Unidad 3

Mecanismos, políticas y dificultades para

la garantía de la SAN y del DHAA
Unidad III: Mecanismo, políticas y dificultades para la garantía de la SAN y del DHAA

Introducción

¿Será posible exigir el DHAA?, ¿Cómo hacerlo? Como hemos visto, la universalidad de los
derechos humanos ha sido establecida en varios pactos y tratados internacionales, y nacionales
de varios países. Sin embargo, un derecho humano sólo se puede efectuar cuando se pone en
práctica el principio de que para cada derecho corresponde una obligación del Estado y
responsabilidades de los diferentes actores sociales para su cumplimiento. Así, por un lado están
los titulares de derechos, y el otro, los portadores de obligaciones.

Mecanismos de exigibilidad: conceptos y principios generales

La obligación de garantizar la realización de los derechos humanos es siempre del Estado. Cabe a
él cumplir las normas que fueran ratificadas, garantizando el respeto, protección, promoción y
provisión de estos derechos. Por otro lado, todos los miembros de la sociedad, como los
individuos, las comunidades locales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de la
sociedad civil, el sector privado, tienen responsabilidades para la realización de estos derechos.

Cuando los derechos no están siendo cumplidos, sea por omisión o por alguna acción del Estado,
es necesario que existan mecanismos para exigir y garantizar que esta violación sea corregida.
Por eso, es fundamental que sean creados y fortalecidos mecanismos de exigibilidad, a través de
la creación y fortalecimiento de instrumentos e instituciones que puedan responder a estas
acciones de obligatoriedad del Estado, o sea, líneas de reclamo entre la sociedad y los órganos
competentes. Al mismo tiempo, es importante que además de poder reclamar, la sociedad civil
sea atendida, respetada y protegida en estas acciones.

Así, exigibilidad es la posibilidad de exigir el respeto, la protección, la promoción y la provisión de

derechos ante las instancias públicas competentes (administrativas, políticas o judiciales) para
evitar violaciones a esos derechos o repararlas. También se incluye ahí, además del derecho a
reclamar, el derecho a tener una respuesta y acción en tiempo suficiente para reparar el
incumplimiento por parte del Gobierno (BURITY et al., 2010)

La exigibilidad del DHAA

El DHAA, al igual que cualquier otro derecho humano, también impone tres tipos o niveles de
obligaciones a los Estados Partes: las obligaciones de respetar, proteger y realizar. Así, también
deben existir mecanismos de exigibilidad para que la sociedad exija su cumplimiento efectivo.

Los mecanismos de exigibilidad del DHAA en Brasil

En Brasil, uno de los instrumentos que ha contribuido a la exigibilidad del DHAA es la Ley
Orgánica de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional –
LOSAN) , aprobada en 2006, la cual crea el Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(SISAN).  La  Ley  establece  que  “es deber del poder público respetar, proteger, promover, proveer,
informar, monitorear, fiscalizar y evaluar la realización del derecho humano a una alimentación
adecuada, así como garantizar los mecanismos para su exigibilidad.”
Estos mecanismos deben estar disponibles, local y/o nacionalmente, en todas las instancias y
esferas de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judiciario, así como a nivel internacional.

Los distintos mecanismos de exigibilidad del DHAA existentes en Brasil son agrupados, según la
Associación Brasileña por la Nutrición y Derechos Humanos (Associação Brasileira pela Nutrição
e Direitos Humanos - ABRANDH) en cuatro dimensiones, destacada a seguir:

Exigibilidad administrativa: Es la posibilidad de exigir, junto a los organismos públicos

directamente responsables por la garantía del DHAA, que son los que están en contacto
permanente con la población y ejecutan las decisiones de las agencias y agentes políticos.
Ejemplos de estos organismos son: puestos de salud, escuelas, oficinas de bienestar social, etc.
Estos espacios deben estar preparados para recibir las demandas relativas a la prevención,
corrección o reparación de las amenazas o violaciones del DHAA.

En el caso de haber violación del DHAA en la escuela, por ejemplo, el alumno, su padre o
responsable puede presentar denuncia en la propia escuela, que tendrá la obligación de recibirla,
investigarla y resolver el problema o reparar la violación.

Exigibilidad política: Es la posibilidad de exigir el respeto, la protección, promoción y provisión

de los derechos junto a los órganos de gestión de programas y políticas públicas (Poder
Ejecutivo); junto a los organismos de gestión compartida responsables por la proposición y
fiscalización de las políticas y programas públicos (Consejos de Políticas Públicas); junto a los
Consejos de Derechos Humanos; o junto a los representantes del Poder Legislativo.

En el caso de la violación del DHAA en la escuela, se podría presentar la denuncia también al

Consejo de Alimentación Escolar (CAE), al Consejo de Seguridad Alimentaria y Nutricional y/o a la
Secretaría de Educación.

La exigibilidad cuasi-judicial: Es la posibilidad de exigir la realización de los derechos ante los

órganos que no forman parte del poder judicial, pero que en última instancia, pueden accionar la
Justicia para la garantía de los derechos. En Brasil es el caso, por ejemplo, del Ministerio Público
que, antes de exigir derechos ante el poder judicial, puede utilizar las herramientas
cuasi-judiciales, para investigar violaciones de los derechos y hacer que los funcionarios públicos
ajusten sus acciones a las normas que otorgan derechos humanos. Ejemplos de estos
instrumentos son el Termino de Ajuste de Conducta y la investigación civil.

Exigibilidad Judicial: Es la posibilidad de exigir el respeto, la protección, promoción y el

suministro de derechos por parte del Poder Judicial. En Brasil, la recaudación de derechos junto al
Judiciario puede ser realizada por diferentes instrumentos formales, tales como la acción civil
pública, las acciones populares, etc.

Si el poder judiciario no logra resolver las situaciones de violación del DHAA, así como de otros
derechos humanos, se puede recorrer a los Sistemas Internacionales de Protección de los
Derechos Humanos.
 EXPERIENCIA DE BRASIL

En 2005 fue creada la Comisión Especial de Seguimiento de Violaciones del DHAA. Su función
consiste en acompañar las acciones u omisiones del Estado o de otras entidades de la
administración directa o indirecta que interfieren en el cumplimento del DHAA. Algunas de las
acciones realizadas fueron:

- Programa Nacional de Alimentación Escolar: análisis del impacto de la suspensión de la

transferencia de recursos del Gobierno Federal para los estados y municipios
- Pueblos indígenas: ha acompañado a la severa situación de violación del DHAA de algunos
pueblos indígenas del país
- Infraestructura: ha desarrollado una metodología de procedimientos de investigación de
denuncias de violaciones del DHAA
- Pueblos afro-descendientes (Quilombolas): Realizó visita de campopara averiguar las
denuncias de violaciones referentes a las familias de algunas localidades.

Quilombola es la designación común para los esclavos refugiados en algunas

localidades específicas, o los descendientes de los esclavos negros cuyos
antepasados en el periodo de esclavitud huyeron de las plantaciones de caña de azúcar
y pequeñas explotaciones, donde realizaban diversos trabajos de baja categoría, para
formar pequeños pueblos.

Más de dos mil comunidades quilombolas en todo el territorio brasileño siguen vivas y
acutantes, luchando por el derecho de propiedad de la tierra consagrada por la
Constitución desde el 1988.

Experiencias de otros países

Muchos países de la región de ALC han venido fortaleciendo sus políticas de SAN y aprobando
importantes marcos legales, lo que contribuye grandemente a la exigibilidad del DHAA. En
Guatemala, por ejemplo, en 2005 se aprobó la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional (SINASAN). En Nicaragua, en 2009, se aprobó la Ley de Soberanía y Seguridad
Alimentaria y Nutricional. Y Venezuela aprobó, en 2008, su Ley Orgánica de Seguridad y
Soberanía Agroalimentaria.

De manera general, todas las leyes crean mecanismos de participación que permiten a las
organizaciones de la sociedad civil mantener los debates en curso con los gobiernos sobre lo que
debe hacerse para resolver el hambre y la desnutrición. Estas leyes también prevén una mejor
coordinación entre los diferentes ministerios en la búsqueda de una estrategia coordinada para la
realización del DHAA.

Principales políticas adoptadas para garantizar la SAN y el DHAA

A través de este Modulo I, hemos venido comprendiendo las dimensiones de la SAN y el DHAA,.
Ahora veremos los programas, proyectos e iniciativas concretas que han venido estableciéndose
en la región de ALC, haciendo un breve recuento de todas ellas, a continuación:
 Transferencia condicionada: impactos y desafíos.

El hambre es la dimensión extrema de los desequilibrios estructurales de los países, y así debería
ser entendida para ser enfrentada eficazmente. Para ello, es esencial tener presente la exclusión
que padece una parte importante de la población más pobre que no tiene posibilidad de acceder a
recursos o a los servicios más básicos que les permitan alimentarse adecuadamente.

Esta población está constituida por familias que sobreviven con ingresos obtenidos en condiciones
laborales precarias como trabajadores asalariados, o bien personas excluidas que no cuentan con
los medios que les permita garantizar una alimentación digna, tanto en el medio rural como en el
urbano.

Los gobiernos de los países en desarrollo deben facilitar las condiciones que permitan que las
poblaciones más marginadas cuenten al menos con los recursos mínimos para la adquisición de
alimentos suficientes, y promover el establecimiento de redes o programas de protección social
alimentaria para aquellos/as que no tienen opciones para un acceso digno a los alimentos.

La articulación de la SAN a la política social mediante la creación de redes sociales consiste

fundamentalmente en el establecimiento de una serie de mecanismos, algunos de emergencia y
otros permanentes, para que la población más vulnerable pueda tener acceso a alimentos más
baratos o incluso gratuitos. Se puede afirmar que aquellos países que han puesto en marcha
redes dirigidas hacia la inclusión de los más vulnerables han tenido importantes progresos en la
reducción de la población en inseguridad alimentaria, por lo que este tipo de redes constituyen
acciones esenciales en los programas de SAN.

Algunas de estas experiencias se han dado a través de los programas de transferencia de efectivo
condicionado para la compra de alimentos, cuya implementación está ligada a una serie de
condicionantes que se exigen a las poblaciones más vulnerables, relacionadas con el
cumplimiento de requisitos relativos a la salud y la educación de las familias implicadas. Estas
experiencias se han puesto en marcha con relativo éxito con miras a promover la autonomía y la
no dependencia de los beneficiarios.
 Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre 2025

La Iniciativa América Latina y el Caribe sin ¿Qué es la FAO?: Desde que nació el
Hambre 2025 (ALCSH) fue lanzada por los 16 de octubre de 1945, la misión de la
Gobiernos de Guatemala y Brasil durante la FAO, consiste en trabajar para
Cumbre Latinoamericana sobre Hambre Crónica garantizar que todas las personas del
celebrada en Guatemala en septiembre de 2005, mundo tengan suficientes alimentos para
para promover y poner en práctica políticas su consumo personal. Además, trabaja
públicas dirigidas a erradicar el hambre en la para garantizar la inocuidad de los
región, a partir de un trabajo conjunto entre los alimentos, y para que todos tengan una
gobiernos, la sociedad civil y el sector privado. La alimentación equilibrada que ofrezca una
Iniciativa cuenta con el apoyo de los Jefes de nutrición correcta. Se esfuerza para que
Estado de la región y se lleva a cabo por los un día nadie tenga que preocuparse por
propios países, con el apoyo de la FAO. pasar hambre o estar malnutrido. Y para
que no se destruya el medio ambiente
La Iniciativa ALCSH se propone situar el hambre en en las actividades relacionadas con la
las agendas políticas y económicas de los países agricultura y la alimentación.
latinoamericanos, a partir de la consideración de
que la alimentación es un derecho, y desarrollando
marcos jurídicos apropiados. En estos procesos se
deben involucrar todos los actores implicados, sean
públicos o privados, la sociedad civil, medios de
comunicación, organismos internacionales y donantes. Esta Iniciativa pone énfasis en las políticas
públicas estructurales de medio y largo plazo y en la cooperación entre los países de la región
para lograr reducir la desnutrición por debajo del 2.5% en cada uno de los países antes del año
2025.

Como avances destaca la Declaración de Tegucigalpa, firmada en Honduras el 29 de octubre de

2010, donde los firmantes adquieren el compromiso de que para el año 2012 esté aprobada o en
discusión una Ley de Seguridad Alimentaria en cada uno de los países participantes del Foro de
Presidentes de los Poderes Legislativos de Centroamérica y la Cuenca del Caribe (FOPREL).
Además, los representantes de los países que integran el Parlamento de MERCOSUR, reunidos
en Montevideo, el 28 de octubre de 2010, aprobaron la Declaración 19/2010 en la que expresan
su "firme y decidido apoyo a la Iniciativa América Latina y el Caribe sin Hambre", y se
comprometen a impulsar "las Políticas Públicas y las leyes necesarias para que el derecho a la
alimentación se constituya en un Derecho Humano de todos los ciudadanos de nuestra Unión
Regional". Para saber más sobre esta Declaración, ver en:
http://www.parlamentodelmercosur.org/innovaportal/file/5335/1/DECL.%2019%202010-
America%20Latina%20y%20el%20Caribe%20sin%20hambre.pdf
Experiencia exitosas en SAN en ALC.

1. La Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria (Bolivia): Basada en el Nuevo

Modelo Nacional Productivo Rural, orientada a potenciar el conjunto de las
capacidades productivas de los territorios rurales y la transformación de los sistemas
productivos de los actores rurales, apoyándoles a consolidar sistemas productivos y
alimentarios más eficientes, diversificados y tecnificados, ecológicamente sustentables
y socialmente responsables, la política de Soberanía y Seguridad Alimentaria de
Bolivia fue aprobada en Junio de 2008 como una resolución del Ministerio de
Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. Ver más en:
http://bolivia.nutrinet.org/areas-tematicas/materno-infantil/introduccion/estrategias/253-
politica-de-seguridad-y-soberania-alimentaria-bolivia

2. El Programa Bogotá Sin Hambre (Colombia): El Programa Bogotá sin Hambre se

inició en 2004, promovido por la alcaldía en su plan de desarrollo 2004-2008. Surge
para superar la exclusión en la que se encuentra más del 17% de la población
bogotana, que no accede a más de una comida al día o que consume una comida en
malas condiciones. Los objetivos planteados de este Programa que corresponden con
los tres componentes de trabajo son: (1) Abastecimiento: propiciar las
transformaciones culturales, operacionales y normativas para la eficiencia del
abastecimiento de alimentos de la ciudad para asegurar la alimentación a precios
justos; (2) Alimentación y nutrición: cobertura de 625.000 personas con apoyo
alimentario y nutricional diario, disminución de 30% en los índices de desnutrición de
los beneficiarios, y orientar, formar y capacitar en nutrición y en hábitos de vida
saludables a 125.000 personas. (3) Responsabilidad social: posicionar en Bogotá una
cultura de responsabilidad social vinculando a la ciudadanía en la solución de la
problemática social del hambre y la pobreza. Ver más en: www.alimentabogota.gov.co

3. Programa Nacional de Alimentación Complementaria - PNAC (Chile): El programa

de alimentación complementaria cumple con el propósito de aminorar brechas
nutricionales, lograr expresión del potencial genético, cubrir brechas económicas,
fomentar adherencia a las acciones de salud; adaptándose a los cambios
epidemiológicos de nuestra población. Ver más en:
http://www.redsalud.gov.cl/portal/url/item/62d2791915a793bae04001011f014998.pdf

4. Programa Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Desarrollo de la

Agricultura Familiar (Paraguay). El Programa encara la mitigación de la situación de
la desigualdad y exclusión social que afecta a las pequeñas unidades de la agricultura
familiar (AF), principalmente en el campo del acceso a los conocimientos y medios
técnicos y comerciales indispensables para el ejercicio de la producción competitiva y
sustentable. Ver más en:
http://www.presidencia.gov.py/gabinetesocial/?p=411

5. Hambre Cero de Brasil: El Hambre Cero (“Fome   Zero”) es una estrategia del
Gobierno Federal para asegurar el DHAA, priorizando a las personas con dificultad de
acceso a los alimentos. Como tal, es parte de las políticas de promoción de la SAN
del país, contribuyendo a la erradicación de la pobreza extrema, la inclusión social y la
conquista de la ciudadanía por la población más vulnerable al hambre.
Lanzado oficialmente como un programa en el año 2003, es fruto de movilizaciones sociales por la
SAN en las que participaron organizaciones de la sociedad civil, gobiernos locales y expertos, que
se llevaron a cabo en Brasil durante más de dos décadas. El programa fue transformándose
gradualmente en la Estrategia Hambre Cero que agrupa un conjunto de acciones diversas
ejecutadas por varios ministerios.
La idea de esta estrategia es que todas las personas deben tener acceso diario y de forma
digna a alimentos, incluso al agua, en cantidad y calidad suficientes para atender las
necesidades nutricionales básicas y el mantenimiento de la salud. La garantía de este
derecho es una condición para que se alcance la ciudadanía y para que una nación pueda
considerarse civilizada.

Su gran logro es funcionar a través de acciones coordinadas y estructuradas, integrando distintos

ministerios, gobiernos departamentales y municipales, organizaciones de la sociedad civil, de la
agricultura familiar y de la red de entidades socio-asistenciales, para garantizar el DHAA a las
personas con acceso limitado a los alimentos y, al mismo tiempo, promover la inclusión social en
las zonas rurales, a través del fortalecimiento de la AF.

Los principios del Hambre Cero se basan

en:
•   La   equidad,   en   la   superación   de   las
•  La  transversalidad  /  intersectorialidad  de   desigualdades en términos económicos,
acciones estatales en los tres ámbitos de sociales, de género y raza;
gobierno.
•   La   convergencia   de   las   acciones   del  
•  La  asociación  del  Estado  con  la  sociedad   gobierno, articulando presupuesto y gestión;
para el desarrollo de acciones conjuntas;
•  La  articulación  de  acciones estructuradoras
y medidas de emergencia.

Una característica especialmente interesante de este programa es la combinación de acciones

urgentes con el reconocimiento de que las causas fundamentales del hambre son estructurales, y
por lo tanto requieren reformas de fondo como reformas agrarias y el apoyo a la AF, lo que refleja
la solidaridad de la sociedad hacia los más excluidos. Por otro lado, dado que los cambios
estructurales necesitan tiempo suficiente (años) para generar resultados, se necesitan políticas
asistenciales y de emergencia que reduzcan el hambre a corto plazo, como los programas de
Transferencia de Efectivo Condicionada. Se utiliza, por lo tanto el enfoque de doble vía que se
menciona anteriormente
El Hambre Cero está fundamentado en cuatro ejes principales, como mostrado en el esquema
siguiente:

Cada uno de estos ejes es constituido de distintos programas. Para saber más, ver
http://www.fomezero.gov.br/

La alimentación escolar  está  incluida  en  el  eje  “Acceso  a  la  Alimentación”  y  es  representada por el
Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE), que será abordado detalladamente en el
Módulo II.

Algunos avances y dificultades para la garantía de la SAN y del DHAA en ALC

Avances
Varios de los países de la región han avanzado en los temas de SAN y del DHAA en los últimos
años, especialmente con respeto al desarrollo de los marcos legales. A seguir hacemos una breve
descripción de algunas experiencias.

De manera general, los ordenamientos jurídicos nacionales han adoptado o incorporado de una u
otra manera las normas internacionales mencionadas sobre el derecho a la alimentación, en la
medida en que han ratificado el PIDESC o instrumentos internacionales y regionales afines.
En otros países ya se han adoptado leyes sobre el derecho a la alimentación y en aquellos en los
cuales no hay una ley específica, existen leyes sectoriales como las de reforma agraria, de
ordenamiento territorial, sobre pesca, de protección a consumidores, de protección a la infancia,
entre otras, que regulan diversos aspectos del derecho a la alimentación, y que pueden y deben
ser consideradas cuando se demanden casos de violaciones del derecho a la alimentación.
 Dificultades

Como hemos visto a lo largo de este Módulo I, la SAN, a través de la concretización en el DHAA, ,
en diferentes niveles, como en el nivel jurídico, el de políticas públicas, el de movilización, control
y acción social, presentan grandes desafíos en la región de ALC..

Es inadmisible que a pesar que ha existido una leve mejoría en los indicadores de subnutrición a
nivel del mundo y la región de ALC, haya 58 millones de latinoamericanos y caribeños sin tener
que comer diariamente, a lo que SOFI 2010 denomina: “inseguridad alimentaria en crisis
prolongadas”.

Como algunas de las dificultades para nuestra región, según Rosa et al (2004) tenemos:

Desigualdades sociales, concentración de tierra y de renta. Los países de América

Latina presentan un escandaloso cuadro de concentración de renta y de tierra, y son
extremamente marcados por desigualdades e injusticias sociales. Algunos países como
Cuba y Costa Rica se alejan de este patrón.

Condiciones de vida desfavorables (salud, agua, vivienda adecuada, higiene,

educación alimentaría). Como consecuencia de esa desigualdad, gran parte de la
población de la región vive en condiciones precarias y sin acceso a servicios públicos de
calidad como: salud, agua, educación, vivienda adecuada, agua potable, energía eléctrica
y otros servicios.

Poco conocimiento y tímida incorporación de los derechos humanos por los

gobiernos: A pesar de los Pactos Internacionales y de las normas internas de cada país,
los gobiernos presentan gran dificultad de trabajar con el concepto e incorporar la noción
de derechos humanos.

Insuficiente integralidad de las políticas de SAN: Los Estados deben de conseguir

políticas integradoras de SAN que contemplen el derecho humano a la alimentación y
ayuden a superar los problemas existentes. Se hace necesario establecer mecanismos
que favorezcan la interdisciplinariedad y la integración de las diversas políticas públicas
sociales, ya que bajo el concepto de los derechos humanos, ellas son interdependientes y
no se realizan aisladamente.

Pocos mecanismos eficaces de control social de las políticas relativas a los

derechos humanos. Es evidente la necesidad de crear e implementar mecanismos de
control social, con amplia participación de la sociedad civil en la elaboración, ejecución y
control de políticas públicas que aseguran la efectivación del derecho humano a la
alimentación.

Fragilidad de los instrumentos de protección de los derechos humanos: Además de

ser poco conocidos por la población, ni siempre los instrumentos de protección de
derechos son eficaces. Si apenas una pequeña porción de la población conoce los
instrumentos a los cuales puede recurrir para hacer valer sus derechos, es casi natural que
estos instrumentos legales sean poco accionados.