Reformas

económicas
aplicadas en la
década de 1990

Economía
Argentina

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Reformas económicas
aplicadas en la década de 1990
En el año 1989, confluyeron dos hechos inéditos de la historia
argentina: el desborde hiperinflacionario y la transmisión de
mando entre dos presidentes de distinto partido elegidos
limpiamente…
La experiencia hiperinflacionaria fue, sin duda, definitoria
para moldear lo que se pensaba y se decía sobre la economía
argentina… El debate de ideas pasaba rápidamente al centro
de la escena como proveedor de posibles soluciones, y en él
dominaba una visión que incorporaba ciertas proposiciones
generales que en estas latitudes se asociaban al liberalismo,
entre las cuales sobresalía la idea de reducir el ámbito de
acción del Estado…
Esa evolución en el debate sobre los problemas
económicos argentinos se alimentaba de un clima intelectual
de época, que revalorizaba al mercado frente al Estado en los
diversos campos de la economía que estaban en conflicto…
Estas intervenciones habían detenido el crecimiento
económico. Además, el déficit fiscal persistente había
resultado primero en la alta inflación y, finalmente, en la
hiperinflación, fenómenos que a su turno acentuaban la
decadencia relativa de Argentina. (Gerchunoff y Llach, 2018,
pp. 485-486).

Carlos Menem asumió la presidencia en julio 1989, el poder se había

traspasado antes de la fecha establecida como consecuencia de la
hiperinflación que no se podía contener. Por esto, el primer equipo
económico lanzó el Plan BB (conocido de esta manera porque los principales
referentes pertenecían a la empresa Bunge y Born) con el objetivo de lograr
la estabilización.

Las medidas no funcionaron y, en diciembre de 1989, hubo otro proceso de

hiperinflación que derivó en un cambio en el Ministerio de Economía, en el
que asumió Erman González. Su plan económico más conocido fue el Plan
Bonex, que buscaba controlar el incremento del tipo de cambio.

Las principales medidas dispuestas en el Plan Bonex fueron las siguientes:

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1) A partir de enero de 1990, los depósitos a plazo fijo serían canjeados
compulsivamente por bonos externos serie 89 a la par por tipo de cambio
libre. No había más operatoria a plazo fijo, las cuentas de cajas de ahorros
y cuenta corriente no se verían afectadas.
2) También, la totalidad de bonos emitidos por el Gobierno nacional
nominados en pesos moneda nacional serían convertidos a bonos
externos 89 a la par.
3) Se anunciaron también medidas de restricción de gasto público y se
intentó realizar un mayor control de la empresa del Estado (Visintin,
2001, pp. 232-233).

Plan de Convertibilidad

En 1991 asume como ministro de Economía Domingo Cavallo, quien

profundizó las reformas económicas y aplicó la ley de convertibilidad.1

1) Tipo de cambio fijo: la paridad era de ₳10 000 = 1 USD; a partir del 1 de
enero de 1992, con el cambio de moneda, pasa a ser $1 = 1 USD.
2) Se establece que la totalidad de los medios de pago está plenamente
respaldada por las reservas o divisas internacionales. Era una caja de
conversión similar a la existente durante los tiempos del patrón oro.
3) La única manera de expandir o contraer la cantidad de dinero es a través
del resultado en la Balanza de Pagos. Es decir que solo se podía emitir si
aumentaban las reservas internacionales.
4) Se puso un énfasis fundamental en la reducción del déficit fiscal a través
del aumento en la recaudación fiscal y de la restricción del gasto público.
5) Aplicación de políticas de desindexación de la economía.
6) Continuación de los procesos de privatización iniciados con Erman
González.
7) Solución definitiva al problema de la deuda externa a través de la
incorporación de Argentina al Plan Brady, anterior al acuerdo con el
Fondo Monetario Internacional (FMI), a través del préstamo de
facilidades extendidas.
8) Continuidad de la desregulación de los mercados.

Las reformas estructurales de la década de 1990

Las principales reformas estructurales que significaron un cambio en la

estructura de la sociedad argentina comenzaron en 1989 y consistieron en
lo siguiente:

1 Ley 23928. (1991). Convertibilidad del Austral. Honorable Congreso de la Nación Argentina.
Recuperado de https://goo.gl/fCgvnJ

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1) Privatización de las empresas de servicios públicos.

La Ley Reforma del Estado2 fijó el marco normativo para la privatización de

un gran número de empresas públicas, incluyendo las compañías de
teléfonos, de aviación comercial, los ferrocarriles, los complejos siderúrgicos
y petroquímicos y las rutas y puertos (Gerchunoff y Llach, 2018, p. 503).

A su vez, se crearon los marcos regulatorios para el funcionamiento de

empresas estatales con características de monopolios naturales.

Los factores por los cuales se impulsaron las privatizaciones fueron: los
desequilibrios financieros de las empresas que tenían un impacto negativo
en las cuentas públicas, su bajo nivel de productividad de mano de obra y
capital y, en muchos casos, su inoperancia en la prestación de los servicios.

Los sectores energéticos son los que generaron los mayores recursos
obtenidos, considerando el sector eléctrico, el sector petróleo, el sector
gasífero y la venta de las acciones de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF).
En el caso de las empresas telefónicas, el valor obtenido por la venta de
Telefónica S. A. Otra importante privatización fue la de Aerolíneas
Argentinas. También fue concesionada por el término de 30 años la
prestación del servicio del agua y cloacas de capital federal, que estaba en
manos de Obras Sanitarias. Los ferrocarriles fueron concesionados, pero con
una característica especial: al ser fuertemente deficitarias, estas actividades
se adjudicaban a aquellos grupos empresarios que solicitaron el menor
subsidio.

Con base en la información disponible, las privatizaciones de las empresas

estatales le permitieron recaudar al Estado nacional alrededor de 30 000
millones de dólares en el período 1990-2000.

A las privatizaciones se fueron sumando otras políticas

[como] el traspaso de los servicios de salud y educación desde
el Estado hacia las provincias, [aunque] sin una contrapartida
suficiente en la transferencia de financiamiento, sirvió para
que el Gobierno central aliviara su déficit y no
necesariamente para aumentar la eficiencia de las
prestaciones. (Gerchunoff y Llach, 2018, p. 503).

2) Desregulación y liberalización de los mercados de bienes y servicios.

2Ley 23696. (1989). Reforma del Estado. Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de
https://goo.gl/KaJ6UZ

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Se aplicó con el propósito de favorecer una mejor reasignación de los
recursos. La hiperregulación de las actividades de hidrocarburo fue
totalmente abolida. A partir de enero de 1991, se liberaron los precios del
petróleo en boca de pozo, los precios de los diferentes derivados del
petróleo al nivel de refinería y de plantas de despacho. El Estado solo
establecía el impuesto a la transferencia de los combustibles, el impuesto al
valor agregado y las regalías del petróleo. Los efectos de la desregulación
petrolera se manifestaron rápidamente en el crecimiento de la producción
del petróleo, que pasó de 28 millones de m3 en 1990 a 46 millones de m3 en
1996.

La libre posibilidad de localizar estaciones de servicios produjo una

importante expansión en su número, pero principalmente una
transformación de este tipo de negocios, que, además de la venta de
combustibles, comenzaron a promocionar una serie de nuevos servicios,
como negocios de fast food y pequeños shoppings. Esto se debió a la fuerte
competencia que se inició entre todas las empresas que trataban de atraer
a los clientes a través de técnicas de mercadotecnia.

En el sector agropecuario, se eliminó totalmente la intervención del Estado

en los mercados de cereales y oleaginosas y se librearon totalmente los
precios de esos productos. Se procedió a la liquidación de la Junta Nacional
de Granos y a la Junta Nacional de Carnes como una forma de reducir el
presupuesto del Estado. Asimismo, para los principales cultivos no
pampeanos, como el azúcar, la vid o la yerba mate, también fueron
liquidados todos los entes reguladores que intervenían en estos mercados,
de modo tal que solo quedó el Fondo Internacional del Tabaco.

Los servicios que dependían del Estado fueron desregulados y la fijación de

honorarios quedó a la libre discusión de las partes. La desregulación en el
sector transporte terrestre de carga hizo descender las tarifas de larga
distancia. Los sectores automotriz, siderúrgico, petroquímico y de celulosa
fueron totalmente liberados.

3) Cambios en el sistema de jubilaciones y pensiones.

Se modificó el sistema de reparto que había tenido la economía argentina

durante 50 años por un sistema de capitalización individual. Asimismo, los
trabajadores en el mercado de trabajo podían optar por el nuevo sistema o
mantenerse en el sistema de reparto.

Consistió en un traslado, paulatino y parcial, de los aportes

jubilatorios hacia fondos privados de pensión puede decirse

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 que, si ayudó a germinar un mercado de capitales de largo
plazo sobre la base del ahorro nacional, fue a costo fiscal
mayúsculo, en cuanto significó que, por un largo tiempo, los
pagos públicos a los jubilados excederían a los menguados
aportes que quedaban en manos del Estado. (Gerchunoff y
Llach, 2018, p. 504).

La canalización de los fondos de aportes personales se realizó a las

denominadas AFJP (administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones),
que cobraban un porcentaje de comisión para administrar los fondos que
recibían de los aportantes. Con este ingreso las AFJP financiaban los seguros
de vida de los aportantes, los seguros de invalidez, los gastos de operación y
mantenimiento y la rentabilidad de las operaciones de administración de los
fondos. Cuando los beneficiarios se jubilaban, tenían dos opciones
alternativas para cobrar estos fondos: a través de una renta mensual vitalicia
o a través de una renta mensual fija.

El sistema jubilatorio contemplaba no solamente el pago a los beneficiarios,

sino también un pago mínimo que realizaba el Estado, denominado
prestación básica universal a los usuarios, que era un porcentaje del salario
promedio de la economía. El sistema era solidario porque una parte mínima
era recibida, cualquiera fuere la jubilación que le correspondiera a una
persona.

El objetivo de crear este nuevo sistema de jubilación era resolver el

problema de las generaciones futuras de jubilados y pensionados.

4) Cambios en las políticas fiscales a través de una reforma en el

funcionamiento del Estado.

Del lado de los ingresos públicos, hubo modificaciones importantes, pero en

este rubro se logró una combinación entre los objetivos macroeconómicos
y los de eficiencia y equidad. La recaudación aumentó y, de ese modo, pudo
eliminarse el regresivo impuesto inflacionario. Los gravámenes que sirvieron
para ello fueron el impuesto al valor agregado y el impuesto a las ganancias,
que pasó de menos del 1 % al 2,5 %. A partir de esa nueva plataforma, se
suprimieron o redujeron impuestos internos, tributos al comercio exterior,
impuestos al trabajo y algunas contribuciones directas.

[Los resultados de todas estas reformas afectaron al sector

público argentino]. En términos de nivel de gastos del Estado,
se comprueba que, a pesar de un incremento en términos
reales, hubo retroceso en comparación con los 80 si las

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 erogaciones se miden en porcentaje del PBI. En términos de
su estructura, se observa una disminución de la proporción
correspondiente a las inversiones y los subsidios, resultado
de las privatizaciones y de la anulación de diversos regímenes
de apoyo fiscal al sector privado. Como contrapartida de la
reducción de esos rubros, creció la importancia el gasto
público social. (Gerchunoff y Llach, 2018, pp. 504-505).

También se sancionó la Ley de Emergencia Pública y Reforma del Régimen

Cambiario3, la cual eliminó los subsidios a los regímenes de promoción
industrial y minera. También retiraron las preferencias que beneficiaban a
las manufacturas nacionales en las compras del Estado.

5) Apertura de la economía.

Se estableció un proceso de eliminación de restricciones a las importaciones,

disminución progresiva de aranceles a la importación, reducción de la gran
dispersión que tenían los aranceles a la importación y eliminación de las
retenciones a las exportaciones.

“En el orden comercial, se profundizaron e iniciaron procesos de integración

regional, con la Unión Europea como caso líder en el mundo y el NAFTA (en
inglés, North American Free Trade Agreement) y el Mercosur (Mercado
Común del Sur)” (Gerchunoff y Llach, 2018, p. 492).

El equipo económico sostuvo que la apertura comercial implicaría una

renovación del stock de capital y, como consecuencia, en algún momento,
en la productividad de ese factor.

La apertura comercial y el rezago del tipo de cambio hicieron que se

produjera un verdadero boom de importaciones, que pasaron de 8400
millones de dólares en 1991 a 20 000 millones de dólares en 1994.

Numerosos sectores criticaron abiertamente esta política de apertura

porque se consideró que entraban muchísimos productos a precios
subsidiados que pusieron en aprieto a numerosas industrias locales porque
los precios a los que se importaban estos productos eran muy inferiores a
los precios en sus países de origen. Para evitar este problema, se
implementaron políticas antidumping que tenían el propósito de proteger
estos sectores fijando aranceles específicos cuando se comprobaba que
ocasionaban una competencia desleal.

3 Ley 25561. (2002).

Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario. Honorable Congreso de la
Nación Argentina. Recuperado de https://goo.gl/uXZkqM

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En materia de exportaciones, en 1991 se eliminó la mayor parte de los
impuestos a las exportaciones, con el propósito de mejorar la rentabilidad
del sector agropecuario, y se mantuvieron algunos gravámenes a las semillas
oleaginosas. A partir de 1991, también se comenzaron a incrementar los
reembolsos a las exportaciones.

Las principales medidas de la política económica 1996-

1999

En mayo de 1995, se realizaron elecciones presidenciales, donde resultó

ganador, con un amplio margen por segunda vez consecutiva, Carlos Saúl
Menem. Es importante comprender el entorno en el cual se encontraba
Argentina en ese momento: por un lado, estaba perturbada por el Efecto
Tequila, desarrollado en México en 1994, debido a lo cual los inversores
internacionales consideraban que Argentina seguiría el mismo rumbo
económico devaluando su moneda y abandonando la convertibilidad; por
este motivo se produjeron retiros de depósitos. Por otro lado, se vivía una
fuerte incertidumbre de los agentes económicos, lo que impulsó una fuga
de capitales y una disminución de los depósitos y créditos.

El triunfo se debía en gran medida a la actuación en el mandato anterior con

respecto al desenvolvimiento económico. El pueblo votó con el
convencimiento de que era la mejor opción para asegurar la estabilidad de
precios y que no hubiera devaluaciones futuras que pudieran significar un
grave problema para los sectores de las clases medias y bajas, que se
encontraban endeudados en dólares por el fuerte nivel de consumo que
habían tenido en el período más expansivo: 1991-1994.

Sin embargo, se puede apreciar que en la segunda presidencia (período

1995-1999) aparecieron con mucha fuerza los efectos no deseados de los
programas de reformas estructurales que, aunque se habían insinuado
tiempo atrás, en este período se mostraron con una enérgica intensidad.

Durante este mandato se mantuvo como ministro de Economía Domingo

Cavallo hasta julio de 1996 y, a partir de ese momento, Roque Fernández
hasta el final.

La economía argentina se mantuvo integrada al proceso de globalización a

escala mundial a través de la liberalización del mercado de capitales y de
bienes y servicios. En este contexto el nivel de actividad económica estuvo
fuertemente condicionado por los flujos de capitales, en forma de
préstamos e inversiones directas. Así, el nivel del PBI (producto bruto
interno) fue fuertemente afectado por la situación en los mercados
mundiales.

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Uno de los fenómenos que más afectaron el comportamiento cíclico del
nivel de actividad se denominó riesgo país, el cual depende de las
expectativas que los agentes económicos externos tienen respecto de las
evoluciones de las políticas macroeconómicas en el país. Para medirlo se
establece la diferencia entre el rendimiento de los bonos externos emitidos
por el Estado argentino comparados con el rendimiento de los bonos que
son de libre riesgo. Esta diferencia es el valor mínimo que los inversores
extranjeros deberían recibir por realizar inversiones en activos reales y
financieros en el país. Hay que tener en cuenta que lo que influye al riesgo
país es todo lo que sucede en las economías de los países emergentes de
América Latina y el sudeste asiático.

Una de las primeras medidas luego de asumir Roque Fernández fue la

realización de una reforma impositiva que tenía por objeto mejorar el nivel
de empleo, además de tratar de mejorar la recaudación impositiva. Por otro
lado, se incorporaron al régimen de impuestos los combustibles, el gasoil, el
diésel, el kerosén y el gas natural comprimido. Para aliviar al sector
agropecuario de la mayor presión impositiva, se autorizaba a los agricultores
a utilizar este impuesto como pago a cuenta de ganancias.

Se elevó el impuesto a las ganancias al 33 % y se aumentó la renta imponible

a trabajadores autónomos. Por otro lado, se disminuyeron los aportes
patronales jubilatorios con el propósito de disminuir el costo laboral.
También se redujeron los reintegros a las exportaciones de productos zona
y extrazona y se elevaron los derechos a la importación de bienes de capital
extrazona.

En 1998 se consiguió la sanción de una nueva reforma impositiva que incluía

la aplicación del impuesto a los intereses y a la renta presunta. Con esto se
intentaba aumentar la recaudación y el costo de capital de las empresas para
que utilizaran tecnologías más intensivas en mano de obra, o sea, se
pretendió inducir a las empresas a que sustituyan capital por trabajo. Sin
embargo, esta suba impositiva provocó la reacción de los sectores
empresarios, que veían un empeoramiento en su situación económica y
financiera.

Resultados de las reformas

Los resultados fueron una combinación de aspectos positivos y negativos. En

la parte positiva, se puede destacar que se logró el objetivo principal de
estabilizar el nivel de precios de la economía y, durante los primeros años,
se lograron incrementos de PBI y de la productividad.

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 La reaparición del crédito de tasas más accesibles y
previsibles y el aumento del poder de compra de los salarios
reales derivado de la desaparición del impuesto inflacionario,
resultaron ser poderosas fuerzas de expansión puestas en
marcha por la estabilidad…
A ellas se sumaban los efectos de otras políticas, como el
abaratamiento de los bienes de importación que resultó de la
apertura comercial. La reacción de la demanda estimuló el
nivel de actividad, que creció a razón del 8,8% anual entre
1990 y 1994, el record del siglo para un período de cuatro
años…
La mejora de productividad fue, en efecto, muy intensa.
Aun con todo lo que significaba como indicador de progreso,
el aumento de la productividad tenía una amarga contracara,
que pronto sería el más grave problema de la economía
argentina: el desempleo. Si bien en un principio (años 1991 y
1992) la reactivación había creado una gran cantidad de
empleos, el número de puestos de trabajo apenas aumentó
(0,5% anual) entre 1992 y 1994, a pesar de la continuada
expansión productiva (605% anual). A ello se sumó un
excepcional aumento de la población dispuesta a trabajar,
fenómeno en cuya explicación intervenían, además de las
razones demográficas, la posibilidad de obtener salarios más
altos que en el pasado y la incorporación de un cierto número
de personas a la fuerza laboral como respuesta a la falta de
trabajo de otro miembro del hogar. El resultado fue un
aumento record en la tasa de desocupación urbana, de 7% en
octubre de 1992 a 12,2% en octubre de 1994. (Gerchunoff y
Llach, 2018, pp. 494-502).

Entre los aspectos negativos, se observa el incremento de la vulnerabilidad

de la economía y el alto nivel de desempleo y pobreza.

En mayo de 1995, la tasa de desempleo alcanzó el 18,4 % y en octubre logró

decaer al 16,6 %; en este año se observó una fuerte reducción de la actividad
económica debido a la fuga de capitales que se produjo por el Efecto Tequila.

En 1996 y a pesar del crecimiento en el nivel de actividad del 4,4 %, la tasa

de desempleo aumentó a un 17,1 % y a un 17,3 % en mayo y octubre,
respectivamente. En 1997 la reactivación del 8,1 % en el PBI provocó una
disminución en la tasa de desempleo, que llegó al 16,1 % en mayo y al 13,7
% en octubre. Durante 1998 el PBI creció un 3,9 %, lo que hizo que se
siguieran reduciendo las tasas de desempleo, hasta alcanzar valores de 13,2
% en mayo y 12,4 % en octubre.

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Del análisis de la evolución de las cifras de desempleo, se puede asegurar
que solo muy elevadas tasas de crecimiento económico podrían haber
resuelto el problema de desempleo. Esta resistencia a la disminución de la
tasa de desempleo que se produjo en la década de los 90 obedeció a los
importantes cambios estructurales por el lado de la demanda y de la oferta
laboral.

La demanda laboral se vio afectada por las privatizaciones de las empresas

del Estado, que cambiaron los criterios de contratación de mano de obra y
se administraban los recursos humanos con un criterio de racionalidad o
productividad muy diferente a cuando las empresas eran del Estado.
Además, se produjo un proceso de cambio permanente de mayor
calificación en la mayoría de las actividades, lo que requirió una mayor
especialización de mano de obra. Finalmente, podemos considerar la falta
de una adecuada legislación laboral, el alto costo laboral y el elevado costo
de las indemnizaciones por despido.

Con respecto a la oferta laboral, se ha ido incorporando cada vez más mano
de obra a la población económicamente activa, es decir, existe una mayor
cantidad de personas en relación con el total que está dispuesto a trabajar;
se ha producido una mayor tasa de participación. Lo anterior tiene dos
fundamentos: el primero se refiere a que el empeoramiento en las
condiciones económicas de la familia impulsó que la gente intentara
conseguir un trabajo; el segundo es que, dado que hay mayores
oportunidades laborales, las personas sacrifican ocio para conseguir un
mayor nivel de ingresos.

Crisis internacionales
A grandes rasgos podemos mencionar que, a partir de 1997, la economía
argentina comenzó a sentir los efectos de sucesivas crisis internacionales,
como la crisis del sudeste asiático, el default de Rusia y, finalmente, la
devaluación de Brasil en 1999. Estas afectaron la competitividad argentina
como consecuencia de la apreciación cambiaria y, por el lado financiero, al
incrementar el riesgo país, que derivó en una fuga masiva de capitales.

La caída de ingresos de la Argentina entre 1998 y 2000

se acercó al 20%… y la tasa de desempleo en las
principales ciudades argentinas se ubicó cerca del
máximo de 25%… Se trataba de la retracción
productiva más prolongada y más profunda de la
Argentina desde que existen registros. (Gerchunoff y
Llach, 2018, p. 518).

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Hay dos explicaciones para ello, la cuestión cambiaria, ya que se produjo un
atraso cambiario que derivó en pérdida de la competitividad de la economía,
y la cuestión fiscal, ya que durante toda la década de los 90 el Estado no
logró tener superávit fiscal.

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Referencias
Gerchunoff, P. y Llach, L. (2018). Grandes expectativas, grandes
decepciones (1989-2001). En Autores, El ciclo de la ilusión y el desencanto.
Un siglo de políticas económicas argentinas (pp. 485-527). Buenos Aires, AR:
Paidós.

Ley 23696. (1989). Reforma del Estado. Honorable Congreso de la Nación

Argentina. Recuperado de
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-
4999/98/texact.htm

Ley 23928. (1991). Convertibilidad del Austral. Honorable Congreso de la

Nación Argentina. Recuperado de
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-
4999/328/norma.htm

Ley 25561. (2002). Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario.

Honorable Congreso de la Nación Argentina. Recuperado de
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/70000-
74999/71477/texact.htm

Visintin, A. (2001). Las políticas económicas del primero gobierno de

Menem (1989-1995). En Autor, Las políticas económicas en Argentina. Un
enfoque histórico y analítico (pp. 227-253). Córdoba, AR: Asociación
Cooperadora de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional de Córdoba.

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