lixiviados, la falta de información y de entrega de planos, no necesariamente
relacionados con el depósito final de los residuos, sino vinculados con
hechos que pudieron alterar la atención de deberes contractuales o las
condiciones económicas del negocio, el Tribunal considera que tiene que
conocerse con fuerza probatoria la realidad plena de los diseños y de su
construcción y su influencia en la ejecución del contrato.
El perito técnico ingeniero Luis F. Díaz, en su dictamen (páginas 43 y ss.),

respondió catorce (14) preguntas que PROACTIVA formuló alrededor de este
tema, comenzando con una explicación de lo que es el sistema de
conducción de lixiviados, de su importancia en el correcto funcionamiento de
dicho sistema, de la importancia de contar el operador con los diseños y
planos.
Ante la pregunta si a PROACTIVA se le entregaron los diseños y planos del

sistema de conducción de lixiviados del RSDJ, contestó: “Proactiva no recibió
todos los diseños y planos del Sistema de Conducción de Lixiviados. De
acuerdo con el Ing. Valderrama (Testimonio D. Valderrama, Julio 2011)
Proactiva recibió planos de algunas zonas tales como la zona 4 y la zona
Mansión pero no recibió planos de la Zona 1 y de la Zona 2… Las
dificultades generadas debido a que no le hayan entregado todos los diseños
y planos influyen: en el mantenimiento preventivo y correctivo; en la
evaluación del desempeño del sistema; en la institución de cambios al
sistema”.
Pero cuando se le indagó al perito cómo afecta la disposición de escombros

el sistema de conducción de lixiviados, dijo : “La disposición final de RCD en
un relleno sanitario contribuye a la generación de lixiviados… Los lixiviados
generados por los RCD pueden contener residuos peligrosos… El Sistema
de Conducción de Lixiviado puede verse afectado en primera instancia por el
incremento de caudal, y luego porque puede verse impactado por la

degradación química de los ductos o las tuberías debido a la presencia de

materiales tóxicos”.
Al perito se le pidió, de manera concreta, que indicara cómo afectó la

disposición de escombros al sistema de conducción de lixiviados, respondió:
“El Perito no encontró información o datos que demuestren que la disposición
de escombros afecte al Sistema de Conducción de Lixiviados del RSDJ”.
(Subraya fuera del texto).
También se le solicitó al perito técnico (página 38) que indicara cómo afecta
la disposición de escombros el sistema de conducción de lixiviados,
respondiendo que no lo afecta siempre y cuando lo coloquen directamente en
la parte superior del sistema de captación de lixiviados para así evitar daño
físico en las tuberías.
Se le requirió al perito que indicara qué obras adicionales debía realizar el

operador de un relleno sanitario cuyo sistema de conducción de lixiviados se
encontraba afectado por la disposición de escombros, sostuvo: “La
colocación de RCD en un relleno sanitario no debería afectar un sistema de
Recolección y Remoción de Lixiviados, a no ser que la colocación de los
RCD haya dañado físicamente el sistema de Recolección y Remoción de
Lixiviados. Los diseños de sistema de Recolección y Remoción de Lixiviados
rutinariamente incluyen factores correctores para reducir la obstrucción
biológica y química, deformación/intrusión, así como por la deformación por
fluencia lenta [(en inglés, "creep" arrastrarse, deslizarse despacio) al
incremento de deformación que sufre un material viscoelástico cuando está
sometido a una mecánica constante] en sólidos, si fuese necesario. (Koerner,
1998)… Si el operador de un relleno sanitario considera que el sistema de
Recolección y Remoción de Lixiviados ha sido afectado, puede implementar
ciertas obras para evaluar la operatividad y desempeño del sistema, estas
incluyen Inspecciones ópticas con sistemas de cámaras de fondo de pozo;
Inspección y limpieza mediante el uso de dispositivos para tuberías o pipeline
“pigs”; Uso de productos químicos rastreadores y/o tintes para determinar si
las velocidades de flujo están de acuerdo con los parámetros del diseño de
ingeniería…Comparación de análisis químicos del lixiviado a través del
tiempo”.
Luego se le solicitó al perito que indicara qué obras adicionales tuvo que
realizar PROACTIVA para afrontar los problemas que le causaron al sistema
de conducción de lixiviados del RSDJ, por la disposición de escombros, y
respondió que, a pesar de haber solicitado a las partes la información
pertinente, no recibió información respecto de las obras adicionales que
tuviera que realizar PROACTIVA para afrontar los problemas que se le
causaron al sistema de conducción de lixiviados del RSDJ, por la disposición
de escombros.

Se le formuló al perito una pregunta, de contenido general, sobre la

afectación de un sistema de conducción de lixiviados si llegase a aumentar el
volumen de residuos sólidos a disponerse en un relleno sanitario, contando
con esta respuesta: “Por lo general, ceteris paribus, el sistema de
Recolección y Remoción de Lixiviados debería ser diseñado para alojar el
volumen total estimado de lixiviado producido en todo el relleno funcionando
a plena capacidad de acuerdo con el diseño y no sería afectado por un
llenado más rápido. Algunos factores que afectarían la capacidad del sistema
de Recolección y Remoción de Lixiviados son:… Exceder la capacidad de
diseño del relleno bien sea por expansión lateral o vertical fuera de los límites
establecidos en el diseño completo original. Esto incrementaría el volumen
de lixiviados producido una vez que el volumen de residuos exceda los
parámetros de diseño originales del sistema de Recolección y Remoción de
lixiviados…. Expandir el área de descarga mas allá de los límites
establecidos en el diseño original podría permitir una mayor infiltración de
agua de lluvia y generar mayores volúmenes de lixiviados a velocidades más
rápidas que las planificadas originalmente… Capas de coberturas diarias y/o
intermedias de baja calidad o colocadas deficientemente permitirían así
mismo mayores infiltraciones de aguas lluvia dentro de la masa del relleno
que resultarían en un incremento del volumen de lixiviados… Un aumento
significativo del contenido de humedad contemplado en el diseño original
para los residuos entrantes (que resulte en un incremento de humedad total
mayor de lo planificado originalmente) podría causar mayor producción de
lixiviados.”.
Respecto a la pregunta de PROACTIVA sobre si se afectó la capacidad e

integridad del sistema de conducción de lixiviados del RSDJ por el aumento
en el volumen de residuos sólidos a disponerse en el mismo, como producto
de los convenios celebrados por la UAESP para la disposición de residuos
sólidos de otros municipios diferentes a Bogotá D.C y los 6 municipios
inicialmente incluidos en el contrato, el perito respondió: “La capacidad e
integridad del Sistema de Conducción de Lixiviados del RSDJ con el
aumento en el volumen de residuos sólidos a disponer en el mismo, producto
de los convenios celebrados por la UAESP para la disposición de residuos
sólidos de otros municipios diferentes a Bogotá D.C. y los 6 municipios
inicialmente incluidos en el Contrato se afectó de la siguiente manera: …El
efecto a la capacidad del sistema de lixiviados se puede calcular por medio
del incremento en el volumen de residuos principalmente durante el año
2006, cuando 172.330 toneladas de residuos fueron recibidos o casi el 80%
de la contribución de todas las ciudades durante todo el periodo en cuestión.
Esta contribución fue del 8,1% del total de residuos recibidos (de todos los
municipios adicionales) en el relleno sanitario durante todo el periodo
evaluado. Por lo tanto, la capacidad del sistema de lixiviados sólo se vio
ligeramente afectada por un máximo del 8,1% durante el año 2006. La
capacidad fue afectada mucho menos que el 8,1% durante el resto del
periodo… Con respecto a la integridad del sistema, el sistema global no
habría sido afectado negativamente desde que la zona VIII estaba diseñada

para recibir más residuos que los que fueron recibidos hasta finales del
2009”.
Se formularon preguntas relacionadas con la generación de sedimentaciones

en el sistema de lixiviados (11 y 12) y el perito contestó que los problemas de
conducción de lixiviados suelen producirse debido a que ciertos
constituyentes de los lixiviados se asientan en el sistema de recogida y
transporte por cambios en la velocidad de flujo o dirección o a las
propiedades físicas y químicas de las partículas. Y sobre este particular se le
pidió al perito que indicara si problemas de sedimentación se presentaron en
el RSDJ y respondió: “Los informes de interventoría indican que PROACTIVA
tuvo problemas de sedimentación en el sistema de conducción de lixiviados”.
También se le solicitó al experto sobre las torceduras en una red de tubería

que hidráulicamente conduce un fluido de agua contaminada, respondió que
en el RSDJ no pudo constatar la presencia de torceduras por falta de
información, no obstante haberla solicitado a las partes.
Del mismo modo, el perito financiero Jaime Ricaurte Junguito, se ocupó de

estudiar el asunto dentro de la perspectiva de los costos o adicionales
causados por afectación del sistema de conducción de lixiviados (páginas 33
y ss.), por escombros allí depositados, al pedir que verificara si en la
contabilidad de PROACTIVA existió un centro de costos correspondiente a
mayores gastos por mantenimiento del sistema de conducción de lixiviados
en el RSDJ.
Contestó el perito Ricaurte Junguito, cuando se le pidió que verificara los

soportes relacionados en el anexo C+1% Lixiviados.xls del trabajo de Moisés
Rubinstein y su relación con los mayores costos de dicho mantenimiento en
cuanto su pertinencia y fecha de causación, que:
“Una vez verificados cada uno de los soportes relacionados en el anexo

C+l% Lixiviados, desde el punto de la pertinencia contable, la relación entre
los mayores costos de dicho mantenimiento indicados en el anexo C+l%
Lixiviados y los soportes contables, el Perito no logró evidenciar en la
contabilidad de Proactiva una identificación del centro de costo o subcuenta
adicional donde indique que estos registros corresponden a rubros de
mayores costos de mantenimiento.
Igualmente, muchas de estas facturas fueron tomadas como referencia para

establecer precios de compra sobre algún insumo y la valoración realizada
por el Dr. Moisés Rubinstein en su anexo obedece a conceptos técnicos que
no son evidenciales en la contabilidad.
Respecto a la fecha de causación, con la comprobación física y contable, el

Perito verifica que lo indicado en el anexo C+l% Lixiviados corresponde a la
fecha causada de las facturas allí descritas, tal como se evidenció en el

ANEXO 8 CONTAB LIXIVIADOS SALIDAS.xls, pero no se logra evidenciar

en la contabilidad si corresponde a un sobrecosto específicamente.
En cuanto a facturas físicas de compra o servicios se pudo establecer

contablemente la causación del documento relacionado en el anexo C+1%
Lixiviados.xls. Las salidas de almacén corresponden a documentos físicos
internos que reflejan una operación de movimiento de la cuenta de
inventarios, y en este caso, el sistema contable no permitió ubicar la factura
de compra asociada a cada salida de almacén” (página 38 del dictamen).
Aunque el Tribunal descartó responsabilidad de la UAESP por la disposición

de escombros en el RSDJ que afectara el sistema de conducción de
lixiviados, razón suficiente para denegar este grupo de pretensiones, bajo el
entendido de que esos elementos sólidos sí se podían llevar al relleno,
encuentra de lo expuesto por los peritos que no hay prueba concreta de la
afectación ni de los supuestos gastos para atender el daño causado en el
sistema de lixiviados del relleno. Es decir, no hay demostración del daño que
aduce la convocante por la disposición de escombros en el RSDJ, razón por
la cual habrán de denegarse las específicas pretensiones de la convocante.

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP EN LA CALIDAD DE LA
MAQUINARIA ENTREGADA.
En estas pretensiones declarativas subsidiarias, PROACTIVA concreta:
“Primera: Que se declare que la UAESP tenía la obligación de entregar a

Proactiva, en buen estado de operación, la maquinaria que esta entidad se
obligó a suministrar a través del Pliego de Condiciones y el Contrato.
Segunda: Que se declare que la UAESP incumplió la obligación de que

trata la pretensión primera anterior, al entregar toda o alguna parte de la
maquinaria en un estado que no permitió su operación.
Tercera: Que se declare que Proactiva incurrió en costos en el alquiler de

equipos para la adecuada operación del Relleno, como consecuencia
directa del incumplimiento del Contrato por parte de la UAESP.
Cuarta: Que se declare que Proactiva tuvo que incurrir en costos en la

reparación y repotenciación de maquinaria suministrada por la UAESP,
como consecuencia directa del incumplimiento del Contrato por parte de la
UAESP”.
Con las consiguientes pretensiones de condena:
“Primera: Que se condene a la UAESP a pagar a Proactiva la suma que se

demuestre en el proceso, por concepto de los gastos que se vio obligada
Proactiva a realizar como consecuencia del incumplimiento de la UAESP de

su obligación de suministrar la maquinaria en adecuado estado de

operación.


pago.

Argumenta la convocante principal que sobre las maquinarias la UAESP

debió considerar el estado mecánico y la vida útil marginal, para lo cual se
acudió al estudio de una entidad especializada para que hiciera una
evaluación técnica que en el mes de agosto de 1999 se llevara a cabo, o sea
9 meses antes de la firma del contrato y, por ende, antes de la entrega de las
maquinarias por parte de la Unidad.
Añade en los hechos PROACTIVA que a las maquinarias se le hicieron dos

estudios, después de celebrado el contrato, arrojando en el último un
resultado diferente sobre las condiciones de los equipos. Y entiende que no
era obligación del concesionario recibir toda la maquinaria que disfrutaba la
UAESP cuando asumió la obligación, pero la que recibió no estuvo conforme.
Cita varias comunicaciones y actas que se refieren al asunto de la

maquinaria. Precisamente, se refiere a la comunicación de 15 de diciembre
de 2006 (PDL-RL-694/06), con la afirmación de que los equipos eran de uso
antiguo, entre diez y treinta años, habiéndose enterado de la situación a la
Interventoría del RSDJ.
40

Por las condiciones de los equipos afirma la concesionaria hubo necesidad

de alquilar por diez meses esos elementos para continuar con el objeto del
contrato; y en la propuesta económica que presentó para efectos de la
licitación tuvo en cuenta los equipos que le serían entregados debidamente
relacionados, y algunos de ellos adolecieron de fallas desde el inicio de la
operación.
Además, dice PROACTIVA, tuvo que reparar los equipos entregados por la
Unidad, con grandes inversiones. Trascribe la cláusula 2 del contrato de
concesión C-011 de 2000, para sostener que la obligación de conservar y
mantener los equipos ahí establecida no comportaba reparación ni
repotenciación. Con tal fin plantea la diferencia entre mantenimiento y
reparación que “…radica en que el mantenimiento implica una serie de
actividades que se desarrollan para conservar los equipos en condiciones de
operatividad, por el contrario, la reparación exige un reemplazo de partes por
daños ocasionados en un equipo; los cuales pueden ser súbitos, por
accidentes, o simplemente no detectados hasta que se produce una falla”. Y
por motivo de la reparación y repotenciación y el alquiler de nuevos equipos,
la concedente incurrió en el incumplimiento del contrato, atendida la calidad y
el estado de la maquinaria entregada a PROACTIVA para la operación del
RSDJ.
En el alegato final, PROACTIVA sostiene que la UAESP estaba obligada a

entregar maquinaria nueva para la ejecución de la concesión por disposición
legal y contractual.
La UAESP se opuso a este grupo de pretensiones; y en cuanto a los hechos

respondió deteniéndose en el Pliego de Condiciones de la Licitación
Internacional de 1999, habilitada para la invitación 001 de 2000, con
referencia a los anexos y regulaciones (ordinales 2.3, 2.5), y a la propuesta
técnica 4.2.2.3-equipos.
Manifiesta de manera reiterada que PROACTIVA sabía del estado de las

maquinarias y equipos de propiedad de la Unidad, de los estudios
adelantados de evaluación de las condiciones de esos elementos, con los
riesgos que esto suponía.
Observa la concedente que las conclusiones de la empresa que adelantó la

evaluación del estado de las maquinarias fueron consideradas por la
concesionaria al momento en que se le hizo la entrega correspondiente y por
obvias razones debió considerarse el desgaste entre el momento de la
entrega del estudio y el de adjudicación, y que fuera la razón para que la
UAESP se negara a reconocer restablecimiento del equilibrio económico
invocada durante la ejecución del contrato.
Le increpa a PROACTIVA que no hubiera realizado el mantenimiento de la

maquinaria, propio de un incumplimiento, con la consecuencia de ser

insuficiente para realizar la operación. Y resalta la Propuesta Técnica que

presentó la concesionaria: “PROPUESTA TÉCNICA: Se ha trabajado sobre
el primer año con el criterio de provisionalidad en lo referente a la
infraestructura de operación; es decir, en lo referente a la maquinaria se
utiliza la de la UESP sometiéndola inicialmente a una reparación de
choque que la coloque en condiciones óptimas de funcionamiento.
…También al principio del segundo año y producida la renovación, se ha
considerado la incorporación de un CAT D8R WDA y un compactador CAT
826, nuevos en régimen de alquiler” (negrilla ajena al texto), que fue
sustituida en la propuesta de la invitación privada 001 de 2000 con base en la
cual se adjudicó el contrato, pasando de alquiler a adquisición la condición en
que se detentaría la maquinaria. E indica que PROACTIVA era consciente de
que parte del equipo necesitaba de medidas de reparación o expensas que
se desprendían de la expresión reparación de choque. Reprochándole a la
concesionaria que en vez de reparar los equipos acudiera al alquiler de
algunos equipos, que no puede representar un sobrecosto sino un
incumplimiento del contrato.
En verdad, estas pretensiones tienen que ser entendidas en torno a los

términos contractuales y sus antecedentes, Pliego de Condiciones,
Propuesta Técnica, Reglamento de la Concesión, etc., puesto que se
pretende la declaratoria de incumplimiento derivada de la ejecución indebida
del contrato de concesión por parte de la convocada.
Entre las obligaciones del concesionario se estipuló en la cláusula 2 -1.6 la

de conservar y mantener en perfecto estado de funcionamiento las
tecnologías, equipos, bienes muebles e inmuebles que le suministre la
concedente, con el agregado del deber de construir, adquirir en propiedad y
destinar a la concesión aquellos que no fueran suministrados por el
concedente pero que se requirieran para el adecuado cumplimiento del
objeto del contrato. Y en la cláusula 9ª, sobre equipos se estableció que el
concesionario se obligaba a utilizar en la concesión todos los equipos de su
propiedad que fueran necesarios con dedicación exclusiva para cumplir con
el objeto del contrato, para garantizar una técnica, eficiente, oportuna y
adecuada prestación del servicio y que en el evento de que la gerencia del
proyecto o la Interventoría fundamentare técnicamente que el equipo
propuesto o utilizado por el concesionario no fuera suficiente para el
adecuado cumplimiento del contrato, éste se comprometía a adquirir en
propiedad los equipos que fueran necesarios y a revertirlos de acuerdo con lo
establecido en el contrato. Y la obligación se definía como de entregar por el
concedente al concesionario un inventario de equipos con los que contaba en
ese momento.
Para el Tribunal, más allá de la discusión sobre el alcance gramatical de los

verbos conservar y mantener, estima que se debe dar una interpretación
acorde con los fines del contrato puesto que, si el concesionario recibía
equipos, a partir de ese momento, salvo prueba en contrario, debía emplearlo

para la operación del relleno con la obligación de mantenerlo en perfecto

estado de funcionamiento; y como era obvio, esa situación debe remontarse
a la época de la licitación, para tener de presente el desgaste o deterioro por
el empleo de los equipos en el relleno hasta cuando se formalizaba la
entrega. Tiene sentido que se hubiera acordado que el concesionario debía
adquirir los equipos que se fueran deteriorando pues lo relevante era que se
cumpliera con el objeto del contrato.
El Tribunal aprecia que el deber de mantener no es sinónimo de reparación

simple, sino que encierra jurídicamente una proyección de más contenido.
Para encontrar una precisión bien se puede acudir al Código Civil que recoge
una noción de mantener cuando en el artículo 1985 dice que es hacer
durante el arriendo, todas las reparaciones necesarias, a excepción de las
locativas. Y como se sabe, las expensas necesarias son aquellas que se
hacen indispensables para que la cosa sirva para lo que fuera propuesto, no
se desaparezca o destruya.
El Tribunal trascribe el testimonio de PEDRO PABLO ALMANZA OCAMPO,

quien cumplió dos ciclos de actividades en el RSDJ, primero en la
Interventoría antes del contrato de PROACTIVA hasta diciembre de 2000, y
posteriormente cuando regresó como coordinador de interventoría en 2006:
“DR. GÓMEZ: Gracias señor Presidente. Ingeniero Almanza ¿Al haber sido
miembro del grupo de interventoría para el año 2000, tuvo usted
conocimiento directo del estado de la maquinaria que conformaba el parque
de maquinaria del relleno y que le fuera entregada a Proactiva en marzo del
2000?
SR. ALMANZA: Sí.
DR. GÓMEZ: ¿Cómo se estableció, digamos, el estado general de esa

maquinaria en su conocimiento?
SR. ALMANZA: A ver, el tema…, como les comenté, nosotros éramos los
interventores, éramos gerentes de proyecto de interventores, en esa época,
así se llamaba el contrato, y le dimos apoyo, le suministramos apoyo a la en
ese entonces UESP para el proceso licitatorio No. 01 de 1999, que era el
que adjudicaba el contrato de concesión a partir del año 2000, dentro de
ese apoyo hicimos para la Unidad un diagnóstico, digamos, muy rápido y de
acuerdo con nuestros conocimientos, de la maquinaria y de todas formas la
UESP contrató el experticio de una compañía, en este caso Gecolsa, para
que hiciera la revisión del estado de la maquinaria, eso se ejecutó y en el
archivo del relleno reposa el documento correspondiente, eso se ejecutó en
el año 99.
Dentro de la licitación se entregó la relación de maquinaria con el año de

fabricación, con el estado, digamos, operativo o no operativo, si lo había, y
se entregó el diagnóstico detallado de Gecolsa para toda la maquinaria que

era propiedad de la Unidad y eso se le pasó a absolutamente, digamos, hizo

parte del proceso licitatorio.
DR. GÓMEZ: ¿Qué tan detallado era…
SR. ALMANZA: …Proactiva lo conoció, Proactiva lo conoció porque a pesar

de que ese, el contrato C011 no se adjudicó dentro de ese proceso porque
el proceso se declaró desierto y al declararse desierto llamaron a 2 ó 3
compañías que se habían presentado dentro de la licitación, Proactiva,
entonces, conoció, digamos, sí tuvo esos documentos en su poder.
Era bien detallado, era máquina por máquina, se le, Gecolsa hacía un
diagnóstico del motor, del sistema eléctrico, de todos los sistemas, en
general, del sistema mecánico, hacía una descripción del equipo y hacía un
diagnóstico del equipo en qué estado se encontraba, incluidas las horas que
llevaba, digamos, de trabajo, según el horómetro de cada máquina.
DR. GÓMEZ: ¿En su conocimiento entre la fecha en que se hizo ese

diagnóstico en el año 99, mes de agosto fue la fecha de rendición del
dictamen de Gecolsa, y la fecha de iniciación del contrato C011 en marzo
del 2000, el equipo fue abandonado o se suspendieron las rutinas de
mantenimiento en relación con el mismo?
SR. ALMANZA: No, nosotros éramos interventores poco antes de que

llegara Proactiva, Proactiva llegó en marzo de 2000, nosotros estábamos
haciendo la interventoría y la gerencia del relleno desde septiembre, finales,
comienzos de octubre de 1997, después de que sucedió el derrumbe en la
zona 2, nos llamó el DAMA y el Distrito y nos hizo un contrato de
interventoría primero y después de gerencia de interventoría.
La maquinaria se entregó a Proactiva en el estado en que estaba

diagnosticado, digamos, muy someramente por nosotros, y muy, digamos
ya, particularmente y detalladamente por Gecolsa, solamente con el,
digamos, con el desgaste normal entre agosto de 1999 y marzo de 2000.
DR. GÓMEZ: ¿Se le suspendió el mantenimiento a esa maquinaria entre en

esos meses, en esos 7 meses?
SR. ALMANZA: No. No.
DR. GÓMEZ: ¿El alcance de la interventoría incluía verificar que...?
SR. ALMANZA: Verificar que se ejecutaran, que entregara el operador

temporal, en esa época, era un operado temporal, se llamaba COR,
Consorcio Operador del Relleno, él tenía que entregarnos programaciones
mensuales de mantenimiento de la maquinaria y de otra clase de trabajos
en el relleno, pero de la maquinaria en particular, y un inspector nuestro
verificaba que se ejecutara ese mantenimiento de acuerdo con esa
programación.

DR. GÓMEZ: ¿El mantenimiento al cual estaba obligado COR era

preventivo y correctivo?
SR. ALMANZA: De ambos tipos.
DR. GÓMEZ: ¿Para marzo del 2000 alguno de esos equipos estaba en
funcionamiento o estaban todos detenidos, cuál era la situación?
SR. ALMANZA: Todos estaban trabajando, para marzo de 2000 cuando se

los entregamos a Proactiva estaban trabajando todos menos uno, había un
equipo que era un tractor agrícola Renault, si mi memoria no me falla, que sí
estaba fuera de servicio y que inclusive la interventoría le recomendó a la
Unidad darlo de baja; era un tractor Renault que estaba, pues, armado,
completo pero estaba fuera de servicio y ya el COR, el Consorcio Operador
del Relleno, en revisiones que había hecho había recomendado que, pues,
no era necesario o no valía la pena continuar haciéndole ningún tipo de
mantenimiento a ese equipo en particular. Era un tractor agrícola marca
Renault, la marca no estoy muy seguro, pero… y el resto de equipos que se
le entregaron a Proactiva, que se le recibieron al COR y que eran de la
época de Prosantana, cuando hizo la concesión Prosantana, estaban todos
en funcionamiento el 9 de marzo de 2000.
DR. GÓMEZ: ¿Infórmele al Tribunal qué pasó con esos equipos, fueron
recibidos por Proactiva o no fueron recibidos por Proactiva?
SR. ALMANZA: Dentro del recibo general que, y de las actas generales que
se firmaron, de, por una parte de recibo al COR y por otra parte de entrega
a Proactiva, Proactiva firmó el recibo de todos los bienes pero en el tema de
maquinaria hizo una salvedad, firmó el acta completa pero en la relación de
maquinaria hizo una salvedad en que iba a revisar el estado real de los
equipos.
DR. GÓMEZ: ¿Mientras tanto los estaba utilizando o….?
SR. ALMANZA: Los utilizó…
DR. GÓMEZ: …o no utilizó ninguno de estos equipos?
SR. ALMANZA: No, los utilizó a partir de la fecha de inicio de su contrato y

estaban operativos todos como le digo, excepto el tractor agrícola, de resto
todos los operó y hay, digamos, registros y constancias de que los operó en
mayor o menor medida, pero los operó todos.
DR. GÓMEZ: ¿Qué registros o constancias conoció de esa operación?
SR. ALMANZA: Están los informes de inspección de interventoría y los

informes conjuntos de, que se firmaban de operación, informes, archivo,
que, pues, debe reposar en la Unidad, porque en el archivo del relleno no lo
encontramos cuando regresamos en el 2006.

DR. GÓMEZ: ¿Tuvo conocimiento en ese momento de que Proactiva

iniciara un plan de choque para poner esos equipos en funcionamiento
óptimo, en el sentido de adelantar reparaciones para ponerlos en
funcionamiento óptimo, mejorar su funcionamiento o cambiarlos?
SR. ALMANZA: No, mientras que los operó y mientras que yo estuve allá
hasta diciembre de 2000, Proactiva le hizo mantenimiento preventivo y
correctivo a esos equipos en la medida que fue necesario.
DR. GÓMEZ: ¿Y la verificación real a la que usted alude en la salvedad de

Proactiva, en qué consistió?
SR. ALMANZA: En que ellos contrataron, Proactiva contrató un nuevo

diagnóstico con Gecolsa que finalmente creo que se ejecutó, si mi memoria
no me falla en julio – agosto del año 2000, ya? y Proactiva estando nosotros
allá y yo en particular, mandó el diagnóstico de Gecolsa, mandado a
ejecutar por él, a la interventoría y a la Unidad, alegando o argumentando
que había variaciones en relación con lo que, el diagnóstico de Gecolsa a
julio – agosto de 2000 con el mismo diagnóstico de Gecolsa a agosto del
99.
Nosotros, la interventoría y la gerencia de esa época que se llamaba

Consorcio Gerencia Doña Juana, revisó esa comunicación de Proactiva y
mediante un cuadro, digamos, la rebatió y le comunicó a la Unidad que no
estaba de acuerdo con la posición de Proactiva porque se veía claramente
que la diferencia que existía entre un diagnóstico y el otro era atribuible
única y exclusivamente a la operación normal de esos equipos entre agosto
del 99 y julio o agosto del 2000.
DR. GÓMEZ: ¿Eso lo constató usted personalmente o algún miembro de la

interventoría?
SR. ALMANZA: Eso se constató con un ingeniero mecánico del consorcio,

él revisó los dos diagnósticos y con base en el conocimiento de él
conceptuó y conceptuamos, entonces, hacia Proactiva y hacia la Unidad,
que era, digamos, obedecía a una operación normal esa pequeña diferencia
que existía entre los dos diagnósticos para las mismas máquinas.
DR. GÓMEZ: Cuando ¿Usted ha dicho que esa interventoría se mantuvo

hasta el año 2000?
SR. ALMANZA: 2002. Yo salí en diciembre de 2000, yo particularmente,

pero la interventoría de la compañía para la que trabajo se mantuvo en esa
época hasta octubre de 2002.
DR. GÓMEZ: ¿Durante el año 2001 y parte del 2002, conoció la imposición
de la interventoría en relación con esta maquinaria, si le hicieron
requerimientos a Proactiva o cuál fue la evolución de esta situación?
SR. ALMANZA: De primera mano no, yo salí en el 2000 y la verdad no tuve

nada más que ver con el relleno hasta el año 2006, cuando regresé como

coordinador, ya, de interventoría y ahí tuve, digamos, conocimiento por

comunicaciones cruzadas entre la interventoría nuestra, en el año, los años
que no estuve yo, y la interventoría que nos remplazó, que se llamaba la
UTCC, Unión Temporal Colombo Canadiense, que sí hubo requerimientos a
Proactiva relacionados con la maquinaria y más concretamente por
máquinas que se las iba dejando salir de operación y las iba, permítanme la
expresión, abandonando, sí? sin ningún tipo de cuidado ni de
mantenimiento.
Además, cuando nosotros llegamos en abril de 2006 y en nuestra

preocupación, pues, por cumplir con nuestro objeto contractual que es
revisar cómo estaban todos los temas, lo primero que encontramos fue que
la mayoría de las máquinas que se le había entregado en el año 2000 a
Proactiva estaban fuera de operación y estaban abandonadas y
desmanteladas.
Cuando encontramos eso, entonces hicimos una revisión detallada de cada

máquina e hicimos un diagnóstico operativo y contractual de lo que había
pasado con esa maquinaria y ahí hicimos un informe especial a la Unidad,
se lo entregamos en agosto o septiembre del año 2006, si mal no recuerdo,
es un informe detallado de parte nuestra donde relacionamos el estado de
las máquinas con sus fotos, porque como le digo era bastante lamentable,
era totalmente desmanteladas la mayoría y también revisamos el tema
contractual con nuestro asesor jurídico, tenemos una asesora jurídica en la
interventoría, y establecimos una serie de, digamos, de anomalías
contractuales que se las hicimos saber, se las hicimos ver a la Unidad en
principio en ese informe”.
Sin duda, este testimonio recoge gran parte de la situación creada alrededor
de las maquinarias o equipos entregados por la UAESP a PROACTIVA para
la operación del RSDJ: que para el momento de la licitación y hasta la
entrega de esos elementos se encontraban en estado normal de
funcionamiento; que bien pudo ocurrir que se disminuyeran luego las
condiciones técnicas de los equipos pero se explicaba todo por su utilización;
que PROACTIVA hizo salvedad sobre el estado de las máquinas e incluso
reclamó sobre el particular pero la Interventoría rechazó esa posición pues
entendió que el desgaste presentado en ellos era producto de su utilización y
así se le expuso en su oportunidad a PROACTIVA; que años después, en
2006, cuando regresó a trabajar en el Relleno encontró que gran parte de las
maquinarias entregadas a PROACTIVA estaban en mal estado de
funcionamiento debido al descuido en el mantenimiento.
Tenía sentido la estipulación de que PROACTIVA se obligaba a remplazar

los equipos o maquinarias en la medida en que se iban deteriorando para
una eficaz operación del relleno, es decir, para el cumplimiento del objeto
mismo del contrato.
Precisamente el reproche que la UAESP formula a PROACTIVA radica en

que en vez de adquirir maquinarias o equipos que fueran perdiendo

condiciones de operación hubiera optado por alquilar, es decir, contratar la

tenencia y no hacerse al dominio, y esto resulta válido puesto que la
obligación en ese sentido es inequívoca, como se consagró en el numeral 1.6
de la cláusula 2 ya citado: “Conservar y mantener las tecnologías, equipos,
bienes muebles e inmuebles que le suministre la entidad contratante en
perfecto estado de funcionamiento, y construir, adquirir en propiedad y
destinar a la concesión aquellos que no le sean suministrados y se requieran
para el adecuado cumplimiento del objeto del contrato”. Y esto en
consonancia con la cláusula 9ª del contrato, referida a equipos, que obligaba
al concesionario a utilizar en la concesión todos los equipos de su propiedad
que fueran necesarios con dedicación exclusiva al objeto del contrato, para
garantizar una técnica, eficiente, oportuna y adecuada prestación del servicio
en el relleno sanitario y que en el evento en que la gerencia del proyecto o la
Interventoría fundamente técnicamente que el equipo propuesto o utilizado
por el concesionario no es suficiente para el cumplimiento del contrato se
comprometía a adquirir la propiedad. Se recuerda que el Reglamento de la
Concesión (Decreto 608 de 1994) también tiene prevista una exigencia en
ese sentido o sea, cuando se presentare desgaste natural o fallas en las
maquinarias que no pudieran ser utilizadas debidamente en el relleno, serían
sustituidas, en su momento, por el concesionario.
De ese modo, si PROACTIVA se obligó a adquirir equipos cuando éstos

faltaren para el adecuado desempeño del relleno y optó, en cambio, por el
alquiler, mal puede pretender que se reconozca las rentas o precios pagados
como contraprestación en esa clase de relación de tenencia en cuanto ese
cambio no le abre la puerta a ninguna clase de indemnización, aunque se
diga que en nota de 9 de enero de 2003 hubiera expuesto PROACTIVA la
situación derivada del estado de las maquinarias que en su decir era
insostenible el mantenimiento, motivando el alquiler de los equipos, pues el
deber como concesionario superaba ese concepto.
Finalmente, el dictamen del perito técnico (página 89 y siguientes) ingeniero

Luis F. Díaz, entrega elementos de apreciación que permiten superar
cualquier discusión sobre el estado de las maquinarias que, según la
demandante, no fueron entregadas como se había obligado la concedente,
en buen estado de funcionamiento.
Afirma el experto (folio 90 del Dictamen):
“Aplicando los criterios de obsolescencia a este caso particular, un equipo

de relleno sanitario obsoleto es el que: 1) no está en capacidad de
desempeñar las funciones mencionadas anteriormente de manera
productiva a consecuencia de mejoras tecnológicas en equipo que están
disponibles en ese mismo momento (ej. un método o tecnología
completamente diferente (o único)) o 2) no está en capacidad de
desempeñar las funciones tan bien como otros equipos que pueden
obtenerse en el mismo periodo de tiempo para propósitos similares (ej., un

equipo similar ofrecido en venta por un fabricante diferente). Esta última

forma de obsolescencia (es decir, un fabricante diferente) en este caso
esencialmente no se aplica porque casi todo, si no todo, el equipo pesado
que fue entregado a Proactiva para el uso en el RSDJ fue fabricado por
fabricantes confiables y acreditados de equipo pesado para manejo de
materiales, rellenos sanitarios o ambos (ej., Caterpillar).
En consecuencia, el tipo de obsolescencia restante, tecnológica, se

consideró como el relevante para el análisis. Con respecto a esta forma de
obsolescencia, los modelos de equipo clave (compactador Caterpillar
modelo 826, y Caterpillar D6 y bulldozers de rodillos D8, etc.) que fueron
entregados a Proactiva, todavía se fabrican y se venden para desempeñar
las mismas funciones que desempeñaban cuando entraron en el mercado
hace décadas. Ha habido, ciertamente, algunas mejoras en el diseño de los
equipos durante el periodo de contrato de Proactiva. Sin embargo, ninguna
de estas mejoras puede ser considerada lo suficientemente sustancial como
para considerar los modelos de equipo que fueron entregados a y usados
por Proactiva como tecnológicamente inadecuados para las labores y para
un trabajo productivo. Esta circunstancia se circunscribe únicamente al
estado del equipo en el momento de la entrega (Marzo 2000), no a cualquier
otro momento durante el contrato de Proactiva. Finalmente, no se encontró
documentación cuantitativa en los informes de interventoría realizados
durante el año 2000 que mostrase que el equipo estaba en estado de
obsolescencia. Por el contrario, varios informes de interventoría contenían
tablas que mostraban que el equipo estaba operando en los primeros
meses de operación de Proactiva y afirmaban que el equipo no se
encontraba en estado de obsolescencia (Avalúos Salazar Giraldo Ltda.,
2000; UTCC, 2004; Contraloría de Bogotá, 2006)”.
El perito concluye:
“En la información suministrada al Perito, en particular, en los informes de

interventoría del año 2000, no se encontró documentación cuantitativa que
muestre que el equipo entregado por la UAESP a Proactiva estaba en
estado de obsolescencia. Por el contrario, varios informes de interventoría
contienen tablas que muestran que el equipo estaba operando en los
primeros meses de operación de Proactiva y afirman que el equipo no se
encontraba en estado de obsolescencia (Avalúos Salazar Giraldo Ltda.,
2000; UTCC, 2004; Contraloría de Bogotá, 2006).
De lo que existe información es que durante el tiempo en que los equipos de

la UAESP entregados a Proactiva estaban fuera de servicio, Proactiva
alquilaba equipos para reemplazar los de la UAESP (UTCC, 2004;
Contraloría de Bogotá, 2006)”.
Y el perito, al responder aclaraciones del dictamen, volvió a plantear el tema

de la situación de las maquinarias con la anotación que las horas
acumuladas de operación y la edad de los equipos entregados a
PROACTIVA por la concedente “…no son por sí solas una justificación de
que el equipo había sobrepasado su vida útil porque las horas acumuladas

de uso de un equipo no son suficientes para justificar que el equipo haya

sobrepasado su vida útil…”. En el mismo escrito de aclaraciones el perito
Díaz afirma: “Las operaciones en el RSDJ podían llevarse de manera óptima
y adecuada con el equipo transferido a Proactiva…”. Y también dictamina: “El
equipo transferido a Proactiva al comienzo del contrato C-011 no fue
entregado en estado de deterioro o no funcional, tal y como se describe y
sustenta en nuestra respuesta a la pregunta K2 de nuestro informe con fecha
12 de junio de 2012. Adicionalmente, como se indica más adelante en una
parte de nuestra respuesta a la pregunta 29.3, la mayor parte del equipo
pesado rodante de Caterpillar no era viejo…”.
Todo lo dicho lleva al Tribunal a la conclusión que este grupo de

pretensiones debe negarse.

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP AL ORDENAR EL USO
DEL PREDIO 138 Y, POSTERIORMENTE, PROHIBIRLO.
En este grupo de pretensiones declarativas subsidiarias, se solicitó

pronunciamiento del Tribunal, en los siguientes términos:
“Primera: Que se declare que la UAESP ordenó a Proactiva no utilizar el

Predio 138 para las labores asociadas a la descarga del DAS por razones
no imputables a Proactiva, con posterioridad a que Proactiva iniciara labores
en dicho Predio.
Segunda: Que se declare que la UAESP ordenó a Proactiva recomponer el

Predio 138.
Tercera: Que se declare que la UAESP ordenó a Proactiva utilizar un sitio

diferente al Predio 138 para la descarga del DAS, obligándola a repetir las
labores de adecuación que ya se habían realizado en el Predio 138.
Cuarta: Que se declare que Proactiva recompuso el Predio 138 según lo

ordenó la UAESP.
Quinta: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

recomposición del Predio 138 y las labores de adecuación repetidas de que
tratan las pretensiones anteriores, no están incluidos dentro de la
remuneración de Proactiva pactada en el Contrato”.
Pidió como condenas las siguientes:

demuestre en el proceso, por concepto de la recomposición del Predio 138
y las labores de adecuación repetidas de que tratan las pretensiones
declarativas.



pago.

Desde el punto de vista de los hechos, PROACTIVA argumentó que el Dique

Ambiental Sur sufrió un deslizamiento con ocasión de una situación
imprevisible, que fue atendida por el concesionario, y por virtud de esa labor
tuvo que movilizar 53.000 metros cúbicos de tierra, y por orden de la UAESP
lo hizo sobre el predio 138.
Afirmó la convocante que acondicionó tal predio y construyó una vía

provisional para el acceso de la maquinaria y vehículos, pero cuando ya
estaba listo su acondicionamiento, con ocasión de una protesta de la
comunidad el 14 de agosto de 2009, recibió la comunicación No. 724 de
2009 del Consorcio HMV-CONCOL, por medio de la cual se dijo que por
instrucciones de la UAESP no debía continuarse con el cargue y descargue
del material (hecho 290). Dijo que la UAESP ordenó a PROACTIVA no
utilizarlo mientras no se llegara a un acuerdo con la comunidad (hecho 291) y
que debía recomponerlo a su estado original (hecho 292), lo que le implicó
graves perjuicios. Que, además, para depositar los materiales del DAS, en
otro predio, tuvo que construir una nueva vía provisional de acceso.
Por su parte, la UAESP expresó en la contestación de la demanda que fue

necesario movilizar los 53.000 m3 de tierra como consecuencia del
desplazamiento del Dique Ambiental Sur, que ocurrió por la propia
imprevisión e impericia de PROACTIVA; que se trató de una medida de
contingencia, mas no de una instrucción de la UAESP; que las actividades de
41

descapote tenían relación directa con la obligación contractual de

PROACTIVA de reconstruir y dar adecuada estabilidad al Dique Ambiental
Sur – DAS, era su causa real y la escogencia del predio se hizo con el fin de
beneficiar al concesionario en el marco de su responsabilidad de subsanar
los efectos de su impericia; que fue necesario adecuar una vía de acceso.
Reconoció que fue la propia comunidad la que impidió la continuación de las

labores, pero que la causa de las obras fue el deslizamiento causado por el
incumplimiento contractual de PROACTIVA en el diseño y construcción del
dique. Aceptó igualmente la remisión de la comunicación No. 724-09 del
interventor.
La convocada reconoció la decisión de restitución inmediata del predio 138

fundada en las reclamaciones de la comunidad y señaló que la siembra de
mayores árboles se dedujo no sólo por la comunidad sino por la autoridad
ambiental competente, para el caso la CAR, que mediante Resolución 157 de
septiembre 7 de 2009, ordenó, entre otras medidas, remover la tierra
depositada en el predio 138, restaurar el predio en sus condiciones iniciales,
incluyendo la arborización. Reconoció que PROACTIVA asumió los gastos
derivados de la restitución del material vegetal retirado, pero insistió en que
se derivaba de la obligación contractual de PROACTIVA de reconstruir y dar
adecuada estabilidad al dique ambiental sur.
Frente a tales hechos, al responder el interrogatorio de parte, la UAESP

manifestó que PROACTIVA tenía la responsabilidad de recuperar el dique
que bajo su construcción presentó fallas y que aceptó que el movimiento de
tierras se hiciera sobre el predio 138, que era el más cercano. Además, que
la comunidad protestó por esas actividades, “Entonces, en una concertación
con la comunidad se le pidió a Proactiva que utilizara otros predios que no
sea ese el que está cerca de la comunidad. Eso, dentro de la autonomía y
del manejo que Proactiva tenía que hacer para recuperar el dique ambiental
sur que había sufrido una falla y que tuvieron que quitarle tierra para
descargarlo” (Respuesta a la pregunta No. 6 del interrogatorio de parte a la
representante de la UAESP. Folio 215 del cuaderno Testimonios Final).
Por su parte, el testigo Daniel Valderrama afirmó que la orden de descapote

del predio 138 fue dada en forma verbal por una ingeniera ambiental,
actividad autorizada tanto por la Interventoría y por la propia UAESP, y para
ello hubo necesidad de construir una vía de acceso de 100 metros. Una vez
se estaban efectuando las actividades de descapote, añadió el testigo, la
comunidad del barrio El Mochuelo Alto se plantó sobre el terreno e impidió la
descarga de las volquetas. Frente a esta situación, se recibió un oficio de la
UAESP en donde se dio la orden que no se utilizara ese terreno, y que
volvieran a rehacerlo a su estado original. Expresó que los costos de esas
actividades fueron asumidos por PROACTIVA. Dijo también que cuando se le
manifestó a la UAESP que asumieran esos costos, dijeron que se trataba de
una obligación a cargo del concesionario.

El dictamen del perito Luis F. Díaz precisó que las actividades realizadas por
PROACTIVA para la adecuación del predio 138 incluyeron: i) descapote del
predio; ii) carga y retiro de descapote; iii) apertura de una puerta hacia una
celda; iv) Construcción de una vía de acceso al predio. Afirmó igualmente el
auxiliar de la justicia que las actividades realizadas por PROACTIVA para
restablecer el predio 138 fueron: i) cargar y aplicar el material de descapote
del predio; ii) Cerrar la puerta de acceso al predio (folios 110 y 111
Dictamen). No hizo referencia respecto de los detalles de las obras ni de sus
costos.
En el dictamen pericial financiero, se manifestó que examinada la

contabilidad de PROACTIVA, se encontró que PROACTIVA había realizado
entre diciembre de 2009 y febrero de 2010 gastos por valor de $53.734.196
por concepto de descapote, lleno y conformación y empradización (página
159 dictamen). De igual forma, el perito liquidó intereses sobre la suma
anterior al 31 de diciembre de 2011 por valor de $16.867.508, a folio 160 del
dictamen.
En su alegato de conclusión, la parte convocante insiste en su pedimento,

cuando afirmó que la UAESP reconoció haber autorizado la utilización del
predio 138 para la disposición de material proveniente del DAS, pero que
luego, por razón de las propuestas de la comunidad –hecho ajeno a
PROACTIVA- ordenó suspender la disposición en dicho sitio y ordenó la
readecuación del predio (página 74).
Por su parte, en su escrito de alegaciones, la UAESP manifestó que las

obras de adecuación del predio 138 tenían una directa relación con la
reconstrucción y readecuación del Dique Ambiental Sur, a cargo de
PROACTIVA, y la disposición de materiales en dicho predio fue una
autorización para favorecer al concesionario. Hizo una referencia al Manual
de Operación y Mantenimiento del relleno, particularmente el capítulo 3,
adecuación de superficies 3.6, cuando se asigna la responsabilidad del
concesionario cuando ocurran derrumbes en el relleno, caso en el cual “…se
deberá retirar el material derrumbado, deslizado o que se encuentre inestable
y reparar en general todos los daños causados por este concepto.
Comprende por tanto esta actividad, la remoción, cargue, transporte y
disposición del material derrumbado o deslizado y la reparación de las obras
afectadas” (página 222). Respecto de la siembra de árboles, dijo que fue una
obligación impuesta por la autoridad ambiental mediante la Resolución 157
del 7 de septiembre de 2009 (Cuaderno 2 Anexos Contestación de la
Demanda, folios 730 a 738).
Las obras realizadas por la convocante con relación al predio 138, se

derivaron del derrumbe del Dique Ambiental Sur, riesgo deducido de la
operación misma del Relleno Sanitario, que había sido consignado desde el
Manual de Operación y del contrato de concesión, como una responsabilidad

del concesionario. Además, en el artículo primero, numeral 1.11.5 del

Decreto 608 de 1994, reglamento para la operación del relleno, se expresó
que: “Será responsabilidad del concesionario, a su propio costo y riesgo,
prever y solucionar todos los eventos de contingencia que se llegasen a
presentar en el relleno sanitario Doña Juana, durante el desarrollo y vigencia
del contrato de concesión” (folio A64 de la Carpeta 1 de Anexos de la
Reforma de la Demanda).
Constata el tribunal que las labores de adecuación del predio 138 se

efectuaron para disponer el material derivado del deslizamiento del Dique
Ambiental Sur, y que por protestas de la comunidad, la UAESP dio la
instrucción de suspender allí su disposición.
Las cifras indicadas en el dictamen financiero –página 159-, que no son sino
una extracción de la contabilidad de PROACTIVA como lo expresa el señor
perito, le impiden al Tribunal identificar y cuantificar de esas erogaciones
cuáles correspondían particularmente al restablecimiento del predio, como lo
pretende la parte convocante. Allí se dice que los conceptos fueron
descapote predio 138, lleno y conformación de predio E138, empradización
predio E-138 y cooperativa de trabajo asociado.
Adicionalmente, el Tribunal manifiesta que no se acreditaron en el proceso

los valores específicos en que PROACTIVA incurrió en la readecuación del
predio y en la repetición de las actividades de adecuación. De las pruebas
recaudadas no se puede establecer cuál fue el valor de las actividades de
recomposición del predio 138 y detalladas por el perito técnico. Los valores
relacionados por el perito no indican cuáles de esas actividades se
relacionaron con el restablecimiento y los valores de la contabilidad de
PROACTIVA se refieren a descapote, lleno y conformación y empradización.
Por lo anterior, deben desestimarse las pretensiones.

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP DERIVADO DEL
ESTADO EN QUE ENTREGÓ A PROACTIVA LA VÍA
PRINCIPAL.
Como declarativas subsidiarias, PROACTIVA demandó:
“Primera: Que se declare que la UAESP incumplió el Contrato al haber

entregado a Proactiva, para la operación del RSDJ, la vía principal en tal
estado de deterioro que requería su reconstrucción.
Segunda: Que se declare que Proactiva no estaba obligada

contractualmente a reconstruir la vía principal.

Tercera: Que se declare que el pavimento de la vía principal, para el

momento en que Proactiva asumió la operación del Relleno, requería ser
reconstruido por haberse agotado su vida útil.
Cuarta: Que se declare que Proactiva, para garantizar la adecuada

operación del Relleno Sanitario, reconstruyó la vía principal.

reconstrucción de la vía principal no están incluidos dentro de la
Como consecuencia, PROACTIVA formuló las siguientes peticiones de

condena:

demuestre en el proceso, por concepto de la reconstrucción de la vía
principal.


pago.

La vía principal, dicen las manifestaciones fácticas de la reforma del libelo

principal, corresponde a la estructura construida en el RSDJ, que permite la
circulación de los vehículos a su interior y se inicia en la entrada del relleno y
llega a cada una de las zonas, en una longitud de 5 kilómetros y 250 metros,
diferente de las vías secundarias. Dijo la demandante que la UAESP
incumplió el contrato porque entregó a PROACTIVA la vía principal en un
42

estado tal de deterioro que no permitió su mantenimiento, sino que implicó su

reconstrucción e incluso unos nuevos diseños.
Afirmó que PROACTIVA no diseñó ni construyó la vía principal, sino que

asumió su operación, luego de doce años de construida. Además, que la
UAESP no reveló el verdadero estado de la vía principal y limitó las
obligaciones de PROACTIVA a su mantenimiento. Esta situación hizo que
PROACTIVA tuviera que realizar labores de: i) Pavimentación,
mantenimiento y reparación de la carpeta asfáltica, y como había superado la
vida útil no eran viables las reparaciones sino que se hizo necesaria una
reconstrucción, que adelantó PROACTIVA; ii) Diseño y construcción de la vía
entre el Campamento y la Zona VII, que fue reconstruida por PROACTIVA en
extensión de 2.5 kilómetros y hubo necesidad de reemplazar la estructura
existente; iii) Construcción de alcantarillas en vía principal, que implicó un
mejoramiento y no mantenimiento, que no estaba dentro de las obligaciones
del contrato. Insistió en que la UAESP incumplió su obligación contractual
porque entregó la vía principal en un estado tal de deterioro, que no pudo
efectuarse mantenimiento sino que requirió una reconstrucción,
reconstrucción a la que no estaba contractualmente obligada, y por lo tanto
los gastos en que incurrió para la atención de la vía principal –que no
correspondían a un mantenimiento- no se encontraban dentro de la
remuneración prevista. Por tal motivo, pide que le sean reconocidos tales
gastos.
La UAESP en su contestación de la demanda, respecto de estos hechos,

manifestó que la definición de vía principal no era un hecho; que otros
hechos se referían a descripciones de zonas del relleno. Expresó que
PROACTIVA, en su calidad de experta, de conformidad con la información
suministrada por la convocada en los pliegos –y demás documentos
relacionados- y las visitas realizadas a las instalaciones del relleno, tenía
suficientes elementos de juicio para conocer el estado de la vía principal y
prever las labores de mantenimiento o reparación que se requerían con el fin
de incluirlas dentro del valor de la propuesta económica; que PROACTIVA
conocía el estado de la infraestructura del relleno para la época en que se
inició el trámite licitatorio, ya que, según la propuesta presentada por
PROACTIVA a la UESP, los principales funcionarios que se encargarían de
la gerencia y operación del proyecto habían trabajado con las empresas
concesionarias del relleno anteriores (Prosantana Ltda. e Ineconte) en cargos
cardinales para conocer detalles técnicos de la infraestructura del relleno y su
estado; y que todas las obras ejecutadas por PROACTIVA en la vía principal
se encontraban dentro del marco de sus obligaciones de acuerdo con el
clausulado del contrato, así como por razón del régimen jurídico aplicable a
este tipo de contratos.
Entonces, según la UAESP, todos y cada uno de los gastos incurridos por
PROACTIVA que se relacionan de manera directa o indirecta con la vía
principal (llámese mantenimiento, reparación, reconstrucción, diseño,

rediseño, etc.), deben ser asumidos por ésta, no solamente por las
obligaciones derivadas del contrato de concesión, sino debido a que, para
PROACTIVA, eran claramente previsibles.
En sus alegatos finales, la parte convocante insistió en que la demandada

actuó de mala fe y en contra del deber de conducta de lealtad en la etapa
precontractual pues omitió mencionarle oportunamente a PROACTIVA el
verdadero estado en que se encontraba la vía principal. Así mismo, que
habiendo transcurrido apenas un mes de la operación, la vía principal se
derrumbó y PROACTIVA tuvo que repararla, sin que la UAESP aceptara
pagar los costos de su reconstrucción, actuación de mala fe durante la
ejecución del contrato (páginas 81 y ss.).
Por su parte, en sus alegaciones la UAESP expresó que PROACTIVA

conoció previamente el estado de la vía, con ocasión de las visitas de cara a
la prepararación de las propuestas presentadas a la UAESP, o por lo menos
debió haberlo conocido, y sabía de su situación con anterioridad a presentar
sus propuestas. Además que la obligación de mantener el estado de la vía
correspondía al concesionario, tal y como quedó previsto desde la etapa
precontractual –reglamento de operación del relleno, Decreto 608 de 1994,
artículo 1.11.1; Pliego de Condiciones, numeral 2.1.1.3-, en el contrato
mismo también se incorporó esta obligación en el numeral 2.1.3. De igual
manera, expresó que en varias ocasiones la Interventoría le requirió a
PROACTIVA que adelantara labores de mantenimiento y reparación de la vía
principal (págs. 231 a 264).
Por virtud del contrato de concesión celebrado, PROACTIVA asumió, por su

cuenta y riesgo, la administración, operación y mantenimiento del relleno
sanitario Doña Juana, con plena autonomía técnica, financiera y
administrativa, mediante una remuneración global de las sumas recaudadas
por ECSA y con cargo a la bolsa de compensación, tal y como ha quedado
explicado en apartes anteriores.
Dentro del ámbito de las obligaciones contractuales del concesionario, es

menester recordar las siguientes: En la obligación general del concesionario,
identificada con el 1.6 se dijo que el concesionario debía “Conservar y
mantener las tecnologías, equipos, bienes muebles e inmuebles que le
suministre la entidad contratante en perfecto estado de funcionamiento, y
construir, adquirir en propiedad y destinar a la concesión aquéllos que no le
sean suministrados y que se requieran para el adecuado cumplimiento del
objeto del contrato”. En el No. 1.7, se expresó que, PROACTIVA debía
cumplir el reglamento de la concesión expedido en decreto Distrital 608 de
1994 y sus modificaciones.
Respecto de las obligaciones específicas en el numeral segundo del

contrato, se destaca el numeral 2.1.3, que dice “Efectuar el mantenimiento y
reparar la carpeta asfáltica de la vía principal existente en el relleno sanitario

Doña Juana, incluyendo la prolongación o prolongaciones que se construyan

durante el desarrollo del contrato y las obras que éstas requieren, lo mismo
que el aseo permanente de ellas”. En el numeral siguiente, se convino por las
partes que el concesionario efectuaría la construcción y mantenimiento de las
vías internas y transitorias para la operación. Pavimentar la vía que conduce
a la actual zona de operación y continuar (2.1.4). En el numeral 2.1.12. se
aceptó que el concesionario debería “Realizar los trabajos que se requieran
para atender y resolver las fallas y problemas causados en los momentos de
contingencia”, y en el numeral 2.1.15 “Pavimentar la vía que conduce a la
actual zona de operación y continuar progresivamente con la prolongación de
la vía que conduzca a las futuras zonas de operación. Las especificaciones
técnicas y de diseño para la pavimentación de la vía actual como para las
vías futuras, deberán considerar condiciones de tráfico pesado”. Finalmente,
en el 2.1.16. “Realizar las demás acciones –a las precitadas en el numeral
segundo del contrato, se anota por el Tribunal-, trabajos y obras que se
requieran para mantener la totalidad del relleno en condiciones técnicas y
ambientales óptimas”.
De otro lado, en el Decreto No. 608 de 1994, reglamento del Relleno

Sanitario Doña Juana, se expresó sobre las vías, la obligación de
mantenimiento, No. 1.11, en los siguientes términos: “El concesionario será
el directo responsable de mantener a su propio costo y en perfecto estado de
funcionamiento las vías y cunetas existentes dentro del predio del relleno
sanitario Doña Juana, como son: la vía principal pavimentada y las vías
secundarias. De igual forma las que se construyan para el buen
funcionamiento de la operación de disposición de basuras dentro de la
vigencia del contrato de concesión” (Se subraya).
Observadas las obligaciones que asumió PROACTIVA como concesionario,

particularmente aquellas relativas a las vías de acceso, por un lado se
refieren a mantener y reparar la carpeta asfáltica, considerando las
especificaciones relativas al tráfico pesado, así como las generalidades de
mantener en estado de operación el relleno sanitario, y por el otro no hay una
referencia específica a las bases y sub-bases de las vías de acceso. Es
decir, el concesionario no solamente quedó a cargo del mantenimiento de la
vía principal, sino también de la solución de todos los inconvenientes que
afectaran la operación del relleno sanitario. Para el Tribunal, en el marco del
contrato de concesión, si la vía principal colapsaba, el concesionario debía
ejecutar las obras necesarias para su reparación inmediata, incluyendo la
atención de la estructura de la vía y no solamente la reparación de la carpeta
asfáltica, máxime como lo explicó el perito técnico, la vía principal del relleno
sanitario tenía como funciones: i) resistir adecuadamente las cargas
impuestas por el tráfico; ii) resistir a los agentes de la intemperie en toda
clase de clima; iii) presentar una regularidad superficial tanto transversal
como longitudinal para comodidad de los usuarios; iv) tener condiciones
adecuadas respecto del drenaje; y, v) dar acceso a las diferentes zonas del
relleno en condiciones óptimas (página 94).

Pero es más, en la modificación contractual del 7 de abril de 2008, el

concesionario y la UAESP convinieron que: “Además de las obligaciones
estipuladas en el contrato, sus otrosíes, prórrogas y adiciones, el
CONCESIONARIO se compromete a: …. 18. Dentro de los primeros once
(11) meses contados desde el 9 de abril de 2008 el CONCESIONARIO
deberá efectuar la reparación de 7.000 m2 de toda la estructura del
pavimento de la vía principal incluyendo sub base, base y carpeta asfáltica.
Los sectores a intervenir serán definidos conjuntamente entre el
Concesionario y la Interventoría”. Esta obligación se prorrogó por medio de
modificación contractual de 27 de abril de 2009.
De otro lado, el perito técnico explicó que la vía principal del Relleno
Sanitario Doña Juana era el espacio físico asfaltado por donde circulaban
varios tipos de vehículos, camiones recolectores y maquinaria pesada para el
funcionamiento del relleno y sobre la afectación de la vida útil de la vía
principal, respecto del tráfico, expresó que la vida útil de la vía principal se
afecta cuando ésta ha sido calculada para un tráfico determinado, y el tráfico
aumenta ostensiblemente. El pavimento de la vía principal debió ser
diseñado para soportar el nivel de tránsito inicial y para el nivel de tránsito
que pase por la vía durante su periodo de diseño. Cuando se le requirió
responder sobre los niveles de tráfico para los cuales fue diseñada la vía
principal, el perito respondió que los detalles del diseño no estuvieron
disponibles, pero que de acuerdo con los datos estadísticos del relleno, el
promedio de vehículos que ingresaba al relleno en el año 1998 –corregido en
sus aclaraciones, página 61- era de 570 recolectores por día y durante los
meses de septiembre de 2008 a septiembre de 2009 fue de 676 recolectores
por día, con un incremento del 19%. La vida útil de la vía se disminuye,
añadió el perito técnico, no sólo por el aumento de tráfico sino también por
condiciones climáticas, de drenaje, de estabilidad de la subrasante, aguas
superficiales sin drenar, inestabilidad de taludes y falta de mantenimiento
oportuno.
No pudo responder el señor perito a la pregunta de cuánto tiempo adicional

de vida útil se le sumó a la pavimentación, teniendo en cuenta las labores de
mantenimiento de la vía principal por parte de PROACTIVA; manifestó que
no tuvo la información suficiente (folio 96 del dictamen). Dijo que tampoco
tuvo información respecto de las condiciones en que se encontraba la vía
principal del RSDJ al momento de celebrarse el contrato de concesión. El
señor perito manifestó que no contó con información sobre los materiales
utilizados para la construcción de la vía principal, pero que normalmente el
diseño de la estructura para una vía principal se considera de 20 años.
Cuando se le solicitó al perito financiero que verificara los soportes contables

respecto de la denominada reconstrucción de la vía principal en cuanto a
pertinencia y fecha de causación, contestó que no logró evidenciar en la
contabilidad de PROACTIVA una identificación del centro de costos o

subcuenta adicional donde se indicara que tales registros correspondían a un

rubro de mayores costos de reconstrucción de la vía principal.
Siendo que la obligación de mantenimiento de la vía y de reparación de la

misma estaba, según el contrato de concesión y el manual de operación del
relleno, a cargo del concesionario, en criterio del Tribunal, mal puede
reconocerse una pretensión que busca un pago adicional por la realización
de unas obras de reconstrucción que en realidad de verdad eran de
mantenimiento y de reparación, para efectos de la operación del relleno
Razón adicional para desestimar este grupo de peticiones, en criterio del

Tribunal, radica en que no se acreditó el daño pretendido en esta mteria, tal y
como lo afirmó el perito financiero.

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP QUE DERIVÓ EN
COSTOS POR ACTIVIDADES REALIZADAS EN LA ZONA
II ÁREA 2.
Como declarativas subsidiarias, PROACTIVA pretende:
“Primera: Que se declare que la UAESP incumplió el Contrato por haber

entregado a Proactiva, para su operación, la Zona II Área 2 en estado sub-
óptimo de estabilidad y/o mantenimiento.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que Proactiva

recibió la Zona II Área 2 en condiciones no óptimas de estabilidad
derivadas de causas no imputables a Proactiva.
Segunda: Que se declare que era necesario estabilizar la Zona II Área 2

para la adecuada operación del Relleno.
Tercera: Que se declare que Proactiva, para garantizar la adecuada

operación del Relleno Sanitario, realizó las obras necesarias para estabilizar
la Zona II Área 2.
Cuarta: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

estabilización de la Zona II Área 2 no están incluidos dentro de la
A título de peticiones de condena, señaló:

demuestre en el proceso, por concepto de la estabilización de la Zona II
Área 2.



pago.

Dentro de los hechos que se expresaron como base de las pretensiones,

PROACTIVA indicó que la zona II Área 2 del RSDJ fue construida y cerrada
antes de que hubiera asumido la operación del manejo. Que fruto de su
construcción y operación deficientes se debió su inestabilidad, que no fue
advertida por parte de la UAESP. En ningún documento del pliego de
condiciones ni del contrato se estableció la necesidad de intervenir esta
zona. Fue con posterioridad al inicio de la operación del RSDJ que se
evidenció la necesidad de intervenir esta zona, por razón de su inestabilidad,
y así se le dio a conocer a la UAESP por medio de la comunicación PDC-OC-
C-057 del 19 de julio de 2000, quien en criterio de la convocante, no se
preocupó en adoptar medidas para estabilizar esta zona.
Con ocasión de esta situación, PROACTIVA afirmó que tuvo que asumir
obras adicionales que no estaban incorporadas dentro del contrato de
concesión (instalación de trinchos, cuatro perforaciones horizontales de
setenta metros c/u, etc.). Los gastos realizados fueron asumidos por
PROACTIVA, sin haber recibido contraprestación de la UAESP.
En la contestación de la demanda, la convocada manifestó que si bien la

Zona II Área 2 fue construida y cerrada antes de que PROACTIVA asumiera
la operación del RSDJ, no le constaba que su construcción y operación
hubieren conducido a su inestabilidad. La UAESP afirmó que PROACTIVA
conoció o debió conocer las condiciones técnicas en que se encontraba la
43

zona II Área 2. También dijo que hacía parte de la esencia del contrato la
obligación a cargo de PROACTIVA de realizar el mantenimiento preventivo y
correctivo sobre la Zona II Área 2. De igual manera, expresó que
PROACTIVA sí tuvo conocimiento de las actividades desarrolladas en esta
zona como consecuencia del derrumbe acaecido en 1997, que se constituían
en hechos notorios, claros y contundentes, conocidos por la generalidad de
las personas, más aún considerando la condición profesional del oferente en
el proceso licitatorio. Además, añadió la UAESP que en la propuesta de
PROACTIVA se evidenciaba que los principales responsables del proyecto,
propuestos por el oferente, ejercieron funciones preeminentes en el relleno
sanitario en los años anteriores a la celebración del contrato C-011 de 2000,
a saber: Fabio Arturo Rodríguez Leal, Luis Fernando Orozco Rojas,
Francisco Pérez Silva y Jeremías Olmedo Cabrera.
En materia probatoria, se destaca que el perito técnico indicó, con base en el

Resumen Ejecutivo Estabilidad Geotécnica de septiembre de 2009 de
PROACTIVA, que las acciones llevadas a cabo respecto de la Zona II Área 2,
fueron las siguientes: “a) Cuando se presentaron grandes desplazamientos, a
mediados del 2000, el constructor de la Zona excavó pozos de bombeo y
colocó un sistema de extracción forzada, hoy operativo, lo cual redujo la tasa
de deformaciones; b) La gerencia del Proyecto presentó oficialmente los
resultados de los estudios de esta zona y planos para ejecución de drenes
horizontales y pozos; c) Se concluyó la perforación de tres drenes
horizontales; d) Se hacen lecturas de niveles en los pozos de bombeo y se
analizan; e) Se hizo la programación de ensayos geoeléctricos; f) En enero
de 2006 se inició el estudio para desactivar el sistema de extracción forzada;
g) En febrero de 2006, AGC presentó una programación para desactivación
progresiva del sistema de extracción forzada; h) en marzo de 2006 se inició
la desactivación progresiva del sistema de extracción forzada; i) En agosto
de 2006, AGC presentó la segunda parte de la programación para
desactivación progresiva del sistema de extracción forzada; j) En febrero de
2007, AGC presentó la tercera parte de la programación para desactivación
progresiva del sistema de extracción forzada; k) En mayo de 2007, AGC
presentó la cuarta parte de la programación para desactivación progresiva
del sistema de extracción forzada; l) En julio de 2007 se presentó un
incremento anómalo de presión en el piezómetro PD04, el cual se está
investigando; m) En agosto de 2007, AGC presentó la quinta parte de la
programación para desactivación progresiva del sistema de extracción
forzada; n) En noviembre 07 de 2007, AGC presentó un memorando en la
cual se confirma la decisión del Comité de Estabilidad No. 85 de noviembre
de 1007 (sic) de desactivar las nueve (9) bombas remanentes en esta zona y
monitorear la estabilidad; o) En junio 16 de 2008, AGC presentó un
memorando en el cual se recomienda desmontar todas las bombas
remanentes y monitorear la estabilidad; o) De abril de 2006 a septiembre de
2009 la estabilidad se ha mantenido o ha aumentado” (páginas 74 y 75 del
dictamen técnico).

De igual forma, el perito técnico respondió que, de las citadas obras

realizadas por PROACTIVA en la Zona II Área 2, la única que no consistió en
mantenimiento de la misma fue la perforación de tres drenes horizontales.
Cuando se le preguntó al perito financiero que determinara los mayores

costos en los que incurrió PROACTIVA al desarrollar las actividades
realizadas en la Zona II Área 2, de conformidad con los hechos de la reforma
de la demanda, manifestó que dentro de la contabilidad de PROACTIVA no
existía un centro de costos correspondiente a mayores costos en la zona II
área 2, aunque sí uno interno para identificar costos generales. Estableció
que con esa identificación había costos por un valor de $15.044.347, entre
agosto de 2001 a diciembre 2001. En la tabla 172 traída a colación por el
perito, no pueden identificarse cuáles de ellos corresponden a la construcción
de drenes horizontales.
En su escrito de alegatos, PROACTIVA insistió en que la UAESP actuó de

mala fe y en contra del deber de lealtad contractual porque omitió informarle
a PROACTIVA el estado real en que se encontraba la zona II área 2, ni que
tuviera problemas de inestabilidad. Expresó que el contrato no contempló
que PROACTIVA estuviere obligada a intervenir esa zona por defectos de
estabilidad. Insistió en que la convocante, en su momento, remitió varias
comunicaciones poniendo de presente el movimiento de esa zona.
Justamente, para evitar que se produjera un derrumbe, PROACTIVA tuvo
que instalar trinchos en el sector de La Lengüeta y realizar perforaciones
horizontales de 380 metros y verticales de 40 metros cada una. Expresó que
el perito técnico describió las operaciones que no constituían un simple
mantenimiento –página 75 del dictamen-. Insistió en que dada la precariedad
del mantenimiento, tuvo que adelantar una serie de actividades, que no
fueron remuneradas por la UAESP (págs. 87 a 94).
Por su parte, la UAESP expresó en sus alegaciones que PROACTIVA

conocía el estado del relleno sanitario y su obligación de mantenimiento: lo
primero desde antes de celebrar el contrato de concesión, y lo segundo con
base en las obligaciones incluidas en el contrato, así como en los pliegos,
reglamento de operación del contrato (páginas 264 a 297).
Cuando se examinan las obligaciones a cargo del concesionario, el Decreto

608 de 1994 –reglamento de manejo y operación del relleno sanitario Doña
Juana-, destaca el Tribunal, se verifica en el numeral 1.11.5 Mantenimiento
del RSDJ, que “El concesionario velará por la conservación y buen estado de
las cercas, así como la presentación de higiene y conservación técnica
adecuada en toda el área del relleno sanitario Doña Juana…”. En los pliegos
de Condiciones, se constata el punto 2.1.1.1: “Operar y mantener los
instrumentos instalados, interpretar las lecturas obtenidas para el monitoreo
geotécnico en todas las zonas del relleno e implementar las medidas
correctivas que se requieran para garantizar la estabilidad en todo el terreno”.
Finalmente, en el propio contrato de concesión C-011 de 2000, se reiteró en

el numeral 2.1.1 el mantenimiento de todo el relleno, y particularmente

respecto de la zona II, la 2.2.3: “Mantener las zonas recuperadas y las
estructuras construidas, y operar y mantener el sistema dual de evacuación
de gas y drenaje de lixiviados”. Por tanto, estaban a cargo de PROACTIVA
todas las labores de mantenimiento de la Zona II Área 2.
El Tribunal considera adicionalmente que, más allá de la simple enunciación

de los hechos, cuando el demandante aspira a una sentencia favorable, tiene
el deber de comprobar sus asertos, a través de los medios de prueba
idóneos a su alcance. Si el litigante deja de lado esa labor, o los instrumentos
probatorios no sirven de soporte a tales supuestos fácticos, verá fracasadas
sus pretensiones. Así las cosas, como en el caso concreto no se pudo
establecer el valor económico de la actividad realizada por PROACTIVA
respecto de la actividad de perforación de los drenes horizontales, -más allá
del mantenimiento convenido en el contrato, según lo expresó el perito
técnico- referida a las actividades de la Zona II Área 2, las pretensiones
anteriores no tienen vocación de prosperidad.

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP QUE IMPLICÓ PARA
PROACTIVA ASUMIR COSTOS MAYORES A LOS
PROYECTADOS EN ENERGÍA ELÉCTRICA.
PROACTIVA invocó las declarativas subsidiarias:
“Primera: Que se declare que la UAESP incumplió el Pliego de Condiciones

y/o el Contrato y/o el deber de buena fe y/o los principios de contratación de
las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 al haber reportado costos de energía
eléctrica que no correspondieron a la realidad como fundamento para que
Proactiva estimara su propuesta económica.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que el aumento

en el costo de la energía eléctrica del Relleno Sanitario era imprevisible
para Proactiva al momento de la firma del Contrato.

anterior se declare que Proactiva no tuvo en cuenta estos mayores costos
en la energía eléctrica en su propuesta económica dentro de la Licitación.
Tercera: Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión

anterior se declare que la UAESP está obligada a indemnizar a Proactiva
los perjuicios derivados de los mayores costos incurridos en energía
eléctrica.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que como consecuencia de la

prosperidad de la pretensión anterior se declare que el equilibrio
económico del Contrato se rompió en perjuicio de Proactiva”.

Como condenas pidió:
Primera: Que se condene a la UAESP a pagar a Proactiva la suma que se

demuestre en el proceso, por concepto de los mayores costos incurridos por
Proactiva en el pago de la energía eléctrica en el Relleno Sanitario.


pago.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que sobre el valor de que

trata la pretensión primera de condena anterior, se condene a la
UAESP a pagar a mi representada la actualización monetaria de
la mencionada suma de dinero, desde la fecha en que debió
realizarse cada pago, o desde la fecha que el Tribunal considere
procedente, y hasta la fecha efectiva del pago”.
Como sustento de sus pretensiones, la parte convocante manifestó que al

preparar su oferta para participar en la licitación, y con el fin de proyectar los
costos que se generarían con ocasión del consumo de energía eléctrica, tuvo
en cuenta los costos suministrados por la UAESP. Que si desde el inicio del
contrato hasta el mes de abril de 2002 el costo promedio de las facturas de
energía eléctrica era de $900.000 pesos mensuales, luego de ese mes
CODENSA emitió una factura por valor de $177.946.970, correspondientes a
$8.415.818 para el periodo de marzo a abril de 2002, $3.972.947 por
intereses de mora, y $163.875.040 correspondientes a un saldo anterior. Que
luego de sus gestiones, logró reducir la deuda a $150.336.610. Que en estas
condiciones, las facturas mensuales, pasaron de $874.436 en promedio a
$14.381.672.
La UAESP en su contestación de demanda, afirmó que la energía eléctrica

era un insumo necesario para la operación del RSDJ y que su costo debía
ser asumido por el concesionario. Reconoció el valor del costo promedio de
44

las facturas de energía hasta abril de 2002, pero dijo que en el numeral 2.6.
(páginas 15 y 16) de los pliegos de condiciones, se indicó que en la
remuneración pactada se encontraban comprendidos la totalidad de los
costos, entre ellos, los operativos, como la energía: “En la remuneración
que se pacte se encontrarán comprendidos la totalidad de los costos
administrativos, financieros, operativos, de publicidad y promoción,
fiscales y cualesquiera otros, así como la retribución del capital, el
trabajo y los conocimientos técnicos y científicos del concesionario,
incluyendo las licencias de uso de tecnologías o procesos que no sean
de su propiedad, correspondientes al desarrollo del contrato por el
concesionario” (Resaltado fuera de texto).
Finalmente, expresó que el restablecimiento solicitado por PROACTIVA

carece de fundamento fáctico y jurídico, pues los gastos operacionales de la
concesión fueron cabalmente conocidos por el concesionario al momento de
ofertar y debieron ser considerados al momento de la formulación de la
propuesta técnica y económica. Así, acceder a dichas pretensiones sería
desconocer la naturaleza de la institución de la concesión, en la que el
contratista asume la explotación de la actividad de que se trate “por su
cuenta y riesgo” sin trasladar a la entidad contratante más cargas que
aquellas de dirección y control que le corresponden. Pues, si bien es cierto,
las variaciones de precios pueden dar origen al rompimiento de la ecuación
financiera del contrato, imponiéndose así su restablecimiento de manera
directa por la administración o por virtud de una decisión judicial, en el
presente caso no se dan los supuestos que generen la aludida consecuencia,
pues, se trata costos relativos a la ejecución del contrato de concesión y
corresponde a los gastos de operación normales que en desarrollo del objeto
contractual debe asumir el contratista.
En el dictamen financiero el perito recogió, con base en la contabilidad de la

convocante, los valores cancelados por concepto de energía eléctrica
efectuados por PROACTIVA correspondientes a los años 2000 a 2009. Allí
se observa, evidentemente que durante los años 2000 y 2001 los pagos por
este concepto fueron del orden de $3.197.120 y $8.028.864, mientras que a
partir del año 2002, aumentaron considerablemente, a cifras entre
$92.962.586 a $241.525.694 (folio 163).
El perito también informó que no había podido determinar los costos de

energía con anterioridad al mes de marzo de 2000. A folio F8 de la Carpeta 6
de los Anexos de la Reforma de la Demanda, obra el acuerdo de pagos entre
PROACTIVA y Codensa, en virtud del cual aquella aceptó pagar la suma de
ciento cincuenta millones de pesos por concepto de energía eléctrica recibida
en el predio del relleno.
En su alegato final, PROACTIVA reiteró que la UAESP la forzó a asumir

mayores costos a los proyectados en la energía eléctrica, y así la convocada
incumplió el contrato de concesión; que ese aumento en los costos se debió

a que existía en el relleno sanitario una capacidad instalada mayor a la

registrada en el acuerdo entre Codensa y la UAESP, como lo reconoció la
convocada en la contestación de la demanda (páginas 94 a 96).
La UAESP expresó en el escrito de alegaciones que desde los pliegos de

condiciones de la licitación pública internacional, en la que PROACTIVA
participó, se expresó que los costos operativos estarían a cargo del
concesionario, lo que se reiteró en la cláusula sexta del contrato de
concesión C-011 de 2000 (págs. 297 a 304).
Para el Tribunal, este grupo de pretensiones deberán ser despachadas

desfavorablemente, por las siguientes consideraciones:
Sea la verdad que desde los pliegos de condiciones, la UAESP dejó claro
que dentro de la remuneración que le sería reconocida al concesionario se
encontrarían el reconocimiento de todos “los costos administrativos,
técnicos y científicos del concesionario, incluyendo las licencias de uso de
desarrollo del contrato por el concesionario”, lo que quedó también convenido
entre las dos partes en la cláusula sexta del contrato de concesión (página
13 del contrato).
Evidentemente, la energía eléctrica constituye un insumo necesario para la

operación del relleno sanitario, su costo es de carácter operativo, y su
reconocimiento incorporado dentro de la remuneración del contrato, como
quedó plasmado en la cláusula sexta del contrato de concesión C-011 de
2000. Se trata de un elemento directamente relacionado con la operación del
relleno.
Si el valor de la energía eléctrica se incrementó, fuere por razón de mayores

consumos o por incrementos en las tarifas, al tenor de lo convenido en el
contrato de concesión celebrado entre las partes, debía ser asumida por la
concesionaria, y su reconocimiento incorporado dentro de la remuneración
cancelada por la UAESP.
Pero, por otra parte, tampoco se acreditó dentro del expediente cual fue el
parámetro para determinar que ese alegado aumento del valor de la energía
eléctrica dentro del relleno fuere extraordinario, ni menos un punto de
referencia para precisar que el origen del aumento estuviere en
circunstancias excepcionales, para verificar que se salió de los aspectos
convenidos ordinariamente por los co-contratantes, y en esa medida
examinarlo a la luz del rompimiento del equilibrio económico del contrato.
En tales condiciones, el Tribunal no podrá sino denegar las súplicas de este

grupo de pretensiones, como lo hará en la parte resolutiva del fallo.

2.1.2.12. GRUPO DE PRETENSIONES RESPECTO DE LA

CONSTRUCCIÓN INNECESARIA DE LA ZONA II ÁREA 3
PROACTIVA demanda como declarativas subsidiarias de este grupo:
“Primera: Que se declare que la construcción de la Zona II Área 3 era

innecesaria para la operación del Relleno Sanitario.
Segunda: Que se declare que la construcción de la Zona II Área 3 era

innecesaria para completar la capacidad remanente pactada en el Contrato
y ratificada en la prórroga de 7 de abril de 2008.
Primera subsidiaria a la pretensión segunda: Que se declare que la

UAESP no entregó a Proactiva, debiendo haberlo hecho, un estudio de
suelos de la Zona II Área 3 del Relleno Sanitario Doña Juana.
Segunda subsidiaria a la pretensión segunda: Que se declare que

Proactiva incurrió en mayores costos en la construcción de la Zona II
Área 3 derivado del hecho de no haber contado con el estudio de suelos.
Tercera subsidiaria a la pretensión segunda: Que se declare que los

mayores costos de que trata la pretensión segunda subsidiaria anterior
no estaban incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en el
Contrato”.
Como condena respecto de las declarativas subsidiarias anteriores:
“Primera: Que se condene a la UAESP a reembolsar a Proactiva la

totalidad de los costos incurridos por mi representada en la construcción de
la Zona II Área 3, en la cuantía que se demuestre en el proceso.

pagar a Proactiva la suma que se demuestre en el proceso por concepto
de los mayores costos incurridos por Proactiva en la construcción de la
Zona II Área 3 de que tratan las pretensiones declarativas.

sobre la suma de que trata la pretensión primera de condena anterior, o su
subsidiaria, desde la fecha en que la UAESP debió realizar cada pago, o
efectiva del pago.




Los supuestos fácticos en los que se soportan estas peticiones son:
Que la construcción de la Zona II Área 3, prevista en el documento de

prórroga del contrato de concesión, no era necesaria, pues a la fecha de
firma de la prórroga del contrato del 7 de abril de 2008 quedaba en la Zona
VIII del relleno una capacidad operativa de un millón doscientos mil metros
cúbicos. Sin embargo, en la última prórroga del contrato, expresó que la
UAESP incluyó la obligación de diseñar, construir y operar nuevos espacios.
Así quedó establecido en el numeral décimo tercero de la cláusula segunda
de la prórroga. No obstante contar con una capacidad de tres millones de
metros cúbicos, en la misma prórroga se estableció la obligación de diseñar y
operar la Zona II Área 3, que proporcionaría una capacidad adicional de
390.000 m3.
La construcción de las obras adicionales sumaron una capacidad de 2.19

millones de metros cúbicos. Tras días de haberse firmado la prórroga, la
CAR autorizó la disposición de residuos en la Zona II área 3.
La construcción de esta zona, que trajo costos adicionales, resultaba

innecesaria, pues el RSDJ contaba con una capacidad para operar durante
18 meses y cumplir con la capacidad remanente de 6 meses exigida por el
contrato. Así, la UAESP abusó de su derecho al exigir a PROACTIVA la
construcción de la Zona II Área 3, y en su defecto, incurrió en negligencia, al
no haber diseñado y adoptado oportunamente un plan de largo plazo para el
RSDJ.
Si bien en el documento de prórroga del 7 de abril de 2008, se estableció que

la construcción de la Zona II Área 3 sería bastante sencilla, las inversiones
que tuvo que realizar PROACTIVA resultaron ser superiores a las
inicialmente previstas por la UAESP.
45

La adecuación de la zona, sin embargo, representó para PROACTIVA

altísimos costos, derivados de situaciones imprevistas, pero no imprevisibles
para la UAESP. La UAESP no suministró los estudios de suelos pertinentes y
no se pudo determinar la existencia de formaciones rocosas que implicaron
el uso de dinamita, la instalación de un nuevo dren y la instalación de
geomembrana en la margen norte de la zona, excavaciones adicionales y
recubrimientos con arcilla, mayor material geotextil y otras obras.
Por su parte, la parte convocada, en la contestación de la reforma de la

demanda expresó que desde finales del año 2007 era conocido por las
partes que la Zona VIII del RSDJ se estaba quedando sin capacidad, como
quiera que la inclusión en la prórroga de la obligación de adecuar la Zona II
Área 3, no fue algo caprichoso, sino que obedeció a la falta de capacidad que
presentaba la Zona VIII, circunstancia que fue reconocida por PROACTIVA al
suscribir la prórroga del contrato y por ende aceptar la mencionada
obligación.
Reiteró que no era posible afirmar que la ejecución de las obras para la
adecuación de la Zona II Área 3 resultaba innecesaria, puesto que la
realización de las mencionadas obras constituía una obligación contractual a
cargo de PROACTIVA, la cual fue aceptada por esta última al suscribir la
prórroga del contrato.
Sostiene que en ningún momento, la UAESP abusó de su derecho,

simplemente exigió el cumplimiento de una obligación contractual que había
sido aceptada por parte de PROACTIVA. La parte convocante, en su calidad
de empresa profesional en la realización de las actividades para las cuales
fue contratada, tenía pleno conocimiento de lo que implica realizar una obra,
como la adecuación de la zona II Área 3. La obligación a cargo de
PROACTIVA se pactó contractualmente y los costos derivados de la
realización de esta obra se encontraban reconocidos por ella, en el modelo
financiero del contrato. PROACTIVA fue contratada por la UAESP para
asumir por su cuenta y riesgo la administración, operación y mantenimiento
del Relleno Sanitario Doña Juana, incluyendo las obras de adecuación del
terreno y la operaciones de alojamiento técnico de las basuras, el diseño de
nuevas zonas de disposición final, los estudios, trámites y requerimientos
ambientales que sean necesarios, la operación y el mantenimiento del
sistema de extracción de gases del relleno, la operación y el mantenimiento
del sistema de conducción de lixiviados y el mantenimiento general del
predio.
En los alegatos, PROACTIVA reiteró que la UAESP incumplió el contrato de

concesión porque obligó a la construcción de la Zona II Área 3 en el relleno
sanitario, cuando esa obra era innecesaria. Manifestó que los motivos reales
por los cuales se le obligó a llevar a cabo tales obras fueron: i) la falta de
programación en la obtención de las respectivas licencias ambientales y ii) la
disposición de escombros y residuos sólidos de otros municipios. Dijo que el

perito técnico había calculado la pérdida de vida útil del relleno en 11.04
meses por disposición de escombros y residuos sólidos de otros municipios;
posteriormente, con referencia al trabajo del perito financiero, que este
auxiliar de la justicia verificó en el auxiliar contable el costo Zona II Área 3 por
un valor total de $213.883.648, valor actualizado a la suma de $466.529.919
(págs. 96 a 99).
La parte convocada alegó que las obras fueron necesarias, aceptadas por
PROACTIVA con la celebración al contrato y en la prórroga del contrato de
fecha 7 de abril de 2008. Que en las consideraciones de la referida prórroga
quedaron expresadas las razones de necesidad de adecuación de la Zona II
Área 3, circunstancia ratificada por la Interventoría, particularmente con el
dicho del señor Pedro Pablo Almanza. Incluso afirmó que la adecuación de la
Zona II Área 3 fue sugerida por PROACTIVA. Adicionalmente, que los costos
de la adecuación eran previsibles y a cargo del concesionario (págs. 304 a
326).
Para dar respuesta a las peticiones relativas a la Zona II Área 3, el Tribunal

considera necesario referirse, en primer lugar, al documento de prórroga
suscrito por las partes el día 7 de abril de 2008. Se trata de un acuerdo entre
los contratantes en el cual no solamente se dispone la prórroga del contrato
C-011 de 2000, sino que también se plasman obligaciones adicionales para
las partes. En lo que atañe con la temática específica, se observa dentro de
los considerandos del documento negocial (numeral veintiuno), que las
partes hicieron mancomunadamente referencia a un oficio de la Interventoría
HMV-CONCOL No. 01790 del 25 de febrero de 2008, en el que manifestó
que dada la reducción actual de la capacidad de la zona VIII –en ese
momento a 1.290.147 m3) “desde el punto de vista objetivo se justifica con
suficiencia adelantar con celeridad los trámites para iniciar lo más pronto
posible la adecuación de la Zona II Área 3 como zona de disposición
alterna… Los planos de diseño de Zona II Área 3 presentados por Proactiva
Doña Juana ESP S.A. fueron revisados y conceptuados por esta
interventoría quien se permite afirmar que son viables técnicamente… En
conclusión, la Zona II Área 3 se constituye en una pequeña zona que no
reviste complejidad técnica alguna y por tanto su adecuación y operación no
presenta consideraciones adicionales a las que se plantean en las zonas ya
construidas y operadas en el relleno Sanitario Doña Juana. Esta conclusión
también es respaldada por el actual operador”. Además, allí también se
sostuvo por los contratantes que el concesionario, en oficio radicado UAESP
03133 de 7 de abril de 2008, había formalizado en memoria técnica los
acuerdos a que se llegó sobre el particular en las mesas de trabajo, para la
operación, administración y mantenimiento de la Zona II Área 3.
En ese acuerdo de modificación del contrato, no solamente se prorrogó el

contrato y se contemplaron a cargo de la UAESP el pago de dos anticipos de
nueve mil millones de pesos para el concesionario, sino que PROACTIVA se
comprometió: i) En el numeral octavo, a presentar dentro de los 15 días

calendario siguientes los diseños definitivos y especificaciones técnicas para

la Zona II Área 3, como celda de disposición de 390.000m3; ii) En el numeral
noveno, en sesenta días calendario desde el 9 de abril de 2008, a realizar las
obras de adecuación que permitan desde ese día la disposición de residuos
sólidos; iii) En el numeral décimo, a operar la Zona II Área 3, en los términos
de operación del RSDJ; iv) En el numeral undécimo, a realizar todas las
obras de cobertura final de la zona cuando concluya la operación de
disposición.
Es más, en la cláusula tercera de la referida modificación del 7 de abril de

2008, se pactó una nueva reducción de la remuneración para el
concesionario, que llegó al 8.5% del recaudo total zonal de la concesión de
servicio de aseo en Bogotá, y también, en la cláusula tercera, las partes
expresaron: “A partir de la entrada en vigencia de la presente prórroga y
hasta el final de la concesión, el CONCESIONARIO percibirá como
remuneración, el ocho punto cinco por ciento (8.5%) del recaudo total zonal
de la concesión del servicio de aseo en Bogotá D.C., remuneración que
cubre todos los costos necesarios para el cumplimiento de todas y cada una
de las obligaciones pactadas en el contrato, sus otrosíes, adiciones y
prórrogas, así como los de inversión requeridos para la adecuación,
operación, administración y mantenimiento de la Zona II Área 3 y de la
Terraza 8 (Sur) de la Zona VIII”.
En esos términos se evidenciaron los compromisos del concesionario, como

también que los costos asumidos con la adecuación, operación,
administración y mantenimiento de la Zona II Área 3, quedaban incluidos
dentro de la remuneración general del contrato.
En tanto se trató de un acuerdo entre las partes, firmado por el concesionario

como profesional que venía ejecutando desde el año 2000 la operación del
relleno sanitario, que conocía por obvias razones todas las actividades,
complejidades, dificultades y bondades del RSDJ, mal puede venir después a
reclamar retribuciones por obras que en ese momento, con plena libertad y
conocimiento, acordó con la UAESP.
Pero, en segundo lugar, para el Tribunal otra razón le permite denegar las
esbozadas pretensiones. En efecto, el perito financiero cuando examinó la
temática propuesta por la parte convocante, determinó que dentro de la
contabilidad de PROACTIVA no había un centro de costos denominado
“sobrecostos en los que incurrió en la construcción de la Zona II Área 3”. El
perito manifestó también que no evidenció en la contabilidad de PROACTIVA
una identificación dentro de costos o subcuenta adicional donde indicara que
los registros correspondieran a sobrecostos (página 164). Por otra parte, la
suma indicada por el perito de $213.883.648 no corresponde a sobrecostos,
sino a la suma que se hallaba en el auxiliar contable por código interno costo
Zona II Área 3.

Por tales consideraciones, estas pretensiones serán denegadas.

MAYORES COSTOS INCURRIDOS POR LA
RECONSTRUCCIÓN DEL DAS.
Como declarativas subsidiarias, PROACTIVA pretende:
“Primera: Que se declare que el primer deslizamiento del DAS no ocurrió

por causas imputables a Proactiva, sino por causas imprevisibles.
Segunda: Que se declare que el segundo deslizamiento del DAS no ocurrió

por causas imputables a Proactiva, sino por causas imprevisibles.
Tercera: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en las dos
(2) reconstrucciones del DAS, como consecuencia de los deslizamientos de
que trata una o ambas de las pretensiones anteriores, no están incluidos
dentro de la remuneración de Proactiva pactada en el Contrato”.
Consecuentes condenas:

demuestre en el proceso, por concepto de la reconstrucción del DAS como
consecuencia del (los) deslizamiento(s) de que trata(n) las pretensiones
declarativas.


pago.

46


La parte convocante afirmó que un dique era un terraplén natural o artificial

construido con material en concreto, tierra armada, arcilla, entre otros
materiales, en tanto que el Dique Ambiental Sur (DAS) se construyó para que
cumpliera con dos funciones, a saber: i) servir de sitio de acopio de
excedentes de excavación de la Terraza 7 de la Zona VIII y, ii) servir de
barrera ambiental para aislar el RSDJ de la comunidad del Mochuelo Alto.
Con base en la cláusula segunda del contrato, se convino la construcción y
operación de la zona VIII del relleno, que incluía el diseño y construcción del
Dique Ambiental Sur (DAS). Luego de obtenida la licencia ambiental y de
aprobarse la construcción y operación de la Zona VIII, PROACTIVA inició el
levantamiento topográfico y determinó que la zona no tenía las condiciones
topográficas y geomorfológicas óptimas para la construcción de una nueva
celda para disponer basuras. Con unos estudios adicionales, se determinó
que a cinco metros de profundidad se cumplían con los criterios requeridos
para la construcción y operación del área, y así se construyó. Una vez
culminado el DAS, PROACTIVA solicitó un estudio de estabilidad a la firma
AGC Ltda. y se determinó que era estable.
Con ocasión de la firma de la prórroga del contrato, se tomó la decisión de

elevar el DAS, para lo cual PROACTIVA solicitó un nuevo estudio de
estabilidad, con conclusión de estabilidad, e inició la construcción, que
implicaba aumentar en doce metros la altura del DAS y en 40 metros de área
de contacto, y que se construyeron drenajes para aguas de escorrentía. Sin
embargo, cuando se estaban adelantando las labores de ampliación, se
presentó un agrietamiento en la cresta o corona del Dique, y luego un
asentamiento de tres metros. Luego de este evento, se reunieron los
representantes del concesionario, Interventoría y la UAESP para proyectar y
realizar acciones de control, mediante el empleo de puntos superficiales de
control topográfico, así como medidas para detener el movimiento del
terreno. Con ocasión de otra reunión en las oficinas de la Interventoría se
constató que se había detenido el movimiento y se convinieron actividades
adicionales para estabilizar el Dique Ambiental Sur. Se pidió a AGC Ltda. un
nuevo estudio de estabilidad, en el que se concluyó que el desplazamiento
del dique ocurrió por la presencia inesperada de materiales blancuscos
relativamente débiles y que era posible estabilizar el movimiento con un
contrapeso de 13 metros de altura, fruto de lo cual se tomó la decisión de
construir el contrapeso.
En la etapa de la construcción se presentó un nuevo asentamiento del

terreno, que produjo grietas en la parte superior y fue necesario efectuar una
nueva descarga del DAS, y se continuaron las labores de la reconstrucción
del DAS hasta febrero de 2010, fecha en que se entregó la obra a la UAESP.

La parte convocada en su contestación de la demanda rechazó el hecho

número 407 por tratarse no de un hecho sino de una definición técnica.
Aceptó varios supuestos, a saber: que PROACTIVA se comprometió a
diseñar nuevas zonas de operación; que la convocante diseñó, construyó y
operó la Zona VIII y el DAS, que se obtuvo la licencia ambiental para la Zona
VIII; que la UAESP solicitó en el año 1997 unos estudios geotécnicos e
hidrológicos a la firma Batteman, que fueron luego entregados a
PROACTIVA para la construcción de la Zona VIII, y que PROACTIVA pidió a
la firma Salazar y Ferro un estudio geológico e hidrológico de la zona, así
como un estudio de impacto ambiental, y con base en ellos efectuó el diseño
inicial de la Zona VIII, con diques de aislamiento de 40.8 hectáreas y una
capacidad inicial de 8.5 millones de toneladas; que fue otorgada la licencia
ambiental.
Manifestó no constarle que PROACTIVA inició el levantamiento topográfico y

determinó que la zona no tenía las condiciones topográficas ni
geomorfológicas óptimas para la construcción de una nueva celda para
disponer basuras. No aceptó la afirmación según la cual PROACTIVA debió
tener en cuenta para una serie de criterios geotécnicos, como la capacidad
portante del suelo, permeabilidad, geología del suelo y aguas sub-
superficiales. Tampoco, dijo, le constaba la construcción de 25 caricatas en
el área. Respecto de las características finales del Dique, dijo que debían
probarse. Respecto del estudio de estabilidad realizado por Análisis
Geotécnicos Colombianos el 24 de noviembre de 2006 que estableció que el
Dique Ambiental Sur era estable, expresó que la lógica indicaba que si se
presentó la falla ocurrida el 30 de Julio de 2009 y su causa fue un déficit en la
capacidad portante del suelo, el estudio contenía una conclusión errada o a
lo menos el estudio de suelos a que se encontraba obligó el contratista no
fue el adecuado, omitiendo en particular la importancia de la morfología
geológica más probable y común en la zona. Añadió que las inestabilidades
del terreno se evidenciaron con la falla ocurrida el 30 de Julio de 2009. Dijo
que, si el 12 de diciembre de 2008 la mencionada firma sostuvo que el DAS
era estable y permitía la realización de las obras y el 30 de Junio de 2009 el
DAS colapsó por inestabilidad del terreno, es evidente que las apreciaciones
del experto no fueron acertadas.
Respecto de la reconstrucción del dique, la UAESP reconoció que el día 30

de julio de 2009 se presentó una falla en el DAS. Que no le constaban las
reuniones entre PROACTIVA, la Interventoría y la UAESP para evaluar la
situación y tomar medidas de corrección. Reiteró que las nuevas fallas del
DAS eran igualmente imputables a PROACTIVA por deficiencias y falta de
previsión en los diseños iniciales así como en las tareas de adecuación. Que
no le constaban las obras de adecuación que debió emprender la
concesionaria.
Al responder el hecho 461, la parte convocada expresó: “Manifiesta

literalmente ‘Como resultado de los análisis de laboratorio, se consideró que

los materiales blancuzcos, arenosos, arcillosos, blandos y húmedos eran los

causantes del desplazamiento del DAS.’ Afirmación que contradice el
carácter imprevisible que la parte convocante quiere atribuirle al fenómeno
del Dique Ambiental Sur, pues es obvio que estas condiciones del terreno
debieron conocerse por el operador antes del intervenir el Dique y no en el
marco de la investigación de las causas de la falla”.
No aceptó como cierto el hecho de la entrega en febrero de 2010 del DAS a

la UAESP. Tampoco el hecho que el Dique se hubiere desplazado por
causas inimputables a PROACTIVA.
El testigo Pedro Pablo Almanza, ingeniero de HMV-ConCol, expresó que

quien propuso convertir el dique ambiental en un dique de contención de
residuos fue PROACTIVA. Afirmó que hacia el 31 de agosto de 2008 un
inspector de la Interventoría detectó unas grietas importantes en la corona
del DAS, grietas que se abrieron en menos de cuatro horas hasta más de 80
centímetros; se ordenó evacuar y al día siguiente amaneció totalmente
deslizado; el dique se hundió sobre el terreno natural, y luego se volvió a
caer. PROACTIVA siguió haciendo trabajos y “vuelve y se mueve en la
misma, y bajo el mismo fenómeno y se les mueve parte de este contrapeso.
Entonces, ellos finalmente, ya para esa época ya se estaba terminando el
contrato, ya no, o ya se les termina el, Proactiva salía el 9 de octubre de
2009, si mal no estoy. Ya a lo que se comprometen con la Unidad terminado
el contrato es a terminar, digamos, la obra de reconstrucción, pero llega
diciembre de 2009 y no la terminan; ellos finalmente, lo que hace Proactiva,
con lo cual la interventoría tampoco estuvo de acuerdo y quedó consignado
en las cartas correspondientes, es bajar la cota de diseño final del dique, si
esta era la original, la baja más de 6 metros, la baja más de seis metros, y no
hace unas actividades adicionales y unas investigaciones adicionales que
recomienda la interventoría para estar tranquilos de que eso sí va a poder
soportar finalmente los residuos” (págs. 57 a 59).
El Ingeniero Mauricio Maldonado también expresó que el dique sur poseía

una naturaleza ambiental y que luego, con base en los diseños de
PROACTIVA se convirtió en un dique de contención de residuos sólidos,
dique que no se pudo utilizar para la contención por las incertidumbres de
estabilidad y la recomendación de la Interventoría a PROACTIVA fue que no
se utilizara como dique de contención hasta tanto no se hicieran unos
estudios de estabilidad y unos estudios geotécnicos de mayor profundidad.
Indicó que PROACTIVA llevó a cabo los diseños del dique, con base en
estudio general de suelos, y también llevó a cabo los diseños para las obras
de reconformación (págs. 10 a 12, 17, 44 a 46).
Por su parte, el testigo Daniel Valderrama expresó que PROACTIVA, con

ocasión de las ampliaciones del contrato de 2008, se vio avocada a crecer el
dique ambiental sur, y luego de obtener el visto bueno ambiental procedieron
a la construcción. Expresó que la causa de hundimiento fue un fenómeno de

la sabana de Bogotá denominado laguna u ojo de pescado, de materiales

muy flojos, que falló, circunstancia que no se pudo detectar con la tecnología
disponible, “máxime si lo que teníamos que hacer lo teníamos que hacer a la
carrera, o sea, ya se nos terminaba el tiempo, ya no había donde poner
basura, estábamos a escasos tres meses, hay que hacerlo, hay que
hacerlo….”. Afirmó que le pidieron explicaciones a su consultor geotécnico
sobre las fallas presentadas y que en desarrollo de la reconstrucción del
dique fueron trabajando en la medida en que recibían los planos de
construcción, cuyos definitivos fueron entregados a la UAESP el 5 de febrero
de 2010 (págs. 28 a 31, 47 y 161 a 166).
Álvaro González, ingeniero especialista en geotecnia, asesor en su momento

de PROACTIVA a través de la sociedad AGC Ltda., manifestó que el DAS
inicialmente tenía una finalidad ambiental, pero luego se convirtió en dique de
contención de residuos. Que se presentó un desplazamiento ocurrido por una
falla del terreno, del terreno blando, que no era previsible, y que luego se
llevaron a cabo perforaciones para efectos de iniciar la recomposición del
dique (págs. 16, 17 a 20, 34, 38 a 40).
La representante legal de la UAESP en su versión de parte manifestó que los

deslizamientos del DAS no se produjeron por razones imprevisibles no
imputables a PROACTIVA. Dijo que se cambió la estructura ambiental del
dique para ampliar la capacidad de disposición de residuos, que
PROACTIVA hizo los diseños y empezaron a construirlo y cuando casi se
había terminado falló y se desbarató, y que se ha tratado de una reclamación
de la Unidad en la liquidación del contrato. Luego añadió: “No es cierto.
Precisamente, la construcción del dique sur se da en unas circunstancias
técnicas que no fueron rigurosas, la interventoría siempre le dijo a Proactiva
que los diseños de la cimentación del dique sur no cumplían con los
requisitos técnicos para garantizar su estabilidad, Proactiva adujo su
autonomía en el manejo del relleno sanitario y asumió la responsabilidad de
la construcción del dique con esos diseños, con todas las observaciones que
hizo la interventoría, en criterio de la interventoría el dique falló porque se
cimentó muy superficialmente sobre un estrato que generó inestabilidad, esa
fue la discusión que se dio para cuando se presentó la falla del dique sur y es
por eso que los costos del dique sur fueron incluidos o cobrados en la
liquidación del contrato” (págs. 9, 12 y 13).
El perito técnico expresó que el Dique Ambiental Sur surgió como un sitio de
acopio de materiales arcillosos excedentes de excavaciones construido entre
julio 2005 y febrero 2006. Que el deslizamiento del DAS ocurrió por una
sobrecarga del dique sobre el material de fundación, excediendo la
resistencia al corte de los estratos subyacentes (suelos blandos y saturados),
en los cuales se generó la superficie de falla, y trajo a colación el concepto
geológico-geotécnico presentado por el interventor HMV-ConCol (págs. 67 y
68).

Ahora bien, el perito financiero dictaminó que verificada la contabilidad de

PROACTIVA no existía un centro de costos correspondiente a mayores
costos DAS, pero si un código interno que identificó el costo general para el
Dique Ambiental Sur. Hizo un examen de la contabilidad de PROACTIVA,
observó las facturas, encontró que muchas de ellas fueron tomadas como
referencia para establecer precios de insumos y “la valoración realizada por
el Dr. Moisés Rubinstein en su anexo obedece a conceptos técnicos que no
son evidenciales en la contabilidad” (páginas 45 y 46). En el escrito de
aclaraciones y complementaciones, el perito financiero manifestó que no
pudo identificar por cada factura, qué correspondía a costos, ni qué a
sobrecostos, y que realizó la validación de las facturas referidas en el anexo
C+I% DAS.xls de Rubinstein, pero no se quiso afirmar que los costos de
dicho anexo correspondieran a sobrecostos (páginas 37 y 38).
PROACTIVA en sus alegaciones de fondo expresó que la UAESP incumplió

el contrato de concesión porque no le reconoció los costos adicionales que
debió asumir por la reconstrucción del DAS –según Moisés Rubinstein, la
suma de $2.429.645.039-, cuyo deslizamiento no le fue imputable. Insistió en
que la propia Interventoría reconoció que el deslizamiento se produjo por un
movimiento complejo en sentido SSW-NNE, ajeno a PROACTIVA, y a pesar
de ello, la UAESP la obligó a reconstruir el Dique. La obra se entregó el 21
de abril de 2010, como lo reconoció la Interventoría.
Por su parte, la parte convocada en el escrito final manifestó que los costos
de la reconstrucción no fueron reconocidos a PROACTIVA, a más que en el
acto de liquidación unilateral del contrato –Resolución No. 677 de 2010- se
estableció el incumplimiento de la obligación en la construcción del realce del
DAS por parte del concesionario y se le impuso a pagar la suma de
$1.995.000.000. Fue PROACTIVA quien tomó la decisión de conformar el
Dique Ambiental, con ocasión de la firma de la prórroga del contrato del 7 de
abril de 2008, y en desarrollo de ésta, bajo su autonomía técnica y propia
responsabilidad, decidió adecuar el DAS para que cumpliera su función de
contención de residuos. Así, se trataba de una obra que tenía una función
ambiental inicial, pero que PROACTIVA decidió utilizar para la disposición de
residuos para ampliar la capacidad del relleno, para lo cual adelantó los
estudios y diseños correspondientes. Se trató de una decisión dentro de la
autonomía técnica del concesionario. Tal y como lo expresó PROACTIVA,
añade la UAESP, cuando estaba adelantando labores de realce y ampliación
del DAS ocurrieron dos deslizamientos que afectaron el dique (30 de julio de
2009 y 23 de octubre 2009). Concluyó que las causas que generaron el
deslizamiento le resultan imputables a PROACTIVA, quien construyó el DAS
y conocía o debió conocer las condiciones geológicas, geomorfológicas,
geotécnicas, considerando además las advertencias efectuadas por la
Interventoría.
Pretende la parte convocante que se declare que los dos deslizamientos del
DAS no ocurrieron por causas imputables a PROACTIVA, sino por causas

imprevisibles y que los costos de sus reconstrucciones no estaban incluidos

dentro de la remuneración de PROACTIVA pactada en el contrato. Con base
en lo anterior, le pidió al Tribunal que se condenara a la UAESP a pagarle la
suma que se demostrare en el proceso, y los intereses moratorios
correspondientes.
Primeramente, destácase que fue PROACTIVA, en desarrollo de su

autonomía técnica, la que resolvió adecuar el Dique Ambiental Sur, con el fin
de cumplir con una de las obligaciones del contrato, prevista en el numeral
2.4. Dentro de las obligaciones asumidas por el concesionario en la prórroga
del 7 de abril de 2008, PROACTIVA se comprometió a la ampliación del
Dique Sur, con la garantía de su estabilidad y altura de llenado que
mantuviera la barrera de protección visual. Con ocasión de esta prórroga del
contrato, y bajo la finalidad de aumentar la capacidad remanente del relleno,
PROACTIVA presentó los diseños de un dique de contención, para adecuar
el DAS. En los meses de julio y octubre de 2009 ocurrieron dos
deslizamientos en el Dique Ambiental Sur. Una vez producidos estos
fenómenos, según lo expresó el perito técnico, la construcción de
contrapesos fue adoptada por el concesionario como una potencial solución
al problema de inestabilidad. Añadió el perito que el deslizamiento del DAS
se produjo por una sobrecarga del dique sobre el material de fundación,
excediéndose la resistencia al corte de los estratos subyacentes (suelos
blandos y saturados). Luego añadió que la presencia de los materiales
blandos era predecible con muestreos sistemáticos (página 70). Cuando se
le pidió aclarar su respuesta respecto del terreno, manifestó que dadas las
condiciones geológicas y geotécnicas, “se debió profundizar las
investigaciones, para asegurar la funcionalidad de las obras y disminuir el
riesgo, independientemente de los costos que generarían” (página 51 de las
aclaraciones).
Si bien existen en el proceso posiciones contradictorias respecto de las

causas que generaron los deslizamientos en el Dique Ambiental Sur,
particularmente entre lo dicho por el perito técnico y el testigo ingeniero
Álvaro González, lo cierto es que para el Tribunal no quedan claros cuales
fueron los mayores costos en que incurrió PROACTIVA para las
reconstrucciones del DAS.
En el informe Rubinstein presentó en el Anexo C+I% DAS.xls una relación de

facturas relativas a una serie de actividades relativas a costos de atención
desplazamiento y reconstrucción del Dique Ambiental Sur, por valor total de
$1.982.016.649,07, relativos a control topográfico, líneas geofísicas,
perforaciones e inclinómetros artesanales, pruebas de laboratorio, estudios
geotécnicos, adecuación del predio E-138, adecuación predio sector
suroriental zona VIII, descargues y cargues del DAS, contrapesos 1 y 2,
reparación sistema de lixiviados 30 ml, sub-drenes, reparación geomembrana
y geotextil terraza VIII y reconstrucción del DAS.

Sin embargo, lo que se evidencia es que de las facturas de PROACTIVA

incorporadas bajo ese concepto, el informe tomó un valor parcial, y que esa
valoración “obedece a conceptos técnicos que no son evidenciales en la
contabilidad”, según lo expresó el perito Jaime Ricaurte (página 46). Frente a
una solicitud de aclaración pedida por el apoderado de la convocante,
respecto de si podían inferirse criterios objetivos en su análisis contable para
identificar de las facturas referidas a los mayores costos del DAS lo
correspondiente a costos y a sobrecostos. El perito expresó: “El Perito se
permite aclarar que no fue posible identificar por cada factura que (sic)
corresponde a costo y a un sobrecosto. La verificación realizada por el perito
fue revisar físicamente y en los auxiliares contables de PROACTIVA si se
encontraban las facturas relacionadas como referencia en el ANEXO C+I%
DAS.xls y si los montos, fechas y proveedores correspondían a lo
efectivamente contabilizado… Como se mencionó en la respuesta a la
pregunta 18 del dictamen financiero y contable, se debe tener en cuenta que
muchas de estas facturas fueron tomadas como referencia para establecer
precios de compra y la valoración realizada por el Dr. Moisés Rubinstein en
su anexo obedece a conceptos técnicos que no son evidenciales en la
contabilidad… El Perito aclara que en su respuesta a la pregunta 18 del
dictamen financiero y contable, no se afirma que los costos relacionados en
el ANEXO C+I% DAS.xls correspondían con MAYORES COSTOS DAS. La
verificación realizada por el Perito fue revisar físicamente y en los auxiliares
contables de Proactiva si se encontraban las facturas relacionadas como
referencia en el ANEXO C+I% DAS.xls y si los montos, fechas y proveedor
correspondían a lo efectivamente contabilizado… El Perito aclara que lo que
se quiso manifestar en la respuesta 18, fue que se realizó la validación de las
facturas relacionadas como referencia en el ANEXO C+I% DAS.xls del Dr.
Moisés Rubinstein en la contabilidad de Proactiva, mas no se quiso afirmar
que los costos relacionados en el ANEXO C+I% DAS.xls corresponden a
mayores costos” (págs. 37 y 38 de las aclaraciones del perito financiero).
Así las cosas, el Tribunal debe concluir que no se encontraron acreditados en

el expediente los mayores valores o sobrecostos en la reconstrucción del
Dique Ambiental Sur, alegados por la parte convocante, y en esa virtud debe
desestimar las pretensiones referidas.
Para poder reconocer una suma de dinero como la pretendida, se requiere

que exista su acreditación bajo el recaudo de un medio de prueba que no
deje dudas.
En el caso concreto, además de los señalamientos del perito Ricaurte

respecto del informe de Rubinstein Lerner, puede decirse que el dicho de
éste profesional era de naturaleza contable y financiera, cuando se requería
el dicho de un ingeniero que pudiere determinar cuáles de los gastos en que
PROACTIVA incurrió se referían a los mayores valores para la
reconstrucción del DAS, y en el proceso brilla por su ausencia prueba

semejante. Por esta razón habrá de denegarse este grupo de pretensiones,

como en efecto lo dispone el Tribunal.

CONSTRUCCIÓN DEL PUENTE PEATONAL SOBRE LA
QUEBRADA “EL BOTELLO” COMO CONSECUENCIA DEL
INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP DE SU OBLIGACIÓN DE
ENTREGARLO A PROACTIVA EN BUEN ESTADO.
PROACTIVA formuló las siguientes pretensiones declarativas subsidiarias:

entregado a Proactiva, para su mantenimiento, el puente peatonal sobre la
quebrada “El Botello”, denominado “Puente del Zorro” con deficiencias en su
construcción y/o mantenimiento.
Segunda: Que se declare que el puente peatonal sobre la quebrada “El

Botello”, denominado “Puente del Zorro” se derrumbó como consecuencia
del incumplimiento de la UAESP de que trata la pretensión primera
declarativa anterior.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que el puente

peatonal sobre la quebrada “El Botello”, denominado “Puente del Zorro”
se derrumbó por causas no imputables a Proactiva.
Tercera: Que se declare que Proactiva reconstruyó el puente peatonal

sobre la quebrada “El Botello”, denominado “Puente del Zorro”.
Cuarta: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

reconstrucción del puente peatonal sobre la quebrada “El Botello”,
denominado “Puente del Zorro” no están incluidos dentro de la
Y a continuación las pretensiones de condena, a saber:

demuestre en el proceso, por concepto de la reconstrucción del puente
peatonal sobre la quebrada “El Botello”, denominado “Puente del Zorro”.




pago.

Como soporte fáctico, la convocante afirmó que con ocasión del derrumbe
del puente peatonal sobre la quebrada El Botello, denominado también el
Puente del Zorro, por razón de las fuertes lluvias en marzo de 2000, tuvo que
reconstruirlo, asumiendo gastos que no hacían parte del mantenimiento al
que se refería el contrato, pues sólo tenía respecto de éste su mantenimiento
y una garantía de seguridad a los transeúntes. Que las obras realizadas
consistieron en la construcción de gaviones para encauzar el agua en futuras
crecientes y disipar la energía producida por la velocidad del agua. Así las
cosas, concluyó, en el incumplimiento de la UAESP al entregar un puente en
condiciones precarias que condujeron a su reconstrucción, debiendo asumir
los costos derivados de su atención.
La UAESP aceptó que PROACTIVA estaba obligada por el contrato a realizar

las labores de mantenimiento del camino veredal, pero que las obras
adelantadas, en relación con el “Puente del Zorro”, se encontraban dentro de
las obligaciones a cargo de la concesionaria. Expresó que si bien era cierto
que las lluvias influyeron en la caída del “Puente del Zorro”, no lo era que los
estribos del puente estuvieran deficientemente construidos. Dijo también que
si las condiciones del puente eran tan precarias, así debió haberlo advertido
PROACTIVA en su calidad de experto en la instancia contractual pertinente.
El perito financiero manifestó que “Una vez solicitados los registros contables
correspondientes al valor de los costos en los que incurrió Proactiva para la
reconstrucción del “puente peatonal el Zorro” sobre la quebrada “El Botello”
que fueron contabilizados por Proactiva Doña Juana S.A. ESP, el Perito pudo
establecer que no están contabilizados”. Y en respuesta siguiente con
relación al cálculo de los intereses, el perito Ricaurte Junguito expresó que
“No se actualiza debido a que de acuerdo con la respuesta del numeral
anterior no se evidenció registro contable” (págs. 165 y 166).
47

El testigo Daniel Valderrama manifestó que durante los días 18 al 20 de

marzo hubo un invierno terrible, una caída de agua muy grande, que
destruyó el puente de El Zorro.
En sus alegatos finales PROACTIVA manifestó que la UAESP incumplió el

contrato de concesión por los mayores costos que debió asumir con ocasión
de la construcción del puente sobre la quebrada “El Botello”, y que la
convocada actuó de mala fe en tanto omitió informar el verdadero estado en
que se encontraba el camino veredal dentro del relleno. Se le obligó a la
convocante a asumir las labores de mantenimiento del camino y por razón
del derrumbe del puente, PROACTIVA tuvo que reconstruirlo; que el contrato
sólo imponía dos obligaciones con relación al Puente de El Zorro: su
mantenimiento y la seguridad de los transeúntes, pero días después de
asumir el manejo del relleno, el 17 de marzo de 2000, el puente se derrumbó
y tuvo que reconstruirlo a su costo, con obras de mayor envergadura
respecto de las de mantenimiento, tales como la construcción de gaviones.
Por su parte, la UAESP expresó en su escrito final que el puente fue

entregado en buen estado y que fue una creciente derivada del alto nivel de
lluvias la que socavó las bases del puente y lo debilitó. Manifestó que
PROACTIVA conocía o debió conocer las condiciones físicas y técnicas del
camino veredal incluyendo el puente, y tampoco existen en el proceso
pruebas técnicas de que el puente fue entregado en condiciones deficientes.
Afirmó, también, que las obligaciones de mantenimiento y reparación del
camino veredal en el contrato eran amplias y claras. Finalmente, dijo que no
se acreditó en el expediente el pretendido daño.
El Tribunal considera que, siendo requisito indispensable para el

reconocimiento de una indemnización monetaria la prueba del daño y su
cuantía, cuando en los autos no aparecen acreditados estos elementos, mal
puede efectuar una condena en ese sentido. Tal y como lo expresó el perito
financiero, no aparece en la contabilidad de PROACTIVA la acreditación de
gastos por este concepto. Tampoco existe una prueba técnica que exprese
qué tipo de obras y por qué valor efectuó PROACTIVA para la reconstrucción
del puente “El Zorro”, lo que impide además que el Tribunal pueda ingresar
en la asignación de responsabilidad respecto de las obras, es decir, si a la
luz del contrato, ellas estaban a cargo de la convocante o de la convocada.
Por estas razones, se impone la denegación de este grupo de pretensiones.

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP QUE DERIVÓ EN LA
NECESIDAD DE CONSTRUIR EL BOX CULVERT.
Para efectos del análisis y decisión por parte del Tribunal, se estudian a
continuación las pretensiones subsidiarias declarativas y de condena

relacionadas con el incumplimiento de la UAESP que llevó a la necesidad de

construir el Box Culvert en la vía principal.
En ese orden de ideas, la convocante formula las siguientes pretensiones

declarativas subsidiarias:

entregado a Proactiva, para su mantenimiento, la vía principal del RSDJ con
deficiencias en su construcción y/o diseño y/o mantenimiento, en el punto
específico donde se encontraba la alcantarilla de aguas lluvias tipo ARMCO
localizada en el K2+500 de la vía principal del Relleno.
Segunda: Que se declare que la alcantarilla tipo ARMCO localizada en el

K2+500 de la vía principal del Relleno se derrumbó como consecuencia del
incumplimiento de la UAESP de que trata la pretensión primera declarativa
anterior.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que el colapso de

la alcantarilla de aguas lluvias tipo ARMCO localizada en el K2+500 de la
vía principal del RSDJ ocurrida el 27 de marzo de 2000 no es imputable
a Proactiva, ni era previsible para Proactiva al momento de la suscripción
del Contrato.
Tercera: Que se declare que Proactiva construyó un Box Culvert con el

propósito de habilitar la vía principal y reparar el colapso de la alcantarilla
tipo ARMCO localizada en el K2+500 de la vía principal del Relleno, como
consecuencia del incumplimiento de que tratan las pretensiones anteriores.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que los costos

incurridos por Proactiva en la construcción del Box Culvert, no estaban
incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en el Contrato.
Cuarta: Que se declare que la UAESP está obligada a indemnizar a

Proactiva los perjuicios materiales derivados del incumplimiento de que
tratan las pretensiones anteriores, traducidos en los costos incurridos en la
construcción del Box Culvert”.
Como condena reclama:

demuestre en el proceso, por concepto de la construcción del Box Culvert.




pago.

Corresponde ahora al Tribunal determinar si, como lo postula la convocante,

mediante estas pretensiones declarativas subsidiarias la UAESP incumplió el
contrato al haber entregado a PROACTIVA, para su mantenimiento, la vía
principal del Relleno Sanitario con deficiencias en su construcción y/o diseño
o mantenimiento en el punto específico donde se encontraba la alcantarilla
de aguas lluvias tipo ARMCO, localizada en la vía principal del relleno; y que
la alcantarilla en mención se derrumbó como consecuencia del aludido
incumplimiento de la UAESP.
Igualmente habrá de determinarse si como lo pretende la convocante,

PROACTIVA construyó el Box Culvert “con el propósito de habilitar la vía
principal y reparar el colapso de la alcantarilla tipo ARMCO localizada en el
K2+500 de la vía principal del Relleno, como consecuencia del
incumplimiento de que tratan las pretensiones anteriores” y si “la UAESP está
obligada a indemnizar a Proactiva los perjuicios materiales derivados del
incumplimiento de que tratan las pretensiones anteriores, traducidos en los
costos incurridos en la construcción del Box Culvert”.
Ahora bien, como subsidiarias de las segunda y tercera pretensiones

enunciadas se pide al Tribunal que declare que el colapso de la alcantarilla
en referencia no es imputable a PROACTIVA ni era previsible para
PROACTIVA al momento de la suscripción del contrato y que “los costos
incurridos por Proactiva en la construcción del Box Culvert, no estaban
incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en el Contrato”.
Para PROACTIVA el mantenimiento de la vía principal, obligación a su cargo

de conformidad con las estipulaciones contractuales, no implicaba la
construcción o reconstrucción de obras. Al respecto precisa que la UAESP
no informó a PROACTIVA del mal estado en que se encontraba la alcantarilla
tipo ARMCO en la vía principal, la cual colapsó 18 días después de iniciada
48

la operación de RSDJ por PROACTIVA, lo cual derivó en la necesidad para

PROACTIVA de adecuar una vía provisional para evitar la interrupción en la
operación del Relleno y además construyó un Box Culvert por orden de la
UAESP para recomponer la vía principal en su trazado original. A juicio de
PROACTIVA, esas labores que hubo de emprender se derivan del
incumplimiento de la UAESP de su obligación de entregar en adecuado
estado de mantenimiento el RSDJ y, además, de su obligación de informar a
PROACTIVA del verdadero estado del Relleno y, en particular, de la vía
principal. En consecuencia, la UAESP debe indemnizar a PROACTIVA por
todos los gastos que se vio obligada a efectuar.
Para la UAESP la alcantarilla tipo ARMCO en la vía principal fue entregada

en buen estado, y si pudo haber fallado por el invierno que produjo el
desgaste de las láminas de la tubería, aunado al tiempo de construcción de
la misma, generando la necesidad de construcción del Box Culvert, son
circunstancias que han debido ser detectadas por PROACTIVA en su calidad
de experto tomando en consideración los documentos de la licitación y las
visitas realizadas al Relleno. Así mismo, el que el contratista no hubiere
participado en los diseños y construcción de la vía principal y de la
alcantarilla, no puede sustraerlo de sus compromisos contractuales, los
cuales deben analizarse y evaluarse dentro del marco del contrato de
concesión y haber sido detectada.
En el alegato de conclusión, PROACTIVA reitera que la UAESP, bien

actuando de mala fe –porque conocía el mal estado de la vía y no lo informó-
o con culpa grave –porque a pesar de ser la entidad encargada de la
supervisión del Relleno no conocía el Estado de la vía principal-, omitió
informar las malas condiciones en las que se encontraba la vía principal y la
alcantarilla ARMCO a la altura del K2+500, la cual se derrumbó a los 18 días
después de que PROACTIVA comenzara a ejecutar el contrato. Ni en el
pliego de condiciones, ni en las diferentes audiencias, ni en el contrato, la
UAESP reveló el desgaste que presentaba la vía principal y los problemas en
las alcantarillas de la misma. Si bien PROACTIVA visitó el RSDJ antes de
comenzar a ejecutar el contrato, es lo cierto que con una simple visita no es
posible conocer el estado técnico de la vía. PROACTIVA se vio obligada a
realizar una serie de obras que no estaban contempladas dentro de las
obligaciones del contrato, porque de no hacerlas sería imposible continuar
con la entrada de basuras al RSDJ.
Al estudiar la pretensión de la convocante relativa a los incumplimientos de la

UAESP por la entrega de la vía principal, el Tribunal tuvo ya oportunidad de
analizar mediante el conjunto probatorio que consta en el expediente, la
oportunidad de conocimiento previo a la celebración del contrato por parte
del contratista, sobre el estado general de la vía, las condiciones en las
cuales se entregó la obra, las causas del deterioro de la vía y, conforme al
contrato C-011 de 2000, el alcance de las obligaciones generales respecto

del Relleno Sanitario, en su conjunto, y específicas respecto de la vía

principal asumidas por el concesionario.
Para el Tribunal, en armonía con lo expresado respecto de la no prosperidad

de la pretensión sobre la vía principal, en general, este grupo de
pretensiones declarativas y de condena respecto de las obras que hubo que
emprender el contratista y que lo llevó a construir el Box Culvert en la vía
principal, a la altura de K2+500 para remplazar la alcantarilla ARMCO
construida con anterioridad a la celebración del contrato y, por ende, a su
participación como concesionario del Relleno Sanitario Doña Juana, tampoco
están llamadas a prosperar. De conformidad con el contrato C-011 de 2000,
las obligaciones a cargo del contratista en función del cabal cumplimiento del
objeto del contrato implicaban, como ya se ha señalado “Conservar y
mantener las tecnologías, equipos, bienes muebles e inmuebles que le
suministre la entidad contratante en perfecto estado de funcionamiento, y
construir, adquirir en propiedad y destinar a la concesión aquéllos que no le
sean suministrados y que se requieran para el adecuado cumplimiento del
objeto del contrato” -Numeral 1.6. cláusula segunda-. No obstante, se debe
reiterar ahora que de conformidad con el contrato el concesionario asumió
obligaciones especificas que le imponían “Efectuar el mantenimiento y
reparar la carpeta asfáltica de la vía principal existente en el relleno sanitario
Doña Juana, incluyendo la prolongación o prolongaciones que se construyan
durante el desarrollo del contrato y las obras que éstas requieren, lo mismo
que el aseo permanente de ellas” (2.1.4). Así mismo, “Realizar los trabajos
que se requieran para atender y resolver las fallas y problemas causados en
los momentos de contingencia” (2.1.12), “Pavimentar la vía que conduce a la
actual zona de operación y continuar progresivamente con la prolongación de
la vía que conduzca a las futuras zonas de operación. Las especificaciones
técnicas y de diseño para la pavimentación de la vía actual como para las
vías futuras, deberán considerar condiciones de tráfico pesado” (numeral
2.1.15) y “Realizar las demás acciones, trabajos y obras que se requieran
para mantener la totalidad del relleno en condiciones técnicas y ambientales
óptimas.” (2.1.16).
De igual manera, el Tribunal, en armonía con lo expresado en la parte

general de este laudo, debe volver acerca de la obligatoriedad del
Reglamento del Relleno Sanitario Doña Juana -Numeral 1.7 de la cláusula
segunda-. En efecto, en dicha regulación, contenida en el Decreto Distrital
608 de 1994, cuyas características y contenido material ya fueron objeto de
análisis, “El concesionario será el directo responsable de mantener a su
propio costo y en perfecto estado de funcionamiento las vías y cunetas
existentes dentro del predio del relleno sanitario Doña Juana, como son: la
vía principal pavimentada y las vías secundarias. De igual forma las que se
construyan para el buen funcionamiento de la operación de disposición de
basuras dentro de la vigencia del contrato de concesión” (numeral 1.11.).

Es decir, como ya se ha afirmado por el Tribunal, el concesionario dentro de

sus obligaciones debía no solo atender al mantenimiento de la vía principal,
sino proveer la solución de todos los inconvenientes que afectaran la
operación del relleno sanitario. Y por ello, a juicio del Tribunal, la
reconstrucción de la vía principal y la construcción de un Box Culvert para
poder garantizar la circulación de los vehículos dentro del relleno sanitario
que hubo de realizar el concesionario ante el colapso de la alcantarilla tipo
ARMCO presentada, en el tiempo, dentro de la operación del Relleno a su
cargo, encuadra de manera clara en las obligaciones contractuales por él
asumidas. Para el Tribunal, en el marco del contrato de concesión, si la vía
principal colapsaba, el concesionario debía atender las obras necesarias
para su reparación inmediata, incluyendo la atención de la estructura de la
vía y no solamente la reparación de la carpeta asfáltica, máxime como lo
explicó el perito técnico, la vía principal del relleno sanitario tenía como
funciones: i) resistir adecuadamente las cargas impuestas por el tráfico; ii)
resistir a los agentes de la intemperie en toda clase de clima; iii) presentar
una regularidad superficial tanto transversal como longitudinal para
comodidad de los usuarios; iv) tener condiciones adecuadas respecto del
drenaje; y, v) dar acceso a las diferentes zonas del relleno en condiciones
óptimas (página 94). Y de manera específica, como también lo señaló el
mismo perito ingeniero Luis F. Díaz, al hacer precisión sobre las
características y funcionalidad del Box Culvert dentro de la vía principal del
Relleno Sanitario Doña Juana, señaló que este dispositivo es indispensable
“para el tránsito de los vehículos que circulan por la vía principal del RSDJ. El
box Culvert cumple con un factor de estabilidad en la vía principal del RSDJ”
(página 113 del dictamen).
Por lo demás, el perito financiero y contable puso de presente tanto en el

dictamen inicial como en el escrito de aclaraciones y complementaciones que
en la contabilidad de PROACTIVA no existe un centro de costos
correspondiente a los mayores costos por la construcción del Box Culvert,
aunque si existe un código interno en el sistema que identifica el cargo del
costo general para K2+500 Box Culvert identificado para el periodo 2005-
2009 con el Código B 1Z00808 (página 47, respuesta a la cuestión 20).
Por las consideraciones que anteceden, las pretensiones invocadas no están

llamadas a prosperar y así lo declarará el Tribunal en la parte resolutiva.

INCUMPLIMIENTO DE LA UAESP QUE IMPLICÓ PARA
PROACTIVA EJECUTAR ACTIVIDADES ADICIONALES EN
LA ZONA II ÁREA 1.
En este acápite el Tribunal analizará las pretensiones declarativas y de

condena formuladas por PROACTIVA en torno de la ejecución de
actividades, a su juicio adicionales, que hubo de adelantar en la Zona II Área

1.
“Primera: Que se declare que la UAESP incumplió el Contrato al entregar a

Proactiva, para su operación y mantenimiento, la Zona II Área 1 en situación
sub-óptima de estabilidad y/o con defectos en su diseño y/o en su
construcción y/o en su operación.
Segunda: Que se declare que Proactiva, como consecuencia del

incumplimiento de que trata la pretensión anterior y para evaluar la
estabilidad de la Zona II Área 1, realizó ensayos de laboratorio para
determinar la densidad de la basura dispuesta por anteriores operadores y
la cantidad de lixiviados en la mencionada Área.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que Proactiva,

para evaluar la estabilidad de la Zona II Área 1, realizó ensayos de
laboratorio para determinar la densidad de la basura dispuesta por
anteriores operadores y la cantidad de lixiviados en la mencionada Área.
Tercera: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en los
ensayos de laboratorio de que trata la pretensión segunda anterior, o su
subsidiaria, no estaban incluidos en la remuneración de Proactiva pactada
en el Contrato.
Cuarta: Que se declare que Proactiva, como consecuencia del

incumplimiento de que trata la pretensión primera anterior, realizó una
perforación horizontal en la Zona II Área 1 con el propósito de instalar
tubería adicional.

realizó una perforación horizontal en la Zona II Área 1 con el propósito de
instalar tubería adicional.

perforación horizontal de que trata la pretensión cuarta anterior, o su
subsidiaria, no estaban incluidos en la remuneración de Proactiva pactada
en el Contrato.
Sexta: Que se declare que el nivel de lixiviados en la Zona II Área 1 subió

por encima de los niveles adecuados como consecuencia del derrumbe de
filtros y drenajes de lixiviados, que a su vez son consecuencia del
incumplimiento de que trata la pretensión primera anterior.
Primera subsidiaria a la pretensión sexta: Que se declare que el nivel

de lixiviados en la Zona II Área 1 subió por encima de los niveles
adecuados como consecuencia del derrumbe de filtros y drenajes de
lixiviados.
Segunda subsidiaria a la pretensión sexta: Que se declare que el

derrumbe de filtros y drenajes de lixiviados no es imputable a Proactiva,
por haber sido estos construidos antes de la suscripción del Contrato.

Séptima: Que se declare que, como consecuencia del aumento del nivel de
lixiviados en la Zona II Área 1, Proactiva construyó seis chimeneas para
garantizar la estabilidad de la mencionada Zona.
Octava: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

construcción de seis chimeneas en la Zona II Área 1 no estaban incluidos
Novena: Que se declare que Proactiva construyó trincheras en rajón y

reconstruyó el canal perimetral de la Zona II Área 1 como consecuencia del

construyó trincheras en rajón y reconstruyó el canal perimetral de la
Zona II Área 1 para la adecuada operación del Relleno Sanitario.
Décima: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

construcción de trincheras en rajón y la reconstrucción del canal perimetral
de la Zona II Área 1 de que trata la pretensión anterior, no estaban incluidos
Undécima: Que se declare que Proactiva instaló siete piezómetros y tres

inclinómetros adicionales a los establecidos contractualmente en la Zona II
Área 1 con el propósito de monitorear adecuadamente la estabilidad de la
mencionada Zona y como consecuencia del incumplimiento de que trata la
pretensión primera anterior.
Primera subsidiaria a la pretensión undécima: Que se declare que

Proactiva instaló siete piezómetros y tres inclinómetros adicionales a los
establecidos contractualmente en la Zona II Área 1 con el propósito de
monitorear adecuadamente la estabilidad de la mencionada Zona.
Segunda subsidiaria a la pretensión undécima: Que se declare que

para la UAESP era técnicamente posible prever, antes de la celebración
del Contrato, que para el monitoreo adecuado de la Zona II Área 1 era
necesario instalar los piezómetros e inclinómetros adicionales de que
trata la pretensión anterior.
Tercera subsidiaria a la pretensión undécima: Que se declare que

para Proactiva era imposible prever, al momento de celebrar el Contrato,
que para el monitoreo adecuado de la Zona II Área 1 se requerirían los
piezómetros e inclinómetros adicionales de que tratan las pretensiones
anteriores.
Duodécima: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

instalación de siete piezómetros y tres inclinómetros adicionales a los
previstos contractualmente en la Zona II Área 1, no estaban incluidos en la
remuneración de Proactiva pactada en el Contrato.
Décima tercera: Que se declare que Proactiva realizó sondeos eléctricos

verticales en la Zona II Área 1 con el propósito de evaluar correctamente las

condiciones de estabilidad de dicha Zona y como consecuencia del

Primera subsidiaria a la pretensión décima tercera: Que se declare

que Proactiva realizó sondeos eléctricos verticales en la Zona II Área 1
con el propósito de evaluar correctamente las condiciones de estabilidad
de dicha Zona.
Segunda subsidiaria a la pretensión décima tercera: Que se declare

que para la UAESP era técnicamente posible prever, antes de la
celebración del Contrato, que para la evaluación de estabilidad de la
Zona II Área 1 era necesario realizar los sondeos eléctricos verticales de
que trata la pretensión anterior.
Tercera subsidiaria a la pretensión décima tercera: Que se declare

que para Proactiva era imposible prever, al momento de celebrar el
Contrato, que para la evaluación de estabilidad de la Zona II Área 1 era
necesario realizar los sondeos eléctricos verticales de que tratan las
pretensiones anteriores.
Décima cuarta: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en
la ejecución de sondeos eléctricos verticales en la Zona II Área 1, no
estaban incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en el Contrato.
Subsidiaria a todas las anteriores: Que se declare todas, algunas o

alguna de las labores y/o trabajos ejecutados por Proactiva en la Zona II
Área 1, no estaban incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en
el Contrato”.
Como condena aspira:

Proactiva en la Zona II Área 1, de que tratan las pretensiones declarativas
anteriores, como consecuencia del incumplimiento de que trata la
pretensión primera declarativa.

pagar a Proactiva la suma que se demuestre en el proceso, por concepto
de los mayores costos incurridos por Proactiva en la Zona II Área 1, de
que tratan las pretensiones declarativas anteriores.

efectiva del pago.




Conforme lo expresado por la convocante en su demanda, la Zona II Área 1

fue diseñada y construida con anterioridad a la firma del contrato; para el
momento en que PROACTIVA debió asumir la operación del RSDJ su
estabilidad estaba seriamente comprometida. Como consecuencia de lo
anterior, PROACTIVA ejecutó labores adicionales a las enumeradas
expresamente en el contrato y a las que normalmente debía ejecutarse como
parte de la operación. Señala que la UAESP, por negligencia o por mala fe,
hizo creer a PROACTIVA que el alcance de su labor frente a la Zona II Área
1 era el que incluyó en el contrato cuando la realidad mostró que era uno
bien diferente. Esta zona tenía serios problemas, y por ello PROACTIVA tuvo
que asumir trabajos de estabilización de la misma, máxime cuando la misma
UAESP no conocía el estado de dicha zona, después del derrumbe ocurrido
en septiembre de 1997, en su adecuación y reconstrucción.
En ese orden de ideas, puntualiza la convocante que dentro del contrato

C-011 de 2000, en la cláusula 2ª se estipuló como obligación especial del
contratista respecto de la Zona II la de mantener las áreas recuperadas y las
estructuras construidas, y operar y mantener el sistema dual de evacuación
de gas y drenaje de lixiviados. Instalar un piezómetro eléctrico de cuerda
vibrátil, de iguales características a los que se encuentran instalados. Instalar
un inclinómetro de 12.0 metros de longitud en el área del dique de contención
existente. Afirma el apoderado de la convocante que su representada se vio
obligada a realizar tareas no contempladas en el contrato, por defectos en la
construcción de esa zona, la cual no fue ejecutada por PROACTIVA; alude
así a los ensayos de laboratorio para determinar la densidad y la humedad
de la basura antigua depositada en la Zona II del Relleno Sanitario a fin de
verificar los parámetros de geotecnia, dentro de los cuales se encontraba la
densidad de la basura, a partir de su estado de descomposición, y la
cantidad de lixiviados que se encontraban en el terreno. También se refiere a
que, concluidos los estudios, se determinó que no existía riesgo para la
49

estabilidad del relleno a pesar de que sí había unos niveles considerables de

lixiviados en la zona y por ello PROACTIVA presentó diferentes opciones
para el drenaje, las cuales no fueron aceptadas por la UAESP por
considerarlas demasiados costosas. Resalta que la obligación de realizar los
ensayos de laboratorio fue impuesta a PROACTIVA con posterioridad a la
celebración del contrato; en ese sentido alude a las actas de reunión de
trabajo realizadas por el consorcio Gerencia Doña Juana durante los años
2000 a 2002, que adjunta como prueba; también se hace referencia a la
perforación horizontal realizada por orden de la UAESP, con una longitud de
70 metros, la cual “no se encontraba establecida en el contrato y que, por lo
tanto, constituye una actividad adicional que debe ser remunerada a
Proactiva”, y la cual se hizo con el propósito de instalar tubería adicional que
ayudaría con el manejo de las basuras. Igualmente alude el señor apoderado
de PROACTIVA a que esta empresa, por orden de la UAESP, construyó
entre el segundo semestre del 2000 y el primer semestre del 2001, 6
chimeneas en la Zona II Área 1 con el objeto de permitir la extracción de
gases del relleno y eventualmente bombear lixiviados hacia el exterior del
mismo, obligación esta que a su juicio no se encontraba establecida en el
contrato, constituyendo así actividad adicional que debe ser remunerada a
PROACTIVA; precisa, así mismo, que la construcción de estas chimeneas se
hizo necesaria debido al alto nivel de lixiviados en la Zona II Área 1, lo cual
implicaba un riesgo para la estabilidad de la misma; esa acumulación de
lixiviados en esta zona tuvo su causa en el derrumbe de los filtros o drenajes
que habían sido construidos antes de la adjudicación de la licitación y que no
funcionaron. Al respecto insistió en la comunicación PDJ-OC-020/01 del 23
de febrero de 2001 dirigida a la Interventoría. Así mismo, menciona que
PROACTIVA también tuvo que construir trincheras en rajón y realizar la
recuperación del canal perimetral en piedra pegada en la Zona II Área 1.
Obras estas que se hicieron necesarias para manejar y conducir
adecuadamente las aguas filtradas en la Zona II Área 1, con el fin de
captarlas y conducirlas por el canal perimetral de Piedra Pegada, inicialmente
construido en geomembrana. En cuanto a la instalación de inclinómetros y
piezómetros recuerda el señor apoderado de la convocante que en el
contrato se estableció la obligación para PROACTIVA “de instalar un
piezómetro y un inclinómetro en la Zona II Área 1 del RSDJ”; sin embargo,
para medir de manera adecuada la estabilidad de esta zona, fue necesario
instalar piezómetros adicionales (7) e inclinómetros adicionales (3) en
longitud de 70 metros lineales.
Finalmente, señala que PROACTIVA se vio en la obligación de realizar un

estudio de sondeos eléctricos verticales como consecuencia de la necesidad
de ampliar el conocimiento del estado de las zonas en cuanto a la presión de
poros compuesta por gases y lixiviados. Esos estudios no se encontraban
contemplados dentro de las actividades que PROACTIVA debía realizar en la
Zona II del relleno, sin embargo PROACTIVA efectuó un estudio para sondeo
vertical en esa zona y concluye que como consecuencia de los defectos en la
composición de la Zona II por un contratista anterior a PROACTIVA, ésta se

vio obligada a realizar inversiones no establecidas en el contrato con el fin de

garantizar la estabilidad de dicha zona. Al tratarse de actividades no
previstas ni enunciadas en el contrato, la UAESP debe asumir su costo
indemnizando integralmente los perjuicios que le fueron causados como
consecuencia de la entrega de la Zona II en las condiciones antes descritas.
Para la entidad convocada, según se expresa en el escrito de contestación

de la demanda reformada y se reitera en el alegato de conclusiones, la
responsabilidad contractual de PROACTIVA implicaba proveer al
mantenimiento de la estabilidad geológica de todas las zonas de acuerdo con
los mejores parámetros técnicos disponibles en el marco de su autonomía
técnica, administrativa y financiera. Y, así mismo, la remuneración pactada
cubría integralmente los costos requeridos para alcanzar el objetivo
contractual (página 378 del alegato de conclusión, en concordancia con la
página 82 de la contestación de la demanda reformada).
El Tribunal, teniendo en cuenta las formulaciones efectuadas por

PROACTIVA deberá determinar, de antemano, si, como lo pretende la
convocante, la UAESP incurrió en incumplimiento de sus obligaciones
contractuales o no, en cuanto a las condiciones en las que entregó la
denominada Zona II Área 1 del Relleno Sanitario Doña Juana.
En ese orden de ideas, el Tribunal, al analizar las pretensiones principales

formuladas por la convocante -páginas 374 y siguientes de este laudo- ya
tuvo ocasión de establecer cómo no puede endilgarse incumplimiento a la
UAESP en cuanto a las condiciones en las que entregó el Relleno Sanitario
Doña Juana al contratista para su explotación, administración y gestión, en el
marco del contrato C-011 de 2000 y cómo, de manera particular, eran de su
conocimiento y dominio las condiciones especificas de la Zona II Área 1
donde ocurrió el derrumbe de grandes proporciones el 27 de septiembre de
1997. Del conjunto probatorio que obra en el expediente, resulta claro que las
condiciones específicas en que se encontraba esa zona fueron conocidas por
quienes, como PROACTIVA, participaron en la frustrada licitación y en la
ulterior invitación, trámite dentro del cual se realizaron informaciones -a
través de los pliegos– y visitas directas por los proponentes y oferentes.
En esas circunstancias, para el Tribunal resulta claro que no existió

compromiso por parte de la UAESP de entregar los terrenos del Relleno en
condiciones especiales diferentes a aquellas en que lo entregó y que ellas
eran plenamente conocidas por el contratista o que por lo menos no existe en
el proceso comprobación alguna de ocultamiento por parte de la UAESP
acerca de las reales condiciones del terreno. Y así las cosas la pretensión
primera subsidiaria no está llamada a prosperar.
Ahora bien, la convocante estructura la pretensión subsidiaria a la

anteriormente estudiada en la circunstancia de que debió adelantar
actividades que, si bien eran previsibles para la UAESP, para PROACTIVA

S.A. resultaban imprevisibles, excedían el objeto y las explícitas obligaciones

contractuales y no estaban comprendidas en la remuneración acordada.
Al efecto es necesario reiterar que dentro del trámite previo a la celebración

del contrato C-011 de 2000 los proponentes y oferentes tuvieron acceso, no
sólo a los documentos, sino también al Relleno Sanitario directamente y
pudieron apreciar las condiciones en las cuales debía desarrollarse la gestión
del mismo en las condiciones apropiadas conforme a los pliegos de la previa
licitación y de la invitación y en ese sentido evaluar las tareas que debían
emprenderse en función del objeto del contrato. Del mismo modo,
presentaron sus inquietudes a la Administración y obtuvieron respuestas
sobre las condiciones de la operación y la asunción de las contingencias y
eventuales mecanismos de corrección y de restablecimiento 50.
Así las cosas, al celebrar el contrato C-011 y plasmarse, en el cruce de

voluntades, las condiciones de ejecución y la consiguiente ecuación
económica del contrato, las actividades a cargo del contratista debían
resultar conocidas para éste así como las características del contrato
especifico por el cual se comprometía, es decir, un contrato de concesión
basado en la gestión por cuenta y riesgo del contratista que con tal propósito
cuenta con autonomía técnica, administrativa y financiera, como ya se ha
destacado.
Con esas connotaciones contractuales y dentro del marco del objeto del
contrato y de las obligaciones, tanto generales como especificas, debe
evaluarse en los eventos concretos la condición de imprevisibilidad que daría
lugar al restablecimiento del equilibrio financiero del contrato.
Conforme a lo demostrado en el proceso, el contratista una vez le fue

entregado el Relleno en el mes de marzo de 2000 y una vez reconocidas las
zonas ya cerradas respecto de las cuales asumió obligaciones directas para
su mantenimiento que incluían las tareas, se repite, generales y especificas,
planteó la existencia de dificultades en cuanto a la estabilidad de la Zona II
Área I mediante comunicaciones que obran en el expediente. Así mismo,
conforme a la experticia técnica, que tuvo presentes los estudios y análisis
presentados por la empresa contratista, es lo cierto que el contratista
concesionario desarrolló entre el año 2000 y Octubre de 2009, actividades
como “perforación de pozos verticales y horizontales para la extracción de
gas y extracción de lixiviados por bombeo” y “construcción de trincheras de
drenaje” que le permitieron, al término del contrato, entregar el Relleno
Sanitario en condiciones de estabilidad alta. Al decir del mismo perito técnico,
cuando respondió una pregunta de la convocante sobre si PROACTIVA
hubiese debido ejecutar las actividades de que trata la respuesta anterior
50
Obran en el expediente copias de los documentos de respuesta a las preguntas
formuladas por los oferentes dentro de la licitación y dentro de la invitación, dentro de los
cuales figura PROACTIVA.

(número 6, página 62 del dictamen rendido por Luís F. Díaz) en caso de que
a marzo de 2000 los indicadores de estabilidad del RSDJ hubieran estado
dentro de los rangos seguros para la operación, “Proactiva no hubiese debido
efectuar las actividades indicadas en la respuesta anterior en caso de que a
marzo de 2000 los indicadores de estabilidad del RSDJ hubieren estado
dentro de los rangos seguros para la operación. No debería haber realizado
acciones tendientes a elevar el nivel de estabilidad, sin embargo es
necesario considerar que los elementos que constituyen los sistemas de
drenaje requieren mantenimiento para continuar siendo operativos”.
Empero, para el Tribunal es claro que las actividades a las cuales se hace
relación no exceden el objeto del contrato y corresponden a las tareas que
dentro de su autonomía técnica, administrativa y financiera correspondía
ejecutar y a las obligaciones generales y especificas por él asumidas. De otra
parte, se reitera, el contratista conoció y pudo conocer las condiciones de
comportamiento y operatividad del Relleno Sanitario al momento de asumir
su administración y operación y por ello no se dan, a juicio del Tribunal, las
condiciones de imprevisibilidad que exige la ley para el restablecimiento del
equilibrio financiero del contrato como lo postula el concesionario.
Por otra parte, de acuerdo con el dictamen del perito financiero, dentro del
presente proceso arbitral, en su respuesta 23 (página 53) señala que no
logró evidenciar en la contabilidad de PROACTIVA una identificación de
centro de costo o subcuenta adicional donde indique que los registros
corresponden a los mayores costos mencionados en el informe de Moisés
Rubinstein anexo a la demanda que dio lugar al proceso arbitral. Aserto que
reitera en su escrito de Aclaraciones y Complementaciones al Dictamen
inicialmente rendido: “El perito aclara que lo que se quiso manifestar en la
respuesta 22, fue que se realizó la validación de las facturas relacionadas en
el Anexo C+I% Zona II Área 1.xls del Doctor Moisés Rubinstein en la
contabilidad de Proactiva, mas no se quiso afirmar que los costos
relacionados en el ANEXO C+I% Zona II Área 1.xls corresponden a mayores
costos”.
Hay que entender entonces que, como corresponde a las características del
contrato de concesión, los costos de las actividades de mantenimiento de la
Zona II Área 1 se encuentran planamente cubiertos en la remuneración del
contratista.
Por las consideraciones anteriores, se deniegan las pretensiones

declarativas y consecuencialmente de condena, formuladas por la
convocante respecto del incumplimiento de la UAESP que implicó para
PROACTIVA ejecutar actividades adicionales en la Zona II Área 1.


DISMINUCIÓN DE LA REMUNERACIÓN DE PROACTIVA
POR EL CAMBIO DE LA REGULACIÓN DE LA CRA EN
MATERIA DE INDEXACIÓN DE LAS TARIFAS DEL
SERVICIO DE ASEO
En este Acápite, el Tribunal estudiara y resolverá sobre las pretensiones

formuladas por la convocante en relación con la disminución de la
remuneración de PROACTIVA por el cambio de la regulación de la CRA en
materia de indexación de las tarifas del servicio de aseo.
Como declarativas subsidiarias plantea la convocante:
“Primera: Que se declare que la modificación en la indexación de tarifas

adoptada mediante la Resolución CRA 200 de 2001 era imprevisible para
Proactiva.

anterior se declare que Proactiva no tuvo en cuenta este método de
indexación al momento de presentar su propuesta dentro de la Licitación.
Tercera: Que se declare que la modificación en la indexación de tarifas

adoptada mediante la Resolución CRA 200 de 2001 rompió el equilibrio
económico del Contrato al suponer una remuneración inferior para
Proactiva, comparándola con la que hubiera obtenido de mantenerse la
regulación existente al momento de la firma del Contrato.
De condena:

demuestre en el proceso, por concepto de la remuneración dejada de recibir
por Proactiva como consecuencia de la modificación en la regulación sobre
indexación de tarifas.


51


pago.

Al respecto la convocante, en su demanda precisa que durante la ejecución

del contrato la CRA modificó el esquema de indexación de la tarifa de aseo
por lo cual se afecto la remuneración de PROACTIVA teniendo en cuenta la
estructura de la misma. En efecto la CRA dispuso que la indexación de la
tarifa solo podría realizarse una vez el IPC acumulado para el año
correspondiente alcanzar el 3% cuando anteriormente era mes a mes, de
conformidad con el IPC respectivo. Ello implicó un aplazamiento en la
indexación de la tarifa que, a su turno, supuso una disminución en la
remuneración de PROACTIVA comparada con la hubiera recibido bajo el
esquema anterior de indexación. Por lo tanto la UAESP debe reconocer que
se alteró el equilibrio económico del contrato y pagar a PROACTIVA los
mayores costos asociados a ese cambio.
En la contestación a la demanda reformada la parte convocada pone de

presente que los cambios de regulación en materia de indexación de las
tarifas del servicio está supeditada a lo que el sobre el particular dispone el
artículo 125 de la ley 142 de 1994, disposición vigente en la época de
celebración del contrato C-011 de 2000. Y que en seguimiento de esa
disposición legal, la Resolución 200 del 19 de enero de 2001 de la Comisión
de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) dispuso que
durante el período de vigencia de cada formula, las empresas podrán
actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en
los índices de precios que las formulas contiene. Las nuevas tarifas se
aplicarán a partir del día 15 del mes que corresponda, cada vez que se
acumule una variación de, por lo menos, un 3% en alguno de los índices de
precios que considera la formula. Cada vez que las empresas de servicios
públicos reajusten las tarifas deberán comunicar los nuevos valores a la
Superintendencia de Servicio Públicos y a la Comisión respectiva. Deberán
además comunicarlos por una vez en un periódico que circule en los
municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional.
Entonces, así mismo, la UAESP hace énfasis en que la resolución 200 de
2001 no contiene prohibición alguna a la que hace referencia PROACTIVA y
por el contrario, el incremento tarifario está autorizado de manera general en
ella a partir de enero del año fiscal correspondiente al respecto debe tenerse
en cuenta que la alteración puede derivar de un mayor ingreso y que ningún
esquema tarifaria podría, dado que eso sería un absurdo económico y
jurídico garantizar incrementos superiores al IPC en cada año y por ende

incremento de tarifas calculadas o reajustadas con base en el. Sin embargo

reitera así mismo que no hubo cambio en el esquema tarifario
específicamente en la formula de calcular el IPC ni menos respecto a la
manera como se reajustan las tarifas una vez se acumula este índice, en
monto superiores al 3%.
La UAESP señala igualmente que de acuerdo con la disposición legal citada

y con las resoluciones que la reglamentaban podrían variar las tarifas de
aseo en el mes de mayo y a partir de ahí en forma sucesiva e incremental no
necesariamente en septiembre mes que PROACTIVA utiliza como referencia,
sin establecer que ocurrió en la realidad de forma tal que con posterioridad a
septiembre pudo haber tenido derecho de reajustar la tarifa pues el
acumulado de 5.3 pudo superar el 3% en cuyo caso no existía ninguna
restricción legal y por el contrario estaba autorizado el incremento en el
monto respectivo, con fundamento en dicha disposición. La disposición de la
CRA produce el efecto de incrementar el recaudo y no disminuir lo cual está
probado en cuadro de recaudos.
Entonces, a juicio de la entidad convocada “Proactiva tenía claro

conocimiento de la actualización de las tarifas se sujetaba a las disposiciones
legales y a la reglamentación que al efecto expidiera la CRA y en
consecuencia su aplicación no puede constituir cambio en las reglas de juego
la ignorancia de la ley no sirve de excusa”.
En los escritos de alegatos de conclusión las partes reiteraron las posiciones

asumidas dentro del proceso, presentaron el análisis de las medios de
prueba allegados y sustentaron las conclusiones correspondientes.
Así, la convocante PROACTIVA reitera en su alegato que la UAESP debe

reconocerle la disminución en la remuneración por la modificación del
esquema de indexación de la tarifa de aseo por la CRA. Señala que la CRA
en su carácter de entidad reguladora de los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo, durante siete años, desde 1995, estableció, mediante
resoluciones de carácter general, la variación de la actualización que a partir
del 1° de enero de cada año podía aplicarse por los prestadores del servicio
de agua potable y saneamiento básico a las tarifas del servicio. Y conforme a
tal regulación en cada uno de estos años, las entidades prestadoras que no
aplicaran la tasa de actualización mensual a partir del 1° de enero del año
respectivo podían aplicar la tasa de actualización mensual acumulada hasta
el mes en el cual se introdujera la tarifa actualizada, de manera que al final
de cada año la indexación fuera equivalente a la variación anual autorizada
por la CRA. Por virtud de la Resolución 200 expedida en el 2001, los
prestadores del servicio de aseo se vieron obligados a actualizar la tarifa
únicamente a partir del mes en que el IPC acumulado para el respectivo año
fuera igual o superior al 3%. Y para el año 2002 la variación de actualización
sólo se aplicó desde el mes de mayo, es decir, al quinto mes del año y en un
porcentaje del 3.73%. Así las cosas, la remuneración que percibía

PROACTIVA y que dependía del recaudo del servicio de aseo, se vio

afectada, pues la tarifa era inferior al aumento real de la inflación y en
consecuencia se alteró el equilibrio financiero del contrato. Por ello el
Tribunal debe declarar que la modificación de la indexación ordenada por la
Resolución 200 de 2001 era imprevisible para PROACTIVA y
consecuencialmente rompió el equilibrio financiero del contrato y debe
condenar a la UAESP al pago del perjuicio probado dentro del proceso,
además de los intereses moratorios correspondientes.
La parte convocada reitera las formulaciones expresadas en la contestación

de la demanda en cuanto a la obligatoriedad del cumplimiento por parte de
las Empresas de Servicios Públicos, como PROACTIVA de las disposiciones
y deriva de ellas la posibilidad de cambios en la estructura tarifaria “como uno
de los claros riesgos que PROACTIVA DOÑA JUANA S.A. ESP asumía, al
igual que todas las demás ESP del país y del sistema de aseo de Bogotá”
-página 395 del escrito de alegato de conclusiones-, en observancia de sus
obligaciones derivadas precisamente del contrato C-011 de 2000 en cuanto
el contrato de concesión debe ser asumido por cuenta y riesgo del
concesionario. A juicio de la parte convocada, excluir de ese riesgo al
concesionario dentro del contrato de concesión implica eliminar un alea
esencial en este tipo de negocio de servicios públicos “que, por lo demás, la
contraparte de PROACTIVA en el Contrato, la UAESP, no podía controlar ni
quería compensar”. Así mismo señala la entidad convocada que en el evento
en que el Tribunal considere que el riesgo tarifario está excluido de las
obligaciones y circunstancias que asume por cuenta y riesgo el
concesionario, deberá tener en cuenta que la convocante debía probar que
su operación en algún momento generó perdidas en general, ya que no fue
así como lo muestran las actas de la junta directiva de la compañía y sus
estados financieros, y por otra, tampoco se tipifica en este caso de dilación
de aplicación de los reajustes de aplicación de los reajustes tarifarios un
hecho del príncipe como tal, en la medida en que el artículo 125 de la ley 142
estaba ya vigente y se podía aplicar desde mucho antes de que iniciara el
contrato objeto de la controversia”.
Para la convocada, finalmente, “suponer que la indexación en función de la

evolución mensual del IPC prevalece en el periodo comprendido entre 2002 y
la finalización del contrato no tiene sustrato económico, contractual ni mucho
menos legal, máxime cuando una regulación como la resolución CRA 200 de
2001 entró a regir legítimamente el destino de las tarifas del servicio que se
presta mediante el contrato”.
Con el fin de resolver sobre las pretensiones subsidiarias formuladas por la

parte demandante en el sentido de que se declare que la modificación en la
indexación de tarifas adoptada mediante la resolución CRA 200 del 2001 era
imprevisible para PROACTIVA y que como consecuencia de esta declaración
se declare que PROACTIVA no tuvo en cuenta este método de indexación al
momento de presentar la propuesta dentro de la licitación y que la

modificación en la indexación de tarifas adoptada mediante la resolución

CRA 200 de 2001 rompió el equilibrio económico del contrato al suponer una
remuneración inferior para PROACTIVA comparándola con la que hubiera
obtenido de mantenerse la regulación existente al momento de la firma del
contrato.
De conformidad con la ley y la jurisprudencia, tal como se ha señalado a lo

largo de este laudo arbitral, el equilibrio financiero del contrato significativo de
la ecuación económica financiera establecida de común acuerdo por las
partes a la celebración del mismo, debe conservarse durante todo el periodo
de la ejecución contractual. Al recuento jurisprudencial hecho en el numeral
2.1.2.2. cabe agregar lo sostenido por el Consejo de Estado, Sección
Tercera, en reciente sentencia de 28 de junio de 2012 (Exp. 21990):
“De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia, los requisitos para que se

configure este evento de rompimiento del equilibrio económico del contrato
que dé lugar a un reconocimiento económico a favor del contratista48 son
los siguientes:
(i) Que con posterioridad a la celebración del contrato, se presente un hecho

extraordinario, ajeno o exógeno a las partes, es decir, no atribuible a
ninguna de ellas sino que provienen o son generados por terceros. No cabe
invocar esta teoría cuando el hecho proviene de la entidad contratante,
dado que ésta es una de las condiciones que la distinguen del hecho del
príncipe, que es imputable a la entidad.
(ii) Que ese hecho altere de manera anormal y grave, la ecuación

económica del contrato.
(iii) Que esa nueva circunstancia sea imprevista o imprevisible, esto es, que
no hubiera podido ser razonablemente previsible por las partes, pues no es
aplicable ante la falta de diligencia o impericia de la parte que la invoca,
toda vez que nadie puede beneficiarse de su propia culpa. En otros
términos, el hecho excede los cálculos que las partes pudieron hacer al
contratar y que incluyen, normalmente, el álea común a toda negociación,
que el cocontratante particular está obligado a tomar a su cargo.
(iv) Que esa circunstancia imprevista dificulte a la parte que la invoca la

ejecución del contrato, pero no la enfrente a un evento de fuerza mayor que
imposibilite su continuación. La ayuda estatal procede sobre la base de que
la situación sea parcial y temporal, de suerte que el contratista no suspenda
la ejecución del contrato y continúe prestando el servicio. El hecho debe ser
posterior a la celebración de un contrato, cuyas prestaciones no estén
enteramente concluidas, pues el reconocimiento de la imprevisión busca
que se brinde una ayuda al cocontratante para que éste no interrumpa el
cumplimiento de sus obligaciones, y esa es la razón del apoyo económico.
Es decir, los efectos de la aplicación de la teoría de la imprevisión son

compensatorios, limitados a un apoyo parcial y transitorio que se le da al
contratista para solventar el quebranto o déficit que el hecho económico le

origina en el cumplimiento de las obligaciones que emanan del contrato, sin

que, por tanto, haya lugar al reconocimiento de beneficios diferentes a los
mayores gastos, costos o pérdidas que resulten de soportar la circunstancia
imprevisible, extraordinaria, grave y anormal y que haya podido sufrir el
cocontratante, o sea, como señala la doctrina, de llevarlo a un punto de no
pérdida y no de reparar integralmente los perjuicios.
En otras palabras, la indemnización en este evento, no será igual a la que

correspondería en el caso del hecho del príncipe, dado que la circunstancia
que trastornó en forma grave la ecuación contractual no es por obra de la
entidad sino que obedece a hechos ajenos a ambas partes y, en
consecuencia, la administración sólo procederá a compensar la ecuación
desequilibrada por razones de equidad y como colaboración al contratista 52.
(…)
En síntesis, con independencia de la causa que se invoque como factor de

desequilibrio económico y financiero del contrato estatal, dentro de los
requisitos necesarios para su reconocimiento y el consecuente
restablecimiento de la ecuación contractual, existen unos elementos
comunes que deben acreditarse en forma concurrente tales como la
imprevisibilidad, la alteración extraordinaria y fundamentalmente la
demostración o prueba de una pérdida real, grave y anormal en la economía
del contrato, pues no es viable inferir a priori que acontecido el hecho del
príncipe o el hecho de imprevisión haya necesariamente rompimiento del
equilibrio contractual y surja el deber de reparar”.
Por ello, es necesario determinar si como lo sostiene la demandante, la CRA

modificó el esquema de indexación de la tarifa de aseo por lo cual se afectó
la remuneración de PROACTIVA teniendo en cuenta la estructura de la
misma y si esa situación resultaba imprevisible para el contratista o no.
Como ya se ha expresado la imprevisibilidad para efectos de valorar la

incidencia de modificaciones sobrevinientes en el equilibrio contractual debe
vincularse a circunstancias que para una persona de recto y normal juicio no
podían ser previstas dentro del contexto contractual. Si bien en el ámbito de
las relaciones contractuales con el Estado las actuaciones de las autoridades
diferentes de aquella que concurrió a la celebración del contrato y que no
pertenezcan a su nivel administrativo- en este caso el nivel organizativo
Distrital o del Distrito Capital-, por principio se consideran externas a los
contratantes y pueden generar circunstancias de imprevisión para las partes,
es lo cierto que en cada caso habrá de examinarse hasta donde la actuación
52
La línea jurisprudencial del Consejo de Estado en materia de efectos del desequilibrio
económico del contrato con base en la teoría de la imprevisión, es la indemnización del
contratista hasta el punto de no pérdida, sin que éste implique el pago del lucro cesante que
éste haya podido sufrir. Posición que se encuentra reforzada por la derogatoria que de los
apartes del numeral 1 del artículo 3 de la Ley 80 de 1993 realizó expresamente el artículo 32
de la Ley 1150 de 2007.

podía ser previsible o no y la incidencia real en la ecuación económica

plasmada en el contrato.
Conforme a lo expuesto en el numeral 2.1.2.2, la cláusula 27 del contrato no

incluye los actos emanados del Estado –hecho del príncipe- ni el
incumplimiento contractual, como elementos de restablecimiento del
equilibrio económico, pero esto no quiere significar que se prescindan de
ellos en el evento de llegar a presentarse situaciones que se deriven de esas
circunstancias por constituir factores generalizados de reconocimiento;
además, en cierta medida, la parte final del parágrafo primero deja planteada
la procedencia de su aplicación en caso de modificaciones al reglamento de
la concesión como aceptación de la variación del desequilibrio económico.
En ese orden de ideas, el Tribunal tiene en cuenta que de conformidad con la

ley vigente al momento de celebración del contrato C-011 de 2000, el artículo
125 de la ley 142 de 1994 que ha de entenderse incorporado al contrato,
dispuso que durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas
podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios, aplicando las
variaciones en los índices de precios que las formulas contienen. Las nuevas
tarifas se aplicarán a partir del día 15 del mes que corresponda cada vez que
se acumule una variación de por lo menos un 3% en alguno de los precios
que considere la formula. Siempre que las empresas de servicios públicos
reajustaran las tarifas deberán comunicar los nuevos valores a la
Superintendencia de Servicios Públicos, y a la Comisión respectiva, deberán
además publicarlos por una vez en un periódico que circule en los municipios
o en uno de circulación nacional.
En la Resolución CRA-200 de 2001, dictada por la Comisión de Regulación

de Agua Potable y Saneamiento Básico mediante la cual se fijó la tasa de
actualización para las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de
acueducto alcantarillado y aseo y en cuya parte considerativa se alude a la
disposición legal citada se alude también a los artículos 73 (funciones de las
comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios) 86
(conformación del régimen tarifario) 88 (sujeción a las formulas que defina
periódicamente la Comisión para la fijación de las tarifas). Puso de presente
la CRA que la actualización de las tarifas hace parte del régimen tarifario
aplicable a los servicios públicos domiciliarios regulados por esa Comisión y
que era necesario fijar las tasas de actualización aplicable a las tarifas de los
servicios públicos domiciliarios de acueducto alcantarillado y aseo y a las
actividades complementarias de estos y a las actividades que realizan los
prestadores de los mismos en los términos de la ley 142 de 1994.
En el artículo 2, la Resolución CRA 200 de 2001 dispone que la actualización

de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo se realizará con base en el índice de precios al
consumidor, IPC nacional establecido por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística –DANE-. En el artículo 3, en materia de variación por

actualización se dispone que “Las personas prestadoras de los servicios de

acueducto, alcantarillado y aseo, actualizarán sus tarifas, a partir del 1o. de
enero de 2002, en el mes en el que el acumulado del IPC Nacional sea como
mínimo del 3%. Efectuada la primera actualización con base en lo
establecido en el inciso anterior, las personas prestadoras deberán aplicar
nuevamente el procedimiento antes descrito, de manera sucesiva”.
De conformidad con la regulación contenida en la Resolución CRA 200 de

2001, entonces, cuando se dieran las circunstancias en ella previstas y de
acuerdo con la metodología establecida, de conformidad con la pauta
establecida de manera directa por la ley 142 de 1994 se previó que a partir
del 1 de enero de 2002, siempre que el acumulado del IPC nacional sea
como mínimo del 3% las personas prestadoras actualizaran sus tarifas y que
ese procedimiento, se debería aplicar de manera sucesiva, es decir cuando
el acumulado del IPC nacional fuera como mínimo del 3%. La Resolución
CRA 200 de 2001, como norma de carácter general aplicable a los supuestos
de prestación de servicios domiciliarios, requería del desarrollo dentro de la
relación contractual.
Ahora bien, es necesario determinar, de un lado si para las partes

contratantes del contrato C-011 de 2000 –no solo para el contratista en
particular- la determinación de la CRA podría tener carácter de imprevisible o
por si el contrario en la medida en que a la celebración del contrato esté
vigente el artículo 125 de la ley 142 de 1994 con el contenido al que ya se
hizo referencia que debía ser conocido por las partes e incorporado como
norma contractual debía considerarse claramente previsible la adopción de
una regulación como la contenida en la resolución CRA 200 de 2001.
En consonancia con lo ya expresado, a propósito de la preservación de la

ecuación económica del contrato y de la necesidad, cuando fuere el caso de
restablecer el equilibrio financiero del contrato, se tiene que si bien el marco
normativo del contrato conformado por la ley 142 de 1994 y las regulaciones
generales y especificas de la Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico preveían la posibilidad de modificaciones tarifarias en
función de variaciones de IPC también establecían periodos de tiempo
específicos, con base en los cuales bien pudieron hacer sus cálculos y
estimativos de costos los proponentes y oferentes dentro de la licitación y
dentro de la ulterior invitación que culminó en la celebración del contrato
C-011 de 2000.
Precisamente, uno de los aspectos que dio lugar a inquietudes que se

plasmaron en preguntas a la Administración fue el relativo a eventuales
modificaciones en la determinación de las tarifas de aseo distritales y a las
soluciones que podrían darse con miras a restablecer el equilibrio financiero
que a partir de la ecuación económica que plasmaba en su oferta el
proponente escogido. Al respecto, en los documentos previos al contrato
quedó plasmado que en tal evento si se alterara el equilibrio se debía dar

aplicación a la disposiciones legales y contractuales que preveían el

restablecimiento al punto de no pérdida.
Entonces, para el Tribunal resulta claro que la conservación de los niveles

tarifarios vigentes al momento de contratar, con base en los cuales dentro de
los rangos porcentuales máximos establecidos en la cláusula contractual se
fijaba la remuneración del contratista de la Concesión, constituía elemento
determinante y conformador de la ecuación cuya alteración, durante la
ejecución contractual, daría lugar que se restableciera por la Administración
contratante, ya que para el contratista concesionario, como para la propia
Administración contratante aquella situación resultaba en riesgo imprevisible.
De conformidad con el estimativo de Moisés Rubinstein Lerner que se

acompañó a la demanda, debido al cambio operado para la fijación de la
tarifa de conformidad con la Resolución y su proyección y aplicación a la
remuneración del Contratista concesionario, significó una disminución de la
misma, durante el tiempo de ejecución del contrato, de $2.149’021.024,67,
equivalente a un porcentaje aproximado de 1,32%, llamado a afectar sus
ingresos esperados. Al respecto el perito financiero y contable estableció una
diferencia de $29’893.516 con respecto al cálculo hecho por Moisés
Rubinstein Lerner, de acuerdo con la siguiente tabla (Página 157 del
Cuaderno de Aclaraciones y Complementaciones del dictamen de Jaime
Ricaurte Junguito):
Tabla 124. Indexación de precios

CÁLCULOS PERITO CÁLCULOS DR. MOISES RUBINSTEIN DIFERENCIA
Monto pagado Monto que se Monto pagado Monto que se Monto pagado Monto que se
por la UAESP con debió cobrar si por la UAESP con debió cobrar si por la UAESP con debió cobrar si
indexación al IPC las tarifas de indexación al IPC las tarifas de indexación al IPC las tarifas de
Año Diferencia Diferencia
cada vez que se aseo se hubieran cada vez que se aseo se hubieran cada vez que se aseo se hubieran
acumulaba 3% de indexado al IPC acumulaba 3% de indexado al IPC acumulaba 3% de indexado al IPC
inflación mensual inflación mensual inflación mensual
(1) (2) (3) = (2)-(1) (4) (5) (6) = (5) - (4) (7) = (1) - (4) (8) = (2) - (5)
2002 13.524.440.589 13.689.730.888 165.290.299 13.524.440.589 13.689.730.888 165.290.299 - -
2003 16.782.143.755 17.062.514.830 280.371.076 16.782.143.755 17.062.514.830 280.371.076 - -
2004 21.781.512.575 22.073.021.672 291.509.097 21.781.512.585 22.073.021.682 291.509.097 (10) (10)
2005 25.081.801.534 25.393.607.119 311.805.585 25.081.801.534 25.393.607.119 311.805.585 - -
2006 26.791.280.715 27.070.569.400 279.288.685 26.791.280.715 27.070.569.400 279.288.685 - -
2007 27.999.264.566 28.548.277.465 549.012.899 27.999.264.566 28.548.277.465 549.012.899 - -
2008 20.093.378.754 20.315.918.474 222.539.720 20.093.378.754 20.286.024.947 192.646.193 - 29.893.526
2009 10.404.972.382 10.484.069.573 79.097.191 10.404.972.382 10.484.069.573 79.097.191 - -
162.458.794.870 164.637.709.421 2.178.914.551 162.458.794.880 164.607.815.905 2.149.021.025 (10) 29.893.516
En este punto anota el Tribunal que las modificaciones de la tarifa no fueron

debidas a causas imputables al contratista concesionario, ni hubo
interrupción del cumplimiento del objeto contractual en sí mismo, cual era el
servicio de disposición de las basuras del Distrito Capital y, así mismo,
consta en el expediente que la contratista puso de presente la afectación del
equilibrio financiero contractual mediante comunicación de 22 de diciembre
de 2003, la cual fue respondida en forma negativa por la UAESP con fecha

23 de marzo de 2004, por cuanto, a su juicio, conforme a la cláusula segunda

del contrato, no había lugar al reconocimiento solicitado.
En consecuencia, el Tribunal, para restablecer el equilibrio, y de acuerdo con

lo constatado por el perito financiero y contable, declarará que la UAESP
debe reconocer a PROACTIVA la suma de $2.178.914.551.
2.1.2.18. GRUPO DE PRETENSIONES RELACIONADO CON LOS

COSTOS INCURRIDOS EN LA DISPOSICIÓN DE
RESIDUOS HOSPITALARIOS.
Declarativas subsidiarias:
“Primera: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

disposición de residuos hospitalarios no están incluidos dentro de la

tiene derecho a recibir una remuneración adicional a la pactada en el
Contrato por la disposición de residuos hospitalarios”.
De condena:

Proactiva por la disposición de residuos hospitalarios en el RSDJ, por la
suma que se demuestre en el proceso, utilizando el número de toneladas de
este tipo de residuos dispuestos en el RSDJ por Proactiva multiplicada por
la tarifa por tonelada de basuras dispuestas en el RSDJ que la UAESP pagó
a Proactiva de conformidad con el Contrato.

indemnizar o remunerar a Proactiva por la disposición de residuos
hospitalarios en el RSDJ, por la suma que se demuestre en el proceso,
utilizando el número de toneladas de este tipo de residuos dispuestos en
el RSDJ por Proactiva multiplicados por la tarifa de disposición por
tonelada fijada por la CRA.

indemnizar o remunerar a Proactiva por la disposición de residuos
hospitalarios en el RSDJ, por la suma que se demuestre en el
proceso, utilizando el número de toneladas de este tipo de basuras
dispuestas en el RSDJ por Proactiva multiplicado por el costo de
disposición por tonelada de basuras en el RSDJ más el margen bruto
de Proactiva.


subsidiarias, desde la fecha en que la UAESP debió realizar cada pago, o

efectiva del pago.


Conforme a las expresiones de la demanda, PROACTIVA dispuso residuos

hospitalarios en el RSDJ durante toda la ejecución del contrato, a pesar de
que en la fórmula de remuneración de PROACTIVA no se incluyó lo
recaudado por concepto de la disposición de ese tipo de residuos.
Consecuencialmente, la UAESP obtuvo ingresos por este concepto a costas
de la labor de PROACTIVA y sin el correspondiente reconocimiento.
Frente a los hechos de la demanda la parte convocada señala cómo la

disposición de los residuos hospitalarios, así como el mantenimiento y
clausura de las trincheras utilizadas para tal fin, eran una obligación crítica y
principalísima dentro del contrato C-011 de 2000, tal como aparece
determinado en las cláusulas contractuales que a su vez determinan la
remuneración total del concesionario, en armonía con las disposiciones
legales y reglamentarias, por lo que no cabe fijar remuneraciones adicionales
para actividades cubiertas y pagadas en virtud del contrato.
En los alegatos de conclusiones las partes reafirman sus planteamientos

iniciales. En ese orden, la convocante insiste en que la UAESP incumplió el
contrato al no remunerar a PROACTIVA por la disposición de los residuos
hospitalarios a pesar de haber recibido un pago independiente que
realizaban los generadores de ese tipo de residuos por la disposición final,
pago que nunca trasladó a PROACTIVA.
A su turno, la entidad convocada reitera que la disposición final de residuos

hospitalarios estaba prevista en los pliegos que se acogieron como marco
53

para la invitación en virtud de la cual se adjudicó el contrato, y que en éste

figura como obligación a cargo del concesionario -cláusula segunda,
numerales 1.13 y 2.5.-. Así mismo, enfatiza que la UAESP negó la
remuneración adicional que reclama PROACTIVA por cuanto dentro de la
remuneración contractualmente pactada se encontraba prevista esta
actividad, con independencia de que el valor recaudado por este concepto no
haga parte del “recaudo total zonal de la concesión de aseo” -Alude a la
comunicación de 23 de marzo de 2004, de conformidad con el concepto de la
Interventoría UTCC de fecha 16 de marzo de 2004-.
Conforme a los planteamientos de la parte convocante, la UAESP, a pesar

de lo dispuesto en la cláusula sexta del contrato que imponía tener en cuenta
el porcentaje del recaudo total zonal, no incluyó en el contrato, como base
para el cálculo, los ingresos recibidos de las empresas prestadoras del
servicio público de aseo por la recolección de residuos hospitalarios, lo que
se tradujo en un menor ingreso para PROACTIVA pues sin recibir
remuneración alguna estaba contractualmente obligada a disponer dichos
residuos en una zona especial del Relleno, de acuerdo con lo estipulado en
la cláusula segunda –num. 2.5.-. A su juicio, el contrato incluyó un esquema
financiero para la remuneración de PROACTIVA en virtud del cual la
concesionaria recibiría un porcentaje de los ingresos de las bolsas zonales,
es decir, de los ingresos que correspondía a la totalidad de los recaudos
recibidos por las empresas prestadoras del servicio público de aseo y que
fueran efectivamente facturados. Esa disposición de los residuos
hospitalarios en celdas especiales le impuso costos tales como inversiones
en maquinaria, arcilla, geotextil, adecuación de una nueva celda, reparación
de la cerca eléctrica y mantenimiento y reparación del pondaje de lixiviados
de residuos hospitalarios.
Como consta en el contrato C-011 de 2000, el concesionario, además de las

obligaciones generales de que se ha dado cuenta, de manera específica se
obligó, conforme a la cláusula segunda, a “2.5. En la Zona de Residuos
Hospitalarios: “Realizar la operación técnica, administrativa y ambiental y el
mantenimiento de esta zona, efectuando las obras de adecuación necesarias
para el proceso de disposición final de residuos hospitalarios, la operación de
alojamiento de los mismos que ingresan al relleno y los cierres respectivos.
Cuantificar y caracterizar los lixiviados que se producen, llevar un control
semanal de los niveles de la piscina de almacenamiento de los lixiviados de
las celdas, poner en práctica el Plan de Contingencia para evitar reboses o
vertimientos y proponer e implantar medidas de tratamiento físico o químico
para disminuir de ser necesario el volumen de lixiviados almacenados”.
En la cláusula sexta, como ya se ha señalado a propósito de la remuneración

del concesionario, se estableció que ésta consistía en un porcentaje cuyo
máximo se fijó en el contrato inicialmente según anualidades y
posteriormente (a partir de la prórroga del 31 de agosto de 2007) en un
porcentaje fijo “del recaudo zonal total de la concesión de servicio de aseo de

Bogotá D.C.”. En la remuneración así establecida “se encuentran

comprendidos la totalidad de los costos administrativos, financieros,
operativos, de publicidad y promoción, fiscales y cualesquiera otros, así
como la retribución del capital, el trabajo y los conocimientos técnicos y
científicos del CONCESIONARIO, incluyendo las licencias de uso de
desarrollo del objeto del contrato por el CONCESIONARIO. Así mismo las
mencionadas remuneración y compensaciones económicas incluirán la
amortización de las inversiones efectuadas por el CONCESIONARIO para la
organización y puesta en funcionamiento de la concesión, siendo entendido
que EL DISTRITO no queda obligado a reintegrar suma alguna al
CONCESIONARIO por aquella parte de la inversión que no haya sido
completamente amortizada al término del plazo de la concesión” –Segundo
inciso-. “El porcentaje del recaudo total zonal, pactado con el concesionario
como retribución por la operación de disposición final en el relleno sanitario
se mantendrá constante, independientemente de la modalidad que el Distrito
Capital - UESP - adopte para recaudar y atesorar los recursos necesarios
para el pago por la prestación del servicio” -Último inciso-.
Entonces, para resolver las pretensiones formuladas, el Tribunal ha de

considerar frente al contenido contractual que la remuneración del contratista
a través del porcentaje del recaudo total zonal que servía para determinar la
remuneración de los concesionarios de RBL si la no inclusión del recaudo de
la recolección de residuos hospitalarios fue una omisión que el juez debe
suplir o si, por el contrario, obedeció a los planteamientos que en materia de
obligaciones y remuneración del concesionario acordaron las partes.
En ese orden de ideas, el Tribunal tiene en cuenta que conforme a la

cláusula sexta en la remuneración pactada, a partir de los referentes
establecidos, se comprende la contraprestación a favor del contratista por
todas y cada una de las obligaciones que asume. Y en consecuencia ha de
concluir que la remuneración del contratista no estaba determinada en
función o razón de correspondencia directa con actividades especificas, sino
a través de un porcentaje global aplicado a partir, se repite, de los referentes
aceptados y acordados por las partes. En ese sentido, el Tribunal pone de
presente que la remuneración acordada, con las bases explícitas para su
determinación incluía las actividades que se especifican en la cláusula como
proyección de las obligaciones generales también enunciadas en el texto
contractual.
Por ello no asiste razón a la parte convocante cuando señala que aun
cuando no estaba establecida en el contrato, la UAESP sí recibió un pago
por la disposición final de residuos sólidos que nunca trasladó a PROACTIVA
y que sin recibir remuneración alguna contractualmente no estaba obligada a
disponer dichos residuos en una zona especial del Relleno. No está por
demás observar, como lo aseveró dentro del proceso el testigo Mauricio
Maldonado Chaya en respuesta a una pregunta formulada por la apoderada

de la UAESP, que no hay constancia de presentación de reclamación al

respecto por parte de PROACTIVA, previa al presente proceso arbitral.
En consecuencia, por todo lo expuesto, el Tribunal deberá también desechar

la pretensión declarativa subsidiaria conforme a la cual se solicita “Que se
declare que los costos incurridos por Proactiva en la disposición de residuos
hospitalarios no están incluidos dentro de la remuneración de Proactiva
pactada en el Contrato” y a la “Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se
declare que Proactiva tiene derecho a recibir una remuneración adicional a la
pactada en el Contrato por la disposición de residuos hospitalarios”, y así se
señalará en la parte Resolutiva del presente laudo.

MAYORES COSTOS INCURRIDOS POR PROACTIVA
EN LA OPERACIÓN DE LA ZONA VII.
En este grupo de pretensiones declarativas subsidiarias busca PROACTIVA:
“Primera: Que se declare que Proactiva, para garantizar la estabilidad de la

Zona VII, instaló 69 chimeneas adicionales a las establecidas en el diseño
entregado por la UAESP.
Segunda: Que se declare que el diseño de la Zona VII entregado por la

UAESP subestimó el número de chimeneas necesarias para garantizar la
estabilidad de la mencionada Zona.
Tercera: Que se declare que la UAESP pudo haber previsto técnicamente

que el número de chimeneas contenidas en el diseño de la Zona VII
entregado a Proactiva eran insuficientes para garantizar la estabilidad de
dicha Zona.
Cuarta: Que se declare que para Proactiva era imprevisible, al momento de

celebrar el Contrato, prever que los diseños de la Zona VII entregados por la
UAESP adolecían de un error técnico en la estimación de las chimeneas.

instalación de 69 chimeneas adicionales en la Zona VII, no estaban
incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en el Contrato.
Sexta: Que se declare que, como consecuencia de la disposición de

escombros en el Relleno Sanitario, el Sistema de Conducción de Lixiviados
sufrió taponamientos.
Séptima: Que se declare que, como consecuencia de los taponamientos en

el Sistema de Conducción de Lixiviados, el nivel de lixiviados de la Zona VII
aumentó por encima de los niveles adecuados.

Octava: Que se declare que, como consecuencia del aumento del nivel de
lixiviados en la Zona VII, y con el propósito de garantizar la estabilidad de
dicha Zona, Proactiva realizó el bombeo de lixiviados a través de las
chimeneas.
Novena: Que se declare que, como consecuencia del aumento del nivel de
lixiviados en la Zona VII, y con el propósito de garantizar la estabilidad de
dicha Zona, Proactiva realizó una penetración con piezocono para evaluar la
estrategia de manejo de lixiviados en la Zona VII.
Décima: Que se declare que, como consecuencia del aumento del nivel de
lixiviados en la Zona VII y los resultados de la penetración con piezocono,
Proactiva construyó dos celdas de presión en la Terraza IV de la Zona VII.
Undécima: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en el

bombeo de lixiviados a través de las chimeneas en la Zona VII, la
penetración con piezocono y la construcción de dos celdas de presión de
que tratan las pretensiones anteriores, no estaban incluidos en la
Duodécima: Que se declare que, como consecuencia de la disposición de

escombros en la Zona VII y el aumento en la producción de lixiviados, los
lixiviados se filtraron al subsuelo, a pesar de la instalación correcta de una
geomembrana por parte de Proactiva.
Décima tercera: Que se declare que Proactiva, para corregir la filtración de

lixiviados al subsuelo, tuvo que instalar piezómetros debajo de la
geomembrana en la Zona VII.
Décima cuarta: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en
la instalación de piezómetros debajo de la geomembrana en la Zona VII de
que trata la pretensión anterior, no estaban incluidos en la remuneración de
Proactiva pactada en el Contrato.
Subsidiaria a todas las anteriores: Que se declare que todos, algunos o

alguno de los costos incurridos por Proactiva en la Zona VII, no estaban
incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en el Contrato”
(subrayado fuera de texto).
Como pretensiones de condena formula las siguientes:

Proactiva en la construcción y operación de la Zona VII, de que tratan las
pretensiones declarativas anteriores.



pago.

Expresa la convocante que el contrato C-011 de 2000 estableció las

obligaciones puntuales de PROACTIVA respecto de la Zona VII, incluyendo
el número de chimeneas, piezómetros, inclinómetros, entre otros, que su
representada debía instalar. Afirma que la UAESP incumplió el contrato al
exigir a PROACTIVA la instalación de mayores cantidades de equipos que
los establecidos en éste y, por tanto, está obligada a indemnizar a la misma
por este concepto.
Al efecto, se refiere a la construcción de chimeneas adicionales a las

establecidas en el diseño de la UAESP. Recuerda que de conformidad con el
numeral 2.3.2 del contrato, PROACTIVA tenía la obligación respecto de la
Zona VII de realizar la operación técnica, administrativa y ambiental y su
mantenimiento, efectuando las obras de adecuación necesarias para el
proceso de disposición final de desechos, la operación de alojamiento de
basuras que ingresan al relleno, la construcción de chimeneas y el sistema
dual para la extracción de biogás, la instalación, mantenimiento e
interpretación de los instrumentos geotécnicos y el cierre de esta zona. A
pesar de que en los diseños iniciales entregados por la UAESP se establecía
la necesidad de 69 chimeneas, PROACTIVA se vio obligada a elaborar un
nuevo diseño que garantizara la seguridad y estabilidad de esta zona del
Relleno (comunicación PDJ-CG-C-248 de 18 de septiembre de 2000) las
cuales no estaban contempladas en los diseños originales. También
PROACTIVA incurrió en mayores costos por actividades de bombeos de
chimeneas en la medida en que los niveles de lixiviados habían aumentado
por el incremento de las basuras recibidas, así como la llegada de
escombros al RSDJ, todo lo cual se produjo desde finales del año 2000. Por
esta causa, además, se generaron taponamientos en el sistema de
conducción de lixiviados. Así mismo, enlista otros costos por actividades no
54

establecidas en el contrato, entre las cuales señala penetración con

piezocono, construcción de celdas de presión en la Terraza IV de la Zona VII,
construcción de dos celdas de presión en la Terraza VI de la Zona VII.
Finalmente, señala que PROACTIVA instaló la geomembrana siguiendo los
requisitos técnicos para soportar el material transportado y evitar la filtración
de líquidos al subsuelo; y para obtener un sustento técnico que permitiera
determinar las medidas a adoptar, PROACTIVA instaló piezómetros debajo
de las geomembranas. Aunque reconoce que la instalación de geomembrana
hacia parte de las obligaciones de PROACTIVA en los términos del contrato,
ello no incluyó los costos adicionales para adaptar el sistema a los mayores
niveles de presión que se estaban presentando por razones no imputables a
PROACTIVA.
La UAESP, sobre los hechos anteriores, precisa que el contrato C-011 de

2000, celebrado entre las partes, debe ser apreciado de manera conjunta y
armónica con todos los documentos derivados de la relación contractual, que
PROACTIVA dada su calidad de experta de conformidad con la información
suministrada en los pliegos y demás documentos relacionados y las visitas
realizadas a las instalaciones, tuvo suficientes elementos para conocer el
estado en que se encontraba la Zona VII y prever las obras de adecuación,
mantenimiento y reparación que se requerían con el fin de incluirlas dentro
del valor de su propuesta económica. Reitera que no cabe duda de que
PROACTIVA conocía el estado y la infraestructura del Relleno para la época
en que se inició el trámite licitatorio según la propuesta presentada por
PROACTIVA a la UESP y enfatiza que todas las obras ejecutadas por
PROACTIVA se encontraban dentro del marco de sus obligaciones
contractuales y acordes con el régimen jurídico aplicable a este tipo de
contratos y no fueron producto de imposición –ni de la UAESP ni de los
interventores- ni de un incumplimiento de la UAESP. Así las cosas, todos y
cada uno de los gastos en que incurrió PROACTIVA relacionados de manera
directa o indirecta con la Zona VII (tales como: chimeneas, estudios técnicos,
bombeos de chimeneas, penetración con piezocono, construcción de celdas
de presión en la Terraza VI, instalación de piezómetros y geomembranas)
deben ser asumidos por ésta, ya que se trata de obligaciones derivadas del
contrato de concesión y que para PROACTIVA eran claramente previsibles.
En los alegatos de conclusión, las partes reiteran las posiciones sostenidas

tanto en la demanda reformada como en la contestación a la misma.
Así, PROACTIVA expresa que la UAESP incumplió el contrato pues obligó a

la empresa concesionaria a realizar actividades adicionales que no estaban
contempladas en el contrato y que representaron costos que ésta no tenía
por qué asumir; tuvo que realizar una serie de obras adicionales debido al
estado en que la misma se encontraba y fue diseñada. Para tal efecto, acude
a lo expresado por el señor perito técnico y a las expresiones del testigo
ingeniero González sobre la necesidad de la colocación de las chimeneas y
reitera que esas actividades adicionales a las contempladas en el contrato,

que tuvo que adelantar, representaron un desequilibrio económico del

contrato y que la UAESP tenía la obligación de revelar el verdadero estado
en que se encontraba la totalidad del relleno y entregar todos los documentos
que facilitarían la operación por parte de PROACTIVA.
Por su parte, la UAESP reitera que tanto en los documentos previos al

contrato como en el mismo contrato resultan claramente establecidas las
características del contrato a celebrarse, así como el objeto del mismo,
incluyendo el mantenimiento del RSDJ y el mantenimiento general del predio,
con sujeción a lo establecido en las especificaciones técnicas, informes de
diseño, planos de construcción, manuales de operación y mantenimiento,
planes de salud ocupacional y seguridad industrial, memorias y planos de
diseños, reglamento de concesión y plan de manejo ambiental, y con el
cumplimiento de estipulaciones contractuales, el pliego de condiciones, sus
adendos y aclaraciones, que fuera habilitado para el nuevo proceso de
los anteriores documentos y la normatividad vigente, documentos éstos que
hacen parte integral del contrato. Luego alude a los testimonios practicados
dentro del proceso mediante los cuales queda claro que era una obligación
del concesionario, fundamental, la de verificar las condiciones de estabilidad
del relleno durante la operación; alude también el alegato de la UAESP a que
los riesgos de inestabilidad y, por ende, la exigencia de mayores medidas
para controlar la inestabilidad en la zona eran previsibles y se encontraban
dentro de las obligaciones su cargo. El perito Luis Díaz señaló también que
entre las diferentes medidas que se deben adoptar para garantizar la
seguridad y estabilidad de una zona se encuentra la extracción de gases,
actividad ésta que normalmente se debe ejercitar luego del cierre de la zona.
También señala la UAESP que los taponamientos en la red de lixiviados no
fueron producto de la disposición de escombros ni de conducta alguna
atribuible a la UAESP y que el incremento en la producción de lixiviados se
generó por causas imputables a PROACTIVA, o por la deficiente,
inapropiada y mala cobertura temporal de los residuos en la zona de
disposición.
Finalmente, la UAESP solicita, como conclusión, que sean desestimadas en

su integridad las pretensiones sobre mayores costos incurridos por
PROACTIVA en la zona VII.
El Tribunal deberá estudiar, entonces, si las labores realizadas por

PROACTIVA dirigidas a garantizar la estabilidad de la zona VII, estaban o no
previstas dentro del contrato C-011 de 2000 o, por el contrario, significaban
actividades que excedían el objeto contractual y cuyo costo no estaba
incluido en la remuneración de PROACTIVA, pactada en el contrato.
De nuevo, debe recordar el Tribunal la existencia de obligaciones de carácter

general a cargo del contratista, de las cuales se ha dado cuenta, y
obligaciones de carácter específico, en relación con el Relleno Sanitario en

su conjunto y respecto de zonas determinadas del mismo. Las obligaciones

de carácter específico atinentes a la Zona VII, una de las zonas de
disposición -numeral 2.3- en el momento de celebración del contrato, se
precisan así en el numeral 2.3.2. de la cláusula segunda del mismo: “Realizar
la operación técnica, administrativa y ambiental, efectuando las obras de
adecuación necesarias para el proceso de disposición final de desechos, la
operación de alojamiento de basuras que ingresan al Relleno, la construcción
de chimeneas en el sistema dual para la extracción de biogás, la instalación,
mantenimiento e interpretación de los instrumentos geotécnicos y el cierre de
esta zona”.
En ese contexto convencional, se debe señalar que el Manual de Operación

y Funcionamiento -Diseño del Relleno Sanitario Doña Juana- Zona VII (Abril
9 de 1999), inicialmente adoptado por la UAESP, Ficha Z7-04 “Cobertura
final y chimeneas de extracción de gas”, expresó la descripción del sistema,
su finalidad, los procedimientos de funcionamiento y la oportunidad de
construcción de las chimeneas de extracción de gas, así como las
características de éstas. De manera explícita se indicó que: “Las chimeneas
se construirán a partir del año 1 de colocadas (sic) la basura y se localizarán
de acuerdo con lo especificado en los planos de diseño. Estas chimeneas
presentan una estructura necesaria para que en el futuro se pueda instalar
una red de extracción forzada de gas que permitan (sic) su conducción hasta
una planta para su procesamiento y utilización. La extracción forzada de gas
podrá ser implementada además, como medida preventiva ante la posible
acumulación de gas en el interior del relleno y prevenir de esta manera la
presencia de presiones de poros que puedan (sic) disminuir factores de
seguridad del relleno”55.
En la etapa previa a la celebración del contrato C-011, PROACTIVA tuvo

ocasión de conocer las condiciones fácticas del RSDJ y las características de
la relación convencional dentro del modelo de concesión con su régimen
especifico de obligaciones, derechos y deberes, como ya se ha señalado al
reseñar su participación a través de observaciones sobre el Pliego de
Condiciones y la invitación a contratar preparados por la UAESP.
Conforme a los documentos que obran también en el proceso 56, PROACTIVA

presentó modificaciones al diseño inicialmente elaborado por la UAESP y
ejecutó las obras y actividades correspondientes para asegurar la estabilidad
de la Zona VII, dadas las características de la misma. Actividades que, como
corrobora el dictamen del perito técnico, se comprenden entre las que deben
ser ejecutadas para la adecuada operación de los rellenos sanitarios.
55
Exhibición de documentos por parte de la UAESP, segunda parte, DVD folio 134 del
Cuaderno Exhibiciones de documentos, Carpeta:\UAESP-ENTREGA DOCUM\2.9\Planos y
Diseños\5. ZONA VII\5.5 MANUAL DE OPERACION Y MANTENIMIENTO\diseño zona VII-
Manual opera.
56
Carpeta 13 de los Anexos de la Reforma de la Demanda, folios M26 y M27, M40 y ss.,
M90 y ss.

En ese ámbito, el Tribunal ha tenido presentes las comunicaciones cruzadas

entre PROACTIVA, la Interventoría del contrato y la Gerencia, incorporadas
en la Carpeta 13 de Anexos de la Reforma de la Demanda57 de las cuales
infiere el Tribunal que por iniciativa y a solicitud de PROACTIVA se propuso
un cambio en las especificaciones de las chimeneas, con aumento del
número de las mismas, y en su ubicación, y se elaboraron los planos de
diseño, permaneciendo iguales los demás términos del Manual de Operación
de la Zona (Comunicaciones C-964.R.7.20/491 de 11 de septiembre de 2000,
de la Interventoría, comunicación PDJ–CG-C.244 de 12 de septiembre de
2000, comunicación PDJ–CG-C.245 de 13 de septiembre de 2000, Nota de
Campo C- 964.R.12.9/36 de 13 de septiembre de 2000 y la comunicación
PDJ-CG-C-248 de 18 de septiembre de 2000).
Destaca el Tribunal la Memoria de justificación para la revisión de la ficha

Z7-04 del Manual de Operación de la Zona VII de fecha abril 24 de 2001,
preparado por PROACTIVA, donde se proponen las modificaciones respecto
del sistema de evacuación de gases y de la cobertura final, y la Nota de
Campo de gerencia C-964.R 12.9/170 de 16 de mayo de 2001 dirigida por el
Consorcio Gerencia Doña Juana a PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.
(Att. Ingeniero Daniel Valderrama S.), donde se expresa que conforme a lo
acordado en la reunión del Comité de Estabilidad del día 6 de mayo de 2001,
“…tenemos las siguientes observaciones”:
“1. El Concesionario puede iniciar la construcción de las chimeneas de

acuerdo con los esquemas incluidos en la "Memoria de justificación para la
revisión de la ficha Z7-04 del “Manual de Operación de Zona VIl". Sin
embargo este hecho no implica aprobación de la Gerencia para el nuevo
esquema propuesto por Proactiva.
2. Reiteramos lo expuesto en nuestra Nota de Campo No. C-964.R.12.9/165
de mayo 11 de 2001 en cuanto que el diseño propuesto por el
Concesionario, es menos eficiente comparado con el diseño original de
Himtech.
Por esta razón el Concesionario debe revisar el caudal de gas para el
diseño y recalcular la separación de las chimeneas para diámetros de 0.90 y
1.20m.
3. El Concesionario tiene el compromiso de modificar el espaciamiento de
las chimeneas y/o perforar intermedias, en el caso que los cálculos
definitivos muestren que para garantizar la eficiencia del diseño original, se
requiere modificar el esquema propuesto.
4. Consideramos importante tener en cuenta la colocación de un elemento o
material de protección o aislante, para que no haya contaminación del rajón
57
Entre ellas: Comunicación C.964.R.7.20/491 del 11 de septiembre de 2000 (folio M145),
comunicación PDJ-CG-C.244 del 12 de septiembre de 2000 (folio M105), comunicación PDJ-
CG-C.245 del 13 de septiembre de 2000 (folio M90), Nota de Campo de Gerencia
C-964.R.12.9/36 del 13 de septiembre de 2000 (folio M144), comunicación PDJ-CG-C-248
del 18 de septiembre de 2000 (folio M89), Nota de Campo C-964.R.12.9/170 del 16 de mayo
de 2001 (folio M137) y comunicación PDJ-RL-693/01 del 10 de octubre de 2001 (folio M26).

con la arcilla que se va a colocar en los tres últimos metros del cuerpo de la
chimenea.
5. Solicitamos a Proactiva indicarnos el método constructivo de las
chimeneas, para garantizar que la tubería quede centrada en la perforación
y no sea dañada por el rajón durante el proceso de llenado. Además
notamos con preocupación que la caída de bloques de rajón de 10" desde la
superficie puede generar chispas que a su vez produzcan una explosión
debido a la presencia de gas, por lo tanto sugerimos utilizar rajón de tamaño
máximo 4" y tomar todas las medidas de seguridad necesarias para la
protección del personal y del equipo durante el desarrollo de ésta actividad,
teniendo en cuenta los riesgos anteriormente mencionados”.
Si bien es cierto que la parte convocante en sus pretensiones se apoya en el

dictamen técnico que obra en el expediente, es necesario poner de presente
que las expresiones del perito que se incluyen en el alegato de conclusiones
dentro del contexto en que fueron emitidas, al responder precisamente el
cuestionario propuesto por PROACTIVA se refieren de manera general a las
tareas que se deben cumplir en relación con un Relleno Sanitario para
garantizar su estabilidad. Se trata de obligaciones, como ya se ha recordado,
que asumía el contratista concesionario por su cuenta y riesgo y dentro de la
autonomía técnica, administrativa y financiera acordada, y en armonía con
las reglas legales propias de la contratación administrativa y del contrato de
concesión.
Así las cosas, para el Tribunal resulta claro que para el cambio de diseño del
sistema de operación de la Zona VII no medió una imposición de la UAESP
sino que se evidencia la iniciativa del contratista concesionario, que en
ejercicio de su autonomía técnica, administrativa y financiera y dentro del
marco propio de la gestión contractual, propuso, desarrolló y ejecutó las
medidas que estimó más adecuadas para realizar el objeto contractual en lo
relacionado con la Zona VII del Relleno.
De otra parte, el perito financiero y contable, al ser preguntado sobre si en la

contabilidad de PROACTIVA existía o no un centro relativo a mayores costos
correspondientes a mantenimiento de la estabilidad de la Zona VII, qué
valores se contabilizaron en él y qué porción de los costos reflejados en el
Anexo C+I% Zona VII.xls del informe de Moisés Rubinstein se encuentran allí
contabilizados, respondió que no se evidencia un centro de costos
correspondiente a mayores costos de mantenimiento de la estabilización de
la Zona VII. Precisó que sí existe un código interno en el sistema que
identifica el cargo de costos generales para la Zona VII, con base en el cual
el perito pudo determinar los valores que se contabilizaron en él y qué
porción de los costos reflejados en el anexo respectivo del doctor Rubinstein
se encuentran allí contabilizados y determinó la tabla dentro de la cual se
muestran (Página 54 del dictamen). No obstante, como en otros temas
propuestos a su experticia, señala que “no logró evidenciar en la Contabilidad
de PROACTIVA una identificación del centro de costo o subcuenta adicional
donde indique que estos registros corresponden a rubros de los mayores

costos mencionados” (página 55); respecto a la fecha de causación, con la

comprobación física y contable el perito verifica que el indicado en el Anexo
C+I% Zona VII.xls del informe de Moisés Rubinstein corresponde a la fecha
causada de las facturas allí descritas, tal como se evidenció en el en el
ANEXO 19 CONTAB ZONA VII FACTURAS.xls, pero no se logró evidenciar
en la contabilidad si corresponde a un sobrecosto específicamente -No. 25
(Pagina 55)-.
En armonía con el dictamen pericial, concluye el Tribunal que los costos

asumidos por el contratista en la ejecución de las actividades por él
desarrolladas en la Zona VII del Relleno Sanitario, no corresponden a
mayores costos ni a costos extraordinarios no comprendidos dentro de la
remuneración acordada en el contrato.
En consecuencia, las pretensiones respecto de los mayores costos incurridos

por PROACTIVA en la operación de la Zona VII no están llamadas a
prosperar y así lo declarará este Tribunal en la parte resolutiva.

FUMIGACIÓN DE BARRIOS ALEDAÑOS.
“Primera: Que se declare que Proactiva, por instrucciones de la Alcaldía

Mayor de Bogotá D.C. y/o de la UAESP, pagó con cargo a su patrimonio las
fumigaciones de los barrios aledaños al Relleno Sanitario.
Segunda: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

fumigación de los barrios aledaños al Relleno Sanitario, no estaban
incluidos en la remuneración de Proactiva pactada en el Contrato”.
De condena:

demuestre en el proceso, por concepto de los costos incurridos por
Proactiva en la fumigación de los barrios aledaños al Relleno Sanitario.




pago.

De conformidad con las expresiones de la convocante, PROACTIVA, por

orden de la UAESP, realizó la fumigación de barrios aledaños al RSDJ; esta
labor no fue estipulada en el contrato y por lo tanto fue ejecutada sin
remuneración. Precisa que esa obligación se derivó de un compromiso de la
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. con la comunidad aledaña al RSDJ de
realizar una fumigación, obligación ésta que fue trasladada a PROACTIVA
sin remuneración alguna.
En la contestación de la demanda, la UAESP expresa que la Alcaldía Mayor

de Bogotá realizó acercamientos con la comunidad de Mochuelo Alto para
buscar, de manera conjunta, soluciones a la incomodidad que le causaba la
grave invasión de moscas que se había presentado en el sector, todo como
consecuencia del inadecuado manejo que PROACTIVA le estaba dando al
cubrimiento de las basuras. Aclara que se efectuaron sendas reuniones entre
la UAESP, la Interventoría y PROACTIVA con el fin de concertar e
implementar un plan de choque para afrontar esta problemática, y que como
consecuencia de dichas reuniones, PROACTIVA se obligó a ejecutar una
serie de medidas relacionadas con el cubrimiento de las basuras, y así
mismo se comprometió a realizar fumigaciones tanto en el interior del Relleno
como en Mochuelo. Por dicha razón, enfatiza, cualquier gasto directa o
indirectamente relacionado con la fumigación efectuada en el Mochuelo -o en
cualquier otro barrio aledaño- debe ser asumido por PROACTIVA. A su juicio,
resulta completamente antijurídico y antiético que ahora se pretenda una
indemnización o el restablecimiento económico del contrato por unos gastos
que jurídicamente -tenía la obligación legal y contractual- le correspondía
asumir y a los cuales había accedido.
En los alegatos de conclusiones las partes reiteraron las posiciones

sostenidas dentro del Proceso. PROACTIVA hace énfasis en que la labor
adelantada no fue estipulada en el contrato y, por tanto, fue ejecutada sin
remuneración. Que esa obligación, que correspondía al Distrito Capital, le fue
58

trasladada por la UAESP a PROACTIVA a pesar de que el Distrito no requirió

a la concesionaria para llevar dicha actividad a cabo y a pesar de que
PROACTIVA no participó en las reuniones de concertación con la Alcaldía.
Que la UAESP solicitó que la concesionaria efectuara las labores de
fumigación y ésta contrató para tal efecto a la empresa Continental de
Fumigaciones Ltda., como consta en facturas de venta que obran en el
expediente, donde se expresan las actividades cumplidas y el monto
correspondiente, que deben ser reconocidos, así como los intereses
moratorios legalmente establecidos.
La UAESP, a su turno, con alusión a los documentos aportados al proceso

-informes de Interventoría- reitera que la labor de fumigación fue acordada
por las partes en el contrato aun cuando en las reuniones con la comunidad
PROACTIVA no hubiere participado. Y finalmente reitera que las
pretensiones de la empresa convocante sean desestimadas en su integridad
y se declaren probadas las excepciones oportunamente invocadas.
Dentro del proceso se encuentra demostrado que por virtud de la situación

presentada en la vereda Mochuelo Alto a raíz de la proliferación de vectores
(moscas) que incomodaba de manera grave a la comunidad, la Alcaldía
Mayor de Bogotá realizó acercamientos con la comunidad para buscar
soluciones al problema sanitario que se había suscitado y adelantar un plan
de choque que incluyó actividades de fumigación a las que se comprometió
la Alcaldía Mayor. Está demostrado, igualmente, que PROACTIVA contrató a
Continental de Fumigaciones Ltda., especializada en esa actividad, y asumió
los costos correspondientes, tal como resulta corroborado por el dictamen
financiero y contable que obra en el proceso mediante la verificación de que
si bien no existe un centro de costos correspondiente a costos de fumigación
de barrios aledaños, sí existe un código interno que identifica el cargo del
costo general para fumigación de barrios. Y que revisado ese código interno,
el auxiliar contable generado por el sistema permitió identificar un monto total
de $72.744.000 entre abril de 2009 y octubre de 2009 -ANEXO 66 AUX
CONTABLE FUMGACIÓN BARRIOS ALEDAÑOS.XLSX- (Tabla 178, página
166 del dictamen).
Debe ahora el Tribunal determinar si, como lo afirma PROACTIVA, tal

actividad excede los compromisos contractuales a su cargo o si, por el
contrario, está comprendida en el objeto contractual y, por ende, sus costos
deben considerarse incluidos en la remuneración estipulada.
En este orden de ideas, ha el Tribunal de reiterar que el contrato C-011 de

2000 se celebró con el objeto que se expresa en la cláusula primera:
“OBJETO: Por el presente contrato el CONCESIONARIO asume por su
generados en Santa Fe de Bogotá, incluyendo las obras de adecuación del

relleno sanitario, el diseño de las nuevas zonas de disposición final, los

estudios, trámites y requerimientos ambientales y de otra índole que sean
necesarios para la operación y mantenimiento de estas zonas, la operación y
el mantenimiento del sistema de extracción de gases del referido relleno, la
operación y el mantenimiento del sistema de conducción de lixiviados y el
mantenimiento general del predio, todo ello con sujeción a lo establecido,
entre otros, en las especificaciones técnicas, informes de diseño, planos de
construcción, manuales de operación y mantenimiento, planes de salud
ocupacional y seguridad industrial, memorias y planos de diseños,
reglamento de la concesión y plan de manejo ambiental, y con el
cumplimiento de las estipulaciones contractuales, el pliego de condiciones,
sus adendos y aclaraciones, que fuera habilitado para el nuevo proceso de
los anteriores documentos y la normatividad vigente, todos ellos documentos
que hacen parte integral del presente contrato”.
Así mismo, conforme al texto del contrato es claro que el objeto convenido
por las partes, debe cumplirse, entre otros condicionamientos, con
observancia de los trámites y requerimientos ambientales y que según se
estipula en la cláusula segunda, el contratista asumió, entre sus obligaciones,
la de cumplir en todo momento, tanto en calidad como en oportunidad, las
obligaciones de la licencia ambiental de la Zona VII y el Plan de Manejo
Ambiental de las zonas futuras -numeral 1.1.-. Y respecto de las zonas
nuevas por disponer, el concesionario se obligó a elaborar los estudios y
realizar las actuaciones y trámites que sean necesarios para obtener la
licencia o la autorización ambiental requerida en los términos de la ley y en el
estado en que se encuentre la actuación administrativa, y obtener las demás
autorizaciones y permisos que sean necesarios para realizar la operación
ambiental y el mantenimiento de estas zonas -numeral 2.4. cláusula
segunda-.
Ahora bien, el Tribunal señala que de conformidad con las resoluciones

expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-,
organismo competente al efecto, el Distrito, como titular de la licencia
ambiental debe cumplir frente a las autoridades ambientales y frente a la
comunidad los requerimientos ambientales que surgen en torno del manejo
del Relleno Sanitario.
De otra parte, la precisión del objeto contractual en los términos ya

expresados significa que si bien el concesionario debe observar, en la
ejecución de la gestión, las normas y pautas ambientales del Plan de Manejo
Ambiental y de la licencia ambiental conforme a la cual deben desarrollarse
las actividades de operación del Relleno Sanitario, es lo cierto que no toda
actividad que se derive del Plan de Manejo Ambiental puede serle imputable
al concesionario. Hay acciones que corresponderán en todo momento a la
autoridad titular de la licencia ambiental, como aquellas que entrañan
compromisos con la comunidad para el cumplimiento de las condiciones

apropiadas de salubridad y saneamiento cuya eficaz proyección en el ámbito

social requieren siempre de la presencia y ejercicio de potestades inherentes
a las autoridades públicas.
La UAESP –en ese momento UESP- en escrito suscrito por su gerente, Luz
Stella Cardoso Luna, y dirigido a la CAR, anotó: “Artículo 16: Se solicita la
eliminación del presente artículo, por cuanto se le impone al Distrito la
asignación de una partida específica para atender la ejecución del Plan de
Manejo Ambiental y Social y el Plan de Mitigación del Proyecto, cuando esta
labor le corresponde al concesionario del relleno sanitario, según consta en
el Contrato de Concesión C-011 de 2000, del cual adjunto al presente se
remite copia; y en el evento en que los requerimientos de la CAR desborden
los límites contractuales, estos serán asumidos por el Distrito Capital en su
oportunidad, de conformidad con los rubros legalmente aprobados y
previstos en su presupuesto, atendiendo las normas que regulan la materia”
(folio 25 del Cuaderno Respuesta Oficio No. 10 CAR. Subrayas fuera de
texto).
Pues bien, a juicio del Tribunal esto es lo que sucede tratándose de acciones
como las campañas de fumigación que sólo pueden adelantarse con la
iniciativa y dentro de las pautas que en el marco de sus deberes respecto del
ambiente, adopte la autoridad competente, esto es, la entidad pública
correspondiente, para el caso el Distrito Capital. Naturalmente que dejando a
salvo las responsabilidades y acciones directas que en el interior del Relleno
debe adelantar el concesionario en cuanto operador del mismo, y dentro del
marco significado por el objeto contractual acordado, para asegurar
condiciones ambientales apropiadas, conforme a los términos de la
mencionada licencia ambiental y del Plan de Manejo Ambiental.
Para el Tribunal, adquiere relevancia lo previsto en el objeto del contrato,

cuando dice: “Por el presente contrato el CONCESIONARIO asume por su
generados en Santa Fe de Bogotá, incluyendo las obras de adecuación del
relleno sanitario, el diseño de las nuevas zonas de disposición final, los
estudios, trámites y requerimientos ambientales y de otra índole que sean
necesarios para la operación y mantenimiento de estas zonas”, o sea, las
que corresponden a los sectores de operación.
Y, todo lo anterior, sin perjuicio de que el operador del Relleno Sanitario, en

cuanto colaborador de la administración, puede poner a disposición su
capacidad técnica y de logística, aunque ello pueda exceder el preciso
ámbito del objeto contractual como a juicio de Tribunal sucede en el supuesto
de las campañas y acciones de fumigación que para mitigar y aminorar los
efectos de las invasiones de vectores (moscas) en las zonas aledañas al
Relleno hubo de adelantarse.

Como surge de los informes de avance rendidos por el Consorcio HMV

Ingenieros Ltda. - Consultoría Colombiana S.A., en cumplimiento de la
interventoría integral para los contratos que el Distrito celebre o haya
celebrado relacionados con el Relleno Sanitario Doña Juana, durante 2009
se realizaron fumigaciones no sólo dentro del plan de choque adoptado por
razón de la temporada de mayor incidencia de vectores –época de no
lluvias-, sino también de manera permanente dentro del plan articulado entre
Distrito - UAESP, comunidades y operador del Relleno. En esos informes
mensuales (que comprenden desde el Informe de avance 34, enero de 2009
hasta el informe de avance 43, octubre de 2009) se reporta el cumplimiento
de las obligaciones a cargo de PROACTIVA en cuanto al control de vectores
dentro del Relleno, a través de fumigaciones en el frente de descarga y de
fumigaciones internas de refuerzo en chimeneas y áreas de residuos para
disminuir la población de moscas y de la implantación periódica de trampas.
Destaca el Tribunal que en los informes en referencia se ponen de presente

circunstancias que inciden en la propagación de vectores (moscas) como los
periodos estacionales de lluvias, o la situación en el ámbito de las
comunidades de las veredas y barrios aledaños donde se hace énfasis en la
deficiente higiene doméstica. Así mismo, se destaca la acción conjunta de
las autoridades, operador, comunidades y empresa de fumigaciones en los
resultados de gradual disminución de vectores y los resultados finales. Y
permiten concluir que en la propagación de vectores (moscas) incidían varias
causas que no es posible aislar para atribuir a sólo una ellas el fenómeno de
propagación de los vectores.
Como ya se expresó, PROACTIVA contrató a Continental de Fumigaciones

Ltda. y pagó los servicios de fumigación prestados, entre abril de 2009 y
octubre de 2009, por esta empresa en los barrios aledaños al Relleno y
según la constatación efectuada por el perito financiero y contable, el monto
total pagado fue setenta y dos millones setecientos cuarenta y cuatro mil
pesos ($72.744.000) como se pone en evidencia en la Tabla 178 que se
incluye en el dictamen:
Tabla 178. Auxiliar contable por tercero fumigaciones
FECHA DO CUMENTO TERCERO CC/CONCI L_DEBITOS CREDITOS SALDO
19059002 INVERSIO NES OBRAS Y ACTIVOS FIJOS

21/04/2009 -20 CC-013639 CONTINENTAL DE FUMIGACIONES LTDA. B4A B4A11590 10.392.000,00
01/06/2009 -20 NP-001636 CONTINENTAL DE FUMIGACIONES LTDA. B4A B4A11590 363.000,00
Fuente: Proactiva 72.744.000,00

Así las cosas, el Tribunal habrá de declarar que los pagos hechos por
PROACTIVA a la empresa Continental de Fumigaciones Ltda., por concepto
de actividades cumplidas por esta última que exceden el objeto contractual
acordado por las partes en el contrato C-011, no estaban comprendidos
dentro de la remuneración acordada y deberán serle reembolsados por la
UAESP, en la cuantía probada a través del dictamen pericial financiero y
contable de $72.744.000 más los intereses moratorios calculados, tal como
se ha explicado precedentemente en este laudo, según lo dispuesto por el
artículo 4, numeral 8, de la Ley 80 de 1993.
por el perito en la Tabla 178 y se calcula el 12% por año completo, o
proporcionalmente por fracción de año, a partir de las fechas señaladas en la
citada Tabla, actualizando individualmente dichos valores al 31 de diciembre
de cada año, si corresponde, de acuerdo con la fórmula: Valor Presente =
Valor Histórico x (Índice Final/Índice Inicial), utilizando el índice de precios
informado por el DANE (fuente: www.dane.gov.co), para cada uno de los
años siguientes al primero, hasta la fecha del laudo.
El valor de los intereses así calculados es de $3,988,379.84 para el año

2009, $8,713,813.85 para el año 2010, $8,990,605.58 para el año 2011 y
$8,153,433.36 para el año 2012, sumando en total $29,846,232.62.
El valor a cargo de la UAESP corresponde, entonces, a $72.744.000 por lo

pagado por PROACTIVA por las tareas de fumigación, más intereses por
$29.846.232,62, para un total de $102.590.232,62.

GASTOS ASUMIDOS POR PROACTIVA POR LA
SOCIALIZACIÓN DEL ESTUDIO EPIDEMIOLÓGICO.
En torno de los gastos asumidos por la socialización del estudio

epidemiológico, la convocante formula las siguientes pretensiones
subsidiarias declarativas y de condena.
“Primera: Que se declare que Proactiva, por instrucciones de la UAESP,

asumió con cargo a su patrimonio la socialización del estudio
epidemiológico.
Segunda: Que se declare que los costos incurridos por Proactiva en la

socialización del estudio epidemiológico no estaban incluidos en la

De condena:

demuestre en el proceso, por concepto de los costos incurridos por
Proactiva en la socialización del estudio epidemiológico.


pago.

La convocante, en la formulación de los hechos de la demanda, expresa que

PROACTIVA no estaba obligada contractualmente a realizar un estudio
epidemiológico para determinar los factores de riesgo generados por el RSDJ
en las comunidades aledañas; que esta obligación se estableció en la
Resolución 2133 de 2000 de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca –CAR-, mediante la cual se otorgó la licencia ambiental para
la Zona VIII del Relleno Sanitario Doña Juana en cabeza de la UAESP; que
el estudio epidemiológico fue pagado por PROACTIVA al contratista
seleccionado por la UAESP para su elaboración. La UAESP determinó que
los resultados del estudio debían ser socializados con la comunidad por parte
de expertos en esta materia; PROACTIVA reunió expertos para que
evaluaran y conocieran el estudio ejecutado y procedieran a socializarlo con
la comunidad y tuvo que asumir todos los gastos derivados de los traslados
de los expertos contratados a la ciudad de Bogotá. Gastos estos que no le
correspondían y que no habían sido acordados contractualmente, puesto que
la elaboración del estudio epidemiológico y su socialización eran obligaciones
de la UAESP.
59

Para la UAESP, conforme a la contestación de la demanda reformada, frente

a los hechos reseñados por la convocante, si bien es cierto que la Resolución
No. 2133 de 2000 de la CAR, fue expedida a nombre de la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C. –Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos UESP-, no puede
desconocer la convocante la obligación contractual que le correspondía en
relación con la elaboración y socialización del estudio epidemiológico.
Expresa, también, que la obligación de socializar el estudio epidemiológico
derivaba de la obligación contractual asumida por PROACTIVA, y no fue una
exigencia efectuada por voluntad o arbitrio de la entidad contratante.
En el alegato de conclusiones, la convocante reitera que la UAESP ordenó a

PROACTIVA realizar y socializar el estudio epidemiológico para determinar
los posibles factores de riesgo generados por el RSDJ en las comunidades
aledañas, aunque esto no se incluyó en las obligaciones del contrato y
mucho menos en su remuneración; por lo cual la UAESP está en mora por
los costos y gastos incurridos. Puntualiza que la obligación de realizar el
estudio epidemiológico para la UAESP surgió de la Resolución CAR 2133 de
2000 mediante la cual se otorgó la licencia ambiental para la Zona VIII del
RSDJ y que la UAESP trasladó la obligación a PROACTIVA, quien pagó el
estudio epidemiológico al contratista que fue seleccionado por la UAESP
para ejecutarlo.
Así mismo, hace énfasis en que en vista de las conclusiones del estudio, la
UAESP determinó que esos resultados debían ser socializados con la
comunidad por parte de expertos en la materia. Así las cosas, y como reposa
en su contabilidad, PROACTIVA reunió expertos para que evaluaran y
conocieran el estudio ejecutado y procedieran a socializarlo con la
comunidad; para tal efecto, contactó a investigadores pertenecientes a las
universidades de Antioquia y del Valle, con el fin de que los resultados de los
estudios pudieran ser socializaos con personas altamente calificadas. Reitera
la convocante que PROACTIVA tuvo que asumir todos los gastos derivados
del traslado de los expertos contratados a la ciudad de Bogotá para la
mencionada socialización. En ese sentido, demostró que PROACTIVA pagó
los tiquetes aéreos de ida y vuelta de cada uno de los expertos, como
también asumió los gastos de hospedaje y alimentación en la ciudad de
Bogotá (folios O-205 a O-216 de la Carpeta 15 de Anexos de la Reforma de
la Demanda).
Concluye la convocante con la reiteración de la pretensión de que se declare

que PROACTIVA, por instrucciones de la UAESP, asumió, con cargo a su
patrimonio, la socialización del estudio epidemiológico, a pesar de que tales
costos no estaban incluidos en la remuneración de PROACTIVA pactada en
el contrato. Además, dice, “la UAESP debe pagar a Proactiva la suma de

COP$ 2.160.102.03460, por concepto de los costos incurridos por Proactiva

en la elaboración y socialización del estudio epidemiológico, además de los
intereses moratorios correspondientes”.
A su turno, la UAESP reitera que de acuerdo con el contrato de concesión

C-011 de 2000, la zona de operación del Relleno Sanitario tenía una vida útil
hasta enero de 2001, lo que obligó al Distrito a incorporar nuevos predios al
Relleno para que un concesionario elaborara los estudios y gestionara los
trámites necesarios para la obtención de la licencia ambiental requerida. La
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) expidió la licencia
ambiental para el manejo de la Zona VIII del Relleno mediante la Resolución
2133 del 29 de diciembre de 2000. Anota que la licencia fue expedida a
nombre de la Alcaldía Mayor de Bogotá –Unidad Ejecutiva de Servicios
Públicos UESP- pero PROACTIVA estaba obligada a seguir adelantando el
trámite administrativo ante la CAR, en el estado en el que se encontrara; así
mismo, PROACTIVA debía dar cumplimiento a los requerimientos
ambientales y entre las obligaciones consagradas en la licencia –y fichas de
manejo ambiental-, se encontraba la obligación de realizar y divulgar el
estudio epidemiológico en relación directa con las comunidades aledañas.
Así mismo, alude la UAESP a los hechos probados en el proceso y, en ese
orden, se refiere a la cláusula contractual segunda, en la cual se establecen
las obligaciones tanto de carácter general como de carácter especifico,
relativas al cumplimiento de las obligaciones de la licencia ambiental para el
desarrollo de las áreas futuras, el Plan de Manejo Ambiental de la Zona VII y
el Plan de Manejo Ambiental de las zonas futuras a cargo del concesionario
(numeral 1.1.) y cumplir con lo estipulado en los planes de manejo ambiental,
licencia ambiental y el Plan de Gestión Socioeconómico (numeral 2.1.13.).
También se refiere la UAESP a que en el Estudio de Impacto Ambiental del
Relleno Sanitario Zona VIII, se expresa: “6.5.5 ANÁLISIS DE RESULTADOS
DE LA FASE INICIAL Y DE OPERACIÓN (EFECTOS NEGATIVOS)…
6.5.5.2 Componente: Salud humana… Salud y enfermedades son conceptos
importantes, no solo (sic) para los profesionales médicos y de salud pública,
sino también para la comunidad en general. Se hace necesario realizar un
estudio epidemiológico en la zona de influencia directa para constatar las
verdaderas causas de las enfermedades que se presentan en la población,
alterno a esto un proyecto de manejo de residuos domésticos, salud
preventiva y la incorporación de barreras vivas para mitigar las molestias que
se producen en la población por olores a causa de la disposición de basuras
y espumas de lixiviados” (cuaderno Contestaciones a oficios, folio 270), y
entre las medidas que han de tomarse se transcribe en el alegato la
“MEDIDA 3.4 PROGRAMA DE EDUCACIÓN EN SALUD Y MEDIO
AMBIENTE:… OBJETIVO… (…) 5. Realizar un estudio epidemiológico del
área de influencia puntual… ESTRATEGIAS… 1. Coordinar y apoyar a la
SDS (Oficina de Acciones de Salud) y el hospital de Vistahermosa en la
60
Páginas 156 y 157 del Dictamen Financiero rendido por Jaime Ricaurte el 31 de enero de
2012.

realización del estudio epidemiológico puntual y asegurar la divulgación de

los resultados obtenidos”.
A juicio de la UAESP, el estudio epidemiológico del área de influencia del

proyecto Zona VIII y su divulgación fue previsto en el objetivo 5 de la ficha
3.4, PROGRAMA DE EDUCACIÓN EN SALUD Y MEDIO AMBIENTE, del
Plan de Manejo Ambiental de Zona VIII, ratificado en el artículo 3, numeral 5,
de la licencia ambiental de Zona VIII otorgada por la CAR según Resolución
número 2133 del 29 de diciembre de 2000. Finalmente, la UAESP señala que
si bien es cierto que la resolución de la CAR número 2133 de 2000 fue
expedida a nombre de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Unidad Ejecutiva de
Servicios Públicos UESP, no puede desconocer PROACTIVA la obligación
contractual que le correspondía en relación con la elaboración y
socialización. La obligación de socializar el estudio epidemiológico derivaba
de la obligación contractual asumida por PROACTIVA, y no fue una
exigencia efectuada por voluntad o arbitrio de la convocada.
Corresponde al Tribunal determinar si, como lo postula PROACTIVA en sus

pretensiones declarativas subsidiarias, ésta, por instrucciones de la UAESP,
asumió, con cargo a su patrimonio, la socialización del estudio
epidemiológico cuya realización se previó en la licencia ambiental contenida
en la Resolución CAR 2133 de 2000, y si los costos incurridos por
PROACTIVA en dicha socialización no estaban incluidos en la remuneración
pactada en el contrato. Y si así fuere, condenar a la UAESP a pagar a
PROACTIVA la suma correspondiente, por concepto de los costos incurridos
en la socialización de dicho estudio epidemiológico. El Tribunal resalta que
aunque en los hechos planteados en la reforma de la demanda se hace
referencia a la realización del estudio epidemiológico por cuenta de
PROACTIVA, a través de la entidad que fue elegida por la UAESP, en las
pretensiones apenas se solicita que se le reconozcan los gastos en que
incurrió la convocante para su socialización en la comunidad, mas no el costo
de realización del estudio en sí, y a ello se contraerá el análisis del Tribunal.
Está demostrado en el proceso que dentro de sus obligaciones contractuales,

PROACTIVA participó en la preparación de los estudios previos -de impacto
ambiental- que fueron sometidos a la UAESP para la formulación por ésta,
ante la CAR, de la petición de expedición de la correspondiente licencia
ambiental para la construcción y operación de una zona nueva de disposición
de residuos dentro del Relleno Sanitario, y que la CAR, como resultado del
respectivo trámite adelantado por la UAESP, expidió la licencia ambiental
contenida en la Resolución 2133 de 2000, para el desarrollo y operación de
la Zona VIII del Relleno Sanitario. En el estudio de impacto ambiental se
determinó la realización, entre otras acciones, de “un estudio epidemiológico
en la zona de influencia directa para constatar las verdaderas causas de las
enfermedades que se presentan en la población, alterno a esto un proyecto
de manejo de residuos domésticos, salud preventiva y la incorporación de
barreras vivas para mitigar las molestias que se producen en la población por

olores a causa de la disposición de basuras y espumas de lixiviados”

(Cuaderno Respuesta a Oficio No. 10 CAR, folio 270). Una vez realizado el
estudio, la UAESP, siguiendo las pautas señaladas por la Resolución de
licencia ambiental y conforme al Plan de Manejo Ambiental, determinó que
esos resultados debían ser socializados con la comunidad por parte de
expertos en la materia; para tal efecto PROACTIVA reunió expertos de las
universidades del Valle y Antioquia que se encargaron de la evaluación y
socialización del estudio epidemiológico, y también obra en el proceso que
los costos de tal actividad de socialización con las comunidades de las
veredas y barrios aledaños al Relleno Sanitario fueron asumidos por
PROACTIVA.
PROACTIVA, por razón del contrato C-011 de 2000 asumió el objeto del
contrato, como se ha puesto de presente en varios pasajes de este laudo,
cuyo cumplimiento debe ajustarse a la ley, los reglamentos, el Plan de
Manejo Ambiental y la licencia ambiental y obligaciones derivadas del Plan
de Manejo Ambiental, tal como se plasma en el contrato. Entre las
obligaciones a cargo de PROACTIVA –numeral 2.1.13. de la cláusula
segunda del contrato C-011 de 2000- estaba la de “cumplir con lo estipulado
en los Planes de Manejo Ambiental, Licencia Ambiental y el Plan de Gestión
Socio-Económico”.
Hay una obligación explícita en el texto contractual relativa a las actividades

con las comunidades de las veredas y barrios vecinos al Relleno Sanitario, y
a ella se refiere el numeral 1.4. de la cláusula segunda, por virtud de la cual
corresponde a PROACTIVA: “Adelantar con las comunidades cercanas, a
través de una trabajadora social contratada permanentemente para tales
efectos, actividades que les permitan tener conocimiento de la labor técnica
de manejo del relleno y cuando lo considere conveniente y adecuado,
evaluar con los habitantes de las mismas, el desarrollo de las labores
requeridas para el cumplimiento de su obligación” (Subrayas fuera de texto).
La parte convocada, con fundamento en las cláusulas primera y segunda del

contrato, que aluden a la modalidad de cumplimiento del objeto contractual
acorde con la naturaleza del contrato de concesión, y a las obligaciones tanto
de carácter general como de carácter especifico a cargo de la contratista,
hace alusión a obligaciones que en materia ambiental se derivan para
PROACTIVA, del Estudio de Impacto Ambiental, del Plan de Manejo
Ambiental y de la licencia ambiental, y concluye que la obligación de
socialización del estudio epidemiológico que se adelantó en los términos
dispuestos en la licencia ambiental se ajusta a lo estipulado en el contrato y,
por lo tanto, no se trató de una actividad ajena al mismo y
consecuencialmente, su costo se debe considerar incluido en la
remuneración del contratista, tal como fue acordada por las partes.
Para resolver se considera que si bien, como ya se expresó al analizar lo

pertinente a las pretensiones sobre las labores de fumigación que hubo de

contratar PROACTIVA –numeral 2.1.2.20-, en el contrato de concesión C-011

de 2000 se hizo una invocación a los deberes que surgieran de la licencia
ambiental y el Plan de Manejo Ambiental, mediante una referencia genérica,
para indicar que correspondía al contratista observarlos, de ello no se deriva
necesariamente que cualquier clase de imposiciones que obraran en tales
documentos se traduzcan en obligaciones concretas para el operador del
RSDJ. En efecto, las exigencias que llegare a imponer la CAR podrían
exceder el objeto contractual tal como se precisó por las mismas partes, o no
tener una vinculación directa con la actividad propia del concesionario,
cuando implican cargas no asociadas directamente con la operación
asumida.
El Tribunal, en relación con los argumentos de la entidad convocada,

nuevamente pone de presente que no era ajeno a la UESP que de la licencia
ambiental podían surgir obligaciones que desbordaran el contenido del
contrato de concesión C-011 de 2000, pues así lo expresó por intermedio de
su gerente, Luz Stella Cardoso Luna, al interponer recurso de reposición
contra la Resolución 2133 de 2000, en uno de sus numerales: “Artículo 16:
Se solicita la eliminación del presente artículo, por cuanto se le impone al
Distrito la asignación de una partida específica para atender la ejecución del
Plan de Manejo Ambiental y Social y el Plan de Mitigación del Proyecto,
cuando esta labor le corresponde al concesionario del relleno sanitario,
según consta en el Contrato de Concesión C-011 de 2000, del cual adjunto al
presente se remite copia; y en el evento en que los requerimientos de la CAR
desborden los límites contractuales, estos serán asumidos por el Distrito
Capital en su oportunidad, de conformidad con los rubros legalmente
aprobados y previstos en su presupuesto, atendiendo las normas que
regulan la materia” (folio 25 del Cuaderno Respuesta Oficio No 10 CAR.
Subrayas fuera de texto).
Así mismo, cabe destacar que la UTCC (encargada de la interventoría para

la época), se dirigió a la UESP en comunicación del 15 de abril de 2003
(Página 4 del archivo contenido en el DVD EXHIBICIÓN DE DOCUMENTOS
CICGEOMATICA, folio 127 del Cuaderno Exhibiciones de documentos), en
los siguientes términos:
“La presente con el fin de manifestarle nuestra preocupación por el retraso
de las actividades a cargo de la UESP, previstas en el Plan de Gestión
Social y que se derivan de la Iicencia ambiental para Zona VIII.
Por tal motivo estamos solicitando su autorización para adelantar la

contratación del Estudio Epidemiológico, establecido en el numeral 5 del
artículo 3 de la Resolución 2133 de 2001, cuyos resultados deben
entregarse a la autoridad ambiental antes del 22 julio de 2004, según lo
dispuesto en el artículo 2° de la Resolución 0677 de 2002 expedida por el
Ministerio del Medio Ambiente. Una vez recibamos su autorización, la UTCC
elaborará los términos de referencia con base en la información
suministrada por la CAR y la asesoría de la Secretaria de Salud del Distrito,

además preparará el presupuesto y el cronograma de actividades, los

cuales serán puestos a su consideración”.
Aún más, dentro del Plan de Manejo Ambiental de la Zona VIII, Medida 3.4.
PROGRAMA DE EDUCACIÓN EN SALUD Y MEDIO AMBIENTE (folio 357
del Cuaderno Respuesta Oficio No. 10 CAR) se estableció dentro de las
“ACCIONES” en zonas aledañas (Mochuelo Alto y Bajo) la de “2. Programar
la realización dl (sic) Estudio Epidemiológico de la zona puntual. Mientras no
se tenga la certeza de que las enfermedades que están presentes en la
población sean causa de la operación del relleno sanitario, seguirá la duda y
los reclamos de parte de los pobladores”. En las “ESTRATEGIAS” se habla
de “Coordinar y apoyar a la SDS (Oficina de Acciones en Salud) y el Hospital
de Vistahermosa en la realización del estudio epidemiológico puntual y
asegurar la divulgación de los resultados obtenidos”.
Y bajo el título de “RESPONSABILIDAD” de la “Medida 3.4 PROGRAMA DE

EDUCACIÓN EN SALUD Y MEDIO AMBIENTE” del Plan de Manejo
Ambiental, se señala a la UESP como “EJECUTOR” de la acción número 2
(relacionada con el estudio epidemiológico) atrás trascrita.
Muestra lo anterior que, por principio, no estaban descargadas todas las

responsabilidades y acciones concretas del plan de manejo ambiental en
cabeza del operador exclusivamente. No es cierto, entonces, que todos los
deberes específicos de carácter ambiental, independientemente de su
contenido, fueran exigibles a PROACTIVA.
Para el Tribunal, atendidos los términos explícitos de los documentos

referidos, resulta claro que la actividad de socialización del estudio
epidemiológico que hubo de adelantar el operador, era de aquellas que
conforme a la previsión de la propia UAESP, cuando interpuso ante la CAR el
recurso de reposición contra apartes de la Resolución 2133 de 2000,
excedían el ámbito del contrato y así se reflejó en el Plan de Manejo
Ambiental, que por estipulación contractual expresa forma parte del contrato
y rige las relaciones entre las partes.
Así las cosas, frente a las pretensiones subsidiarias declarativas formuladas

en la demanda en torno a la socialización del estudio epidemiológico, el
Tribunal encuentra que asiste razón a PROACTIVA y así lo declarará en la
parte resolutiva del Laudo.
Por otra parte, en el punto 40 del dictamen financiero y contable, el perito

Jaime Ricaurte Juguito al determinar los costos en los que incurrió
PROACTIVA para la socialización del estudio epidemiológico, señala que
verificó el auxiliar contable generado del sistema por el tercero Universidad
del Valle, por un monto total de COP $2.590.916, correspondiente a gastos
de viaje por tiquetes aéreos entre marzo y mayo de 2009 (Tabla 166. Página
156);

Tabla 166. Auxiliar contable por tercero Universidad del Valle
FECHA _DO CUMENTO TERCERO CC/CONCI L____DEBITOS

19059002 INVERSIO NES OBRAS Y ACTIVOS FIJOS
03/03/2009 -20 CC-013227 VIAJES ARGOS LTDA. B4A B4A12660 542.804,00
27/05/2009 -20 CC-013846 AVIANCA B4A B4A12660 158.320,00
27/05/2009 -20 CC-013846 AVIANCA B4A B4A12660 158.320,00
27/05/2009 -20 CC-013846 CONSTRUCTORA HARTS LTDA B4A B4A12660 43.600,00
Socialización Estudio Epidemiológico 2.590.916,00
Fuente: Proactiva
El Tribunal, en consecuencia, condenará a la UAESP a pagar a PROACTIVA

la suma de $2.590.916 probada conforme al dictamen pericial por razón de la
socialización del estudio epidemiológico, más los intereses moratorios
calculados, tal como se ha explicado precedentemente en este laudo, según
lo dispuesto por el artículo 4, numeral 8, de la Ley 80 de 1993, hasta la fecha
del laudo.
por el perito en la Tabla 166 y se calcula el 12% por año completo, o
proporcionalmente por fracción de año, a partir de las fechas señaladas en la
citada Tabla, actualizando individualmente dichos valores al 31 de diciembre
de cada año, si corresponde, de acuerdo con la fórmula: Valor Presente =
Valor Histórico x (Índice Final/Índice Inicial), utilizando el índice de precios
informado por el DANE (fuente: www.dane.gov.co), para cada uno de los
años siguientes al primero, hasta la fecha del laudo.
El valor de los intereses así calculado es de $248,030.84 para el año 2009,

$310,949.13 para el año 2010, $320,826.34 para el año 2011 y $290,952.17
para el año 2012, sumando en total $1,170,758.48.
El valor a cargo de la UAESP corresponde, entonces, a $2.590.916 por los

gastos de socialización del estudio epidemiológico, más los intereses que
suman $1.170.758.48, para un total de $3.761.674,48.
2.1.2.22. GRUPO DE PRETENSIONES RESPECTO DEL REMBOLSO

DEL PAGO DE IMPUESTOS DE VEHÍCULOS
En este grupo se incluyen las pretensiones subsidiarias declarativas y de

condena incoadas por la convocante en relación con el pago de impuestos,
para el año de 2010, de diez (10) vehículos entregados por PROACTIVA a la
UAESP al término del contrato.
Al respecto se expresa en la demanda reformada:

“Primera: Que se declare que Proactiva pagó con cargo a su patrimonio los
impuestos, para el año 2010, de diez vehículos entregados a la UAESP a la
expiración del término del Contrato.
Segunda: Que se declare que la UAESP está obligada a pagar los

impuestos de los diez vehículos de que trata la pretensión anterior para el
año 2010, como quiera que el Contrato expiró en octubre de 2009”.
De condena:

demuestre en el proceso, por concepto de los impuestos pagados por
Proactiva sobre los diez vehículos de que tratan las pretensiones anteriores.


pago.

Como fundamento de esta pretensión alude la convocante a que en

cumplimiento del contrato realizó el traspaso de diez (10) vehículos tal como
consta en los oficios PDJ–OC059/10 y PDJ-OC-080/10 y señala que
PROACTIVA realizó varios requerimientos a la UAESP con el fin de obtener
el pago de los impuestos. No obstante, la entidad contratante no dio
respuesta a ninguno de los oficios enviados ni pagó el impuesto del año 2010
de los vehículos, por lo cual, y para evitar consecuencias negativas,
PROACTIVA pagó los impuestos correspondientes a pesar de que ésta era
61

una obligación contractual a cargo de la UAESP. Anota que la propia UAESP

reconoció en la Resolución 677 de 2010 adeudar a su representada los
impuestos correspondientes al año 2010, los cuales no estaba obligada a
cubrir, por cuanto la reversión de los vehículos tuvo lugar en 2009.
De acuerdo con el resumen de las pretensiones, se tiene que PROACTIVA

pagó los impuestos del año 2010 de los vehículos que adquirió durante la
ejecución del contrato y que revirtió a la UAESP a la expiración del mismo, a
pesar de que desde el año 2009 los vehículos fueron revertidos y por lo
tanto, los impuestos del año 2010 debían ser pagados por la UAESP en su
calidad de propietario. En consecuencia, la UAESP debe rembolsar los
impuestos pagados por su cuenta más los intereses moratorios
correspondientes.
En la contestación a la demanda la UAESP de manera explícita aceptó lo

relativo al traspaso de los vehículos y al pago de los impuestos por parte de
la UAESP y remite al efecto a lo señalado por la Resolución 677 de 2010,
acto administrativo que declaró la terminación unilateral del contrato C-011
de 2000.
Tanto la convocante como la convocada en los escritos de alegatos de

conclusión reiteraron sus posiciones asumidas durante el proceso arbitral. En
efecto. Por su parte, la entidad convocada insiste que en el acto
administrativo por el cual se liquidó unilateralmente el contrato C-011 de
2000 “se contempla y se deduce como un saldo a favor el valor de los
impuestos del valor total adeudado por PROACTIVA a la UAESP como
consecuencia de la liquidación del contrato”, y en consecuencia solicita que
se declaren prosperas las excepciones frente a esta pretensión.
En el expediente está demostrado mediante los formularios de pago de

impuesto de vehículos obrantes en los folios C873 a C878 de la Carpeta 3A
de los Anexos de la Reforma de la Demanda (números
2010303010100603803, 2010303010105594550, 2010303010100602701,
2010303010100603598, 2010303010105593093 y 103010001109660) y se
reitera en el oficio PDJ-OC-080/10 (folio C865 de la misma carpeta), que
PROACTIVA asumió el pago de los impuestos causados por seis vehículos
cuya reversión había operado al término del contrato, por el año 2010, por
valor de $2’300.000. Así lo reconoce la parte convocada. La comunicación
PDJ–OC-059/10 a la que aludió la convocante en la demanda (folio 113
Cuaderno Exhibiciones de Documentos, DVD Exhibición de Documentos
UAESP 25 de octubre de 2011, carpeta: \10).CONTRATO 362-2010
CGR\Carpeta 1\CD.Actas verificación de inventarios\ADB-UAESP-
CGR\ANEXOS DEFINITIVOS 19-10-10\Anexo 28.pdf, página 47) apenas
anuncia la devolución de cuatro licencias de tránsito (tres de ellas diferentes
a las devueltas en la comunicación PDJ-OC-080/10), sin acreditar pago de
impuestos.

En el dictamen financiero (página 167), el perito Jaime Ricaurte Junguito

menciona que “verificó en el auxiliar contable generado por el sistema de la
cuenta 14709001 donde se encontró que el pago de los impuestos realizado
por Proactiva fue de $2.300.00 (sic)…”.
Ahora bien, encuentra el Tribunal que en la Resolución 677 de 2010,

mediante la cual se dispuso la liquidación unilateral del contrato, entre los
saldos que se establecieron a favor del contratista figura precisamente la
suma de $2.300.000.oo, por concepto de la cancelación de los impuestos del
año 2010, correspondientes a seis vehículos del Relleno Sanitario Doña
Juana, los cuales canceló el contratista para poder realizar los trámites de
traspaso a favor de la Unidad.
Y en la misma Resolución, al realizar el balance final y confrontar los saldos

a favor de la Unidad -$51.945.119.738- y los saldos a favor de PROACTIVA
–$9.560.070.623- se obtiene la suma final de $42.385.049.115 que es la que
figura en el artículo 2° de la Resolución como valor de la liquidación del
Es decir, la UAESP mediante el acto administrativo en referencia reconoció,

a través del cruce de cuentas establecido en el mismo, el pago de la suma
que se ha demostrado que pagó PROACTIVA. En esas condiciones
corresponde al Tribunal emitir pronunciamiento al respecto para declarar que
la suma reclamada en este proceso ya fue reconocida directamente por la
UAESP en la Resolución 677 de 2010, pero sin la efectividad del pago y sin
intereses. En consecuencia, procede hacer el pronunciamiento de
reconocimiento en ese sentido a favor de PROACTIVA, que corresponde a
$2’300.000, y condena al pago de intereses desde el momento que se
cancelaron los impuestos, según consta en los respectivos formularios y en
el dictamen financiero y contable (Tabla 180, página 167), hasta la fecha de
la liquidación unilateral del contrato de concesión.
por el perito en la tabla citada, y se calcula el 12% por la fracción del año
2010, a partir de las distintas fechas de pago de los impuestos en ese año,
hasta la fecha de la Resolución 677 de 2010.
Los intereses así calculados suman $99.907,07, monto al que se condenará

a la UAESP.

IMPOSIBILIDAD PARA PROACTIVA DE AMORTIZAR EN
SU TOTALIDAD LA TERRAZA 8 DE LA ZONA VIII.
Bajo este acápite el Tribunal de Arbitramento estudiará las pretensiones

subsidiarias declarativas y las consecuenciales de condena planteadas por la
convocante tal como las expresó en la demanda reformada:

“Primera: Que se declare que a la terminación del término del Contrato,

Proactiva dejó una capacidad remanente mayor a la pactada
contractualmente en la Terraza 8 de la Zona VIII.
Segunda: Que se declare que el operador que recibió el RSDJ de parte de

Proactiva hizo uso de la Terraza 8 de la Zona VIII por un tiempo superior a 6
meses, que era la capacidad remanente contractualmente pactada.
Tercera: Que se declare que Proactiva no amortizó en su totalidad la

Terraza 8 de la Zona VIII”.
De condena:
“Primera: Que se condene a la UAESP a pagar a Proactiva la suma que mi

representada hubiera obtenido por la operación de la capacidad remanente
en exceso de los 6 meses acordados.

pagar a Proactiva los costos incurridos por mi representada en la
construcción de la Terraza 8 de la Zona VIII multiplicados por el
porcentaje de tiempo que Proactiva no operó la Terraza 8 de la Zona
VIII.

efectiva del pago.


62


Mediante el grupo enunciado de pretensiones declarativas y de condena, la

convocante PROACTIVA persigue que la UAESP le reconozca y pague el
tiempo que resulte como excedente del periodo de seis meses de
disponibilidad del relleno que conforme al contrato PROACTIVA se
comprometió. En ese orden de ideas la Convocante pide al Tribunal i)
declarar que a la terminación del término del contrato, PROACTIVA dejó una
capacidad remanente mayor a la pactada contractualmente en la Terraza 8
de la Zona VIII; ii) que el operador que recibió el RSDJ de parte de
PROACTIVA hizo uso de la Terraza 8 de la Zona VIII por un tiempo superior
a 6 meses, que era la capacidad remanente contractualmente pactada. Y
finalmente, que el Tribunal declare que PROACTIVA no amortizó en su
totalidad la Terraza 8 de la Zona VIII.
Como pretensiones de condena, en consonancia con las declarativas

enunciadas, la Convocante solicita al Tribunal que se ordene a pagar a
PROACTIVA la suma que ésta hubiera obtenido por la operación de la
capacidad remanente en exceso de los seis meses acordados. Como
subsidiaria de esta pretensión, se pide al Tribunal que condene a la UAESP a
pagar a PROACTIVA los costos en que ésta incurrió en la construcción de la
Terraza 8 de la Zona VIII multiplicados por el porcentaje de tiempo que
PROACTIVA no operó la Terraza 8 de la Zona VIII. Así mismo recaba del
Tribunal “se condene a la UAESP a pagar a Proactiva intereses moratorios a
razón de una y media veces el interés bancario corriente, sobre la suma de
que trata la pretensión primera de condena anterior, o su subsidiaria, desde
la fecha en que la UAESP debió realizar cada pago, o desde la fecha que el
Tribunal considere procedente, y hasta la fecha efectiva del pago”. Como
subsidiaria de esta última pretensión pide la Convocante que se condene a la
UAESP a pagar a PROACTIVA intereses moratorios calculados según lo
dispone el inciso segundo del numeral octavo del artículo cuarto de la Ley 80
de 199363, sobre la suma de que trata la pretensión primera de condena
anterior, o su subsidiaria, desde la fecha en que debió realizarse cada pago,
o desde la fecha que el Tribunal considere procedente, y hasta la fecha
efectiva del pago. Y como subsidiaria de la anterior subsidiaria, la
Convocante solicita que “sobre el valor de que trata la pretensión primera de
condena anterior, o su subsidiaria, se condene a la UAESP a pagar a mi
representada la actualización monetaria de la mencionada suma de dinero,
desde la fecha en que debió realizarse cada pago, o desde la fecha que el
Tribunal considere procedente, y hasta la fecha efectiva del pago”.
63

Conforme al escrito de demanda, a la terminación de la última prórroga del

contrato, en la Terraza 8 de la Zona VIII PROACTIVA dejó una capacidad
remanente mayor a la pactada contractualmente. La terraza 8 fue operada
por más de un año con posterioridad a la entrega del RSDJ por parte de
PROACTIVA mientras que la capacidad remanente contractualmente
pactada era de sólo seis (6) meses. Así las cosas, PROACTIVA no tuvo
oportunidad de amortizar en su totalidad las inversiones realizadas en la
terraza 8 de la zona VIII y, por lo tanto, la UAESP debe pagar a PROACTIVA
lo pendiente de amortización, es decir, lo que hubiera obtenido por la
operación de la capacidad remanente en exceso de los seis meses
acordados o, en su defecto, los costos incurridos en la construcción de la
Terraza 8 a prorrata del tiempo de operación de la misma.
La entidad convocada, a su turno, señala que en la programación financiera

con base en la cual se acordó entre las partes la prórroga del contrato C-011
de 2000 suscrita el 7 de marzo de 2008, se previó el pago íntegro de todas
las obras y adecuaciones adelantadas por PROACTIVA en la Terraza 8 de la
Zona VIII y el pago se realizó integralmente; que si bien el operador continuó
operando en dicha terraza por necesidades del servicio de aseo de la ciudad,
no le consta que la capacidad remanente efectivamente obtenida haya
dependido exclusivamente de las adecuaciones adelantadas por
PROACTIVA y que es cierto que la adecuación de la Terraza 8 fue uno de
los requerimientos de la entidad en la prórroga del 7 de marzo de 2008 y se
incorporó como obligación expresa del concesionario a ejecutar en el marco
de su autonomía técnica, administrativa y financiera con base en un
prediseño que arrojaba una capacidad teórica para esta terraza; por ello, en
el marco de su total autonomía, es PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.
responsable de la forma y eventual alcance de sus adecuaciones y éstas, en
su totalidad, le fueron remuneradas de manera más que suficiente por la
entidad. Así mismo, recalca que los términos de la prórroga del 7 de marzo
de 2008 fueron acordados y proyectados en conjunto con el concesionario,
como consta en el documento de prórroga y que así mismo la UAESP, de
manera cuidadosa y atendiendo válidas inquietudes de la Interventoría del
contrato, que en momento alguno el concesionario desvirtuó, consideró que
los prediseños acordados para habilitar la Terraza 8, si bien aproximados,
eran validos y suficientemente remunerados al concesionario.
En los alegatos de conclusiones las partes reiteran sus planteamientos y con

fundamento en los elementos probatorios obrantes en el Proceso formulan
sus planteamientos finales.
Así, la convocante precisa que la Terraza 8 de la Zona VIII fue construida con
el propósito de aumentar la capacidad de disposición del RSDJ en 1.8
millones de metros cúbicos, los cuales, según la UAESP, servirían para dejar
una capacidad remanente en el RSDJ a la salida de PROACTIVA, de seis
meses. Esta construcción no hubiese sido necesaria de no ser porque la
UAESP le ordenó a PROACTIVA recibir en el RSDJ un total de 1.765.165

metros cúbicos de escombros durante la ejecución del contrato, además de

la disposición de residuos sólidos de municipios ajenos al contrato. Si no
hubieren mediado esas circunstancias, PROACTIVA hubiera estado en
condiciones de cumplir con la capacidad remanente exigida en el contrato sin
la necesidad de incurrir en los costos adicionales que implicó la construcción
de la Terraza 8 de la Zona VIII. Así mismo, expresa que PROACTIVA no
pudo amortizar la totalidad de la inversión de la obra de la Zona VIII pues la
UAESP la obligó a construir 1.800.000 m3 cuando no todos eran necesarios
para cumplir los términos del contrato. Por consiguiente, señala la
convocante, la UAESP deberá pagar a PROACTIVA el porcentaje no
amortizado de la inversión realizada por PROACTIVA en la Terraza 8 de la
Zona VIII entre el 9 de abril de 2010 y el 13 de septiembre de 2010, pues fue
una inversión que realizó PROACTIVA y no tuvo la oportunidad de recuperar.
A su turno, la UAESP reitera que todas las labores adelantadas por el

concesionario fueron adecuadamente remuneradas como lo establece el
contrato que, por demás, comprende específicamente dentro de la
remuneración pactada cualquier concepto de amortización. Así mismo, en
relación con los hechos probados dentro del proceso, reitera que la
obligación de adecuar la Terraza 8 de la Zona VIII se pactó expresamente y
que PROACTIVA no cumplió con esta obligación y con otras derivadas de la
misma; al respecto hace alusión al texto de los numerales 13 y 14 de la
cláusula segunda de la prórroga del 7 de marzo de 2008, y al testimonio
rendido por el ingeniero Pedro Pablo Almanza, director del proyecto en
representación de la firma interventora Consorcio HMV-ConCol y de la
ingeniera Claudia Leguía y al informe preparatorio de la Interventoría para la
liquidación del contrato C-011 de 2000 número 2173-00-IN-RP-071
elaborado por la firma interventora Consorcio HMV–ConCol. Así mismo, pone
de presente que al finalizar la vigencia del contrato de concesión C-011 de
2000 se evidenciaron varios incumplimientos por parte de PROACTIVA
relacionados con la adecuación de la terraza de la Zona VIII, tales como
incumplimiento por la falta de presentación de los diseños completos de la
Terraza 8 de la Zona VIII para la reconstrucción del dique; incumplimiento en
la entrega de la capacidad remanente pactada en la prórroga del 7 de marzo
de 2008; incumplimiento de algunos requerimientos de orden ambiental
exigidos por la ley y la autoridad ambiental.
Precisa, así mismo, que si bien la Terraza 8 de la Zona VIII fue operada
posteriormente por Aguas de Bogotá, ello fue en virtud de labores de
adecuación adelantadas por dicha entidad y no por las labores realizadas por
PROACTIVA; en respaldo de ese aserto trae lo expresado por los testigos
Mauricio Maldonado y Carlos Alberto Vega Guerrero dentro del proceso.
También recalca que la labor de adecuación de la Terraza 8 de la Zona VIII
para efectos de la capacidad remanente hacia parte de la remuneración
pactada en el contrato de concesión y que por ende no existe obligación de
la UAESP de reintegrar suma alguna por la inversión realizada en la
adecuación de la Terraza 8 de la Zona VIII por el hecho de que no haya sido

totalmente amortizado. En adición a las excepciones formuladas de manera

genérica o común a todas la pretensiones, reitera que se declaren probadas
las excepciones de inexistencia de obligación por parte de la UAESP, la
consecuencial de cobro de lo no debido y ausencia de dolo, culpa grave o
mala fe por parte de la UAESP. Así mismo, y como derivado de todo lo
anterior, solicita que se declare inexistencia de desequilibrio económico del
contrato en lo relacionado con esta reclamación y la falta de competencia por
parte del Tribunal toda vez que el presente reclamo ya fue definido en el acto
de liquidación unilateral del contrato expedido por la UAESP (Resolución 677
de 2010). Por último reitera que en caso que se decida condenar a la UAESP
con ocasión de la reclamación en estudio, se aplique por ministerio de la Ley,
la figura de la compensación, toda vez que PROACTIVA es deudora de la
UAESP por el incumplimiento incurrido en la adecuación de la Terraza 8
zona VIII, en la entrega de su capacidad remanente y demás incumplimientos
relacionados con tales asuntos. Las obligaciones correspondientes fueron
expresamente reconocidas y están contenidas en el acto de liquidación
unilateral expedido legítimamente por la UAESP.
Conforme a las apreciaciones técnicas vertidas en su dictamen por el perito

Ingeniero Luis F. Díaz, por capacidad remanente en un relleno sanitario se
entiende el espacio disponible para recibir los residuos en un tiempo
determinado y que la forma más usual de calcular la capacidad remanente en
un relleno sanitario es por medio de medidas topográficas. En respuesta a la
pregunta formulada por el señor apoderado de PROACTIVA acerca de qué
capacidad remanente quedó en el RSDJ cuando PROACTIVA entregó el
Relleno, contestó el perito teniendo en cuenta los análisis efectuados por
Aguas de Bogotá (oficio RS-AB-28/09 del 30 de octubre del 2009 dirigido a la
Directora General de la UAESP) y por HMV-ConCol (informe mensual de
Interventoría periodo del 1 al 31 de octubre de 2009, 2173-00-IR-RP-073)
como se evidencia en un cuadro que obra en la página 63 de su dictamen, en
el cual, siguiendo los informes aludidos de Aguas de Bogotá y de la
Interventoría distingue la capacidad remanente según se incluya o no el
volumen que se obtendría debido al uso del DAS. En esas condiciones,
mientras que en el informe de Aguas de Bogotá se estima una capacidad,
con DAS, de 1.268.900 m3 y una vida útil de 7.4 meses, en el mismo informe
de la capacidad, sin DAS, da un volumen de 927.740 metros y una vida útil
de 5.4 meses; y en el informe de HMV-ConCol de 1.120.964 m3 y una vida
útil de 8.01 meses, incluido el DAS, y 828.593 m3 y una vida útil de 5.9
meses sin DAS. De acuerdo con la observación hecha por el perito técnico,
la capacidad sin DAS se reduce a 525.682.66 m3; cuando se considera la
capa de cierre, la vida útil sería de 3.75 meses.
En torno a la cuestión también planteada en la demanda acerca del

aprovechamiento que pudo hacer Aguas de Bogotá, concesionario que
sucedió a PROACTIVA en la operación y administración del RSDJ, es
pertinente traer a colación la declaración rendida por Mauricio Maldonado
Chaya, quien desempeñó funciones de interventor del Relleno, tanto en la

época de operación de PROACTIVA como con posterioridad. A la pregunta

sobre si Aguas de Bogotá aprovechó o utilizó un tiempo adicional la
denominada Zona VIII, el declarante manifestó que si bien PROACTIVA “hizo
algunas modificaciones en el diseño del domo superior de la terraza y pues
pudo digamos ampliar en algo su capacidad. Sin embargo, cuando inició a
operar Aguas de Bogotá, Aguas de Bogotá también hizo algunos ajustes a
los diseños de la zona 8 y aprovechó parte de la zona sur, de la terraza 8, de
zona 8 para disponer residuos sólidos, y esa digamos modificación,
optimización del diseño, pues le permitió operar pues zona 8, casi diría yo
unos 11 meses, a partir de la terminación del contrato de Proactiva y hasta la
terminación pues del contrato de Aguas de Bogotá”. “Entonces pues sí hubo
una modificación de los diseños por parte de Aguas de Bogotá, que le
permitió digamos aumentar la capacidad de zona 8 y poder operar
adicionalmente esa zona más o menos 11 meses durante su contrato” (folio
83 –reverso- del Cuaderno Testimonios Final).
En el dictamen financiero y contable, al serle planteada la cuestión sobre el

cálculo de la capacidad para disposiciones de residuos sólidos que estaba
disponible en la Terraza 8 de la Zona VIII, al 9 de abril de 2010, el perito
señaló que “no fue posible establecer la capacidad para disposición de
residuos sólidos a nivel de la Terraza 8 de la Zona VIII toda vez que la fuente
para esta información corresponde a los informes de Interventoría quien los
reporta exclusivamente a nivel de la zona VIII y no al nivel de cada terraza”.
Al efecto adjunta la comunicación 01-7705-2011 de fecha 5 de diciembre de
2011 del consorcio HMV-ConCol, donde se menciona lo siguiente después
de haberse sostenido una reunión, el 11 de diciembre de 2011, entre el perito
y el mencionado consorcio: “para tal efecto informamos en dicha reunión que
la relación de las toneladas dispuestas en la zona VIII no se tiene
discriminada por las terrazas dado que no es posible llevar este cálculo de
esta manera por las razones expuestas en dicha reunión”. Adicionalmente
señala el perito que los informes de Interventoría se generan al final de cada
mes, lo que no permite identificar cifras al corte del 9 de abril; sin embargo a
nivel de la Zona VIII –sigue el informe del perito- el perito pudo establecer la
capacidad de disposición de residuos sólidos que estaba disponible según
los informes de Interventoría al cierre de los meses de marzo y abril de 2010
lo cual extracta en la tabla 157 “Capacidad remanente en toneladas y vida útil
en meses para las distintas alternativas de volumen remanente (1 al 31 de
marzo de 2010)” y “Capacidad remanente en toneladas y vida útil en meses
para las distintas alternativas de volumen remanente (1 al 30 de abril de
2010)” (Tabla 158), siguiendo el informe mensual de Interventoría el perito
resume la capacidad remanente en toneladas y vida útil en meses para las
distintas alternativas de volumen remanente.
Pero -reitera el perito- la capacidad utilizada teniendo en cuenta la relación

de toneladas de residuos sólidos dispuestos en el Relleno Sanitario Doña
Juana con posterioridad a la fecha 9 de abril de 2010, a nivel de la zona VIII,
no fue posible determinarla porque la información de Interventoría está en

forma mensual, es decir, del primer día del mes hasta el último día del mes.
Sin embargo al hacer el cálculo a partir de 1 de abril de 2010 hasta el 13 de
septiembre de 2010 la cantidad de toneladas dispuestas por Aguas de
Bogotá en la zona VIII es de 1.085.681, como se muestra en la tabla inserta
en el dictamen. El 14 de septiembre de 2010 inició la disposición de residuos
en el sector denominado Biosólidos, en Zona I Área 1 –informe mensual
Interventoría periodo del 1 al 30 de abril de 2010. Consorcio HMV Ingenieros
Ltda.- Consultoría Colombiana-.
El perito también anota que la capacidad utilizada teniendo en cuenta la

relación de metros cúbicos (M3) de residuos sólidos dispuestos en el RSDJ
con posterioridad a la fecha 9 de abril de 2010, a nivel de la Zona VIII no fue
posible determinarla porque la información de la Interventoría está de forma
mensual, es decir, del primer día del mes hasta el último día del mes. Sin
embrago, si se hace el cálculo a partir del 1 de abril de 2010 hasta 13 de
septiembre de 2010, la cantidad en metros cúbicos dispuestos por Aguas de
Bogotá en la zona VII es de 836.475, como se demuestra en la Tabla 160.
En el dictamen financiero contable se expresa que el perito “no pudo calcular

cuantas toneladas dispuso Aguas de Bogotá S. A. en la terraza 8 de la zona
VIII mientras estuvo operando el RSDJ toda vez que la fuente para esta
información corresponde a los informes de Interventoría, quien lo reporta
exclusivamente a nivel de la zona 8 y no a nivel de cada terraza. Sin
embargo teniendo en cuenta los informes de Interventoría para la zona VIII
señala que en toda ella la cantidad de toneladas que dispuso Aguas de
Bogotá fue de 2.091.143 toneladas desde el 1 de octubre de 2009 al 30 de
septiembre de 2010”.
En cuanto al cálculo de la capacidad para disposición de basura que existe

actualmente en la Terraza 8 de la Zona VIII, el perito señala que “no pudo
calcular la capacidad de basura que existe actualmente en la Terraza 8 de la
Zona VIII, toda vez que la fuente para esta información corresponde a los
informes de Interventoría, quien los reporta exclusivamente a nivel de la zona
VIII y no al nivel de cada terraza” (al respecto cita y adjunta la comunicación
017705 de 2011 de fecha 5 de septiembre de 2011 del Consorcio HMV -ver
anexo 47 CARTA DE CONCOL-).
Se le pidió igualmente al perito calcular, de conformidad con la contabilidad

de PROACTIVA, el costo de construcción de la Terraza 8 de la Zona VIII y al
respecto señaló que verificó con el auxiliar contable generado del sistema del
código interno de costo llamado Zona VIII Terraza 8 en el cual se
evidenciaron 257 registros en la cuenta 1905 9002 por un costo total de
$5.711.579.021 entre marzo y octubre de 2009 como se muestra en el
ANEXO 49 AUX CONTABLE ZONA VIII TERRAZA 8.xls.
Finalmente, sobre el cálculo de tiempo total de operación efectiva de la

Terraza 8 de la Zona VIII, así como el porcentaje de tiempo de su vida útil

que PROACTIVA no pudo ejecutar, sin tener en cuenta para dicho cálculo los
seis meses de capacidad remanente, el perito financiero contable respondió:
“el tiempo total de operación efectiva de la terraza 8 de la zona VIII, no fue
posible para el perito estimarlo, toda vez que la fuente para esta información
corresponde a los informes de Interventoría quien los reporta exclusivamente
a nivel de la zona VIII y no a nivel de cada terraza” (al respecto adjunta la
comunicación 01-7705-2011 de fecha 5 de diciembre de 2011) -página 154
del dictamen-.
En el escrito de adiciones y complementaciones al dictamen, el perito

financiero y contable, al referirse a las solicitudes de aclaración y
complementación formuladas por el señor apoderado de PROACTIVA frente
a las preguntas del cuestionario atinentes a la Terraza 8 de la Zona VIII del
Relleno Sanitario -preguntas 30, 31 32, 33 y 34-, expresó que no tuvo en
cuenta la Resolución 690 de 2011 -5 de diciembre- toda vez que fue
expedida con posterioridad a su designación como perito financiero y
contable, pero manifestó: “El perito precisa que una vez revisada la
resolución 690 de 2011, no se encontraron elementos específicos que
permitan complementar la respuesta para calcular la capacidad remanente
adicional a 6 meses que dejó Proactiva Doña Juana E.S.P. en el Relleno
Sanitario Doña Juana”.
El Tribunal debe reiterar, para el análisis de las pretensiones que se estudian

en el presente acápite, que en armonía con las precisiones sobre el objeto
contractual contenidas en la cláusula primera del contrato C-011 de 2000, el
contratista asumió, además de la obligaciones de carácter general respecto
de todo el Relleno Sanitario, unas de carácter especifico en relación con las
zonas nuevas por disponer. Sobre estas últimas se estipuló tal como se
señala en el numeral 2.4. de la cláusula segunda del contrato:
“2.4. En las zonas nuevas por disponer
2.4.1.- Elaborar los estudios y realizar las actuaciones y trámites que sean
necesarios para obtener la Licencia o la Autorización Ambiental requerida,
en los términos de Ley y en el estado en que se encuentre la actuación
administrativa, y obtener las demás autorizaciones y permisos que sean
necesarios para realizar la operación técnica, administrativa y ambiental y el
mantenimiento de estas zonas.
2.4.2.- Con sujeción a las especificaciones mínimas de diseño previstas en

el documento adendo No. 001 y a las disposiciones legales y reglamentarias
aplicables, elaborar los diseños de estas zonas, para la disposición técnica
y adecuada de residuos sólidos, incluyendo la elaboración del Informe de
Diseño, las Especificaciones Técnicas, El Manual de Operación y
Mantenimiento, el Plan de Salud Ocupacional y Seguridad Industrial, el Plan
de Manejo Ambiental y el Plan de Gestión Socioeconómico, los de Diseño y
los demás documentos que se requieran para una adecuada operación.

2.4.3.- En el evento en que la Licencia o Autorización Ambiental y las demás

autorizaciones y permisos requeridos sean otorgados, realizar la operación
técnica, administrativa y ambiental y el mantenimiento de estas zonas,
efectuando las obras de adecuación necesarias para el proceso de
disposición final de desechos, la operación de alojamiento de basuras que
ingresan al relleno y los cierres respectivos”.
Cabe señalar, también, que las partes, al celebrar la prórroga del 8 de abril
de 2008 plasmaron de manera explícita consideraciones acerca de las
características de la Zona VIII -numeral 21-, la circunstancia de contar con
licencia ambiental expedida por la CAR -numeral 20-, el acumulado de
disposición desde 2002 hasta esa fecha, la capacidad en ese momento, el
estimativo del volumen remanente para llegar a su conformación final y lo
necesario que resultaba “adecuar la Terraza 8 (Sur) de la Zona VIII, cuyos
diseños debidamente actualizados serán remitidos para su conocimiento y
fines pertinentes a la autoridad ambiental (CAR)” -numerales 20, 21, 22 y 24-.
Así mismo, se asevera “Que con fundamento en lo certificado por la
Subdirección Operativa de la UNIDAD en los estudios previos de fecha 1 de
abril de 2008, existe justificación técnica, operativa, ambiental y económica
para la suscripción de la presente prórroga”.
Así mismo, se precisó: “Que el CONCESIONARIO mediante escrito radicado

UAESP 03133 del 7 de abril de 2008, en una memoria técnica y económica,
formalizó los acuerdos a que se llegó, en las mesas de trabajo que se
realizaron, para continuar la operación, administración y mantenimiento del
RSDJ, en la Zona VIII, en la Zona II Área 3 y en la Terraza 8 (Sur) de la Zona
VIII, incluidas las obras de adecuación de éstas últimas, así como para
realizar las actividades y adquisiciones requeridas con el fin de mantener el
relleno en condiciones técnicas y ambientalmente adecuadas” –numeral 29-.
Y se expresó, igualmente, “…que por razón de los costos de las inversiones
que debe realizar el contratista para la adecuación y operación del Relleno,
las partes han estimado conveniente, desde el punto de vista económico y
financiero, pactar la entrega de dos anticipos cada uno por Nueve Mil
Millones de pesos ($9.000.000.000), que no excede el 50% del valor de la
presente prórroga” -numeral 30-.
En armonía con las consideraciones esbozadas se pactó la prórroga del

plazo contractual en dieciocho (18) meses “esto es, hasta el 8 de octubre de
2009”. Y se establecieron obligaciones específicas a cargo del contratista,
entre las que cabe destacar, por ser pertinentes al análisis que ahora
adelanta el Tribunal:
“1. Operar la Zona VIII en su capacidad restante, en las condiciones

técnicas establecidas en el contrato y en los documentos que lo integran”.
(….)

3. Concluir en Zona VIII el llenado de aquellas áreas que se encuentren

próximas a alcanzar la cota de diseño, de acuerdo con las especificaciones
vigentes. Las obras correspondientes a la cobertura final de las áreas que
se encuentren en su cota máxima de diseño incluyen la cobertura en arcilla,
la red de manejo de brotes de lixiviado, la red de captación y conducción de
aguas lluvias, la capa orgánica y la empradización como mínimo en las
siguientes áreas:
• Entre la vía de acceso o vía de diseño y la berma 3,

• Entre la corona del dique oriental y la berma 3
• Entre el canal puente tierra y la berma 3.
Para las mencionadas áreas, la primera capa de cobertura en arcilla con el

espesor determinado en el manual de operación, estará terminada para el
30 de noviembre de 2008. La segunda capa de arcilla, la capa vegetal, la
empradización y las demás obras de manejo de aguas lluvias estarán
finalizadas dentro del periodo de esta prórroga.
En el caso de que se modifique el diseño de Zona VIII y los límites de las

áreas anteriores varíen, la obligación de realización de actividades de
cobertura final deberá ser cumplida en un área mínima de residuos de
68.000 m2.
(…)
13. Presentar, para revisión y concepto de la Interventoría dentro de los

quince días calendario siguientes al 9 de abril de 2008 un documento de
ingeniería conceptual que contengan la descripción, justificación y plano
preliminar de diseño de las nuevas terrazas de la Zona VIII Sur. Toda esta
información será entregada a la CAR para el trámite respectivo, y el
Concesionario suministrará toda aquella otra información que la CAR
requiera. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes al 9
de abril de 2008 el Concesionario presentará para revisión y concepto de la
Interventoría las modificaciones que se requieran en el diseño actual de
Zona VIII para la inclusión de las nuevas terrazas de la Zona VIII, con el
objetivo de incrementar la capacidad actual en al menos 1'800.000 m3 de
residuos. La modificación del diseño de Zona VIII deberá satisfacer los
requerimientos de la autoridad ambiental.
14. El Concesionario deberá, en el término de 7 meses contados desde el 9

de abril de 2008 realizar las obras de adecuación para la disposición de
residuos de las nuevas terrazas de la Zona VIII, según el diseño presentado
por éste y revisado por la interventoría.
15. Durante la vigencia de la prórroga, el CONCESIONARIO deberá realizar

la operación de la Zona VIII, incluyendo sus nuevas terrazas, de
conformidad con lo establecido en el reglamento de la operación, los
diseños y especificaciones actuales, y sus eventuales modificaciones, de
Zona VIII, la modificación del manual de operaciones de Zona VIII, y el plan
de manejo ambiental y de gestión social aprobado para el RSDJ por la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca”.

El Tribunal, teniendo en cuenta el marco convencional que a lo largo del

laudo se ha analizado y las precisiones que anteceden respecto de las zonas
nuevas y de la Zona VIII, en particular, debe concluir, entonces, que toda la
actividad desplegada en torno de la construcción de la Terraza 8 de la Zona
VIII y la operación de la misma se derivó directamente del común acuerdo
plasmado entre las partes. No encuentra el Tribunal que el contratista
hubiere tenido que desarrollar actividades impuestas por la UAESP, por fuera
del acuerdo contractual, tampoco que la necesidad de construcción se
derivara de circunstancias imprevistas, para ambas partes y menos aún para
el contratista. Habida cuenta de las necesidades del servicio y de su
continuidad, se pactó la entrega de dos anticipos, cada uno por nueve mil
millones de pesos ($9.000.000.000), que debían ser rembolsados en la forma
que allí mismo se expresó.
En cuanto al plazo contractual, cabe resaltar que a diferencia de lo

establecido en el texto inicial del contrato y en algunas de sus prórrogas, en
la prórroga celebrada el 8 de abril de 2008 se previó el término de dieciocho
meses, mas no se hizo señalamiento alguno en cuanto a la capacidad del
Relleno y menos en torno a que la duración del mismo se sujetara a la
circunstancia de que se copara la capacidad remanente de la Terraza 8 de la
Zona VIII del Relleno Sanitario, o cualquiera de los sitios de disposición o
todo el Relleno en su conjunto. Más bien, destaca el Tribunal, se consideró la
necesidad de que se previera una capacidad adicional del Relleno que
permitiera su utilización, en el tiempo, más allá de la fecha de terminación del
contrato. Con ese propósito, las partes estipularon, en la cláusula segunda
de la prórroga de 8 de abril de 2008, que “Al finalizar el plazo de la prórroga
el CONCESIONARIO está obligado a dejar una capacidad remanente de
mínimo seis (6) meses para la recepción y disposición tanto de residuos
sólidos ordinarios como de residuos hospitalarios incinerados” (subrayado
fuera del texto). Al respecto, si bien es cierto que mediante el dictamen
técnico se determinó una capacidad remanente del Relleno Sanitario en su
conjunto, es también claro conforme al dictamen financiero que no pudo
establecerse “la capacidad de basura que existe actualmente en la Terraza 8
de la Zona VIII, toda vez que la fuente para esta información corresponde a
los informes de interventoría quien los reporta exclusivamente a nivel de la
zona VIII y no al nivel de cada terraza”.
En relación con las afirmaciones de la convocante respecto de que la

construcción de la terraza fue debida de manera directa a la circunstancia de
la disposición de escombros o de la disposición de residuos sólidos
provenientes de municipios diferentes de los inicialmente pactados, debe el
Tribunal remitir a las consideraciones plasmadas en el propio texto de la
prórroga del 8 de abril de 2008, según lo ya analizado, y a las
consideraciones y conclusiones hechas al resolver las pretensiones
formuladas por PROACTIVA relativas a la disposición de escombros dentro

del Relleno –numeral 2.1.2.1. de este laudo- y respecto de la construcción de

la Zona II Área 3 -numeral 2.1.2.12. del presente laudo-.
Así mismo, el Tribunal, en reiteración y complemento de lo analizado y

expresado en torno de la remuneración del contratista, pone de relieve que
en la prórroga del 8 de abril de 2008 se estableció para tal efecto el
porcentaje fijo de 8.5% y se precisó por las partes que dicha remuneración
“cubre todos los costos necesarios para el cumplimiento de todas y cada una
de las obligaciones pactadas en el contrato, sus otrosíes, adiciones y
prórrogas, así como los de inversión requeridos para la adecuación,
administración y mantenimiento de la Zona II Área 3 y de la Terraza 8 (sur)
de la Zona VIII” -cláusula tercera-. No se determinaron condicionamientos
adicionales en función de factores como el exceso en el tiempo de capacidad
remanente del Relleno o de eventual defecto en la amortización de la
inversión efectuada por el contratista concesionario, o la utilización de dicha
capacidad por el nuevo concesionario.
En consonancia con las consideraciones que anteceden, ha de concluir el

Tribunal que no asiste razón a PROACTIVA en su reclamo respecto de la
imposibilidad para PROACTIVA de amortizar en su totalidad la Terraza 8 de
la Zona VIII y así se declarará en la parte resolutiva.
2.1.3. PRETENSIONES RESPECTO DE LOS HECHOS EXPUESTOS

EN EL CAPÍTULO III DE LA REFORMA DE LA DEMANDA
Para PROACTIVA, “…Las circunstancias que la UAESP utilizó para imponer

obligaciones a Proactiva a través de la denominada liquidación unilateral del
Contrato, no tienen ningún sustento y deben ser desechadas por el Tribunal,
razón por la cual en esta demanda se solicita un pronunciamiento expreso
respecto de la inexistencia de estas obligaciones y, por lo tanto, de su
incumplimiento. En este sentido, se propone una pretensión de
compensación judicial con el propósito de que el Tribunal defina todas las
reclamaciones económicas derivadas del Contrato y profiera una condena
global y única”.
Precisamente, con base en los hechos señalados en el Capítulo III de la

demanda principal, sobre inexistencias de incumplimiento de obligaciones,
PROACTIVA formula pretensiones declarativas con las consecuenciales de
condena, que el Tribunal procede a despachar de conjunto.
La UAESP, al contestar la reforma de la demanda principal, fijó su posición

general en torno a estas pretensiones: “…Sobre este punto antes de
contestar los hechos a que se refiere el presente capítulo III, queremos poner
de presente desde ahora que los mismos están referidos a impugnar no solo
los efectos económicos de las Resoluciones 677 de 2.010 y 908 de 2010,
actos administrativos en firme amparados por la presunción de legalidad,
sino que, PROACTIVA busca obtener un pronunciamiento de fondo sobre la

inexistencia de las obligaciones a cargo del Contratista consagradas en los

mencionados actos administrativos como consecuencia de la referida
liquidación unilateral, lo que no es otra cosa que un pronunciamiento sobre
aspectos materiales que afectan la legalidad del acto administrativo, desde
ya, nos oponemos a cualquier pronunciamiento sobre los temas incluidos en
el acta de liquidación Resolución 677 de 2.010 y su confirmatorio…”.
Las pretensiones de PROACTIVA, en este extenso apartado de la demanda

principal, son textualmente:
A. “Inexistencia de la obligación de Proactiva de revertir equipos

nuevos a la UAESP:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva no tenía la obligación contractual de

comprar equipos nuevos para remplazar los equipos suministrados por la
UAESP cuya vida útil hubiera expirado.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que Proactiva no

tenía la obligación contractual de revertir a favor de la UAESP los
equipos nuevos que hubiera tenido que adquirir para remplazar los
suministrados por la UAESP cuya vida útil hubiera expirado.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que el valor de

la maquinaria que debía adquirir Proactiva y que debe pagar mi
representada a la UAESP para remplazar la maquinaria suministrada
por la UAESP cuya vida útil hubiera expirado, debe depreciarse
desde la fecha en que Proactiva ha debido adquirir cada máquina, o
desde el momento en que considere el Tribunal, y hasta la fecha de
expiración del término del Contrato.
Segunda: Que se declare que Proactiva no le adeuda a la UAESP la suma

de COP$17.748.065.173 tasada por la UAESP en el numeral 3.2.1 de la
B. Inexistencia de la obligación de construir el Dique Ambiental Norte

y, en consecuencia, de prolongarlo:
Declarativas:

construir una prolongación al Dique Ambiental Norte en la Zona VIII.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que el costo de la

prolongación del Dique Ambiental Norte debía ser pagado por la UAESP
y no estaba incluido en la remuneración de Proactiva pactada en el
Contrato.


C. Inexistencia de la obligación de reintegrar a la UAESP lo recibido

por Proactiva con ocasión del contrato de disposición de
biosólidos:
Primera: Que se declare que el contrato de disposición de biosólidos es

diferente del Contrato y por lo tanto no hace parte de este.
Segunda: Que como consecuencia de la pretensión anterior, se declare

que la liquidación del Contrato no se puede extender a contratos diferentes
a este último.
Tercera: Que se declare que la UAESP actuó de mala fe y en contra de sus

propios actos al haber incluido en la Resolución No. 677 de 2010 la
obligación para Proactiva de entregarle todo lo recibido como consecuencia
del contrato de disposición de biosólidos a pesar de no ser parte en este, de
conocerlo desde su suscripción y de haberlo avalado expresamente.
D. Inexistencia de incumplimiento en la entrega de la capacidad

remanente del RSDJ:
Declarativas:

entregar, a la expiración del término del Contrato, una capacidad remanente
en el Relleno Sanitario de un millón ochocientos mil (1.800.000) metros
cúbicos.
Segunda: Que se declare que Proactiva cumplió su obligación contractual

de entregar, a la expiración del término del Contrato, una capacidad
remanente en el Relleno Sanitario de seis meses.
Tercera: Que se declare que Proactiva no le adeuda a la UAESP la suma

E. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del cerramiento

perimetral del RSDJ:
Declarativas:

realizar la construcción del cerramiento perimetral del Relleno Sanitario de
que trata el numeral 3.3.7 de la Resolución 677 de 2010.


F. Inexistencia de incumplimiento en la reparación mayor de equipos:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió la obligación pactada en la

última prórroga al Contrato de fecha 7 de abril de 2008 de realizar
reparación mayor de la maquinaria.

G. Inexistencia de incumplimiento en la construcción del realce al

Dique Ambiental Sur:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió íntegramente la obligación

de construir el realce del DAS en la Terraza 8 de la Zona VIII.

dejó de realizar labores correspondientes al realce del DAS debido a la
expiración del término del Contrato y que, por lo tanto, no es responsable
de este incumplimiento ni está obligada a indemnizar a la UAESP por
este concepto.

H. Inexistencia de incumplimiento en el pago de la “tasa retributiva”

del 1% establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de
1993:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva no estaba obligada a realizar la

inversión forzosa establecida en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que no existió

incumplimiento por parte de Proactiva en la inversión forzosa establecida
en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993.

de COP$778.601.910 tasada por la UAESP en el numeral 3.6.1 de la

I. Inexistencia de incumplimiento por mala calidad en las

reparaciones de la vía principal:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió íntegramente la obligación

de reparar el pavimento de la vía principal del Relleno, en los términos
pactados en el Contrato, de que trata el numeral 3.5.3 de la Resolución 677
de 2010.

J. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de una cancha

múltiple en la comunidad Mochuelo Alto:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva no estaba contractualmente

obligada a construir la cancha múltiple en la comunidad de Mochuelo Alto
en el predio “La Isla” de que trata el numeral 3.3.8 de la Resolución 677 de
2010.

K. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de la cobertura

final:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva no incumplió su obligación

contractual de instalar la cobertura final de que trata el numeral 3.4.1 de la
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que para

Proactiva era materialmente imposible realizar la cobertura final de que
trata el numeral 3.4.1 de la Resolución 677 de 2010.

L. Incumplimiento en la construcción de un nuevo campamento:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió íntegramente su obligación

de adecuar el campamento, en los términos contractualmente pactados, de


M. Inexistencia de incumplimiento en el pago de multas impuestas por

la CAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá – UAESP:
Primera: Que se declare que Proactiva no está obligada a pagar las multas
impuestas a la UAESP.

N. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de un pondaje

en la Zona VIII con una capacidad de 17.500 m3:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva amplió la capacidad de

almacenamiento de lixiviados en 17.500 metros cúbicos, o la suma que se
demuestre, a través de la ampliación de los pondajes existentes en el
Relleno.
Segunda: Que se declare que Proactiva tenía la facultad contractual,

derivada de su autonomía técnica, de optar por la ampliación de la
capacidad de los pondajes existentes para remplazar la construcción de un
nuevo pondaje.
Tercera: Que se declare que era técnicamente inviable construir un nuevo

pondaje en la Zona VIII con una capacidad de 17.500 metros cúbicos.
Cuarta: Que se declare que Proactiva no construyó el pondaje en la Zona

VIII por no existir un lugar técnicamente adecuado para el efecto.
Quinta: Que se declare que Proactiva no le adeuda a la UAESP la suma de

COP$1.838.462.500 tasada por la UAESP en el numeral 3.3.10 de la
O. Inexistencia de incumplimiento por la mala calidad de las obras de

la Terraza 8 Zona VIII:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva tenía la facultad contractual,

derivada de su autonomía técnica, de optar por el bombeo de lixiviados a
través de las chimeneas de la Terraza 8 de la Zona VIII en vez de realizar
las obras que la UAESP imputa como incumplidas en el numeral 3.5.6 de la


P. Inexistencia de incumplimiento en la extracción de lixiviados de la

Terraza 5 Zona VIII:
Declarativas:
Primera: Que se declare que Proactiva tenía la facultad contractual,

derivada de su autonomía técnica, de optar por el bombeo de lixiviados a
través de las chimeneas de la Terraza 5 de la Zona VIII en vez de realizar
las obras que la UAESP imputa como incumplidas en el numeral 3.5.4 de la

Q. Inexistencia de incumplimiento en la siembra de árboles:
Declarativas:

de sembrar los árboles de que trata el numeral 3.3.1 de la Resolución 677
de 2010.

R. Inexistencia de incumplimiento en la ejecución de las obras de

estabilización del Dique 6 Zona VII:
Declarativas:
Primera: Que se declare que la UAESP incumplió su obligación de adquirir

los inmuebles necesarios para ejecutar las obras de estabilización del Dique
6 Zona VII de que trata el numeral 3.4.7 de la Resolución 677 de 2010.
Segunda: Que se declare que para que Proactiva pudiera ejecutar las
obras de estabilización del Dique 6 Zona VII de que trata el numeral 3.4.7
de la Resolución 677 de 2010 era necesario que primero la UAESP
adquiriera los inmuebles en donde debían ejecutarse las labores.
Tercera: Que como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones

anteriores se declare que se configuró una excepción de contrato no
cumplido que impidió a Proactiva ejecutar las obras de estabilización del
Dique 6 Zona VII de que trata el numeral 3.4.7 de la Resolución 677 de
2010.

Cuarta: Que se declare que Proactiva no le adeuda a la UAESP la suma de

COP$614.320.933 tasada por la UAESP en el numeral 3.4.7 de la
S. Inexistencia de incumplimiento en el suministro de los estudios y

diseños de la Terraza 8 Zona VIII:

de entregar los estudios y diseños de la Terraza 8 Zona VIII, en los términos
contractualmente pactados, de que trata el numeral 3.4.3 de la Resolución
677 de 2010.

T. Inexistencia de incumplimiento en la empradización del talud

exterior del Dique Ambiental Sur:
Primera: Que se declare que los derrumbes del DAS, o alguno de ellos,
fueron hechos imprevisibles e irresistibles para Proactiva y por lo tanto
ajenos a su responsabilidad y control.
Segunda: Que se declare que para Proactiva fue materialmente imposible

realizar la empradización del talud exterior del DAS, durante la ejecución del
Contrato, debido a que su reconstrucción fue terminada con posterioridad a
la expiración del término del Contrato.

de COP$413.772.000 tasada por la UAESP en el numeral 3.4.6.2 de la
U. Inexistencia de la obligación de reintegrar recursos por el no

mantenimiento de fondo de pondajes:
Primera: Que se declare que para Proactiva fue materialmente imposible

realizar el mantenimiento de fondo de los pondajes, durante la ejecución del
Contrato, por razones no imputables a ella.
(Sic) Tercera: Que se declare que Proactiva no le adeuda a la UAESP la

suma de COP$373.719.754 tasada por la UAESP en el numeral 3.4.2 de la
V. Inexistencia de la obligación de construir una planta de tratamiento

agua potable (PETAP) en la comunidad de Mochuelo Bajo:
Primera: Que se declare que Proactiva no estaba obligada

contractualmente a construir la planta de tratamiento de agua potable en la
comunidad de Mochuelo Bajo de que trata el numeral 3.3.9 de la Resolución
677 de 2010.

Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que la

construcción de la planta de tratamiento de agua potable en la
comunidad de Mochuelo Bajo no estaba incluida en la remuneración
contractual de Proactiva.

W. Inexistencia de la obligación de recuperación de los acopios

temporales en la Zona II Área 3:
Primera: Que se declare que Proactiva no construyó acopios temporales en

la Zona II Área 3, ni estaba obligada a construirlos.
Segunda: Que se declare que Proactiva no estaba obligada a recuperar los

acopios temporales en la Zona II Área 3.

incumplió la obligación de recuperación de los acopios temporales de la
Zona II Área 3.

X. Inexistencia de la obligación de construcción de un canal en piedra

en la pata del Dique Ambiental Sur:

obligada a construir el canal en piedra en la pata del DAS.

Proactiva fue materialmente imposible construir el canal en piedra en la
pata del DAS, durante la ejecución del Contrato, debido a que su
reconstrucción fue terminada con posterioridad a la expiración del

Y. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de piezómetros:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió su obligación de reposición

de piezómetros en el Relleno.


Z. Inexistencia de incumplimiento en la empradización del área de las

vías de acceso construidas para la reconstrucción del Dique
Ambiental Sur:

empradizar el área de las vías de acceso construidas para la reconstrucción
del DAS, durante la ejecución del Contrato, debido a que su reconstrucción
fue terminada con posterioridad a la expiración del término del Contrato.

AA. Inexistencia de incumplimiento parcial en la recolección y

disposición de escombros:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió su obligación de

recolección y disposición de escombros de que trata el numeral 3.4.8 de la

estaba obligada a recolectar y disponer los escombros de que trata el
numeral 3.4.8 de la Resolución 677 de 2010.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que la

cantidad de escombros de que trata el numeral 3.4.8 de la Resolución
677 de 2010 es inferior a 3.000 metros cúbicos.

BB. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de drenes de

cierre Zona VIII:
Primera: Que se declare que Proactiva no estaba obligada a construir los

drenes de cierre en la Zona VIII de que trata el numeral 3.4.6.4 de la

Proactiva era materialmente imposible construir los drenes de cierre en
la Zona VIII de que trata el numeral 3.4.6.4 de la Resolución 677 de
2010, pues la Zona VIII continuó en operación con posterioridad al
vencimiento del término del Contrato.


CC. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de inclinómetros:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió su obligación de reposición

de inclinómetros de que trata el numeral 3.2.5 de la Resolución 677 de
2010.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que los

inclinómetros dejados de reponer de que trata el numeral 3.2.5 de la
Resolución 677 de 2010 cuestan menos de lo establecido por la UAESP
en el mencionado numeral.

DD. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de

desarenadores:
Primera: Que se declare que Proactiva instaló todos los desarenadores

necesarios para la adecuada operación del Relleno.
Segunda: Que se declare que, en desarrollo de la autonomía técnica de

Proactiva, mi representada podía determinar el número de desarenadores
requeridos para la adecuada operación del Relleno.

EE. Inexistencia de incumplimiento por la mala calidad del software

METROSOFT para el manejo de la información de entrada y salida
de carros recolectores al Relleno Sanitario Doña Juana:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió con su obligación

contractual de instalar un software para el manejo de la información de
entrada y salida de carros recolectores al Relleno.
Segunda: Que se declare que el software instalado para el manejo de la

información de entrada y salida de carros recolectores al Relleno cumple
con la finalidad y especificaciones pactadas en el Contrato.

FF. Inexistencia de incumplimiento en la calidad en la zona de la

alcantarilla sobre la vía de entrada al patio de biosólidos:
Primera: Que se declare que la calidad de la alcantarilla sobre la vía de

entrada al patio de biosólidos de que trata el numeral 3.5.7 de la Resolución
677 de 2010 es técnicamente adecuada.

Segunda: Que se declare que Proactiva no incumplió su obligación de

mantenimiento de la alcantarilla sobre la vía de entrada al patio de
biosólidos de que trata el numeral 3.5.7 de la Resolución 677 de 2010.

GG. Inexistencia de incumplimiento en el suministro e instalación de

un inclinómetro para el Dique Ambiental Sur:
Primera: Que se declare que Proactiva no estaba obligada a instalar el

inclinómetro en el DAS de que trata el numeral 3.4.6.1 de la Resolución 677
de 2010.

HH. Inexistencia de incumplimiento en la terminación de chimeneas

en masa de residuos:
Primera: Que se declare que Proactiva no estaba obligada a terminar las

chimeneas en la masa de residuos de que trata el numeral 3.1.4 de la

Proactiva era materialmente imposible terminar las chimeneas en masa
de residuos de que trata el numeral 3.1.4 de la Resolución 677 de 2010,
pues la Terraza 8 de la Zona VIII continuó en operación con
posterioridad al vencimiento del término del Contrato.

II. Inexistencia de incumplimiento en la reposición de la válvula de

salida del pondaje VII de la Zona VIII:

obligada a reponer la válvula de salida del pondaje VII de la Zona VIII de
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que no era

necesaria la reposición de la válvula de salida del pondaje VII de la Zona
VIII de que trata el numeral 3.1.3 de la Resolución 677 de 2010.


JJ. Inexistencia de incumplimiento en la realización del informe del

inventario georreferenciado de patógenos:
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió su obligación, en los

términos del Contrato, de realizar y entregar el informe del inventario
georreferenciado de patógenos de que trata el numeral 3.3.6 de la

KK. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de sellos en las

juntas de dilatación de las losas de concreto del canal de aguas
lluvias en la vía de acceso al PTAP Prosantana:

obligada a instalar los sellos en las juntas de dilatación de las losas de
concreto del canal de aguas lluvias en la vía de acceso al PTAP Prosantana
de que trata el numeral 3.1.2 de la Resolución 677 de 2010.

LL. Valor del estudio de diagnóstico del problema ocasionado por el

taponamiento del drenaje de fondo de lixiviados en Terraza 5
Zona VIII:

obligada a realizar un estudio de diagnóstico del problema ocasionado por
el taponamiento del drenaje de fondo de lixiviados en la Terraza 5 de la
Zona VIII de que trata el numeral 3.5.5 de la Resolución 677 de 2010.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que Proactiva, en

desarrollo de su autonomía técnica, tenía la facultad contractual de
determinar qué evaluación debía realizar respecto del taponamiento del
drenaje de fondo de lixiviados en la Terraza 5 de la Zona VIII de que
trata el numeral 3.5.5 de la Resolución 677 de 2010 y que efectivamente
llevó a cabo estas evaluaciones.

MM. Inexistencia de incumplimiento en la calibración de la canaleta

parshall del pondaje VII Zona VIII
Primera: Que se declare que Proactiva cumplió la obligación de calibrar la

canaleta Parshall del Pondaje VII Zona VIII de que trata el numeral 3.1.1 de

la Resolución 677 de 2010.

Resolución 677 de 2010”.
En verdad, los pronunciamientos que se plantean en las pretensiones

trascritas conciernen, en forma directa, con la Resolución 677 de 2010, en
virtud de la cual la UAESP, como se ha dicho, liquidó de manera unilateral el
contrato de concesión C-011 de 2000. Es decir, terminado el contrato la
entidad estatal hizo la operación encaminada a establecer las situaciones
obligacionales finales de las partes.
Cada uno de los hechos que se incluyen en la demanda principal para un

pronunciamiento de inexistencias, corresponde a supuestos incumplimientos
que se relacionaron y cuantificaron en la citada Resolución, unas veces
amparados en circunstancias de que no existía la obligación que se le
enrostra haber sido desatendida por PROACTIVA, otras porque fueron
cumplidas por ésta de manera contraria a lo expuesto en la liquidación
unilateral o porque no había sustento o prueba para imponer obligaciones de
pago de suma de dinero o por imposibilidad de cumplir la prestación por
hechos imprevisibles.
El planteamiento de la convocante tiene, sin duda, un alcance específico: que

por este debate el Tribunal se pronuncie, en el fondo, sobre el estudio del
acto administrativo contentivo de la liquidación unilateral del contrato que,
como tal, tiene significación jurídica indiscutible, pues solamente podría ser
controvertido como tal, en principio, ante la autoridad judicial
correspondiente, o sea la jurisdicción contencioso administrativa por vía de la
invalidación o nulidad del acto.
En efecto, la UAESP adoptó la liquidación unilateral del contrato, mediante

acto administrativo –Resolución 677-, antes de que el contratista hubiera
formulado la demanda que ocupa la atención del Tribunal, con pretensiones
declarativas y de condena, sobre las apreciaciones consignadas en la citada
Resolución, que no serían viables en principio, por este medio judicial
especial del arbitraje, denunciar en torno a cada una de las conclusiones de
la administración sobre el comportamiento del contratista, pues su ataque
sería procedente si se demandare la invalidación del acto administrativo que
como se ha sostenido está reservada a la jurisdicción contenciosa
administrativa.
La estipulación de la cláusula compromisoria prevista en el contrato de

concesión C-011 de 2000, en cuanto a que las diferencias que pudieran
surgir entre las partes y no fueran resueltas directamente entre ellas, como
consecuencia de la liquidación del contrato, daría a entender que todos los
aspectos que atañen con ese acto permitirían dilucidarse por el trámite

arbitral. Empero, la manera como formula PROACTIVA aquellas

pretensiones, sin vacilación, toca con los criterios de apreciación y de
operación de la entidad estatal que son atinentes, en su percepción, a
calificadas desatenciones de compromisos adquiridos por el concesionario,
así como a la estimación pecuniaria consecuencial.
El Tribunal considera que el acto administrativo, en sí mismo visto, no puede

ser materia de pronunciamiento por parte de este Tribunal arbitral en lo que
concierne con su validez, por estar reservada a la autoridad jurisdiccional
contencioso administrativa correspondiente.
Itérase: los pronunciamientos invocados en las pretensiones formuladas por

PROACTIVA, constituyen cuestionamientos a las declaraciones de
incumplimientos incorporadas en la Resolución No. 677 de 2010 proferida
por la UAESP. Algo más, pide la convocante que se declare “la inexistencia”
de los incumplimientos imputados por la parte convocada.
Dentro de las consideraciones del Capítulo III, PROACTIVA, ya se anotó,

sostiene: “651. Las circunstancias que la UAESP utilizó para imponer
obligaciones a Proactiva a través de la denominada liquidación unilateral del
Contrato, no tienen ningún sustento y deben ser desechadas por el Tribunal,
razón por la cual en esta demanda se solicita un pronunciamiento expreso
respecto de la inexistencia de estas obligaciones y, por lo tanto, de su
incumplimiento. En este sentido, se propone una pretensión de
compensación judicial con el propósito de que el Tribunal defina todas las
reclamaciones económicas derivadas del Contrato y profiera una condena
global y única”.
Se insiste: la petición en el sentido de pronunciarse el Tribunal sobre la

inexistencia de incumplimientos de obligaciones contractuales comprendería
el examen de supuestos fácticos considerados en el acto administrativo, los
derechos y obligaciones de los co-contratantes, el análisis de las
disposiciones legales que regulan el contrato y su ejecución, así como
también exige una valoración o juicio de las consideraciones que tuvo la
entidad pública en cuenta dentro de la motivación del acto administrativo, lo
que necesariamente supone un examen, en el fondo, de la legalidad del acto
administrativo de liquidación unilateral.
Apréciese el propósito de la parte convocante, en el párrafo arriba citado,

cuando habla que no tenía ningún sustento imponer obligaciones a
PROACTIVA en el acto de liquidación unilateral, como también en cuanto
pide al Tribunal un expreso pronunciamiento sobre la inexistencia de las
obligaciones.
Los ataques fácticos de PROACTIVA, que le dan en realidad fundamento a

las peticiones del Capítulo III, están dirigidas a desconocer el contenido de la
Resolución 677, a reprochar las posturas de la UAESP particularmente

respecto de su manifestación de incumplimiento de las obligaciones de

PROACTIVA incorporadas en el cuerpo mismo de la propia resolución,
desconocer sus razones de hecho y de derecho, con lo cual más que un
análisis simplemente económico, se pretenda un examen sobre derechos y
obligaciones derivados de la ejecución del contrato, que implica un análisis
en sí mismo sobre la legalidad de las apreciaciones y conclusiones de la
Resolución 677.
Evidentemente, un pronunciamiento respecto de la inexistencia de

incumplimientos señalados en la parte motiva de la Resolución No. 677 de
2010, implicaría para el Tribunal tener que juzgar las consideraciones que
tuvo la UAESP para entender que se habían producido incumplimientos. Si el
Tribunal ahondara el estudio sobre el particular, tendría que introducirse, se
repite, en todas y cada una de las consideraciones efectuadas por la UAESP
al momento de expedir la Resolución No. 677 de 2010, como también
aquellas referentes a la decisión del recurso de reposición –incorporadas en
la Resolución No. 908 de 2010-, lo que supondría juicios sobre las
circunstancias fácticas y jurídicas de la ejecución apreciadas para la
liquidación del contrato.
Entonces, si el Tribunal resolviera examinar las consideraciones que la

UAESP incluyó en la Resolución No. 677 y viese que los valores de los
cumplimientos y/o incumplimientos no fueren los tenidos en cuenta por la
UAESP, cualquier variación de los mismos significaría una modificación de
los derechos y obligaciones de las partes incorporados en esos actos
administrativos, lo que implicaría un examen sobre el contenido de los
mismos.
El escenario diseñado por la convocante, para procurar pronunciamientos

alrededor de inexistencias de las obligaciones referidas en la Resolución 677,
se podría prestar, por lo expuesto, a que el Tribunal pudiera denegar las
pretensiones de este apartado.
Sin embargo, es sabido que en el ámbito procesal patrio se admite la figura

de la inhibición, cuando el juez se ve en la imposibilidad de resolver el mérito
de la controversia. Al efecto, pueden observarse las referencias que se
encuentran en el Código de Procedimiento Civil (artículos 37 num. 4º, 333 y
401). Según la Corte Constitucional, “…. se denominan (sentencias)
inhibitorias aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a
una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la
materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de
mérito, esto es, "resolviendo" apenas formalmente, de lo cual resulta que el
problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial”. Así
las cosas, y según el juez constitucional, la indefinición de la controversia
subsiste. Entonces, la sentencia inhibitoria está autorizada por el
ordenamiento jurídico para aquellos casos en que in extremis el juez no
puede resolver de mérito la controversia, pero “ha de corresponder a una

excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los

que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial”,
como lo señaló la Corte Constitucional.
Tal y como lo ha expresado el Consejo de Estado en sentencia del 20 de

septiembre de 2001 (Exp. 10.973), “…cuando en una demanda se acumulan
pretensiones y una (s) sí es (son) objeto de la jurisdicción a la cual se acudió,
y otra no es de su conocimiento esta falta da lugar inhibición irremediable,
por la ausencia absoluta de competencia. ….Por ello la jurisprudencia, como
mecanismo auxiliar en la administración de justicia, al pronunciarse en casos
similares ha dicho que cuando se acumulan pretensiones sobre las cuales el
juez sólo tiene jurisdicción sobre una(s) y no sobre la(s) otra(s) debe inhibirse
sobre la que no es de su jurisdicción, porque la inhibición no grava la
condición del demandado64”.
Cuando en la demanda se acumulan varias pretensiones al momento del

fallo, el juzgador debe examinarlas en su totalidad, con el fin de resolverlas
íntegramente. Sin embargo, podrá ocurrir que se acumulen pretensiones
respecto de las cuales se reúnan todos los presupuestos de admisibilidad, y
algunas otras que no estén respaldadas por esos elementos necesarios para
darle curso al proceso. Si ab initio se detectan esas falencias, el juez puede
proceder a tomar las medidas necesarias para su saneamiento; pero puede
ocurrir, como en el presente asunto, que, al estudiar el fondo de la litis, el
Tribunal ha verificado que existe un grupo de pretensiones respecto de las
cuales no existe el presupuesto de la competencia, como son todas aquellas
en que se pide un expreso pronunciamiento sobre la legalidad y/o el
contenido de la Resolución No. 677 de 2010 expedida por la UAESP en la
que se liquidó unilateralmente el contrato de concesión C-011 de 2000.
En ese orden de cosas, lo expuesto inclina al Tribunal a concluir que no hay

lugar a pronunciarse sobre este grupo de pretensiones, pues no pudiendo
considerar aquellas que conciernen con las declaraciones de inexistencia de
incumplimientos fijados en el acto administrativo de liquidación unilateral,
debe acudir a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 333 del Código de
Procedimiento Civil, para inhibirse, incluyendo las que serán estudiadas
enseguida, relacionadas con el restablecimiento del equilibrio económico, en
las pretensiones subsidiarias a todas las pretensiones principales y
subsidiarias.
2.1.4. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A TODAS LAS PRETENSIONES

PRINCIPALES Y SUBSIDIARIAS, DECLARATIVAS Y DE
CONDENA.
Bajo este título, y sin relación sistemática de hechos, PROACTIVA formula
64
Sentencia de 12 de agosto de 1948. Sala de Casación Civil. Gaceta Judicial No. LXIX.
Pág. 706.

pretensiones del siguiente tenor:
“Primera: Que en el evento en que las pretensiones relacionadas con el

incumplimiento de la UAESP no se encuentren probadas por parte del
Tribunal, solicito se declare que, por todos o algunos de los hechos
descritos en los capítulos anteriores, se rompió el equilibrio económico y
financiero del Contrato y se condene a la UAESP a restablecerlo según la
utilidad proyectada, o en los términos que el Tribunal considere procedente.
Subsidiaria a la pretensión anterior: Que se declare que por todos o

algunos de los hechos descritos en los capítulos anteriores, se rompió el
equilibrio económico y financiero del Contrato y se condene a la UAESP
a restablecerlo a punto de no pérdida, o en los términos que el Tribunal
considere procedente”.
El Tribunal para entender esta pretensión distingue entre aquellas propuestas

por incumplimiento del contrato por parte de la UAESP del grupo de
pretensiones de la segunda parte y las que provienen de la inexistencia de
incumplimientos previstos en la resolución de liquidación unilateral.
En algunos de los grupos de pretensiones, PROACTIVA reclamó el

reconocimiento indemnizatorio por el rompimiento del equilibrio económico, y
en cada caso el Tribunal abordó el estudio correspondiente. Por tanto, habría
que observar aquellos eventos en que en la demanda principal se trata de
hechos imposibles o imprevisibles que según la convocante debieron ser
considerados en el acto de liquidación unilateral en cuanto se le impuso la
obligación de pagar y, como restablecimiento, se diga que en esto no es
dable la aplicación de ese principio.
Ahora bien, en la demanda se mencionan hechos que son los generales

sobre las inexistencias de incumplimiento de la obligación de PROACTIVA de
pagar las sumas de dinero señaladas en la liquidación unilateral, sólo que se
formula como pretensión subsidiaria, en procura del reconocimiento y
declaración del rompimiento del equilibrio económico del contrato de
concesión, para restar los efectos patrimoniales allí contenidos. Sin embargo,
para el Tribunal, como está planteada la pretensión, no encuentra espacio
adecuado para que se analicen todos los hechos de reclamación, sino las
pretensiones del apartado anterior que tienen expresa referencia a aquella
materia en que se plantea la imposibilidad de cumplir la prestación o la
existencia de hechos imprevisibles, o se pide que se declare el rompimiento
del equilibrio económico, aunque no proceda una declaración en ese sentido,
a saber:
“K. Inexistencia de incumplimiento en la instalación de la cobertura

final:
Declarativas:

Primera: Que se declare que Proactiva no incumplió su obligación

contractual de instalar la cobertura final de que trata el numeral 3.4.1 de la

Proactiva era materialmente imposible realizar la cobertura final de que
trata el numeral 3.4.1 de la Resolución 677 de 2010.

“T. Inexistencia de incumplimiento en la empradización del talud

exterior del Dique Ambiental Sur:
Primera: Que se declare que los derrumbes del DAS, o alguno de ellos,
fueron hechos imprevisibles e irresistibles para Proactiva y por lo tanto
ajenos a su responsabilidad y control.
Segunda: Que se declare que para Proactiva fue materialmente imposible

realizar la empradización del talud exterior del DAS, durante la ejecución del
Contrato, debido a que su reconstrucción fue terminada con posterioridad a
la expiración del término del Contrato.

“Z. Inexistencia de incumplimiento en la empradización del área de las

vías de acceso construidas para la reconstrucción del Dique
Ambiental Sur:

empradizar el área de las vías de acceso construidas para la reconstrucción
del DAS, durante la ejecución del Contrato, debido a que su reconstrucción
fue terminada con posterioridad a la expiración del término del Contrato.

“U. Inexistencia de la obligación de reintegrar recursos por el no

mantenimiento de fondo de pondajes:

realizar el mantenimiento de fondo de los pondajes, durante la ejecución del
Contrato, por razones no imputables a ella.
(Sic) Tercera: Que se declare que Proactiva no le adeuda a la UAESP la

suma de COP$373.719.754 tasada por la UAESP en el numeral 3.4.2 de la

“X. Inexistencia de la obligación de construcción de un canal en piedra

en la pata del Dique Ambiental Sur:

obligada a construir el canal en piedra en la pata del DAS.

Proactiva fue materialmente imposible construir el canal en piedra en la
pata del DAS, durante la ejecución del Contrato, debido a que su
reconstrucción fue terminada con posterioridad a la expiración del

“BB. Inexistencia de incumplimiento en la construcción de drenes de

cierre Zona VIII:
Primera: Que se declare que Proactiva no estaba obligada a construir los

drenes de cierre en la Zona VIII de que trata el numeral 3.4.6.4 de la

Proactiva era materialmente imposible construir los drenes de cierre en
la Zona VIII de que trata el numeral 3.4.6.4 de la Resolución 677 de
2010, pues la Zona VIII continuó en operación con posterioridad al
vencimiento del término del Contrato.

“HH. Inexistencia de incumplimiento en la terminación de chimeneas

en masa de residuos:
Primera: Que se declare que Proactiva no estaba obligada a terminar las

chimeneas en la masa de residuos de que trata el numeral 3.1.4 de la

Proactiva era materialmente imposible terminar las chimeneas en masa
de residuos de que trata el numeral 3.1.4 de la Resolución 677 de 2010,
pues la Terraza 8 de la Zona VIII continuó en operación con
posterioridad al vencimiento del término del Contrato.
Segunda: Que se declare que Proactiva no le adeuda a la UAESP la

suma de COP$10.350.564 tasada por la UAESP en el numeral 3.1.4
de la Resolución 677 de 2010”.

Las trascritas pretensiones guardan relación con aquellas en las que se

denuncian inexistencias de obligaciones, pero difieren en el fondo en cuanto
se fundamentan, como se acotó, en rompimiento del equilibrio económico;
por tanto, versan sobre aspectos económicos atados a la calificación de
supuestas conductas contractuales sobre cumplimiento o incumplimiento del
contrato de concesión. Además, porque en la liquidación unilateral fueron
vistas estas situaciones como incumplimientos del contrato de concesión por
parte de PROACTIVA. Así, entiende el Tribunal, lo que realmente pretende la
convocante en las antedichas pretensiones es, por la vía del reconocimiento
judicial de supuestos fenómenos de rompimiento del equilibrio económico del
contrato, sostener el no incumplimiento de las obligaciones que se relacionan
en la Resolución No. 677 de 2010.
Como ya se dijo, existe cierta aceptación doctrinal sobre la viabilidad o

procedencia de controvertir, en trámite arbitral, asuntos de índole patrimonial
que no hayan sido definidos en la liquidación unilateral por no ser tema de
incorporación en el contenido de esa operación, como son los que provienen
del restablecimiento del equilibrio económico contractual en tanto no se
cuestionen tales asuntos de dicho acto. La conclusión es obvia: si se
prescinde de considerar temas que son propios o atinentes a encontrar una
respuesta a un supuesto o real rompimiento de la ecuación contractual,
queda abierta la discusión para que por el trámite arbitral se encuentre una
decisión, porque como ha dicho el Consejo de Estado, Sección Tercera, en
sentencia de 11 de marzo de 2004: “… Por lo tanto, y partiendo de la
hipótesis planteada tampoco son admisibles las imputaciones formuladas por
el recurrente contra el laudo arbitral al señalar que el Tribunal al pronunciarse
sobre las pretensiones atinentes al restablecimiento económico del contrato,
desconoció la presunción de legalidad del acto administrativo de liquidación
del contrato, toda vez que como se señaló atrás el tema del restablecimiento
económico no es un asunto que corresponda a la Administración decidir en
forma unilateral o dicho de otro modo no es manifestación de una de sus
competencias administrativas; entonces en el evento en el que en el acto de
liquidación, la Administración decida en el sentido de reconocer o negar el
restablecimiento de la ecuación económica del contrato, por ello tal
decisión particular no adquiere el carácter de acto administrativo, ya
que como se vio atrás tal competencia está deferida a las partes y comporta
por tanto el ejercicio de una facultad que podrían tomar también los
particulares en desarrollo de sus facultades negociales”.
Es sabido que se contemplan causales que conciernen con el

restablecimiento de la ecuación económica en relación con el contratante
estatal: 1. A causas imputables al Estado por los actos o hechos de
desatención de la administración (incumplimiento) o por los actos propios
como Estado (hecho del príncipe). 2. A hechos imprevistos ajenos a las
partes, en los que se cuentan las circunstancias que los motivaron o las
consecuencias producidas en la parte que sufre el menoscabo siempre que

no la hubiere podido prever al momento de la celebración del contrato. Por

eso, se afirma que el contrato es un acto de previsión que implica una
distribución de riesgos asumiendo el contratista aquellos que forman parte
del álea normal, supuestamente previsibles. No así el álea anormal que, de
ocurrir, debe ser resarcido o compensado, pues atenta contra la estabilidad y
equivalencia contractual.
Se sostuvo en el laudo arbitral citado de ICA contra IDU: “Ahora bien, la

previsibilidad no es una noción objetiva, sino subjetiva, en el sentido de que
debe apreciarse teniendo en cuenta las condiciones particulares del
contratista, vale decir, sus conocimientos y experiencia en una determinada
profesión o negocio, toda vez que quien desarrolla habitualmente una
actividad, está en una mejor posición que los profanos para prever los
riesgos inherentes a dicha actividad. Por tanto, si un profesional -teniendo
elementos de juicio y capacidad- para anticipar un riesgo, no lo prevé o lo
acepta espontáneamente, habrá de entenderse que se trata de la asunción
voluntaria o incluso temeraria del riesgo, de manera que quien así se obliga
deberá afrontar las consecuencias jurídicas y económicas de su estipulación,
más aún cuando los riesgos que llegue a aceptar el contratista pueden jugar
un papel determinante en la escogencia de su oferta, frente a otras más
conservadoras, para la adjudicación”.
Quedó dicho, la procedencia del restablecimiento del equilibrio económico

que pueda implicar un comportamiento antijurídico de la administración, se
exterioriza con la demostración del incumplimiento legal o convencional del
contrato o del hecho que haga imposible atender la prestación por el carácter
imprevisible o irresistible que tenga y determine el rompimiento del equilibrio
económico con la demostración de cualquier circunstancia que se pretenda
aducir.
Procede el Tribunal, en razón de un estudio de la demanda en todos sus

aspectos, a referirse a las trascritas pretensiones en las que PROACTIVA
alega el rompimiento del equilibrio económico derivado de las obligaciones
impuestas en la resolución de liquidación unilateral a la convocante, en el
entendido de los incumplimientos alegados, puesto que en las pretensiones
del segundo apartado (numeral 2.1.2 del laudo, páginas 389 a 579), en su
oportunidad, tuvo ocasión de examinar los eventos que, según la
convocante, eran constitutivos de rompimiento de desequilibrio económico.
Pide PROACTIVA se declare que le fue materialmente imposible realizar la

cobertura final de que trata el numeral 3.4.1 de la Resolución 677 de 2010.
La obligación a cargo de PROACTIVA, según la resolución de liquidación
677, se convino en la prórroga del 7 de abril de 2008 del contrato de
concesión en cuanto debía concluir en la Zona VIII el llenado de aquellas
áreas que se encontraban para alcanzar la cota de diseño.

No precisa fácticamente la convocante la clase de imposibilidad que alega en

esta pretensión subsidiaria; se detiene apenas en señalar que no hubo
incumplimiento de su parte. Esto es suficiente para contar con el rechazo del
Tribunal, pues si no se conocen los hechos que originan el desequilibrio
económico, mal se podría reconocer una situación en abstracto como la
planteada en la demanda principal.
Para responder a la pretensión subsidiaria que se declare que los derrumbes

del DAS fueron hechos imprevisibles e irresistibles y, por tanto, para
PROACTIVA fue materialmente imposible realizar la empradización del talud
exterior del mismo, habría que acudir al texto de la Resolución 677 en donde
se menciona que la CAR autorizó, mediante Resolución 2791 de 29 de
diciembre de 2008, la modificación de la licencia ambiental vigente para
incluir la Zona VIII Sur o Terraza B, en enero de 2009, la adecuación con la
obligación de PROACTIVA de realizar los taludes exteriores del Dique
Ambiental Sur, actividad que incumplió, según el informe semestral de
Interventoría (julio-diciembre de 2009).
En la liquidación unilateral se calificó el comportamiento de PROACTIVA

como de incumplimiento, mientras en la pretensión que se estudia, arguye la
convocante que “…fue materialmente imposible realizar la empradización del
talud exterior del DAS, durante la ejecución del Contrato, debido a que su
reconstrucción fue terminada con posterioridad a la expiración del término del
Contrato, precedido del hecho de que los derrumbes del DAS, o alguno de
ellos, fueron hechos imprevisibles e irresistibles para Proactiva y por lo tanto
ajenos a su responsabilidad y control…”.
La razón que esgrime PROACTIVA para pedir que se declare la inexistencia

de la obligación en lo que concierne con la empradización del talud exterior
del DAS, en cuanto que la reconstrucción fue terminada con posterioridad a
la expiración del plazo del contrato, no es motivo para el Tribunal para
considerar que constituye elemento de alteración de la obligación de
ejecución del contrato que alega PROACTIVA; y tampoco para constituirse
en factor determinante de un desequilibrio económico del contrato de
concesión a restablecerse por la vía de que se niegue la imposición de la
obligación de pagar la empradización fijada en la liquidación unilateral,
puesto que lo que se observa es desatención del deber del concesionario de
ejecutar dichas obras y no la existencia de hechos imprevistos.
En cuanto al hecho referido a derrumbes imprevisibles e irresistibles del

DAS, como alega PROACTIVA, tampoco encuentra el Tribunal respaldo
probatorio en este proceso como idóneo para saber que se produjo algún
acontecer de imprevisibilidad o irresistibilidad que motive el desequilibro de la
ecuación económica del negocio jurídico y en procura de exonerarse de la
obligación de pagar el valor de la empradización.

También PROACTIVA solicita que se declare que le fue materialmente

imposible empradizar el área de las vías de acceso construidas para la
reconstrucción del DAS, debido a que su reconstrucción fue terminada
posteriormente a la expiración del término del contrato. Es decir, la
convocante plantea la existencia de una imposibilidad que materialmente le
impidió empradizar, de suerte que la obligación impuesta en la Resolución
677 rompió, por esa situación, la ecuación contractual.
El Tribunal tampoco observa prueba que conduzca a apreciar la imposibilidad

en la empradización que señala PROACTIVA, como factor de rompimiento
del equilibrio económico determinante del incumplimiento del contrato o que
la reconstrucción del DAS fuera terminada luego de haber expirado el plazo
contractual y menos que se entienda esto como una imposibilidad de atender
el deber respectivo.
Con relación a que se declare que para PROACTIVA “…fue materialmente

imposible realizar el mantenimiento de fondo de los pondajes, durante la
ejecución del Contrato, por razones no imputables a ella”, porque “el
incumplimiento declarado a mi representada carece por completo de
sustento, si se tiene en cuenta que las razones por las cuales no se pudo
completar el mantenimiento de fondo a todos los Pondajes son ajenas al
control de mi representada y, en esa medida, no se le puede responsabilizar
y mucho menos sancionar por este hecho…”, de modo que no estaba
obligada a pagar suma alguna por ese concepto, el Tribunal aprecia que
carecen igualmente de fundamento jurídico y fáctico las razones esgrimidas,
como elemento para eximir de responsabilidad a PROACTIVA, al amparo del
principio de rompimiento del equilibrio económico del contrato de concesión,
no sólo porque no se encuentra prueba de la imposibilidad que conduzca a
reconocer el rompimiento del equilibrio económico del contrato, sino,
además, porque las consideraciones planteadas no pueden constituirse en
causa para rechazar o desconocer la obligación que emana de la liquidación
unilateral del contrato de concesión en ese aspecto.
Según la Resolución 677, se inició la construcción de un canal de piedra

pegada en la pata del DAS, en una longitud de 400 metros, que finalmente
incumplió PROACTIVA, de conformidad con la autorización concedida por la
CAR mediante la Resolución 2791 de 2008. Sin embargo, solicita que se
declare que para ella “…fue materialmente imposible construir el canal en
piedra en la pata del DAS, durante la ejecución del Contrato, debido a que su
reconstrucción fue terminada con posterioridad a la expiración del término del
Contrato”.
La imposibilidad que esgrime PROACTIVA, para no haber cumplido con la

obligación a su cargo de la construcción del canal de piedra pegada en la
pata del DAS, no puede ser entendida, y a la vez admitida, como hecho
determinante del rompimiento del equilibrio económico del contrato de
concesión, pues no contiene ningún factor de imprevisibilidad o irresistibilidad

necesario para la aplicación de este principio. Tampoco se puede aceptar la

explicación del anticipo de obras a realizarse en el futuro como constitutivo
de desequilibrio económico al no encajar en los supuestos que este principio
inspira para su aplicación, como ya se ha dicho insistentemente.
Razona, así mismo, PROACTIVA: “…al terminar la operación del Relleno en

el mes de octubre de 2010, la zona VIII no había sido cerrada, por el
contrario, todavía continuaba en operación, por lo que mi representa estaba
imposibilitada para realizar los drenes de cerramiento. Y agrega, al respecto,
la UAESP debió aplicar la misma regla que le aplicó a Proactiva al momento
de celebrar el Contrato, pues a mi representada se le impusieron
obligaciones de mantenimiento y embellecimiento en relación con áreas que
no había operado y que ya habían sido cerradas por operadores
anteriores…”.
Sin desconocer la obligación a su cargo de la realización de los drenes de la

Terraza 8 Zona VIII, PROACTIVA alega que le fue imposible construir los
citados drenes de cerramiento, y así mismo argumenta, como fundamento
para ello, que no había sido cerrada la zona, y esto le imposibilitó la labor.
Para el Tribunal no constituye causa para desatender el deber a su cargo y
mucho menos para apoyarse en una imposibilidad que no es de recibo o
pertinente para la aplicación del principio del restablecimiento del equilibrio
económico.
PROACTIVA sostiene que le fue materialmente imposible terminar las

chimeneas en masa de residuos a que se refiere el numeral 3.1.4 de la
Resolución 677 de 2010 en donde se afirma que la concesionaria de
disposición debió construirlas hasta el borde del lomo llenado, obligación que
no cumplió y, por tanto, se le obliga a pagar el valor correspondiente.
La imposibilidad la hace consistir PROACTIVA en que “…la Terraza 8 de la

Zona VIII continuó en operación con posterioridad al vencimiento del término
del Contrato”. Como en los otros casos anteriores, la razón esgrimida por
PROACTIVA no constituye factor que sirva para reconocer el rompimiento de
la ecuación financiera del contrato de concesión.
Con todo, concluye el Tribunal que si se enfocan estas pretensiones a través

de la denuncia de estarse en presencia de hechos imprevistos o irresistibles,
y no de incumplimiento de deberes inherentes al contrato de concesión,
deberían negarse por falta de hechos constitutivos y adecuados para el
restablecimiento del equilibrio económico. Empero, si se cuenta que el
ataque es contra asuntos tratados en la liquidación unilateral del contrato, en
cuanto la UAESP consideró que obedecían a incumplimientos del mismo, el
Tribunal concluye que procede, en la misma dirección planteada para los
otros casos de pronunciamiento sobre inexistencia de incumplimientos,
abstenerse también de decidir sobre ellos.

En otras palabras: los casos en que PROACTIVA plantea imposibilidad, en

este apartado de pretensiones, para cumplir con ciertas obligaciones, en
procura de restablecimiento del equilibrio económico, deben ser apreciados
de la misma manera en que se consideraron en la liquidación unilateral del
contrato de concesión, es decir, como incumplimientos del mismo y no
separadamente. Y en la medida en que la Resolución No. 677 resolvió sobre
ellos, como quedó visto en apartes anteriores, el Tribunal no puede
inmiscuirse en el análisis de su contenido ni legalidad, que le corresponde
por competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.1.5. PRETENSIÓN COMÚN A TODAS LAS PRETENSIONES.
En este aparte de la reforma de la demanda, PROACTIVA formula las

siguientes pretensiones:
“Primera: Que se liquide el Contrato, incluyendo en la liquidación los pagos

que la UAESP deba realizar a favor de Proactiva, de conformidad con las
declaraciones y condenas que el Tribunal realice en contra de la UAESP.
Segunda: Que se realice la compensación judicial entre las sumas que el

Tribunal reconozca a favor de Proactiva y las que (i) se reconozcan por el
Tribunal a favor de la UAESP y (ii) se mantengan a favor de la UAESP
emanadas de la Resolución 677 de 2010, hasta concurrencia de la menor
de ellas.
Tercera: Que como consecuencia de la prosperidad de la pretensión

anterior, se condene a la UAESP a pagar a favor de Proactiva el remanente
que resulte después de haber realizado la compensación judicial, si es que
hay lugar a ello, dentro de los cinco (5) días siguientes al laudo que ponga
fin a este proceso.
Cuarta: Que sobre la suma de que trata la pretensión tercera anterior se

condene a la UAESP a pagar intereses de mora a Proactiva, calculados a la
tasa que determine el Tribunal, desde la fecha del laudo arbitral, o la que
considere el Tribunal, y hasta la fecha efectiva del pago.
Quinta: Que se condene en costas y agencias en derecho a la UAESP”.
Como obra en el proceso, a la liquidación unilateral del contrato, consignada

en la Resolución 677 de 2010 de la UAESP, se llegó después de agotarse
sin éxito el trámite para la operación consensuada de las partes, como se
desprende de lo dicho por los testigos Felipe Negret Mosquera e Hilda Terán
Calvache, quienes expusieron sobre el proceso cumplido para llevar a cabo
la liquidación del contrato de concesión C-011 de 2000 de común acuerdo.
El abogado Felipe Negret Mosquera, contratado por la UAESP para

asesorarla en la liquidación del contrato, desarrolló en un principio la
actividad conjuntamente con personal de PROACTIVA a fin de realizar el

trabajo respectivo. Sólo que no se pudo culminar el esfuerzo común con la

consecuencia del ejercicio de la facultad de la administración de liquidarlo de
manera unilateral.
Declara FELIPE NEGRET MOSQUERA, sobre el particular:
“DRA. ZUREK: Gracias. Teniendo en cuenta que usted asesoró a la UAESP

en el proceso de liquidación, ¿usted podría hacer una narración de cómo
fue este proceso, en qué momento fue usted contactado por la Unidad, con
qué propósito y hacer un recuento del mismo?
DR. NEGRET: SÍ. En el año 2009 más o menos en el mes de marzo, marzo-
abril, fui invitado a participar con otras firmas de abogados para asesorar
externamente a la entidad en la liquidación del contrato, finalmente resulté
escogido y desde el mes de julio firmé el contrato. A partir del mes de
septiembre, tal vez 1° de septiembre y 2 de septiembre hubieron unas
reuniones en la Unidad, como lo consigna el acta, en la que participó la
Unidad, representantes legales de Proactiva, el 1° de septiembre
básicamente para mirar la situación que se estaba presentando con el dique
ambiental sur, el desplazamiento que había tenido frente a una
inestabilidad, dique ambiental sur y tuvimos una reunión con tal vez el
representante legal para ese entonces era Raúl Castillejo y el ingeniero
Valderrama por parte de Proactiva y los ingenieros de la Unidad. El 2 de
septiembre también se dio otra reunión ya para enterar de lo que estaba
sucediendo en esa zona del relleno a las aseguradoras y a Proactiva.
Posteriormente, en el mes de, el 8 de octubre que era el día en que

culminaba el término del contrato, hubo una reunión como a las seis de la
tarde en la Unidad y posteriormente se fue al relleno para recibirle al
concesionario el relleno y entregarlo a quien lo iba a operar posteriormente.
A partir de ahí, a partir del mes de noviembre hubo unas reuniones en la

Unidad, nosotros reci… la Unidad recibió una carta en la cual me dio
traslado, una carta enviada por Proactiva, donde designa a la firma Brigard
y Urrutia quienes van a ser los abogados que los van a apoderar en el
proceso de la liquidación de mutuo acuerdo. En la carta igualmente se
indica que la persona que va a adelantar estas actividades a nombre de
Brigard y Urrutia es el doctor Carlos Umaña y creo que hay una carta en la
que se convoca para que se reúnan tanto los equipos de la Unidad como el
equipo liquidador con los apoderados para este efecto de Proactiva.
Esa reunión se da más o menos el…, dos reuniones en el mes de

noviembre. Posteriormente procedo a tener varias reuniones el 1° y 10 de
diciembre en la oficinas de Brigard y Urrutia, donde empezamos a trabajar
con ellos para efectos de la liquidación, partiendo de un informe de, que
había un informe de interventoría para la liquidación, informe que a su vez
desde el mes de abril del 2009 lo había recibido Proactiva, y para esa época
ya tenía otra actualización.

Tenemos dos reuniones con el doctor Carlos Umaña en sus oficinas, con
Jorge Castro, todo el equipo del… liquidador, el 10 de diciembre tenemos
una reunión para mirar pendientes operativos, pendientes técnicos,
pendientes ambientales, para lo cual acude también el ingeniero
Valderrama y básicamente empezamos a trabajar sobre la base de los
pendientes. Para el mes de enero, tal vez el 20 de enero, hay otra reunión
en Brigard y Urrutia, hay otra finalizando el mes, tal vez el 25 - 26 de enero,
no recuerdo, en el acta está contenida la relación detallada de esas
reuniones y ya a partir del mes de febrero empezamos, creo que en la
última reunión del mes de enero entregamos un proyecto de liquidación, un
proyecto de liquidación, el cual solicita tanto Proactiva y sus apoderados un
tiempo para estudiarla y hacer los comentarios. Siempre que se trabajó con
ellos se trabajó bajo pues un principio fundamental de confianza legítima,
me acuerdo la expresión que dio Carlos Umaña cuando nos cruzábamos los
documentos, esto constituye para todos los efectos un borrador.
Ya después de superadas esas reuniones empezó el mes de marzo y se

vino solicitando que por favor dieran respuesta al proyecto de acta y de
alguna manera también para efectos de llevar a buen suceso esa
liquidación superar los cumplimientos que por parte de Proactiva se
indicaban que se habían cumplido, para lo cual siempre se pedía los
soportes de la realización de esas obras, respuesta que durante la
liquidación no se tuvo.
Posteriormente ya fuimos citados en el mes de abril, si no recuerdo el 23 de

abril la Unidad le manda una comunicación a Proactiva para que el día 26
de abril se suscriba el acta de liquidación de mutuo acuerdo, se pide una
prórroga por un día, el 27 de abril, el 27 de abril el ingeniero Valderrama
dice que, que es quien acude, dice que necesita un tiempo para revisar el
acta para lo cual se le concede para el 30 de abril un plazo adicional y
finalmente dijo que no tenía facultad para firmar el acta, creo que a esa
reunión fue únicamente él y Jorge Castro de Brigard y Urrutia. Finalmente
no se suscribe el acta y se inicia ya el proceso de la liquidación unilateral del
contrato.
DRA. ZUREK: ¿Durante ese proceso de liquidación de mutuo acuerdo que

duró…
DR. NEGRET: Seis meses.
DRA. ZUREK: Seis meses, Proactiva presentó alguna propuesta de acta o

algún tipo de reclamación en esos documentos denominados borradores?
DR. NEGRET: Él presentó un borrador no sé si en febrero o en marzo sobre

unas reclamaciones que tenían ellos, básicamente presentó un escrito a
manera, como dije, de borrador, hay un correo del mes de marzo de Hilda
Terán que me acompañó en este proceso, solicitándole a Jorge Castro que
era importantísimo, importantísimo, formalizar para efectos de la liquidación
esas reclamaciones que eran a favor de Proactiva, de las cuales nos habían
entregado ese documento. Ese documento obviamente requería

formalizarlo, presentarlo con los soportes ante la Unidad el cual nunca se

presentó.
DRA. ZUREK: ¿Usted recuerda más o menos a cuánto ascendían esas

reclamaciones?
DR. NEGRET: Creo que eran 4 tipos de reclamaciones, creo que eran como
32 - 35 mil millones de pesos.
DRA. ZUREK: Cuando se inició el proceso de liquidación unilateral ¿Qué

gestiones adelantaron ustedes como asesores de la Unidad para verificar
los incumplimientos consagrados en el acta?
DR. NEGRET: Bueno. Muchos, básicamente en primer lugar se obtuvo el

pliego de condiciones de la invitación pública internacional que se hizo en el
año 2000 para esos efectos, se tuvo en cuenta la propuesta del
concesionario, se tuvo en cuenta el reglamento de la concesión, se tuvo en
cuenta todos los informes mensuales de la interventoría, se tuvo también en
cuenta toda la correspondencia que se surtió entre el concesionario, el
concesionario, la Unidad y también la interventoría, el informe preparatorio
que se presentó en abril del 2009 que fue enviado a Proactiva sobre los
pendientes operativos, también se tuvo en cuenta todas las actas de comité
de obra, todos los comités técnicos, finalmente eso y toda la
correspondencia que se cruzó en el tiempo que duró este contrato.
DRA. ZUREK: ¿Cómo fueron cuantificados los incumplimientos que

finalmente se consagraron en el acta de liquidación?
DR. NEGRET: Están en el acta básicamente a manera de resumen, serían

6, unos incumplimientos operativos, yo creo estos incumplimientos
operativos suman 21 millones de pesos, otros incumplimientos parciales
derivados de las obligaciones contractuales, si no estoy mal creo que son
18.500 millones de pesos, hay otros incumplimientos del plan de manejo
ambiental y de las resoluciones de la CAR, esos incumplimientos pueden
estar alrededor de 16 mil millones, hay unos incumplimientos de mala
calidad y hay otros incumplimientos dentro de los cuales el más importante
es la devolución de unos recursos que recibió Proactiva de biosólidos para
ser dispuestos, biosólidos de terceros para ser dispuestos en el relleno de
Doña Juana por 3.500, 3.600 millones de pesos.
DRA. ZUREK: ¿Una vez expedido el acto administrativo de liquidación

unilateral usted recuerda cuál fue, digamos, el proceso para surtir el trámite
de notificación a Proactiva y a sus aseguradores garantes?
DR. NEGRET: Si, pues, obviamente una vez expedida el 20 de septiembre

del 2009, fue expedida la resolución, e inmediatamente salió una
comunicación citando durante los próximos 5 días a Proactiva a través de
sus apoderados para que se notificara, notificación que no se pudo dar y
que se dio por edicto. Básicamente fue así”.

En el mismo sentido expuso la abogada Hilda Terán Calvache, quien también

formó parte del equipo asesor de la UAESP:
“DRA. ZUREK: Gracias señor Presidente, gracias doctora. Teniendo en

cuenta que usted hizo parte del equipo de trabajo que asesoró a la Unidad
en el proceso de liquidación del contrato de concesión C 011/2000, informe
al Tribunal cómo se surtió el proceso fracasado de liquidación de mutuo
acuerdo.
SRA. TERÁN: Bueno. Finalizado el contrato de concesión el 8 de octubre

del 2009, iniciamos con unas mesas de trabajo con representantes de
Proactiva, que era la firma Brigard & Urrutia a través del doctor Carlos
Umaña y Jorge Castro.
En diversas oportunidades hicimos mesas de trabajo, empezamos en

noviembre, en diciembre, en enero, en febrero y en marzo y abril, cuando se
le puso en conocimiento al contratista o al concesionario, en su momento,
de todo el listado de pendientes que en su momento ya habían sido puestos
en conocimiento también por parte de la interventoría en meses anteriores y
en los diferentes informes de intervención.
Durante esas mesas de trabajo, se tocaron diversos puntos, como lo del

tema del dique ambiental sur porque en la época de finalización del contrato
hubo el derrumbe, se tocaron todo el tema de incumplimientos y demás y
llegamos a compromisos donde Proactiva se comprometía a soportar
determinados temas que habían mencionado y que se habían tratado dentro
del tema de la liquidación de mutuo acuerdo, soportes que nunca fueron
allegados durante el proceso liquidatorio.
DRA. ZUREK: ¿Cuánto tiempo duró ese proceso?
SRA. TERÁN: El proceso liquidatorio duró desde la finalización del contrato,

que finalizó el 8 de octubre a las 12 de la noche, hasta el 30 de abril.
DR. BONIVENTO: ¿De qué año?
SRA. TERÁN: Del 2009; hasta el 30 de abril del 2010, fue la última reunión
que tuvimos con ellos.
DRA. ZUREK: ¿Quiénes participaban por parte de la Unidad Administrativa

Especial de Servicios Públicos?
SRA. TERÁN: Por parte de la Unidad pues estaba el doctor Felipe Negret
Mosquera con su equipo de trabajo, asesorando el proceso de liquidación;
en las diferentes reuniones participó el ingeniero Gerardo Cuenca que era el
director, que es el director operativo de la Unidad; la ingeniera Diana
Cristancho; el ingeniero Poveda, permanentemente la interventoría estuvo
también en todo el acompañamiento del proceso de liquidación.
DRA. ZUREK: Durante ese proceso de liquidación de mutuo acuerdo, la

UAESP le presentó a Proactiva algún proyecto de acta de liquidación,

contemplara, pues, los pendientes operativos, administrativos y demás a su

cargo?
SRA. TERÁN: Sí, aproximadamente en febrero del 2010 se presentó el

primer proyecto de liquidación como se… del acta, proyecto de acta de
liquidación, pero como ya lo manifesté, desde el mes de noviembre ya se
venía trabajando sobre el listado de pendientes de Proactiva, los cuales ya
conocían de meses anteriores por la interventoría. Ellos aproximadamente,
como en marzo si no estoy mal, no recuerdo muy bien la fecha, presentaron
unos comentarios a ese proyecto de acta; y posteriormente,
aproximadamente en abril, a finales de abril, se hizo una reunión general ya
para mirar los pendientes ya todos consolidados con sus respectivas
cuantificaciones.
DRA. ZUREK: ¿Recuerda más o menos cuánto arrojaban esas

cuantificaciones de los pendientes en ese momento?
SRA. TERÁN: 50 mil millones aproximadamente, 50, 52 mil millones

aproximadamente.
DRA. ZUREK: ¿Usted recuerda si a su vez Proactiva le presentó en ese

momento del proceso de liquidación de mutuo acuerdo a la Unidad
Administrativa Especial de Servicios Públicos, algunos temas o
reclamaciones que ella consideraba también a su vez como pendientes para
que hicieran parte de esa acta de liquidación?
SRA. TERÁN: Durante las diferentes mesas de trabajo que hicimos con el
doctor Carlos Umaña de la firma Brigard & Urrutia, aproximadamente a
finales de diciembre del 2009, ellos nos entregaron un documento borrador,
porque así lo manifestaba, documento borrador y fue un documento para
trabajar de unas posibles reclamaciones. Fueron unas reclamaciones que,
aproximadamente, en su m…, ellos hicieron como una clasificación global
de varios ítems y aproximadamente sumaban como 36 mil millones de
pesos en ese momento, en esas reclamaciones estaban unas que ya había
realizado a la Unidad a inicios del contrato de concesión y que la Unidad le
había rechazado y estaban otro tipo de reclamaciones como el tema del
DAS, como el tema de servicios públicos, el tema de mantenimiento de
maquinaria, y entre otras que no recuerdo… muy puntual.
DRA. ZUREK: ¿Por qué fracasó ese proceso de liquidación de mutuo

acuerdo?
SRA. TERÁN: Básicamente porque a pesar de todas las mesas de trabajo

que hicimos en su momento con el concesionario, con el contratista, donde
ellos argumentaban que del listado de pendientes habían muchos temas
que habían cumplido, otros temas que estaban en estudio, a pesar del paso
del tiempo nunca se demostró o nunca hubo el interés, o nunca allegaron a
la Unidad o al equipo asesor de la liquidación, los documentos soportes que
así lo acreditaran, a pesar de reiterados correos que en su momento yo le
envíe al doctor Jorge Castro de la firma Brigard & Urrutia reiterándole el
cumplimiento de los compromisos que habíamos adquirido en las diferentes

reuniones y demás, nunca fueron allegados y nunca hubo un

pronunciamiento expreso de lo... porque ellos siempre manifestaban que se
querían pronunciar técnicamente y jurídicamente sobre el tema, entonces,
nunca hubo unos pronunciamientos expresos, hacían comentarios en unos
documentos de trabajo que nosotros teníamos sobre los pendientes pero,
vuelvo y repito, sin soportes y demás.
Entonces, a finales de abril, después de que se hizo la reunión donde

hicimos la presentación de la cuantificación de los pendientes, ellos pidieron
unos días adicionales para poder volver a revisar el tema y cuando llegaron
el 30 de abril…
DRA. ZUREK: ¿De qué año?
SRA. TERÁN: Del 2010, volvieron a solicitar prórroga nuevamente para

seguir analizando esos pendientes; pendientes que conocían desde
principios del año 2009 porque la interventoría les mandó un oficio en abril
del 2009, ya con todo el listado de los pendientes que hacían parte del acta.
Entonces en ese momento la Unidad tomó la determinación de no seguir
dando prórrogas y de finalizar el proceso de liquidación de mutuo acuerdo.
DRA. ZUREK: ¿Fracasado el proceso de liquidación de mutuo acuerdo,

cuáles fueron las gestiones que se adelantaron durante el proceso de
liquidación que se inició como, pues, proceso de liquidación unilateral, con
el fin de verificar los pendientes a cargo de Proactiva que fueron finalmente
consagrados en la Resolución 677?
SRA. TERÁN: Como ya se venía haciendo un trabajo en el proceso de

liquidación de mutuo acuerdo, todo el tema de pendientes del contrato
011/2000 y su cuantificación, que fue el resultado de la reunión de finales de
abril de 2010 del período de liquidación de mutuo acuerdo, fue la base para
hacer la liquidación unilateral; nosotros tu… y revisamos todos los informes
de interventoría, en su momento, el informe preparatorio de la liquidación
que realizó la interventoría, toda la correspondencia cruzada entre la
Unidad, la interventoría y Proactiva; todo el tema de normas ambientales
expedidas por la CAR en su momento, se revisaron todo el tema de multas,
también, todos los procesos iniciados administrativos al interior de la Unidad
que originaron una multa y ese fue el fundamento, pues, para llegar al tema
de la relación de los incumplimientos y de su respectiva cuantificación.
DRA. ZUREK: ¿Cómo se manejó el tema de multas concretamente del acta

de liquidación?
SRA. TERÁN: Lo que se hizo en el acta de liquidación fue hacer un

recuento de los procesos administrativos adelantados por la Unidad en el
tema de multas; entonces, básicamente, lo que se hizo fue relacionar las
multas que se encontraban en su momento en firmes y que, como una
especie de antecedente de las multas que se encontraban en firmes y que
en su momento habían sido descontadas a Proactiva, dentro de la
remuneración que se les pagaba a ellos; y la relación de las multas que en

su momento quedaron en firmes y que no habían sido descontadas y que

fueron descontadas en el acta de liquidación.
Solamente hubo una que no quedó en firme porque en su momento la

Unidad la conc… hizo conciliación de los efectos económicos de las
resoluciones y también quedó consignado así en el acta de liquidación.
Igualmente, se relacionó el tema de la multa que interpuso la CAR por unos
incumplimientos ambientales.
DRA. ZUREK: ¿Cómo se clasificaron metodológicamente los pendientes

que quedaron incluidos en el acta de liquidación?
SRA. TERÁN: Nosotros los clasificamos en pendientes operativos, en

pendientes parciales, obligaciones… derivados directamente de las
obligaciones contractuales, pendientes ambientales, pendientes derivados
de la prórroga 7 del contrato y otro tipo de pendientes que no, pues, no los
agrupamos dentro de los temas anteriores.
DRA. ZUREK: ¿Recuerda dentro de los pendientes operativos cuáles eran,

digamos, los ítems que financieramente más pesaban?
SRA. TERÁN: El capítulo de pendientes operativos como tal no eran tal alto,
tenía el tema de canaleta parshall, unos temas… y eran unos temas muy
puntuales; realmente, en el acta como tal de pendientes donde más
pesaban era el tema de la prórroga 7 que era el tema del DAS, el tema de
pon...
(…)
DR. BARRAGÁN: ¿Dentro del proceso de licitación, perdón, de análisis de

la liquidación, se presentó por parte de alguna persona algún argumento a
favor de Proactiva, en el sentido de reconocerle alguna obligación de las
que estaba reclamando en los documentos de borrador que usted nos ha
mencionado?
SRA. TERÁN: Básicamente como Proactiva nunca formalizó las

reclamaciones a la Unidad, la Unidad nunca conoció formalmente el tema.
Entonces no hubo lugar…
DR. BARRAGÁN: Pero estamos hablando del borrador de,

extraoficialmente; algunos de esos temas fueron analizados y se acordó que
podían…
SRA. TERÁN: Nosotros… Ellos nos presentaron el documento de borrador

y acordamos en esa reunión que fue a finales de diciembre del 2009,
acordamos que ellos nos iban a entregar todos los soportes de esa
reclamación, así se hizo constar en un correo que posteriormente como
entre enero y febrero le envíe a Jorge Castro solicitando los soportes de
esas reclamaciones y nunca fueron entregados, por lo tanto no pudieron ser
estudiados a fondo por el equipo asesor y tampoco por la Unidad porque no
fueron radicados formalmente en la Unidad”.

Rememora el Tribunal que el 20 de septiembre de 2010, la UAESP expidió la

Resolución No. 677, por medio de la cual liquidó unilateralmente el contrato
C-011 de 2000, celebrado con PROACTIVA, y tomó otras determinaciones.
Del referido acto administrativo, se encuentran las decisiones, a saber:
artículo primero: liquidación unilateral del contrato; artículo segundo, fijación
del valor de la liquidación del contrato, esto es $42.385.049.115 a favor de la
UAESP; artículo tercero, la orden a PROACTIVA, para que cancele el valor
señalado en el artículo precedente; artículo cuarto, declaración de
incumplimiento que configura el siniestro, con ocasión de la garantía única
otorgada por PROACTIVA; artículo quinto, la declaratoria de configuración
del siniestro por mala calidad de las obras; artículo sexto, la orden de hacer
efectivo el pago del siniestro relativo al amparo de cumplimiento, respecto de
las aseguradoras Mapfre Seguros S.A. y Compañía Aseguradora de Fianzas
S.A.; artículo séptimo, la orden de hacer efectivo el pago del siniestro relativo
al amparo de calidad, respecto de las aseguradoras Mapfre Seguros S.A. y
Compañía Aseguradora de Fianzas S.A.; artículo octavo, solicitar a las
aseguradoras el pago de las sumas de dinero fijadas en los artículos 5º y 6º,
a favor de la UAESP; artículo noveno, ordenar a PROACTIVA la ampliación
de la garantía única, respecto del amparo de pago de salarios y prestaciones
sociales; artículo décimo, orden de notificar el contenido de la resolución a
PROACTIVA; artículo undécimo, la orden para notificar el contenido de la
resolución a las aseguradoras; artículo duodécimo, comunicar el contenido
de la resolución a la Interventoría; artículo décimo tercero, la indicación que
rige a la fecha de su expedición y contra ella procede el recurso de
reposición.
Dentro de la motivación de dicho acto administrativo, la UAESP hizo una

amplia referencia a los antecedentes del contrato, a las prórrogas y
modificaciones, a las circunstancias de su ejecución. De igual manera, relató
en el capítulo V las multas impuestas a lo largo de la vigencia del contrato y
la trayectoria jurídica de las mismas. En el capítulo VI del acto administrativo,
la entidad pública trajo a colación los antecedentes del proceso de liquidación
del contrato que, según la UAESP, se iniciaron las conversaciones para
llevarla a cabo de común acuerdo el 9 de noviembre de 2009 y culminaron el
30 de abril de 2010, sin la firma del acta. El capítulo VII contempló la temática
relativa a la devolución de bienes y equipos, así como a la reversión de las
propiedades a favor de la UAESP.
A su vez, en el capítulo VIII, la UAESP realizó las consideraciones relativas al

cumplimiento del objeto y de las obligaciones contractuales del contratista.
En primer lugar, la entidad pública efectuó las consideraciones sobre la
verificación del cumplimiento del contrato. El análisis jurídico de la UAESP
fue discriminado en seis grupos de incumplimientos, cada uno de ellos
motivado con hechos, argumentaciones jurídicas y referencias a
documentos, a partir del numeral tercero: i) Incumplimientos operativos; ii)
Incumplimientos parciales de obligaciones contractuales; iii) Incumplimiento

de obligaciones que se derivan de la prórroga del 7 de abril de 2008; iv)

Incumplimiento de obligaciones del Plan de Manejo Ambiental (PMA) y de las
resoluciones de la CAR; v) Incumplimientos por falta de calidad; y vi) Otros
incumplimientos. Al final de cada uno de los grupos de incumplimientos se
fueron presentando los valores totales.
En la motivación de la Resolución No. 677 de 2010, la UAESP efectuó una

serie de consideraciones fácticas y jurídicas respecto de los hechos relativos
a la ejecución del contrato, tuvo en cuenta disposiciones legales y
contractuales, así como informes de la Interventoría y documentos de
terceros para establecer los incumplimientos y hacer las valoraciones de
cada uno de ellos
Dentro de la oportunidad legal, el 29 de octubre de 2010, PROACTIVA

presentó recurso de reposición en contra de la Resolución No. 677 de 2010,
con el propósito de que se revocara íntegramente ese acto administrativo.
Como motivos de inconformidad expresó, primeramente, la falta de

capacidad de la UAESP para expedir ese acto administrativo porque: i) El
contrato no era susceptible de liquidación unilateral, pues se regía por el
derecho privado; ii) Carencia absoluta de competencia de la UAESP para
liquidar unilateralmente el contrato; iii) Falsa motivación por error de derecho
pues el contrato se regía por la Ley 142 y el derecho privado.
En segundo término, en la hipótesis de que la UAESP fuere competente,

PROACTIVA sustentó su inconformidad en las siguientes circunstancias: i)
Preclusión de la competencia de la UAESP para liquidar unilateralmente el
contrato porque PROACTIVA acudió a la jurisdicción antes de la firmeza del
acto administrativo impugnado; ii) Violación del debido proceso porque en la
liquidación de un contrato no se pueden declarar incumplimientos ni imponer
multas; iii) Falsa motivación de la resolución que afecta su validez, en tanto
no hubo incumplimientos declarados; iv) Violación del principio de legalidad
por extralimitación de funciones, pues la UAESP no podía declarar el
incumplimiento del contrato sino únicamente durante su ejecución, o luego de
obtenerla en sede judicial; v) Usurpación de funciones por parte de la UAESP
porque quien ha debido declarar el incumplimiento del contrato era el juez
competente y no esa entidad administrativa; vi) Las obligaciones ambientales
recaían exclusivamente en la UAESP y no eran actualmente exigibles; vii)
Falta de motivación porque las afirmaciones de la UAESP incluidas en el acto
impugnado carecen de prueba; viii) Mala fe de la UAESP porque expidió la
resolución con el único propósito de satisfacer sus propios intereses
económicos a costa de PROACTIVA y desconociendo la ley; ix) Violación de
la confianza legítima de PROACTIVA pues durante el periodo de ejecución
del contrato ni se impusieron multas ni se declaró la caducidad y
PROACTIVA no tuvo forma de saber que la UAESP ordenaría el pago de
multas por incumplimiento; x) La UAESP sancionó a PROACTIVA por

supuestos incumplimientos del contrato cuando, en realidad, se trataba de

obligaciones que radicaban única y exclusivamente en su cabeza; xi) El
interventor no tiene facultades exorbitantes, ni tampoco es juez para declarar
incumplimientos, y la UAESP se basó en sus dichos y conclusiones; xii)
Excepción de contrato no cumplido, en tanto la UAESP no cumplió con sus
obligaciones y está alegando su propia culpa; xiii) Desviación de poder por lo
que la Resolución impugnada era nula porque los motivos aducidos por la
UAESP son ilegales y desconocen la finalidad última de la etapa de
liquidación.
En su recurso, PROACTIVA manifestó otros motivos de inconformidad con el

acto impugnado porque, en su criterio, cumplió íntegramente el contrato. En
ese quinto acápite, se refirió a los incumplimientos transcritos en el texto del
acto administrativo impugnado, y se opuso a todos y cada uno de ellos.
Luego, se opuso también a otros aspectos de la resolución, cuando se refirió

a los aspectos financieros (anticipo y amortización) y a los saldos a favor del
contratista.
De una lectura de este medio de impugnación, se puede inferir que la parte

convocante censuró la Resolución No. 677 de 2010, la calificó de ilegal y
manifestó que se trataba de un acto nulo y sin validez, por las razones
esbozadas en su escrito, y por lo que le pidió a la UAESP que lo revocara
íntegramente.
Con ocasión del recurso de reposición interpuesto por PROACTIVA, la

UAESP profirió la Resolución No. 908 de 2010, por medio de la cual resolvió
este medio de impugnación.
La parte considerativa de la susodicha resolución contempló varios capítulos,

a saber: en el primer capítulo, denominado Antecedentes, la UAESP recordó
la naturaleza jurídica de la UAESP, el régimen de contratación aplicable al
contrato C-011 de 2000 celebrado con PROACTIVA, los antecedentes de la
liquidación de este contrato, como también las decisiones tomadas respecto
de la declaratoria de incumplimiento, de siniestros respecto de los amparos
de cumplimiento y calidad. En un segundo capítulo, resumió el contenido del
recurso de reposición. El capítulo tercero incluyó las consideraciones fácticas
y jurídicas de la UAESP para dar respuesta a la impugnación de
PROACTIVA.
Respecto de la censura de falta de capacidad, expresó que la UAESP sí

tenía capacidad para liquidar el contrato de concesión No. C-011 de 2000, al
amparo de las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 142 de 1994, ésta última
modificada por la Ley 689 de 2001 (art. 3), proferida durante el plazo del
contrato y de sus prórrogas. La entidad pública manifestó que en las
prórrogas del contrato se ratificó como vigente la cláusula vigésima novena,
que plasmó la posibilidad de liquidación unilateral del contrato, para la

hipótesis de fracaso de la liquidación de mutuo acuerdo, cláusula acordada e

incorporada en el texto del contrato. Insistió en que la UAESP era una
entidad pública y, como tal, destinataria del Estatuto Público de Contratación
(Ley 80 de 1993).
Sobre los motivos de inconformidad de la recurrente, la UAESP afirmó que la

liquidación unilateral fue realizada en forma oportuna, en tanto que se hizo
dentro de los dos años siguientes a los seis meses (cuatro meses para la
liquidación de mutuo acuerdo y dos para la unilateral), considerando además
que las partes habían convenido una prórroga para la liquidación bilateral
que venció el 30 de abril de 2010; que la liquidación se surtió dentro del plazo
de caducidad.
Tampoco hubo incompetencia funcional, según la UAESP, porque el acto

administrativo, contenido en la Resolución 677, fue anterior a la solicitud de
convocatoria. Además, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la
Administración pública pierde competencia para liquidar unilateralmente un
contrato cuando se traba la relación procesal, esto es cuando el interesado
acude a la jurisdicción y su demanda o convocatoria es admitida.
Respecto de la violación del debido proceso, esgrimida por PROACTIVA, la

entidad pública expresó que tenía plena competencia para declarar los
incumplimientos de obligaciones contractuales, la ocurrencia del siniestro, así
como hacer efectivas las pólizas de seguro, en el acto de liquidación, en
tanto se trataba del definitivo ajuste de cuentas de la relación contractual,
según lo expresado por la jurisprudencia; que en la liquidación definitiva
debían constar todas las diferencias derivadas de la ejecución del contrato;
las partes podían dejar en la liquidación definitiva, constancia de todas las
diferencias que se hubieren presentado a lo largo de la ejecución del
contrato.
Sobre otros aspectos, la UAESP expresó que no había existido usurpación

de funciones, pues era competente para haber dictado el acto administrativo
impugnado; que, según el contrato, las obligaciones ambientales estuvieron a
cargo de PROACTIVA; que el acto sí incluyó la motivación sobre todos y
cada uno de los incumplimientos, que no hubo mala fe, ni violación de la
confianza legítima; que no se desvirtuaron los informes de Interventoría, con
base en los cuales la UAESP resolvió señalar los incumplimientos; que,
respecto de la denominada excepción de contrato no cumplido, el recurrente
no expresó las obligaciones incumplidas por las UAESP, como tampoco
acreditó estos supuestos fácticos; que no hubo desviación de poder, pues la
entidad pública actuó conforme a derecho.
Sobre las defensas fundadas en la inexistencia de incumplimientos,

planteada por PROACTIVA, la UAESP destacó la carencia de pruebas de
tales dichos, y efectuó un pronunciamiento sobre cada requerimiento
efectuado por la recurrente.

En tales condiciones, la entidad pública resolvió, en su artículo primero, no

conceder el recurso de reposición, y en su artículo segundo confirmar la
Resolución No. 677 de 2010 en todas sus partes. En el artículo tercero
ordenó notificar al recurrente, en el artículo cuarto comunicar su contenido a
las compañías aseguradoras Mapfre Seguros S.A. y Compañía de Fianzas
Confianza S.A.; y en el artículo quinto que no procedía ningún recurso contra
dicho acto administrativo, entendiéndose agotada la vía gubernativa.
Ahora bien, como ya se expuso, entre las normas que regulan la liquidación
de un contrato estatal están los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 que
establecen lo siguiente: “Artículo 60. Los contratos de tracto sucesivo,
aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los
demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por
las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término
fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto,
a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la
finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene
la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. …También en esta
etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que
haya lugar. …En el acta de liquidación constarán los acuerdos,
conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las
divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”. “Artículo 61. Si
el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo
sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por
la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del
recurso de reposición”.
Así mismo, el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo consagra: “En las relativas a contratos, el
término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día
siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les
sirvan de fundamento. …En los siguientes contratos, el término de
caducidad se contará así: …d) En los que requieran de liquidación y ésta
sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de
los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la
administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del
establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para
obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2)
años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”.
Así las cosas, al amparo de aquella legislación, si fracasaba el trámite de

liquidación bilateral o de mutuo acuerdo, la entidad pública contaba con la
prerrogativa de liquidar unilateralmente el contrato, mediante la expedición de
un acto administrativo, en el cual quedare consignado el corte final de

cuentas respecto de la ejecución del contrato. Con base en ese esquema no

existía ningún límite temporal para el ejercicio de esa facultad.
Sin embargo, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 modificó el sistema y en

el artículo 11 se estableció el plazo para la liquidación de los contratos. Esta
legislación derogó un aparte de los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993.
La nueva normativa: primeramente dispuso que en los pliegos de

condiciones debía quedar consignado el término para tales efectos, pero si
no se fijare sería de cuatro meses a partir de la expiración del plazo
contractual, del acto administrativo que ordenare la terminación o de la fecha
del acuerdo que la disponga. Para las hipótesis de que la liquidación bilateral
no se pudiera efectuar, la entidad pública tendría un plazo de dos meses
siguientes al vencimiento de los cuatro meses, y agrega el segundo inciso
“de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C.C.A.”.
Pero agregó la disposición: si en ese plazo de los dos meses no se efectúa la

liquidación –sea de mutuo acuerdo o unilateral-, ésta se podrá llevar a cabo
en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento de los
dos meses, y añade “sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C.C.A.”.
Para efectos de la interpretación de la disposición, la letra d) del numeral

décimo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, explica que si
la entidad pública contratante no liquida el contrato estatal durante los dos
meses siguientes al plazo convenido por las partes o del establecido por la
ley el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en
sede judicial a más tardar dentro de los dos años siguientes al
incumplimiento de la obligación de liquidar.
Se observa: la liquidación de un contrato estatal de tracto sucesivo es una

obligación, un deber imperativo para la entidad pública. La entidad pública
está obligada a buscar una liquidación de mutuo acuerdo, y en caso de que
ésta fracasare, realizar la liquidación unilateral en un plazo de dos meses
luego del vencimiento del plazo de cuatro meses. Sin embargo, en caso de
que la liquidación unilateral no sea efectuada por la entidad pública en ese
término, ésta continuará obligada a efectuarla y tendrá competencia para
hacerlo hasta la llegada del último día de los dos años contados a partir del
día siguiente del vencimiento de los dos meses. Con todo, se observa, que la
ley de 2007 estableció la prerrogativa para el contratista de acudir ante la
jurisdicción con el propósito que éste realice la liquidación judicial, mediante
una pretensión específica en ese sentido.
Surge entonces la inquietud de determinar si una vez expedido el acto

administrativo de liquidación unilateral, aunque no se encuentre éste
ejecutoriado, podrá el interesado acudir al juez para solicitar que se liquide
judicialmente el contrato.

Para efectos de dilucidar el punto, resulta imperativo distinguir entre la

existencia del acto administrativo y la fuerza ejecutoria que éste obtiene
luego de llevarse a cabo los trámites de notificación y de surtir los recursos
administrativos que procedan. El acto administrativo existe una vez es
pronunciado por la entidad pública, cumpliendo con las exigencias formales
del ordenamiento legal. El acto administrativo, como decisión unilateral de la
Administración que produce efectos jurídicos una vez es pronunciado, se
entiende como existente, se presume su consonancia con el ordenamiento
legal.
Entendíase la posición del Consejo de Estado que consideraba que el acto

administrativo nacía al mundo jurídico una vez se procedía con el trámite de
notificación o publicación. Sin embargo, sostuvo el máximo juez contencioso
administrativo que esa tesis se modificó por la que actualmente es
reconocida, según la cual el acto administrativo nace a la vida jurídica en el
momento en que la entidad pública adopta la decisión dirigida a crear,
modificar o extinguir situaciones jurídicas, independientemente del trámite de
su notificación.
En efecto, el Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2007 (Exp.

16.016), recordó: “2.3. La existencia y eficacia del acto administrativo.
Resulta pertinente, para resolver el asunto materia de controversia, hacer
algunas precisiones relativas tanto a la formación del acto administrativo,
esto es, sobre aquellos elementos que contribuyen a su nacimiento en
condiciones de validez, como también sobre aquellos aspectos que tienen
que ver con la publicidad de los mismos, los cuales determinan su eficacia y
oponibilidad. …Muchas y diversas teorías han sido expuestas, a través del
tiempo, en torno al nacimiento del acto administrativo a la vida jurídica; en
algunas oportunidades se sostuvo que el acto administrativo tan solo nacía al
mundo del derecho una vez se hubiera cumplido con el procedimiento de la
notificación o publicación, bajo el criterio de que como era de la esencia del
acto administrativo la manifestación de voluntad de la Administración, si ésta
no se había exteriorizado mediante la notificación o publicación, no existía
acto administrativo e inclusive se llegó a sostener que su falta de
promulgación significaba su no vigencia y, por lo tanto, no podía ser
enjuiciado, tesis que luego fue modificada en el sentido de señalar que
debían ser admisibles las demandas contra actos no promulgados, con el fin
de decidir sobre la nulidad de los mismos por ausencia de requisitos de
forma65”.
Más tarde esa tesis fue modificada, y aquella en la actualidad subsiste,

según la cual el acto administrativo nace a la vida jurídica en el momento
mismo en que la Administración adopta una decisión encaminada a crear,
modificar o extinguir una situación jurídica, independientemente de que dicha
65
Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 11 de septiembre de 1969, M.P. Miguel
Lleras Pizarro, Anales del Consejo de Estado Nos. 423 y 424.

decisión hubiere sido notificada o publicada, es decir que el acto

administrativo existe desde su expedición en legal forma, esto es con el
cumplimiento de todos los elementos esenciales para su validez y, por lo
tanto, el deber de notificación o publicación en manera alguna constituye
presupuesto de su existencia.
Vale decir que la notificación o publicación de los actos administrativos tiene

como finalidad producir efectos jurídicos para que dichas decisiones de la
Administración, adoptadas en legal forma, sean obligatorias u oponibles
frente a los particulares, y esto significa que la publicidad del acto constituye
presupuesto de oponibilidad.
La distinción entre la existencia y la obligatoriedad (eficacia) del acto

administrativo encuentra consagración legal en el artículo 43 del Código
Contencioso Administrativo, norma de cuyo texto claramente se infiere que el
acto administrativo existe por sí mismo, antes de ser publicado o notificado y
que tales requisitos de publicidad tienen como finalidad dotar de eficacia las
decisiones de la Administración. Así, la norma en comento dispone lo
siguiente: “Los actos administrativos de carácter general no serán
obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados…”, y
seguidamente establece: “Las decisiones que pongan término a una
actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se
comunicarán por cualquier medio hábil”.
De igual manera, el artículo 44 de la misma codificación consagra: “Las

demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se
notificarán personalmente al interesado o a su representante o apoderado”.
En otro de sus incisos ordena: “Al hacer la notificación personal se entregará
al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es
escrita”.
Por su parte, el artículo 1º de la Ley 57 de 1985, determina la existencia del

acto administrativo, previamente a su notificación, al consagrar que “La
Nación, los departamentos y los municipios incluirán en sus respectivos
diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y
administrativos que la opinión deba conocer…”.
Respecto de los actos de contenido general y particular, el artículo 95 del

Decreto extraordinario 2150 de 1995, admite que el acto como tal precede a
su publicación o notificación, según dispone que: “PARÁGRAFO. Los actos
administrativos de carácter particular y concreto surtirán sus efectos a partir
de su notificación y no será necesaria su publicación”.
En cuanto a los actos de contenido particular, la Ley 962 de 2005, en su

artículo 5º, admite la existencia del acto antes de ser notificado, al consagrar
lo siguiente: “Cualquier persona natural o jurídica que requiera notificarse de

un acto administrativo, podrá delegar en cualquier persona el acto de

notificación mediante poder, el cual no requerirá presentación personal…”.
Los textos de carácter positivo trascritos, reiteran que la publicación de los

actos administrativos constituye requisito para su obligatoriedad toda vez que
dicha formalidad legal se exige para que tales actos produzcan efectos en el
mundo del derecho y la Administración pueda oponerlos a los administrados;
así mismo reconocen la existencia del acto administrativo o decisión
emanada de la Administración, previamente a ser notificado o publicado; en
otras palabras, dichos textos normativos admiten que la existencia y validez
del acto administrativo no dependen de su publicidad.
Sobre el tema, la Corte Constitucional, en sentencia C-646 de 31 de mayo de

2000, sostuvo lo siguiente: “La regla general es que el acto administrativo
entre en vigencia desde el momento de su expedición, siempre y cuando se
hayan cumplido los requisitos de publicación o notificación según sea el
caso. En consecuencia, el acto administrativo que no haya sido publicado o
notificado será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos, lo que no
quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto administrativo
es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se
impone desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o
notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de
actos de contenido particular y concreto respectivamente”.
La jurisprudencia del Consejo de Estado, en distintos pronunciamientos, ha

reiterado que la existencia del acto administrativo precede a la publicación o
notificación del mismo; igualmente ha determinado que la ausencia de este
requisito no constituye causal de nulidad, por cuanto la validez del acto
depende de que éste reúna sus elementos esenciales al momento de su
existencia.
Así, en auto de 24 de octubre de 1990, precisó que la notificación “…no

constituye parte integrante del acto administrativo, sino de un proceso
administrativo o judicial y por lo mismo, la falta de ella no le afecta en sí
mismo en su existencia. La falta de notificación, no genera la nulidad del acto
administrativo, sino que lo hace inoponible frente a terceros…” (Consejo de
Estado, Sección Segunda, Auto de 24 de octubre de 1990, Exp. 5298).
En auto de 23 de octubre de 1991 (Sección Segunda, Exp. 6121), puntualizó:

“Si bien es cierto que los actos administrativos no publicados carecen de
obligatoriedad, también es cierto, que la falta de este requisito, tratándose de
actos administrativos de carácter general, no constituye causal de nulidad del
mismo, como son los actos impugnados y sólo constituye falta de
oponibilidad del acto a los particulares, o en otras palabras, falta de
obligatoriedad para los mismos. Así ha de tenerse en cuanto que la
publicación del acto, no es requisito para su validez siempre y cuando en su
dictación se hayan guardado todas las normas a las que debió sujetarse, y

solo es causal de inoponibilidad a los particulares. En cambio si es oponible a

la propia Administración, porque a pesar de no haberse publicado, lo conoce
debido a que precisamente ella lo profirió, y produce desde luego, efecto
frente a ella”.
Este mismo criterio fue reiterado en auto dictado el 23 de enero de 1992,

(Sección Primera, Exp. 2884), oportunidad en la cual también se estableció
que los actos administrativos que aún no hubieren sido publicados, podían
ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; así se
pronunció la Corporación: “Una cosa es la validez del acto administrativo,
que depende de sus elementos esenciales, entre ellos la competencia y otra
muy diferente la eficacia del mismo acto jurídico que solo tiene que ver con
su obligatoriedad "para los particulares", pues bueno es también destacarlo,
se ha llegado a aceptar la posibilidad de que el acto jurídico no publicado
obligue a la propia autoridad administrativa que lo profirió y, de otro lado la
ley expresamente ha dispuesto que es posible accionar por la vía
contencioso administrativa contra aquel desde el momento de su expedición.
(Artículo 136, inciso 2o.C.C.A.)”.
En sentencia de 11 de junio de 1992 (Sección Primera, Exp. 1941), sostuvo

esa Corporación que la ausencia del requisito de publicación no afectaba la
validez del acto administrativo, estableciendo así la diferencia entre la
existencia y la eficacia del acto expedido por la Administración: “La falta de
publicación de un acto administrativo creador de una situación jurídica
general, o la de notificación personal o por edicto, o la de notificación por
publicación, a terceros que no hayan intervenido en la actuación, afectados
en forma directa e inmediata, cuando se trate de actos individuales, no es
causal de nulidad del acto administrativo, ya que no tiene relación con alguno
o algunos de los elementos esenciales que condicionan la validez de la
decisión, sino con su eficacia y ejecutividad, a menos que (artículo 48 del
C.C.A.), la parte interesada, dándose por suficientemente enterada,
convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales, si es que son
procedentes por la vía gubernativa, agregaría la Sala”.
En posterior pronunciamiento, reiteró el mismo criterio, al sostener lo

siguiente: “Una cosa es la validez del acto administrativo, que depende de
sus elementos esenciales, esto es, órgano competente, voluntad de la
Administración, contenido, motivos, finalidad y forma, ninguno de los cuales
fue objeto de ataque por parte del demandante, y otra cosa, muy diferente,
es la eficacia del mismo, que sólo tiene que ver con su obligatoriedad para
los particulares. (…) La falta de publicación de un acto no constituye
expedición irregular, ya que los vicios del acto administrativo se estudian con
referencia al momento de su expedición, y, la publicación, como requisito
para su eficacia, es posterior a su nacimiento a la vida jurídica. Si la
Administración pretende ejecutar un acto que carece de eficacia por no haber
sido publicado, surge para el administrado la posibilidad de demandarlo”.

(Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de agosto de 2000,

Exp. 6073. Reiteración en la sentencia del 30 de mayo de 1998, Exp. 1125).
Y en fallo más reciente, esa Corporación mantuvo el mismo criterio: “Resulta

necesario recordar que una cosa es la validez del acto administrativo, y otra
muy distinta su eficacia, fenómenos que obedecen a condiciones y requisitos
diferentes y que tienen así mismo diversas consecuencias, porque al paso
que la primera representa la existencia de un acto administrativo que cumplió
con todos los requisitos legales para surgir al tráfico jurídico y en
consecuencia lo inviste de la presunción de legalidad, que sólo puede ser
desvirtuada ante el juez contencioso administrativo, único competente para
declarar la nulidad del acto, la segunda tiene que ver con su eficacia, que no
es otra cosa que la posibilidad de producir los efectos para los cuales fue
proferido el acto y que depende no del lleno de los requisitos de existencia
del mismo, sino de la forma como se haya llevado a cabo su publicidad,
puesto que éste es un requisito indispensable para transmitirle obligatoriedad
a las decisiones administrativas” (Consejo de Estado, Sección Tercera,
Sentencia de 21 de abril de 2005, Exp. 14651).
En este contexto de orden legal y jurisprudencial, basta reiterar que para

determinar la validez del acto administrativo resulta indispensable realizar el
examen de sus elementos esenciales en torno a la competencia del órgano y
de la autoridad administrativa que lo profiere; los motivos de su expedición; la
finalidad perseguida con la decisión administrativa; el contenido mismo del
acto y los procedimientos, trámites, formalidades o actuaciones cumplidas
para proferirlo, de tal suerte que si alguno de estos elementos no se ajusta a
las prescripciones legales, es decir, vulnera el ordenamiento jurídico, el acto
estará afectado de nulidad y podrá ser impugnado mediante las acciones
previstas por la ley, aún desde el mismo momento de su expedición y antes
de ser publicado o notificado, según el caso, sencillamente porque los vicios
del acto administrativo se configuran en el momento de su nacimiento a la
vida jurídica -que es el momento en relación con el cual se examinan- y no al
momento de su publicitación.
Pero además, es claro que la decisión de la Administración constitutiva de

acto administrativo está llamada a producir efectos jurídicos, lo cual se
obtiene con la publicación o notificación, en debida forma, requisito que le
otorga fuerza vinculante frente a los administrados, es decir, lo torna
obligatorio y faculta a la Administración para ejecutarlo, por manera que la
ausencia de este procedimiento impide a la Administración oponerlo frente a
terceros, sin que tal omisión, afecte la validez del acto.
Así las cosas, una vez expedido el acto administrativo, la decisión existe. Tan
existe que puede y debe ser conocida, tan existe que puede ser recurrida por
los interesados, mediante la utilización de los recursos reconocidos por el
estatuto contencioso administrativo.

Examinada la normativa, respecto de la posibilidad de que el interesado

acuda al juez para demandar de él la liquidación judicial del contrato, se
observa bajo el supuesto fáctico de procedencia de que no exista una
liquidación unilateral de la entidad pública. Es decir, si la autoridad
contratante profirió un acto administrativo de liquidación unilateral del
contrato –así éste no se hubiera notificado-, tal posibilidad fenece, es decir,
se cierra la posibilidad de pedir al juez que efectúe esta liquidación.
Se reitera, para la entidad pública la liquidación de los contratos estatales de

tracto sucesivo es una obligación. El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007
exige que la liquidación unilateral sea efectuada, sea realizada por la entidad.
Cómo se hace: mediante la expedición de un acto administrativo que
contenga ese corte final de cuentas derivadas de la ejecución del negocio
jurídico. Y agrega el artículo 136 del C.C.A. que si ella no se efectúa “el
interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede
judicial a más tardar dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de
la obligación de liquidar”.
Por lo anterior, es necesario afirmar que la expedición del acto administrativo

de liquidación unilateral, por parte de la entidad pública, debidamente
notificado, cierra la posibilidad al contratista para acudir ante el juez con un
semejante pedimento, pues ya existe un acto administrativo con ese trámite,
(independientemente que hubiere sido notificado, o que contra él se hubiere
interpuesto algún recurso).
Si se considera que cuando no se encuentra ejecutoriado el acto

administrativo de liquidación, se puede acudir válidamente ante el juez para
pedir que se liquide judicialmente, se llegaría al absurdo de pedir algo que ya
sucedió, como es la liquidación del contrato, que por demás es una y debe
ser una. No se entendería un escenario de tener un acto administrativo de
liquidación unilateral y una sentencia de liquidación judicial del contrato, y
más absurdo aún con contenidos diferentes.
La facultad otorgada al interesado por la letra d) del numeral décimo del

artículo 136 del C.C.A., de obtener del juez la liquidación del contrato, resulta
procedente y viable siempre y cuando no exista un acto administrativo de
liquidación. Ya su conocimiento o la exigibilidad de su contenido podrá ser
algo que ocurra posteriormente, pero cuando se expida el acto administrativo
de liquidación unilateral no se podrá acudir ante el juez para pedir la
liquidación. La liquidación ya se efectuó, aunque ocurriere que no se
encuentre en firme. Lo contrario sería un contrasentido.
Por lo anterior, considera el Tribunal, se impone la interpretación en el

sentido que, una vez se expida el acto administrativo de liquidación unilateral,
finiquita la posibilidad de solicitarla al juez. Debe tenerse en cuenta que si el
interesado no está conforme con el contenido de la liquidación contará, de un
lado, con los recursos administrativos que procedan contra dicho negocio

jurídico unilateral de la Administración pública, ora con la demanda

jurisdiccional para que el juez de conocimiento revoque, modifique o rehaga
la liquidación contractual.
Esa apreciación toma mayor fuerza si se examina cómo sería el escenario en

la hipótesis de permitirse que el contratista acuda ante el juez para pedirle la
liquidación del contrato, cuando ya existe un acto administrativo en ese
sentido. Por un lado, existiría un acto administrativo de liquidación, con sus
vías de impugnación, y habría una sentencia que liquida un contrato. Se
estaría jurídicamente entonces frente dos liquidaciones diferentes, ambas
válidas. No es razonable esta situación, dado el estado de inseguridad que
brindaría a los co-contratantes. Tampoco sería razonable el caso en que
fuere recurrida en sede administrativa la liquidación unilateral del contrato y
por otro lado el contratista acuda al juez en demanda de la liquidación judicial
del contrato.
Respecto de la liquidación unilateral del contrato, la Sección Tercera del

Consejo de Estado, en la sentencia del 4 de julio de 2002 (Exp. 19.333)
definió que el acta de liquidación unilateral de un contrato era un acto
administrativo expedido con ocasión de los poderes excepcionales del
Estado: “… la Sala precisa que la liquidación unilateral de los contratos
estatales, en tanto decisión de la administración, proferida en ejercicio de
potestad estatal expresa que le confiere la ley (artículo 61 de la ley 80 de
1993) para finiquitar el contrato, es un acto administrativo, en cuanto
constituye expresión de voluntad unilateral de la entidad estatal contratante
en uso de función administrativa, que comporta al propio tiempo la utilización
de una prerrogativa propia y exclusiva del Estado, dirigida a poner término a
una determinada relación contractual, que escapa a las posibilidades,
facultades o derechos que los particulares tienen en ese tipo de negocios
jurídicos, y cuyo juzgamiento de legalidad, dada su naturaleza jurídica de
acto administrativo, como ya se indicó, es competencia exclusiva y
excluyente de la jurisdicción contencioso administrativa, de la cual no son
parte los jueces arbitrales”.
En sentencia del 14 de abril de 2010 (Radicación número: 05001-23-26-000-

1990-00842-01-17322-), el máximo juez administrativo expresó: “La
liquidación del contrato se ha definido, doctrinaria y jurisprudencialmente,
como un corte de cuentas, es decir, una etapa del negocio jurídico en que
las partes hacen un balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y
en virtud de ello el contratante y el contratista definen el estado en que
queda el contrato, o mejor, la situación en que las partes están dispuestas a
recibir y asumir el resultado de su ejecución”. “La liquidación supone, en el
escenario normal y usual, que el contrato se ejecuta, y más adelante las
partes valoran el resultado, teniendo como epicentro del análisis el
cumplimiento o incumplimiento de los derechos y de las obligaciones
surgidos del negocio, pero también -en ocasiones- la ocurrencia de hechos o
circunstancias ajenos a ellos, y que afectan la ejecución normal del mismo,

con la finalidad de determinar el estado en que quedan las partes frente a

éste… En condiciones ideales, el contrato celebrado y ejecutado -según lo
acordado-, conduce a que se liquide satisfactoriamente para ambas partes.
Sin embargo, en ocasiones la ejecución se caracteriza por una serie de
irregularidades, contratiempos y demás circunstancias sobrevenidas en esta
etapa, que alteran las condiciones normales de desarrollo, lo que hace que
una o ambas partes queden insatisfechas, y que por ende la liquidación no
sea tranquila o normal, como pudo imaginarse cuando celebraron el
contrato. En este último caso, las partes suelen formularse reproches, que
se espera –no obstante- se resuelvan mancomunadamente en la liquidación,
y para eso intentan definir cómo quedan los derechos y las obligaciones,
luego de la ejecución… En éste último caso, el esfuerzo que realizan puede
frustrarse, es decir, no conducir a una liquidación de mutuo acuerdo, ya que
las diferencias pueden ser tan profundas que impiden suscribir un
documento que resuelva la situación. Cuando esto acontece, la ley
contempla la posibilidad de que la administración liquide el contrato, es decir,
que lo haga unilateralmente, asumiendo el poder excepcional de declarar el
estado en que queda el negocio jurídico”66. (Consejo de Estado, Sección
Tercera, sentencia del 23 de febrero de 2012, Exp. 20.810).
Así las cosas, dentro de los poderes excepcionales se incluye la facultad

unilateral de la Administración de liquidar el contrato, mediante un acto
administrativo, por consiguiente si se pretende combatir su validez o
legalidad debe ser por la vía que la ley autoriza, o sea, la jurisdicción
contenciosa administrativa.
Con todo, la doctrina jurisprudencial sobre la procedencia o no del arbitraje

en materia que controvierta la liquidación unilateral de un contrato estatal no
ha sido uniforme, pues unas veces se ha inclinado por cerrar espacio de
discusión con la afirmación de que si es unilateral tiene un componente de
ser acto excepcional que impide una solución distinta a la judicial
correspondiente, esto es, la jurisdicción contenciosa administrativa, y otras,
por el contrario, abre el marco controversial arbitral por la naturaleza
económica que contenga el acto aunque se observe un ingrediente
administrativo.
El Tribunal reconoce que, alrededor de la liquidación unilateral de un contrato

estatal, pueda plantearse controversia arbitral sobre aspectos económicos no
decididos en el respectivo acto y sean objeto de decisión, como acontecería
con pretensiones sobre el restablecimiento de la ecuación económica o la
omisión de asuntos pertinentes a la liquidación del contrato.
66
Importa destacar que se trató de un fallo unánime de la Sección Tercera del Consejo de
Estado, con la firma de los magistrados, Drs. Ruth Stella Correa Palacios, Myriam Guerrero
de Escobar, Enrique Gil Botero y Mauricio Fajardo Gómez.

Como sostuviera la Corte Constitucional en sentencia SU-174 de 2007:

“…3.1.4. En la presente providencia, la Corte reiterará la doctrina
constitucional plasmada en la sentencia C-1436 de 2000, que se acaba de
reseñar, en especial la distinción trazada por la Corte entre el control de la
validez de los actos administrativos dictados con ocasión de la actividad
contractual del Estado, por una parte, y la resolución de las controversias
exclusivamente económicas que surjan entre las partes contractuales -sea
con motivo de tales actos administrativos o por causa de otras circunstancias
propias de la celebración, desarrollo, ejecución y liquidación de los contratos
administrativos-, por otra. Es perfectamente factible que para la resolución de
estas controversias exclusivamente económicas, los tribunales arbitrales no
examinen la legalidad ni cuestionen en absoluto la validez de los actos
administrativos; si la disputa es económica, los aspectos centrales de su
resolución tienen que ver con asuntos como la existencia, el contenido, los
alcances y las condiciones de la obligación pecuniaria objeto de controversia;
en otros términos, si existe una deuda contractual, y cómo se ha de
cuantificar. No es necesario efectuar pronunciamientos sobre la validez de
actos administrativos contractuales para efectos de adoptar una decisión
sobre estos puntos…”. Lo que precisó la Corte, en este caso, se entiende
cuando se trate de controversias económicas derivadas de un contrato, a
pesar de que existan actos administrativos contractuales; aquellas no
necesariamente se derivarán de la legalidad de los actos administrativos, y
los árbitros serán competentes para pronunciarse sobre tal asunto, sin
comprometer su legalidad.
Se insiste: en esta pretensión persigue PROACTIVA que se liquide el

contrato de concesión que la vinculó con la UAESP y que, como tantas veces
se ha dicho, fue liquidado por ésta, mediante la Resolución 677 de 2010.
Surtida la liquidación unilateral del contrato, por virtud de la expedición del

acto administrativo que la contiene, más cuando se está exigiendo por la vía
judicial correspondiente el pago de las deudas de allí derivadas, el Tribunal
considera que, por todo lo expuesto, no procede una declaración en ese
sentido, en cuanto sólo sería viable si se llegare a invalidar, anular o dejar sin
efectos dicho acto; y si se persiguiere que se haga una nueva y posterior
liquidación no se acompasaría con los principios de seguridad jurídica y de
legalidad de los actos administrativos que han adquirido plena ejecutoria.
Claro está que ciertas cuestiones económicas, se insiste, sí pueden
decidirse, con las consecuencias que puedan reportar, pero sin comprometer
la legalidad del acto administrativo.
Si al contratista se le cierra la posibilidad de combatir o impugnar un acto

administrativo en sí mismo considerado, como el de liquidación unilateral en
firme o no, por ello no queda huérfano de mostrar su inconformidad o
rechazo habida cuenta que la acción de nulidad por la vía contenciosa
administrativa, se convierte en un medio adecuado para atacar judicialmente
el acto.

Igualmente, en esta pretensión, PROACTIVA solicita: “Que se realice la

compensación judicial entre las sumas que el Tribunal reconozca a favor de
Proactiva y las que (i) se reconozcan por el Tribunal a favor de la UAESP y
(ii) se mantengan a favor de la UAESP emanadas de la Resolución 677 de
2010, hasta concurrencia de la menor de ellas”.
Entiende el Tribunal que la convocante plantea la aplicación de la

compensación como resultado de la liquidación arbitral que pretende en el
punto primero de esta pretensión, en relación con las sumas de dinero que el
Tribunal llegare a reconocer en ella a favor PROACTIVA y las que bien se
reconociere ora se mantuviere a favor de la UAESP, emanada de la citada
Resolución 677.
Entre los modos de extinguir las obligaciones, la ley consagra la figura de la

compensación cuando se está en presencia de relaciones recíprocas de
acreedor y deudor. Dispone el artículo 1714 del Código Civil: “Cuando dos
personas son deudoras una de otra, se opera entre ellas una compensación
que extingue ambas deudas, del modo y en los casos que van a explicarse”.
Resulta irrefutable el contenido práctico que inspira este modo extintor de las
obligaciones de lograr pagos de créditos que se deben por separado, bien
por vía legal, convencional, facultativa o judicial. Sin embargo, sólo la
compensación legal es la que cuenta con expresa calificación pero
dejándose las otras su aplicación con sujeción al principio de la autonomía de
la voluntad.
En cualesquiera clases de compensación se requiere: la existencia de

reciprocidad de créditos (artículo 1716 del Código Civil); obligaciones
reciprocas de dinero o de cosas fungibles (artículo 1715-1); deudas líquidas
(artículo 1715-1); deudas ciertas y exigibles (artículo 1715-3) y; que no se
afecten derechos de terceros (artículo 1720).
Como se expuso, pretende PROACTIVA que se realice la compensación

judicial concretamente alrededor de las sumas de dinero que el Tribunal
reconociere a favor de PROACTIVA con ocasión de la recabada liquidación.
El Tribunal concluyó, según lo expuesto, que no procedía la liquidación del

contrato 677 y no se podía incursionar en esa materia que quedaba, por
consiguiente, vedada para una decisión arbitral. Entonces en este laudo no
se deriva ninguna consecuencia crediticia de la pretendida y negada
liquidación, y por consiguiente, no puede operar la compensación judicial que
se reclama en esta pretensión pues no surge el primer supuesto de la
relación acreedor-deudor, atinente a la compensación judicial, en los
términos precisos invocados por la convocante, en la medida que no se
pueden hacer las operaciones conducentes a la compensación.

2.2. EXCEPCIONES PROPUESTAS CONTRA LA REFORMA DE

LA DEMANDA
La UAESP propuso los siguientes medios de defensa: 1. De ausencia de

dolo, culpa grave o mala fe; 2. De inexistencia de la obligación de la UAESP
de pagar perjuicios económicos o retribuciones adicionales al contratista por
el cumplimiento de obligaciones que le son propias al contratista dado el
alcance del objeto del contrato de concesión; 3. De falta de competencia; 4.
De inexistencia del pretendido desequilibrio económico del contrato; 5. De
inexistencia de incumplimientos contractuales por parte de la UAESP en la
ejecución del contrato C-011 de 2000; 6. De inexistencia de obligación de
pagar intereses moratorios y en consecuencia improcedencia de los mismos;
7. De inexistencia de obligaciones por violación al debido proceso o por
indebido agotamiento de la vía gubernativa; 8. De ineptitud de las
pretensiones; 9. De caducidad; 10. De compensación; 11. De inexistencia de
los costos adicionales no previstos que deba reconocer la UAESP; 12. De
cobro de lo no debido; 13. De Violación del principio de buena fe contractual
y procesal; y 14. Genérica.
2.2.1. Excepción de ausencia de dolo, culpa grave o mala fe.
La entidad convocada rechazó las manifestaciones sobre conductas o

hechos dolosos, culposos o de mala fe que la convocante le endilga en su
demanda, y anota: “…Olvida el Contratista que permaneció en el contrato
durante más de 9 años, como ya se anotó, y que nunca descalificó la
conducta de la Entidad en estos términos. La ejecución del contrato y la
conducta contractual y procesal de ambas partes saldrá sin lugar a
equívocos a la luz y será objeto de calificación y clarificación por parte del
Tribunal… Las cuantiosas pretensiones que alcanzan el valor total de la
remuneración (estimada sobre un modelo económico bastante razonable y
beneficioso para el contratista) percibida por el Concesionario durante los
más de 9 años de duración del contrato, corresponden al valor de unos
perjuicios imaginados que supuestamente se derivan de conductas
contractuales falsas, engañosas, irreales, y ajenas imputadas a la UAESP”.
Y para mostrar la conducta empleada por la UAESP, en la etapa

precontractual, hace referencia a la afirmación del representante legal del
Consorcio al cierre del proceso licitatorio adelantado con la licitación pública
internacional 002 de 1999 del 26 de enero del 2000 que fuera declarada
desierta: “CONSORCIO PROACTIVA DOÑA JUANA Hace uso de la palabra
el doctor Francisco Carmona, identificado con cédula de extranjería 282496,
representante legal del Consorcio. Quería hacer una observación marginal y
es FELICITARLE de alguna forma porque entendemos que a pesar de
haberse declarado desierto el proceso, la Audiencia ha sido manejada de
una forma flexible, muy abierta, muy transparente y a pesar de no haber
sido beneficiados de la licitación, creemos que fueron los gajes del

oficio, pero lo importante que era lo que a nosotros nos preocupaba, era
precisamente que fuese claro, que fuese transparente, que fuera al texto de
la ley y al texto de los pliegos y en cuanto a eso nos sentimos satisfechos
y le reitero por parte nuestro consorcio nuestra FELICITACIONES por el
manejo que le dio al proceso” (negrillas y subrayas del texto).
Cuando el Tribunal se detuvo en la primera pretensión de PROACTIVA dejó

advertido que no se apreciaban conductas con dolo, culpa grave o mala fe en
el comportamiento de la UAESP y que los hechos constitutivos de
incumplimiento no podían calificarse contrarios a la regla de proceder de
buena fe, bajo el entendido que ésta se presume.
Es más, ahora puede afirmar el Tribunal que no hay prueba de dolo, mala fe
o culpa grave. Y esto es suficiente para concluir en la ausencia de esos
factores contractualmente dañinos, señalados a la convocada; es decir, no le
asiste razón a PROACTIVA cuando le endilga a la UAESP una conducta
intencionalmente maliciosa o conciencia de vulnerar un interés jurídico que le
pertenecía, aunque hubiera incurrido en desatención de algún deber
negocial.
Por lo anterior, esta excepción prospera.
2.2.2. Excepción de inexistencia de la obligación de la UAESP de

pagar perjuicios económicos o retribuciones adicionales al
contratista por el cumplimiento de obligaciones que le son
propias al contratista dado el alcance del objeto del contrato
de concesión.
A manera de conclusión dice la UAESP: “De lo expuesto, advertirá el H.

Tribunal que, tal y como se dejó dicho al comienzo de la sustentación de la
presente excepción, las partes firmaron un típico contrato de concesión, cuya
naturaleza genera al menos tres efectos, que deberían ser tenidos en cuenta
la momento de definir el presente litigio: en primer lugar, el servicio dado en
concesión a PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., implica una amplia
gama de obligaciones que deben ser cumplidas íntegramente por el
concesionario, sin que sea dable distinguir o fraccionar el contrato en etapas
o fases de ejecución; en segundo lugar, la complejidad del negocio celebrado
impone el reconocimiento a favor de PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.
de autonomía en los campos técnico, financiero y administrativo que le
permitían al concesionario, no sólo estimar las labores tendientes a cumplir el
objeto contratado, sino también desarrollarlas en la forma que considere más
adecuada, todo bajo el control y supervisión de la entidad concedente y de la
Interventoría del Contrato… En consecuencia, mal puede ahora la sociedad
convocante pretender responsabilizar a la UAESP por los supuestos defectos
técnicos del Relleno, circunstancia que también pugna con la idoneidad,
trayectoria y experiencia del concesionario acreditadas al momento de
presentar su propuesta en la entonces UESP, con el propósito de suscribir el

Contrato C-011 de 2000; y por último, con el mecanismo acordado para

procurar el retorno de la inversión efectuada por el concesionario, quedaron
cubiertos la totalidad de costos en que incurriría PROACTIVA DOÑA JUANA
E.S.P. S.A., pacto que también comporta la asignación de los riesgos o áleas
comercial y operativo, en cabeza de la sociedad contratista y por ello las
múltiples pretensiones que pretenden reconocimiento adicional de costos a
favor de la convocante deberán se (sic) denegadas en virtud del presente
presupuesto exceptivo”.
Más adelante destaca la UAESP algunos puntos concretos de advertencia de

cumplimiento prestacional y de los cuales reclama PROACTIVA: a. Los
gastos relacionados con la socialización del estudio epidemiológico se
encontraban a cargo de Proactiva según los términos del contrato de
concesión No. C-011 de 2000 y era una responsabilidad derivada de la
licencia ambiental que debía cumplir en (sic) concesionario. b. Frente al
supuesto incumplimiento de la UAESP por ordenar la disposición de
escombros en el RSDJ. c. Frente a los daños en la red de lixiviados por
cuanto estos derivan de las decisiones de diseño de filtros, lechos drenantes
y trincheras drenantes de lixiviados del concesionario. d. Frente al DIQUE
AMBIENTAL SUR”.
Esta excepción carece de fundamento en los términos planteados, por

cuanto la naturaleza del contrato no se presta para impedir que se puedan
solicitar costos adicionales derivados de obras o servicios que haya
ejecutado el concesionario en particulares circunstancias. La generalización
del cuestionamiento le hace perder fundamento a la defensa. Además, el
hecho que no prosperen pretensiones sobre gastos, excepto lo reconocido
en el laudo, no puede cerrar espacio para que asuntos como esos puedan
ser debatidos en un proceso arbitral.
2.2.3. Excepción de falta de competencia.
La excepción planteada la refiere la UAESP a tópicos distintos sobre la

ausencia de competencia del Tribunal que se plantea, así: 1. Falta de
competencia temporal absoluta para conocer de la pretensión de liquidación
del contrato; 2. Incompetencia ratione materiae del Tribunal de Arbitramento,
por estar incorporados en actos administrativos en firme los aspectos
sometidos a su conocimiento; y 3. Incompetencia del tribunal para conocer
cualquiera de los aspectos económicos contenidos en el acta de liquidación
unilateral por existir proceso de ejecución en curso de conocimiento de la
justicia contencioso administrativa.
Dice la convocada:
“En consecuencia, apelamos, sin traerlos nuevamente, a los argumentos

que fueron planteados en la contestación de la demanda, en el sentido de

afirmar que el Tribunal carece de competencia para liquidar el contrato, en

la medida en que el mismo fue previamente y unilateralmente liquidado por
la UAESP con la expedición de la resolución 677 de 2.010 que fue
acompañada como prueba con la contestación de la demanda y aportada
en la audiencia de instalación del Tribunal, resolución que se encuentra en
firme tal y como se evidencia de la constancia de firmeza expedida por
Directora Jurídica de la UAESP de fecha 29 de marzo de 2.011 y que se
acompaña como prueba documental con la presente contestación.
La falta de competencia que se esgrime como fundamento en este primer

punto, de la excepción que se sustenta, está referida a la pérdida de
capacidad del Tribunal para asumir competencia en relación con la
pretensión de liquidar el contrato, por cuanto como se ha mostrado
previamente la liquidación ya verificó de manera unilateral y el
procedimiento administrativo a que se encuentra sometido el acto de
liquidación en vía gubernativa se agotó plenamente”.
Agrega más adelante:
“En síntesis, debe el H. Tribunal declararse incompetente para conocer de

las pretensiones planteadas por PROACTIVA y que están directamente
relacionadas y referidas a los puntos que fueron incorporados en la
resolución por medio de la cual se liquidó el contrato C-011 de 2000, con las
cuales en el fondo se pretende obtener un pronunciamientos (sic) sobre la
existencia o inexistencia de obligaciones allí consagradas que afectaría en
últimas la legalidad del acto administrativo de liquidación y su confirmatorio,
en consecuencia, la excepción planteada esta llamada a prosperar”.
Por último:
“En la medida en que el acto administrativo de liquidación unilateral se

encuentra en firme y de su firmeza deviene la fuerza ejecutoria y ejecutiva
que del acto dimanan por mandato legal para la UAESP, se instauró la
demanda contencioso ejecutiva pertinente con el fin de obtener el pago de
las sumas de dinero adeudadas por PROACTIVA como consecuencia de la
liquidación unilateral.
En consecuencia, el debate judicial sobre los efectos económicos de la

liquidación unilateral será adelantado por la jurisdicción Contencioso
Administrativa, de modo que, si se aceptase la competencia de la justicia
arbitral para el mismo asunto se generaría un fraccionamiento de la
jurisdicción pues, sobre un mismo tema cumplirían sus funciones de manera
simultánea dos jueces”.
En verdad, esta excepción quedó prácticamente definida cuando el Tribunal

se ocupó del tema de la competencia en general y de la competencia en
particular de esta controversia y del conocimiento de determinados asuntos
relacionados con aspectos de índole económico de la liquidación unilateral
del contrato, habiendo llegado a la conclusión sobre la procedencia por vía
arbitral, en determinadas y excepcionales circunstancias, de asuntos

económicos que están contenidos en el acto administrativo, aunque el

aspecto de la nulidad de la liquidación no pueda ser motivo de decisión
arbitral ante el hecho de la ocurrencia de un acto unilateral de la
administración en tal sentido.
De esa manera, no es del caso volver a revisar consideraciones ya

analizadas e identificadas en las motivaciones de este laudo sobre la
competencia del Tribunal, aunque se reconozca el reclamo de que la nulidad
del acto administrativo de liquidación, que no fuera pedida, no procedería en
esta instancia arbitral, como tampoco llevar a cabo una liquidación arbitral.
En consecuencia, se declarará infundada esta excepción en los términos

planteados.
2.2.4. Excepción de inexistencia del pretendido desequilibrio

económico del contrato.
La UAESP en primer lugar “…observa que el pretendido desequilibrio

económico resulta improcedente, como quiera que todos los supuestos de
hecho en los que se funda la reclamación, presentados durante el desarrollo
del contrato no tienen la virtualidad de dar por probado fáctica y
jurídicamente un desequilibrio de esa naturaleza… Se alega que el equilibrio
económico se vio alterado por actos de la administración modificatorios de
los términos contractuales, circunstancias que ni están probadas ni
corresponden a la realidad, otros hechos que se atribuyen como alteraciones
corresponden simplemente a las obligaciones pendientes y a cargo del
contratista que fueron cuantificadas en el acta de liquidación por tratarse de
meros incumplimiento contractuales de la entidad finalmente, otros reclamos
corresponden a incumplimientos de orden contractual atribuibles al
contratista y de su entera responsabilidad, circunstancias a las que nos
referimos en concreto al contestar en detalle cada los hechos sobre el
particular… De igual forma, el referido desequilibrio económico alegado,
tampoco se puede derivar de la circunstancia objetiva de la existencia de un
gasto considerado unilateralmente y sin consideración a la naturaleza del
contrato como un sobrecosto, como en algunos de las pretensiones lo
pretende fundamentar el reclamante, pues tal circunstancia objetiva no es por
sí misma suficiente para estos efectos como bien lo ha establecido la
jurisprudencia del Consejo de Estado67 en la que se ha señalado que este
principio “… no es sinónimo de gestión equilibrada de la empresa. Este
principio no constituye una especie de seguro del contratista contra los
déficits eventuales del contrato. Tampoco se trata de una equivalencia
matemática rigurosa, como parece insinuarlo la expresión “ecuación
financiera”… “Es solamente la relación aproximada, el ‘equivalente honrado’,
67
Ibídem.

según la expresión del comisario de gobierno León Blum68, entre cargas y

ventajas que el cocontratante ha tomado en consideración; ‘como un cálculo’,
al momento de concluir el contrato y que lo ha determinado a contratar… “Es
sólo cuando ese balance razonable se rompe que resulta equitativo
restablecerlo porque había sido tomado en consideración como un elemento
determinante del contrato”69. (…) De modo tal, que la excesiva onerosidad
debe ser demostrada no solo mediante la comprobación de los gastos
mayores en que incurrió una de las partes y que no guardan relación con las
prestaciones económicas del contrato sino de manera adicional
estableciendo que llevo al contratista más allá del riesgo de no incurrir en
pérdida… Finalmente, se debe tener en cuenta para efectos del análisis
sobre la procedencia de la declaratoria de un desequilibrio contractual
además de los señalados con la figura se pretende que el Contratista pueda
seguir atendiendo las obligaciones una vez se restituye el equilibrio
económico por parte del contratante, por lo que es necesario que el
contrato se encuentre en ejecución, de lo contrario no tendría sentido la
aplicación de esta figura. En el presente caso se pretende el restablecimiento
económico del contrato por hechos incluso acaecidos hace más de 9 años
que no hicieron inviable el cumplimiento del contrato y que no tienen el
carácter de imprevistos e imprevisibles. (…) De todo lo expuesto, se concluye
que la demandante en el presente trámite arbitral, no ha acreditado ninguno
de los elementos para que si quiera pueda avizorarse que hubo rompimiento
del equilibrio de la ecuación contractual. Por el contrario, lo que queda
probado es que el contratista pretende ahora al amparo de figuras jurídicas
claramente reguladas obtener un indebido provecho y enriquecimiento
haciendo uso abusivamente del planteamiento de una figura jurídica
clarísimamente regulada… Ahora bien, aún en el hipotético caso de que se
llegase a considerar que alguna de las pretensiones se sustenta en
contingencias no asumida por el contratista y que da lugar a la reparación, lo
cual evidentemente no es cierto, el restablecimiento del equilibrio económico
del contrato debería efectuarse a un punto de no perdida…”.
En la pretensión "SUBSIDIARIA A TODAS LAS PRETENSIONES

PRINCIPALES Y SUBSIDIARIAS, DECLARATIVAS Y DE CONDENA, en
que PROACTIVA invocó el restablecimiento económico, le mereció al
Tribunal el rechazo por las razones allí expuestas. Y además no se probó
ninguna circunstancia que alterara el equilibrio contractual o por lo menos no
se acreditó durante el trámite arbitral.
Sin embargo, el Tribunal concluyó que procedía el restablecimiento del

equilibrio económico en las particulares circunstancias del reconocimiento del
descuento de licitación y de la disminución de la remuneración de
68
Consejo de Estado francés, sentencia de 11 de marzo de 1910. Cie francaise des
tramways.
69
André DE LAUBADERE, Franck MODERNE et Pierre DELVOLVÉ. Traité des Contrats
Administratifs. París, L.G.D.J, 1983. 2ª Edic. Tomo 1, núm. 718, p. 717.

PROACTIVA por el cambio de la regulación de la CRA en materia de

indexación. Puestas así las cosas, procedería declarar improcedente la
excepción referida al rompimiento de la ecuación financiera del contrato
demandado por la convocante en lo que concierne con estos aspectos, no
así en los otros cuestionados exceptivamente por la convocada.
Se declarará fundada la excepción con el alcance señalado.
2.2.5. Excepción de inexistencia de incumplimientos contractuales

por parte de la UAESP en la ejecución del contrato C-011 de
2000.
Puntualiza la UAESP:
“No existen incumplimientos contractuales por parte de la UAESP que

puedan dar origen (sic) declaraciones o condenas por parte del Tribunal en
contra de mi representada como malintencionada y equivocadamente lo
pretende la UAESP (sic) en varias de sus pretensiones, en consecuencia,
deberán negarse las pretensiones que se sustentan en inexistentes
incumplimientos, en particular, se señala:
5.1. Relativas a la disposición de escombros en el Relleno

Sanitario
Se planteado un incumplimiento de las obligaciones contractuales y una

violación a (sic) ley por la disposición de escombros en RSDJ, no obstante,
la disposición de los escombros contaminados en el Relleno Sanitario se ha
verificado en claro y expreso cumplimiento de disposición reglamentaria
vigente
Ha pretendido el convocante ignorar tozudamente la existencia de diferentes

tipos de escombro según si los mismos han sido mezclados o no con
basuras. Si los escombros se han visto mezclados con basuras de otro tipo
serán considerados como escombros contaminados.
Si por el contrario los escombros no se han visto mezclados con otro tipo de
escombros, serán entonces considerados como escombros limpios.
Desconoce la convocante al plantear sus exorbitantes e injustas

pretensiones que la legislación vigente al momento de suscribir y ejecutar el
contrato prohibía disponer de escombros contaminados en las escombreras
habilitadas en Bogotá y sus alrededores haciéndose necesario su
disposición técnica en RSDJ. En efecto, el artículo 4 numeral 3 de la
resolución 541 de 1994 del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (MAVDT) señala con claridad:

Artículo 4: Criterios básicos de manejo ambiental de escombreras

municipales. Se aplicarán a las escombreras los siguientes criterios básicos
de manejo ambiental:
(…) 3. No se aceptarán materiales o elementos que vengan mezclados con

otro tipo de residuos como basuras, residuos líquidos, tóxicos o
peligrosos…”
Así las cosas la disposición de escombros contaminados en RSDJ no solo

era previsible sino que se encontraba plenamente amparada bajo las
premisas de disposición exclusiva de escombro limpio en las escombreras
de la ciudad y por ello todas las pretensiones justificadas bajo la imputación
de un supuesto incumplimiento de la ley y el contrato por parte de mi
representada en este tema deberán ser desechadas.
5.2. Relativas al supuesto incumplimiento de la UAESP como

consecuencia de la aplicación del denominado descuento de
licitación a la base de liquidación de la remuneración de
Proactiva Doña Juana S.A. ESP
5.2.1. Pago efectuado de acuerdo con lo dispuesto

contractualmente
Al disponer la UESP que a partir de la segunda quincena de enero de 2008

se liquidara la remuneración de Proactiva Doña Juana S.A. ESP con base
exclusivamente en el recaudo total del sistema de aseo de Bogotá, pretendió
darle aplicación a los compromisos efectivamente adquiridos en virtud del
Por lo anterior, el valor certificado por el Cupic correspondiente a lo dejado

de pagar por tener en cuenta exclusivamente el valor total del recaudo por
aseo correspondiente a COP$9.534.594.743 deberá ser reconocido a favor
de mi representada en virtud de las pretensiones de la demanda de
reconvención que se acompaña".
Ciertamente, el Tribunal llegó a la conclusión que buena parte de las

pretensiones indemnizatorias de PROACTIVA estaban llamadas al fracaso
por las razones expuestas en su oportunidad; es decir, no se abrió paso la
pretensión generalizada, quedando, en consecuencia, enmarcadas
favorablemente algunas de las solicitudes de la demanda principal, entre
ellas la que concierne con el descuento por licitación.
Entonces, lo expuesto brevemente, resulta suficiente para declarar infundado

este medio de defensa.
2.2.6. Excepción de inexistencia obligación de pagar intereses

moratorios y en consecuencia improcedencia de los mismos
Asevera la UAESP: “…En el evento en que se imponga a mi representada la

obligación de reconocimiento y pago (sic) alguna de las sumas de dinero

pretendidas por PROACTIVA, deberá tener en cuenta el Tribunal la falta de

exigibilidad de cualquiera de las obligaciones pretendidas en la medida en
que no existe a la fecha certidumbre sobre alguna que permita predicar un
incumplimiento en cabeza de la UAESP y que pueda ser sancionable para
ésta e indemnizable para aquella mediante el pago de intereses moratorios”.
Y agrega: “…En el improbable caso que el H. Tribunal decida condenar a la

UAESP al pago de intereses moratorios, solicitamos no acceder al interés
moratorio deprecado por la sociedad convocante en sus pretensiones
principales (una y media veces el interés bancario corriente), pues en
contratación estatal existe un interés moratorio especial contenido en el
inciso segundo del numeral 8o del artículo 4o de la Ley 80 de 1993 (el doble
del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado).
Afirma la convocada: “…Como se evidencia de los hechos de la convocatoria

y la respuesta a los mismos, el procedimiento adecuado para liquidar la
remuneración ha sido reiterada fuente de controversia entre las partes y por
ello no procede la pretensión de la convocante de que se proceda al
reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha en que se debieron
en opinión de la convocante haber realizados los pagos… En caso dado la
mora, de reconocerse como válida la improbable tesis de la convocante, solo
procedería a partir de la existencia de una decisión judicial en el marco del
presente proceso”.
Se ha de rechazar esta excepción, como quiera que el Tribunal, si bien no

generaliza el reconocimiento y pago de intereses de mora, sí tuvo de
presente admitir que, en particulares circunstancias procedían los
rendimientos de un capital. Pretender una defensa amplia, como la propuesta
por la UAESP, para el rechazo de los intereses, resulta contraria a lo
expuesto en las consideraciones de este laudo y a lo que se resuelve en el
mismo.
Por consiguiente, se rechazará, en los términos planteados esta excepción.
2.2.7. Excepción de inexistencia de obligaciones por violación al

debido proceso o por indebido agotamiento de la vía
gubernativa
Para la UAESP: “…La demanda arbitral presentada, como ya se ha

señalado, somete a consideración del Tribunal todas las obligaciones
pendientes que fueron incorporadas en el acto administrativo a cargo del
Contratista, a fin de que obtener un pronunciamiento del mismo sobre todos
los tópicos materiales y económicos incorporados en Resolución 677 de
2.010. En últimas, lo que se pretende es obtener por vía indirecta un
pronunciamiento judicial de la justicia arbitral sobre la legalidad del mismo…
En adición, a la mencionada excepción de Incompetencia, debe ponerse de

presente el hecho de que la Jurisprudencia ha sido especialmente celosa y

garantista en la protección del derecho de defensa de la administración que
ahora pretende cercenarse al amparo de las injustas, cuantiosas e
infundadas pretensiones que tardíamente se plantean a la luz de la justicia
arbitral…. En efecto, es preciso señalar que Proactiva hizo uso del recurso
de reposición en vía gubernativa contra el acto administrativo de liquidación,
no obstante, en esa instancia ninguno de los hechos o motivos que le sirven
de sustento a sus infundadas pretensiones declarativas -con las cuales se
pretende desconocer los efectos del acto administrativo que tiene fuerza
ejecutoria- fueron esgrimidos en esa instancia… El Contratista no hizo uso de
su derecho a controvertir los fundamentos de hecho de la decisión y, por
ende, los de derecho en los que se basó, no allegó una sola prueba, ni tan
siquiera las solicitó para desvirtuar los hechos que la administración
estableció en su acto administrativo, se limitó a hacer un reproche
meramente formal distinto al planteado a instancias ahora de la Justicia
arbitral. (…) De manera analógica, el presente asunto sometido a
consideración del Tribunal en el cual el demandante pretende que se
debatan la totalidad de los aspectos contenidos en un acto administrativo que
goza de presunción de legalidad -que como se señaló en la excepción de
competencia supra no puede ser discutida en sede arbitral- debería
exigírsele al CONTRATISTA claridad en el debate planteado a fin de
garantizar el derecho de defensa de la administración, y, por lo tanto
rechazarse de plano las pretensiones planteadas que se sustentan en
cuestiones que no fueron jamás debatidas en la vía gubernativa a pesar de
que el contratista dispuso y agotó el recurso que le permitía hacerlo… Se
reitera que, en su gran mayoría las pretensiones, verbi gracia las contenidas
en el capítulo denominado: “PRETENSIONES RESPECTO DE LOS
HECHOS EXPUESTOS EN EL CAPÍTULO III DE LA DEMANDA.” Están
referidas exclusivamente a obtener pronunciamiento sobre la inexistencia de
las obligaciones que surgen para el contratista concesionario del acta de
liquidación unilateral contenida en la resolución 677 de 2.010, inexistencia
que se sustenta en argumentos que nunca fueron expuestos, esbozados,
debatidos por el Contratista Concesionario en el trámite administrativo que se
surtió, vulnerándose de esta manera el derecho de defensa de la UAESP. En
consecuencia, las pretensiones antes referidas deberán ser desestimadas
por el H. Tribunal”.
Cuando Tribunal trató el tema de la competencia fijó las perspectivas de las

reclamaciones arbitrales no obstante existir un acto unilateral de liquidación
del contrato celebrado entre la UAESP y PROACTIVA, insistiendo en la
procedencia en caso de discutirse excepcionalmente asuntos de índole
económica.
Y como con este medio de defensa pretende debilitar cualquier aspecto

controversial como el comentado atrás, huelga la conclusión del infundado
planteamiento de esta excepción. Impróspera, por tanto.

2.2.8. Excepción de ineptitud de las pretensiones.
“Los temas relacionados con PROACTIVA son poco claros, difusos y

confusos”, sostiene la UAESP. “Prueba de ello lo constituye el hecho de que
cuando se contestó la demanda se hicieron advertencias frente a la
cuestionable estrategia procesal de PROACTIVA encaminada a cercenar el
derecho de defensa de mi representada con la demanda arbitral presentada
que no plantaba con claridad y precisión cual era en realidad el debate
procesal sometido a instancias del Tribunal, se avizoró también la posibilidad
de que PROACTIVA “reformara” la demanda con el mismo desleal propósito,
lo que en efecto aconteció. …No obstante, contener un sinnúmero de
hechos, pretensiones y páginas la demanda, el demandante no plantea con
claridad el debate que está siendo (sic) sometiendo a consideración del
Tribunal, sino, que hace una mezcla inapropiada de pretensiones, así: Un
grupo importante de las mismas referidas a obtener un pronunciamiento de la
Justicia Arbitral sobre el Acto Administrativo de liquidación competencia que
le está vedada como ya se expresó. Otro grupo importante de pretensiones
encaminadas a obtener una declaratoria de incumplimiento de obligaciones
de la UAESP, muchas de las cuales no eran obligaciones de la Entidad sino
del propio contratista, otras, referidas a obtener pronunciamiento sobre
supuestos inexistentes desequilibrios financiero del contrato y, finalmente,
una mayoría importante de pretensiones declarativas y de condena referidas
a obtener el reconocimiento de perjuicios por la imputación improcedente de
conductas de dolo, mala fe, y culpa grave que el contratista infundadamente
le imputa a mi representada. En últimas me pregunto: ¿Sí está haciendo uso
PROACTIVA por vía arbitral de la acción de responsabilidad contractual
prevista en el artículo 50 de la Ley 80 de 1.983? Recordemos que la norma
preceptúa… ARTICULO 50. DE LA RESPONSABILIDAD DE LAS
ENTIDADES ESTATALES. Las entidades responderán por las actuaciones,
abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y
que causen perjuicios a sus contratistas. En tales casos deberán indemnizar
la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la
ganancia, beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista…. De
ser ese el supuesto jurídico en el que se enmarcan la mayoría de las
pretensiones de PROACTIVA -en mi entendido lo es- el Tribunal carecería de
competencia para conocer de las controversias derivada de ese último grupo
de pretensiones - las declarativas en su mayoría hace referencia a este
grupo…”.
El solo hecho de que el Tribunal se hubiera ocupado del estudio de todas las
pretensiones, principales y subsidiarias, sirve de respuesta a esta excepción
de ineptitud de pretensiones para concluir que carece, en la forma planteada,
de sustento jurídico este medio de defensa. Por tanto, se rechazará.

2.2.9. Excepción de caducidad.
Afirma la UAESP: “Es claro que los términos de caducidad de la acción de

controversias contractuales deberán ser aplicados a los hechos en que
eventualmente se fundamentan la pretensiones de la demanda, dado que los
mismos fueron negados mediante diferentes actos administrativos
comunicados a Proactiva. Se cita, en particular, la comunicación de la UESP
de fecha 23 de marzo de 2004, que tiene como fundamento el concepto
rendido por la interventoría UTCC, según oficio del 16 del mismo mes y
año… Cuando con motivo u ocasión de la actividad contractual se profieran
actos administrativos como el que se comunicó a Proactiva, en los términos
del inciso 2º. del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, estos deben ser
demandados mediante el ejercicio de la acción contractual (en el caso de
autos como se sabe estaba pactada la cláusula arbitral) prevista en el
artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, cuyo término de
caducidad es de dos años, los cuales se vencieron en 24 de marzo de 2006,
toda vez que contra el acto administrativo no se interpuso de reposición. (…)
En esa medida, la excepción de caducidad esta llamada a prosperar frente a
la mayoría de las pretensiones planteadas y respecto de las cuales sea
procedente en razón de la competencia un pronunciamiento del H. Tribunal,
debido a que los actos contractuales de rechazo de las reclamaciones sobre
algunos de los aspectos aquí discutidos fueron presentadas por el contratista
y resueltas por la UAESP hace más de dos años sin que se hubiese
demandado la decisión correspondiente, así mismo varias de las
pretensiones referidas a hechos de incumplimiento imputados a la UAESP
ocurrieron hace mucho más de dos años y por lo tanto, la acción para
reclamar los mismos caduco (sic)”.
El planteamiento que, de manera general, formula la UAESP, en esta

excepción, impide entrar en un estudio de fondo al respecto, pues afirmar la
existencia de la figura de la caducidad requiere que se puntualicen las
circunstancias determinantes para su aplicación. Y como así no se hizo, el
fundamento no es de recibo.
Además, comparte el Tribunal las apreciaciones de la Agente del Ministerio

Público en su concepto final: “En relación con el tema de la caducidad de la
acción contractual, debe tenerse presente que de conformidad con lo
establecido por el artículo 136, numeral 10, del CCA, aplicable para este
caso, el término pertinente es el de dos años contados a partir de la
ocurrencia de los hechos o motivos determinantes del ejercicio de dicha
acción, término que no se agotó en la presente actuación… Al respecto, para
esta Procuraduría debe tenerse presente que la demanda arbitral fue
presentada el 22 de noviembre de 2010 ante la Cámara de Comercio de
Bogotá D.C., y el Acto Administrativo mediante el cual se resolvió el recurso
de reposición (Resolución No. 908 de 29 de noviembre de 2010) contra el
que contiene la Liquidación Unilateral del contrato (Resolución No. 677 de 20
de septiembre de 2010), quedó notificado el 28 de diciembre de 2010, día en

que se desfijó el Edicto publicado para tal efecto, según se constata en el

expediente, consideraciones que conducen a establecer que no se produjo el
fenómeno de la caducidad y por lo tanto la excepción en tal sentido no debe
prosperar”.
Por lo anterior, no prospera la excepción de caducidad.
2.2.10. Excepción de compensación.
La convocada plantea esta excepción en los siguientes términos:
“En el evento improbable de una condena adversa con fundamento en la

pretensiones formuladas, solicito se proceda a la compensación de
cualquier valor de condena contra de la UAESP con el valor determinado y
a cargo de PROACTIVA mediante la liquidación unilateral del contrato C-
011 de 2000 efectuada mediante la resolución UAESP 677 de 2010 que
configuran obligaciones claras, expresas y exigibles en contra de la
convocante.
Así mismo se requiere que la compensación eventualmente opere respecto

de las pretensiones que se concedan a mi representada en virtud de la
demanda de reconvención que radico en la fecha”.
De las consideraciones que precedentemente se han expuesto en este

laudo, se ha concluido que PROACTIVA tiene derecho a indemnización por
algunos de los conceptos que reclamó, por los cuales se proferirá condena
en contra de la UAESP en la parte resolutiva del laudo. Es procedente,
entonces, estudiar si puede operar el beneficio de la compensación que
opone la convocada.
La convocante se pronunció sobre la excepción de compensación, al

descorrer el traslado de la contestación de la reforma de la demanda, así:
“En relación con esta excepción, quisiéramos simplemente resaltar que, al

incluirla, la UAESP acepta que la Resolución No. 677 de 2010 aún está
sujeta a controversias y que su contenido puede variar, por lo que no sería
posible que este acto administrativo tuviera efectos ejecutivos y ejecutorios,
como lo ha sostenido la UAESP en varias ocasiones.
Así las cosas, la inclusión de esta excepción es otra de las múltiples

manifestaciones de la incoherencia en que ha incurrido la UAESP en
relación con la discusión sobre los efectos económicos de la Resolución No.
677 de 2010 en el marco de trámite arbitral que nos ocupa”.
Similares posturas se observan en los alegatos de conclusión de cada una

de las partes, si bien la UAESP adicionó que las obligaciones derivadas de la
Resolución No. 677 de 2010 a cargo de PROACTIVA son claras, expresas y
exigibles “tal y como se dispone con el mandamiento de pago proferido en su

contra por la Justicia Contenciosa”70. Por parte de PROACTIVA se

argumentó que al no probarse los hechos en los cuales se sustenta la
demanda de reconvención, no cabe ninguna posibilidad de compensación
con las pretensiones.
El Tribunal ya se ha pronunciado sobre la pretensión de compensación

planteada por PROACTIVA, rechazándola por haber sido solicitada con
ocasión de la liquidación del contrato que se pidió al Tribunal, la cual, según
se dijo, no procede; y se observan elementos comunes entre la pretensión de
PROACTIVA y la excepción propuesta por la UAESP encaminada a la
compensación de deudas, pues si bien esta última no se fundó, como sí la
primera, con ocasión de la liquidación del contrato que tuviera que hacer el
Tribunal Arbitral, tienen ambas en el fondo soporte en los créditos a favor de
la UAESP contenidos en la resolución de liquidación unilateral del contrato,
bien en su totalidad y sin cuestionar la validez de la resolución, como lo
solicita la UAESP, o bien en los que mantuviera el Tribunal luego de hecha la
liquidación judicial, como lo solicitó PROACTIVA. Por consiguiente, la
decisión sobre ambas peticiones debe conservar la misma línea de
pensamiento base en cuanto a los pronunciamientos que no es viable que el
Tribunal profiera, relacionados con la liquidación del contrato.
De las especies de compensación que se reconocen como medio para

extinguir las obligaciones (legal, convencional, facultativa y judicial), la
excepción que ahora se estudia tiene que ver con dos de ellas: la legal y la
judicial. En primer lugar, la legal, cuando la UAESP hace referencia a
obligaciones “claras, expresas y exigibles” a cargo de PROACTIVA como
consecuencia de la Resolución No. 677 de 2010, a compensar con las
condenas que fueren proferidas en su contra en el laudo; y en segundo lugar,
la judicial, también llamada reconvencional porque ocurre cuando el
demandado entabla demanda de reconvención, tal cual la propone la UAESP
en la segunda parte de la formulación de la excepción antes transcrita.
En cuanto a la compensación judicial, consecuencia de la demanda de

reconvención, debe decirse, adelantando lo que será la decisión
desestimatoria por parte del Tribunal con respecto a las pretensiones
formuladas en ella por la UAESP, que al no haber condena en contra de
PROACTIVA, no hay ningún crédito que compensar en este apartado. Queda
por analizar la denominada compensación legal.
De la compensación se ha dicho que “equivale a un pago abreviado”71 o que

“se basa en la ficción de un pago recíproco”72. Puede decirse, también, que
70
Cuaderno Principal No. 6 Alegato de Conclusión de la UAESP, pág. 543.
71
OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo, RÉGIMEN GENERAL DE LAS OBLIGACIONES,
Quinta Edición. TEMIS, Bogotá, 1994, pág. 425.
72
VÉLEZ, Fernando, ESTUDIO SOBRE EL DERECHO CIVIL COLOMBIANO Tomo VI, Ed.
LEX, 1983, pág. 589.

produce el efecto de un cobro anticipado, por ejemplo en casos como el que

es objeto de este proceso, en el cual la demandada solicita que se le exima
de condena efectiva con base en un crédito a su favor que no ha sido
satisfecho; declarar procedente la excepción de compensación equivaldría a
adelantar el cobro de dicho crédito (al menos una porción de éste) por parte
de la UAESP, trámite que, entre otras cosas, la entidad ha manifestado que
se surte en la jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual no pasa por alto
el Tribunal.
Y como se dijo al resolver la pretensión de compensación elevada por

PROACTIVA, para que esta figura opere se requiere la reciprocidad de
créditos de dinero o cosas fungibles (artículos 1715-1 y 1716 del Código
Civil), que sean líquidos, ciertos y exigibles (artículo 1715-2 del Código Civil),
además de no afectar derechos de terceros (artículo 1720 del Código Civil),
pagaderas en el mismo lugar (artículo 1723). De los anteriores requisitos el
Tribunal repara no sólo en que, como juez, debe verificar que se cumplan
para así poder declarar la compensación, sino en cuanto a que de llegar a
declarar compensadas las deudas, que entre las partes existen
efectivamente dos créditos, que son de dinero o cosas fungibles, líquidos,
ciertos y exigibles, además de no causar perjuicio a terceros.
Sin embargo, una declaración de esa naturaleza, y con ese alcance, no

puede hacerse dentro del trámite arbitral, dado que el crédito que se opone
en el litigio por parte de la UAESP está reconocido en un acto administrativo
frente al cual se ha dicho que los árbitros están limitados en cuanto a los
pronunciamientos que pueden hacer y, adicionalmente, el crédito a favor de
PROACTIVA emerge de la prosperidad de algunas pretensiones formuladas
por ella, para que se cumpla en un plazo de 30 días que el Tribunal señalará
para su pago; esto es, la exigibilidad no es inmediata al proferimiento del
laudo sino a partir del momento del término indicado, en el cual
efectivamente adquiriría sustancialmente el carácter de exigible, requisito
indispensable para la compensación.
Por lo anterior, no se abre paso la compensación como mecanismo de

defensa.
2.2.11. Excepción de inexistencia de costos adicionales no

previstos que deba reconocer la UAESP.
Anota la UAESP: “Habida cuenta de la naturaleza del contrato de concesión

C-011 de 2000 es impredicable el concepto de costos adicionales que deban
ser reconocidos por parte de la UAESP. En efecto, habida cuenta de las
responsabilidades que asumió la convocante Proactiva Doña Juana S.A.
ESP como concesionaria, debía asumir todos los costos derivados de la
administración, operación y mantenimiento del Relleno Sanitario de Doña

Juana… Así mismo, no existieron costos de naturaleza imprevisible durante

la ejecución del contrato”.
No se puede admitir, con fundamento sustancial, que la naturaleza del

contrato de concesión, que ha ocupado la atención del Tribunal, no
permitiera la presencia de costos adicionales durante su ejecución, puesto
que bien podría suceder que, en el desarrollo del negocio jurídico de
ejecución sucesiva, se crearan o generaran prestaciones que inicialmente no
se hubieren convenido.
2.2.12. Excepción de cobro de lo no debido.
Para la UAESP: “No existen obligaciones en favor de la convocante ni sumas

adeudadas por la UAESP derivadas de la ejecución del contrato C-011 de
2000. Como se ha expresado en extenso la remuneración pagada (sic)
PROACTIVA además de haber superado con creces las expectativas del
modelo financiero planteado, está llamada a cubrir todos los costos y riesgos
económicos implícitos en el objeto y clase de contrato celebrado. En
consecuencia, no existe una causa que sustente las cuantiosísimas
pretensiones económicas que se plantean en la demanda que ahora se
contesta”.
Pretende la UAESP generalizar esta defensa con el argumento de que no

existen obligaciones ni deuda alguna a su cargo. Y como quedó expuesto, el
Tribunal encontró desatención de ciertos deberes con consecuencias
resarcitorias. Y esto basta para rechazar esta excepción puesto que si se
demandó una prestación y se reconoce no podrá afirmarse ni generalizarse
que se está cobrando lo que no se debe.
2.2.13. Violación del principio de buena fe contractual y procesal.
La plantea la UAESP de la siguiente manera:
“12. Violación del principio de buena fe contractual y procesal.
Se han fundado varios cargos de la demanda en la supuesta mala fe de mi

representada al mal representar la situación del relleno al momento de la
celebración del contrato. No solamente, no hubo tal mala representación u
ocultamiento de información, sino que además es imposible que el
concesionario no conociera en detalle el estado, los riesgos y las
condiciones de operación de acuerdo con los hechos que se expresan a
continuación.
Deberá ser precisamente evaluado en sus efectos contractuales y sus

implicaciones de cara a la eventual mala fe contractual y procesal de
Proactiva Doña Juana S.A. ESP, que los cuatro principales ingenieros, los

de mayor jerarquía y responsabilidad involucrados y comprometidos en la

propuesta de Proactiva Doña Juana S.A. ESP con base en la cual esta
fuera seleccionada para convertirse en el concesionario del RSDJ,
estuvieron todos involucrados profesionalmente con los anteriores
concesionarios del relleno o sus interventores y que ahora, violentamente,
crítica la convocante por su supuesta incompetencia y alegado
incumplimiento en la construcción de la infraestructura respecto de la cual
asumió la obligación de operación y mantenimiento.
En efecto, como se puede apreciar en la propuesta presentada por

Proactiva Doña Juana S.A. ESP los principales responsables propuestos
por el oferente, como se especifica a continuación, ejercieron funciones
preeminentes en el relleno en los años anteriores a la celebración del
contrato C-011 de 2000:
- Fabio Arturo Rodríguez Leal, propuesto por Proactiva Doña Juana S.A.
ESP como Gerente de Proyecto fue:
o Responsable de movimiento de tierra, suministro y transporte de
agregados, recebo y triturado para RSDJ como contratista de
Ineconte entre mayo 30 de 1998 y enero de 1999.
o Director del Obra del RSDJ como empleado de Prosantana Ltda.
entre Octubre 1 de 1994 y el 31 de junio de 1998.
o Director Obras Civiles del RSDJ como empleado de Prosantana
Ltda. Entre el 1 de octubre de 1989 y el 30 de septiembre de
1994.
o Como empleado de Prosantana Ltda., Diseñador zona IV RSDJ,
asesor obras zona I y zona La Mansión, responsable de prevenir
nuevos derrumbes como el de zona II entre septiembre de 1997 y
mayo de 1998.
- Francisco Pérez Silva, propuesto por Proactiva Doña Juana S.A. ESP
como asesor del proyecto en ingeniería ambiental y sanitaria:
o Como empleado de Prosantana Ltda., Responsable de
caracterización de lixiviados post derrumbe en RSDJ,
responsable caracterización basura e interpretación de resultados
del 12 de noviembre de 1994 al 25 de marzo de 1997.
- Jeremías Olmedo Cabrera Mosquera, propuesto por Proactiva Doña
Juana S.A. ESP como gerente de operación y mantenimiento del
proyecto:
o Como empleado de Hidroestudios S.A. se desempeñó como
Interventor técnico, administrativo y ambiental del contrato de
concesión de operación del RSDJ entre el 1 de octubre de 1997 y
el 30 de agosto 1998 responsable del frente de descargue,
actividades de adecuación y actividades de mantenimiento
ambiental y geotécnico.

Finalmente, como es sabido los contratos deben celebrarse y ejecutarse de

buena fe al tenor de lo previsto en el artículo 871 del código de comercio 73,
en la medida en que la liquidación del contrato es una etapa que surge de la
relación contractual mediante la cual se busca dejar claras las cuentas
surgidas por causa o con ocasión del contrato entre los contratantes o bien
como lo ha dicho el Consejo de Estado “la liquidación del contrato es una
carga jurídica de las partes del contrato, por medio de la cual se finiquita el
mismo.”74 Así las cosas, la liquidación es una etapa contractual o post
contractual si se quiere, pero, por ello no ajena al presupuesto de la buena
fe.
En consecuencia, hay una serie de hechos que mi representada quiere

poner de presente al Tribunal al que se dirige porque considera que los
mismos ponen en evidencia una eventual trasgresión al principio de la
buena fe, contractual y procesal, los cuales enuncio a continuación:
1. Durante el proceso de liquidación del contrato C-011 de 2000 de mutuo

acuerdo que trato de adelantarse con PROACTIVA, la sociedad
convocante no puso de presente ninguna reclamación clara, precisa o
expresa en contra de la UAESP que pudiera surgir como consecuencia de
la celebración y/ o ejecución del contrato de Concesión que se pretendía
liquidar mediante consenso.
2. Proactiva, no sabemos con que especifico propósito no concurrió a

notificarse personalmente de ninguna de las resoluciones proferidas
durante el proceso de liquidación unilateral, ni de la resolución de
liquidación, ni de la que resolvió el recurso interpuesto contra la misma,
en consecuencia, la notificación de los actos administrativos se surtió por
edicto.
3. Al tener conocimiento de la citación que se le envió para adelantar el

trámite de notificación personal del acto administrativo que contiene la
liquidación unilateral del contrato de concesión (se reitera, citación que
fue enviada a Proactiva Doña Juana S.A. ESP el 29 de septiembre de
2.010, que se acompaña en el anexo 2), Proactiva Doña Juana S.A. ESP,
en una conducta que el Tribunal sabrá evaluar, procedió a los dos días,
el 1 de octubre de 2010, a convocar un tribunal de arbitramento con
el propósito de que se liquidara el contrato de concesión C-011 de 2.000,
a sabiendas que este ya había sido unilateralmente liquidado. Proactiva
convoca a las volandas al arbitramento con el fin supuestamente de
inhibir la acción de la administración y la ejecución de las
obligaciones determinadas en contra del contratista en la
liquidación unilateral.
73
ART. 871.—Los contratos deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe y, en
consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que
corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural
74
Sentencia del 31 de marzo de 2003, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. Exp. 12.431.

4. Conviene señalar que la demanda formulada a la que nos referimos que

dio origen a un Trámite arbitral distinto al que ahora ocupa a este
Tribunal, y que era idéntica a la que ahora nos ocupa fue inadmitida de
oficio por el Tribunal en audiencia del 11 de noviembre de 2010
y no subsanada en tiempo por Proactiva Doña Juana S.A. ESP, por lo
que fue rechazada mediante auto proferido el 30 de noviembre de
2.010 (ver anexo 7 y 8) por el Tribunal de Arbitramento que dejó de
existir y se disolvió por sustracción de materia.
5. El 29 de octubre de 2010 Proactiva Doña Juana S.A. ESP, es decir dos

días después de haber presentado los recursos contra la resolución de
liquidación unilateral y un día antes de que fuere proferido el auto del
Tribunal que rechazó la convocatoria arbitral, radica una muy particular
solicitud de recusación (ver anexo 9 y 10 de la presente) contra la
directora de la UAESP, sustentada en una supuesta causal que la
inhabilitaba para la expedición de la resolución que liquidaba el contrato.
A su vez, la compañía MAPFRE SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA
S.A., garante del contrato, coadyuvó dicha solicitud.
6. Dicha recusación fue resuelta mediante la resolución 070 del 11 de

noviembre de 2010, la Alcaldía de Bogotá, resolvió la referida recusación
(ver anexo 11). Mientras la recusación no se hubiese decidido, como es
obvio, la Entidad no podía seguir adelante con el trámite administrativo
en curso y ello, por supuesto, era lo que buscaba presuntamente
Proactiva Doña Juana S.A. ESP: dilatar y entorpecer el trámite
administrativo en curso.
7. Pese a encontrarse agotada la vía gubernativa por Proactiva Doña Juana

S.A. ESP en contra del acto administrativo de liquidación unilateral
resolución 677 de 2.010, Proactiva interpuso un nuevo e
improcedente recurso de reposición el 4 de enero de 2011 (ver
anexo 21) contra las Resoluciones 906, 907 y 908 del 29 de noviembre
de 2010, que resolvieron los recursos de reposición formulados contra el
acto de liquidación unilateral del contrato de concesión (reposición
contra las resoluciones que resuelve la reposición).
8. El 31 de enero de 2011, PROACTIVA promueve acción de tutela contra

la UAESP (anexo 24), como mecanismo transitorio para evitar un alegado
perjuicio irremediable, solicitando se ampare el derecho fundamental al
debido proceso vulnerado por la UAESP al proferir las resoluciones Nos.
677 del 20 de septiembre de 2010, mediante la cual se liquida
unilateralmente el contrato de concesión C-11 de 2000 y la 908 del 29 de
noviembre de 2010 que confirma la primera. Solicita con el amparo se
anulen los referidos actos administrativos y como consecuencia
se ordene que la UAESP carece de competencia para adelantar la
liquidación unilateral del contrato.

Subsidiariamente solicita que se ordene suspender la

ejecutividad y ejecutoriedad de las resoluciones Nos. 677 y 908
de 2010.
9. El 3 de febrero de 2011, el Juzgado Décimo Civil Municipal de Bogotá,

profiere el fallo concediendo el amparo, para evitar el alegado perjuicio
irremediable y para proteger el derecho fundamental al debido proceso
alegando, en esencia, que la entidad no tenía competencia para expedir
el acto administrativo de liquidación porque el Contratista había acudido
a la justicia arbitral. La parte resolutiva del fallo (anexo 25) señaló:
“En consecuencia, se ordena suspender la ejecutividad,

ejecutoriedad y demás efectos que se generen de las
Resoluciones Nos. 677 del 20 de septiembre de 2010 y
908 del 29 de noviembre de 2010.
De igual forma, se ordena a UAESP, abstenerse de liquidar

unilateralmente el contrato de concesión No. C-011 de 2010, o de
iniciar cualquier otro trámite unilateral, hasta tanto no
falle el juez natural del contrato, que es el Tribunal de
arbitramento.
De otro lado, se advierte a la actora que la orden contenida en

los numerales anteriores se mantendrá por el término de
cuatro (4) meses, durante los cuales deberá, si no lo
hubiere hecho, interponer la correspondiente acción ante
el Tribunal de Arbitramento acordado.”
El 10 de marzo de 2011 (anexo 27) se produjo fallo de

segunda instancia del juzgado 10 Civil del Circuito de Bogotá en el
cual resolvió impugnación interpuesta por la UAESP
revocando integralmente el amparo otorgado por el
Juzgado 10 Civil Municipal de Bogotá, el 3 de febrero de
2011.
10. Los anteriores hechos demuestran los desesperados intentos de

PROACTIVA por dilatar e impedir el trámite de liquidación unilateral y por
coartar los efectos jurídicos que de un acto de esa naturaleza se derivan
y en fin por cercenar el derecho de defensa de mi representada e
impedir el ejercicio legítimo de las acciones judiciales que se derivan en
favor de los intereses de la entidad estatal que represento y que
devienen en su favor como consecuencia de la liquidación unilateral
legal y legítimamente efectuada.
Se resumen entonces los siguientes dicientes hechos que denotan el

proceder que se censura de mi contraparte:
1) Dilata el trámite de notificación de los actos administrativos.

2) Recusa sin fundamento a la directora de la UAESP para dilatar el trámite

de resolución de los recursos en vía gubernativa.
3) Convocar de manera oportunista un Tribunal de Arbitramento a los dos
días de recibir la citación para notificarse de la liquidación unilateral.
4) No subsanar la demanda arbitral para convocar un nuevo panel arbitral a
pesar de que el mismo había sido seleccionado mediante el mecanismo
del sorteo.
5) Interponer una acción de tutela alegando que se ha violado un derecho
fundamental y que se le ha causado un perjuicio irremediable, con el fin
de suspender los actos administrativos de liquidación y restarle por una
vía judicial no prevista para esos efectos la fuerza ejecutiva a los
mismos.
6) Convocar un nuevo Tribunal de arbitramento radicando una demanda
arbitral idéntica a la que inicialmente fue inadmitida con sin clarificar sus
pretensiones con el objeto de solicitar la liquidación de un contrato ya
liquidado, ocultándole al Tribunal ese hecho.
Todas estas actuaciones encaminadas a inhibir, entorpecer y dilatar la

acción de la administración denotan un provecho indebido de los
mecanismos procesales. Si a la administración se le acusa por Proactiva de
culpa grave, mala fe, dolo que sin prueba alguna al particular se le debería
endilgar el abuso del derecho y una clara trasgresión al principio de la
buena fe contractual y procesal, con base en los hechos y circunstancias
referidos a lo largo de la contestación de los hechos y en el desarrollo de la
presente excepción los cuales deberán ser consideradas y tenidas en
cuenta por el Tribunal al momento de proferir el laudo arbitral”.
A lo largo de este laudo, el Tribunal ha analizado el comportamiento de las

partes contratantes, arribando a la conclusión de restarle intencionalidad
dañina. Ahora bien, la violación del principio de buena fe contractual y
procesal no encuentra respaldo probatorio como para reconocer por vía de
excepción ese aspecto.
Los hechos que enumera la excepcionante, en verdad descansan en la

percepción que ha tenido la parte convocada del proceder de la convocante,
pero que, se insiste, no evidencia ningún hecho atentatorio de las reglas de
la buena fe.
2.2.14. Genérica.
Plantea por último la UAESP: “Aquellas excepciones que resulten probadas

en el marco del proceso que favorezcan a mi representada y que además
reflejen la protección del interés público que con la presente de manera
injustificada se pretende afectar, deberán ser reconocidas por el panel
arbitral”.
El Tribunal no aprecia elementos de demostración de la existencia de

excepciones distintas a las que les abrió espacio al estudiar el elenco de
medios de defensa propuestos por la UAESP.

2.3. PRETENSIONES DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN DE

LA UAESP
Las pretensiones declarativas que formula la UAESP son:
“1. Que se declare que Proactiva Doña Juana S.A. ESP incumplió con sus
obligaciones derivadas del contrato C-011 de 2000 en cuanto a la
disposición técnica de residuos sólidos en el RSDJ al dejar habitual y
reiteradamente un área descubierta en el frente de disposición mayor a la
establecida en los Manuales de Operación del relleno.
2. Que se declare que el anterior incumplimiento derivó en el aumento

significativo de los lixiviados en las zonas VII y VIII del relleno.
3. Que se declare que el aumento de los lixiviados generados por las zonas
VII y VIII del relleno generó mayores erogaciones a la UESP en la operación
del Sistema de Tratamiento de Lixiviados del RSDJ.
4. Que se declare que entre el 15 de septiembre de 2003 y el 15 de enero

de 2008 se adoptó indebidamente el valor de la facturación del servicio de
aseo en Bogóta (sic) como base para determinar la remuneración de
Proactiva Doña Juana S.A. ESP como concesionario de disposición final
aplicando el porcentaje vigente en virtud del contrato C-011 de 2000.
5. Que se declare que entre el 15 de septiembre de 2003 y el 15 de enero

de 2008 debió adoptarse el valor del recaudo del servicio de aseo en
Bogotá para determinar la remuneración de Proactiva Doña Juana S.A. ESP
como concesionario de disposición final aplicando el porcentaje vigente en
virtud del contrato C-011 de 2000.
6. Que se declare que la UESP ordenó adecuadamente a Cupic S.A. tener

como base para liquidar la remuneración de Proactiva Doña Juana S.A.
ESP, a partir del 15 de enero de 2008 y hasta el 8 de octubre de 2009, el
valor del recaudo total del servicio de aseo en Bogotá”.
Como pretensiones de condena, enuncia:
“1. Que se condene a Proactiva Doña Juana S.A. ESP a pagar a mi

representada el mayor valor pagado por la UESP al concesionario del
Sistema de Tratamiento de Lixiviados del RSDJ por el incremento en los
lixiviados generados en las zonas VII y VIII con motivo del incumplimiento
en la realización oportuna de la cobertura provisional de las áreas de
disposición de basuras, según lo que se determine en el proceso.
2. Que sobre el anterior valor de condena se condene a Proactiva Doña

Juana S.A. ESP a reconocer a mi representada la correspondiente
actualización monetaria desde la fecha en que la UESP efectuó el pago al
concesionario de STL.

3. Que se condene a Proactiva Doña Juana S.A. ESP a pagar el mayor

valor recibido entre el 15 de septiembre de 2003 y el 15 de enero de 2008
por concepto de la indebida determinación de la base para liquidar su
remuneración derivada del contrato C-011 de 2000.

actualización monetaria desde la fecha en que de acuerdo a cada periodo
de liquidación se le efectuó el pago al concesionario, hasta la fecha en que
se realice el pago.
5. Que se condene a Proactiva Doña Juana S.A. ESP a pagar la suma de

COP$9.534.594.743 por concepto del mayor valor correspondiente a la
liquidación de la remuneración del concesionario con base en la facturación
del servicio de aseo en Bogotá entre 15 de enero de 2008 y hasta el 8 de
octubre de 2009.

actualización monetaria desde el 20 de septiembre de 2010 fecha de
expedición de la resolución 677 de 2010, hasta la fecha en que se realice el
pago.
7. Que se condene en costas y agencias en derecho a Proactiva Doña

Juana S.A. ESP”.
De la parte trascrita se puede apreciar que la demanda de reconvención

presenta dos escenarios de pretensiones declarativas: 1. El que hace
relación con el incumplimiento del contrato en la disposición técnica de los
residuos sólidos en el RSDJ; 2. El que señala que entre el 15 de septiembre
de 2003 y el 15 de enero de 2008 se incluyó indebidamente el valor de la
facturación del servicio de aseo en Bogotá, como base para determinar la
remuneración de PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., y
consiguientemente se le pague la suma de $9.534.594.743, por concepto de
mayor valor de liquidación de la remuneración, entre el 15 de enero de 2008
y el 8 de octubre de 2009.
En relación con las tres primeras pretensiones, la demandante en

reconvención arguye que PROACTIVA asumió proveer el adecuado manejo
técnico de las zonas de disposición y, conforme con el Reglamento de
Operación del RSDJ y los Manuales de Operación de las Zonas VII y VIII,
debió, una vez depositada la basura esparcida y compactada, lo mismo que
acometer la cobertura provisional con láminas de polietileno debidamente
asegurada, acorde con los manuales, con el fin de mitigar la producción de
vectores y prevenir el ingreso de aguas lluvias o de escorrentía a los residuos
sólidos depositados; que la cobertura oportuna de residuos sólidos producía
el impacto directo en la generación de lixiviados y efluvios líquidos,
aumentando la capacidad generadora de lixiviados con la contaminación del

agua que ingresaba a las celdas de disposición; que el tratamiento de

lixiviados estuvo a cargo de otro contratista, remunerándosele en
consideración a la cantidad de lixiviados generados en el RSDJ y
traduciéndose en mayores costos de dicho sistema a la UAESP, que,
precisamente, disminuyeron cuando entró otro concesionario de depósito
final a operar el relleno.
En cuanto a las tres últimas pretensiones, aseveró que la UAESP, con

ocasión de la nueva concesión de recolección, barrido y limpieza de Bogotá
que comenzaron a operar las zonas de servicio especial, ASEs, a partir de
septiembre de 2003, los concesionarios de ese servicio ofrecieron descuento
por eficiencia respecto de las tarifas de aseo, beneficio que la administración
trasladó a los usuarios del servicio respectivo.
Agregó la demandante en reconvención que, en el contrato de concesión

C-011 de 2000, se estableció un porcentaje del total de recaudo de la tarifa
de aseo, definiéndose el concepto de recaudo como el ingreso de dinero
proveniente del servicio.
Sostuvo que: “A lo largo de los años de vigencia de la concesión de RBL y a

partir del 15 de septiembre de 2003, Cupic S.A, empresa constituida para
desarrollar el manejo comercial de la nueva concesión de aseo y responsable
de la facturación y censo de usuarios, liquidó la remuneración a favor de
Proactiva Doña Juana S.A. ESP como concesionario de disposición final sin
tener en cuenta el descuento por licitación adoptando como base de
liquidación el valor facturado (sin el descuento) y no el valor recaudado neto
del descuento otorgado a los usuarios, aumentando injustificadamente la
base de liquidación a considerar para la aplicación del porcentaje de
remuneración pactado en el contrato C-011 de 2000 y por ende los ingresos
del concesionario demandado”.
Y remató: “Desde el 15 de enero de 2008 hasta la terminación del contrato

C-011 de 2009 el 8 de octubre de 2009 se aplicó como base de la liquidación
el valor total del recaudo del servicio de aseo en Bogotá lo que representaba
una reducción en el valor de los ingresos reconocidos a Proactiva Doña
Juana S.A. ESP en la suma de COP$9.534.594.743”. “De manera reiterada
desde 2008 Proactiva Doña Juana S.A. ESP ha reclamado a la UESP el
pago del antes mencionado diferencial y convocó en abril de 2009 a
audiencia de conciliación prejudicial con el fin de buscar un eventual acuerdo
en relación con la controversia”. “Ante la inminencia de un debate judicial
respecto de la correcta forma de determinar la base de liquidación de la
remuneración del concesionario Proactiva Doña Juana S.A. ESP, y dentro de
los más claros postulados de la buena fe, la entidad que represento se
abstuvo de cobrar, en el marco de la liquidación del contrato C-011 de 2009,
realizada por medio de la resolución 677 del 20 de septiembre de 2010, y,
dispuso descontar ese valor en discusión del saldo a cargo del contratista. Es
decir, se excluyó de la resolución mencionado (sic) este aspecto económico

que podía ser objeto de debate consciente de su postura jurídica de que los
aspectos económicos contenidos en la resolución tampoco podían ser
discutidos judicialmente con el fin de someter al arbitrio judicial la definición
de la forma adecuada de determinar la remuneración del concesionario a
partir de la entrada en operación de la concesión de aseo en Bogotá en
septiembre de 2003”.
Por su parte, PROACTIVA se opuso a las pretensiones de la demanda de

reconvención, con la anotación, en un primer momento, de la improcedencia
de dicha demanda: “Lo anterior teniendo en cuenta que, a través de la misma
y en completo desconocimiento del principio de la buena fe, dicha entidad
pretende incluir nuevos reclamos en contra de mi representada, que no
incluyó en la Resolución No. 677 de 2010, a través de la cual tuvo el
privilegio de liquidar unilateralmente el Contrato”.
Descendiendo en cada una de las pretensiones, el convocado en

reconvención dice que PROACTIVA no incumplió el contrato de concesión y
que las zonas que estuvieron descubiertas en el relleno fueron las
autorizadas por la UAESP y por la Interventoría; que no hubo falta de
cobertura temporal y las referidas por la UAESP son las áreas llamadas a
permanecer descubiertas, sin aumento significativo de lixiviados, de
tratamiento de lixiviados, considera PROACTIVA, que no existía restricción
alguna respecto del volumen de lixiviados en el relleno, limitándose la
obligación de lograr su correcta evacuación, para garantizar la estabilidad del
RSDJ.
PROACTIVA afirma que la UAESP reconoció, en varios actos

administrativos, y entre éstos el de liquidación del contrato de concesión
C-011 de 2000, la indebida aplicación del descuento de liquidación que debe
ser entendido como una confesión.
2.3.1. Incumplimiento en la disposición técnica de residuos

sólidos en el RSDJ.
Antes que todo, advierte el Tribunal que la UAESP tuvo la oportunidad de

señalar y reclamar este incumplimiento en el acto unilateral de liquidación
cuando pretendió cerrar todos los aspectos obligaciones finales del contrato
de concesión; y esto exterioriza un aspecto negativo de la pretensión, pues
ese acto administrativo, una vez expedido, le comprometía para buscar
reconocimientos prestacionales distintos a los tenidos en cuenta en la
liquidación unilateral. Y como sostuvo en su concepto la Agente del Ministerio
Público: “Se observa que la convocante en reconvención claramente
pretende plantear una controversia sobre situaciones relacionadas con la
ejecución del contrato, que nunca tuvo en cuenta en la oportunidad legal
establecida para ello, como lo fue la de la liquidación unilateral del mismo.
Por lo tanto, no es de recibo jurídicamente el que además de ejercitar uno de
sus poderes excepcionales, como lo es ese tipo de liquidación, ahora

propicie debate sobre otro tipo de situaciones que debió tener en cuenta en
aquel momento… En tal virtud, una vez en firme el acto administrativo de
liquidación no es pertinente volver a planteas (sic) discusiones sobre
eventuales incumplimiento (sic) del contrato, por cuanto ello implicaría una
discusión sobre la legalidad de tal acto, aspecto que no forma parte ni puede
formarla, de este proceso”.
Para la UAESP, la capacidad generadora de lixiviados aumentó

considerablemente en el RSDJ durante la ejecución del contrato de
concesión debido a una inadecuada operación técnica por parte de
PROACTIVA, determinante del incumplimiento del contrato.
Se aprecia en el proceso el dictamen del perito técnico Luis F. Díaz, quien

aporta información sobre la situación reflejada en el RSDJ con ocasión del
aumento de lixiviados por los asuntos de la cobertura, aunque advierte que
no pudo establecer el promedio mes por mes en aquellos sectores en donde
se mantenían expuestos (sin cobertura) con motivo a las variadas
condiciones climáticas y por el aumento del caudal de lixiviados (página 124).
El perito hizo las estimaciones del incremento porcentual de lixiviados,

generado por la falta de cobertura provisional y así mismo por el incremento
estimado del volumen causado por factores hidrológicos (mayor exposición a
la lluvia y la escorrentía). Además indicó el volumen adicional de los
lixiviados generados por la falta de cobertura temporal o por la cobertura
inadecuada en los frentes de trabajo de las zonas VII y VIII, durante la
ejecución del contrato de concesión. En el dictamen de aclaración (página
98), el perito estimó el aumento mensual de producción de lixiviados en las
zonas descubiertas que excedían los límites máximos permitidos por la
UAESP y en aquellos con cobertura provisional en malas condiciones en la
zona VIII, en 13.218.926 litros.
Al solicitársele al experto que estimara el valor pagado por la UAESP al

nuevo concesionario del sistema de tratamiento de lixiviados del RSDJ, como
consecuencia del incremento en la producción de esos elementos, respondió
textualmente: “Por ser cálculos financieros que requieren una experticia
específica el Perito no está calificado para responder este tipo de pregunta”.
Y en esa misma dirección respondió las siguientes preguntas: “Cuál fue el
precio pagado por la UAESP de la Bolsa de compensación de Aseo al
concesionario del Sistema de Tratamiento de lixiviados del RSDJ por
volumen de lixiviados tratado durante la vigencia del contrato... Cuál fue el
valor total adicional pagado al Concesionario del Sistema de Tratamiento de
Lixiviados por el mayor volumen de lixiviados generados como consecuencia
de la falta de cobertura temporal o de la indebida cobertura durante el plazo
de vigencia del contrato C-011 de 2000”.
La demandante en reconvención en el alegato final insiste en que se tengan

en cuenta la cantidad de litros de lixiviados, o sea, 13.218.926 para efecto de

determinar el daño. Empero, para el Tribunal ese no es medio probatorio

idóneo para establecer el daño, porque como bien lo sostiene el perito
técnico, esto requiere de una experticia específica que, precisamente, se
echa de menos en este proceso arbitral.
Por consiguiente, se denegará esta pretensión.
2.3.2. Indebida facturación.
Si bien es cierto que el tema del descuento de licitación fue tratado en el acto
de liquidación unilateral, descontándose la suma de $9.534.594.743 y, por
tanto, estaría al margen de la controversia, el Tribunal entiende que la
salvedad hecha, en cuanto se pudiera discutir judicialmente, habilitaría al
Tribunal a que se dilucide el asunto por este trámite arbitral.
En verdad, amplísimamente se ocupó el Tribunal del tema del descuento de

licitación cuando trató las pretensiones declarativas de PROACTIVA para
que se le reconociera la suma de dinero que fuera negada en su pago en
aplicación del llamado descuento de licitación, entre el 15 de enero de 2008 y
el 8 de octubre de 2009.
El Tribunal concluyó que, evidentemente, a partir de 15 de septiembre de

2003 y hasta el 15 de enero de 2008 a PROACTIVA se le remuneró
incluyéndose aquellos descuentos que a los usuarios del servicio de aseo de
Bogotá se les hizo. La UAESP considera que la remuneración en esos años
superó lo que contractualmente tenía derecho PROACTIVA.
De manera coherente el Tribunal, desde ya, estima que las tres últimas
pretensiones declarativas de la UAESP están llamadas al fracaso, pues las
razones tenidas en cuenta en precedencia sirven de argumento para una
conclusión en tal sentido.
Se reitera lo dicho. El Tribunal estima que el asunto debe ser apreciado en

relación con lo previsto en el contrato de concesión C-011 de 2000 y en la
propuesta del contratista y no alrededor de la discusión sobre el descuento
de licitación que fuera tenido en cuenta al final de la ejecución el contrato por
la convocada por constituirse en un factor que condujo a la modificación de la
remuneración pactada a favor de PROACTIVA, como lo exigiera la Unidad a
la empresa que liquidaba los factores económicos para el pago de la
prestación a la concesionaria de la disposición final de los residuos sólidos
en el RSDJ. Como se estipuló en el inciso final de la cláusula 6ª del contrato:
“El porcentaje del recaudo total zonal, pactado con el concesionario como
retribución por la operación de disposición final en el relleno sanitario se
mantendrá constante e independientemente de la modalidad que el Distrito
Capital –UESP adopte para recaudar y atesorar los recursos necesarios para
el pago por la prestación del servicio”. Complementado por la cláusula 8 “El
concesionario recibirá su remuneración de las sumas recaudadas por la

ECSA y con cargo a la bolsa de compensación o por la instancia o medio que

llegare a determinarse en el futuro…”.
A la UAESP no le estaba permitido liquidar la remuneración, a que tenía

derecho PROACTIVA, con la aplicación del descuento hecho a los usuarios
del servicio de aseo de Bogotá por los concesionarios de recolección, barrido
y limpieza, por generar quebranto de lo estipulado en el contrato en cuanto al
momento de su celebración, incluso desde la propuesta presentada, no se
previó esta clase de disminución de la prestación que se obligaba a sostener
para mantener el equilibrio negocial. No era, por tanto, dable ampararse en el
concepto rígido del recaudo total zonal sino que se debía consultar las
condiciones propias del contrato y de sus antecedentes, para el cubrimiento
o satisfacción de la retribución.
Cuando se concretó la liquidación unilateral del contrato de concesión por la

UAESP, los asesores de ésta recomendaron tener en cuenta ese punto,
como expusiera la abogada Hilda Terán Calvache:
“DR. BARRAGÁN: En la Resolución 677 se trata un tema relacionado con el

descuento de licitación. ¿Usted está familiarizada con ese tema? ¿Nos
puede indicar cuál fue el razonamiento que los llevó a ustedes como grupo
de trabajo a incluir ese tema como un crédito a favor de Proactiva y en
contra de la UAESP?
SRA. TERÁN: Después de analizar el tema con las personas de la Unidad y

pues todo el equipo de la dirección operativa, nosotros dimos la
recomendación de incluir el descuento por licitación como un saldo a favor,
porque considerábamos que existía una serie de documentación que en
algún momento podría llegar a ser favorable para Proactiva, sin perjuicio
que más adelante la Unidad pudiera reclamar sobre dicho tema, porque
existía un concepto de la doctora Martha Cediel, donde manifestaba que
ese descuento tenía que irse para discusión de un Tribunal de Arbitramento
porque se trataba de una tarifa fija y demás, pero fue un tema muy puntual”.
Si la UAESP debe reconocer la suma de $9.534.594.743, con intereses,

como concluyó el Tribunal, por la exclusión indebida del factor económico del
descuento de licitación, la pretensión que ahora se estudia, en el sentido de
que se condene a PROACTIVA por la misma suma de dinero, resulta
completamente inviable, puesto que por la misma situación sustancial y por
los hechos coincidentes no se pueden imponer condenas al mismo tiempo a
las partes, demandante principal y demandante en reconvención, por resultar
contradictorias.
No está por demás reiterar que, en la liquidación unilateral contenida en la

Resolución 677 de 20 de septiembre de 2010 de la UAESP, se incluyó como
saldo a favor de PROACTIVA la suma de $9.534.594.743 por concepto del
llamado descuento de licitación, o sea, que lo que ahora invoca como
pretensión la UAESP, fue reconocida por ella con anterioridad a la demanda

de reconvención, como un elemento a considerarse en la misma liquidación

en pro de la convocante.
Y en cuanto a que, entre el 15 de septiembre de 2003 al 15 de enero de

2008, se adoptó inadecuadamente el valor de la facturación, el Tribunal
considera que para ese entonces se dieron las mismas razones para apreciar
que no se produjo ningún incorrecto proceso de liquidación y pago de la
facturación, bajo el entendido que el proceder, para ese período, se ajustó a
la regulación contractual.
Acotó el técnico ingeniero Luis F. Díaz, que desde la introducción del nuevo
esquema de concesión de aseo ha existido el cuestionamiento y la polémica
de si la base de liquidación de la remuneración del concesionario de aseo
debe referirse al valor recaudado o al valor facturado antes de la aplicación
del descuento.
Por último, el Tribunal reitera las apreciaciones del Agente del Ministerio
Público cuando afirma: “Se observa que la convocante en reconvención
claramente pretende plantear una controversia sobre situaciones
relacionadas con la ejecución del contrato, que nunca tuvo en cuenta en la
oportunidad legal establecida para ello, como lo fue la de la liquidación
unilateral del mismo. Por lo tanto, no es de recibo jurídicamente el que
además de ejercitar uno de sus poderes excepcionales, como lo es ese tipo
de liquidación, ahora propicie debate sobre otro tipo de situaciones que debió
tener en cuenta en aquel momento… En tal virtud, una vez en firme el acto
administrativo de liquidación no es pertinente volver a planteas (sic)
discusiones sobre eventuales incumplimiento (sic) del contrato, por cuanto
ello implicaría una discusión sobre la legalidad de tal acto, aspecto que no
forma parte ni puede formarla, de este proceso”.
Se denegará, por lo dicho, esta pretensión.
2.4. EXCEPCIONES A LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN
Contra la demanda de reconvención PROACTIVA formuló las excepciones

de: “Mala fe de la UAESP al solicitar al Tribunal que se pronuncie sobre un
derecho ya reconocido a Proactiva”, “Mala fe de la UAESP al cobrar
conceptos a Proactiva diferentes a los que se incluyeron en la Resolución
No. 677 de 2010”, “Inexistencia de causalidad entre la cobertura temporal y el
volumen de lixiviados en el RSDJ” y “Excepción innominada”.
Para PROACTIVA, la UAESP, “….en completo desconocimiento del principio

de la buena fe contractual, solicitó al Honorable Tribunal que revoque un
derecho reconocido a Proactiva por la misma entidad demandante… Al
hacerlo, dicha entidad está incurriendo en una gravísima violación a la

doctrina de los actos propios desarrollada por el Consejo de Estado y que se

deriva del principio de buena fe".
Agregó PROACTIVA: “La UAESP violó el principio de buena fe contractual al

incluir en la demanda de reconvención un reclamo adicional que no se
encuentra incluido en la Resolución No. 677 de 2010, por medio de la cual
dicha entidad liquidó unilateralmente el Contrato… En efecto, teniendo en
cuenta que se trató de una liquidación unilateral del Contrato, de acuerdo a lo
establecido por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, sólo el contratista
puede presentar reclamos a la entidad, mientras que la entidad, habiendo
tenido el privilegio de liquidar el contrato unilateralmente, no puede incluir
reclamos que no consten en el acto administrativo de liquidación…”.
El Tribunal no encuentra ni fundamento ni prueba de la mala fe que arguye

PROACTIVA, pues los enunciados que formula, para tratar de mostrar
conductas dañinas de la UAESP, son suficientemente dicientes para
descartar un comportamiento mal intencionado.
Si bien el Tribunal concluyó que no podía acceder a la pretensión de

reconocimiento alguno por concepto de los descuentos de licitación,
aceptado en la Resolución 677, ni por inadecuada cobertura, lo hizo con vista
en aspectos de cuestionamiento contractual sin suponer o derivar que
entraña mala fe de la demandante en reconvención; o por lo menos no se
aprecia la prueba en ese sentido, si se tiene en cuenta el principio de que la
buena fe se presume mientras que la mala fe debe probarse.
En cuanto a la inexistencia de causalidad entre la cobertura temporal y el

volumen de lixiviados sostuvo PROACTIVA: “…Si bien el reclamo de la
UAESP, por los motivos anteriormente planteados, es completamente
improcedente y violatorio del principio de buena fe contractual, en todo caso
las afirmaciones incluidas por dicha entidad en su demanda buscan inducir
en error al Honorable Tribunal, pues la entidad demandante pretende hacerle
creer que (i) el volumen de lixiviados del RSDJ dependía de la cobertura
temporal y (ii) que existía algún límite en el Contrato en relación con la
cantidad de lixiviados producidos en una zona determinada, en virtud del cual
mi representada tuviera que responder por el volumen que sobrepase la
restricción. Ambas afirmaciones completamente falsas y carentes de
sustento alguno...”.
Tampoco percibe el Tribunal mala fe de la UAESP al formular la pretensión

sobre la cobertura temporal y el volumen de lixiviados, pues obedece a unas
consideraciones, compártanse o no, que tienen cabida para plantearse como
pretensión, sin llegar a bordear los linderos de la mala fe o de actividad
maliciosa aunque no haya prosperado.
Por último, respecto de la excepción innominada tampoco aprecia el Tribunal

elementos argumentativos distintos a los expuestos en relación con las

pretensiones de la demanda de reconvención formulada por la UAESP.
Se rechazarán las excepciones propuestas por PROACTIVA contra la

demanda de reconvención de la UAESP.
3. LA TACHA DEL TESTIGO FABIO ARTURO RODRÍGUEZ LEAL
El apoderado de la convocante PROACTIVA, en la respectiva audiencia,

tachó por sospechoso, en los términos del artículo 218 del Código de
Procedimiento Civil, el testigo Fabio Arturo Rodríguez Leal, con sustento en:
“…[P]rimero, el testigo ha demostrado tener una clara y marcada

animadversión por Proactiva por los hechos que ha relatado dentro de esta
audiencia; segundo, ha señalado ante las preguntas del Tribunal en relación
con las eventuales vinculaciones, se ha omitido una vinculación muy
importante y es haber sido subcontratista de Aguas de Bogotá que fue el
operador del relleno que estuvo inmediatamente con posterioridad a
Proactiva. Pero adicionalmente, tal como quedara acreditado dentro de la
inspección judicial que adelantaremos, las fechas de los contratos que
reposan en nuestro poder no coinciden con las fechas que el señor testigo
está declarando ante este Tribunal tal como, lo repito, lo acreditaremos en
su oportunidad en esa reunión de inspección judicial.
En esos términos y dada la naturaleza del testimonio que está dando, si

bien podría ser muy interesante averiguar por ciertos temas desde el punto
de vista técnico, consideramos que las condiciones no están dadas en
elementos de objetividad para que el testimonio cumpla la finalidad de
ilustrar debidamente al Tribunal”.
Evidentemente, el artículo 218 del Código de Procedimiento Civil prevé la

tacha de testigos y, en particular, para calificarlos de sospechosos, mientras
artículo 217 ibídem precisa el entendimiento de esa clase de declarantes con
el señalamiento de que aquellos que se encuentren en circunstancias que
afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco,
dependencias, sentimientos o interés con relación a las partes o a sus
apoderados, antecedentes personales u otras causas.
El Tribunal no encuentra explicable ni razonable la tacha que formuló

PROACTIVA al testigo RODRÍGUEZ LEAL, en cuanto no se aprecia la
animadversión o sentimiento de enemistad u ojeriza que se sugiere, pues la
declaración está enmarcada en informaciones y versiones sobre hechos
percibidos en respuesta a los distintos interrogatorios formulados,
compártase o no el dicho del testigo. La omisión que se denuncia tampoco
puede servir de fundamento para tener al testigo como sospechoso. Y otro
tanto de rechazo en relación con que haya o no coincidencia en las fechas de
ciertos contratos.

En pocas palabras, las argumentaciones de PROACTIVA, para tachar de

sospechoso al testigo FABIO ARTURO RODRÍGUEZ LEAL, no sirven para
suponer la pérdida de credibilidad o imparcialidad de éste; además, no existe
prueba alguna sobre las supuestas razones que permitan sospechar del
declarante, como lo entiende el código adjetivo. Incluso, en el alegato final el
apoderado de PROACTIVA acude a varios pasajes de la declaración de
RODRÍGUEZ LEAL, que hace pensar en el grado de seriedad del testimonio.
4. COSTAS
El Tribunal considera, antes que todo, que no existió temeridad ni conducta

abusiva de la parte convocada frente a la demanda principal ni de la
convocante en relación con la demanda de reconvención, no obstante que en
los respectivos alegatos los apoderados hacen comentarios negativos sobre
el mutuo comportamiento procesal. Su apreciación se aparta profundamente
de las percepciones de las partes. El artículo 171 del Código Contencioso
Administrativa anterior y vigente para cuando se inició este proceso arbitral,
prescribía lo siguiente: “En todos los procesos, con excepción de las
acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las
partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o
recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”.
Sobre el tema de las costas procesales, el Consejo de Estado, Sección

Tercera, en sentencia del 18 de febrero de 1999 (expediente 10775),
expresó: “Es claro que el legislador no ha querido aplicar un criterio absoluto
para determinar a cargo de quién están las costas del proceso y, por lo tanto,
no es la ausencia de razón en la pretensión u oposición lo que hace sujeto de
la sanción a la parte sino la conducta abusiva que implique un desgaste
innecesario para la administración {de justicia} y para la parte vencedora”.
También la Corte Constitucional en Sentencia C-43 de 27 de enero de 2004,

en estos términos: “...El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo
es una norma especial redactada ad hoc para regular lo relativo a la condena
en costas dentro del proceso contencioso administrativo, de cuya lectura se
deduce inequívocamente la voluntad legislativa de condicionar la condena en
costas a la evaluación de la conducta procesal de las partes. Por ello, debe
entenderse que esta disposición define un carácter subjetivo de la
responsabilidad por el reembolso de dichas costas, es decir una
responsabilidad que sólo opera cuando existe una conducta reprochable
atribuible a la parte vencida. Por ser un disposición especial, prevalece sobre
cualquier otra que regule el mismo asunto en otros asuntos…”.
De igual manera, el Código de Procedimiento Civil dispuso, en el artículo

392, las reglas sobre las costas del proceso con una primera precisión: se
condenará en costas a la parte vencida (numeral 1) y luego, en el numeral 6,
si prospera parcialmente la demanda, permitir que el juez pueda abstenerse

de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los

fundamentos de su decisión.
Como quedó expuesto, la demanda principal de PROACTIVA, en su amplio

espectro de pretensiones, contó con decisión favorable en lo que concierne
con los intereses del descuento de liquidación, de disposición de residuos de
otros municipios, pago incompleto de remuneración, disminución de la
liquidación de PROACTIVA por el cambio de regulación de la CRA,
fumigación de barrios aledaños, socialización del estudio epidemiológico e
intereses por el pago de impuestos de vehículos y con rechazo de parte
significativa de sus peticiones.
Para el Tribunal, el resultado de la gestión procesal de la demandante

principal permite apreciar que la liquidación de costas debe someterse al
criterio impuesto en el Código de Procedimiento Civil en cuanto deja un
margen de arbitrio al juzgador para abstenerse de condena en costas cuando
llega a ocurrir esa clase de situaciones, como se pronunciará en la parte
resolutiva.
En cuanto a que la demanda de reconvención, en sus dos pretensiones, es

negada, el Tribunal se inspira en la norma citada del Código Contencioso
Administrativo, que permite imponer o no condena en costas a la parte
vencida, teniendo en cuenta la conducta de las partes, para no imponer
costas.
En ese orden de ideas, el Tribunal concluye, con apoyo en lo expuesto, que

no condenará en costas en este proceso, de suerte que cada parte asumirá
sus propios gastos.
5. OBJECIÓN A LA ESTIMACIÓN DE LOS PERJUICIOS
Respecto de la expresa objeción a la estimación de los perjuicios efectuada

en la reforma de la demanda y la solicitud de condena efectuada por la parte
convocada al momento de contestar ésta, el Tribunal hace las siguientes
consideraciones:
Manifestó la UAESP que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10

de la Ley 1395 de 2010, objetaba la estimación de los perjuicios efectuada en
el capítulo IX de la reforma de la demanda, primero porque no debían
prosperar; en segundo término, porque si bien se afirmó que los perjuicios
sufridos eran del orden de $225.170.7976.503, en la experticia aportada por
la convocante dentro de los nueve escenarios posibles, en el de mayor valor
ascendía a $153.057.666.202; afirmó que la experticia arrimada a los autos
sería controvertida en su oportunidad.

La parte convocada expresó que la estimación de la cuantía cumplía con el

presupuesto establecido en el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil
para la imposición de la sanción; y manifestó su deseo de interrogar al
experto para tales efectos. Finalmente, dejó en manos del Tribunal el arbitrio
para efectuar la regulación prevista en el citado artículo 211 si lo estimaba
pertinente, sin entrar a razonar la objeción.
En criterio del Tribunal, el artículo 10 de la Ley 1395 de 2010 modificó el

texto del artículo 211 del Código de Procedimiento Civil, que quedó en los
siguientes términos: “Artículo 211. Juramento estimatorio. Quien pretenda el
reconocimiento de una indemnización, compensación o el pago de frutos o
mejoras, deberá estimarlo razonadamente bajo juramento en la demanda o
petición correspondiente. Dicho juramento hará prueba de su monto mientras
su cuantía no sea objetada por la parte contraria dentro del traslado
respectivo. El juez, de oficio, podrá ordenar la regulación cuando considere
que la estimación es notoriamente injusta o sospeche fraude o colusión… Si
la cantidad estimada excediere del treinta por ciento (30%) de la que resulte
en la regulación, se condenará a quien la hizo a pagar a la otra parte una
suma equivalente al diez por ciento (10%) de la diferencia”.
Si bien la parte convocada en la contestación de la reforma de la demanda

objetó la estimación de perjuicios realizada por PROACTIVA, y expresó que
interrogaría al experto para demostrar el exceso en la estimación de los
perjuicios, lo cierto es que tal situación no ocurrió. No existieron preguntas de
la demandada con ese propósito.
De otro lado, a lo largo del debate probatorio el Tribunal no encontró indicios

que lo llevaren a considerar que se trataba de una estimación notoriamente
injusta, ni efectuada fraudulentamente y menos bajo colusión. Se trató de la
estimación que hizo la parte convocante de lo que pretendía, de los perjuicios
que en su entender se le habían causado durante la ejecución del contrato.
Una parte puede plantear una pretensión que cuantifica en “x” valor, que
luego, en criterio del Tribunal, no prospera, sin que tal circunstancia de por sí
signifique una injusta o fraudulenta estimación. Sin embargo, por lo
expresado, el Tribunal no ordenó la regulación de los perjuicios, prerrogativa
de la cual podía hacer uso el juzgador cuando evidenciare algunas de las
circunstancias previstas por el artículo señalado.
En el caso concreto, ni hubo indicios de la injusticia, ni del fraude ni de la

colusión en la estimación de la cuantía de las pretensiones, y menos una
prueba específica que hubiere demostrado un fraude o colusión. Ni la parte
demandada razonadamente demarcó la objeción.
Por estas razones, el Tribunal no dispondrá condena en costas.

IV. PARTE RESOLUTIVA
En mérito de las consideraciones precedentes, el Tribunal de Arbitramento

constituido para dirimir las controversias contractuales entre PROACTIVA
DOÑA JUANA E.S.P. S.A. contra UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP-, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia, debidamente habilitado por las partes y por
autoridad de la Ley
RESUELVE:
Primera.- Rechazar la tacha al testigo FABIO ARTURO RODRÍGUEZ LEAL,

formulada por PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., por las razones
expuestas en la parte motiva de este laudo arbitral.
Segunda.- Declarar fundadas las excepciones propuestas por la UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP– contra
la demanda de PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. de ausencia de dolo,
culpa grave o mala fe y de inexistencia de desequilibrio económico, en los
términos y alcances expuestos en la parte considerativa de este laudo
arbitral.
Tercera.- Rechazar por falta de fundamento o de procedencia las restantes

excepciones propuestas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP- contra la demanda principal de
PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., por lo expuesto en la parte motiva
de este laudo arbitral.
Cuarta.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. tiene derecho
al reconocimiento por parte de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
SERVICIOS PÚBLICOS -UAESP- de la suma de NUEVE MIL QUINIENTOS
TREINTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL
SETECIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS ($9.534.594.743) moneda
corriente, por concepto del descuento de licitación, en los términos expuestos
en la parte motiva de este laudo arbitral.
Quinta.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. tiene derecho
al pago de los intereses de la suma de que trata el numeral anterior, de
acuerdo con lo dicho en la parte motiva. En consecuencia, se condena a la
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS
–UAESP- a pagar a PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. la suma de MIL
OCHOCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS
SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS CINCUENTA PESOS CON
TREINTA Y SEIS CENTAVOS ($1.899.479.550,36) por concepto de los
intereses de la suma de dinero señalada en el numeral anterior, conforme a
lo dicho en la parte motiva, a partir de los treinta (30) días siguientes a la

fecha de este laudo. Esta suma de dinero devengará intereses de mora, a la

más alta tasa permitida, a partir de los treinta (30) días siguientes a la
ejecutoria del laudo arbitral.
Sexta.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. tiene derecho
al pago por la disposición de basuras de municipios no previstos en el
contrato, de acuerdo con lo dicho en la parte motiva. En consecuencia, se
condena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS
PÚBLICOS –UAESP- a pagar a PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. la
suma de MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS
OCHENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS
$(1.698.685.677), por concepto de la disposición de basuras provenientes de
municipios diferentes a los establecidos en el contrato, en los términos
expuestos en la parte motiva, a partir de los treinta (30) días siguientes a la
ejecutoria de este laudo.
Séptima.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. tiene

derecho al pago de la suma dejada de recibir por concepto de remuneración
contractual como consecuencia de las diferencias entre las liquidaciones de
la remuneración realizadas por el CUPIC y los pagos hechos por Fiduciaria
Bancolombia, de acuerdo con lo dicho en la parte motiva. En consecuencia,
se condena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS
suma de CIENTO VEINTICUATRO MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y
UN MIL CIENTO OCHENTA Y DOS PESOS CON NUEVE CENTAVOS
($124.731.182,09), que incluye capital e intereses, por concepto de los
valores dejados de recibir por concepto de remuneración, conforme con lo
apreciado en la parte considerativa, a partir de los treinta (30) días siguientes
a la fecha de este laudo. Esta suma de dinero devengará intereses de mora,
a la más alta tasa permitida, a partir de los treinta (30) días siguientes a la
ejecutoria de este laudo.
Octava.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. tiene derecho
al pago del valor en el que se disminuyó su remuneración por el cambio de la
regulación de la CRA, de acuerdo con lo dicho en la parte motiva. En
consecuencia, se condena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP- a pagar a PROACTIVA DOÑA JUANA
E.S.P. S.A. la suma de DOS MIL CIENTO SETENTA Y OCHO MILLONES
NOVECIENTOS CATORCE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS
(2.178.914.551) por concepto de la disminución de la remuneración de
PROACTIVA por el cambio de la regulación de la CRA, conforme a lo
expuesto en la parte motiva, a partir de los treinta (30) días siguientes a la
ejecutoria del laudo arbitral.

Novena.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. tiene

derecho al pago del valor de la fumigación de barrios aledaños, de acuerdo
con lo dicho en la parte motiva. En consecuencia, se condena a la UNIDAD
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP- a
pagar a PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. la suma de CIENTO DOS
MILLONES QUINIENTOS NOVENTA MIL DOSCIENTOS TREINTA Y DOS
PESOS CON SESENTA Y DOS CENTAVOS ($102.590.232,62), que incluye
capital e intereses, por concepto de fumigación de barrios aledaños,
conforme a lo expuesto en la parte motiva, a partir de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de este laudo. Esta suma de dinero devengará intereses
de mora, a la más alta tasa permitida, a partir de los treinta (30) días
siguientes a la ejecutoria del laudo arbitral.
Décima.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. tiene

derecho al pago de los gastos asumidos por dicha empresa por la
socialización del estudio epidemiológico, de acuerdo con lo dicho en la parte
motiva. En consecuencia, se condena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP- a pagar a PROACTIVA
DOÑA JUANA E.S.P. S.A. la suma de TRES MILLONES SETECIENTOS
SESENTA Y UN MIL SEISCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS CON
CUARENTA Y OCHO CENTAVOS ($3.761.674,48), que incluye capital e
intereses, por concepto de la socialización del estudio epidemiológico,
conforme a lo expuesto en la parte motiva, a partir de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de este laudo. Esta suma de dinero devengará intereses
de mora, a la más alta tasa permitida, a partir de los treinta (30) días
siguientes a la ejecutoria del laudo arbitral.
Décima Primera.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.

tiene derecho al reconocimiento por parte de la UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP- de la suma de DOS
MILLONES TRESCIENTOS MIL PESOS ($2.300.000) por concepto del pago
de los impuestos del año 2010 de vehículos entregados a ésta después de
terminado el contrato de concesión, de acuerdo con las consideraciones de
la parte motiva.
Décima Segunda.- Declarar que PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.

tiene derecho al pago de los intereses de la suma de que trata el numeral
anterior, de acuerdo con lo dicho en la parte motiva. En consecuencia, se
condena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS
suma de NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS SIETE PESOS CON
SIETE CENTAVOS ($99.907,07) por concepto de los intereses de la suma
de dinero señalada en el numeral anterior, conforme a lo dicho en la parte
motiva, a partir de los treinta (30) días siguientes a la fecha de este laudo.
Esta suma de dinero devengará intereses de mora, a la más alta tasa

permitida, a partir de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria del laudo
arbitral.
Décima Tercera.- Declararse inhibido de proferir pronunciamiento respecto

de las pretensiones derivadas de los hechos expuestos en el Capítulo III de
la reforma de la demanda de PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.,
literales A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W, X, Y,
Z, AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, KK, LL y MM, según lo expuesto
en la parte motiva.
Décima cuarta.- Denegar las restantes pretensiones principales y

subsidiarias, propuestas por PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A. contra
la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP-, por lo
dicho en la parte considerativa de este laudo.
Décima quinta.- Declarar improcedentes las excepciones propuestas por

PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., contra la demanda de reconvención
propuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS
PÚBLICOS -UAESP-, por lo dicho en la parte motiva de este laudo.
Décima sexta.- Denegar las pretensiones de la demanda de reconvención

propuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS
PÚBLICOS –UAESP- contra PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., por lo
expuesto en la parte motiva de este laudo.
Décima séptima.- Ordenar la expedición, por Secretaría, de copia auténtica

de este laudo con destino a cada una de las partes con las constancias de
ley, una copia con destino a la Procuraduría General de la Nación con
constancia de notificación y ejecutoria si es del caso, y copia simple al Centro
de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá.
Décima octava.- Ordenar la protocolización en una de las notarías del

Círculo de Bogotá, de la totalidad del expediente, o de aquellas piezas que
las partes acuerden, y dejar constancia de los gastos de funcionamiento y
protocolización. Si la suma disponible no resultare suficiente, las partes
deberán cubrir los gastos respectivos por mitades. En caso de quedar algún
excedente de los gastos, se restituirá lo correspondiente a las partes, según
la proporción asumida.
Décima novena.- No condenar en costas a las partes por las razones

expuestas en la parte motiva de este laudo.
JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ

Presidente

ÁLVARO TAFUR GALVIS

Árbitro
JUAN CARLOS GALINDO VÁCHA

Árbitro
JAVIER RICARDO RODRÍGUEZ SUÁREZ

Secretario

TABLA DE CONTENIDO
Página
I. ANTECEDENTES 1
1. Cláusula compromisoria. 1
2. Partes del proceso. 1
3. Trámite general del proceso. 2
4. Desarrollo de la etapa probatoria. 3
4.1. Documentales. 3
4.2. Testimonios. 3
4.3. Declaraciones de parte. 3
4.4. Informe aportado en la reforma de la demanda por PROACTIVA. 3
4.5. Exhibiciones de documentos 3
4.6. Dictamen pericial a cargo de un experto en informática y medios de
recuperación de información de imagen y datos. 5
4.7. Inspección judicial con intervención de perito en el relleno sanitario
Doña Juana. 5
4.8. Dictamen pericial a cargo de un experto en economía y finanzas. 5
4.9. Dictamen pericial a cargo de un experto en rellenos sanitarios. 5
4.10. Oficios 6
5. Plazo para dictar el laudo. 6
6. La controversia. 8
6.1. Hechos narrados en la demanda. 8
6.2. Contestación de la demanda inicial por parte de la UAESP. 10
6.3. Hechos contenidos en la reforma de la demanda. 12
6.4. Contestación de la reforma de la demanda. 220
6.5. Hechos expuestos en la demanda de reconvención. 352
6.6. Contestación de la demanda de reconvención. 354
7. Alegaciones de las partes. 359
8. Concepto de la representante del Ministerio Público. 359
II. DE LA COMPETENCIA 360
1. Competencia general del arbitraje. 360
2. De la competencia en este proceso arbitral. 372
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 373
1. Los presupuestos procesales. 373
2. De las pretensiones y las excepciones. 374
2.1. Pretensiones de PROACTIVA 374
2.1.1. Primer apartado de pretensiones. 374
2.1.2. Segundo apartado de pretensiones. 389
2.1.2.1. Grupo de pretensiones respecto del incumplimiento de la
UAESP por ordenar la disposición de escombros en el RSDJ
contra expresa prohibición legal. 389
2.1.2.2. Grupo de pretensiones por incumplimiento de la UAESP en la
liquidación de la remuneración de PROACTIVA como
consecuencia de la aplicación del denominado descuento de
licitación que no era aplicable a la base de liquidación de la
remuneración de PROACTIVA. 422
2.1.2.3. Grupo de pretensiones respecto del incumplimiento del contrato

al haber la UAESP obligado a PROACTIVA a disponer basuras

provenientes de municipios diferentes a los establecidos en el
contrato. 444
2.1.2.4. Grupo de pretensiones respecto de los intereses de mora por el
incumplimiento en el pago de la remuneración de PROACTIVA. 452
UAESP en el pago de la remuneración de PROACTIVA. 455
2.1.2.6. Grupo de pretensiones respecto del incumplimiento del contrato
por obligar a PROACTIVA a disponer escombros:
consecuencias en el sistema de conducción de lixiviados. 460
UAESP en la calidad de la maquinaria entregada. 471
UAESP al ordenar el uso del predio 138 y, posteriormente, 482
prohibirlo.
UAESP derivado del estado en que entregó a PROACTIVA la 486
vía principal.
UAESP que derivó en costos por actividades realizadas en la
Zona II Área 2. 492
UAESP que implicó para PROACTIVA asumir costos
mayores a los proyectados en energía eléctrica. 496
2.1.2.12. Grupo de pretensiones respecto de la construcción
innecesaria de la Zona II Área 3 500
2.1.2.13. Grupo de pretensiones respecto de los mayores costos
incurridos por la reconstrucción del DAS. 505
2.1.2.14. Grupo de pretensiones respecto de la construcción del puente
peatonal sobre la quebrada “El Botello” como consecuencia
del incumplimiento de la UAESP de su obligación de
entregarlo a PROACTIVA en buen estado. 513
UAESP que derivó en la necesidad de construir el box 515
culvert.
UAESP que implicó para PROACTIVA ejecutar actividades
adicionales en la Zona II Área 1. 520
2.1.2.17. Grupo de pretensiones respecto de la disminución de la
remuneración de PROACTIVA por el cambio de la regulación
de la CRA en materia de indexación de las tarifas del servicio
de aseo. 529
2.1.2.18. Grupo de pretensiones relacionado con los costos incurridos
en la disposición de residuos hospitalarios. 538
2.1.2.19. Grupo de pretensiones respecto de los mayores costos
incurridos por PROACTIVA en la operación de la Zona VII. 542
2.1.2.20. Grupo de pretensiones respecto de la fumigación de barrios

aledaños. 550
2.1.2.21. Grupo de pretensiones respecto de los gastos asumidos por
PROACTIVA por la socialización del estudio epidemiológico. 556
2.1.2.22. Grupo de pretensiones respecto del rembolso del pago de
impuestos de vehículos. 564
2.1.2.23. Grupo de pretensiones respecto de la imposibilidad para
PROACTIVA de amortizar en su totalidad la Terraza 8 de la
Zona VIII. 567
2.1.3. Pretensiones respecto de los hechos expuestos en el Capítulo III
de la reforma de la demanda. 579
2.1.4. Pretensión subsidiaria a todas las pretensiones principales y
subsidiarias, declarativas y de condena. 595
2.1.5. Pretensión común a todas las pretensiones. 604
2.2. Excepciones propuestas contra la reforma de la demanda. 628
2.2.1. Excepción de ausencia de dolo, culpa grave o mala fe. 628
2.2.2. Excepción de inexistencia de la obligación de la UAESP de pagar
perjuicios económicos o retribuciones adicionales al contratista
por el cumplimiento de obligaciones que le son propias al
contratista dado el alcance del objeto del contrato de concesión. 629
2.2.3. Excepción de falta de competencia. 630
2.2.4. Excepción de inexistencia del pretendido desequilibrio económico del
contrato. 632
2.2.5. Excepción de inexistencia de incumplimientos contractuales por
parte de la UAESP en la ejecución del contrato C-011 de 2000. 634
2.2.6. Excepción de inexistencia obligación de pagar intereses moratorios y
en consecuencia improcedencia de los mismos. 635
2.2.7. Excepción de inexistencia de obligaciones por violación al debido
proceso o por indebido agotamiento de la vía gubernativa. 636
2.2.8. Excepción de ineptitud de las pretensiones. 638
2.2.9. Excepción de caducidad. 639
2.2.10. Excepción de compensación. 640
2.2.11. Excepción de inexistencia de costos adicionales no previstos que
deba reconocer la UAESP. 642
2.2.12. Excepción de cobro de lo no debido. 643
2.2.13. Violación del principio de buena fe contractual y procesal. 643
2.2.14. Genérica. 648
2.3. Pretensiones de la demanda de reconvención de la UAESP. 649
2.3.1. Incumplimiento en la disposición técnica de residuos sólidos en el
RSDJ. 652
2.3.2. Indebida facturación. 654
2.4. Excepciones a la demanda de reconvención. 656
3. La tacha del testigo Fabio Arturo Rodríguez Leal. 658
4. Costas. 659
5. Objeción a la estimación de los perjuicios. 660
IV. PARTE RESOLUTIVA 662

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Tribunal de Arbitramento PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.

Está contenida en la cláusula 40 del “CONTRATO DE OPERACIÓN DEL

“CLAUSULA COMPROMISORIA: Las diferencias que puedan surgir entre las

En las controversias de menor cuantía sólo habrá un árbitro.

La designación, requerimiento, constitución, funcionamiento y los demás

2. Partes del proceso.

La parte convocante es PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A., sociedad con

La parte convocada es la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

Ambas partes son sujetos plenamente capaces, debidamente representados y,

Laudo Arbitral. Página 1

3. Trámite general del proceso.

La demanda que originó el proceso fue presentada el 22 de noviembre de 2010.

Informado el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio

En la audiencia de instalación se admitió la demanda, decisión contra la cual la

La UAESP presentó contestación a la demanda el 15 de marzo de 2011,

El 5 de abril de 2011, PROACTIVA presentó reforma de la demanda, que fue

El 8 de junio de 2011 se fijó traslado, conjuntamente, de las excepciones

El 22 de junio de 2011 se llevó a cabo, sin éxito la audiencia de conciliación. A

Laudo Arbitral. Página 2

Por otro lado, en la misma audiencia se abrió el proceso a pruebas.

4. Desarrollo de la etapa probatoria.

Durante el proceso se recibieron y practicaron las siguientes pruebas.

Se tuvieron en cuenta los documentos que efectivamente fueron aportados por

Se recibieron los testimonios de Daniel Valderrama Santos, Álvaro Jaime

Las partes desistieron de la práctica de los demás testimonios solicitados en las

4.3. Declaraciones de parte.

Se recibieron las declaraciones de José Manuel Quevedo Whittembury, en

4.4. Informe aportado en la reforma de la demanda por PROACTIVA.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 116 de la Ley 1395 de 2010, se tuvo

4.5. Exhibiciones de documentos.

Se realizaron exhibiciones de documentos a cargo de las siguientes entidades:

Laudo Arbitral. Página 3

Diligencia que inició el 25 de octubre de 2011 y culminó el 14 de diciembre de

b) Consultoría Colombiana S.A. y HMV Ingenieros Ltda., como

Se inició el 25 de octubre de 2011 y terminó el 23 de enero de 2012. En esta

La diligencia se inició el 18 de agosto de 2011 y se cerró el 8 de septiembre

Se llevó a cabo el 14 de diciembre de 2011.

e) La Universidad Nacional de Colombia.

Se llevó a cabo el 8 de septiembre de 2011.

Se inició el 23 de agosto de 2011 y se cerró el 8 de septiembre siguiente.

g) PROACTIVA DOÑA JUANA E.S.P. S.A.

Se inició el 25 de octubre de 2011 y finalizó el 14 de diciembre siguiente. De

Laudo Arbitral. Página 4

quedaron pendientes al escrito recibido el 10 de enero de 2012, puestos en

4.6. Dictamen pericial a cargo de un experto en informática y medios

A solicitud de PROACTIVA, se designó como perito a Mauricio Hernán

De la experticia se corrió traslado mediante auto dictado en audiencia del 11 de

4.7. Inspección judicial con intervención de perito en el relleno

El Tribunal, en compañía del experto en rellenos sanitarios Luis Florentino Díaz,

4.8. Dictamen pericial a cargo de un experto en economía y finanzas.

A solicitud de PROACTIVA, a la que adhirió posteriormente la UAESP

Del dictamen se corrió traslado el 22 de febrero de 2012, ante lo cual ambas

4.9. Dictamen pericial a cargo de un experto en rellenos sanitarios.

En atención a que ambas partes solicitaron la designación de un experto en

Laudo Arbitral. Página 5

Del dictamen se corrió traslado el 13 de junio de 2012 y, dentro del plazo

Se libraron oficios dirigidos a distintas entidades, de los cuales se recibió

En audiencia del 15 de agosto de 2012, PROACTIVA desistió de las

5. Plazo para dictar el laudo.