Un nuevo clima

para el desarrollo
Una familia bengalí busca refugio de las inundaciones.

El financiamiento climático puede proporcionar a los países en

desarrollo los recursos necesarios para la mitigación y la adaptación
Kirk Hamilton y Marianne Fay

E
L CAMBIO climático complica el crecimiento y 400 millones de personas podrían pasar hambre y entre 1.000
desarrollo, y ya está perjudicando a los países en millones y 2.000 millones podrían sufrir escasez de agua.
desarrollo porque crea y exacerba amenazas, quita Los países en desarrollo podrían sufrir un 80% de los daños
recursos a programas de desarrollo y agrava el pro- (gráfico 1). Un calentamiento de 2°C provocaría pérdidas
blema de la pobreza. mínimas en los países de ingreso alto y una pérdida media de
Si bien emitieron solo un tercio de los gases de efecto inver- 1% del producto interno bruto (PIB) a escala mundial, pero
nadero (GEI) presentes en la atmósfera, los países en desarro- podría reducir de forma permanente el ingreso per cápita
Hamilton, 11/10/09
llo ahora producen más de la mitad de las emisiones anuales Proof de África y Asia meridional en 4%–5%. La causa prin-
anual
mundiales, y esa proporción está en rápido aumento. Para rea- cipal sería el impacto del cambio climático en la agricultura,
lizar las expansiones masivas en energía, transporte, sistemas un sector importante para las economías de ambas regiones.
urbanos y agricultura necesarias para su desarrollo, estos paí-
ses no pueden simplemente recurrir al uso intensivo del car-
bono, como lo hicieran en su momento los países de ingreso Gráfico 1

alto. Mientras que los países ricos pueden y deben reducir sus Emisiones históricas y daños futuros
huellas de carbono, los países en desarrollo tienen que encon- Los pobres han contribuido muchísimo menos al cambio
trar un nuevo paradigma de desarrollo. climático, pero se llevarán la peor parte.
(Porcentaje)
Pero no es justo hacer que los países pobres financien el
Emisiones acumuladas Daños producidos por el cambio
bien público de la mitigación climática ni tampoco lo es des- climático hasta 2100
de C02 desde 1850
viar fondos asignados al desarrollo. De ahí la importancia
crítica de un financiamiento climático eficaz. 20
36
Peligro inminente 64 80

El cambio climático es una amenaza grave e inminente para el

desarrollo. Si no se mitiga, podría causar un calentamiento de Países de alto ingreso, 1.000 millones de personas
Países en desarrollo, 5.400 millones de personas
hasta 5°C este siglo —la diferencia entre el clima actual y la úl-
Fuente: Banco Mundial (2010).
tima era glacial— que alteraría drásticamente el mundo en que Nota: Hope (2009, y datos adicionales proporcionados directamente) demuestra que ya
vivimos. Incluso un aumento de 2°C (quizás el menor posi- sea sin tomar medidas (calentamiento de 3,9°C por encima de los niveles preindustriales
para 2100) o con una política climática óptima (calentamiento de 2,6°C), los países en
ble) incrementará la variabilidad, frecuencia e intensidad de los desarrollo sufrirán entre 84% y 86% de los daños causados por el calentamiento climático.
Este resultado es coherente con el de varios modelos integrados de evaluación analizados
eventos meteorológicos, haciendo necesarios mayores esfuer- por el Banco Mundial (2010).
zos de adaptación. Pero aun adaptándose, unas 100 millones a

10   Finanzas & Desarrollo diciembre de 2009

Postergar la adaptación no es una alternativa inversión en nuevas tecnologías que permitan compaginar
Los países más ricos tienen una mayor capacidad de resistencia el desarrollo con las políticas climáticas y para fomentar el
y adaptación, y por eso muchos piensan que un rápido creci- desarrollo de los mercados financieros de carbono. Pero aun
miento es la mejor manera de ayudar a los países en desarrollo así, habrá que ayudar más a los países en desarrollo a finan-
a enfrentar los problemas climáticos. Pero el crecimiento no ciar la transición hacia un crecimiento con menores emisio-
puede relegar el problema climático a segundo plano. nes de carbono.
El ritmo de crecimiento probablemente no será suficiente
para ayudar a los países más pobres. Por ejemplo, Bangladesh y Financiar las medidas climáticas
los Países Bajos son los dos países más amenazados por la ele- Las medidas para limitar el calentamiento a 2°C este siglo
vación del nivel del mar. Bangladesh tiene un excelente sistema solo serán eficientes y eficaces si todos los países participan
de alerta de inundaciones, pero con un ingreso anual per cápita en la mitigación. El financiamiento climático —de los países
de solo US$450 las medidas que puede tomar son limitadas. de ingreso alto a los países en desarrollo— busca conciliar la
Incluso los Países Bajos, con un ingreso per cápita 100 veces eficiencia y eficacia con el sentido de equidad.
mayor, han tenido que empezar a reubicar a algunos habitan- El actual marco de financiamiento climático se basa en el
tes porque el costo de la protección universal es inasequible. Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) del Convenio
La inercia de nuestro sistema climático también obliga a Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
tomar medidas pronto. Los científicos afirman que si la miti- (CMNUCC) y en otros 20 fondos bilaterales y multilaterales.
gación demora 10 años probablemente será imposible limi- Estos instrumentos producirán alrededor de US$9.000 millo-
tar el calentamiento a 2°C. El dióxido de carbono emitido nes anuales desde el fin de 2008 hasta el fin de 2012 (gráfico
ahora permanecerá un siglo en la atmósfera, y la temperatura 2). A través del MDL las empresas adquirirán de los países en
seguirá subiendo varios siglos después de que las concen- desarrollo derechos para emitir carbono por encima de un tope
traciones de GEI se hayan estabilizado. Las opciones futuras determinado, creando así mercados de carbono que generarán
dependen de las decisiones que se tomen hoy. aproximadamente la mitad de los US$9.000 millones anuales.
La infraestructura resultante del crecimiento y el desarrollo
también contribuye a la inercia porque las huellas de carbono Enormes necesidades
perduran décadas. Las fábricas y plantas eléctricas duran de 15 a En el gráfico 2 se proyectan las necesidades anuales de finan-
40 años, y las redes viales, ferroviarias y de distribución de ener- ciamiento para la mitigación y adaptación en los países en
gía de 40 a 75 años. Las decisiones sobre el uso de la tierra y la desarrollo en 2030, según varios modelos climáticos y he-
urbanización tienen implicaciones que duran más de un siglo. rramientas de evaluación (Banco Mundial, 2010, capítulo
Hay que reemplazar pronto los activos de alta emisión de 6). Las cifras son abrumadoras: entre US$28.000 millones y
carbono con otros más ecológicos. El crecimiento tradicional US$100.000 millones para adaptación y entre US$139.000
basado en carbono en los países en desarrollo agravará el pro- millones y US$175.000 millones anuales para mitigación.
blema climático, y si las medidas se postergan 10 o 20 años Hope (2009, y otros datos directos) estima que los costos de
los costos de mitigación podrían duplicarse o quintuplicarse. mitigación en los países en desarrollo para limitar el calenta-
El dinamismo de los países en desarrollo crea necesidades miento a un poco más de 2°C podrían equivaler a un 0,4% del
enormes e inmediatas que se prevé duplicarán su consumo PIBHamilton,
de los11/10/09
países de ingreso alto en valor presente a lo largo
Proof
de energía en los próximos 20 años. Y, al paso que va, China del siglo. Sin embargo, dado que las tecnologías con bajos ni-
duplicará el número de construcciones entre 2000 y 2015. veles de emisión de carbono suelen requerir mucho capital,

Desarrollo sin atentar contra el clima

Gráfico 2
Aparte de preocuparse de los efectos del cambio climático,
los países en desarrollo tienen que evitar atarse a un uso in- Brecha de financiamiento
tensivo del carbono en el futuro. La disyuntiva no está entre Las necesidades proyectadas de financiamiento anual superan
un crecimiento débil sin carbono o uno fuerte con carbono; con creces las cifras actuales.
hay muchas ineficiencias que se pueden corregir. Rusia podría (Miles de millones de dólares de EE.UU.)

reducir su consumo de energía en un 45% sin afectar la pro- 200 Mitigación

US$139.000 millones–US$175.000 millones
ductividad o el bienestar, mejorando sobre todo la eficiencia 175
energética de la generación eléctrica, las fábricas y los edifi- 150
cios. En cambio, Brasil, China e India están poniéndose a la 125 Adaptación
vanguardia en varias tecnologías de baja emisión de carbono, US$28.000 millones–US$100.000 millones
100
como bioetanol, vehículos eléctricos y calentadores de agua
75
solares. Y África septentrional se ha embarcado en un pro-
50 Fondos para
grama masivo para explotar su potencial solar. adaptación y mitigación
Este tipo de desarrollo “verde” exigirá importantes esfuer- 25 US$9.000 millones
zos por parte de los países de alto y bajo ingreso. Un primer 0
2008–12 2030 2030
paso fundamental es que los países ricos asuman metas más Fuente: Banco Mundial (2010).
estrictas de reducción de las emisiones para incentivar la

Finanzas & Desarrollo diciembre de 2009   11

pese a los menores costos de operación, las inversiones ini- caso de la adaptación no hay incentivos de mercado; las ven-
ciales en los países en desarrollo podrían costar de dos a tres tajas son locales y, por lo tanto, la clave está en cómo y dónde
veces más que la mitigación. invertir para la adaptación.
Para cubrir este déficit de financiamiento habrá que recu- Las transferencias fiscales, en cambio, presentan el problema
rrir a todas las herramientas disponibles: mejoras de eficiencia, de la fatiga de los donantes. Para no perjudicar el crecimiento
reforma de los mercados de carbono e instrumentos financie- y desarrollo, el financiamiento climático tiene que sumarse a la
ros innovadores. asistencia oficial para el desarrollo (AOD). El volumen poten-
cial del financiamiento climático es proporcional a la AOD
Cómo incrementar el financiamiento climático como porcentaje del PIB de los países de alto ingreso. Pero
El financiamiento climático podría ser mucho más eficiente. estos países, con notables excepciones, están muy retrasados en
Cada uno de los 20 fondos bilaterales y multilaterales tiene el cumplimiento de sus compromisos de AOD.
su propio sistema de gestión y administración, y eso eleva
los costos. La consolidación del financiamiento tiene que ser
una prioridad. La principal fuente de financiamiento para
El financiamiento de alternativas
la adaptación es el Fondo de Adaptación creado en el marco de baja emisión de carbono puede
del CMNUCC. Aunque el fondo recibe donaciones, la fuente
principal de recursos es un impuesto del 2% sobre las tran- facilitar el crecimiento limpio.
sacciones de carbono del MDL. Como lo que se grava es algo
positivo, el impuesto obviamente perjudica la eficiencia, y se La integración del sector privado en los mercados de car-
ha demostrado que la carga del impuesto afecta despropor- bono ampliados es una buena manera de cubrir el déficit de
cionadamente a los países en desarrollo que suministran los financiamiento para la mitigación. A nivel más general, la
créditos de carbono (Fankhauser y Martin, 2010). fijación de precios del carbono mediante impuestos o car-
Si bien los mercados de carbono en el marco del MDL han gos a las emisiones revolucionará la manera en que miles
tenido mucho éxito, para ampliarlos se prevé que se necesita- de millones de hogares y empresas consumen e invierten,
rán dos tipos de reformas generales: simplificación del actual pero no generará suficientes flujos transfronterizos. Para eso,
MDL basado en proyectos y ampliación del mercado para habrá que suplementar las transferencias fiscales con asigna-
que incluya mecanismos basados en políticas o que abarquen ciones equitativas de derechos de emisión y mecanismos de
a todos los sectores. Los costos, los retrasos, la gobernabili- mercado innovadores.
dad y la eficacia —es decir, la capacidad real de las tran-
sacciones de carbono para reducir las emisiones en el país Integración del desarrollo y las medidas climáticas
receptor— son problemas importantes del MDL basado en Los países en desarrollo sufrirán la mayoría de los daños del
proyectos. La fijación de parámetros y el seguimiento de los cambio climático, por lo cual la adaptación no es una opción
resultados serán factores clave para el éxito de los mercados sino una necesidad. El financiamiento de alternativas de baja
basados en sectores, así como para las dos fuentes potenciales emisión de carbono puede facilitar el crecimiento limpio y
más importantes de financiamiento climático para los países proporcionar los recursos necesarios para la adaptación, pero
en desarrollo: la deforestación evitada y el secuestro de car- tendrá que ir acompañado de una gama de medidas climáti-
bono atmosférico en el suelo. Como no hay protocolos que cas, como el desarrollo y la aplicación de tecnologías de baja
incluyan los bosques y suelos en los mercados de carbono, emisión de carbono, mejoras de la eficiencia energética, nue-
las iniciativas actuales se limitan a la asistencia técnica y los vos diseños urbanos y de sistemas de transporte, reforma de
incentivos financieros para reformar las prácticas de manejo las instituciones necesarias para enfrentar el cambio climático
de bosques y tierras en los países en desarrollo. y continuo apoyo político a las medidas climáticas. La única
La tributación de nuevas fuentes —como las reservas inter- opción es actuar ahora, actuar de común acuerdo y actuar de
nacionales de combustible para transporte aéreo y marítimo— manera diferente. n
probablemente será una de las maneras de incrementar el
financiamiento climático. Si se vinculan entre sí, los mercados Kirk Hamilton es coautor y Marianne Fay es codirectora del
nacionales de carbono aumentarán en escala y liquidez. El sis- Informe sobre el desarrollo mundial 2010: Desarrollo y cam-
tema de comercio de emisiones de la Unión Europea (el mayor bio climático, publicado por el Banco Mundial.
mercado mundial de carbono) podría asociarse con sistemas
emergentes. La subasta de las “unidades de la cantidad atribuida” Referencias:
(los límites nacionales de emisiones según el CMNUCC) o un Banco Mundial, 2010, Informe sobre el desarrollo mundial 2010:
impuesto mundial sobre el carbono podrían generar más recur- Desarrollo y cambio climático (Washington).
sos, aunque también problemas fiscales y de soberanía. Fankhauser, Samuel, y Nat Martin, 2010, “The Economics of the CDM
La generación de fondos para la adaptación presenta sus Levy: Revenue Potential, Tax Incidence, and Distortionary Effects”, Energy
propias dificultades. El comercio de emisiones con fines de Policy, vol. 38 (enero), págs. 357–63.
mitigación involucra al sector privado y es muy eficiente Hope, Chris, 2009, “How Deep Should the Deep Cuts Be? Optimal
porque los participantes del mercado buscan las opciones CO2 Emissions over Time under Uncertainty”, Climate Policy, vol. 9,
de reducción de emisiones de menor costo. En cambio, en el No. 1, págs. 3–8.

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