La educación en la Argentina – Una historia en 12 lecciones

(Nicolás Arata y Marcelo Mariño, 2013)

LECCIÓN 7 – La organización del sistema educativo: un mapa de la cuestión.

La organización legal del sistema educativo argentino se dio entre dos grandes acontecimientos históricos: la
Batalla de Caseros (1853) y la conmemoración del Centenario de la Independencia (1910). Durante ese
período se conjugaron condiciones políticas e institucionales que permitieron el surgimiento del Estado
nacional.
En este período se produjo una multiplicidad de nociones, imágenes y sentidos sobre las características que
debía asumir la educación formal en la Argentina. A partir de 1853. tuvo lugar un conjunto de debates sobre
las características y funciones que tenían que adoptar la instrucción primaria, la educación media y la
universitaria; 1910 constituyó, en cambio, un momento de balance y reformulación de los objetivos
educacionales fijados por la generación del ’80, así como de los medios y las estrategias para llevarlos a
cabo.
En esta etapa el Estado se perfiló como uno de los principales promotores de la instrucción pública. La
sanción de leyes educativas, el establecimiento de instituciones para la formación docente y la creación del
Consejo Nacional de Educación, entre otros, expresan esa voluntad.
En esta lección repasaremos las principales acciones educativas desplegadas por el Estado y reconstruiremos
el clima de ideas pedagógicas, los proyectos y las controversias que caracterizaron un tramo fundamental de
la historia política del sistema educativo. Uno de nuestros hilos conductores será el abordaje de los hitos y
procesos que incidieron en la organización legal del sistema educativo.

Raíces legales
Tres últimas décadas del s. XIX  diferentes instancias y procesos relativos a la organización del sistema
educativo, que deben entenderse como etapas sucesivas y no progresivas, como momentos singulares en
los cuales, desde un registro específico –el legal–, se cristalizó una articulación entre el pasado, el presente y
el futuro en torno a las características que debía reunir la legislación escolar.
Entre 1875 y 1905 se bases legales que regularon la educación pública argentina hasta la primera mitad del
siglo XX. La ley 888 de educación común de la Provincia de Buenos Aires (1875), la ley 1420 de educación
común de la Capital y los Territorios Nacionales (1884) y la ley 4874 ("Ley Láinez", 1905) constituyeron, junto
a la Jey 1597 (“Ley Avellaneda”, 1886) los principales hitos legislativos a partir de los cuales se configuró el
sistema educativo argentino.
Dichas leyes se apoyaban en una red normativa anterior, que regulaba distintos aspectos de la educación
escolar. En algunas jurisdicciones provinciales ya existía un corpus legal que remitía a distintas modalidades
de gobierno y tradiciones pedagógicas. Estos marcos legales expresaban concepciones pedagógicas y
modalidades organizativas divergentes, cuya articulación en un corpus legal único no resultaría sencilla.
A estos antecedentes, se suma el hito que significó la sanción de la Constitución Nacional de 1853. La Carta
Magna definió y reguló la potestad de las autoridades nacionales y jurisdiccionales en materia educativa.
El artículo 14 estableció la libertad de enseñanza y el derecho a la educación. El artículo 5 estatuyó la
obligación de las provincias de garantizar la educación primaria. El artículo 67 –inciso 16– dispuso que el
Congreso podía “proveer lo conducente al progreso de la Ilustración, dictando planes de instrucción general
y universitaria”. La ley de educación común de la provincia de Buenos Aires impulsada por Sarmiento en
1875 ya contemplaba la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza primaria.
Estos antecedentes le otorgaron a la organización del sistema educativo una impronta federal, en la que
cada provincia se daba a sí misma una organización legal propia. En ese contexto, el gobernador de
Corrientes, Juan Pujol, presentó una Ley de Instrucción Primaria, la primera legislación educativa general
sancionada en el país. El plan estableció una Escuela Normal en la capital correntina, donde formar
preceptores y educadores para nutrir las escuelas departamentales; sancionaba la gratuidad y obligatoriedad
de la instrucción primaria; establecía la exclusiva competencia del Estado para proporcionarla y ordenaba la
creación de una escuela elemental de varones y una de mujeres en cada uno de los departamentos de la
provincia. En la provincia de Santa Fe, se sancionó la Ley Orgánica de Educación Común, durante el
gobierno de Servando Bayo. La provincia de Buenos Aires hizo lo propio en 1875, bajo el impulso del
recientemente designado director general de Escuelas, Domingo F. Sarmiento.
No obstante, si bien los representantes de la mayoría de las provincias acordaban en establecer regulaciones
adecuadas, los recursos materiales y simbólicos disponibles en cada jurisdicción destinados a la educación
variaron notablemente, conformando un escenario escolar nacional atravesado por fuertes contrastes.
En 1880 se federalizó la ciudad de Buenos Aires, transformándose en la Capital Federal. Bajo su
competencia quedaron todas las escuelas porteñas, así como las emplazadas en los territorios nacionales del
Chaco, Misiones, el territorio de los Andes y la Patagonia. Ante la ausencia de una ley que regulase las
escuelas ubicadas dentro de la jurisdicción nacional, el 28 de enero de 1881, un decreto presidencial de
Roca fundó el Consejo Nacional de Educación (Sarmiento fue designado superintendente general).
El 2 de diciembre de ese mismo año, a través de otro decreto, se convocó a un Congreso Pedagógico para
que elaborase un anteproyecto de ley de educación que remediara el vacío legal. En la ley 1420 de
educación común, culminación de ese proceso, se recuperaron numerosos aspectos de los reglamentos y
antecedentes legales previos, al tiempo que se promovieron otros, inéditos.
¿Quiénes participaron de las discusiones? ¿Cuáles fueron los temas que se debatieron? ¿Cuál fue la posición
que resultó triunfante? Manuel H. Solari —representante de la historiografía educativa liberal— dice que la
puesta en vigor de la ley había sido el resultado de "la prolongada acción de Sarmiento que, aunque no
intervino directamente en su sanción, la hizo posible con sus años de lucha contra las fuerzas negativas de la
anarquía y del caudillismo" (le atribuye a Sarmiento todos los logros, es una lectura del proceso de sanción
de la ley acotada y cargada de prejuicios). En sentido contrario, Rubén Cucuzza es indispensable mirar la
totalidad del proceso, incorporando al análisis, por un lado, los argumentos y los sujetos que intervinieron
en las controversias que tuvieron lugar dentro y fuera del Congreso— través de la prensa escrita, por
ejemplo— y, por el otro, las experiencias educativas internacionales que fueron tomadas como modelos de
referencia.
En cuanto al contexto internacional es indispensable mencionar que, durante el siglo XIX, los países
europeos elaboraron nuevos marcos legales con el objetivo de organizar sus sistemas educativos. El
modelo escolar implementado en Prusia a partir de 1806 por el ministro Humboldt, confiando la
organización escolar a las autoridades estatales locales, sirvió de modelo para otras naciones (por tener los
índices de escolarización más altos de Europa). El ministro francés Guizot sancionó en 1833 una ley de
educación que les otorgaba a los municipios amplias facultades para crear escuelas y designar a sus
maestros. En España, la ley de Instrucción Pública de 1857, impulsada por el ministro Claudio Moyano
Samaniego, estableció la gratuidad, centralización y secularización de la enseñanza primaria. En 1870,
Inglaterra implemento en sus escuelas la gratuidad de la enseñanza a través de la sanción de la ley de
educación elemental. En esos y en otros países, la tendencia general consistía en garantizar la instrucción
primaria obligatoria y gratuita, a través de diferentes modelos de gestión estatal, más o menos
descentralizados, según el caso.
Estas medidas intensificaron la escolarización de las sociedades, a partir de la cual el perfil de la escuela
comenzó a presentar contornos mucho más definidos. La forma escolar como institución cobró tal
legitimidad en las naciones que, según Pablo Pineau “… la escuela se convirtió en un innegable símbolo de
los tiempos, en una metáfora del progreso, en una de las mayores construcciones de la modernidad”. El
carácter universal del modelo escolar no impidió, por otra parte, que en cada país o región las escuelas
presentaran marcas propias y aspectos particulares, como expresión de sus tradiciones culturales y
pedagógicas específicas.
Debates político-pedagógicos mantenidos desde fines del siglo XIX  dos grandes tendencias políticas:
liberal y conservadora.
Es dificultoso intentar definir al pensamiento político conservador. Más bien se pueden identificar una serie
de actitudes y reacciones de tipo conservador. Por ejemplo; la posibilidad de que se produzcan cambios en
las estructuras de una sociedad es percibida por sus miembros con distinta intensidad según la posición
social que detente cada uno. Para los sectores sociales cuyos intereses están indisolublemente ligados a las
estructuras tradicionales de la sociedad y a sus fundamentos, la posibilidad de cambio será percibida como
una amenaza. Por lo tanto, encarnan las posiciones conservadoras los sectores que se auto-perciben, según
advierte José Luis Romero, como "aquellos a quienes los ata una consustanciada tradición, importantes
intereses económicos, un modo congénito de vida, vigorosos prejuicios y, sobre todo, la convicción
profunda de ser herederos históricos y mandatarios de quienes establecieron [...] las estructuras
originarias de la sociedad" cuando estas últimas son puestas en cuestión.
En la tradición liberal, confluyen dos grandes tendencias: una ligada a los intereses de la oligarquía,
marcada por las dificultades para incorporarse a la democracia de masas y promover un modelo social
inclusivo, y una tradición democrático-liberal, capaz de convertirse en interlocutora del arco de las fuerzas
progresistas. Un aspecto central del liberalismo latinoamericano fue la centralidad otorgada al Estado como
instrumento para introducir reformas en la sociedad. El liberalismo reformista es el que mejor representa a
la posición liberal, y sostenía que los cambios podían promoverse a través de la legislación social,
adjudicándole al Estado un rol articulador "como cemento de todas nuestras relaciones sociales".
En el plano educativo, liberales y conservadores expresaban concepciones divergentes sobre aspectos
centrales de la organización educativa, por ejemplo, si el Estado debía asumir un rol principal o subsidiario
en materia educativa o si debían enseñarse contenidos religiosos en las escuelas públicas.
De los debates previos a la sanción de la ley 1420, que incluyeron las referencias a las tendencias educativas
impulsadas por otros países y los argumentos político-pedagógicos expuestos por liberales y conservadores,
resultó una articulación de argumentos que le dio a la ley un carácter específico. Por nuestra parte,
sostenemos que el proceso que derivó en la ley de educación común fue el resultado de los intercambios y
negociaciones entre los diferentes sectores que participaron de los debates, de las relecturas de los
modelos educativos internacionales a la luz de las necesidades locales, de las adecuaciones y los quiebres
con los reglamentos y las leyes educativas preexistentes.

El Congreso Pedagógico de 1882

La convocatoria al Congreso Pedagógico se desarrolló en el marco del fortalecimiento del modelo
socioeconómico agro-exportador. Durante la década del '80, se consolidó el armado institucional, jurídico y
administrativo del Estado nacional, la incorporación económica de la Argentina en el mercado internacional
y los sectores oligárquicos experimentaron altos niveles de prosperidad. En el plano político  Roca
(referente del Partido Autonomista Nacional –PAN–, y de la Liga de Gobernadores), quien fue presidente
en dos períodos (1880-1886 y 1898-1904).
Gobierno del PAN  expansión y el desarrollo del modelo agro-exportador a través de tres políticas:
1) promoción y apertura del país a la inmigración masiva, 2) difusión de la instrucción pública y 3)
construcción de una extensa red ferroviaria que desembocaba en la “ciudad puerto”. Estas medidas fueron
acompañadas por una campaña militar que buscaba consolidad el control territorial de la Patagonia y el
Chaco, mediante el exterminio de los pueblos originarios  la “Conquista del Desierto”, comandada por el
propio Roca entre 1878 y 1880, con el objetivo de aniquilar todo rastro de las culturas originarias. Las
medidas políticas, económicas y militares impulsadas por el gobierno de Roca buscaban consolidar un poder
estatal fuerte y centralizado y generar las condiciones para la inserción definitiva de la Argentina en el
esquema capitalista mundial.
La elite que conformó la generación del ’80 construyó nuevos sentidos sobre el proceso civilizatorio que
ellos mismos impulsaban. Lemas  enfrentamiento entre “civilización y barbarie”; “gobernar es poblar”,
convocatoria de inmigrantes del otro lado del océano; “orden y progreso”, anhelo de las clases dirigentes
por insertar a la Argentina en el concierto de las naciones modernas.
Para formar parte de los países modernos resultaba indispensable contar con leyes que incorporaran las
innovaciones y los adelantos de la época. En ese sentido, la sanción de una ley de educación a tono con los
avances y desarrollos educativos contemporáneos constituía un objetivo prioritario del gobierno. En 1881,
Roca fundó el Consejo Nacional de Educación, asignándole dos funciones: crear y supervisar las escuelas de
la Capital y los territorios nacionales y, en simultáneo, convocar a un Congreso Pedagógico que discutiese y
elaborase un anteproyecto de ley de educación común que las regulase.
El Consejo Nacional de Educación se encontraba en funciones desde su fundación, en 1881. Ese mismo año
comenzó a editarse el Monitor de la Educación Común, publicación educativa oficial que circuló hasta 1976
y cuyos principales objetivos consistían en difundir las resoluciones tomadas por el Consejo y contribuir a
la formación docente a través de artículos elaborados por pedagogos y maestros, nacionales y extranjeros.
Según Roberto Marengo, en la acción del Consejo pueden distinguirse tres momentos.
- Momento de estructuración: entre 1884 y 1899 fueron cobrando forma los distintos órganos de gobierno
que componían el Consejo. Se pusieron en función las modalidades del sistema. Cambios en las tareas de
inspección, en el nivel de enseñanza y en el control de la asistencia de los niños. Actualización docente a
través de la reglamentación de Conferencias Pedagógicas. Designación de comisiones para la selección de
los libros de texto que serían distribuidos gratuitamente. En 1888 comenzó a funcionar el Cuerpo Médico
Escolar. La gestión en estos años estuvo a cargo de Benjamín Zorrilla y de José María Gutiérrez.
- Momento de expansión: entre 1899 y 1908 se procuró que toda la población contara con posibilidades de
acceder al sistema educativo, fomentando los emprendimientos educativos de la sociedad y permitiendo
que los vecinos se encontraran en los establecimientos educativos, aunque sin ceder funciones (control de
fondos o elección de los maestros). En esta etapa el Consejo fue presidido por José María Gutiérrez y Poncio
Vivanco.
- Momento de consolidación: entre 1908 y 1916, cuando creció enormemente su sistema administrativo
(fuertes críticas de parte de pedagogos que cuestionaban la burocratización del sistema). Se creó la
modalidad de educación para niños especiales (“niños débiles”, más adelante explica), que no estaba
contemplada en la Ley 1420, y el régimen de escuelas nocturnas de adultos; fuerte nacionalización de los
contenidos escolares. Presidencia a cargo de José M. Ramos Mejía y Pedro N. Arata.
En 1882 se realizó el Congreso Pedagógico en el marco de la Exposición Continental de la Industria en la
plaza Lorea de la ciudad de Buenos Aires. El 10 de abril tuvo lugar su inauguración, con el discurso de
apertura a cargo de Onésimo Leguizamón, presidente del Congreso e impulsor de la idea de convocar a un
congreso pedagógico en 1876. Sarmiento fue nombrado presidente honorario, pero renunció a participar
del Congreso porque no estaba conforme con la organización del mismo, aunque sostuvo la defensa de la
educación laica y de la principalidad del Estado en materia educativa.
Las actividades se desarrollaron ante la presencia de numerosos delegados nacionales y extranjeros,
extendiéndose durante 25 días. La presencia de maestras dispuestas a participar activamente de los
debates fue significativa: de los 265 participantes, 105 eran mujeres. Sin embargo, sobre ellas, al igual que
sobre los maestros del interior, recayeron innumerables prejuicios. Según Hugo Biagini, los organizadores
consideraban que el maestro del interior presentaba un “escaso nivel científico” (como que no aportaban
mucho); en cuanto a las mujeres, decían que no estaban “a la altura de los tiempos” y temían que fueran
fácilmente influenciadas “por las posiciones en ciernes”. Durante el transcurso del Congreso, la postura de
las maestras en defensa de la escuela laica evidenció lo contrario.
La agenda de temas fue: 1) el estado de la educación común en el territorio nacional; 2) los medios
prácticos y eficaces de remover los obstáculos que su desarrollo debía sortear; 3) el vínculo con el poder
político y el rol que debía corresponderle en arreglo a la Constitución Nacional; 4) los estudios de legislación
sobre educación vigentes.
Al Congreso asistieron delegados de otros países del mundo (Brasil, Bolivia, Uruguay, Paraguay, Costa Rica,
Estados Unidos y Nicaragua) para intercambiar ideas y experiencias sobre los adelantos pedagógicos
alcanzados en sus respectivos países. Se declaró feriado nacional el día de la apertura del Congreso, para
dimensionar la relevancia de esos debates.
El Congreso Pedagógico fue el escenario de una de las más intensas controversias que recuerde la época:
liberales y conservadores. Las principales discusiones giraron en torno al perfil que debía asumir el Estado
respecto de otros agentes educativos, los contenidos de la enseñanza que se impartiría en las escuelas, los
criterios de idoneidad que debía reunir el maestro, las fuentes de financiamiento y las modalidades y los
contenidos mínimos de enseñanza. Para quienes sostenían que la familia y la Iglesia eran agentes naturales
de la educación, el Estado debía asumir un rol subsidiario.
Los conservadores reivindicaron el papel de la religión en la formación de la identidad nacional. Sus
argumentos estaban basados en la encíclica Quanta cura, difundida por la Iglesia en 1864, a la cual le
adjuntó un índice de los errores del siglo: el Syllabus. (Condenando un montón de cosas, como el
panteísmo, liberalismo, racionalismo, comunismo, la separación de Iglesia-Estado). La encíclica promovió el
integrismo, esto es, una visión de la sociedad donde no podían concebirse ni la moral pública ni el carácter
nacional sin el papel tutelar de la Iglesia, de cuya autoridad terrenal dependía la legitimidad del Estado.
Los liberales sostuvieron que el único modo de garantizar el derecho a la educación era instituir al Estado
como el principal agente educador  criterio de separación de los poderes estatales respecto de los
eclesiales. Para los defensores del modelo liberal y laico, el objetivo de la educación consistía en crear
buenos y leales ciudadanos, respetuosos de las leyes y de la soberanía nacional, dispuestos a contribuir al
progreso del país. El problema de la religión se reducía a un asunto del ámbito privado.
Otro frente de conflicto se abrió en torno a las propuestas de coeducación de los sexos. Los defensores de
la escuela especial (como Marcos Sastre) sostenían que había que establecer dos escuelas primarias: una de
6 a 8 años, de niños por la mañana y de niñas por la tarde, y otra de 8 a 16 años, en la que la separación
entre sexos fuese más rigurosa y donde los maestros que estuvieran al frente del establecimiento fuesen
del mismo sexo que sus alumnos. El uruguayo Jacobo Varela defendió la escuela común presentando
argumentos a favor de la coeducación de los sexos, por las consecuencias morales que se seguirían en la
vida social al levantar "gruesos muros" entre los sexos.
Controversias sobre los métodos de enseñanza  unanimidad en condenar el uso de castigos corporales y
en cuestionar el empleo de premios para estimular el aprendizaje. Uruguayos Carlos Pena y Alfredo
Vázquez Acevedo comunicaron los desarrollos más novedosos en materia didáctica; se centraron en los
modos de enseñar y aprender. Pusieron en cuestión los métodos tradicionales, que se apoyaban
exclusivamente en la memorización y la repetición mecánica. Francisco Berra, pedagogo argentino formado
en Uruguay, expuso un método de enseñanza que tomaba como punto de partida el reconocimiento de los
medios naturales a través de los cuales conoce un niño, elaborando para cada uno de ellos una estrategia
específica: el método intuitivo para conocer los fenómenos simples (un color, un aroma, un sonido): el
comparativo, para establecer relaciones entre unos y otros: el deductivo, para aplicar generalizaciones o
reglas a casos particulares  se trataba de organizar científicamente el problema del aprendizaje y dejar
atrás los modelos de enseñanza intuitivos y desprovistos de "método".
El método de enseñanza fundado sobre criterios científicos requería de un maestro capacitado que lo
desenvolviera. A pesar de que ya existían numerosas escuelas normales en el país, el panorama de la
formación magisterial era sombrío. Paul Groussac advertía sobre la disparidad de quienes ejercían la
docencia. No sólo la formación del magisterio representaba un problema, sino la falta de garantías
laborales y los mecanismos de promoción que ofrecía el Estado. En ese sentido, las críticas y los reclamos de
los maestros y las maestras se hicieron sentir en el Congreso.
La intensidad de los debates sobre el carácter laico o religioso de la enseñanza reapareció con más fuerza
cuando se trataron los contenidos mínimos de la enseñanza. Ante esta nueva crisis, Roca decidió intervenir,
dejando en suspenso esa discusión e indicando que el ámbito más propicio para su tratamiento sería el
Congreso de la Nación. Ante la falta de acuerdo, las comisiones que redactaron el proyecto de ley
manifestaron, en dos textos, los acuerdos y las divergencias que se habían expresado durante el Congreso
Pedagógico.

El debate en el recinto