Coleccion: Actualidad Juridica - Tomo 290 - Articulo Numero 17 - Mes-Ano: 1_2018

El estado de la reforma electoral en el Perú (2016-2017)*

Rafael RODRÍGUEZ CAMPOS** / José Carlos URBINA SUÁREZ***

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RESUMEN

Los autores repasan brevemente los contenidos más destacados de las leyes aprobadas por el
Congreso de la República en materia de reforma electoral a lo largo del año pasado. Destacan
que, pese a las críticas que puedan realizarse, las medidas adoptadas tienen el mérito de haber
colocado la reforma electoral en el centro del debate político en el país.

MARCO NORMATIVO

Modifican la Ley Orgánica de Elecciones, respecto de los datos contenidos en el Padrón Electoral,
Ley Nº 30411 (13/01/2016): pássim.

Modifican la Ley de Partidos Políticos, Ley Nº 30414 (18/01/2016): pássim.

Modifican la Ley de Organizaciones Políticas, la Ley Orgánica de Elecciones, la Ley de Elecciones

Regionales y la Ley de Elecciones Municipales, con la finalidad de uniformizar el cronograma
electoral, Ley Nº 30673 (21/10/2017): pássim.

Modifican la Ley Orgánica de Elecciones para optimizar el principio de seguridad jurídica en los
procesos electorales, Ley Nº 30682 (19/11/2017): pássim.

Modifican la Ley de Organizaciones Políticas y la Ley de Elecciones Municipales para promover

organizaciones políticas de carácter permanente, Ley Nº 30688 (30/11/2017): pássim.

Modifican la Ley de Organizaciones Políticas y la Ley de Contrataciones del Estado con el fin de
prevenir actos de corrupción y el clientelismo en la política, Ley Nº 30689 (01/12/2017): pássim.

Modifican la Ley de Elecciones Regionales y la Ley de Elecciones Municipales para regular el

vínculo entre el candidato y la circunscripción por la cual postula, Ley Nº 30692 (06/12/2017):
pássim.

PALABRAS CLAVE: Reforma electoral / Financiamiento / Dádivas / Organizaciones políticas /

Candidatos

Recibido: 03/01/2018

Aprobado: 05/01/2018
INTRODUCCIÓN

El 7 de setiembre de 2016, la congresista Patricia Elizabeth Donayre Pasquel, coordinadora del

Grupo de trabajo para la reforma electoral al interior de la Comisión de Constitución y Reglamento
del Congreso de la República, recibió a los titulares de los organismos electorales en la segunda
sesión ordinaria del grupo con la finalidad de recibir sus aportes, inquietudes y demás sugerencias
respecto al proyecto de Código Electoral y a lo concerniente al proceso de reforma electoral en
general.

Hacemos mención a esta fecha, ya que dicho evento marcó el inicio de un nuevo esfuerzo por
impulsar el proceso de reforma electoral que el Perú necesita. En tal sentido, resultó fundamental la
participación de los titulares del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), de la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE) y del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec)
respectivamente, ya que pudieron exponer desde una perspectiva estrictamente técnica sus
propuestas, las que siempre buscaron respetar el marco de competencias constitucionales y legales
que el ordenamiento jurídico vigente establece para cada uno de los organismos del sistema
electoral.

No obstante lo antes señalado, es necesario mencionar que el Parlamento, en anteriores legislaturas

también intentó, pero sin mayor éxito, sacar adelante el proceso de reforma electoral. Es más,
prueba de ello fue la creación de otros grupos de trabajo al interior de la Comisión de Constitución
y Reglamento como aquellos que fueron liderados por los parlamentarios Javier Diez Canseco
Cisneros (2012), Martha Chávez Cossio (2013) y Santiago Gastañaduí Ramírez (2014).

Ahora bien, al cabo de varios meses de intenso trabajo, tiempo durante el cual el referido grupo
hizo el mayor esfuerzo por consolidar y sistematizar en un solo cuerpo normativo a nuestra dispersa
y confusa legislación electoral, la congresista Donayre Pasquel presentó el 11 de mayo de 2017 su
informe final a la Comisión de Constitución y Reglamento, en ese entonces presidida por el
congresista Miguel Ángel Torres Morales, miembro del grupo parlamentario Fuerza Popular, quien
señaló que el referido informe se convertiría en el “insumo principal” sobre el cual trabajarían la
reforma electoral al interior de la referida Comisión.

Al respecto, es importante señalar que el 26 de abril de 2017, es decir, 15 días antes de que el grupo
de Donayre Pasquel presentara su informe final, tanto el JNE (Proyecto de Ley 1313/2016-JNE)
como el Poder Ejecutivo (Proyecto de Ley 1315/2017-PE) presentaron sus propias propuestas de
reforma electoral, las que en varios puntos diferían con lo propuesto por el grupo.

Sobre el particular, conviene precisar que la propuesta del JNE es orgánica e integral. Decimos ello
ya que el JNE formuló un texto que sistematiza la legislación electoral vigente en un solo cuerpo
normativo al que denominó anteproyecto de Código Electoral. En cambio, lo presentado por el
Poder Ejecutivo fue un proyecto de ley que adoptaba medidas que, básicamente, buscan asegurar la
transparencia en el financiamiento de las organizaciones políticas y su fortalecimiento institucional.

I. CONSIDERACIONES TÉCNICAS Y POLÍTICAS PARA IMPULSAR UNA REFORMA

ELECTORAL EXITOSA

Ahora bien, teniendo en cuenta la historiografía, hasta aquí recorrida por nuestra actual reforma
electoral, y tomando como referencia lo expuesto por el destacado politólogo alemán Dieter
Nohlen, estimamos necesario plantear cuatro consideraciones “técnico-políticas” que deben tomar
en cuenta los actores involucrados (políticos, académicos y/o instituciones de la sociedad civil) en
un proceso de reforma electoral con la finalidad de entablar un debate “políticamente viable” sobre
las bases del sistema electoral deseado.

Iniciamos con una consideración analítica, ya que lo primero que se debe hacer en todo proceso de
reforma electoral consiste en llevar a cabo un diagnóstico integral del sistema electoral vigente:
¿cómo funciona?, ¿cuáles son sus elementos?, ¿qué efectos tiene?, ¿cómo cumple con las
exigencias funcionales que se le plantean?, ¿en qué medida se adapta al contexto sociocultural y
político-institucional?

En otras palabras, este diagnóstico debería permitirnos comprobar si los problemas que presenta el
sistema electoral existen tal y como lo sostienen políticos, académicos o instituciones de la
sociedad civil. ¿Quiénes deberían ser los primeros interesados en conocer al revés y al derecho este
diagnóstico? Indudablemente los políticos, pues son ellos (específicamente los congresistas de la
República) los que aprobarán o no la reforma electoral.

La segunda consideración es estratégica, ya que en el debate sobre la reforma electoral es

fundamental determinar con precisión cuáles son sus objetivos. Esto es importante, ya que muchas
veces la reforma electoral se convierte en la enumeración de propuestas que responden a una
diversidad de problemas específicos. Sin embargo, rara vez se toma en cuenta si los problemas
específicos (que pueden ser muchos y de diversa naturaleza) están interrelacionados, o si, en
términos sistemáticos, existe una conexión lógica entre ellos, o si son mutuamente excluyentes.

Este tipo de análisis es fundamental por cuanto una determinada modificación (al sistema electoral,
por ejemplo) no logrará resolver el problema específico (transfuguismo, por ejemplo), si esta no
viene acompañada de otras modificaciones al interior del propio sistema o en otros sistemas
(sistema de gobierno o el sistema de partidos, por ejemplo).

La tercera consideración es técnica y consiste en escoger –con sumo rigor y conocimiento

profesional– algunos de los diversos mecanismos (reforma constitucional y/o legal, por ejemplo)
que tenemos a disposición para reformar un sistema electoral y modificar sus efectos políticos.
Naturalmente, ello exige un buen conocimiento del sistema electoral. Y no solo ello, también
requiere un sólido conocimiento del sistema político: 1) sistema electoral, 2) sistema de partidos; y
3) sistema de gobierno.

Esta reflexión es importante, ya que muchas veces se observan graves discrepancias entre los
objetivos de una propuesta de reforma electoral y los medios técnicos para su realización. ¿Será
necesaria la modificación de la Constitución o basta con reformar la legislación?: es una de las
preguntas básicas que los actores de la reforma electoral suelen formular. En consecuencia, el
trabajo de los expertos (los técnicos de los organismos electorales y otros) consiste en hacer
corresponder los objetivos de la reforma electoral con los mecanismos jurídicos e institucionales
que mejor se adapten a esta.

La cuarta consideración es política y consiste en identificar y plantear propuestas de reforma

electoral teniendo en cuenta las condiciones específicas del país y así poder determinar sus posibles
consecuencias políticas. Asumiendo que los efectos de los sistemas electorales dependen del
contexto, es fundamental realizar un análisis a fondo del país cuyo sistema electoral se busca
reformar. Entre otras cosas, por ejemplo, se debería prestar atención a la distribución geográfica del
electorado, el comportamiento electoral de la ciudadanía, la estructura del sistema de partidos, el
diseño del sistema de gobierno o la dinámica política en los niveles subnacionales.

En esa línea, con el ánimo de redondear las cuatro consideraciones expuestas, resulta fundamental
que los técnicos de los organismos electorales, los académicos y las instituciones de la sociedad
civil interesadas en la reforma electoral, tomen en consideración el ánimo de la representación
nacional frente a determinadas propuestas. En otras palabras, con el fin de no obstaculizar el
proceso de reforma electoral, la agenda de la misma debería priorizar los puntos sobre los cuales
existe un mayor consenso político. De no ser así, se corre el riesgo de que el debate, lejos de
alcanzar algún resultado concreto, se agote en la polémica y en la confrontación.

II. PRIMERA REFORMA NORMATIVA: EL CRONOGRAMA ELECTORAL

El viernes 20 de octubre de 2017, luego de un complejo proceso legislativo al que nos referiremos
en los párrafos siguientes, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 30673, que modifica
diversos artículos de la legislación electoral, con la finalidad de uniformizar el cronograma
electoral. Nosotros consideramos que la aprobación de este nuevo cronograma electoral constituye
la primera pieza importante de la reforma normativa electoral impulsada por este Congreso.

En esa línea, creemos necesario dar a conocer las novedades que este cambio legislativo trae
consigo, sobre todo teniendo en cuenta la proximidad del Proceso de Elecciones Regionales y
Municipales que se llevarán a cabo el 7 de octubre de 2018:

Primero, el 9 de julio de 2017 fue la fecha límite de renuncia de afiliados a un partido político para
postular por otra organización política.

Segundo, el 9 de octubre fue la fecha límite para que los partidos políticos entreguen el padrón de
afiliados en soporte magnético al Registro de Organizaciones Políticas para su publicación en su
página electrónica.

Tercero, el 22 de octubre es la fecha de cierre del padrón electoral. Sobre este punto, es necesario
tomar nota acerca de lo siguiente: 1) el padrón electoral se cerrará 365 días calendarios antes de la
fecha de elección. Sin embargo, para efectos del Proceso de Elecciones Regionales y Municipales
2018, el padrón electoral se cerrará 350 días calendario antes de la fecha del proceso; 2) el padrón
electoral comprenderá a todas aquellas personas que cumplan la mayoría de edad hasta la fecha de
la elección; y, 3) las inscripciones o modificaciones de datos en el Registro Único de Identificación
de las Personas Naturales realizadas después de la fecha de cierre, no se incluyen en el padrón
electoral que se somete a aprobación y es utilizado en el proceso electoral respectivo.

Cuarto, el 10 de enero es la fecha límite de convocatoria a Elecciones Regionales y Municipales (el

Poder Ejecutivo lo puede convocar antes).

Quinto, el 10 de enero es la fecha límite para que las organizaciones políticas estén inscritas en el
Registro de Organizaciones Políticas.

Sexto, entre el 10 de enero y el 11 de marzo será el periodo para solicitar y lograr la inscripción de
alianzas electorales.

Sétimo, el 9 de febrero es la fecha límite para que el Reniec le remita al JNE el padrón electoral.

Octavo, el 9 de febrero es la fecha límite para que las organizaciones políticas estén inscritas en el
Registro de Organizaciones Políticas.
Noveno, el 11 de marzo es la fecha límite para la aprobación del padrón electoral por parte del JNE.

Décimo, entre el 11 de marzo y el 25 de mayo será el periodo para realizar las elecciones internas
de las organizaciones políticas.

Décimo primero, el 19 de junio es la fecha límite para la presentación de listas de candidatos ante el
Jurado Electoral Especial.

Décimo segundo, el 29 de julio es la fecha límite para el sorteo de los miembros de mesa.

Décimo tercero, el 8 de agosto es la fecha límite de retiro de listas y/o renuncia de candidatos.

Décimo cuarto, el 8 de agosto es la fecha límite para la publicación de listas admitidas.

Décimo quinto, el 7 de setiembre es la fecha límite de exclusión de candidatos.

Décimo sexto, el 7 de octubre será el día de las Elecciones Regionales y Municipales 2018. Y, en
las circunscripciones en las que haya segunda vuelta, la misma se llevará a cabo dentro de los 30
días calendarios siguientes a la proclamación de los cómputos oficiales.

Ahora bien, sobre el procedimiento legislativo llevado a cabo para la aprobación del cronograma
electoral, es preciso subrayar algunos datos que consideramos deben ser conocidos por la
ciudadanía.
El Congreso aprobó la Ley que uniformizaba el cronograma electoral, sobre la base de la propuesta
elaborada por el Grupo de la congresista Donayre Pasquel. Sobre este punto, es justo destacar la
importante labor realizada por los Presidentes de la Comisión de Constitución y Reglamento para
lograr la aprobación del mismo al interior de esta Comisión. Primero, fue el congresista Miguel
Ángel Torres Morales (periodo 2016-2017), ahora, la congresista María Úrsula Ingrid Letona
Pereyra (2017-2018), ambos miembros del Grupo Parlamentario Fuerza Popular.

Luego, el 18 de octubre del 2017, el Poder Ejecutivo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo

108 de la Constitución Política, observó la mencionada ley por dos razones: 1) porque el hecho de
establecer que las solicitudes de inscripción de candidatos y la documentación que se acompaña a
estas se presenten en físico ante los Jurados Electorales Especiales competentes implicaba un
retroceso, ya que en la actualidad la presentación se hace usando un sistema informático; y, 2)
porque establecer que la resolución del Jurado Electoral Especial que declara fundada o infundada
la tacha contra cualquiera de los candidatos o la totalidad de la lista puede ser apelada ante el JNE
dentro de las 24 horas siguientes a su publicación resulta contraria a una protección adecuada al
derecho al debido proceso, ya que en la actualidad el plazo es de 3 días.

Frente a ello, el Parlamento tenía dos opciones: 1) insistir la ley y aprobarla con la mitad más uno
del número legal de congresistas (abriendo una nueva confrontación con el Poder Ejecutivo); o, 2)
allanarse a las observaciones del Poder Ejecutivo y votar la ley con un texto que levantase estas.

Pues bien, ocurrió lo segundo. Es decir, la mayoría en el Congreso prefirió ceder en ambos puntos
con la finalidad (a nuestro juicio más importante) de aprobar el nuevo cronograma electoral. Fue así
que la ley se votó con la aprobación unánime de los 76 parlamentarios presentes en la sesión del día
19 de octubre de 2017 del Pleno del Congreso (incluyendo a los parlamentarios oficialistas). Acto
seguido, el Presidente de la República dispuso la publicación de la norma el día 20 de octubre de
2017.

III. SEGUNDA REFORMA NORMATIVA: EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA

EN LOS PROCESOS ELECTORALES

El sábado 18 de noviembre de 2017 se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 30682, que
modifica la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones para optimizar el principio de seguridad
jurídica en los procesos electorales.

Al respecto, es importante explicar que el objetivo de la segunda reforma normativa es evitar que
las reglas aplicables a un proceso electoral cambien de manera intempestiva, como ocurrió en el
año 2016 (Elecciones Generales) en donde en los primeros meses del año, y cuando el referido
proceso electoral ya había sido convocado, el Parlamento aprobó las Leyes Nºs 30411 y 30414, las
que modificaban las Leyes Nºs 26859, Ley Orgánica de Elecciones, y 28094, Ley de
Organizaciones Políticas, generando inestabilidad, inseguridad e incertidumbre en los diferentes
actores electorales: organizaciones políticas, organismos electorales y ciudadanos.

Entonces, para evitar ello, esta segunda reforma normativa establece lo siguiente:

a) Todas las normas con rango de ley, relacionadas con procesos electorales o de consulta popular
que se publican desde un (1) año antes del día de la elección o de la consulta popular, tienen
vigencia el día siguiente de la publicación de la resolución que declara la culminación del proceso
correspondiente.

b) Todas las normas reglamentarias relacionadas con procesos electorales o de consulta popular que
se publican desde su convocatoria, tienen vigencia el día siguiente de la publicación de la
resolución que declara la culminación del proceso correspondiente.

En otras palabras, el Congreso solo podrá aprobar normas con rango legal que modifiquen la
legislación electoral hasta un año antes del día de la elección o de la consulta popular. Y, además,
para el caso de las normas reglamentarias (las que aprueban los organismos electorales, por
ejemplo), estas podrán ser aprobadas hasta un día antes de la convocatoria del proceso electoral.

Ahora bien, con respecto a las normas relativas al proceso de Elecciones Regionales y Municipales
2018, la Segunda Disposición Complementaria Transitoria establece lo siguiente:

a) Las normas con rango de ley, para que resulten aplicables a los procesos de elecciones regionales
y municipales 2018, deben publicarse hasta un día antes de la convocatoria al proceso electoral
correspondiente.

b) Los reglamentos, hasta treinta (30) días calendarios posteriores a la publicación de la

convocatoria al citado proceso electoral.

Asimismo, debemos tomar en consideración que la fecha límite de convocatoria para las Elecciones
Regionales y Municipales 2018 es el 10 de enero de 2018.

IV. TERCERA REFORMA NORMATIVA: LA PROMOCIÓN DE ORGANIZACIONES

POLÍTICAS DE CARÁCTER PERMANENTE

El miércoles 29 de noviembre de 2017, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 30688,

ley que modifica la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales para promover organizaciones
políticas de carácter permanente.
Al respecto, es importante explicar que el objetivo de la tercera reforma normativa es promover a
las organizaciones políticas de carácter permanente, con la finalidad de favorecer la
institucionalización de estas.

Entonces, para conseguir este objetivo, esta tercera reforma normativa establece lo siguiente:

a) Las organizaciones políticas de alcance regional o departamental pueden participar en los

procesos de elecciones regionales o municipales. Para participar en los procesos electorales
regionales y municipales, las organizaciones políticas de alcance regional o departamental deben
encontrarse inscritas en el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones
(el resaltado es nuestro).

b) En el proceso electoral municipal pueden participar las organizaciones políticas o alianzas

electorales, nacionales y regionales, con inscripción vigente en el Registro de Organizaciones
Políticas del Jurado Nacional de Elecciones (el resaltado es nuestro).

c) Podrán participar en los procesos de elecciones municipales, provinciales y distritales las

organizaciones políticas (nacionales, regionales y/o departamentales) con inscripción vigente en el
Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones hasta la fecha de
vencimiento del plazo para la convocatoria al proceso electoral correspondiente, y alianzas
electorales que obtengan su inscripción en dicho registro, como máximo, doscientos diez (210) días
calendario antes de la fecha de la elección correspondiente, que para el caso del proceso de
Elecciones Regionales y Municipales es el 11 de marzo de 2018.

Asimismo, debemos tomar en consideración, para el proceso de Elecciones Regionales y

Municipales 2018, que la fecha límite para que las organizaciones políticas estén inscritas en el
Registro de Organizaciones Políticas del JNE es el 10 de enero de 2018

En otras palabras, a partir de la aprobación de esta tercera reforma normativa, en los procesos de
Elecciones Regionales y Municipales, solo podrán participar en elecciones subnacionales las
organizaciones políticas de alcance nacional (es decir, los partidos políticos) y las organizaciones
políticas de alcance regional y/o departamental (es decir, los movimientos regionales), con lo cual,
ya no podrán hacerlo las organizaciones políticas locales.

Ahora bien, y con la finalidad de no vulnerar el derecho a la participación política de aquellos

ciudadanos que se encontraban gestionando la inscripción de su movimiento local ante los
organismos del sistema electoral, la Única Disposición Complementaria Transitoria establece lo
siguiente:

a) Lo previsto en la ley no resulta de aplicación para quienes hubiesen adquirido los formularios
para la recolección de firmas de adherentes previstos en el artículo 5 de la Ley Nº 28094, Ley de
Organizaciones Políticas, hasta la fecha de publicación de la presente ley.

b) La ley se publicó, como ya lo hemos señalado, el miércoles 29 de noviembre de 2017.

Eso quiere decir que las únicas organizaciones políticas locales que podrán participar en el Proceso
de Elecciones Regionales y Municipales 2018, son las que hayan adquirido los formularios para la
recolección de firmas de adherentes hasta el 29 de noviembre de 2017 y logren inscribirse en el
Registro de Organizaciones Políticas del JNE hasta el 10 de enero de 2018.

V. CUARTA REFORMA NORMATIVA: LA PREVENCIÓN DE ACTOS DE

CORRUPCIÓN Y EL CLIENTELISMO EN LA POLÍTICA

El jueves 30 de noviembre de 2017, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 30689, que
modifica la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas, y la Ley Nº 30225, Ley de
Contrataciones del Estado, con el fin de prevenir actos de corrupción y el clientelismo en la
política.

Al respecto, es importante explicar que el objetivo de la cuarta reforma normativa es la prevención

de los actos de corrupción y el clientelismo en la política nacional, visto también como una manera
de contribuir con el proceso de fortalecimiento e institucionalización de las organizaciones
políticas.

Entonces, para conseguir este objetivo, esta cuarta reforma normativa regula el denominado
financiamiento a las organizaciones políticas, y para ello establece lo siguiente:

a) Financiamiento público:

- Solo los partidos políticos y alianzas electorales que obtienen representación en el Congreso
reciben del Estado financiamiento público directo.

- El Estado destinará el equivalente al 0.1 % de la unidad impositiva tributaria (UIT) por cada voto
emitido para elegir representantes al Congreso (es decir, S/ 4.05).

- Dichos fondos se otorgan con cargo al Presupuesto General de la República y son recibidos por
los partidos políticos para ser utilizados, durante el quinquenio posterior a la mencionada elección.

Nota: la UIT para el 2017 es S/ 4050.

b) Financiamiento privado: las organizaciones políticas pueden recibir aportes o ingresos

procedentes de la financiación privada, mediante:
- Las cuotas y contribuciones en efectivo o en especie de cada aportante como persona natural o
persona jurídica extranjera sin fines de lucro, incluido el uso de inmuebles, a título gratuito, que no
superen las ciento veinte (120) unidades impositivas tributarias al año, las que deben constar en el
recibo de aportación correspondiente.

- Los ingresos obtenidos por la realización de actividades proselitistas, provenientes de aportes en

efectivo debidamente bancarizados o de contribuciones que permitan identificar a los aportantes y
el monto del aporte con los comprobantes correspondientes, hasta doscientas cincuenta (250)
unidades impositivas tributarias por actividad.

- Los rendimientos producto de su propio patrimonio y de los bienes que tienen en posesión, así
como los ingresos por los servicios que brinda la organización política a la ciudadanía y por los
cuales cobra una contraprestación.

- Los créditos financieros que concierten.

- Los legados.

- Todo aporte privado en dinero, que supere una (1) unidad impositiva tributaria, se realiza a través
de entidades del sistema financiero.

- La entidad bancaria debe identificar adecuadamente a todo aquel que efectúe aportes o retiros de
la cuenta.

- Los ingresos de cualquiera de las fuentes establecidas en el presente artículo se registran en los
libros contables de la organización política.

c) Financiamiento prohibido: las organizaciones políticas no pueden recibir aportes de ningún

tipo provenientes de:

- Cualquier entidad de Derecho Público o empresa de propiedad del Estado o con participación de
este.

- Confesiones religiosas de cualquier denominación.

- Personas jurídicas con fines de lucro, nacionales o extranjeras.

- Personas jurídicas nacionales sin fines de lucro.

- Personas naturales o jurídicas extranjeras sin fines de lucro, excepto cuando los aportes estén
exclusivamente destinados a la formación, capacitación e investigación.

- Personas naturales condenadas con sentencia consentida o ejecutoriada, o con mandato de prisión
preventiva vigente por delitos contra la administración pública, tráfico ilícito de drogas, minería
ilegal, tala ilegal, trata de personas, lavado de activos o terrorismo. La prohibición se extiende hasta
diez (10) años después de cumplida la condena.
- Asimismo, las organizaciones políticas no pueden recibir aportes anónimos de ningún tipo.

- Salvo prueba en contrario, los aportes no declarados por las organizaciones políticas se presumen
de fuente prohibida.

d) Caso especial: Aportes para candidaturas distintas a la presidencial

- En el caso de elecciones congresales, regionales, municipales y para el Parlamento Andino, cada

aporte en efectivo o en especie que recibe el candidato, de cualquier persona natural o jurídica,
no debe exceder de las 60 UIT por aportante, es decir, S/ 243 000 (el resaltado es nuestro).

- Están impedidos de ser participantes, postores, contratistas y/o subcontratistas, las personas
jurídicas nacionales o extranjeras que hubiesen efectuado aportes a organizaciones políticas
durante un proceso electoral (entiéndase para candidaturas distintas a la presidencial), por todo el
periodo de gobierno representativo y dentro de la circunscripción en la cual la organización política
beneficiada con el aporte ganó el proceso electoral que corresponda.

e) Procedimiento sancionador: La Oficina Nacional de Procesos Electorales tiene un plazo de dos

(2) años desde que se cometió la infracción, para iniciar el procedimiento sancionador
correspondiente, luego de lo cual prescribe su facultad para determinar la existencia de infracciones
administrativas.

f) Sanciones a las organizaciones políticas: El Jefe de la Oficina Nacional de Procesos

Electorales, previo informe de su Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, impone las
sanciones siguientes:

- Por la comisión de infracciones leves, una multa no menor de diez (10) ni mayor de treinta (30)
unidades impositivas tributarias (UIT).

- Por la comisión de infracciones graves, una multa no menor de treinta y uno (31) ni mayor de
sesenta (60) unidades impositivas tributarias (UIT). En el caso de la infracción prevista en el
artículo 36, inciso b, numeral 2, la multa es del monto equivalente al íntegro del aporte recibido
indebidamente.

- Por la comisión de infracciones muy graves, una multa no menor de sesenta y uno (61) ni mayor
de doscientos cincuenta (250) unidades impositivas tributarias (UIT) y la pérdida del
financiamiento público directo.

g) Sanciones a los candidatos: Los candidatos que no informen a la Gerencia de Supervisión de

Fondos Partidarios de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, de los gastos e ingresos
efectuados durante su campaña son sancionados con una multa no menor de diez (10) ni mayor de
treinta (30) unidades impositivas tributarias (UIT). En caso de que el candidato reciba aportes de
fuente prohibida señalados en el artículo 31 de la presente ley, la multa es del monto equivalente al
íntegro del aporte recibido indebidamente.

VI. QUINTA REFORMA NORMATIVA: EL VÍNCULO ENTRE EL CANDIDATO Y LA

CIRCUNSCRIPCIÓN POR LA CUAL POSTULA

El martes 5 de diciembre de 2017, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 30692, ley
que modifica la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales, y la Ley Nº 26864, Ley de
Elecciones Municipales, para regular el vínculo entre el candidato y la circunscripción por la cual
postula.

Al respecto, es importante explicar que el objetivo de la quinta reforma normativa es regular el

vínculo que debe existir entre el candidato y la circunscripción por la cual postula, debiendo tener
en consideración que esta materia está directamente vinculada a los requisitos que la legislación
electoral establece para ser candidato a cualquier de los cargos de autoridad regional y municipal,
respectivamente.

Entonces, para conseguir este objetivo, esta quinta reforma normativa establece lo siguiente:

a) Requisitos para ser candidato a cualquiera de los cargos de autoridad regional:

- Haber nacido en la circunscripción electoral para la que postula o domiciliar en ella en los
últimos dos (2) años, respecto a la fecha de vencimiento del plazo para la presentación de
solicitudes de inscripción de listas de candidatos. Para el cumplimiento del presente requisito, es de
aplicación el domicilio múltiple previsto en el artículo 35 del Código Civil.

b) Requisitos para ser candidato a cualquiera de los cargos de autoridad municipal (alcalde y/o
regidor):

- Haber nacido en la circunscripción electoral para la que postula o domiciliar en ella en los
últimos dos (2) años, respecto a la fecha de vencimiento del plazo para la presentación de
solicitudes de inscripción de listas de candidatos. Para el cumplimiento del presente requisito, es de
aplicación el domicilio múltiple previsto en el artículo 35 del Código Civil.

Al respecto, debemos recordar que el marco normativo anterior señalaba lo siguiente:

a) Requisitos para ser candidato a cualquiera de los cargos de autoridad regional:

Acreditar residencia efectiva en la circunscripción en que se postula y en la fecha de postulación,
con un mínimo de tres (3) años; y estar inscrito en el Reniec con domicilio en la circunscripción
para la que postula.

b) Requisitos para ser candidato a cualquiera de los cargos de autoridad municipal (alcalde y/o
regidor):

Domiciliar en la provincia o el distrito donde se postule, cuando menos dos años continuos. En caso
de domicilio múltiple rigen las disposiciones del artículo 35 del Código Civil.

En otras palabras, con esta quinta reforma normativa, el panorama es el siguiente:

a) Basta que los candidatos hayan nacido en la circunscripción electoral para postular como
candidatos de la misma.

b) El tiempo de domicilio en la circunscripción electoral, para ambos casos, es de dos (2) años
respecto a la fecha de vencimiento del plazo para la presentación de solicitudes de inscripción de
listas de candidatos (para este proceso de Elecciones Regionales y Locales, la fecha es el 19 de
junio de 2018).

c) Para el cumplimiento de los requisitos rigen las reglas del domicilio múltiple recogidas en el
artículo 35 del Código Civil, cuyo tenor dispone lo siguiente:

Artículo 35.- A la persona que vive alternativamente o tiene ocupaciones habituales en varios
lugares se le considera domiciliada en cualquiera de ellos.

VII. REFLEXIÓN GENERAL

En 2016, la Secretaría de Asuntos Políticos –ahora llamada Secretaría para el Fortalecimiento de la

Democracia– de la Organización de Estados Americanos (OEA), publicó un notable libro titulado
Reformas Políticas en América Latina: Tendencias y Casos.

Decimos notable, ya que se trata de una obra que cuenta con destacados artículos en los cuales, por
ejemplo, autores como Flavia Freidenberg y Tomás Dosek hacen un valioso aporte al debate
regional de reformas políticas al haber analizado casi 250 reformas del sistema electoral en 18
países de América Latina entre 1978 y 2015.

En esa línea, y a modo de reflexión general sobre el estado del proceso de reforma electoral en el
Perú, nos parece sumamente aleccionador hacer referencia a las cinco (5) grandes ideas que el
profesor Kevin Casas-Zamora expone en el libro sobre las tendencias de las reformas políticas en
América Latina, las mismas que a nuestro juicio deberían ser tomadas en cuenta por los
congresistas peruanos al momento de pensar y votar la reforma electoral:

1. Lo primero que necesita cualquier reforma política es un diagnóstico del problema que busca
resolver. En ese sentido, cualquier esfuerzo de ingeniería institucional (constitucional y/o legal) en
una democracia liberal debe contestar, al menos, las siguientes preguntas: ¿Cómo hacer que el
sistema político permita un grado adecuado de representatividad, es decir, que la mayor cantidad de
opiniones e intereses sociales se vean reflejados en las políticas públicas? ¿Cómo asegurar que las
instituciones políticas tengan la capacidad de responder con eficacia a las demandas sociales?
¿Cómo asegurar que el sistema político tenga válvulas de escape institucionales ante las crisis
políticas? y ¿Cómo asegurar que la arquitectura del sistema político sea estable, pero corregible si
empieza a mostrar vicios o desajustes con la realidad?

2. Muchas de las reformas políticas que se hacen en Latinoamérica son una especie de colcha de
retazos anexados en forma contradictoria y donde todo está pensado para resolver problemas de
coyuntura. En otras palabras, la falta de razonamiento sistemático y el carácter coyuntural de los
cambios están presentes en las experiencias de reforma política que se han llevado a cabo en el
pasado reciente de Latinoamérica, generando graves inconsistencias en los sistemas políticos de la
región.

3. Pese al discurso que nos dice que los partidos son esenciales, hay un debilitamiento sistemático
de ellos y de los sistemas de partidos. Lo más preocupante es que por años se ha aplicado a nuestros
sistemas políticos el supuesto bálsamo de personalizar la representación –por ejemplo, con los
sistemas de voto preferencial y las candidaturas independientes–, pese a que no hay evidencia
alguna que sugiera que con ello se ha robustecido la legitimidad de las instituciones democráticas.
A ello debemos sumarle la entronización de un discurso populista antipartidos en diversos países de
Latinoamérica.

4. Durante décadas, la ciencia política se dio al trabajo de advertir que la mezcla de sistemas
presidenciales con sistemas de partido fragmentados era problemática para la democracia. Ese
riesgo se magnifica cuanto mayor sea la dificultad que tenga el Poder Ejecutivo para construir
coaliciones y mayorías legislativas. La advertencia de los politólogos no era vana: antes de la
llamada tercera ola democratizadora, solo la democracia chilena sobrevivió por más de un cuarto de
siglo (1932-1973) con ese esquema. En todos los demás casos, el resultado fue el colapso de la
democracia. Entonces, los reformadores deben saber que la combinación de presidencialismo y
multipartidismo es problemática y requiere de un esfuerzo de diseño institucional muy especial para
administrar sus riesgos.

5. Toda reforma política tiene límites. Eso quiere decir que si bien las instituciones son muy
importantes y moldean el comportamiento de los actores políticos y de la sociedad, creer que para
cada conflicto y para cada problema político hay un remedio institucional es una sofisticada forma
de alucinación: para empezar, existen conflictos anclados en factores prepolíticos, como los clivajes
étnicos o religiosos, que muy difícilmente responden al diseño institucional. Del mismo modo, los
reformadores deben saber que los cambios institucionales rara vez resuelven problemas derivados
de la cultura política: desconfianza, mala fe de los actores, patrimonialismo, clientelismo y otros.

A MODO DE CONCLUSIÓN

En suma, es preciso que quienes tienen en sus manos la aprobación de la reforma electoral en el
Perú, y quienes la impulsan desde diferentes sectores (organismos electorales, organizaciones no
gubernamentales, sociedad civil, entre otros), presten atención a las anotaciones que expertos como
 los que aparecen en este libro de la OEA vienen haciendo sobre la materia, pues constituyen un
valioso aporte para el debate sobre la evolución democrática y la consolidación institucional de la
política en América Latina.

Sobre este punto, no debemos olvidar, como ya lo hemos referido, que los tres organismos del
sistema electoral presentaron de manera conjunta una propuesta de reforma electoral integral
materializada en la presentación del Anteproyecto de Código Electoral, iniciativa que fue elaborada
con un alto nivel técnico, por los profesionales que recuperado el sistema político democrático en el
país han organizado procesos electorales limpios y transparentes, labor que ha sido reconocida y
valorada por las diferentes Misiones Internacionales de Observación Electoral que se han formado
con motivo de las elecciones en el Perú entre 2001 y 2016.

Finalmente, y con cargo a sonar reiterativos, debemos entender la importancia que tiene la reforma
electoral para nuestro país. Por ello, y a pesar de las críticas que se le puedan hacer a las propuestas
planteadas y a las reformas normativas aprobadas por el Parlamento, debemos saludar el liderazgo
asumido por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, y el éxito
que esta ha tenido volviendo a colocar a la reforma electoral como uno de los temas centrales del
debate político en el Perú.

______________________

* El presente trabajo busca realizar un acercamiento al estado de la reforma electoral en el Perú.

Para ello, toma como referencia las modificaciones a la normativa electoral publicadas hasta el
martes 5 de diciembre de 2017 en el diario oficial El Peruano.

** Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Posgrado y estudios de maestría en
Ciencia Política y Gobierno en la misma casa de estudios. Especialista en Justicia constitucional,
interpretación y aplicación de la Constitución y candidato a máster en Derecho Constitucional por
la Universidad Castilla La Mancha. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional.
Profesor de Ciencia Política e Historia de las Ideas Políticas en la Facultad de Derecho de la
Universidad de San Martín de Porres. Asesor de la Jefatura Nacional del Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil.

*** Politólogo por la Universidad Complutense de Madrid. Máster universitario en Gobierno y

Administración Pública por la Universidad Internacional Menéndez Pelayo. Analista de procesos
electorales de la Subgerencia de Verificación Domiciliaria y Procesamiento de la Gerencia de
Registro Electoral del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.

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