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Los Impuestos en el Perú

Néstor Ledesma

Poco se habla de la estructura tributaria del Perú. Extrañamente, los congresistas


(representantes del pueblo) no abordan este tema (central en todos los parlamentos
del orbe) y cuando lo hacen se limitan a la generalidad de declarar la intención -
atemporal- de incrementar la presión tributaria, sin escudriñar su estructura básica y el
cumplimiento del principio de capacidad contributiva (a mayor ingreso mayor
contribución).

Para este breve artículo hemos consultado las siguientes fuentes (todas disponibles en
los portales web de cada institución):
 SUNAT: 49 cuadros tributarios / Compendio de tasas y normas tributarias / guía metodológica
 BCR: Operaciones del sector público no financiero / Exportaciones Mineras / Tipo de Cambio
 CEPAL: CEPALSTAT – Estadísticas e Indicadores Económicos
 USAID: Collecting Taxes – Full Data 2009/10
 INEI: Producto bruto interno (PBI total / PBI minero)
Formulamos ocho preguntas orientadoras en materia tributaria:
 ¿Cómo han evolucionado los ingresos tributarios?
 ¿Cuánto ha variado la tasa del impuesto a la renta que pagan las empresas?
 ¿Es suficiente la presión tributaria?
 ¿Cuál es la estructura de los tributos, quiénes pagan, cuánto y por qué conceptos?
 ¿Cómo ha variado el impuesto a la propiedad?
 ¿Cuánto es el aporte de la minería?
 ¿Cuánto se pierde por evasión y defraudación tributaria?
 ¿Qué medidas se deberían tomar para incrementar la presión tributaria?

1. Evolución de la Tributación

El año 1980 (al terminar la dictadura militar de Morales e iniciarse el periodo


democrático con Belaúnde) la presión tributaria alcanzó 18,2% del producto bruto
interno [PBI]; al año siguiente dicha tasa cayó por debajo del 16%, nivel que no ha
podido ser superado en los últimos 30 años. Durante el primer gobierno de García la
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caída fue constante hasta llegar al mínimo histórico de 8,1%. Durante la dictadura de
Fujimori la tributación se fue recuperando paulatinamente hasta llegar al 14,2% en el
año 1997, pero dejó el gobierno con una presión tributaria cercana al 12% del PBI. El
gobierno de Toledo sólo pudo revertir la tendencia a la baja en la mitad de su
mandato, que concluyó con una presión tributaria cercana al 14% del PBI. El segundo
gobierno de García mejoró la presión tributaria, que en promedio se situó en los 15
puntos porcentuales del producto bruto interno.

Evolución de los tributos como porcentaje del PBI / Años 1980 - 2010
20%
18.2%
18%
15.7%
16%
15.0% 14.2%
14%

12%
11.9% 12.1%
10%

8%
8.1%
6%
2005
1980

1985

1990

1995

2000

2010
Fuente de la Información: Banco Central de Reserva – Ingresos tributarios corrientes como porcentaje del PBI.
Elaboración del Gráfico: Néstor Ledesma

2. Variación del Impuesto a la Renta de las Empresas

Como podemos observar en la siguiente tabla, la tasa del impuesto a la renta de las
empresas -hasta el segundo gobierno de Belaunde- fue variable (entre 30% y 55%)
dependiendo del nivel de renta (con graduaciones en 150, 1.500 y 3.000 unidades
impositivas tributarias). A mayor ganancia mayor tasa de contribución.

Evolución de la tasa de impuesto a la renta de tercera categoría 1980 - 2010


Segundo Gobierno Primer Gobierno Gobierno de Gobiernos de Paniagua,
de Belaúnde de García Fujimori Toledo y segundo de García

- Hasta 150 UIT 30% 35% 30% 30%


- Entre 150 y 1.500 UIT 40% Tasa Única Tasa Única Tasa Única
- Entre 1.500 y 3.000 UIT 50%
- Más de 3.000 UIT 55%

2
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Decreto Legislativo Decreto Legislativo Decreto Legislativo


N° 200 [16.VI.1981] N° 399 [30.XII.1986] N° 618 [30.XI.1990]

Fuente de la Información: SUNAT – Evolución de las tasas del impuesto a la renta de tercera categoría
Elaboración de la Tabla: Néstor Ledesma
Es en el primer gobierno de García -el año 1986- que se pasa a una tasa única de
impuesto a la renta para las empresas, ubicándola en 35%, perjudicando a las
pequeñas y medianas empresas y favoreciendo a las grandes empresas, en particular a
las 200 principales empresas (llamadas Top 200) y fundamentalmente a las 41
principales empresas contribuyentes (denominadas Megas). Posteriormente, al inicio
del gobierno de Fujimori, la tasa se redujo aún más y se ubicó en 30%, nivel que ha
permanecido invariable en los últimos 20 años.

3. Suficiencia de la Presión Tributaria

Durante el último quinquenio, el Perú ha tenido una presión tributaria promedio de


15% del PBI, que es similar a los países con ingreso bajo. Los países con ingreso medio
tienen en promedio una presión tributaria del 20% del PBI y los países con ingreso alto
una presión promedio que bordea el 25% del PBI. 1

El promedio sudamericano es de 18,5% del PBI, con la mitad de los países de


Sudamérica con una presión tributaria superior a la del Perú: Uruguay (19,8%),
Argentina (20,1%), Chile (20,3%), Bolivia (23,4%) y Brasil (35,8%).2

Tributos como Porcentaje del PBI en Sudamérica

Fuente de la Información: USAID – Collecting Taxes 2009/10


Elaboración del Gráfico: Néstor Ledesma

El gasto e inversión pública en servicios, productividad, competitividad, seguridad,


defensa y gestión, requiere de una mayor presión tributaria para financiar la equidad
social, el desarrollo regional – nacional y el bienestar de la población. Como meta el

1
USAID – Collecting Taxes – Full Data 2009/10 (cálculos a partir de los códigos de grupo de ingreso)
2
USAID – Collecting Taxes – Full Data 2009/10 (total tax revenues as a % of GDP)
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país debería alcanzar en el mediano plazo una presión de 20% y en el largo plazo de
25% del PBI.

4. Estructura Tributaria

El año 2010, el 62% de los ingresos tributarios descansaron en impuestos indirectos (al
consumo, a las transacciones y a las importaciones). En tanto, que el 38% fue aportado
por impuestos a la renta (ingreso y propiedad) de trabajadores, profesionales,
arrendatarios, propietarios, inversionistas y empresas. Esta estructura revela
inequidad en favor de los que gozan de mayor stock de riqueza y mayor ingreso;
distribuyéndose la carga tributaria principalmente en el consumidor final.

Estructura de los Ingresos Tributarios *

Impuesto Otros
a las Impuestos
Importacio 7%
nes
Impuesto 3% Impuesto
a la Renta
al
(Empesas
e Consumo
(IGV e…
Individu…

*: No incluye contribuciones sociales (EsSalud, ONP y Solidaridad) ni regalías.


Sobre la base de cifras netas después de devoluciones.

Fuente de la Información: SUNAT 2010 – Cuadros N° 1 y N° 19 SUNAT - Ingresos / Devoluciones


Elaboración y Cálculo: Néstor Ledesma

El año 2010, del total de ingresos tributarios los impuestos a las utilidades de las
empresas aportaron el 28%, los impuestos a la renta de los propietarios e
inversionistas el 2%, los impuestos a los ingresos de los trabajadores y profesionales
8% y los impuestos indirectos –como se indicó en el párrafo anterior- que se cargan al
consumidor final fue de 62%.3

De la contribución del 28% de las empresas al ingreso del gobierno, 4 puntos


porcentuales los aporta la pequeña y mediana empresa, y 24 puntos porcentuales los
aporta la gran empresa (6 puntos las empresas Mega, 3 puntos las empresas TOP 200
y 15 puntos el resto de grandes empresas). Es decir, que las 241 empresas más grandes

3
Fuente: SUNAT 2010. Cálculos a partir del Cuadro N° 1 y N° 19 SUNAT - Ingresos / Devoluciones.
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del país (41 Megas y 200 TOP) aportan el 9% de los ingresos tributarios totales del
gobierno.4

Estructura de Ingresos Tributarios *


Concepto Porcentaje
Impuesto a las utilidades de las 241 principales empresas (Megas y TOP) 9%
Impuesto a las utilidades del resto de grandes empresas 15%
Impuesto a las utilidades de las pequeñas y medianas empresas 4%
Impuesto a la renta de propietarios e inversionistas 2%
Impuesto al ingreso de los trabajadores y profesionales 8%
Impuestos al consumo, importaciones y transacciones 62%
Total 100%
(*): No incluye contribuciones sociales (EsSalud, ONP y Solidaridad) ni regalías.
Fuente de Información: SUNAT 2010 – Cuadros N° 1, 19 y 29 – Ingresos / Devoluciones / Renta de Tercera Categoría
Elaboración y Cálculo: Néstor Ledesma

5. Impuesto a la propiedad

El impuesto a la propiedad como porcentaje del PBI en el Perú es de 0,25%, la cuarta


parte del promedio sudamericano y por debajo de la mayoría de países de la región.

Impuesto a la Propiedad como Porcentaje del PBI en Sudamérica

Fuente de la Información: CEPAL CEPALSTAT – Estadísticas e Indicadores Económicos


Elaboración del Gráfico: Néstor Ledesma

La tasa de impuesto a la propiedad ha sido reducida significativamente en los últimos


30 años. A manera de ejemplo, tomemos el caso de una renta de 50 UIT (S/. 180.000
para el año 20115) y veamos la evolución de la tasa impositiva a lo largo del tiempo.

4
Fuente: SUNAT 2010. Cálculos a partir del Cuadro N° 29 SUNAT – Renta de Tercera Categoría.
5
El D.S. Nº 250-2010-EF estableció para el ejerció fiscal 2011 el valor de la unidad impositiva tributaria
[UIT] en S/. 3.600 (tres mil seis cientos Nuevos Soles).
5
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Tasa impositiva para un renta a la propiedad de 50 UIT

Segundo Gobierno de
Primer Gobierno Gobierno de Gobierno de
Gobierno Toledo y segundo
de García Fujimori Paniagua
de Belaúnde de García
50% 25% 25% 25% 21%
Decreto Legislativo Decreto Legislativo Decreto Legislativo Ley N° 27513
N° 200 [16.VI.1981] N° 399 [30.XII.1986] N° 618 [30.XI.1990] [28.VIII.2001]

Fuente de la Información: SUNAT – Evolución de las tasas del impuesto a la renta de primera categoría
Elaboración de la Tabla: Néstor Ledesma

Es en el primer gobierno de García -el año 1986- que se reduce a la mitad la tasa de
impuesto a la propiedad (de 50% a 25%). Quince años más tarde, durante el gobierno
de Toledo se reduce aún más dicha tasa, a 21%, que se mantiene hasta la fecha.
Favoreciendo de esta forma a quienes cuentan con mayor stock de riqueza.

6. Impuestos que Paga la Minería


El año 2010, las empresas mineras aportaron por impuesto a la renta y por regalías el
9,6% del total de ingresos6 del gobierno.7 El 90% del aporte minero esta explicado por
el impuesto a las utilidades y el restante 10% corresponde al pago de regalías por la
venta de los minerales. El aporte minero por impuesto a la renta y por regalías
equivale al 10,2% del valor de las exportaciones mineras,8 al 10,1% del valor de la
producción minera y al 0,9% del valor del PBI nacional9

7. Evasión y Defraudación Tributaria


Como señalamos en el acápite 1, la presión tributaria en el último quinquenio fue en
promedio 15% del PBI. Según un estudio de la SUNAT la evasión tributaria del
impuesto general a las ventas (IGV) equivale a 3,6% del PBI.10 Cabe señalar que, según
el mismo estudio, la evasión del IGV representa un tercio del monto potencial a
recaudar por este concepto. Otro estudio de la SUNAT estima la defraudación
tributaria originada por el contrabando, en un valor de US$ 103 millones,11 lo que
equivale a 0,1% del PBI. Para el caso del impuesto a la renta, un estudio de la CEPAL
estima la evasión tributaria en 3,3% del PBI. 12 Por lo tanto, la evasión por los tres
conceptos (IGV, renta y contrabando) equivalen aproximadamente al 7% del PBI.

6
Fuente: SUNAT 2010. Cálculos a partir del Cuadro N° 1 y N° 37 SUNAT - Ingresos / Renta de Tercera
Categoría por Actividad Económica.
7
Excluimos del ingreso del gobierno las contribuciones sociales (EsSalud, ONP y solidaridad).
8
Cálculo en base a datos estadísticos del BCR 2010 (exportaciones mineras y tipo de cambio nominal).
9
Cálculo en base a datos estadísticos del INEI 2009 (PBI total y PBI minero en Nuevos Soles corrientes).
10
SUNAT, 2009. Estimación del Incumplimiento en el Impuesto General a las Ventas. Página 21.
11
SUNAT, 2010. Estimación del Contrabando. Página 4.
12
CEPAL, 2009. La Evasión del Impuesto a la Renta en América Latina. Página 16.
6
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8. Medidas para Incrementar la Presión Tributaria


Proponemos las siguientes medidas y metas para el mediano y largo plazo:

Línea de Meta
Concepto Base Mediano Largo Medidas
13
2010 Plazo Plazo
- Incrementar la tasa impositiva diferenciada por
capacidad contributiva.
- Aplicar un impuesto a la sobre ganancia minera,
Impuesto a la Renta 4,4% 6,0% 8,8%
de hidrocarburos y financiera.
de las Empresa PBI PBI PBI
- Combatir la evasión.
- Ampliar la base del impuesto a la renta de
tercera categoría.
- Incrementar la tasa impositiva diferenciada por
Impuesto a la Renta
0,2% 1,0% 2,0% capacidad contributiva.
de Propietarios e
PBI PBI PBI - Combatir la evasión y la subvaluación.
Inversionistas
- Ampliar la base del impuesto predial.
- Combatir la evasión del impuesto al ingreso por
Impuesto a la Renta honorarios profesionales.
1,1% 2,0% 2,2%
de Trabajadores y - Formalizar el empleo.
PBI PBI PBI
Profesionales - Ampliar la base del impuesto al ingreso de los
trabajadores.
- Reducir gradualmente la tasa del IGV.
- Racionalizar las exoneraciones del IGV.
Impuestos Indirectos - Combatir la evasión del IGV y la defraudación
(consumo, 9,3% 11,0% 12% tributaria por contrabando.
importaciones y PBI PBI PBI - Formalizar la actividad económica.
transacciones) - Ampliar la base del IGV.

15% 20% 25% - Aplicar el principio de capacidad contributiva.


Total
PBI PBI PBI - Aplicar tasas diferenciadas por escalas de renta.
Distribución de la - Combatir la evasión y la defraudación tributaria.
Carga Tributaria: D 38% D 45% D 52% - Ampliar la base tributaria.
Directos (D) I 62% I 55% I 48%
Indirectos (I)

Néstor Ledesma
14 de mayo de 2011

13
Cálculos en base a estadísticas de SUNAT e INEI antes referenciadas.
7
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