Trabajo Práctico

“Deuda Interna”
Materia: Finanzas y Derecho Financiero
Profesor/a: Silvia Graciela del Valle Nallin
Alumna: Belén Aldana López – D.N.I. N°
39535021

Carrera: Abogacía

UCASAL

2.018
INTRODUCCIÓN

El Estado es “la persona jurídica de derecho público, constituida por la

comunidad de los habitantes de un territorio determinado, organizado con arreglo a su
Constitución para el cumplimiento de sus fines específicos”. Siendo el hombre un ser
esencialmente social, esa tendencia se plasma necesariamente en una organización
jurídica que comprenda a toda la comunidad, dando lugar al nacimiento del Estado.

Así tenemos que el Estado nace como consecuencia de la organización

institucional de la población que lo forma, lo cual da lugar a la delegación –en cabeza
de los órganos que forman dicha organización- de las funciones que se deben cumplir,
que se conocen como "función pública" y que resultan necesarias para cumplir los fines
de esa unión política, es decir el Bien Común. Estas funciones, que atienden a satisfacer
las necesidades comunes a todos los individuos que habitan el territorio, no pueden ser
desarrolladas por cada ciudadano de manera individual o autónoma; por este motivo,
funciones públicas tales como la administración de justicia, el dictado de leyes, la
defensa, la emisión de moneda, etc. solo pueden ser cumplidas por el Estado, el cual
no puede delegarlas en particulares.

De la secuencia antes descripta surge como consecuencia que, al cumplir las

funciones que le son asignadas, el Estado asume todas las erogaciones que hacen a
los servicios esenciales, aquellos que son de su incumbencia en forma pura y exclusiva.
Pero, como sabemos, históricamente el Estado fue asumiendo más y más roles, su
presencia fue abarcando cada vez más aspectos de la vida del ciudadano, conforme
surgían los que hoy conocemos como “derechos de segunda y tercera generación”. Es
lógico, entonces, colegir que el pasivo del estado crecería de manera directamente
proporcional al surgimiento de estos derechos y la necesidad de garantizarlos.

De lo antedicho concluimos que el Estado se propone alcanzar determinados

fines para lo cual debe realizar determinadas erogaciones y las formas de financiar estas
erogaciones serán a través de los recursos o ingresos que debe obtener; todo lo cual
nos lleva a la noción de Gasto Público, al cual definimos como “el empleo de riqueza
realizado por la autoridad competente del Estado, en virtud de autorización legal previa,
destinado a la satisfacción de necesidades públicas y, en términos generales, a la
atención del interés público”. Por su parte, necesariamente definiremos a los recursos
públicos como toda riqueza devengada a favor del Estado. Éste puede lograr sus
recursos explotando sus propios bienes patrimoniales o empleando su poder coercitivo
en el caso de la creación de tributos (los impuestos, las tasas y las contribuciones
especiales), haciendo uso de su crédito y contratando empréstitos, etc. Las previsiones
de las asignaciones financieras de gastos y recursos necesarios para satisfacer
necesidades colectivas durante un período de tiempo, asumidas como responsabilidad
del sector público, requieren de un instrumento financiero de planificación específico: el
presupuesto, que es la herramienta más importante de administración financiera porque
hace al funcionamiento del sistema democrático de gobierno.

Hacia un concepto de “deuda interna”

Creemos necesario partir de la noción de crédito público. Crédito, derivada del

latín credere, nos remite a la idea de fe o confianza de que goza una persona para
satisfacer sus compromisos. En forma análoga, en el lenguaje técnico de las finanzas
públicas se emplea la expresión crédito público para señalar la opinión pública o fama
de que goza un Estado en cuanto a cumplir con sus obligaciones generales y, de manera
concreta, con los empréstitos que ha contraído. Lo definiremos, junto a un renombrado
autor, como la “aptitud pública, económica, jurídica y moral de un Estado para obtener
dinero o bienes en préstamo” (conforme Héctor Villegas, Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Tributario”, Ed. Astrea, 2.016). Por su parte, el art. 56 – Segundo Párrafo
de la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional establece que crédito público es “la capacidad que tiene el Estado de
endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento”.

Es importante hacer notar la importancia del mismo ya que configura uno de los
métodos con los que cuenta el Estado a efectos de procurarse los recursos necesarios
para hacer frente a las necesidades –en constante crecimiento- de los habitantes que
se encuentran bajo su jurisdicción (muy conocida es la práctica por la cual el Gobierno
contrae deuda externa, situación en la cual se discute el alcance y la actual noción de
soberanía estatal y que cuenta con amplio desarrollo doctrinario atento a los
antecedentes históricos de Argentina).

Como contrapartida, se entiende por “deuda pública” al conjunto de obligaciones

contractuales que asume el Estado como consecuencia del uso del crédito público.
Dichas obligaciones contractuales se denominan “servicio de la deuda pública” y están
compuestas por las amortizaciones del capital, los intereses y las comisiones y gastos
que se comprometen al formalizar las operaciones de crédito público. En forma similar,
la Ley N° 24.156 en su art. 57, párrafo primero denomina deuda pública al
“endeudamiento resultante de las operaciones de crédito público” noción de la cual
excluye a la contraída por el tesoro y a la derivada de la emisión de letras por la
Tesorería General de la Nación “para cubrir deficiencias estacionales de caja, hasta el
monto que fije anualmente la ley de presupuesto general” (cf. Art. 82 de la ley 24.156).

Sin embargo, si intentamos introducirnos a la especie “deuda interna” de ese

género al que llamamos “deuda pública” podemos decir que es el conjunto de aquellos
recursos que la Administración Pública –a los fines ya referidos- obtiene a partir de las
riquezas pertenecientes a los propios habitantes del Estado respectivo. Es decir, son
aquellas sumas que se obtienen a partir de las obligaciones que asume el Estado –
deudor- a favor de los particulares –acreedores- a cambio del “préstamo” de dinero de
los últimos al primero.

Volviendo a lo ya enunciado y siguiendo a Villegas, decimos que la deuda pública

se puede clasificar en interna y externa, lo cual, a su vez, cabe analizarse desde dos
puntos de vista: el económico y el jurídico. De esta manera, desde el aspecto económico
será deuda interna cuando el dinero obtenido en préstamo por Estado surge de la propia
economía nacional, a lo cual puede corresponder la frase “debernos a nosotros
mismos”; mientras que la deuda es externa si el dinero prestado proviene de economías
foráneas. Desde el enfoque jurídico, Villegas afirma que la deuda interna se caracteriza
por ser aquella que se emite y se paga dentro del país, siendo aplicables, por lo tanto,
las leyes nacionales y teniendo jurisdicción los tribunales nacionales y la externa, en
cambio, es aquella cuyo pago debe hacerse en el exterior, mediante transferencia de
valores y, especialmente, aquella a la cual no resulta aplicable el derecho argentino sino
el extranjero.

Asimismo, ya en el marco de la legislación argentina, la ya citada Ley N° 24.156

en su art. 58 enuncia las siguientes definiciones: “Se considerará deuda interna, aquella
contraída con personas físicas o jurídicas residentes o domiciliadas en la República
Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio nacional. Por su parte, se
entenderá por deuda externa, aquella contraída con otro Estado u organismo
internacional o con cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en
la República Argentina y cuyo pago puede ser exigible fuera de su territorio”.
Antecedentes Historicos de la Deuda Pública en Argentina

El tan conocido problema del endeudamiento público en los países de

Latinoamérica comienza a tener relevancia a partir de la década de 1970, en la cual las
sucesivas crisis del petróleo tuvieron como consecuencia un aumento de la inflación en
los países desarrollados. Algunos de los efectos de la referida situación fueron, por un
lado, el aumento en las tasas de interés operado por los Estadis Unidos y, por otro, la
redistribución del ingreso mundial en favor de los países de la OPEP (Organización de
Países Productores de Petróleo), lo que generó un excedente de liquidez internacional,
que finalmente fue canalizado vía financiamiento al desarrollo de países del denominado
tercer Mundo. Así, en 1982 varios países de América Latina habían acumulado una
importante deuda externa.

En los años posteriores -hasta 1990, aproximadamente- el financiamiento a la

Argentina tuvo las características de financiación forzada, ya que en 1988 cesaron los
pagos sobre la mayor parte de la deuda externa y se acumularon atrasos
fundamentalmente con los bancos comerciales y en menor medida con el Club de París
y con los Organismos Internacionales. A raíz de esta situación, la República Argentina
encaró entre los años 1991 y 1993 una importante tarea de normalización financiera,
tanto en los frentes interno como externo, como así también en la instrumentación de
un adecuado Sistema de Administración de la Deuda Pública. Con respecto al sector
interno, se llevó a cabo un proceso de conciliación y consolidación de las deudas
pendientes de reconocimiento y/o instrumentación (devengadas e impagas), entre otros
sectores involucrados, con el sistema previsional, con los proveedores del Estado, con
los exportadores y con las provincias.

Una vez que la Argentina volvió a ser considerada en los mercados

internacionales de capitales comenzó una nueva etapa en el financiamiento a la
República, la que consistió básicamente en el acceso a los mercados de capitales. En
el ámbito local, se llevaron a cabo algunas licitaciones esporádicas de Letras de
Tesorería de corto plazo, mientras que a partir de 1996 y sobre la base de distintas
experiencias observadas en varios países desarrollados, se implementó un nuevo
esquema de organización del mercado local de deuda pública, sistema que contribuyó
a la canalización del ahorro interno el que por sus características diferenciadas y su
impacto sobre el desarrollo del mercado de capitales.
Marco Legal

 La Constitución Nacional, en su artículo 4, enumera los fondos constitutivos del

Tesoro Nacional, y menciona como tales a “los empréstitos y operaciones de crédito
que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad
nacional”. Paralelamente, el artículo 75 inciso 4° de la Constitución Nacional establece
que corresponde al Congreso contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación. Por
último, el artículo 124 dice que las provincias podrán celebrar pactos y convenios en
tanto que no afecten al crédito público de la Nación.
 Como se apuntó, la Ley 24.156 regula la administración financiera y los sistemas
de control del sector público nacional. La administración financiera comprende el
conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen
posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los
objetivos del Estado. Por su parte, los sistemas de control comprenden las estructuras
de control interno y externo del sector público nacional y la obligación de los funcionarios
de rendir cuentas de su gestión. Los órganos rectores de los sistemas de control interno
y externo, respectivamente, serán la Sindicatura General de la Nación y la Auditoria
General de la Nación.
Dentro del sistema de administración financiera se encuentra el subsistema de
Crédito Público. En este trabajo ya se trascribieron ciertos artículos de la Ley 24.156
en los cuales se plasman, sobre todo, definiciones útiles para el tema que nos ocupa.
La Oficina Nacional de Crédito Público será el órgano rector del sistema, y su
competencia, a grandes rasgos, será: a) Participar en la formulación de los aspectos
crediticios de la política financiera; b) Normalizar los procedimientos de emisión,
colocación y rescate de empréstitos; c) Mantener un registro actualizado sobre el
endeudamiento público; d) Establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias
del servicio de la deuda pública y supervisar su cumplimiento, etc.
No obstante, cabe destacar ciertas disposiciones de la mentada ley, a saber:
Artículo 57.- El endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público se
denominará deuda pública y puede originarse en:
a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano
plazo, constitutivos de un empréstito.
b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio
financiero.
c) La contratación de préstamos.
 d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se
estipule realizar en el transcurso de más de un (1) ejercicio financiero posterior al
vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado
anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el
período del ejercicio financiero.
f) La consolidación, conversión y renegociación de otras deudas
Artículo 58: El cual establece la definición –entre otros términos- de deuda interna
y externa –ya trasncripto-.
Artículos 68 y 69 relativos al organismo de Control y Aplicación “Oficina Central de
Crédito Público” y sus competencias.
Artículo 82, sobre Letras del Tesoro.

Títulos Públicos

La Ley de Administración Financiera (art. 57 inc. a) prevé el endeudamiento

originado por “la emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y
mediano plazo, constitutivos de un empréstito”.

Un título público emitido por el Estado Nacional o Provincial en virtud de las

facultades que les confieren las respectivas constituciones, es un instrumento financiero
por el cual el Estado capta medios de financiamiento del mercado de capitales y se
compromete a su devolución en determinadas condiciones que se fijan en la emisión
del mismo. La emisión se autoriza por medio de Leyes y Decretos en un todo de acuerdo
a la Legislación vigente, en donde se determinan las condiciones de emisión y las
obligaciones que asume el emisor, las que pasan a constituir los derechos que el título
otorga a su poseedor.

Tipos de Títulos Públicos

A modo enunciativo, haremos referencia a ciertos títulos que actualmente cotizan

en el mercado.

 Bonos: Un Bono es un título de deuda emitido por instituciones públicas o

privadas. Quien compra un Bono está prestando dinero a la institución emisora
 bajo las "Condiciones de Emisión" que se determinan y se publican al momento
de emitir dicho bono.

En Argentina recibe el nombre de Bono solamente cuando el emisor es una institución

pública (Estado Nacional, Provincias o Municipios). Cuando el emisor es una empresa,
recibe el nombre de Obligación Negociable. En otros lugares del mundo se denominan
Bonos Corporativos a los Bonos emitidos por empresas.

Las Condiciones de Emisión básicas que definen un Bono son:

 Principal el monto que quien compra un Bono recibirá al final de la vida del
mismo.

 Cupón es el monto que recibirá el tenedor de bono con una periodicidad

establecida también en las Condiciones de Emisión. Un Bono puede no tener
cupones y solamente pagar el valor del Principal en la Fecha de vencimiento.

 Fecha de vencimiento es la fecha en que será devuelto el monto del Principal

 Amortización es el plazo y monto en que será devuelto en cuotas el monto del

Principal.

 Moneda de emisión y de pago. Un Bono puede ser emitido en una moneda pero
pagar en otra moneda.

BONAR 2024: Es un Bono emitido el 7 de mayo de 2014 por el Estado Nacional

Argentino con Fecha de vencimiento 7 de mayo de 2024. Tiene un valor del Principal de
U$D 100 y paga Cupón semestral de 8.75% de interés anual. Tiene Amortización de 6
cuotas anuales desde 2019 de 16.66% del Principal (la ultima de 16.7%). La Moneda de
emisión y pago de Cupones y Principal es Dólares Estadounidenses.

 Lebacs: Las Lebacs son letras que emite mensualmente el Banco Central de la
República Argentina para financiarse en pesos en el corto plazo y como un instrumento
de política monetaria. Mensualmente, hay licitaciones en la que se negocia la tasa de
interés dada como tasa de descuento. El total del capital se paga al vencimiento.
 Letes: Las Letras del Tesoro en dólares son un instrumento de deuda emitido
por el Ministerio de Finanzas. No pagan cupón de interés sino que el retorno proviene
de comprarlos con descuento. Estos títulos no poseen lámina mínima y se pueden
comprar tanto en pesos como en dólares.
Efectos Económicos Crédito Público

Como sabemos, de lo que hasta aquí se dijo surge que Estado hace uso del
Crédito Público entregando títulos, bonos y valores a los particulares de acuerdo a la
voluntad de éstos de suscribirlos, a cambio de dinero. De esta manera acaece una
transformación patrimonial de los particulares, que no ven en consecuencia reducido su
capital, incurriendo a su vez el Estado en el compromiso de atender los servicios de los
intereses y reembolsos del valor de aquellos títulos, bonos o valores en el futuro; es
decir, los particulares conciben este mecanismo como una Inversión. Los efectos
económicos que produce un programa de gastos públicos financiado a través del crédito
público, son muy distintos de los financiados con imposición o expansión monetaria.
Esto se observa, sobre todo, en el factor psicológico ya que, por medio de impuestos y
otros tributos, el particular observa cómo el sector público literalmente detrae sumas de
sus rentas de manera coactiva, situación que resulta desde ya muy diversa si se observa
que los títulos de deuda pública son adquiridos por los individuos como resultado de su
propia iniciativa y atendiendo a sus necesidades y proyectos de inversión.

Por otra parte, me parece digno de destacar que, si el Estado opta por acudir al
crédito público sostenido por el ahorro privado de los particulares, ésta porción de
activos no se implementará en otros sectores como la inversión y el consumo, aspectos
estos de gran importancia a la hora de evaluar el progreso deseable de la economía
Nacional.

Proceso de Contratación de la Deuda Pública

El sistema se configura en cuanto al proceso de gestión de la deuda en varias

etapas:

1) Autorización: comprende el conjunto de acciones internas vinculadas a las

operaciones de endeudamiento en función de las posibilidades de hacer frente al pago
de las mismas y en orden a las prioridades que, como Estado, se balancean. En este
proceso de autorización tiene su incidencia directa no solo el Poder Ejecutivo, a través
del órgano coordinador, sino también el Banco Central de la República Argentina y,
fundamentalmente, el Congreso de la Nación.

2) Negociación: abarca el conjunto de operaciones externas vinculadas a

obtener información respecto al comportamiento y tendencias de los mercados de
capitales, internos y externos, evaluando un complejo espectro de posibilidades,
variables y restricciones atendiendo a las características de los mercados de capitales,
el costo del endeudamiento, sus plazos de pagos, y la evolución de la economía
nacional, regional e internacional.

3) Contratación: se formalizan jurídicamente las cláusulas del crédito público

convenido de acuerdo a los recaudos, requisitos y limitaciones establecidos por la Ley
de Administración Financiera.

4) Administración y Control: abarca diversas acciones internas destinadas a la

gestión, seguimiento y evaluación de la recepción de los recursos, su aplicación a los
destinos requeridos, tramitaciones para el pago de servicios, etc.

5) Pagos: se fiscaliza el cumplimiento en tiempo y forma del servicio de la deuda.

Una breve referencia a la Deuda Pública en el ámbito de la Provincia de Salta

A nivel provincial, como sabemos, el Estado se encuentra igualmente habilitado

para emitir deuda pública. Es decir, existe la posibilidad para el Estado Provincial de
hacer uso del crédito público mediante la emisión de títulos de deuda pública que usual
e históricamente, en nuestro ámbito, se conocieron como bonos y de los cuales
encontramos análogos en otras provincias como Tucumán o La Rioja.

Así, en la Constitución de la Provincia de Salta nos encontramos con referencias

a esta temática en los arts. 69 y 70.

Artículo 69 - EMPRÉSTITOS Y FONDOS PÚBLICOS. La Legislatura puede autorizar

empréstitos sobre el crédito general de la Provincia o emisión de fondos públicos. La ley
que lo autorice debe ser sancionada por los dos tercios de votos de los miembros
presentes de cada Cámara, actuando como originaria la de Diputados (…).

Artículo 70 - DISCIPLINA FISCAL. El equilibrio presupuestario en el sector público

provincial y municipal constituye un beneficio a favor de los habitantes de la Provincia.
La Legislatura de la Provincia sanciona por los dos tercios de votos de la totalidad de
los miembros de cada Cámara, una Ley de Disciplina Fiscal. Tal ley especial deberá
establecer las normas para el dictado de los presupuestos anuales o plurianuales
equilibrados, los niveles máximos autorizados de endeudamiento público y de
gastos, en relación a los ingresos ordinarios (…).
 En un nivel de legislación de menor jerarquía, en Salta se registra la vigencia de
la Ley 6228 promulgada en 1984 y cuya vigencia fue prorrogada por Ley Provincial N°
6623 de 1991, que autoriza al Poder Ejecutivo a emitir “Bonos de Cancelación de
Deudas”, establece que ellos serán “a favor de los acreedores del Estado Provincial” y
que podrán ser a la Orden del Portador. En la práctica, sin embargo, siempre fueron
emitidos al portador y a favor de un grupo muy específico de acreedores, a saber:
Empleados Públicos – por los sueldos devengados.

Mientras los aspectos formales y que hacen a la estructura jurídica de los bonos
aquí reseñados se encuentran enunciados de manera pormenorizadas en la ley referida,
los aspectos prácticos de su circulación pueden resumirse en el siguiente modus
operandi:

El Estado Provincia lanzaba los bonos a circulación mediante el pago de sueldos

al personal de su administración. Tal pago se realizaba en los últimos días hábiles de
cada mes, o en los primeros del siguiente. Los empleados públicos tenían la opción de
cobrar sus sueldos en bonos o en efectivo. A modo de incentivo para que los
beneficiarios opten por cobrar sus haberes mediante estos títulos, se implementó en
nuestra Provincia un sistema de dos pagos de sueldo: a) En el primero recibían sus
sueldos quienes aceptaban hacerlo en bonos; b) Algunos días después tenía lugar el
segundo pago, en efectivo emitido por el B.C.R.A., a quienes exigían esta forma de
pago. Este “incentivo” surgió efectos a tal punto que los empleados en general optaron
por el primer sistema de pago.

Estos bonos tuvieron tal éxito que todo comercio en la Provincia, organismos
provinciales y municipales, algunas dependencias nacionales (como el Correo) y la
mayoría de los bancos se inclinaron a aceptar los bonos.

Más allá de lo precedentemente reseñado a modo de anécdota, si bien podemos

destacar en la actualidad la vigencia de la Ley N° 7867 por la cual el Órgano Legislativo
Provincial autoriza al Poder Ejecutivo endeudarse por hasta la suma de $650.000.000 o
su equivalente en otras monedas por medio de la emisión de una o más series de títulos
de deuda a través de oferta pública en el mercado local y/o internacional o mediante la
obtención de préstamos, todo lo cual se orienta al solo efecto de llevar a cabo el plan de
Obras de Infraestructura Básica de Agua Potable y Saneamiento a ser ejecutado en el
período 2.015-2.019.
 Si bien, como surge del texto legal, la emisión de deuda en estudio se acota a la
realización de un fin en particular, pensamos que el esquema es aplicable a todos los
propósitos a cuyo cumplimiento busque tender el Estado Provincial.

En forma paralela, y respecto del régimen Municipal cabe destacar la autonomía

reconocida a los mismos por el art. 170 de la Constitución Provincial de Salta, en el cual
se establece expresamente su autonomía financiera.

Dicho esto, pensamos que los Municipios se encuentran perfectamente

habilitados para emitir –en la medida de sus posibilidades- títulos de deuda pública con
análogas características a los provinciales.

Conclusión