Hacia un sistema nacional de transparencia, fiscalización y rendición de

cuentas
John Mill Ackerman

El mejoramiento de la capacidad recaudatoria del Estado no tendrá el impacto esperado si

simultáneamente no se promueve una reforma integral que permita mayor eficiencia y probidad en
el ejercicio del gasto público. Afortunadamente hay avances en la materia. La transformación de la
Contaduría Mayor de Hacienda en Auditoría Superior de la Federación y las reformas a las entidades
de fiscalización superior a nivel estatal han fortalecido el régimen de control y fiscalización del gasto
público. Asimismo la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (LFTAIP) y las nuevas leyes de acceso a la información en los estados han facilitado la
supervisión del quehacer gubernamental por parte de los ciudadanos y han empezado a comba- tir
la cultura de la opacidad que predominaba entre los servidores públicos. La nueva Ley de Servicio
Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (LSPC) también promueve un cambio en la
relación del funcionario con su trabajo y con sus superiores.

Todavía hay un largo camino por recorrer. Por un lado, hay problemas importantes con el diseño y la
aplicación de las reformas recientes. Hace falta revisar la legislación así como fortalecer su apli-
cación. Por otro lado, habría que emprender nuevas reformas para caminar hacia un verdadero siste- ma
nacional de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. El ensayo actual inicia con una
reflexión crítica sobre las nuevas reformas y después propone una nueva serie de reformas que nos
permitirían completar un sistema integral a nivel nacional

Federalismo, autonomía, y desempeño institucional

El autor identifico tres grandes debilidades, con las reformas recientes que apuntan hacia fortalecer la
rendición de cuentas del gobierno.

Federalismo

De palabras del autor no debemos confundir la autonomía de los estados con la autarquía y la
impunidad. El título quinto de la Constitución claramente establece un régimen federal coordinado y
armónico. Cada estado está obligado a organizarse políticamente e institucionalmente de forma
parecida al ámbito federal. Así mismo, otras partes de la Constitución directamente construyen
regímenes con aplicación general a todos los niveles de gobierno.

El sistema nojurisdiccional de protección y defensa de los derechos humanos es uno de los

mejores ejemplos. El artículo 102B de la Constitución obliga de igual manera al Congreso de la Unión
y a las legislaturas estatales a “establecer organismos de protección de los derechos humanos… [los
cuales] formularán recomendaciones públicas no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autori-
dades respectivas”. El mismo artículo señala que “el organismo que establezca el Congreso de la Unión
conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u
omisiones de los organismos equivalentes de los estados.”

La reforma electoral de 1996 estableció un sistema parecido para la justicia electoral. En primer
lugar, homologó los organismos electorales de las entidades federativas con el nuevo organismo fe-
deral. El nuevo texto del artículo 116, numeral IV, fracción c) señala que “las autoridades que tengan
a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la
materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones”. Asimismo, el
nuevo artículo 96 constitucional da al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el poder de
“resolver en forma definitiva y inatacable” todas las “impugnaciones de actos o resoluciones… de los
organismos competentes en las entidades federativas de organizar y calificar los comicios”.

Un sistema nacional de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas debe seguir el ejemplo del
sistema nacional de justicia, de justicia electoral y nojurisdiccional de protección y defensa de los
derechos humanos. Habría que considerar la inclusión en el artículo 115 o 116 constitucional de un
listado de criterios mínimos para la reglamentación del acceso a la información pública en los
estados. Asimismo, se podría modificar el artículo 79 constitucional para obligar a los estados a dar
autonomía a sus entidades de fiscalización superior así como para dar facultades a la Auditoría
Superior de la Federación para conocer de impugnaciones o quejas en contra de las entidades
locales. Habría que contemplar también la creación de un registro nacional de servidores públicos y
proveedores sancionados. Finalmente, un sistema único de servicio civil de carrera para todos los
ámbitos de gobierno podría ser un objetivo a lograr en el mediano plazo.

Autonomía

La segunda gran debilidad con las nuevas reformas es que ninguna otorga autonomía plena a las
instancias responsables de fortalecer la rendición de cuentas del gobierno. La LFTAIP otorga al Instituto
Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) “autonomía operativa, presupuestaria y de
decisión” (art. 33) pero lo deja firmemente dentro de la administración pública federal y el proceso
de nombramiento de los comisionados está enteramente controlado por el presidente de la República,
solamente otorgando al Senado el derecho de “objetar” dentro de los 30 días después de la
propuesta del Presidente (art. 34).

La Auditoría Superior de la Federación (ASF) también cuenta con “autonomía técnica y de gestión en
el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y
resoluciones”. Pero de forma parecida al IFAI, la ASF queda dentro de la Cámara de Diputados como
su “órgano técnico”. Sin embargo, la ASF está en una posición relativamente superior al IFAI ya que la
primera es un organismo constituido por medio del artículo 79 constitucional. Además, el proceso de
nombramiento del titular es mucho más objetivo, autónomo y abierto a la sociedad que el nombra-
miento de los comisionados del IFAI. El artículo 69 de la nueva Ley de Fiscalización Superior de la
Federación describe en detalle el procedimiento a seguir para la elección del titular de la ASF, inclu-
yendo una convocatoria pública, un proceso de evaluación de cada candidato, la presentación formal de
una terna a la Cámara de Diputados y el nombramiento por una votación de más de dos terceras
partes de los diputados presentes

Habría entonces que considerar una adición al artículo 6 constitucional, que constituya
formalmente al IFAI como un organismo público autónomo, que exija una amplia auscultación entre
la sociedad y que le otorgue un voto calificado en la Cámara de Diputados para el nombramiento de
los comisionados. También habría que explorar la posibilidad de fusionar a la Auditoría Superior de la
Federación y la Secretaría de la Función Pública en una sola entidad autónoma fiscalizadora,
profesionalizadota y evaluadora que rinde cuentas a los tres poderes de la unión.

Desempeño institucional

Las leyes correspondientes dan al IFAI, la ASF y la SFP una amplia gama de facultades. Así mismo, más
allá de una lectura formalista de la ley, estas instituciones siempre podrán reinterpretar su mandato
de una forma proactiva para exigir la rendición de cuentas más enérgicamente.

En algunos casos estas instituciones han demostrado una proactividad importante. Los esfuerzos
de la ASF por reducir el costo fiscal de Fobaproa, controlar las tendencias privatizadoras de la
Comisión Reguladora de Energía y auditar a las universidades públicas son ejemplos importantes. La
independencia que ha demostrado el IFAI al obligar la apertura de información sensible dentro de la
administración pública federal también ha sido muy importante. La SFP ha demostrado su capacidad
de gestión al sancionar algunos funcionarios como Óscar Espinosa Villarreal.

Sin embargo, las tres instituciones han demostrado cierta timidez en la persecución de su
mandato. A pesar de que la Ley de Fiscalización Superior faculta a la ASF para presentar demandas
pena- les y sancionar directamente a los servidores públicos, la institución pocas veces se atreve a hacer
uso de estas capacidades. Desde el inicio de la actual administración, la Secretaría de la Función
Pública explícitamente ha privilegiado un enfoque “preventivo” sobre uno basado en el “castigo”.
Esto se refleja en un número muy bajo de servidores públicos sancionados. El IFAI ha demostrado
debilidades en el seguimiento a sus fallos y en el castigo a funcionarios que hayan obstaculizado
intencionalmente la divulgación de información pública. A nivel estatal la situación es aún más
preocupante.

En general, esta timidez responde a una actitud prudente de no querer crear más enemigos antes
de consolidarse institucionalmente. También es evidentemente un resultado de la falta de autonomía
de las tres instituciones que ya hemos señalado. Sin embargo, estaría enteramente dentro de sus
facultades perseguir la rendición de cuentas de una forma mucho más enérgica.

Participación ciudadana y enforcement de las leyes anticorrupción

Además de fortalecer y potenciar lo que ya existe habría que impulsar algunas otras iniciativas
novedosas para dar filo y mayor coherencia al Sistema Nacional de Rendición de Cuentas que
estamos proponiendo. Dos áreas de oportunidad particularmente estratégicos serían el fortalecimiento
e institucionalización de la participación ciudadana en la fiscalización del gasto público, y la
reforma del marco legal que regula la investigación y sanción de la corrupción.

Participación ciudadana

Para fortalecer la rendición de cuentas del gobierno se dispone de dos estrategias generales. En
primer término, los gobiernos pueden fortalecer los elementos de “mando y control” gubernamentales.
Esto supone el forzar a los funcionarios públicos a seguir lineamientos “desde arriba”, obligándolos a
cumplir en forma más estricta las metas de desempeño y haciéndolos más vulnerables a las
sanciones de sus superiores. De otro lado, los gobiernos pueden permitir que se ejerza una presión
“desde abajo”. Esto implica entablar una relación sana entre el Estado y la sociedad, de manera que
tanto los actores sociales como los ciudadanos particulares estén investidos de facultades para
obligar al gobierno a mantener el Estado de derecho y a cumplir sus promesas.

Los efectos directos de la presión externa “desde abajo”, las acciones de la sociedad civil pueden
fortalecer la eficacia de los mecanismos de rendición de cuentas horizontales existente en el interior
del propio Estado. Como lo ha expresado Jonathan Fox: “las exigencias de la sociedad civil respecto a la
responsabilidad del Estado adquieren su mayor importancia cuando contribuyen a facultar el propio
mecanismo de equilibrio de poderes del Estado. Sacando a la luz los abusos de poder, elevando los
estándares y expectativas públicas sobre el desempeño del Estado y ejerciendo presión política, la
sociedad civil puede instar a las instituciones de vigilancia y supervisión a actuar y a concentrarse en
debilitar a los opositores más arraigados de la rendición de cuentas”. Lo que se pretende en este
caso no es la acción directa de la sociedad contra los funcionarios públicos, como en la primera
forma de participación, sino más bien un mecanismo más directo de aplicar presión sobre los
organismos existentes para que cumplan su trabajo de modo eficaz. Por ejemplo, en su análisis de la
respuesta social a los asesinatos extrajudiciales ocurridos en Argentina, Catalina Smulovitz y Enrique
Peruzzotti documentaron la forma cómo una combinación de movilización, acciones judiciales y
exposición a través de los medios de comunicación pueden garantizar que, en efecto, el sistema
judicial obre de manera imparcial, incluso cuando los autores de los delitos están bien conectados
con el propio aparato estatal e incluso forman parte de éste. Otro ejemplo de este tipo de
participación de la sociedad civil sería la de los defensores de los derechos humanos (ombudsmen), una
institución claramente “horizontal” cuyas acciones se ven fortalecidas constantemente por las
exigencias sociales y que, en ocasiones, son dictadas por éstas.

Como tercera medida, además de la presión externa y el robustecimiento de los mecanismos de

control existentes en el mismo Estado, los actores de la sociedad civil pueden participar directa-
mente en las propias instituciones del gobierno dedicadas a la rendición de cuentas horizontal. Esta
participación elimina la división que hay entre los mecanismos de rendición de cuentas verticales y
horizontales, puesto que incluye la participación de actores “verticales” en mecanismos de tipo
“horizontal”. Se trata, pues, de una “forma híbrida de rendición de cuentas” que se podría denominar
“rendición de cuentas diagonal”. En opinión de Anne Marie Goetz y Rob Jenkins, esta forma de
participación de la sociedad civil es de suyo especial, por cuanto “representa un viraje tendiente a
aumentar la restringida eficacia de la función de guardián que cumple la social civil, que quiebra el
monopolio ejercido por el Estado en la responsabilidad de control ejecutivo de los funcionarios
públicos”. Entre los casos que ilustran esta forma de participación están las juntas ciudadanas
asesoras, que cumplen funciones públicas tales como la auditoría de los gastos del gobierno, la
supervisión de las adquisiciones y la supervisión de procesos electorales.

Los estados, con frecuencia de modo unilateral, organizan la participación de la sociedad civil y
las sociedades, por su parte, suelen presionar sus exigencias ante el gobierno en forma también
unilateral. Sin embargo, los resultados más productivos se producen cuando ambos lados participan
activamente en la apertura de espacios para la participación de la sociedad civil. La acción unilateral
del estado algunas veces se convierte en una manipulación o en una “rendición de cuentas vertical a
la inversa”, en la que los ciudadanos resultan siendo responsables por sus acciones ante los
funcionarios del gobierno, mientras que la acción unilateral de la sociedad por lo general conduce a
una reacción represiva y violenta del Estado.

La eficacia de la “sinergia estado-sociedad” de ninguna manera depende de que haya un consenso ni

una comunión de valores, ni siquiera, inclusive, una confianza entre el Estado y los actores de la
sociedad civil. De hecho, las situaciones de conflicto y suspicacia por lo general surten un mejor
efecto en la consecución de sinergias entre Estado y Sociedad.

Cualquier estrategia orientada a esto tiene que partir de un enfoque integral, institucional y amplio
sobre la corrupción y la rendición de cuentas. No es suficiente combatir únicamente el sobor- no, la
“mordida” y la pequeña corrupción. Hay que enfrentar la corrupción en todas sus formas y niveles. No
es suficiente “educar” a los ciudadanos y a los funcionarios públicos. Hay que transformar también el
sistema de incentivos que facilita y estimula la “cultura” de la ilegalidad. No es suficiente combatir el
problema únicamente en el gobierno federal. Hay que construir un sistema de rendición de cuentas
general articulado entre todos los ámbitos de gobierno.
 Fortalecimiento institucional de la rendición de cuentas y
la fiscalización superior en México
Jorge Manjarrez Rivera*

La transparencia, la rendición de cuentas y la fiscalización de los recursos públicos, son

características de las democracias modernas y condición sine qua non para lograr un desarrollo
sustentable y el abatimiento de la pobreza.
Para que la población alcance mejores estándares de vida de manera equitativa, se
requiere de un buen gobierno que provenga de un proceso democrático, que defina sus
políticas públicas como respuesta a las demandas sociales y que utilice los recursos públicos
con criterios de austeridad, eficiencia, eficacia y ética, en estricto apego al marco legal.
Se reconocen avances en el marco jurídico de la transparencia, la rendición de cuentas y
la fis- calización. Sin embargo, la demanda ciudadana es que los tres niveles de gobierno y los
tres poderes de la Unión, rindan cuentas de sus acciones y promuevan y apliquen las sanciones
a las que se haga acreedor cualquier servidor público que no respete el marco jurídico y normativo
correspondiente. Por ello, es necesario fortalecer la rendición de cuentas a los ciudadanos y la
fiscalización de las ac- ciones públicas por organismos imparciales e independientes.
La sociedad mexicana exige, por una parte, que se gobierne honesta y transparentemente y,
por otra, que se atiendan de manera rápida y eficaz las demandas sociales. No es incompatible
un gobier- no honrado y transparente con uno que actúe con prontitud y eficiencia. Un sistema
electoral demo- crático y un sistema de fiscalización eficiente y coordinado, trabajarán en el
mismo sentido para lograr que el gobernante actúe de acuerdo con los intereses de la comunidad
y asuma su responsabilidad de rendir cuentas.
Por lo anterior, se propone desarrollar un mecanismo que permita eficientar la
fiscalización de administración pública e impulsar una nueva cultura de rendición de cuentas.

* Facultad de Contaduría y Administración, Universidad Autónoma de Nuevo León.

 Fortalecimiento institucional de la rendición de cuentas y la fiscalización superior en México

Democracia, rendición de cuentas y sistemas de control

Un gobierno democrático y representativo debe establecer mecanismos y estrategias para controlar

el ejercicio del poder. Filósofos y pensadores políticos como Aristóteles, Rousseau,
Montesquieu, Hobbes, Locke y Madison, entre otros, se han preocupado acerca de cómo
mantener el poder bajo control, prevenir su abuso y cómo sujetarlo a procedimientos y reglas
de conducta específicas.
No se puede concebir una democracia donde se desvíen recursos públicos porque se
inhibe la presencia de candidatos y partidos políticos competitivos y la participación electoral;
se promueve la intimidación y el fraude; y, en general, se impide la realización de elecciones
libres e imparciales al influir sobre:

■ La organización y el funcionamiento del sistema electoral.

■ Las preferencias electorales de los votantes.
■ La libertad del voto y de expresión.
■ El comportamiento de los líderes políticos.

En suma, no se cumple con la condición de que los involucrados en el proceso electoral

reciban un trato igualitario por parte del gobierno (Dahl, 1998 ).

La rendición de cuentas

La rendición de cuentas consiste básicamente en la obligatoriedad de responder por las

acciones o el comportamiento de uno mismo (Dwivedi, 1985). En el caso de un servidor
público implica además la responsabilidad de responder por las acciones y decisiones
institucionales relacionadas con el uso y administración de los recursos públicos.
La rendición de cuentas está asociada con la facultad de fiscalizar e imponer sanciones.
Éstas pueden realizarse a través del marco jurídico o en las elecciones cuando el ciudadano
tiene el poder de elegir quién lo gobernará. Así, para lograr un gobierno honrado y
transparente y una administra- ción pública eficiente y eficaz, es necesario actuar en dos frentes.
Uno está relacionado con la rendición horizontal de cuentas e implica contar con un órgano de
fiscalización externo que fortalezca la divi- sión de poderes y por tanto la democracia. El otro
frente, se relaciona con la rendición vertical de cuen- tas y requiere de un órgano interno de
control y está asociado con la rendición de cuentas electoral.

Rendición horizontal de cuentas

La rendición horizontal de cuentas corresponde a una relación entre iguales y se refiere a que
alguien, que tiene el mismo poder que otro, puede fiscalizarlo y hacer que éste le rinda cuentas
de sus acciones.
 Jorge Manjarrez Rivera

Schedler (1999), señala que la rendición horizontal de cuentas refleja responsabilidad

debido a dos factores: 1) la obligación de los servidores públicos de responder, informar y
explicar qué es lo que están haciendo; y 2) la facultad de los organismos fiscalizadores para
sancionar y, en su caso, castigar a quienes ejercen el poder y han violado las leyes en el
ejercicio de sus obligaciones públicas. Así, el gobernante tiene el deber de informar y la
sociedad, mediante los organismos de fiscalización, el poder de sancionar.
Madison también se preocupó por establecer límites al poder y desarrollar mecanismos de
contra- peso. En los documentos federalistas de 1780, números 48 y 51, se señala que: “la ambición
debe ser la contraparte de la ambición”, o bien, que “la ambición debe actuar en contrasentido de la
ambición”. De esta manera Madison (2000) apuntó: “La ambición debe ponerse en juego para
contrarrestar la ambi- ción...” Así, el poder público debe rendir cuentas a, y ser fiscalizado por,
otros organismos del poder público y los intereses particulares de cada individuo deben ser
vigilantes de los derechos públicos.
Guillermo O’Donell (1999), señala que el interés en lo que se ha denominado rendición
horizon- tal de cuentas viene precisamente de la ausencia de este mecanismo. Así, aunque
muchos países de Latinoamérica, como México, han avanzado en el proceso democrático, no
han podido todavía con- solidar un efectivo sistema horizontal de rendición de cuentas.
En un sistema democrático, con división real de poderes, se practica una efectiva rendición
hori- zontal de cuentas. La fiscalización que los tres poderes ejercen cada uno sobre los otros,
implica una determinada distribución de autoridad y facultades entre los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, de tal manera que cada uno de ellos pueda verificar o supervisar al otro y
se asegure una más efectiva rendición de cuentas. Ésta es fundamentalmente la concepción de
Montesquieu sobre la división de poderes: “La libertad política sólo existe cuando no se abusa del
poder, pero la experiencia nos muestra constantemente que todo hombre investido de autoridad
abusa de ella. Para impedir este abuso es necesario que, por la naturaleza misma de las cosas,
el poder limite al poder” (Montesquieu, 2000).
Desde este punto de vista la rendición horizontal de cuentas se entiende como la relación
entre dos organismos públicos que deben poseer independencia mutua y que ambos
organismos fiscaliza- dores pertenezcan a poderes diferentes. Por ello, la rendición horizontal
de cuentas presupone una división constitucional de poderes y una diferenciación interna
funcional.

Rendición vertical de cuentas

La rendición vertical de cuentas corresponde a una relación entre desiguales donde quien tiene
el poder puede exigirle rendición de cuentas a quien se encuentra subordinado a éste.
Se consideran factores de la rendición vertical de cuentas, las elecciones, los órganos
internos de control, las demandas sociales articuladas y libres y una cobertura relativamente
[ 25
amplia y críti- ca de los medios de comunicación sobre las denuncias de actos de corrupción por
parte de servidores públicos.

[ 25
 Fortalecimiento institucional de la rendición de cuentas y la fiscalización superior en México

La rendición de cuentas electoral debe ser vista como un elemento básico de un sistema
demo- crático por medio del cual el ciudadano puede premiar o castigar con su voto al
gobernante. Esto necesariamente implica (O’Donnel, 1991):

■ Definición clara sobre programas de gobierno, objetivos, metas y responsables de los mismos.
■ Información pública accesible, oportuna y objetiva sobre el quehacer público.
■ Un sistema electoral justo e imparcial para campañas y precampañas, que respete el
voto ciudadano y evite la manipulación del mismo.
■ Una activa participación ciudadana que esté bien informada y que emita su sufragio.

Así, con la rendición de cuentas electoral, mediante elecciones libres, competitivas y de alta
partici- pación, se promueve que los gobiernos actúen en representación de los intereses
ciudadanos.

La fiscalización de los recursos: control externo e interno

El control externo se realiza de forma independiente al ámbito de la estructura que se encarga

de la gestión del presupuesto. El control interno, por su parte, se lleva a cabo desde el interior
de la misma estructura. Ambos tienen como fin garantizar que se alcancen los objetivos de
forma económica, eficaz y eficiente, que el patrimonio esté protegido y que las operaciones
sean legales.
Los dos tipos de control deben actuar de manera complementaria, evitando duplicaciones,
y tomar en consideración los resultados de cada uno de ellos para llevar a cabo auditorías y
fiscaliza- ciones más completas.
En México el control sobre el uso de los recursos públicos se realiza mediante el control
externo y el interno. El primero se asocia con la rendición de cuentas horizontal y tiene que ver
con el equili- brio entre poderes. El control interno se asocia con la rendición de cuentas
vertical.

Control interno

Los órganos de control interno (contralorías internas) constituyen un importante instrumento para
la verificación de los actos administrativos de índole financiera y presupuestaria. Mediante su
inter- vención pueden reducirse las irregularidades y vicios en los actos de los servidores públicos.
En diver- sos países se observa cada vez más una mayor interacción entre los órganos
fiscalizadores externos y los internos, tanto en el intercambio de información como en la
aplicación de normas y técnicas de auditorías comunes.
 Jorge Manjarrez Rivera

Control externo: la fiscalización superior de los recursos públicos

La fiscalización es el proceso con el que se evalúan y revisan las acciones de gobierno

considerando su veracidad, efectividad, eficiencia y legalidad. La fiscalización, de manera
simplificada, normalmen- te comprende tres dimensiones: El análisis de la información, la
justificación y, en su caso, la imposi- ción de sanciones (Stoner y Freeman, 1994).
El control externo es la función central de todo órgano de fiscalización (OFS) y sus
objetivos principales son:

■ Lograr la rendición de cuentas en tiempo y forma de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y
legal de la totalidad del sector público.
■ Examinar si la gestión de los recursos públicos se ha realizado de manera eficiente, eficaz y legal.
■ Mejorar la gestión del sector público y la detección de todo tipo de ilegalidades con espe- cial énfasis en el
fraude y la corrupción.
■ Promover y aplicar las sanciones y observaciones correspondientes.

Para cumplir sus funciones los OFS efectúan revisiones y auditorías a la cuenta pública.
Asimismo, para que un OFS, ya sea en el ámbito estatal o federal, cumpla efectivamente su
responsabilidad fis- calizadora, debe contar con los siguientes principios rectores:

■ Autonomía administrativa y de gestión y que su competencia y relación con el Congreso esté definida
claramente en la ley.
■ Protección contra presiones por parte del Ejecutivo y de la influencia de grupos y partidos políticos.
■ Perfeccionamiento de la tarea de fiscalización y adopción de nuevas y modernas técnicas de auditoría.

Los órganos de control en México

En el país son múltiples los órganos de control interno y externo cuyo objetivo es el combate a
la corrupción y la fiscalización de los recursos públicos. Entre los principales se encuentran:

1. La Auditoría Superior de la Federación del Congreso de la Unión.

2. La Secretaría de la Función Pública (SFP), con sus contralorías internas en el gobierno cen- tral y en los
organismos descentralizados.
3. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

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 Fortalecimiento institucional de la rendición de cuentas y la fiscalización superior en México

4. El Consejo de la Judicatura del Poder Judicial.

5. Los órganos de fiscalización de los congresos estatales.
6. Las contralorías internas de los congresos estatales.
7. Las contralorías internas estatales y municipales.

Se ha avanzado en el fortalecimiento del marco jurídico y se han impulsado instituciones

relaciona- das con la transparencia y la rendición de cuentas, entre éstas destacan: La Ley
Federal de Transpa- rencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002), el
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (2003) y la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (2002).
Sin embargo, la existencia de este marco jurídico y de los órganos de control
mencionados, no ha sido suficiente para garantizar una efectiva rendición de cuentas y el uso
honesto de los recursos públicos.
La fiscalización superior de los recursos federales le corresponde al Poder Legislativo.
Así, el Congreso de la Unión, la Cámara de Diputados, se apoya en la Auditoria Superior de la
Federación (ASF) para llevar a cabo su función de fiscalizar, auditar y revisar los ingresos,
egresos, manejo, custo- dia y aplicación de los fondos y recursos federales por parte de: los
Poderes de la Unión; los entes públicos federales; los estados y municipios; y los particulares. La
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 73, 74, 75, 78 y 79,
establece los alcances y facultades del Poder Legislativo en la materia. La Ley de
Fiscalización Superior de la Federación se expidió en diciembre de 2000 y dio origen, a partir
del primero de enero de 2001, a la ASF.
No obstante lo anterior, la ASF enfrenta obstáculos para llevar a cabo su función
fiscalizadora. Entre estos cabe mencionar los políticos, derivados de las presiones de los
diversos grupos parla- mentarios, y los económicos, que se reflejan en un presupuesto
insuficiente para ejercer eficazmen- te sus facultades. En los últimos años se han realizado
diversas modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículos
74, 79, 110, 111, 116 y 122) para fortalecer a la ASF, pero éstas han sido insuficientes para
garantizar la autonomía de este órgano de fiscalización superior. Asimismo, el presupuesto
que se le asigna sólo le permite auditar alrededor de 2.5 del gasto programable, en tanto en
países como Suecia, Alemania o el Reino Unido, este indicador es igual o mayor a 10.0 por
ciento.
Por su parte, en abril de 2003, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, nuevas
líneas de acción de la Secretaría de la Función Pública (SFP) órgano interno de control del
Ejecutivo Federal, enfocadas a promover la eficiencia del servidor público, fortalecer los
sistemas de control guberna- mental y establecer políticas de buen gobierno (SFP, 2005). Pero
la exigencia ciudadana de erradicar la corrupción y la ineficiencia en el sector público persiste.
La SFP no tiene autonomía pues está inte- grada en el gabinete del Ejecutivo por lo que es juez
y parte. Asimismo, el titular de la SFP es nombra- do directamente por el presidente de la
República y puede ser removido por él.
 Jorge Manjarrez Rivera

Como otro factor de insuficiencia de los esfuerzos realizados, destaca también la falta de
coor- dinación con otros órganos de control, principalmente con los gobiernos estatales y
municipales y con el Poder Judicial.

Los órganos de fiscalización en las entidades federativas ( OFES)

Los Congresos estatales y la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, cuentan con su
respec- tivo órgano de fiscalización que se encarga de revisar las cuentas públicas de la entidad
federativa en cuestión y de los municipios. Su función es similar a la que desarrolla la
Auditoría Superior de la Fe- deración (ASF). Sin embargo, en la práctica, hay diferencias
importantes y un alto grado de heteroge- neidad entre los OFES. Por ejemplo, el marco jurídico
que los regula varía en cuanto al alcance de sus facultades y entre otras diferencias destacan:
el nivel profesional de su personal técnico, el presu- puesto anual, el marco jurídico que define
responsabilidades y alcances y su grado de autonomía (Manjarrez, 2003).
Los OFES prácticamente no realizan auditorías al Poder Legislativo ni al Poder Judicial
de sus respectivas entidades federativas. Si bien es cierto que la mayoría de los Congresos y el
Tribunal Su- perior de Justicia cuentan con sus órganos de control interno, también lo es que
la función de éstos es limitada por ser parte de la estructura de los propios organismos. Un
órgano de fiscalización ex- terno está, teóricamente, dotado de mayor autonomía para efectuar
una revisión más efectiva del manejo de los recursos. Sin embargo, ésta no se realiza por
limitaciones políticas y por una pobre cultura de rendición de cuentas.
La alta rotación de los titulares de los OFES es otro problema importante. Por ello se requiere
es- tablecer mecanismos efectivos para evitarla; sólo aproximadamente 25.0 de los titulares
termina su periodo oficial. Esta alta rotación afecta la eficiencia de los organismos de control e
impide establecer programas de trabajo a mediano plazo. Además, es un reflejo de la falta de
autonomía, pues una parte la rotación se explica básicamente por las presiones políticas a las
que son sometidas los titulares por parte del Ejecutivo estatal y los partidos políticos a través
de sus representantes en los Congresos.
También es importante destacar que las cuentas públicas estatales y municipales
presentan un alto grado de incompatibilidad, lo que significa un serio problema de análisis e
intercambio de informa- ción. Al respecto es necesario promover la modernización y homologación
de los sistemas contables y la generación de información compatible en todo el país. Por ello, se
requiere impulsar la homologación de los informes de la cuenta pública de los estados en cuanto
a: contenido, cobertura y profundidad y calidad de la información.
Los OFES también enfrentan fuertes obstáculos políticos para el buen desempeño de sus
funcio- nes. El principal de ellos es la persistencia de un modelo centralista caracterizado por
un Ejecutivo estatal con amplios poderes; en muchas entidades federativas, la división de poderes
es prácticamen- te inexistente.
[ 25
 Fortalecimiento institucional de la rendición de cuentas y la fiscalización superior en México

Conclusiones y propuestas

Para la consolidación del proceso democrático es necesario que las funciones que desempeñan
los Poderes de la Unión, los tres niveles de Gobierno y las entidades que administran o ejercen
recursos federales, sean realizadas con eficiencia, eficacia, ética, austeridad y legalidad.
Asimismo, las cuentas que se rinden deben ser claras y verificables.
La transformación de los órganos de fiscalización superior (OFS) es una tarea de alta prioridad:

■ Primero, porque sin un buen sistema de control y fiscalización el Gobierno no puede

ga- rantizar el cumplimiento de los objetivos sociales nacionales. En este sentido,
los OFS jue- gan un papel central en el funcionamiento del Estado, pues tienen a su
cargo el control sobre el uso de los recursos públicos.
■ Segundo, porque es necesario establecer mecanismos para evaluar si las políticas
públicas reflejan las prioridades nacionales de desarrollo y bienestar económico y
social.
■ Tercero, porque la consolidación de la democracia tiene como condición la transparencia
y la rendición de cuentas en todos los diversos niveles de gobierno.

Aunado a lo anterior, el proceso de globalización, la reforma y modernización del Estado, que

incluye aspectos como la transferencia de empresas públicas al sector privado, la
descentralización del go- bierno, las múltiples variantes de contratación de deuda pública, la
gestión de recursos públicos ejecutada por entidades privadas, la promoción de una mayor
participación ciudadana en la gestión pública y el desarrollo de nuevas formas de control sobre
los servidores públicos, entre otros, implican un nuevo perfil de demanda de servicios para los
órganos de fiscalización superior.
De esta manera, se requieren medidas para:

■ Lograr una mejor capacitación, calificación y desempeño del servidor público.

■ Impulsar la cultura de la rendición de cuentas y la austeridad, así como promover
progra- mas de valores y ética pública.
■ Ampliar los alcances del marco jurídico y normativo en torno a la transparencia en
el uso de los recursos públicos.
■ Mejorar los sistemas preventivos anticorrupción, como la simplificación de trámites
gu- bernamentales.
■ Fortalecer la procuración y la administración en materia de responsabilidades
administra- tivas y penales de los servidores públicos y establecer mecanismos
efectivos de sanción.
■ Desarrollar instituciones autónomas de fiscalización superior en las entidades federativas
 y en el ámbito municipal.
■ Homologar técnicas contables y criterios para la presentación de cuentas públicas.
 Jorge Manjarrez Rivera

■ Unificar esfuerzos para lograr una más efectiva aplicación de las leyes correspondientes en materia de fiscalización.

Las soluciones implican cambios jurídicos, voluntad política y la participación decidida y

coordinada de los tres poderes en los ámbitos federal, estatal y municipal para revisar las
facultades de los órga- nos de control y fiscalización y promover una mayor eficiencia y
coordinación entre ellos.
Por lo anterior se propone integrar un Consejo Nacional de Rendición de Cuentas y
Fiscalización Superior, que impulse la eficacia de los sistemas de control interno y externo y de
evaluación del desempeño de los servidores públicos y promueva la cultura de la rendición de
cuentas y la austeri- dad en el marco de la reforma del Estado.
Con la integración del Consejo se podrán corregir deficiencias, optimizar recursos al evitar
que se dupliquen las funciones de fiscalización y satisfacer la demanda ciudadana de una
actuación transparente, responsable, legal y ética del gobierno y de los servidores públicos.
También tendrá un efecto positivo en la consolidación del régimen democrático, tanto por
el impulso de un mecanismo electoral más competitivo, libre e imparcial, como por el
fortalecimiento de una representación más efectiva por parte de los gobernantes. El proceso de
reforma del Estado en México tiene consecuencias de gran importancia sobre la función que
deben desempeñar los OFS y su forma de organizarse para llevarla a cabo.
El Consejo Nacional de Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior debe promover la
cultura de la rendición de cuentas, la ética, la austeridad y los valores asociados con la
honradez. Sus accio- nes estarán dirigidas a que los actos de gobierno se realicen con
eficiencia, eficacia, ética, legalidad y austeridad.
En el marco de acción del Consejo se deberán instrumentar estrategias para que los
órganos de fiscalización superior cuenten con:

■ Independencia jerárquica, funcional y financiera para ejercer el control externo con

objetivi- dad y cuidando el interés ciudadano, exento de toda presión, subjetividad o
intencionalidad.
■ Autonomía administrativa y de gestión.
■ Protección de presiones por parte del gobierno y de los partidos políticos.
■ Estrategias de capacitación permanente para perfeccionarse en la fiscalización, adoptando modernas técnicas de
auditoría.
■ Mayores elementos legales, que garanticen la independencia y autonomía de su fiscali- zación, ejercer un
control más adecuado sobre el Poder Ejecutivo y el Judicial y que les permita:
– Adecuar y actualizar sus funciones y mejorar la calidad del control.
– Actuar oportuna y eficazmente contra los delitos de corrupción.
– Relacionarse con los particulares en la recepción y seguimiento de las denuncias.

[ 25
 Fortalecimiento institucional de la rendición de cuentas y la fiscalización superior en México

Como parte del Consejo se propone conformar el Instituto Nacional de Rendición de Cuentas
y Fiscalización Superior, que deberá promover las mejores técnicas de auditoría y establecer
mecanis- mos y medidas para superar la tradicional fiscalización financiera y de cumplimiento
normativo para privilegiar las auditorías al desempeño y la evaluación del impacto de las
políticas públicas. Asimismo, deberá impulsar la capacitación para que en la Administración
Pública se apliquen criterios de con- tabilidad gubernamental aceptables y se normalice la
información, obteniendo uniformidad y comu- nicación adecuada entre todos los organismos
que componen el sector.
El Instituto también promoverá:

■ La fiscalización integral que debe incorporar criterios sustantivos que superen lo estricta-
mente contable o financiero, para considerar aspectos propios de la actividad
específica que se evalúa, especialmente en cuanto a la calidad técnica alcanzada,
según el respectivo campo de actividad.
■ La fiscalización de sistemas y procesos en vez de fiscalización de actuaciones. En
relación con el énfasis tradicional de fiscalizar las actuaciones de los servidores
públicos, se deben realizar esfuerzos orientados hacia la fiscalización de los sistemas de
control y procesos de operación. Lo anterior debido a que es necesario modificar los
sistemas que propician la corrupción y el manejo inadecuado de los recursos
públicos.
■ El desarrollo de técnicas para la realización de auditorías ambientales.
■ La cultura de la rendición de cuentas, la austeridad y el apego a la legalidad en
coordina- ción con autoridades educativas y culturales.

Finalmente, el Consejo deberá fortalecerse con la integración de un Consejo Consultivo Ciudadano.

Éste será un organismo plural, en el cual puedan ser expresadas las distintas opiniones de la
sociedad en relación con la administración de los recursos públicos, el gasto presupuestal y la
fiscalización.
Mediante el Consejo se fortalecerá la comunicación entre los ciudadanos y los órganos de
fiscali- zación superior para que los programas de estos organismos reflejen los intereses de la
ciudadanía.
El Consejo podrá estar integrado por 13 miembros elegidos por tres años, que serán represen-
tantes de los diversos grupos sociales: universidades públicas y privadas, grupos minoritarios,
medios de comunicación, iniciativa privada, centros de investigación y organizaciones no
gubernamentales. El presidente será elegido democráticamente por todos sus miembros y
durará en su cargo un año sin posibilidad de reelección. El Consejo celebrará reuniones
públicas por lo menos una vez al mes y se podrán solicitar más reuniones a petición de su
presidente o de cualquiera de los miembros del Consejo. En las reuniones se tratarán
problemas actuales de la rendición de cuentas y relacionadas con el desempeño de los OFS.
Este Consejo Ciudadano, también deberá instalarse en cada una de las entidades federativas.
 Comentario final

La rendición de cuentas y la fiscalización de los recursos públicos son distintivos de las democracias
modernas y forman parte de la reforma del Estado.
La fiscalización que realizan las entidades federativas es de gran relevancia para lograr una efectiva
rendición de cuentas en México. Una reforma política para el fortalecimiento del federalismo debe contemplar el
impulso de una reforma financiera, jurídica, estructural y operativa de la mayoría de los OFS de la República
Mexicana. Asimismo, la consolidación de la democracia en cada uno de las entidades federativas
fortalecerá una auténtica división de poderes, se reflejará en la pluralidad de los Congresos estatales e
impulsará la rendición de cuentas y una efectiva fiscalización al avanzar en la imparcialidad, objetividad y
autonomía de los OFS locales.
Los servidores públicos deben entender y aceptar que tienen la obligación de rendir cuentas a la
sociedad porque manejan recursos públicos. Deben cambiar la forma de ver su labor y orientarla hacia el
concepto de responsabilidad buscando la eficiencia, la eficacia y la austeridad en el desem- peño de su
actividad, todo ello dentro de un marco de ética pública y de legalidad en sus acciones. Es necesario avaluar
el desempeño de todos los servidores y empleados de la Administración Pública, crear conciencia de un
buen gobierno y arraigar la cultura de la rendición de cuentas.
Una nueva cultura de rendición de cuentas precisa aceptar que manejar recursos públicos lleva
implícita, por una parte, la obligación de informar a la ciudadanía, con veracidad y oportunidad, sobre el
cumplimiento de programas y la utilización de los recursos públicos a los que tiene acceso el go- bernante.
Por otra parte, conlleva la responsabilidad administrativa o penal en la que puede incurrir el servidor
público al hacer uso indebido de los recursos de la sociedad.
La honestidad y transparencia en el uso de los recursos públicos debe ser un valor prioritario de la
sociedad en general y del servidor público en lo particular. En tanto esto no se alcance, en tanto prevalezca
la cultura de la norendición de cuentas, todos los mecanismos de control, supervisión y fiscalización serán
insuficientes.
La integración del Consejo Nacional de Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior, en el marco
constitucional requerido y con una participación ciudadana activa, promoverá un desempeño efectivo de los
mecanismos de rendición de cuentas y fiscalización superior en todos los niveles de la Administración
Pública, promoviendo un mejor gobierno, el desarrollo sustentable y una distribución más equitativa de la
riqueza.