EXP. N.

° 004-2004-CC/TC
LIMA
PODER JUDICIAL

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 31 días del mes de diciembre de 2004, reunido el Tribunal Constitucional en sesión
de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli
Lartirigoyen, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente
sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Alva Orlandini, Revoredo Marsano y Gonzales
Ojeda

ASUNTO

Demanda de conflicto de competencia interpuesta por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo.

ANTECEDENTES

Con fecha 20 de octubre de 2004, el Poder Judicial interpone demanda de conflicto de

competencia contra el Poder Ejecutivo, aduciendo que éste ha invadido sus competencias en materia
presupuestaria al presentar el “Proyecto de Ley Anual del Presupuesto del Sector Público para el año
2005” al Congreso de la República excluyendo el monto total que presentó el Poder Judicial conforme al
artículo 145° de la Constitución.

Manifiesta que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, con fecha 15 de julio de 2004, aprobó el
proyecto de presupuesto del Poder Judicial para el año fiscal 2005 con dos componentes: a) el presupuesto
realizado según las especificaciones de la Directiva N.° 011-2004-EF/76.01, por 638,595,000.00 nuevos
soles y b) una demanda adicional de recursos financieros necesarios para atender otros gastos
institucionales, ascendentes a la suma de 354,407,826 nuevos soles; que, con fecha 26 de agosto de
2004, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial confirmó la aprobación del referido presupuesto, que
ascendió a 993,002,826 nuevos soles; y que, el 27 de agosto de 2004, el Poder Judicial solicitó al
Presidente del Consejo de Ministros que remita dicho presupuesto al Congreso de la República.

Asimismo refiere que, el 30 de agosto de 2004, el Poder Ejecutivo presentó ante el Congreso de
la República el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005” (P/L N.°
11290/2004-PE), en el cual, atribuyéndose una competencia que no le corresponde, decidió no incluir el
proyecto presentado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, reemplazándolo por un proyecto distinto,
ascendente a 645,306,905.00 nuevos soles.

Por otro lado, argumenta que el artículo 145° de la Constitución Política vigente estipula que es
competencia del Poder Judicial presentar su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y sustentarlo ante
el Congreso de la República; que el ejercicio de esta competencia requiere que el Poder Ejecutivo incluya
en el proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público el proyecto de presupuesto que el Poder
Judicial le remite; y que la cuestionable atribución de que el Poder Ejecutivo pueda variar el proyecto del
Poder Judicial y presentar al Congreso uno sustituto, conduciría al absurdo de que el Poder Judicial tenga
que sustentar ante el Congreso de la República un proyecto ajeno.

Añade que, por obra de la sustitución realizada por el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial se
encuentra impedido de ejercer su competencia constitucional consistente en sustentar ante el Congreso
de la República su proyecto de presupuesto que asciende a la suma de 993,002,826 nuevos soles. Del
mismo modo, expresa que, a diferencia de lo establecido por los artículos 160.°, 162.° y 178.° de la
Constitución, el Poder Judicial no se encuentra obligado a sustentar su proyecto de presupuesto ante el
Poder Ejecutivo; y que la invasión de la competencia del Poder Judicial significa un agravio a la
independencia del Poder Judicial por parte de otro Poder del Estado.

En atención a las consideraciones expuestas, el Poder Judicial solicita al Tribunal Constitucional

lo siguiente: a) que reafirme que es competencia del Poder Judicial presentar su proyecto de presupuesto
al Poder Ejecutivo; b) que reafirme que es competencia del Poder Judicial sustentar ante el Congreso de
la República el proyecto de presupuesto que presentó al Poder Ejecutivo; c) que determine que no es
competencia del Poder Ejecutivo modificar el proyecto de presupuesto que le presenta el Poder Judicial;

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d) que se declare la nulidad de la parte correspondiente al presupuesto del Poder Judicial consignada en
el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005” presentado por el Poder
Ejecutivo ante el Congreso de la República; y e) que, como consecuencia de la nulidad y de la
determinación de la competencia solicitadas, se ordene la inclusión en el “Proyecto de Ley Anual de
Presupuesto del Sector Público para el año 2005”, del proyecto de presupuesto del Poder Judicial que
remitió éste al Poder Ejecutivo el día 27 de agosto de 2004.

Por su parte, el Poder Ejecutivo contesta la demanda expresando que no existe norma
constitucional que consagre el principio de autonomía presupuestaria del Poder Judicial, ya que la
propuesta del Poder Judicial para que el proyecto de su presupuesto sea incluido sin modificaciones por
el Poder Ejecutivo en el proyecto de Presupuesto General del Sector Público que se envía al Congreso,
no fue acogido en la Constitución de 1993. Sostiene que en ningún momento del debate en las sesiones
plenarias del Congreso Constituyente Democrático se aceptó la propuesta presentada por el Poder Judicial
de que su presupuesto sea enviado al Congreso sin modificaciones.

Afirma que en el proyecto de reforma constitucional del año 2002, el Poder Judicial insiste
nuevamente con la propuesta de que su proyecto de presupuesto sea incorporado en sus propios términos
en el proyecto de presupuesto del sector público; que la propuesta de la Comisión Especial para la Reforma
Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) es bastante semejante a las propuestas presentadas
por el Poder Judicial en 1993 y en el año 2002; que estas propuestas, todas similares, prueban que las
mismas no fueron recogidas en la Constitución de 1993; y que la actual inexistencia de tal intangibilidad
prueba que la Constitución de 1993 no obliga al Poder Ejecutivo a incluir, en sus propios términos, el
proyecto de presupuesto del Poder Judicial en el Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público.

Afirma que el Poder Judicial hace una interpretación aislada del artículo 145.° de la Constitución,
ya que no toma en cuenta los artículos 77.°, 78.° y 80.° de la misma; que estas normas establecen que
corresponde al Presidente de la República enviar al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto, al
Ministro de Economía y Finanzas sustentar el pliego de ingresos, que el Presupuesto asigna
equitativamente los fondos públicos, y que su programación y ejecución se sujeta a criterios de eficiencia,
de necesidades sociales básicas y de descentralización.

Argumenta, asimismo, que detenta la facultad exclusiva y excluyente en la programación y

formulación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público; y que las razones de tal
afirmación no sólo se amparan en fundamentos históricos, como por ejemplo que las Constituciones de
1823, 1828, 1834, 1920 y 1979 le confieren tal primacía en materia presupuestaria, sino porque el Proyecto
de Ley de Presupuesto constituye el medio más adecuado que utiliza el Poder Ejecutivo para determinar
cuál es la orientación y la dirección que desarrolla la política económica del país, tomando en cuenta sus
necesidades, prioridades y el equilibrio presupuestario.

Del mismo modo, manifiesta que la exclusividad de que goza en la programación y formulación del
presupuesto responde a fundamentos constitucionales de la administración financiera peruana,
expresados en los siguientes principios reconocidos en la Constitución: administración común de recursos
públicos y anualidad (artículo 77.°); anticipación (artículo 80.°); competencia (artículos 102°, inciso 4 y
108°, inciso 17); equilibrio presupuestal (artículo 78° tercer párrafo); especificación (artículo 79.°);
especialidad temática (artículo 74.° tercer párrafo); justicia presupuestaria (artículo 77.° segundo párrafo)
progresividad de exigencias onerosas (undécima disposición final y transitoria); unidad (artículos 77.° y
192.°); reserva de deuda pública especial (artículo 78.°); y garantía de pago de deuda externa regular
(artículo 75.° y 78.°); y que, asimismo, dicha exclusividad se basa en normas legales vigentes. Por tanto,
afirma, de la lectura integral y no aislada de los artículos citados se puede colegir que recae en el Poder
Ejecutivo la responsabilidad constitucional de presentar el presupuesto al Congreso de la República, a
efectos de que éste se encuentre equilibrado.

Por otro lado, alega que la demanda pretende cuestionar un proyecto de ley, situación no prevista
por nuestro sistema constitucional, ya que no existe norma alguna que consagre procesos constitucionales
dirigidos a proyectos de leyes; y que en un conflicto de competencias no cabe cuestionar una norma o
proyecto con rango de ley, ni mucho menos declarar la nulidad de una parte de esta norma, como pretende
el demandante.

Por las consideraciones expuestas, el Poder Ejecutivo solicita que el Tribunal Constitucional
declare: a) que el Poder Ejecutivo es competente para presentar ante el Congreso de la República el

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Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Público, empleando en su elaboración criterios de
sostenibilidad y coherencia en el gasto público; b) que el Poder Judicial es competente para elaborar su
proyecto de presupuesto y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporación en la Ley Anual de
Presupuesto; y c) que no existe conflicto alguno de competencias debido a que el Poder Ejecutivo ha
respetado el marco constitucional y la legislación vigente que. sobre materia presupuestaria, se encuentra
vigente.

FUNDAMENTOS

1. De manera previa al análisis de fondo sobre el conflicto de competencia que ahora toca resolver,
este Colegiado considera conveniente fijar su posición acerca de cuatro temas relevantes en materia
constitucional y que se derivan del caso. A saber, la tipología y los efectos de la jurisprudencia
constitucional, la naturaleza de la Ley Anual de Presupuesto, los principios constitucionales en materia
presupuestaria y las características del presupuesto.

I.- La tipología y los efectos de la jurisprudencia constitucional

2. Sobre este tema, la doctrina ha establecido una doble clasificación: la primera distingue entre
sentencias de especie o de principio, y la segunda entre sentencias estimativas o desestimativas.
Veámoslas brevemente:

Respecto a la primera clasificación se tiene:

a) Las sentencias de especie se constituyen por la aplicación simple de las normas constitucionales
y demás preceptos del bloque de constitucionalidad a un caso particular y concreto. En este caso,
la labor del juez constitucional es meramente “declarativa”, ya que se limita a aplicar la norma
constitucional o los otros preceptos directamente conectados con ella.

b) Las sentencias de principio son las que forman la jurisprudencia propiamente dicha, porque
interpretan el alcance y sentido de las normas constitucionales, llenan las lagunas y forjan
verdaderos precedentes vinculantes.

En cuanto a estas últimas, el Tribunal Constitucional peruano ha dictado diversas sentencias emitidas
en los Exps. N.° 0008-2003-AI/TC y N.° 018-2003-AI/TC, que llamaremos “instructivas”, y que se
caracterizan por realizar, a partir del caso concreto, un desarrollo jurisprudencial y doctrinario de los
temas más importantes en discusión. Este tipo de sentencias se justifican porque tienen como finalidad
orientar a los jueces con criterios que puedan utilizar en la interpretación constitucional que realicen
en los procesos a su cargo y, además, porque contribuye a que los ciudadanos ejerciten mejor sus
derechos.

Con relación a la segunda clasificación, debemos expresar lo siguiente:

A. Las sentencias estimativas

3. Las sentencias estimativas son aquellas que declaran fundada una demanda de inconstitucionalidad.
Su consecuencia jurídica específica la eliminación o expulsión de la norma cuestionada del
ordenamiento jurídico, mediante una declaración de invalidez constitucional. En dicha hipótesis, la
inconstitucionalidad se produce por la colisión entre el texto de una ley o norma con rango de ley y una
norma, principio o valor constitucional. Las sentencias estimativas pueden ser de simple anulación,
interpretativa propiamente dicha o interpretativas-manipulativas (normativas).

3.1. Las sentencias de simple anulación

En este caso el órgano de control constitucional resuelve dejar sin efecto una parte o la integridad del
contenido de un texto. La estimación es parcial cuando se refiere a la fracción de una ley o norma con
rango de ley (un artículo, un párrafo, etc.); y, por ende, ratifica la validez constitucional de las restantes
disposiciones contenidas en el texto normativo impugnado. La estimación es total cuando se refiere a
la plenitud de una ley o norma con rango de ley; por ende, dispone la desaparición íntegra del texto
normativo impugnado del ordenamiento jurídico.

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3.2. Las sentencias interpretativas propiamente dichas

En este caso el órgano de control constitucional, según sean las circunstancias que rodean el proceso
constitucional, declara la inconstitucionalidad de una interpretación errónea efectuada por algún
operador judicial, lo cual acarrea una aplicación indebida.

Dicha modalidad aparece cuando se ha asignado al texto objeto de examen una significación y
contenido distinto al que la disposición tiene cabalmente. Así, el órgano de control constitucional puede
concluir en que por una errónea interpretación se han creado “normas nuevas”, distintas de las
contenidas en la ley o norma con rango de ley objeto de examen. Por consiguiente, establece que en
el futuro los operadores jurídicos estarán prohibidos de interpretar y aplicar aquella forma de
interpretar declarada contraria a la Constitución.

3.3. Las sentencias interpretativas-manipulativas (normativas)

En este caso el órgano de control constitucional detecta y determina la existencia de un contenido

normativo inconstitucional dentro de una ley o norma con rango de ley. La elaboración de
dichas sentencias está sujeta alternativa y acumulativamente a dos tipos de operaciones: la ablativa
y la reconstructiva.

La operación ablativa o de exéresis consiste en reducir los alcances normativos de la ley impugnada
“eliminando” del proceso interpretativo alguna frase o hasta una norma cuya significación colisiona con
la Constitución. Para tal efecto, se declara la nulidad de las “expresiones impertinentes”; lo que genera
un cambio del contenido preceptivo de la ley.

La operación reconstructiva o de reposición consiste en consignar el alcance normativo de la ley

impugnada “agregándosele” un contenido y un sentido de interpretación que no aparece en el texto
por sí mismo.

La existencia de este tipo de sentencias se justifica por la necesidad de evitar los efectos perniciosos
que puedan presentarse en determinadas circunstancias, como consecuencia de los vacíos legales
que surgen luego de la “expulsión” de una ley o norma con rango de ley del ordenamiento jurídico.
Tales circunstancias tienen que ver con la existencia de dos principios rectores de la actividad
jurisdiccional-constituyente, a saber; el principio de conservación de la ley y el principio de
interpretación desde la Constitución. Conviene tener presente en qué consisten:

- El principio de conservación de la ley. Mediante este axioma se exige al juez constitucional “salvar”,
hasta donde sea razonablemente posible, la constitucionalidad de una ley impugnada, en aras de
afirmar la seguridad jurídica y la gobernabilidad del Estado.

Es decir, la expulsión de una ley del ordenamiento jurídico por inconstitucional, debe ser la
última ratio a la que debe apelarse. Así, la simple declaración de inconstitucionalidad no debe ser
utilizada, salvo si es imprescindible e inevitable.

- El principio de interpretación desde la constitución. Mediante este axioma o pauta básica se asigna
un sentido a una ley cuestionada de inconstitucionalidad, a efectos que ella guarde coherencia y
armonía con el plexo del texto fundamental.

Dicha interpretación hace que la ley sea conforme a la Constitución; cabiendo, para tal efecto, que se
reduzca, sustituya o modifique su aplicación para los casos concretos.

La experiencia demuestra que residualmente la declaración de inconstitucionalidad puede terminar

siendo más gravosa desde un punto de vista político, jurídico, económico o social, que su propia
permanencia dentro del ordenamiento constitucional. Así, pues, los efectos de dicha declaración
pueden producir, durante un “tiempo”, un vacío legislativo dañoso para la vida coexistencial.

En ese sentido, no debe olvidarse que la jurisdicción constitucional desarrolla una función
armonizadora de los conflictos sociales y políticos subyacentes en un proceso constitucional, por lo

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que dichas sentencias se constituyen en instrumentos procesales necesarios para el desarrollo de tal
fin.

Este tipo de sentencias propician el despliegue de los efectos de las normas constitucionales que
podrían ser obstaculizados por los “huecos normativos” emanados de un simple fallo estimatorio.

Las normas inducidas y deducidas emanadas de una sentencia manipulativa-interpretativa (normativa)

se encuentran implícitas dentro del ordenamiento constitucional, pero son objetivables mediante este
procedimiento.

Existe una pluralidad de sentencias manipulativo-interpretativas; a saber:

3.3.1 Las sentencias reductoras: Son aquellas que señalan que una parte (frases, palabras, líneas,
etc.) del texto cuestionado es contraria a la Constitución, y ha generado un vicio de inconstitucionalidad
por su redacción excesiva y desmesurada.

En ese contexto, la sentencia ordena una restricción o acortamiento de la “extensión” del contenido
normativo de la ley impugnada. Dicha reducción se produce en el ámbito de su aplicación a los casos
particulares y concretos que se presentan en la vía administrativa o judicial.

Para tal efecto, se ordena la inaplicación de una parte del contenido normativo de la ley cuestionada
en relación a algunos de los supuestos contemplados genéricamente; o bien en las consecuencias
jurídicas preestablecidas. Ello implica que la referida inaplicación abarca a determinadas situaciones,
hechos, acontecimientos o conductas originalmente previstas en la ley; o se dirige hacia algunos
derechos, beneficios, sanciones o deberes primicialmente previstos.

En consecuencia, la sentencia reductora restringe el ámbito de aplicación de la ley impugnada a

algunos de los supuestos o consecuencias jurídicas establecidas en la literalidad del texto.

3.3.2. Las sentencias aditivas: Son aquellas en donde el órgano de control de la constitucionalidad
determina la existencia de una inconstitucionalidad por omisión legislativa.

En ese contexto procede a “añadir” algo al texto incompleto, para transformarlo en plenamente
constitucional. En puridad, se expiden para completar leyes cuya redacción róñica presenta un
contenido normativo “menor” respecto al exigible constitucionalmente. En consecuencia, se trata de
una sentencia que declara la inconstitucionalidad no del texto de la norma o disposición general
cuestionada, sino más bien de lo que los textos o normas no consignaron o debieron consignar.

En ese sentido, la sentencia indica que una parte de la ley impugnada es inconstitucional, en tanto no
ha previsto o ha excluido algo. De allí que el órgano de control considere necesario “ampliar” o
“extender” su contenido normativo, permitiendo su aplicación a supuestos inicialmente no
contemplados, o ensanchando sus consecuencias jurídicas.

La finalidad en este tipo de sentencias consiste en controlar e integrar las omisiones legislativas
inconstitucionales; es decir, a través del acto de adición, evitar que una ley cree situaciones contrarias
a los principios, valores o normas constitucionales.

Es usual que la omisión legislativa inconstitucional afecte el principio de igualdad; por lo que al
extenderse los alcances de la norma a supuestos o consecuencias no previstos para determinados
sujetos, en puridad lo que la sentencia está consiguiendo es homologar un mismo trato con los sujetos
comprendidos inicialmente en la ley cuestionada.

El contenido de lo “adicionado” surge de la interpretación extensiva, de la interpretación sistemática o

de la interpretación analógica.

3.3.3. Las sentencias sustitutivas: Son aquellas en donde el órgano de control de la constitucionalidad
declara la inconstitucionalidad parcial de una ley y, simultáneamente, incorpora un reemplazo o relevo
del contenido normativo expulsado del ordenamiento jurídico; vale decir, dispone una modificación o
alteración de una parte literal de la ley.

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Ahora bien, debe aclararse que la parte sustituyente no es otra que una norma ya vigente en el
ordenamiento jurídico.

La actividad interpretativa se canaliza con el traslado de los supuestos o las consecuencias jurídicas
de una norma aprobada por el legislador, hasta la parte de la ley cuestionada –y en concreto afectada
de inconstitucional-, con el objeto de proceder a su inmediata integración. Dicha acción se efectúa
excepcionalmente para impedir la consumación de efectos políticos, económicos, sociales o culturales
gravemente dañosos y derivados de la declaración de inconstitucionalidad parcial.

3.3.4. Las sentencias exhortativas: Son aquellas en donde el órgano de control constitucional declara
la incompatibilidad constitucional de una parte o la totalidad de una ley o norma con rango de ley,
pese a lo cual no dispone su inmediata expulsión del ordenamiento constitucional, sino que
recomienda al Parlamento para que, dentro de un plazo razonable, expida una ley sustitutoria con un
contenido acorde a las normas, principios o valores constitucionales.

Como puede observarse, si en sede constitucional se considera ipso facto que una determinada
disposición legal es contraria a la Constitución, en vez de declararse su invalidez constitucional, se
confiere al legislador un plazo determinado o determinable para que la reforme, con el objeto de
eliminar la parte violatoria del texto fundamental.

En este tipo de sentencias se invoca el concepto de vacatio setentiae, mediante el cual se dispone la
suspensión de la eficacia de una parte del fallo. Es decir, se modulan los efectos de la decisión en el
tiempo. Dicha expresión es un equivalente jurisprudencial de la vacatio legis o suspensión temporal
de la entrada en vigencia de una ley aprobada.

Debe señalarse que la exhortación puede concluir por alguna de las tres vías siguientes:

- Expedición de la ley sustitutiva y reformante de la norma declarada incompatible con la

Constitución.

- Conclusión in totum de la etapa suspensiva; y, por ende, aplicación plenaria de los alcances de
la sentencia. Dicha situación se cuando el legislador ha incumplido con dictar la ley sustitutiva
dentro del plazo expresamente fijado en la sentencia.

- Expedición de una segunda sentencia. Dicha situación se produce por el no uso parlamentario
del plazo razonable para aprobar la ley sustitutiva.

Asimismo, este Tribunal ha emitido en múltiples procesos constitucionales sentencias exhortativas

que, a diferencia de las anteriormente descritas, no tiene efectos vinculantes.

Dichas sentencias son recomendaciones o sugerencias, estrictu sensu, que, partiendo de su función
armonizadora ante los conflictos, se plantean al legislador para que en el ejercicio de su
discrecionalidad política en el marco de la constitución pueda corregir o mejorar aspectos de la
normatividad jurídica. En tales sentencias opera el principio de persuasión y se utilizan cuando, al
examinarse los alcances de un proceso constitucional, si bien no se detecta la existencia de un vicio
de inconstitucionalidad, se encuentra una legislación defectuosa que de algún modo conspira contra
la adecuada marcha del sistema constitucional.

Al respecto, deben mencionarse las sentencias emitidas en los Expedientes Acumulados N. os 001/003-
2003-AI/TC, en donde se exhorta al Poder Ejecutivo para que, en salvaguarda del principio de
seguridad jurídica que debe informar al Sistema Registral, reglamente el uso del formulario registral
legalizado por notario, previsto en el segundo párrafo del artículo 7° de la Ley N.° 27755; o la sentencia
del Expediente N.° 022-2003-AI/TC, en donde se exhorta a la autoridad competente y a los Poderes
del Estado involucrados a asumir las funciones que, conforme al artículo 102.°, inciso 7.° de la
Constitución y a las normas de desarrollo, le corresponde en materia de delimitación territorial,
especialmente en lo que respecta a la controversia suscitada por los límites territoriales de la Isla Lobos
de tierras, que genera un conflicto entre los gobiernos regionales de Lambayeque y Piura.

3.3.5. Las sentencias estipulativas: Son aquellas en donde el órgano de control de la constitucionalidad
establece, en la parte considerativa de la sentencia, las variables conceptuales o terminológicas que

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 utilizará para analizar y resolver una controversia constitucional. En ese contexto, se describirá y
definirá en qué consisten determinados conceptos.

B. Las sentencias desestimativas

4. Las sentencias desestimativas son aquellas que declaran, según sea el caso, inadmisibles,
improcedentes o infundadas las acciones de garantía, o resuelven desfavorablemente las acciones de
inconstitucionalidad. En este último caso, la denegatoria impide una nueva interposición fundada en
idéntico precepto constitucional (petición parcial y específica referida a una o varias normas contenidas
o en una ley); además, el rechazo de un supuesto vicio formal no obsta para que esta ley no pueda
ser cuestionada ulteriormente por razones de fondo. Ahora bien, la praxis constitucional reconoce una
pluralidad de formas y contenidos sustantivos de una sentencia desestimativa, a saber:

4.1 La desestimación por rechazo simple: En este caso el órgano de control de la constitucionalidad
resuelve declarar infundada la demanda presentada contra una parte o la integridad de una ley o
norma con rango de ley.

4.2. La desestimación por sentido interpretativo (interpretación estrictu sensu). En este caso el órgano
de control de la constiucionalidad establece una manera creativa de interpretar una ley parcial o
totalmente impugnada. Es decir, son aquellas en donde el órgano de control de la constitucionalidad
declara la constitucionalidad de una ley cuestionada, en la medida que se la interpreta en el sentido
que éste considera adecuado, armónico y coherente con el texto fundamental.

En ese entendido, se desestima la acción presentada contra una ley, o norma con rango de ley, previo
rechazo de algún o algunos sentidos interpretativos considerados como infraccionantes del
texto supra. Por ende, se establece la obligatoriedad de interpretar dicha norma de “acuerdo” con la
Constitución; vale decir, de conformidad con la interpretación declarada como única, exclusiva y
excluyentemente válida.

II. La naturaleza de la Ley Anual de Presupuesto

5. La Ley Anual de Presupuesto es el instrumento legal mediante el cual el sector público

periódicamente programa sus actividades y proyectos en atención a sus metas y objetivos. En ese
sentido, tal como lo establece el artículo 77° de la Constitución, la administración económica y
financiera del Estado se rige por la Ley de Presupuesto que anualmente aprueba el Congreso de la
República. En contraposición a las prácticas de las monarquías absolutistas en donde existía la política
de perpetuidad de las contribuciones, pues se tenía garantizada la obtención de fondos sin tener que
renovar las convocatorias a los entes de naturaleza parlamentaria de la época, la adopción estatalista
de las ideas liberales en el siglo XIX origina la imposición de un régimen de temporalidad de los fondos
y la previa aprobación democrática del gasto.

6. Al respecto, José Roberto Dromí [Constitución, Gobierno y Control: En Presupuesto y cuenta de

inversión, instrumentos de gobierno y control. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1997, pág. 200]
expresa que: “el presupuesto es una manifestación más del control jurídico-político del Poder
Legislativo sobre el Ejecutivo, como corolario del sometimiento de la actividad financiera del Estado al
imperio de la ley, propio de todo Estado de Derecho, y como expresión de la Teoría de la separación
de poderes”. Por su parte, Licciardo Cayetano [La función del presupuesto en el Estado Moderno.
Argentina: Departamento de Ciencias Económicas, Jurídicas y Social de la Universidad de Salta, 1980,
pág. 103] expone que: “El presupuesto es una institución fundamental para la forma republicana
de gobierno, porque nace junto con el derecho del pueblo a saber lo que el gobierno hace”.

7. En esa perspectiva, los fines de la actividad presupuestal pueden resumirse en los cuatro siguientes:

a) Facilitar el conocimiento y control político-parlamentario del programa económico del Ejecutivo.

b) Coadyuvar a la ejecución eficiente y a la fiscalización administrativo-financiera por parte de la

Contraloría General de la República.

c) Prever los posibles efectos económicos y sociales de los programas de ingresos y gastos fiscales
durante un ejercicio presupuestal.

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 d) Interpretar, a través de los programas de obras, servicios y cometidos, el sentido de la noción
bien común.

8. Consideramos que el Presupuesto como institución básica del derecho público, debe entenderse a
la luz de las cuatro perspectivas siguientes:

8.1. Perspectiva política

El presupuesto es un instrumento clave en el desenvolvimiento de las funciones de gobierno y control.

En el ámbito gubernativo expresa la decisión legislativa relativa al financiamiento de la orientación de
la política económica y la aprobación del programa detallado de la ejecución o realización de obras,
servicios y cometidos (actividades) estatales. En suma, como bien advierte Domingo García Belaúnde
Saldías [El Derecho Presupuestario en el Perú. Lima: Luis Alfredo Ediciones, 1998, pág. 115]: “El
presupuesto es una herramienta de acción política”.

En el ámbito contralor expresa una autorización legislativa limitativa del Ejecutivo que facilita la
fiscalización del Legislativo y de la Contraloría G.eneral de la República, relativa a la ejecución de la
política económica y, particularmente, de la habilitación de las competencias para la realización de
los gastos e inversiones públicas.

Dicha acción contralora se presenta de manera dual: precautoriamente, mediante la autorización del
gasto vía la aprobación de la Ley Anual de Presupuesto, y ulteriormente, mediante el examen de la
Cuenta General de la República.

8.2. Perspectiva económica

El presupuesto es un instrumento insoslayable para la aplicación de la política económica. En efecto,

como exponen Ricardo Cibelti y Enrique Sierra [El sector público en la planificación del desarrollo.
México: Siglo XXI, 1976, pág. 232] su existencia prevé y guía la conducta de los agentes económicos.

8.3. Perspectiva administrativa

El presupuesto es concurrentemente, ab initio, un instrumento contable de previsión y, ex post, un

texto confrontativo que establece un balance de resultados de la gestión gubernamental durante un
determinado lapso.

8.4. Perspectiva jurídica

El presupuesto emana de un acto legislativo que otorga eficacia y valor jurídico a la política económica.
El presupuesto surge de la acción parlamentaria en una ley con trámite diferenciado, debido a su
naturaleza especial y a la importancia que tiene per se; además de tener una vigencia limitada y
predeterminada con una función específica y constitucionalmente diferida. Dado su carácter jurídico,
se presenta como la condición legal necesaria para que el Ejecutivo ejerza algunas de sus
competencias.

En suma, el presupuesto se configura como una ley en su cabal sentido, ya que, a pesar de provenir
de una iniciativa ajena al Parlamento, éste, después de la correspondiente discusión, puede modificar
total o parcialmente el proyecto presentado por el Ejecutivo.

Restringiendo la temática presupuestal a lo político y jurídico, cabe señalar que la decisión

parlamentaria es simultáneamente de previsión y autorización.

Será previsional cuando se enumeran los ingresos fiscales del Estado y se valoran comparativamente
con los gastos fiscales a realizarse dentro del período presupuestal.

Será autoritativa cuando fija el alcance de las competencias del Ejecutivo en materia económico-
administrativa de acuerdo a tres factores: El temporal (anualidad), el cualitativo (especificidad y
finalidad de la materia presupuestal) y el cuantitativo (monto máximo a gastar).

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III. Los principios constitucionales presupuestarios

9. La actividad presupuestal se rige por los once principios siguientes:

9.1. Principio de legalidad

Previsto en el artículo 78.° de la Constitución, que establece una reserva de ley respecto al instrumento
normativo viabilizador de su vigencia; ello implica que sólo mediante un dispositivo de dicho rango se
puede aprobar o autorizar la captación de los ingresos fiscales y efectuar los gastos de la misma
naturaleza. Por consiguiente, sin la previa existencia de una Ley de Presupuesto, es jurídicamente
imposible proceder a la ejecución presupuestal.

Este principio dispone, adicionalmente, que la elaboración y aprobación del presupuesto está
condicionado a requisitos de forma y tiempo que no pueden ser inobservados.

9.2. Principio de competencia

Previsto en los artículos 78.°, 79.°, 80.°, 160.° y 162.° de la Constitución, y en la Tercera Disposición
Final de la Ley N.° 28301, que delimita la esfera de actuación y funciones de las instituciones del
Estado en el inicio del proceso que culmina con la promulgación de la Ley de Presupuesto.

Juan Carlos Morón Urbina [Los fundamentos constitucionales de la administración financiera peruana.
En Themis, N.° 39, PUCP, 1999, pág. 157] acota que dicho principio: “constituye la división formal de
atribuciones excluyentes en aspectos presupuestales (...)”.

9.3. Principio de justicia presupuestaria

Contemplado en los artículos 16.° y 77.° de la Constitución, que establece que la aprobación o
autorización para la captación de ingresos y la ejecución de gastos supone un compromiso con la
consagración de valores comunitarios y la construcción del bien común. De allí que los fines estatales
previstos en el texto fundamental de la República se constituyan en la razón de ser y en el sentido de
la actividad presupuestal.

9.4. Principio de equilibrio financiero

Previsto en el artículo 78.° de la Constitución, que establece que el presupuesto debe contener todos
los ingresos y gastos del Estado debidamente balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal
genere un proceso perturbador de la normal marcha económica del país.

9.5. Principio de unidad

Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que establece que el presupuesto debe incluir la totalidad
de los recursos y gastos considerados para un ejercicio presupuestal dentro de un solo y único texto
normativo.

Maurice Duverger [Hacienda Pública, Barcelona: Bosch, 1968, págs. 227-228] expone que dicho
principio descansa en dos razones fundamentales: la financiera y la política. La primera consiste en
percibir el presupuesto como una regla de orden y claridad que traduzca un genuino y auténtico estado
de la situación financiera del país; y, por ende, que refleje la realidad de la obtención de los recursos
públicos y su aplicación o gasto. De allí que se proscriba la multiplicación de los presupuestos y las
cuentas singulares, ya que impediría tener una visión global más clara de los ingresos y gastos
públicos. La razón política consiste en señalar que la unidad acrecienta la eficiencia y la eficacia para
el control que sobre el parlamento ejerce la Contraloría General de la República.

9.6. Principio de exactitud

Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, y que impone consignar la totalidad de los recursos y
gastos fiscales en atención al verdadero y real rendimiento de las fuentes de percepción de renta
estatal, constituyéndose en la descripción cabal de las funciones y servicios que efectuará el órgano
ejecutivo en su condición de responsable de la administración.

9
 9.7. Principio de anticipación

Previsto en los artículos 78.° y 80.° de la Constitución, que presupone la obligación de que la Ley de
Presupuesto sea aprobada con anterioridad a su ejecución, y que, para ello, el Estado programe
financiera y administrativamente sus actividades y proyectos, en atención a determinadas y
preestablecidas metas y proyectos.

9.8. Principio de anualidad

Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, y por el cual la ejecución presupuestal debe realizarse
dentro de un plazo preciso, determinado y extinguible de un año calendario; es decir, entre el 1 de
enero y el 31 de diciembre. Domingo García Belaúnde Saldías [ob. cit., pág. 142] expresa que “La Ley
de Presupuesto tiene como carácter distintivo de otras normas su vigencia determinada (...). Así, para
el principio de anualidad, se entiende que el presupuesto prevé los recursos y los gastos de un año, a
cuyo término la ley pierde su vigencia”. Dicho plazo se justifica porque las situaciones financieras son
variables en el tiempo.

9.9. Principio de programación

Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que señala la obligatoriedad de la determinación de las

metas previstas del gasto público para el desarrollo nacional. Dicho principio supone la necesidad de
exponer las políticas de acción gubernamental que deberán ejecutar las entidades públicas en cada
ejercicio presupuestal. La programación presupuestal conlleva un proceso permanente de raciocinio,
proyección y previsión, que permite el establecimiento de determinadas metas gubernamentales que
obligan necesariamente a la asignación de recursos económicos.

9.10. Principio de estructuración

Previsto en el artículo 77.° de la Constitución, que establece que la configuración de la Ley del
Presupuesto se sujeta a dos ámbitos: el gobierno central y las instancias descentralizadas que
comprenden el universo de órganos y organismos dotados de autonomía (Banco Central de Reserva,
Tribunal Constitucional, etc.).

9.11. Principio de no afectación

Previsto en el artículo 79.° de la Constitución, que señala como regla general que los recursos del
Estado deben formar una única argamasa económica, tornando indistingible el origen de su
procedencia a fin de que sean utilizados para cubrir la totalidad de los gastos. La verificación práctica
de dicho principio comporta el impedimento de que determinados ingresos fiscales sean empleados
para cubrir gastos específicos.

Al respecto, Maurice Duverger [ob. cit., pág 88] comenta que: “(...) la no afectación impide las
relaciones jurídicas entre ingresos y gastos”. Por excepción, dicho principio puede ser inaplicado
cuando exista una solicitud del Poder Ejecutivo, a fin de que el Congreso apruebe un tributo con un fin
predeterminado.

IV. Características del presupuesto

10. Finalmente, debe considerarse que entre las principales características que presenta la Ley General
de Presupuesto, se cuentan las siguientes:

a) Es un acto de previsión y ordenamiento, destinado a regular la función administrativa y financiera

del Estado.

b) Es un acto de autorización de ejecución del gasto público, concedida por el Congreso mediante
ley expresa y especial.

c) Tiene un plazo legal determinado y expiratorio para la autorización de ejecución del gasto público
(un año).

10
 d) La existencia esencial de ejecución del gasto público, bajo responsabilidad funcional. Para tal
efecto, existen medidas de control para el correcto uso de la autorización concedida.
.
e) La programación y ejecución es concordante con los criterios de eficiencia de las necesidades
sociales básicas y de descentralización.

V. Análisis del caso concreto

11. En relación al petitorio de la presente acción, los demandantes han solicitado en el presente conflicto
de competencia lo siguiente:

a) Que se reafirme que es competencia del Poder Judicial presentar su proyecto de presupuesto al
Poder Ejecutivo,.

b) Que se reafirme que es competencia del Poder Judicial sustentar ante el Congreso de la
República el proyecto de presupuesto que presentó al Poder Ejecutivo.

c) Que se determine que no es competencia del Poder Ejecutivo modificar el proyecto de

presupuesto que le presenta el Poder Judicial.

d) Que se declare la nulidad de la parte correspondiente al presupuesto del Poder Judicial

contenida en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005”
presentado por el Poder Ejecutivo ante el Congreso de la República.

e) Que, como consecuencia de la nulidad y de la determinación de la competencia solicitadas, se

ordene la inclusión en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año
2005”, del proyecto de presupuesto del Poder Judicial, que remitió este Poder del Estado al Poder
Ejecutivo el día 27 de agosto de 2004.

12. Como lo señalamos en nuestra resolución del 10 de noviembre de 2004, recaída en la solicitud de
medida cautelar presentada por el Poder Judicial en el presente proceso, la contienda de competencia
planteada por el Poder Judicial ingresó al Tribunal Constitucional en la tarde del jueves 21 de octubre
de 2004 y fue admitida a trámite el 25 del mismo mes y año, corriéndose traslado al Presidente del
Consejo de Ministros, para su respectiva contestación, por el plazo legal de treinta días hábiles que
vencía en fecha posterior a la de remisión de la autógrafa de la Ley Anual de Presupuesto del Sector
Público para el año 2005 al Poder Ejecutivo, conforme al segundo párrafo del artículo 80.º de la
Constitución, esto es, el 30 de noviembre de 2004. Por tanto, la demanda se presentó cuando el trámite
para la aprobación de la referida Ley de Presupuesto había comenzado. Del mismo modo, la
contestación de la demanda se efectuó el 9 de diciembre de 2004, cuando dicho proyecto de ley ya
había sido aprobado y su autógrafa había sido remitida al Presidente de la República, para su
promulgación. El 21 de diciembre de 2004, mediante la Ley N.° 28427, se publicó en el diario oficial El
Peruano la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Ejercicio Fiscal 2005.

13. Por tanto, respecto de los dos últimos puntos del petitorio –señalados en los literales d) y e) del
Fundamento N.º 11, supra– ha operado la sustracción de la materia. Sin embargo, el hecho de que se
haya aprobado la Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2005, bajo el supuesto de que el Poder
Ejecutivo fijó un tope para el presupuesto del Poder Judicial, no impide que este Tribunal Constitucional
conozca sobre el fondo del conflicto, porque la demanda del Poder Judicial cuestiona con carácter
general la decisión del Poder Ejecutivo, durante los últimos años, de determinar el presupuesto del
Poder Judicial que, en opinión del demandante, afecta la competencia que le reconoce el artículo 145.°
de la Constitución para presentar su presupuesto al Poder Ejecutivo, sin que éste último lo modifique,
y sustentarlo ante el Congreso de la República. En consecuencia, este Tribunal Constitucional sólo se
pronunciará sobre los tres primeros puntos del petitorio.

VI. El artículo 145.° de la Constitución y la competencia en controversia

14. El artículo 145.° de la Constitución dispone que el Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto
al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso.

11
15. El demandante alega que el ejercicio de esta competencia requiere que el Poder Ejecutivo incluya en
el proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público el proyecto de presupuesto que el Poder
Judicial le remite. Añadiendo que el hecho de que el Poder Ejecutivo pueda variar el proyecto del
Poder Judicial y presentar al Congreso uno sustituto, conduciría al absurdo de que, en su oportunidad,
el Poder Judicial sustente ante el Congreso de la República un proyecto ajeno.

16. Por su parte, el Poder Ejecutivo ha sostenido que no existe norma constitucional que consagre el
principio de autonomía presupuestaria del Poder Judicial. En consecuencia, niega que el artículo 145.°
de la Constitución consagre la competencia aducida por el Poder Judicial. Para fundamentar dicha
tesis afirma que durante los últimos años el Poder Judicial ha tenido la aspiración de que su proyecto
de presupuesto sea incluido sin modificaciones por el Poder Ejecutivo en el proyecto de Presupuesto
General del Sector Público que se envía al Congreso. Añade que en ningún momento del debate en
el Congreso Constituyente Democrático se aceptó la propuesta presentada por el Poder Judicial de
que su presupuesto sea enviado al Congreso sin modificaciones, de manera que tal planteamiento no
fue acogido en la Constitución de 1993.

17. Del mismo modo, sostienen que en el proyecto de reforma constitucional del año 2002 el Poder
Judicial insistió nuevamente con la propuesta de que su proyecto de presupuesto debía ser
incorporado en sus propios términos en el proyecto de presupuesto del sector público, y que la misma
propuesta fue presentada por la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de
Justicia (CERIAJUS) en su proyecto de reforma constitucional relativo al Poder Judicial. Por ello,
consideran que estos hechos prueban que: “la autonomía presupuestaria del Poder Judicial” no fue
recogida en la Constitución de 1993.

18. El Tribunal Constitucional no comparte la argumentación del Poder Ejecutivo. Y es que, si bien el
debate constituyente es una de las herramientas para la interpretación jurídica, pues permite conocer
las diversas posiciones sobre un determinado tema y cuál fue la tesis que prevaleció, no es menos
cierto que cuando una norma es aprobada, y la Constitución no escapa a esta regla, dicha norma
adquiere autonomía respecto de sus creadores y, por tanto, conforme a ella, corresponde a los
intérpretes determinar el alcance, contenido y perfil exacto de cada una de sus disposiciones.

19. Al respecto, este Colegiado ha sostenido que la: “(...) norma, es sabido, una vez promulgada y
publicada, adquiere lo que se ha dado en llamar "vida propia". Se desliga de la intención de su creador
y adquiere vigencia autónoma, ubicándose en el contexto legislativo coexistente, frente a los futuros
intérpretes y a las situaciones del porvenir.” (Exp. N.° 0002-2001-AI/TC, Fundamento N.° 2). En tal
sentido, si bien reconocemos la pluralidad de intérpretes jurídicos con relación a la Constitución,
también reafirmamos el lugar privilegiado que ocupa el Tribunal Constitucional para efectuar una
interpretación de la Constitución con carácter jurisdiccional y, sobre todo, vinculante para los Poderes
del Estado, órganos constitucionales, entidades públicas, privadas y para los ciudadanos.

20. De otro lado, el demandante manifiesta que, a diferencia de lo estipulado en los artículos 160.°, 162.°
y 178.° de la Constitución, que disponen que el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y el Jurado
Nacional de Elecciones sustentan su proyecto de presupuesto ante el Poder Ejecutivo, el artículo 145.°
de la Constitución no impone tal condición al Poder Judicial. Sobre ello el Tribunal Constitucional
considera que, en efecto, de las normas constitucionales citadas se advierte un trato distinto para el
Poder Judicial.

21. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional advierte la incoherencia entre el artículo 80° de la

Constitución y las disposiciones referidas en el Fundamento N.° 20, supra; y, además, la omisión en
dicho artículo de consignar al Presidente del Tribunal Constitucional y al Presidente del Consejo
Nacional de la Magistratura, que presiden órganos constitucionales autónomos, y que por ello
sustentan sus respectivos presupuestos ante el Congreso sólo por mandato legal. Consecuentemente,
el fallo técnico constitucional debe también precisar que en el texto del artículo 80° de la Constitución
se enumere a los funcionarios que tienen atribución para sustentar sus presupuestos ante el Congreso
de la República.

22. Por las consideraciones expuestas, es posible, a partir del artículo 145.° de la Constitución,
determinar si la Constitución consagra, o no, la competencia alegada a favor del Poder Judicial. Por
tanto, ¿debe el Poder Ejecutivo respetar el presupuesto que le presenta el Poder Judicial, no
modificarlo e incorporarlo al proyecto general del presupuesto del Estado y remitirlo al Congreso de la

12
 República para su discusión y aprobación final? Para responder ello es necesario efectuar un análisis
sobre la participación que, según la Constitución, tienen los Poderes del Estado en el proceso de
elaboración de la Ley de Presupuesto.

VII. Los principios de separación y colaboración de poderes en la participación de los Poderes del
Estado en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto

23. Conforme a los artículos 3.° y 43.° de la Constitución, la República del Perú se configura como un
Estado Democrático y Social de Derecho, y su gobierno se organiza según el principio de separación
de poderes. Al respecto, hemos expresado que: “La existencia de este sistema de equilibrio y de
distribución de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue
constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de
Derecho. La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco,
sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente
reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura.” (Exp. N.° 0023-
2003/AI, Fundamento N.° 5).

24. Sin embargo, la separación de poderes que configura nuestra Constitución no es absoluta, porque de
la estructura y funciones de los Poderes del Estado regulados por la Norma Suprema, también se
desprende el principio de colaboración de poderes. Al respecto, encontramos una colaboración de
poderes cuando el artículo 104.° de la Constitución establece que el Congreso puede delegar en el
Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre materia específica y por
el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. Del mismo modo, existe una colaboración de
poderes cuando el artículo 129.° de la Constitución dispone que el Consejo de Ministros en pleno, o
los ministros por separado, pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates
con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Ocurre
lo mismo con las normas constitucionales relativas al proceso de elaboración de la Ley de
Presupuesto.

25. En efecto, el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley de Presupuesto está sujeto al siguiente
trámite:

24.1. La remisión del proyecto de Ley de Presupuesto por el Presidente de la República al Congreso,
dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año, y que debe estar efectivamente equilibrado,
conforme lo dispone el artículo 78.° de la Constitución.

24.2. La elaboración del dictamen de la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República que,
previo análisis en sesiones públicas, es presentado al Pleno para su debate en el plazo previsto en el
artículo 81.°-c de su Reglamento.

24.3. La sustentación por el Ministro de Economía y Finanzas, ante el Pleno del Congreso, del pliego
de ingresos y, por cada ministro, de los respectivos pliegos de egresos, así como por el Presidente de
la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, según el
artículo 80 de la misma Carta; y por los otros titulares de pliegos en la forma prevista por otras
disposiciones constitucionales y legales; en debate que se inicia el 15 de noviembre.

24.4. La remisión de la autógrafa de la Ley de Presupuesto al Poder Ejecutivo hasta el 30 de

noviembre, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 80.° de la propia Constitución.

26. Como puede advertirse, amparado en la colaboración de poderes es que se desarrolla el proceso de
elaboración y aprobación de la Ley de Presupuesto. Al respecto, comprobamos que, por un lado, la
iniciativa legal corresponde al Poder Ejecutivo y al Ministro de Economía y Finanzas la sustentación
ante el pleno del pliego de ingresos del presupuesto; y, por otro, que corresponde al Congreso de la
República su aprobación.

27. Sin embargo, si bien el principio de colaboración de poderes está presente en el proceso de
elaboración de la Ley de Presupuesto, la Constitución otorga preeminencia al Congreso de la
República en esta materia. En efecto, este Tribunal debe destacar que, conforme al artículo 45.° de la
Constitución, el poder emana del pueblo y, conforme al principio representativo consagrado en el
artículo 43.° de la misma norma, concordante con el artículo 77.° y a los incisos 1) y 4) del artículo

13
 102.° de la Constitución, corresponde al Congreso de la República, aprobar el Presupuesto de la
República, salvo el caso previsto en el segundo párrafo del artículo 80.° de la Constitución. En
consecuencia, es el Poder Legislativo, en representación del pueblo, quien tiene la última decisión,
pues le corresponde determinar cómo se distribuyen los montos y la asignación de las partidas que,
en definitiva, son los recursos del pueblo.

28. Ahora bien, en lo que respecta al principio de separación de poderes, también presente en la
elaboración de la Ley de Presupuesto, el artículo 94.° de la Constitución dispone que el Congreso de
la República gobierna su economía y sanciona su presupuesto. Por tanto, además de la preeminencia
que tiene el Congreso de la República en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuestaria, por
cuanto es el órgano que lo aprueba, la Constitución también le reconoce autonomía presupuestaria.
Es decir, de los tres Poderes del Estado, en rigor, el único que goza de autonomía presupuestaria es
el Congreso de la República, porque incluso el Poder Ejecutivo está sujeto a la decisión del Legislativo.

29. Con relación al Poder Ejecutivo, el artículo 78.° de la Constitución prescribe que el Presidente de la
República detenta la iniciativa legislativa para los efectos de la aprobación de la Ley de Presupuesto.
Por otro lado, en el supuesto de que la autógrafa de la Ley de Presupuesto no sea remitida al Poder
Ejecutivo hasta el 30 de noviembre, entra en vigencia el Proyecto de éste, que es promulgado por
decreto legislativo, según lo dispone el segundo párrafo del artículo 80.° de la Constitución. Asimismo,
según el citado artículo, el Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el
pliego de ingresos.

30. Como puede observarse, de las normas citadas en el párrafo precedente, se concluye que el Poder
Ejecutivo concentra importantes competencias relacionadas con la elaboración de la Ley de
Presupuesto, que incluso pueden llegar al nivel del Congreso de la República, pues, por mandato del
artículo 80.° de la Constitución, puede convertirse en legislador presupuestal. En tal sentido, estos dos
Poderes del Estado son actores privilegiados para determinar el presupuesto del sector público, pero
no son los únicos.

VIII. La participación del Poder Judicial en el proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto

31. El Poder Judicial, en el Estado peruano, administra justicia y cumple la función esencial de controlar
el poder; es decir, fiscaliza al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, conforme al segundo párrafo del
artículo 138.° de la Constitución. Para poder cumplir con esta función, encomendada por la
Constitución, es que el inciso 2) del artículo 139.° de la Norma Suprema consagra el principio de
independencia judicial frente a los Poderes del Estado, órganos constitucionales, entidades públicas y
privadas, y ciudadanos en general. Al respecto, y en lo que toca al principio de separación de poderes
y la función jurisdiccional, hemos establecido que dentro de: “(...) la función jurisdiccional merece una
especial atención, toda vez que constituye la garantía última para la protección de la libertad de las
personas frente a una actuación arbitraria del Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo.” (Exp. N.° 0023-
2003/AI, Fundamento N.° 7). En esta oportunidad, este Colegiado añade que la función jurisdiccional
también constituye una garantía contra las actuaciones arbitrarias de los particulares.

32. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha sostenido que: “(...) a efectos de precisar los alcances y
contenidos del mandato constitucional que nos define como una República Democrática, este Tribunal
considera que la eliminación de toda práctica violenta y autoritaria no sólo debe limitarse a la vida
política, sino también abarcar la convivencia social y todos los ámbitos de la vida de los ciudadanos;
por ello, es de suma importancia enfatizar que en nuestro régimen constitucional sólo debe imperar el
diálogo y los medios pacíficos para resolver los conflictos”. (Exp. N.° 1027-2004-AA/TC, Fundamento
N.° 13). Está fuera de duda que el Poder Judicial es el órgano estatal que tiene como principales
funciones resolver los conflictos, ser el primer garante de los derechos fundamentales y ejercer el
poder punitivo del Estado, canalizando las demandas sociales de justicia y evitando que éstas se
ejerzan fuera del marco legal vigente.

33. En doctrina que este Colegiado hace suya, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido
que una de las características básicas de la sociedad democrática es la confianza que los tribunales
deben inspirar a los ciudadanos (mutatis mutandis, Caso Piersack contra Bélgica, Sentencia de 1 de
octubre de 1982, Fundamento N.° 30). En tal sentido, el Tribunal Constitucional remarca que otro de
los elementos que, conforme al artículo 43.° de la Constitución, nos configuran como una República

14
 Democrática, es la independencia judicial, necesaria para inspirar la confianza de los ciudadanos en
los tribunales.

34. El Tribunal Constitucional considera que, teniendo en cuenta el diseño de las relaciones de los
Poderes del Estado desarrolladas por la Constitución a partir del principio de separación de poderes,
para que el Poder Judicial pueda cumplir adecuadamente con sus funciones básicas y las obligaciones
que se derivan del artículo 139.° de la Constitución –de tal forma que el Estado peruano pueda
configurar un sistema de justicia que garantice la vigencia de los derechos humanos y un adecuado
servicio al usuario del sistema, y de este modo generar la confianza necesaria de los ciudadanos en
los Tribunales–, es indispensable que se mantenga la independencia del Poder Judicial frente a los
otros Poderes del Estado.

35. Dichos mandatos constitucionales determinan que el Poder Judicial también participe en el proceso
de elaboración de la Ley de Presupuesto. Para estos efectos, la Constitución establece, en el artículo
145.°, que el Poder Judicial presente su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustente ante
el Congreso de la República y, conforme al artículo 80.° de la misma norma, que sea el Presidente de
la Corte Suprema quien sustente el pliego correspondiente al Poder Judicial.

36. En torno a ello, el Poder Ejecutivo alega que la incorporación del proyecto del Poder Judicial en el
proyecto general de presupuesto sin que el Ejecutivo lo modifique, vulneraría el principio de unidad
presupuestal reconocido por el artículo 77.° de la Constitución y violaría la exclusividad que le
corresponde al Poder Ejecutivo, conforme al primer párrafo del artículo 78.° de la Constitución. El
Tribunal Constitucional no comparte dicha tesis. Al respecto, se debe tener en cuenta que, a tenor del
artículo 94.° de la Constitución, el Congreso de la República gobierna su economía y sanciona su
presupuesto. Del mismo modo, el artículo 79.° de la norma suprema dispone que sus representantes
no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

37. Como puede advertirse, estas últimas normas constitucionales permiten que el Congreso de la
República pueda, eventualmente, aumentar su presupuesto, y no por ello podemos afirmar que se
vulnera el principio de unidad presupuestal o la exclusividad del Ejecutivo en la elaboración y
presentación del proyecto general de presupuesto, ya que el Poder Ejecutivo y el Congreso de la
República tendrán que financiar el eventual exceso en su presupuesto con sujeción a los límites que
impone la propia Constitución. Lo mismo puede afirmarse con relación al Poder Judicial, porque en
última instancia lo que plantea la Constitución, respecto al tema presupuestario, es que los Poderes
del Estado concierten una equitativa asignación de los recursos públicos a través de todo el proceso
presupuestario, tanto en la etapa de formulación del proyecto general –que deberá presentar el
Ejecutivo– como en el momento de discusión y posterior aprobación por parte del Congreso de la
República.

38. Asimismo, el Poder Ejecutivo sostiene que detenta la facultad exclusiva y excluyente en la
programación y formulación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público,
argumentando que el Proyecto de Ley de Presupuesto constituye el medio más adecuado de que
dispone el Poder Ejecutivo para determinar cuál es la orientación y la dirección que desarrolla la política
económica del país, tomando en cuenta sus necesidades, prioridades y el equilibrio presupuestario.
Esta afirmación en parte es cierta, pues, conforme al inciso 3) del artículo 118.° de la Constitución,
corresponde al Presidente de la República dirigir la política general del gobierno.

39. Al respecto, debe precisarse que si bien la Constitución reconoce la exclusividad del Poder Ejecutivo
en la iniciativa legal para presentar el proyecto de ley de presupuesto, es decir sólo él es el habilitado
para iniciar el procedimiento legislativo que culminará con la aprobación del proyecto de ley, esto no
quiere decir que no exista una previa coordinación y negociación, propia de un sistema democrático,
a los efectos de determinar los montos y las asignaciones presupuestarias que corresponden a los
diferentes organismos estatales.

40. De otro lado, el Tribunal Constitucional considera que la política general del gobierno y la formulación
del presupuesto están limitadas por los parámetros que fija la propia Constitución, en los términos
señalados en los Fundamentos N.os 9, supra, y 41 y 42, infra. En tal sentido, debe quedar establecido
que el Poder Judicial, como Poder del Estado, no está sujeto a una determinada política general de
un gobierno determinado, sino a las obligaciones que la Constitución le asigna directamente. Por ello,
corresponde al Poder Judicial, en cuanto a sus funciones y con base en la independencia que le es

15
 consustancial, fijar autónomamente sus objetivos institucionales que, obviamente, tienen un
componente presupuestario. La garantía de la independencia del Poder Judicial también se manifiesta
a través del rol que debe cumplir en el proceso presupuestario puesto que, de no ser así, se corre el
riesgo de su sometimiento al gobierno que le toque dirigir el Poder Ejecutivo.

41. Por lo expuesto, este Colegiado considera que cuando el artículo 145.° de la Constitución dispone que
el Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el
Congreso, la Constitución está habilitando al Poder Judicial para que participe en el proceso
presupuestario presentando su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo sin que éste último lo
modifique, para su integración al proyecto general de presupuesto y posterior sustentación ante el
Congreso de la República, puesto que, dada su condición de Poder del Estado y atendiendo a las
funciones que debe cumplir y al lugar que ocupa en la configuración de nuestro sistema democrático,
le corresponde, al igual que el Poder Ejecutivo, sustentar directamente su presupuesto ante el
Congreso de la República para su aprobación o modificación, dentro de los límites que la propia
Constitución impone, ya que esta competencia es garantía de su independencia; de no ser así, tal
garantía se convertiría en ilusoria.

IX. Límites que impone la Constitución a la actuación de los Poderes del Estado para la elaboración
de la Ley de Presupuesto

42. Las normas constitucionales de las que hemos extraído los principios constitucionales
presupuestarios, Fundamento N.° 9, supra, imponen límites a los Poderes del Estado para la
formulación y elaboración del Proyecto de Presupuesto que presenta el Ejecutivo, haciendo uso de la
facultad de iniciativa en esta materia, y al propio Congreso de la República, para su aprobación. En
efecto, el artículo 77.° de la Constitución prescribe que el presupuesto es anual; que su estructura
contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas; que se asigna equitativamente
los recursos públicos; y que su programación y ejecución responde a los criterios de eficiencia de
necesidades sociales básicas y de descentralización. Por su parte, el artículo 78.° de la Constitución
dispone que el proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado; que no pueden cubrirse
con empréstitos los gastos de carácter permanente; y que no puede aprobarse el presupuesto sin
partida destinada al servicio de la deuda pública. A su turno, el artículo 79.° de la Constitución
establece que los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos
públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

43. El Tribunal Constitucional considera que no sólo los Poderes Legislativo y Ejecutivo están vinculados
por estas limitaciones, sino también el Poder Judicial, al momento de formular su proyecto de
presupuesto. El cumplimiento de las normas constitucionales delimitan los parámetros y los principios
constitucionales prespuestarios con los cuales se debe elaborar el proyecto y la Ley de Presupuesto
también vinculan al Poder Judicial, el cual, con base en el principio de colaboración de poderes, deberá
formular su proyecto en coordinación con el Poder Ejecutivo, a fin de determinar los montos fijados a
partir de los límites y principios impuestos por la Constitución, y garantizando la competencia que le
reconoce el artículo 145.° de la Constitución.

44. Para tal fin, es responsabilidad inexcusable del Poder Judicial plantear una propuesta de asignación
de recursos económicos acorde con la realidad de la caja fiscal y con las posibilidades reales de una
ejecución eficiente y eficaz. Asimismo, es indispensable que dicho Poder del Estado cuente con una
política judicial que sirva de marco para la toma de decisiones por parte del Legislativo, en lo que se
refiere a la asignación de recursos presupuestales. Es necesario advertir que, a pesar de habérsele
asignado al Poder Judicial, en el pasado, importantes recursos para la reforma del sistema de
administración de justicia, a la fecha dicho proceso es percibido objetivamente por la ciudadanía como
notoriamente deficiente.

45. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional considera que para el adecuado ejercicio de la

competencia que el artículo 145.° de la Constitución le reconoce al Poder Judicial, es necesaria una
ley mediante la cual se establezcan los mecanismos especiales de coordinación entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Judicial, en lo relativo a la elaboración del presupuesto de este último con respecto
a lo previsto en el artículo 145.° de la Constitución, concordante con el principio de equilibrio financiero
previsto en el artículo 78.° del mismo cuerpo legal.

16
46. Del mismo modo, el Poder Judicial deberá formular una Política Judicial de corto, mediano y largo
plazo, en donde se defina el conjunto de criterios conforme a los cuales se orientará la organización
judicial para administrar justicia. Para tal efecto, se deberá identificar los fines generales y objetivos
específicos; el inventario y evaluación de los medios y recursos para alcanzarlos; y la determinación
de líneas de acción. Dicha política deberá ser el sustento técnico para la toma de decisiones del Poder
Legislativo en cuanto a la aprobación de su presupuesto. Sobre esta base, el Poder Legislativo,
atendiendo a la capacidad económica del país, podrá incrementar las partidas presupuestarias
correspondientes a favor del Poder Judicial, a efectos de consolidar el proceso de reforma de la
administración de justicia en el que se encuentra abocado.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar que, conforme a lo señalado en el Fundamento N.º 13, supra, ha operado la sustracción de
la materia respecto a la pretensión del demandante de que se declare la nulidad de la parte
correspondiente al presupuesto del Poder Judicial contenida en el “Proyecto de Ley Anual de
Presupuesto del Sector Público para el año 2005” presentado por el Poder Ejecutivo ante el Congreso
de la República, y que se ordene la inclusión, del proyecto de presupuesto del Poder Judicial que
remitió este Poder del Estado al Poder Ejecutivo el día 27 de agosto de 2004 en el “Proyecto de Ley
Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005”.

2. Declarar FUNDADA la demanda en el extremo de la competencia que confiere en artículo 145.° de

la Constitución al Poder Judicial. En consecuencia, interprétese que es competencia del Poder Judicial
presentar su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo, sin que éste último lo modifique, para su
posterior sustentación ante el Congreso de la República, conforme a los Fundamentos N.os 40 a 45 de
la presente sentencia.

3. EXHORTAR al Poder Judicial para que formule una Política Judicial de corto, mediano y largo plazo,
en donde se defina el conjunto de criterios conforme a los cuales se orientará la organización judicial
para administrar justicia. Para tal efecto, se deberá identificar los fines generales y objetivos
específicos; el inventario y evaluación de los medios y recursos para alcanzarlos; y la determinación
de líneas de acción. Dicha política deberá ser el sustento técnico para la toma de decisiones del Poder
Legislativo en relación a la aprobación de su presupuesto.

4. EXHORTAR al Poder Legislativo para que dicte una ley mediante la cual se establezcan los
mecanismos especiales de coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, en cuanto a la
elaboración del presupuesto de este último con respecto a lo previsto en el artículo 145.° de la
Constitución, concordante con el principio de equilibrio financiero previsto en el artículo 78.° del mismo
cuerpo legal.

5. EXHORTAR al Poder Legislativo para que, conforme a las capacidades económicas del país, se
incrementen las partidas presupuestarias correspondientes a favor del Poder Judicial, a efectos de
consolidar el proceso de reforma de la administración de justicia en el que se encuentra abocado.

Publíquese y notifíquese.

SS.

ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA

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