AMPARO DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES INTERPUESTO POR LA

FIRMA FORENSE SOLÍS, ENDARA, DELGADO Y GUEVARA EN

REPRESENTACIÓN DE LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE GANADEROS
CONTRA LA ORDEN DE HACER CONTENIDA EN EL NUMERAL 10
DEL ARTÍCULO PRIMERO DE LA LEY Nº1 DE 3 DE ENERO DE 2006.
PONENTE: ALBERTO CIGARRUISTA CORTEZ. PANAMA, DIECISÉIS
(16) DE ENERO DE DOS MIL SIETE (2007).

Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panamá

Sala: Pleno
Ponente: Alberto Cigarruista Cortez
Fecha: 16 de enero de 2007
Materia: Amparo de Garantías Constitucionales
Primera instancia
Expediente: 168-06
VISTOS:

Conoce el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, la acción de Amparo de

Garantías Constitucionales promovida por la firma forense Solís, Endara,
Delgado y Guevara actuando como apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN
NACIONAL DE GANADEROS, contra el numeral 10 del artículo 1 de la Ley
Nº1 de 3 de enero de 2006.

En el libelo de demanda se pone de manifiesto que el "acto autorizante" que

por esta vía constitucional se impugna, consiste "en conceder facultades
extraordinarias al Órgano Ejecutivo, conforme lo dispone el numeral 16 del
artículo 159 de la Constitución Política". En virtud de ello, considera la firma
recurrente que dicho numeral inserto en una Ley, contraviene las
disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 17 y 49 de la
Carta Fundamental.

No obstante las circunstancias descritas, conviene recordar que esta acción

al igual que los demás procesos que son de conocimiento de este Órgano
del Estado, previamente deben reunir una serie de requisitos formales, los
cuales procedemos a verificar en la presente etapa de admisibilidad.

Consideraciones y Decisión del Pleno:

Antes de entrar en materia e identificar y explicar los defectos de que

adolece la presente iniciativa constitucional, es oportuno recordar que el
acto impugnado lo constituye el numeral 10 del artículo 1 de la Ley Nº1 de 3
de enero de 2006, cuyo contenido reza lo siguiente:
"Artículo 1. Se conceden facultades extraordinarias precisas al Órgano
Ejecutivo, que serán ejercidas mediante Decretos-Ley, conforme lo dispone
el numeral 16 del artículo 159 de la Constitución Política, para que dicte
disposiciones relativas a las siguientes materias y fines:
...
10. Con la finalidad superior de proteger la salud humana, el patrimonio
animal y vegetal, bajo criterios estrictamente científicos, crear una entidad
autónoma independiente, que establezca los lineamientos, regule y
administre los procesos que rigen las importaciones de productos
alimenticios".
 Teniendo claro lo anterior, verifiquemos la procedencia de la acción
que nos ocupa, no sin antes recordar que lo impugnado por este medio se
encuentra contenido dentro de una ley formal. Dicho lo anterior, resulta
evidente que la acción que nos ocupa no puede ser admitida. Las razones
para esta consideración preliminar, se fundamentan en que, si nos
remitimos a las normas que rigen las acciones de Amparo de Garantías
Constitucionales, y comparamos esta figura con otras de rango
constitucional, se constata que cada una de ellas tiene un objetivo o fin
particular, es decir, que han sido instituidas para dilucidar controversias
jurídicas cuyas circunstancias fácticas difieren o son disímiles entre sí. Si
bien podríamos manifestar que estas acciones de rango constitucional
buscan a grosso modo, tutelar y resguardar garantías y derechos
consagrados en las Normas Fundamentales, no significa esto que todas
estas acciones constitucionales puedan ser utilizadas indistintamente para
impugnar la vulneración de cualquiera de estos derechos y garantías. Por lo
tanto, la naturaleza de cada uno de los actos que se impugnan, conducen a
la interposición específica de acciones distintas, lo que a su vez impide que
en el caso que nos ocupa, se interponga una acción de Amparo de Garantías
Constitucionales contra leyes formales de carácter general.

De la lectura de los artículos 2615 del Código Judicial y 54 de la Constitución

Política, se desprende la existencia de un requisito indispensable para que
resulte viable la interposición del Amparo de Garantías Constitucionales, y
que se refiere a que el acto que se impugne, se encuentre debidamente
individualizado, es decir que el mismo no sea de carácter general, sino
específico y que en consecuencia vulnere derechos del recurrente, de forma
directa y personal, individual y contra determinada persona. Por lo tanto, no
todo acto expedido por un servidor público, se constituye como aquellos
susceptibles de impugnación a través de Amparo. De lo expuesto
concluimos entonces, que la acción de Amparo de Garantías
Constitucionales, ha sido instituida para que una persona en particular,
afectada por una orden de hacer o no hacer, pueda atacarla a título
personal, produciéndose con esto, que la acción que nos ocupa tenga un
carácter individual, y no popular propiamente tal.
En atención al hecho referido, esta Máxima Corporación de Justicia ha
reiterado en diversas ocasiones que resulta improcedente la interposición
de Amparos de Garantías Constitucionales contra leyes formales.

Las consideraciones expuestas con anterioridad, han sido objeto de diversos

pronunciamientos por parte de esta Corporación Judicial, en los que se ha
aclarado lo relacionado a la necesidad de que el acto impugnado sea
individualizado, así como también que toda ley debidamente formulada, no
pueda ser objeto de impugnación a través de la acción de Amparo de
Garantías Constitucionales. Al respecto los criterior jurisprudenciales, son
del tenor siguiente:
"Por otra parte, la supuesta orden de no hacer, aprecia esta Superioridad,
no lo es, por cuanto en dicha resolución no se expresa ningún mandato
contra la accionante, es decir, no se le impone que haga algo o deje de
hacerlo. Además, la citada resolución es de carácter genérico, por cuanto no
está dirigida directamente contra la persona del amparista, por lo que dicho
acto no cabe impugnarlo mediante la acción constitucional de amparo de
garantías, como ha tenido el Pleno la oportunidad de reiterarlo en la
resolución de 30 de junio de 1999:
'En este sentido, esta Superioridad ha expresado que los actos de índole
general (leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, etc.) no son
impugnables a través de la acción de amparo. Este criterio se dejó
expuesto, entre otros, en fallo de 21 de diciembre de 1990'" (Amparo de
Garantías Constitucionales. Mag Rogelio Fábrega Z. 3 de abril de 2001). Lo
resaltado es de la Corte.
"No debe perderse de vista, por otra parte, que en nuestro ordenamiento
jurídico el 'control o la defensa de la constitucionalidad' se realiza de dos
formas: una 'a priori', que se da antes de la expedición de las leyes formales
y otra "a posteriori", que ocurre después que ésta es promulgada en la
Gaceta Oficial. El control a priori, también llamado "control preventivo", se
materializa a través de la llamada "objeción de inexequibilidad" que opera
respecto de los proyectos de leyes (artículo 165 de la Constitución Política) y
de los proyectos de reformas de la Constitución Política (artículo 2547 del
Código Judicial). El control a posteriori, conocido como "control sucesivo", se
lleva a cabo por medio de la acción de inconstitucionalidad, la consulta y la
advertencia de inconstitucionalidad. Puede agregarse, como afirma el doctor
César Quintero, que a la par de estos medios de control constitucional a
posteriori, en sentido estricto, existen otros mecanismos jurisdiccionales
destinados a proteger determinados derechos y garantías que la
Constitución consagra y, consecuentemente, a mantener la supremacía de
la misma, como son las acciones de amparo de garantías constitucionales,
de habeas corpus y la propia jurisdicción contenciosa-administrativa
(QUINTERO, César. "La Jurisdicción Constitucional en Panamá", en Estudios
de Derecho. Constitucional Panameño. Compilado por Fábrega, Jorge P.
Editora Jurídica Panameña. Panamá. 1997. pág. 810-811). Debe quedar
claro, no obstante, que estos últimos mecanismos jurisdiccionales de control
constitucional operan contra actos jurídicos de distinta naturaleza y no
contra las leyes en sentido formal.
...
A nivel legal, la objeción de inexequibilidad está regulada en los Capítulos I
y II del Título I del Libro IV del Código Judicial, denominado "Instituciones de
Garantía", concretamente, en el artículo 2545, que faculta al Pleno de la
Corte para conocer de las objeciones de inexequibilidad de los proyectos de
leyes objetados por el Órgano Ejecutivo y en el artículo 4546 que establece
el procedimiento que debe seguirse en estos casos. En esta regulación
sistemática que trae el Código Judicial, debe observarse que tanto la
objeción de inexequibilidad como el amparo de garantías constitucionales
están regulados bajo el Título I del Libro IV que, precisamente, se denomina
"Instituciones de Garantía", es decir, que ambos instrumentos han sido
considerados por nuestro Legislador como instituciones de garantía, en la
medida en que tutelan y garantizan la supremacía del ordenamiento jurídico
constitucional. No obstante ello, el Legislador destinó el primero de estos
mecanismos al control exclusivo de la constitucionalidad de los "proyectos
de leyes", mientras que el segundo, al control de "actos" de naturaleza
jurídica totalmente distinta, sin incluir siquiera a las leyes formales (como sí
ocurre en otras legislaciones, v.gr. la mejicana), ni mucho menos los actos
inherentes a la formación de éstas, como es la aprobación de los proyectos
de leyes en los distintos debates". (Amparo de Garantías Constitucionales.
Mag Luis Cervantes Díaz. 20 de septiembre de 2000). Lo resaltado es de la
Corte.

"El presente negocio está dirigido a impugnar el artículo 28 de la citada Ley

Nº 49 de 24 de octubre de 1999; la jurisprudencia producida por esta
Colegiatura ha sentado que no cabe la acción de amparo de garantías
constitucionales contra leyes de carácter general; así lo expresó el Ex-
Magistrado Edgardo Molino Mola en su monografía "LOS ACTOS SUJETOS A
LA ACCIÓN DE AMPARO", al señalar en la página 11, lo siguiente:
Ya hemos dicho que no todas las órdenes caen dentro de este control, pues
la jurisprudencia ha sostenido que las órdenes que violen derechos no
establecidos en el Título III de la Constitución, deben ser objeto de la acción
de inconstitucionalidad, como serían por ejemplo las leyes, que violen
derechos, que por su carácter genérico, podrían violar derechos en formas
abstracta pero no concreta, es decir, tiene que ser en casos específicos.
Igual ocurre con las órdenes de detención, que no son susceptibles de
amparo, ya que para ellas existe el recurso especial de habeas corpus.
De lo dicho vemos entonces que no cabe amparo contra leyes o actos de
carácter general ni contra las órdenes o medidas cautelares que afecten la
libertad ambulatoria.
En el presente caso, vemos que lo impugnado mediante la acción de
amparo es una norma perteneciente a una ley formal, que es de carácter
general por su naturaleza, al haber cumplido el procedimiento establecido
en la Constitución Nacional para la formación de leyes -Título V, Capítulo II-
de carácter formal, por lo que no puede ser impugnada mediante esta vía;
el medio idóneo para refutar la constitucionalidad de la norma, es la
demanda de inconstitucionalidad, que contempla la defensa de la integridad
de la Constitución desde un ángulo objetivo, e idóneo para el estudio de
normas legales de carácter general.
...
Es decir, que por formar la norma impugnada parte de un acto legislativo de
carácter general -emisión de leyes formales- por una autoridad facultada
constitucionalmente para ello -Asamblea Legislativa-, aunque se le atribuya
una orden de hacer individualizada, no es susceptible de impugnación vía
amparo de garantías". (Amparo de Garantías Constitucionales. Mag José A.
Troyano. 20 de marzo de 2000). Lo resaltado es de la Corte.
"En ese sentido, ésta Superioridad ha expresado que los actos de índole
general (leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, etc.) no son
impugnables a través de la acción de amparo. Ése criterio se dejó expuesto,
entre otros, en fallo de 21 de diciembre de 1990:
Lo anterior significa que la orden de hacer o de no hacer expedida por
cualquier servidor público debe tener como característica indispensable su
particularidad o individualización, es decir, que se dirija específicamente
contra determinada persona ...
Ello no ocurre en el caso que nos ocupa. Se trata de un decreto ejecutivo
que, por su naturaleza es de carácter general, es decir, no es expedido
contra una determinada persona natural o jurídica, sino que rige de manera
genérica para todas aquellas personas que se encuentran relacionadas con
las actividades que en él se regulan ... Esa particularidad es la que no hace
viable su impugnación a través del amparo ...
Y es que el amparo no es una acción popular por excelencia, muy al
contrario, es una acción individual que posee la persona contra quien, a
título personal, se expide o se ejecuta una orden de hacer o no hacer por
parte de cualquier servidor público ..." (Amparo de Garantías
Constitucionales. Mag Humberto Collado. 30 de junio de 1999). Lo resaltado
es de la Corte.
Tratándose pues que en el caso que nos ocupa, lo que se impugna es una
ley formal emanada del seno de la Asamblea Nacional que atiende a una
función y un mandato constitucional, la vía idónea para el estudio y decisión
de la controversia jurídica formulada por la firma recurrente, es la acción
popular de Inconstitucionalidad, y no la de Amparo de Garantías
Constitucionales. Tomándose en consideración para esta conclusión, no sólo
las normas constitucionales y legales antes referidas, sino los diversos y
reiterados pronunciamientos y criterios que esta Corporación de Justicia ha
proferido y mantenido a lo largo de los años. Existen pues razones
suficientes y sobre todo de peso jurídico, que impiden a esta Corporación de
Justicia admitir la acción de Amparo de Garantías Constitucionales sometida
a su consideración, razón por la que nos vemos obligados no solo a decretar
la inadmisibilidad de la demanda, sino a mantener el criterio jurisprudencial
indicado, que valga aclarar, se encuentra al alcance tanto de particulares
como de profesionales del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Pleno de la Corte Suprema, administrando

justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la
acción de Amparo de Garantías Constitucionales promovida por la firma
forense Solís, Endara, Delgado y Guevara actuando como apoderados
judiciales de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GANADEROS, contra el numeral
10 del artículo 1 de la Ley Nº1 de 3 de enero de 2006.

Notifíquese.

ALBERTO CIGARRUISTA CORTEZ

GRACIELA J. DIXON C. -- HARLEY J. MITCHELL D. -- HIPÓLITO GILL SUAZO --
WINSTON SPADAFORA FRANCO -- JOSÉ A. TROYANO -- HIPÓLITO GILL SUAZO
-- ESMERALDA AROSEMENA DE TROITIÑO -- VICTOR L. BENAVIDES P.
YANIXSA Y. YUEN C. (Secretaria General)