AVANCES EN EL DERECHO AMBIENTAL EN EL PERU.

Su impacto sobre la biodiversidad1

Carlos Soria, Ph. D.

Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Foro Ecológico del Perú

Este artículo revisa los avances del derecho ambiental peruano ocurridos con
posterioridad al dictado del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del
Perú, en setiembre de 1990, desde la visión de un actor de la sociedad civil que trabaja en
defensa del interés publico. Para hacer esta evaluación revisaremos la Constitución y la
legislación, así como las políticas económicas, las políticas ambientales y su contribución
al desarrollo sostenible.

Procesos económicos no Perú

Durante los dos primeros años del gobierno de Alan García (1985-1990), Perú atravesó
por un programa de estabilización económica heterodoxa que incentivó la actividad
económica y estimuló la producción (Cruz Saco 1995:194). La propuesta gubernamental
de nacionalizar la banca ahuyentó el apoyo del sector privado, principal aliado de la
heterodoxia de García. Como resultado de la moratoria de 1985 al pago de la deuda
externa, los desembolsos del Banco Mundial se detuvieron en 1987 (WB 1995c:1).
Aislado, en ambos, el frente interno y el externo, el mal manejo de las finanzas aceleró la
crisis financiera. García quería mantener el modelo establecido de desarrollo dirigido por
el Estado y se rehusó a combatir la crisis a través de una reestructuración de la economía
y el mercado. En 1987, un numero de eventos indicaba el fin de las esperanzas para el
éxito del programa. En particular el ‘martes negro’ en que el Ministro de Economía Abel
Salinas se dirigió al país para iniciar el desembalse de la distorsión de precios en la
economía; en una noche la harina de trigo subió 30 veces su valor. Él y su partido
pagaron un alto precio en las elecciones de 1990 (Weyland 1996:8). La debacle
económica de la administración García produjo una caída del PBI de 8.3 por ciento en
1988 y de 11.9 por ciento en 1989, mientras la inflación saltó de 1,722 por ciento en
1988 a 7,650 por ciento en 1990 (NACLA 1996:16-17).

Este era el contexto económico en el cual fue electo presidente Alberto Kenyi Fujimori
Fujimori en 1990. El 5 de Agosto de 1992, Alberto Fujimori, con el apoyo de las fuerzas

1
Preparado para ser presentado en la sesión del día 24 de octubre de 2003 del Seminário de Abertura do
Curso de Doutorado em Direito da Universidade Federal do Pará, “Direitos Fundamentais e Relações
Sociais no Mundo Contemporâneo” “Fórum Brasil-Europa 2003”.

1
armadas y en sociedad con Vladimiro Montesinos, asesor de inteligencia y corruptor
máximo, cerró el Congreso y asumió las funciones legislativas, en un peculiar coup
d’etat. Meses después, bajo presión internacional, Fujimori anunció la convocatoria a
elecciones, ofreciendo diseñar una nueva Constitución, así como reabrir el Congreso2.

La primera prioridad del gobierno de Fujimori era estabilizar la economía, desregular los
mercados y redireccionar la economía hacia el mercado global. Fujimori enfrentaba la
necesidad de reestructurar la economía peruana largamente influenciada por el modelo de
desarrollo dirigido por el Estado introducido a comienzos de los 1970s. En Agosto de
1990, Fujimori lanzó un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la
economía peruana y reinsertar al país al sistema financiero internacional. El programa
tenia el apoyo del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, quienes
buscaban alcanzar un acuerdo respecto al programa de pagos de la deuda externa
peruana, ya para entonces de alrededor de 25,000 millones de dólares americanos (WB
1995c:1). La rectificación de los precios subsidiados, las tasas de cambio distorsionadas y
otras medidas colaterales produjeron un serio shock que incrementó la inflación a 398 por
ciento para ese mes (Gonzáles de Olarte 1993:52). A comienzos de 1991, el gobierno
acompaño el programa de estabilización con un programa de reformas estructurales para
liberalizar el comercio externo, desregular el mercado, privatizar empresas publicas y
abrir los monopolios estatales a la competencia (Gonzáles de Olarte 1993:67-69).

La reactivación de la economía ocurrió lenta pero continuamente desde el segundo

trimestre de 1992 con el PBI llegando a 5.6% en 1993 y 13% en 1994 (WB 1997c:2). El
severo pero exitoso manejo de la economía redujo la inflación a 40 por ciento en 1993,
24 por ciento in 1994 y 11 por ciento in 1995. A comienzos de 1993 el Banco Mundial
reinició préstamos por US $ 2 billones en 1995 (WB 1997c:1). Ese año la economía
peruana creció un 7 por ciento, 13 por ciento in 1994 y 6.8 por ciento en 1995,
desacelerando en 1996 a un 2.8 por ciento, alcanzando nuevamente un 7.3 por ciento en
1997 y cayendo a 1.8 por ciento en 1998 (USEIA 2000c:6). En 1997, la inflación alcanzó
su nivel más bajo en 23 años (USEIA 2000c:6). Para 1999 Perú tenia una población de
24.8 millones de personas, un PBI de US$ 54.0 billones y un índice de pobreza del 49%.

Procesos políticos en el Perú

1990 coincide con el entusiasmo del proyecto democrático que significaba Fujimori. Una
vez mas las izquierdas habían entregado su voto a ciegas y esperaban que el elegido los
convocara. Asi lo refleja el primer gabinete multipartidario de Fujimori. No en vano
Guido Pennano, Carlos Amat y otros ministros buscaban alternativas de desarrollo al
tradicional modelo minero exportador. Pennano planteaba 5 polos de desarrollo del
ecoturismo en el país. Este proceso se canceló el 5 de abril con el autogolpe, la

2
En la quincena de noviembre de 2000 un escándalo de corrupción se produjo cuando se propaló un video
que mostraba a Alberto Kouri, un congresista de las filas de Perú Posible, partido de la oposición, siendo
pagado por Montesinos. En la noche del sábado 14 de Noviembre de 2000, Alberto Fujimori anunció su
decisión de convocar a nuevas elecciones, transferir el poder y perseguir al corrupto Vladimiro Montesinos.
Después de varios días de pretender estar persiguiendo a Montesinos, Fujimori tomó un avión para asistir a
una reunión presidencial en Asia y terminó pidiendo asilo en el Japón, donde reclamó su ciudadanía Eliminado: termino
japonesa y se protegió al amparo de unos oscuros empresarios orientales que hoy lo apoyan para que pueda
ser candidato en las elecciones peruanas del 2006.

2
proscripción de la prensa y el congreso. Finalmente triunfarían las necesidades del ajuste
estructural y la búsqueda de inversión extranjera a todo costo. De ahí hacia 1993 hay la
búsqueda a tientas de la salida al rechazo planteado por el gobierno de USA y la
comunidad de la OEA al desvió autoritario. La imagen del Fujiemperador, que criticaba
Julio Cotler en las paginas del derechista diario Expreso, era un triste pronostico de lo
que ocurriría con el país. Finalmente, entre los aportes de Hernando de Soto y de Carlos
Boloña se sembró el terreno para convocar al congreso Constituyente de 1993, donde
Marcenaro, Torres y Torres Lara, Chávez y demás echarían las bases del proyecto que
nos gobernaría el resto de la década; muy a costa del erario publico, la corrupción en el
gobierno y la violación de los derechos humanos. Entre 1993 y 1995 una relativa calma
política era la mascarada para la toma de los medios de comunicación, el control de la
agenda política, la destrucción de los lideres de la oposición y la consolidación del
proyecto reeleccionista del populismo chicha de ‘El Chino”. Al retorno de los fondos del
Banco Mundial se sumaria la ola de inversiones mineras y petroleras, la reiteración de la
apuesta por los recursos no renovables del país que reactivaría la economía del país. Ello
ocurrió en un contexto de débil institucionalidad y legislación ambiental. Los importantes
esfuerzos realizados, a partir de entonces, para el desarrollo de la legislación ambiental,
son, sin embargo, un muy débil marco normativo que permite una discrecionalidad
política en decisiones que son esencialmente técnicas y que ha dejado convenientemente
olvidados temas como la contaminación histórica3.

3
Esta es la contaminación producida en el pasado, por personas jurídicas o naturales, que no existen más. De
manera que no es posible identificar y adjudicar derechos de compensación o remediación a personas jurídicas o
naturales vigentes en el presente. Algunos países europeos, tales como Bélgica y el Reino Unido han regulado la
contaminación histórica (Matthieu 2000). En el Reino Unido la legislación ambiental se remonta al siglo XIX.
Como bien señala Boehmer-Christiansen (2000) para el caso de la minería y el gas, estas industrias han dejado
tierras contaminadas muy difíciles de limpiar, que solo recientemente han comenzado a limpiarse.

En E.U.A. la Ley Federal de Respuesta Ambiental Completa Compensación y Daños de 1980, conocida por su
acrónimo CERCLA, 42 USC., Sección 9601 et seq., provee que los anteriores operadores y propietarios de
instalaciones de residuos peligrosos así como generadores y transportadores de residuos peligrosos son
responsables por la limpieza incluso retroactivamente. Esto significa que son responsables incluso por la
contaminación que ocurrió incluso antes de la aprobación de la Ley CERCLA (Kracov 2000; Martinez-Alier
2000). La implementación de la norma esta en las manos de la Agencia Federal de Protección Ambiental (EPA)
o de la agencia estatal relevante (Lambe 2000). La mayoría de las limpiezas son financiadas por el gobierno
pero en algunos casos los contaminadores pagan algunos de los costos (Aber 2000). Al nivel estatal, los sitios
abandonados de una compañía que ha quebrado o que fueron contaminados antes de que una legislación
especifica fuera aprobada, pueden ser llevados a corte para la limpieza, si es que uno puede encontrar una
compañía que aun tenga dinero para ello (Meek 2000a). Todos los sitios abandonados se encuentran listados (o
ignorados) para el fondo federal de limpieza, también conocido como el Superfondo. Sin embargo, estar en la
lista no garantiza que el sitio será limpiado.

En Canadá, la contaminación que ocurrió en el pasado es un problema mayúsculo que afecta las tierras de
pueblos indígenas. La mayor parte de esta contaminación se origino en sistemas de defensa tipo radar de la
época de la guerra fría y de viejas minas (Meek 2000). El gobierno federal solo asume responsabilidad sobre
residuos en tierras federales. Peor aun varios de los territorios del Norte donde se haya la mayor parte de esta
contaminación han tomado jurisdicción sobre el manejo de los recursos naturales. Toda la contaminación que
ocurre fuera de tierras federales es materia de disputa entre la provincia y el gobierno federal (Meek 2000a).
Meek (2000) señala que las limpiezas tanto en E.U.A. como en Canadá, son mayormente iniciados por
comunidades, a menos que exista una compañía que se pueda responsabilizar:

3
Este es el periodo del crecimiento de la inversión privada que duró hasta 1997 cuando la
crisis de la privatización, el afán reeleccionista y la maquinaria populista habían perdido
su contacto con la realidad, hasta llegar a perder el apoyo de Washington con lo que se
desencadenó una serie de eventos ‘locales’ que llevaron a las fugas de Montesinos,
Fujimori y algunos de sus asociados. A partir de entonces se inició la transición
democrática con la nominación del Presidente del Congreso, Abogado Valentín Paniagua,
como Presidente de la República. El líder del partido Acción Popular hizo uso de su
inmaculada honorabilidad para tratar de reponer al país de la pesada herencia del
fujimontesinismo.

La elección presidencial de 2001 fue el desagravio a Alejandro Toledo, principal líder

opositor desde ‘la marcha de los cuatro suyos’4 por el despojo organizado en la elección
de 2000. Sin embargo, los limites de la democracia son demasiados profundos, de manera
que la debilidad del gobierno, su permanente necesidad de fondos y de obras que
justifiquen su permanencia en la oficina lo debilita frente a una sociedad civil y política
movilizada, activa y desencantada. Toledo no puede exhibir como Lula un entorno
familiar que continua sus actividades económicas de siempre y que no estan
aprovechando las oportunidades que brinda ser del entorno directo de ‘la familia
presidencial’. Por el contrario los escándalos de tráfico de influencias de la familia
presidencial en oscuros negociados se suceden en la prensa.

Políticas Ambientales en el Perú

El 7 de setiembre de 1990, el recientemente electo gobierno de Alberto Fujimori aprobó
el primer Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, mediante
Decreto Legislativo 613. Esta legislación introdujo pautas de política en diferentes áreas
de la gestión publica ambiental, tales como las áreas naturales protegidas, impactos
ambientales de la minería, energía, asentamientos humanos y participación ciudadana
creando un sistema de evaluación de impacto ambiental y estableciendo una autoridad
ambiental fraccionada y sectorializada, con espacios grises y descoordinación y
enfrentamientos. En las semanas que siguieron a la aprobación del Código se produjo un
debate público sobre si algunas de sus propuestas normativas eran adecuadas para un país
experimentando tales condiciones políticas y económicas adversas como ocurría en el
Perú de 1990. Representantes del sector empresarial criticaron las provisiones del nuevo
código y expresaron su preocupación sobre el corto periodo de seis meses establecido
para adecuarse a sus nuevos estándares.

‘Debido a que todos los niveles de gobierno parecen ignorar los sitios a menos que sean forzados a verlos. Con formato: Sangría:
Una persona en Nova Scotia, Canada, dijo estar cansado de esperar que un deposito de residuos tóxicos sea Izquierda: 0 cm, Derecha: 0
estudiado y no limpiado que decidió el mismo limpiarlo y comenzó a recoger basura toxica con una pala y cm
un balde. El gobierno rápidamente atendió el caso’ (Meek 2000a).
4
Esta fue una marcha llena de simbolismo donde el nuevo Pachacutec (nombre de uno de los más grandes
Incas que recuerda el Imperio Inca) Alejandro Toledo convocaba a las huestes de los cuatro suyos del
imperio (Antisuyo, Chinchaychuso, Collasuyo y Contisuyo eran las cuatro regiones del Imperio Inca) a la
acción política para derrocar al fujimontesinismo en el poder.

4
Las dificultades con el código se dieron siempre y signaron su suerte desde el principio5.
El principal factor adverso fue como la no participación del sector empresarial en la
elaboración del mismo; sector que prefirió enfrentarse al proyecto abiertamente. Esta
posición liderada por funcionarios de empresas del sector energía y minas tuvo su
expresión mas concreta en la oposición y lobby planteada por la Sociedad Nacional de
Minería y Petróleo. Sin embargo, el Código del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales del Perú, operó como elemento percutor del proceso de desarrollo de la
legislación ambiental nacional. A partir de la vigencia del Código se dictó un conjunto
variado de normas ambientales en diferentes sectores y se puso en marcha un proceso de
formulación de una política ambiental nacional.

El proyecto de código fue desarrollado durante los 1980s, elaborado en un proceso

participativo de los pocos que se daban en el Perú de entonces, donde las mayorías
parlamentarias de Acción Popular (1980-1985) y luego del APRA (1985-1990) habían
dominado el congreso a lo largo de la década. El proyecto se inició en una propuesta de
1981 del diputado Héctor Vargas Haya para crear un ministerio del ambiente. Esta
propuesta fue rechazada por los especialistas consultados, quienes más bien sugirieron la
necesidad de desarrollar el marco legal a través de una normativa general que estableciera
las bases de la política ambiental. Para 1987, el Consejo Nacional del Medio Ambiente
para la Salud del sector salud había coordinado un proceso de talleres y debates que
culminó en un borrador de código que necesitaba una comisión revisora que le diera
estructura y consistencia. Este borrador circuló a través de oficinas del estado, diferentes
niveles de gobierno, organizaciones ambientales de la sociedad civil y organizaciones del
sector privado. En ese estado la revista Medio Ambiente publicó un encarte con el texto
del referido proyecto. A partir de ese borrador la comisión del Congreso conformada por
senadores y diputados, liderada por el diputado del APRA Héctor Vargas Haya con el
apoyo de su colega de bancada Cristóbal Campana. El congreso había nombrado tres
sucesivas comisiones con el encargo de revisar el proyecto de Código y redactarlo en su
forma final. Hasta que, finalmente, había delegando la autoridad en el Presidente de la
Republica de promulgar el referido producto mediante Decreto Legislativo, este mandato
a plazo fijo y sobre materia determinada vencía el 7 de setiembre de 1990. Pero este era
un mandato de un congreso elegido durante la mayoría del APRA, sin embargo era un
acuerdo multipartidario. Todos los acuerdos para elaborar un código del ambiente fueron
aprobados por todas las bancadas. Durante 1990, un borrador final fue elaborado por la
comisión del congreso con el apoyo técnico de expertos del estado, la universidad y
organizaciones ambientales. En particular, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
presentó una propuesta de estructura a la que, finalmente, los abogados del Instituto
Tecnológico Agrario Proterra sé adhirieron, ellos estaban mas interesados en tres temas:
el titulo preliminar, la autoridad ambiental y las áreas agrícolas en el entorno de ciudades.
Ambas organizaciones proveyeron asesoría legal y permitieron articular a diferentes
especialistas que colaboraron en revisar la versión final del referido documento. El
5
El mismo 7 de setiembre de 1990 al firmarse la autógrafa del Decreto legislativo 611, luego rectificado
como 613, el secretario general de la Presidencia del Consejo de Ministros nos informó que el Premier
Hurtado Miller había dudado todo el tiempo de la conveniencia de aprobar el código y se preguntaba que
pasaría si la autógrafa no era publicada. Según esta versión Hurtado Miller se estaba retirando del recinto
con la autógrafa del código ambiental en su maletín, lo que motivó que el secretario general le recordara
que tenia que dejar la autógrafa para proceder a la publicación en el diario oficial.

5
Código fue aprobado como resultado de la oferta de Hurtado Miller en su discurso al
congreso como Presidente del Consejo de Ministros el 29 de julio de 1990 de que
revisaría el proyecto; finalmente el 5 de setiembre una moción multipartidaria presentada
por el diputado Cristóbal Campana hizo evidente que este era un interés de todos los
partidos.

No fue sino hasta después del 27 de julio de 1990, cuando ya se había instalado el
congreso electo sin clara mayoría del gobernante Cambio 90 de Fujimori, que el diputado
del Partido Popular Cristiano, Antero Flores Araoz, fue rumoreado como el distribuidor
de un ayuda memoria contra el código del medio ambiente recién aprobado por Fujimori.
Después de todo fue su colega de bancada el senador del Partido Popular Cristiano Felipe
Osterling el que en un almuerzo, ofrecido por directivos de Southern Peru Cooper
Corporation, que en ese momento era la principal empresa minera del país, a algunos
senadores, le propuso a la recién electa Senadora del Movimiento Libertad, Beatriz
Merino, que presentara un proyecto de ley postergando la entrada en vigor del nuevo
código cuyo plazo de seis meses causaba mas de un dolor de cabeza. Dicho proyecto no
obtuvo las firmas necesarias y no fue aprobado, por lo que la Senadora culpó al autor de
este articulo, quien fungía de asesor en derecho ambiental de la Presidenta de la
Comisión de Ambiente y Ecología del Senado, como responsable del hecho.

En este periodo muy al inicio del gobierno de Fujimori se encargó la responsabilidad de

coordinar las comisiones que elaborarían los reglamentos del código ambiental al
abogado ambiental y presidente vitalicio de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental,
Jorge Caillaux. Un año después de haber sometido algunos proyectos de reglamentos y
no recibir respuesta, Jorge Caillaux decidió renunciar al encargo. Para entonces la
estrategia de neutralizar el código y subvertir sus disposiciones estaba claramente en
marcha. Un conjunto de normas promotoras de la inversión lograrían modificar un 30%
del texto del referido código, buscando burlar sus principios y poner en manos de la
autoridad sectorial el manejo de la política ambiental. El comienzo del gobierno de
Fujimori estuvo marcado por algunas reuniones entre redes de ambientalistas y Fujimori
y algunos miembros de su gabinete, sin embargo esta primavera dorada se rompió como
resultado de la confrontación por el bloque 61.

A comienzos de 1991 el gobierno Fujimori trató de licitar el bloque 61 que se sobreponía

a la Reserva Nacional Pacaya Samiria en un área de mas de un millón de hectáreas. Las
negociaciones con Texas Crude Exploration Inc. estaban restringidas por el artículo 71
del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, aprobado en la
primavera anterior al inicio del conflicto. Este artículo decía que no se podía explotar
recursos no renovables dentro de las áreas protegidas. Con ello emergió un debate sobre
las posibilidades de explotar petróleo en la reserva. Los ambientalistas argumentaban que
el artículo 71 era definitivo en prohibir una nueva explotación petrolera en el área
protegida mientras el gobierno señalaba que el artículo 72 indicaba que en caso de
concesiones sobre recursos no renovables, si se afectaban áreas protegidas o comunidades
indígenas se debía considerar un costo de compensación por la actividad proyectada
(SPDA 1995). Las organizaciones no gubernamentales ambientalistas desarrollaron una
campaña para presionar al gobierno y a Texas Crude a no continuar la oferta. Estas

6
organizaciones se unieron a organizaciones no gubernamentales de los EE.UU. para
levantar apoyo internacional, consiguiendo que Ted Kennedy, congresista
norteamericano, interviniera para expresar su preocupación a la compañía y al gobierno
peruano.

Como resultado de toda esta discusión pública sobre la conveniencia o no de desarrollar

actividades petroleras dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria y luego de
considerar la presión aplicada por organizaciones ambientales e indígenas en Perú y los
Estados Unidos de Norteamérica la firma Texas Crude Exploration Inc. decidió no
continuar las negociaciones con el gobierno peruano a fin de adjudicarse la exploración
del bloque 61 (Scurrah 1995). El gobierno se quejó que los grupos ambientales estaban
retrasando el desarrollo del país y la reserva, mientras que no hacían nada para mejorar la
calidad de vida de sus habitantes.

Entre 1992 y 1994 se produce un congelamiento de la política ambiental. En el sentido de

que si bien Fujimori participó de reuniones ambientales como la cumbre de Río y sus
reuniones preparatorias, no se dieron en el espacio nacional y, en particular en los campos
legislativo e institucional, ningún avance significativo que indicara algún derrotero en el
tema ambiental. Sin embargo, tanto durante 1992 como 1993 y en particular en el reinicio
de los desembolsos del sistema financiero internacional al Perú, tanto el Banco
Interamericano de Desarrollo como el Banco Mundial recomendaron al gobierno peruano
la necesidad de un desarrollo normativo ambiental que preparara al país a las nuevas
tendencias de la privatización, la liberalización del mercado y la atracción de capital
extranjero6. Durante 1992 se produjo el desarrollo de un marco normativo favorable a la
inversión extranjera. El gobierno Fujimori aprobó una serie de Decretos Ley como el
Decreto Ley 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, que sirvieron
de oportunidad para derogar un 30% de las normas del Código del Medio Ambiente y los

6
El impacto de la privatización en el sector petrolero.- Durante los 1980s y comienzos de los 1990s la
producción petrolera del Perú tenia una tendencia a la baja. En 1985, PETROPERU producía 188.5 bbl/d y
en 1992 la producción petrolera era de 115.6 bbl/d (PETROPERU 1993:7). Mientras económicamente el Eliminado: :
país era golpeado por hiperinflación y la inflación, políticamente, el narcotráfico y dos organizaciones
terroristas mantenían el control de varias regiones del país. En este contexto en 1989 PETROPERU Eliminado: had
compartía el mercado con una operación de Oxi-Bridas en el lote XI en el noroeste y una operación de Eliminado: ,
Occidental en el lote 1-AB (Ministerio de Energía y Minas 1999:49).
Eliminado: N
En el periodo 1990-1992, PETROPERU perforó 122 pozos productores en los campos del noroeste, otros Eliminado: :
32 en el zócalo continental y 15 en la cuenca amazónica, lo que hace un total de 169. En el mismo periodo, Eliminado: North West
PETROPERU perforó 7 pozos exploratorios en el noroeste, ninguno en el zócalo continental y 2 en la
cuenca amazónica, lo que hace un total de 9 (Ministerio de Energía y Minas 1999:48). En este periodo Eliminado: :
PETROPERU era responsable de un tercio de la producción petrolera del Perú. Eliminado: of

En 1993, como resultado del proceso de privatización que recorrió América Latina el gobierno decidió
privatizar la exploración y explotación petrolera buscando atraer capital extranjero. PETROPERU se
mantuvo responsable de algunas operaciones de refinado y comercialización (PETROPERU 1995:6). Esto Eliminado: comercialisation
produjo una pequeña recuperación de las operaciones petroleras en 1993, sin embargo, entre 1995 y 1998 la Eliminado: :
producción petrolera volvió a caer. Desde diciembre de 1996 toda las operaciones de exploración y Eliminado: ,
producción estan en las manos del sector privado y transnacional. Para 1998 el mercado petrolero estaba en
las manos de 17 corporaciones privadas (Ministerio de Energía y Minas 1999:49). Eliminado: ,
Eliminado: :

7
Recursos Naturales. Asi se modificó la definición de las actividades que requerían
estudios de impacto ambiental, se desactivó el modelo de autoridad ambiental propuesto
y se derogó normas como el articulo 71 del Código que prohibía la explotación petrolera
dentro de áreas naturales protegidas. Fue en este contexto y por esta vía que se optó por
definir las competencias ambientales de manera sectorial y no en forma de sistema
integrado. Así se decidió que la autoridad ambiental que aprobaría los estudios y
efectuaría el monitoreo ambiental de las actividades que lo requirieran seria la propia
autoridad sectorial. Es decir, el Ministerio de Energía y Minas, responsable de promover
la inversión extranjera en energía, minería e hidrocarburos sería también el responsable
de evaluar los estudios de impacto ambiental y de efectuar el monitoreo ambiental de
dichas inversiones7. Por ello no es extraño que al final de la década ningún estudio de
impacto ambiental había sido rechazado y la aplicación de los Planes de Adecuación y
Manejo Ambiental había sido sumamente laxa como en los casos de Southern Peru
Cooper Corporation y Doe Run8.

Los PAMA fueron la tregua que las empresas buscaron para la adecuación a los nuevos
mandatos del código ambiental. Mientras una de las disposiciones finales del Código
señalaba que el plazo de adecuación era 180 días, las empresas buscaron que el congreso
democrático de 1990-1992 aprobara una ley postergando la entrada en vigor del nuevo
código. Norma que resultaba impresentable ante la opinión publica por un gobierno que
acaba de aprobar la entrada en vigor del código. Finalmente se optó por crear la figura de
los Planes de Adecuación y Manejo Ambiental como una opción razonable para que las
empresas que ya se encontraban en operación pudieran presentar un plan de inversiones
que permitiera adecuar sus operaciones a los nuevos mandatos del código ambiental.
Lamentablemente el esquema planteado por la norma resultó muy laxo al otorgar plazos
de 7 a 10 años para la adecuación, pero lo que es mas grave que solo empiezan a correr a
partir de que la empresa presenta formalmente y este es aprobado. En el caso de Southern
Peru Cooper Corporation esta empresa sólo presentó su PAMA hacia finales de la década
con lo que logró que su adecuación sólo termine después del 2005.

7
Un primer paso fue la creación de la Dirección General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energía
y Minas como órgano encargado de emitir normas generales de alcance nacional en el sector. Un siguiente
avance fue el Decreto Supremo 016-93-EM, de 1 de mayo de 1993, Reglamento para la protección
ambiental en la actividad minero-metalúrgica que estableció los programas de adecuación y manejo
ambiental. Estos programas pueden incorporarse en un convenio de estabilidad jurídica entre el gobierno
peruano y el inversionista que garantiza que durante el plazo del convenio únicamente estará obligado a
cumplir con las obligaciones ambientales establecidas en el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental.
Para las nuevas actividades en el sector se requiere la elaboración de un estudio de impacto ambiental que
cumpla con los niveles permisibles y que esté sujeto a los procedimientos de supervisión y auditoria. Una
tercera norma importante fue la Resolución Ministerial 335-96-EM/SG que aprobó el Reglamento de
participación ciudadana mediante audiencias públicas en el trámite de aprobación de estudios de impacto
ambiental.
8
Este ultimo caso se convirtió en un escándalo clamoroso cuando el Director de Asuntos Ambientales del
Ministerio de Energía y Minas después de aprobar un sumamente laxo y cuestionado PAMA a Doe Run
renunció para pasar a trabajar a dicha empresa minera.

8
La definición de la autoridad ambiental como la autoridad sectorial marcó también un
proceso diverso de avances en legislación e institucionalidad. Es decir, mientras el
Ministerio de Energía y Minas recibió financiamiento internacional para el desarrollo del
marco legal e institucional ambiental, el Ministerio de Pesquería tuvo que luchar para
tratar de implementar los PAMA en su sector, lo que hasta la fecha no ha ocurrido;
mientras que sectores como el Ministerio de Industrias lenta pero progresivamente
crearon una dirección de asuntos ambiéntales y luego implementaron alguna
normatividad ambiental en el sector. Asi se explica como el Ministerio de Energía y
Minas aprobó, en 1993, el Reglamento Ambiental en las Actividades Minero
Metalúrgicas y luego, en 1994, el Reglamento Ambiental en las Actividades Eléctricas.

Durante el proceso de discusión de la nueva Constitucion de 1993, se mantuvo la

propuesta de un capitulo del ambiente y los recursos naturales similar al de la
Constitución de 1979. Asi la nueva norma constitucional reiteró que ‘Los recursos
naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación’, que ‘El Estado es
soberano en su aprovechamiento’ y que ‘Por ley orgánica se fijan las condiciones de su
utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un
derecho real, sujeto a dicha norma legal.’ (Artículo 66). Este capitulo constitucional
reiteró que el ‘El Estado determina la política nacional del ambiente’ pero introdujo
felizmente el mandato del Estado de promover ‘el uso sostenible de sus recursos
naturales’ (Artículo 67). Un mandato innovador y de suma importancia es el que
introdujo el Artículo 68 que establece que ‘El Estado está obligado a promover la
conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas’. Este capítulo
reiteró el mandato de un ‘desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación
adecuada’.

Finalmente en 1994 se comprendió la necesidad de contar con una autoridad ambiental,

así se aprobó en el congreso hacia Diciembre de 1994 la Ley 26631 creando el Consejo
Nacional del Ambiente, pero todo ello sin modificar las competencias ambientales de las
autoridades sectoriales, con lo que el nuevo consejo no tiene competencias ambientales
sino para la generación de estándares de calidad ambiental y limites máximos
permisibles, así como competencia cuando hay conflictos intersectoriales. Sin embargo
en la práctica es un consejo que pese a todos sus importantes esfuerzos a nivel nacional e
internacional sigue siendo un testigo mudo de los excesos de las autoridades sectoriales
en materia ambiental. Si bien la ley fue aprobada en 1994 no se nombró a su primer
directorio sino hasta 1995. El gobierno decidió nombrar como presidente del CONAM a
Gonzalo Gáldos, un funcionario de la transnacional minera ASARCO. Si bien el acto
parecía estar lleno de sarcasmo en realidad era una muestra de lo que en el Perú es el
compromiso de las elites dominantes con el desarrollo de algunas actividades extractivas,
en este caso la minería.

La reelección de Fujimori en 1995 gracias al aparato político militar financiado por la

corrupción estuvo marcada por una búsqueda de profundizar las reformas neoliberales
que la Constitución de 1993 había abierto al compás de la privatización que imperaba en

9
América Latina a la sombra del ‘consenso de Washington’9. Así para 1995 se propuso
una Ley de Tierras que permitiera abrir el mercado que había estado cerrado por el
mandato de la Constitución de 1979 de la inalienabilidad de las tierras de las
comunidades nativas y campesinas. En este mismo año se aprobó el Reglamento
Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos.

En 1996 se aprobó la ley que le dió el tiro de gracia al modelo propuesto por el Código
del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, ya maltrecho por los Decretos
Legislativos de 1991-1992, se trataba de la Ley para denuncias por delitos ambientales.
La Ley 26631 estableció que para formalizar denuncia por estos delitos se requería
opinión fundamentada escrita de la autoridad sectorial sobre si se ha infringido la
legislación ambiental. También estableció que si el titular de una actividad productiva
contare con PAMA sólo se podrá iniciar la acción penal si la infracción implicaba la no
ejecución de las pautas contenidas en dichos programas o EIAs.

El código ambiental trajo como novedad una parte penal10. Esta parte penal fue derogada
y reemplazada por la no muy diferente sección de ‘delitos ecológicos’ del nuevo Código
Penal de 1991. En cualquier caso las normas no apuntaban a resolver la diversidad y
complejidad de los problemas ambientales que afectan a nuestros recursos naturales y a
nuestra población. En este año también se aprobó, dentro del marco del Acuerdo de
Cartagena o Pacto Andino, la Decisión 391 sobre Acceso a los Recursos Genéticos.

Hacia 1997, una activa comisión de ambiente del Congreso aprobó normas como la Ley
26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales y la
Ley 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad
Biológica. Ambas normas contienen una serie de declaraciones generales que no
resolvieron el tema del impacto ambiental y social de las actividades extractivas y las
necesidades de desarrollar un marco ambiental que no solo regule a la gran inversión sino
que también regule al pequeño extractor. En ese mismo periodo se aprobó la Ley 26786,
Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, la Ley 26410, Ley
del Consejo Nacional del Ambiente, la Ley 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, la
ultima de las cuales es un cuerpo normativo que había sido identificado como una

9
En 1990 J. Williamson publicó ‘Latin American Adjustment. How much has happened?’ con el apoyo del
Institute of International Education. En este libro Williamson presentó lo que llamó ‘una lista de
recomendaciones de política aceptadas’ (Kerner 2000: 5). Estas eran diez principios neoliberales generales Eliminado: :
en relación a disciplina fiscal, gasto publico, reforma tributaria, tasas de interés, privatización, política
comercial, desregulación y demás. Este aparente acuerdo entre instituciones con sede en Washington, como
el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sobre este conjunto de políticas es lo que se ha
conocido como el ‘consenso de Washington’.
10
Antes de que se aprobara el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales algunos miembros de
la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo habían manifestado preocupación pues temían que en el
contexto del proceso de regionalización que aún vivía el país, donde precisamente en regiones con
importantes yacimientos mineros y conflictos sociales en su entorno pudiera llevar a que algunas
autoridades regionales o grupos de la sociedad civil empoderados por el mandato de cuidado ambiental y
las sanciones penales a los contaminadores pudiera terminar con alguno de estos funcionarios siendo
recluido.

10
necesidad desde comienzos de la década cuando se buscaba dar mas autonomía a la
autoridad de áreas naturales protegidas. Si bien se aprobó la ley, en términos
institucionales las áreas naturales protegidas siguen subsumidas dentro del INRENA, mas
dominado por las prioridades políticas y la corrupción del segmento mas retrograda del
sector forestal.

Recién en 1998 se aprobó el Reglamento de Estándares de Calidad Ambiental y Limites

Máximos Permisibles mediante DS 044-98-PCM, sin embargo 6 años después solo se
han aprobado los estándares de calidad del aire. Norma que además cuenta con serios
vacíos como el estándar para 24 horas y otras medidas que fueron eliminadas por presión
de los representantes de la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo. Para 1999 se aprobó
el ya derogado Reglamento de Actividades Pesqueras y Acuícola, DS 004-99-PE así
como la Estrategia Nacional de Áreas Naturales Protegidas, DS 010-99-AG y la Ley
27104, Ley de prevención de riesgos derivados del uso de la biotecnología. En el 2000 se
aprobó la Ley General de Residuos Sólidos, Ley 26446, y en el 2001 se aprobó la Ley del
Sistema Nacional de EIA, Ley 27446; así como la Estrategia Nacional de Div. Biológica,
DS N° 102-2001-PCM.

El gobierno de Toledo y la actividad forestal

La guerra de la caoba es el enfrentamiento entre el principal exportador de caoba el grupo
Bossovic - Balarin y su competidor más cercano y antiguo cliente, el consorcio
internacional Newman Lumber. Bossovic era el principal beneficiario de la desvirtuación
de la aplicación de la Ley Forestal de 1975, el Decreto Ley 21147. Este grupo
empresarial se dedicaba a la exportación de madera que compraba mediante el sistema de
habilitación de pequeños extractores con contratos de menos de 1000 has. Con lo cual
Bossovic no tenía que asumir ni los costos, ni la responsabilidad del personal o del
cuidado del bosque. Newman Lumber que le compraba madera a Bossovic pronto
comprendió la rentabilidad de la figura utilizada por Bossovic y pronto puso en
funcionamiento su propia red de habilitación que llegó a articular a 217 titulares de
contratos de menos de 1000 has, que en realidad le permitían acceder a un área forestal
de alrededor de 1’200,000 has11.

Bossovic inició un acercamiento con el INRENA, dirigido por Josefina Takahashi, para
denunciar a su competidor Newman Lumber. A fines de 1999 el INRENA tomó la
decisión de vedar el cedro y la caoba, declaró zona de reserva la provincia de Tahuamanu
mediante DS 030-99-AG y decretó en estado de emergencia el distrito de Iñapari debido
a la extracción indiscriminada de la madera. En este lugar se incautó cuantiosos
volúmenes de caoba parte de lo cual el Gobierno decidió entregar a las organizaciones
locales de productores.

El 16 de julio de 2000 el Congreso aprobó el proyecto dictaminado favorablemente por la

Comisión de Amazonía, Ecología y Ambiente, presidida por el biólogo fujimorista Luis
Campos Baca. Este proyecto recibió el respaldo del ejecutivo que buscaba poner fin a un
problema que había comenzado a escapárseles de las manos: la progresiva migración del

11
.- Para mas detalles del caso vea Caillaux y Chirinos 2003.

11
sector productivo forestal hacia la informalidad, con los enormes costos sociales y
ambiéntales que ello implicaba. El proyecto de ley contenía normas transitorias para
permitir una aplicación gradual de la norma que debería poner fin al sistema de contratos
menores a 1000 has.

La aprobación de la Ley 27308 en el Congreso no fue fruto de ningún debate

participativo sino que había sido un proceso, mas o menos cerrado, de comentarios y
propuestas. Ello se debía en gran medida a que todos los intentos a lo largo de la década
de 1990 de producir una ley forestal habían sido sistemáticamente boicoteados por
algunos representantes del sector maderero que se negaban a reconocer a los demás
actores con interés en la política forestal. Para ellos el bosque era madera, por tanto, solo
los empresarios madereros debían opinar. Así, se oponían a reconocer el derecho de los
pueblos indígenas, las comunidades locales y los ambientalistas a participar en la
formulación de la política ambiental. Finalmente, el proyecto de ley fue aprobado por el
interés del gobierno de avanzar hacia una solución sostenible del tema forestal en el Perú.

Para comprender estas reacciones hay que tener presente que la anterior ley forestal había
operado a la sombra de un mecanismo de comercialización de madera basado en la
habilitación o entrega de capital, equipos, víveres, combustible a los pequeños extractores
quienes a su vez tenían que entregar la madera al habilitador o patrón, con el precio fijado
por este último, además de los castigos o deducciones de volúmenes que frecuentemente
se aplicaba. No obstante constituir una práctica en detrimento de los pequeños extractores
de una u otra forma resolvía el problema de liquidez de estos pequeños extractores. De tal
forma pues que se generaba una dependencia mutua. Por ello no es de extrañar el reclamo
airado de los pequeños productores contra la Ley Forestal sea porque se veían
directamente afectados o porque no faltaban actores que aprovechándose de las
necesidades de éstos los azuzaban para que reclamaran. Los reclamos muchas veces
fueron violentos llegando incluso a quemar el local de INRENA en Madre de Dios.

El 2 de enero de 2002 se firmó un acuerdo entre empresarios, ambientalistas, indígenas y

el Estado para llevar adelante la implementación de la nueva Ley Forestal a través de un
concurso público con concesiones de 5,000 a 10,000 has. orientadas fundamentalmente a
pequeños extractores; es decir, a la población local de las regiones con recurso forestal.
La Mesa de Dialogo y Concertación Forestal acordó el establecimiento de un cronograma
de implementación de la legislación forestal para asegurar el otorgamiento de las
primeras concesiones hacia el mes de abril de 2002.

Siete meses después de iniciado el proceso de concertación, el gobierno, negociando con

el sector de empresarios y pequeños extractores de Loreto que habían rechazado la
concertación, acordó crear un régimen especial que permitiría prorrogar los contratos de
1000 has y crear un régimen dual que pondría en riesgo el sistema de ordenamiento que
supone el régimen de concesiones forestales. Un factor fundamental es la definición de en
qué consiste el régimen especial que creó el gobierno. Es necesario evitar que este se
convierta en un sistema dual que permita el no manejo junto con el manejo, lo que seria
desastroso, como ya se experimentó con una opción similar durante la vigencia de la
anterior Ley Forestal, el Decreto Ley 21147.

12
Hoy a comienzos de 2004 continua pendiente Loreto. El Perú tiene aproximadamente 70
millones de hectáreas forestales. En todo el primer año de concesiones 2002 salieron a
concurso un total de 3.4. millones de hectáreas en Ucayali y Madre de Dios. En el 2003
salieron a concurso otros 1.1 millones de hectáreas en Ucayali, Madre de Dios, San
Martín y Huanuco, de un potencial identificado de 20 millones de hectáreas que en
realidad parece ser solo 10 millones de has. En este momento han salido a concurso 4.5
millones de has. estando pendiente de salir a concurso otros 4.5 millones de has. en
Loreto.

De todas las tareas planteadas en el acuerdo de la concertación forestal de 2 de enero de

2002, hoy a comienzos de 2004, cuando ya se encuentran operando muchas de las
concesiones, aún queda pendiente la implementación del OSINFOR y del CONAFOR.
Aun es necesario elaborar un proyecto de financiamiento que busque fuentes y
mecanismos de financiamiento para garantizar la ejecución de los planes de manejo y las
propuestas de manejo forestal, en particular, de los nuevos concesionarios pero, en
general, para todos quienes busquen incorporarse al nuevo modelo forestal. Es
sumamente importante financiar al proceso de conversión del extractor ilegal y acopiador
de madera hacia un empresario manejador de bosques. Al mismo tiempo que es necesaria
una renovación profunda de la autoridad forestal, a través del fortalecimiento del sistema
de gestión forestal para acabar con la corrupción y el cohecho.

Problemas identificados al nivel de la normatividad

Si bien en el periodo estudiado se aprobó importante legislación ambiental que ha sido
revisada, también se aprobó legislación no específicamente ambiental pero con
relevancia sobre las políticas ambientales, y el contexto político y económico. Un primer
conjunto de observaciones se refieren al primer grupo de normas y buscan caracterizar la
legislación mostrando el impacto de la sectorialización, que muchas veces genera
contradicción entre textos legales, el fenómeno de la legislación por reglamento, y las
condiciones objetivas del fortalecimiento institucional para ejercer el monitoreo y
supervisión de los múltiples encargos legales que la legislación plantea (Iturregui y Soria
1998). Para entender cuál es la problemática que afecta la normativa sobre recursos
naturales debemos considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislación:

1.- Muchas veces existe una contradicción a nivel de textos legales tanto en la propia
Constitución como entre ésta y las leyes sectoriales y mas aún entre estas mismas normas.
Por un lado, existe contradicción entre los enunciados productivos y los de conservación.
Mientras que, por otro lado, las leyes muestran ambigüedad legislativa en su texto, a la par
que evidencian en qué medida la política estatal ha menospreciado las funciones, por
ejemplo, del bosque y el sentido integral del manejo de los recursos naturales. Hoy nos
encontramos en un proceso de transición entre este modelo caduco y confuso hacia una
nueva legislación que se encargue con claridad de conciliar los objetivos de conservación
con los de crecimiento económico.

2.- Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislación en el sentido de que las leyes

no siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a

13
legislar mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o
frenar la aplicación de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y
facilitar la implementación de las normas legales. Tal el caso de la legislación forestal donde
el reglamento que debería dar viabilidad y mecanismos de ejecución, intenta sustituir las
carencias de la Ley. En cierto modo es el problema que tuvo la legislación ambiental cuando
se introdujo los programas de adecuación y manejo ambiental ya que el código ambiental no
los mencionaba. De acuerdo a la doctrina jurídica el reglamento no puede ir más allá de lo
que establece la ley sino que debe limitarse a facilitar la implementación del texto de la
misma.

3.- Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la política de conservación,

por ejemplo impulso a la creación de áreas protegidas, y el fomento del crecimiento
económico. Mientras, por un lado, la Ley de Áreas Naturales Protegidas señala la necesidad
de conservar el patrimonio de áreas naturales protegidas por el estado a fin de proteger
muestras representativas de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayoría de las áreas
protegidas se encuentran con conflictos con titulares de actividades productivas tales como,
explotación petrolera, minera y forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una
doble actitud al enfrentarse los departamentos responsables por la conservación de áreas
protegidas con los departamentos que autorizan y facilitan el desarrollo de actividades
hidrocarburíferas, por ejemplo.

4.- Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la debilidad institucional

y operativa para la implementación de la Ley por parte de los organismos estatales debido a
la carencia de recursos humanos y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas
para la pesca por parte de colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita para la
pesca son actividades que están prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay
presencia de representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos
hechos, por lo que la ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal
donde se da el caso que la mayoría del personal de supervisión y monitoreo está ubicado en
áreas urbanas cuando deberían estar controlando las áreas de producción, pero no cuentan
con transporte adecuado (motos, botes, helicópteros y demás) para hacer una efectiva labor
de fiscalización y control.

Un segundo grupo de observaciones se refiere a la legislación no específicamente

ambiental pero con relevancia sobre las políticas ambientales, y el contexto político y
económico. Mucha de esta legislación contiene un conjuntos de mitos y en otros casos
evidencia algunas ‘invisibilidades’ en el texto normativo (Soria 2002). Asi tenemos los
siguientes mitos:

5.- El mito del control perfecto del regulador sobre los regulados.
La legislación asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un espacio
vacío, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin
tensiones entre el hecho jurídico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo está
plagado de propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia práctica de
cómo operan las relaciones entre los múltiples actores involucrados. El discurso
normativo asume una postura instrumental, es decir, asumen que lo normal es que la

14
norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se trata de una disfunción irregular.
Cuando en realidad bien podría ser que la norma no se cumple porque sus supuestos no se
ajustan a la realidad que se pretende regular.

Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la

sectorialización de las competencias administrativas mientras que la variación estacional
en las condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una
diversificación de estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos
del medio natural, en su mayor parte bosques y aguas continentales.

6.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de recursos
naturales.
El acceso de los actores al espacio de formulación, revisión e implementación de la
legislación es un acceso diferenciado en función de, al menos:
Nivel de instrucción y formación académica;
Capacidad de manejo de recursos económicos; y
Proximidad a los centros urbanos de decisión política.

7.- El mito de lo local como espacio democrático.

Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relación pre-
capitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos. Las sociedades
amazónicas reproducen formas de relaciones políticas estamentarias y prebendarias
propias del populismo. Así la discriminación social se reproduce como discriminación
política. Así, por ejemplo, mientras existe una división entre medianos capitalistas,
pequeños capitalistas, colonos, indígenas, entre otros, en el medio político la
representación política está básicamente compuesta de medianos y pequeños capitalistas
antes que por colonos e indígenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indígena se han
elegido representantes políticos indígenas. Las elites regionales reproducen, en el eje
capital departamental – distritos, el centralismo de la capital hacia los departamentos,
reiterándose la concentración del ingreso en la capital departamental

8.- El mito del capitalismo homogéneo.

El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogéneo en todo el
país. Si bien el sistema capitalista opera en una situación dominante no es hegemónico
pero si integra y aprovecha la presencia de economías mercantilistas y de subsistencia,
estas existen y operan reproduciendo las condiciones que les permiten coexistir con el
mercado capitalista.

Así, mientras la normativa con orientación al mercado capitalista habla de mecanismos

financieros y de crédito para promover la industria, la necesidad del registro público de
propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditoria, etc., en el espacio de la
economía mercantilista continua operando las redes de habilitación, el intercambio y la
propiedad comunal. De manera que si hiciéramos un mapa de la distribución geográfica
de las diversas economías tendríamos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos
de economía antes mencionados cuyos bordes serían áreas de coexistencia de ambas

15
economías donde un único actor social tendría diferentes comportamientos según la
diferente naturaleza de la relación en la que está involucrado.

9.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales.

La estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído e
interpretado' de múltiples formas en los distintos niveles del aparato estatal y el espacio
social (Griffiths 1978:5). Por otro lado, el mensaje legal tiene que atravesar un espacio
social plagado de normas e intereses propios. En consecuencia, ambos factores operan de
manera que se produce una distancia entre la ‘lectura’ del discurso normativo que se
realiza al nivel más alto de la autoridad central, en relación al nivel más elemental de la
autoridad local. Las distancias entre los diferentes contextos sociales den los que operan
los sujetos sociales también se produce una distancia entre el hecho y la norma
(Habermas 1997).

En la Amazonía, además de las diferencias entre lo urbano y lo rural, se dan las

diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la región amazónica. Estas
condiciones representan una variedad de ecosistemas, así como una variedad de frentes
de expansión de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el
religioso. Para Becker (1991) la gestión del territorio es una practica administrativa de
gobernabilidad, que busca el control de las dimensiones de espacio y tiempo. Si bien hay
una construcción del espacio desde la hegemonía del poder y al amparo de los intereses
del capital, en la dimensión local es posible plantear un contrapoder, una estrategia de
resistencia que implica asimismo una construcción del espacio, como lo ejemplariza el
caso de los indígenas.

Esta misma legislación muestra un conjunto de ‘invisibilidades’ respecto de actores y

factores que ocurren en la realidad que se pretende ‘normar’. Asi tenemos, al menos, las
invisibilidades siguientes:

10.- La invisibilidad del pequeño productor (agrícola, minero, forestal, pesquero y

pecuario).
Una característica de la legislación sobre manejo de recursos naturales es que esta
legislación generalmente ignora al pequeño productor, sea este agrícola, minero, forestal,
pesquero o pecuario. En general la gran mayoría de las normas están orientadas a
promover empresas de gran escala. Incluso cuando se habla de pequeños productores,
como el caso de la minería, se refiere mas bien a medianos mineros que utilizan
maquinarias mineras mientras que no se considera el caso de los verdaderos pequeños
productores mineros como es el caso de la minería artesanal aluvial. Un estudio del caso
(Soria 2003) muestra como cuando se pretendió regularlo desde el congreso, los
operadores del derecho dentro del ejecutivo, es decir las autoridades de energía y minas
en el nivel local intervinieron en alianza con actores interesados que movilizan la acción
estatal a favor de sus intereses.

11.- La invisibilidad del gobierno local.

Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organización
del espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las

16
políticas de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos
locales. Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda
deformación que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemática
urbana pero una muy mala tradición de manejo del espacio rural como es el caso de
municipios rurales con gran presencia de comunidades indígenas.

12.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas.

Con contadas excepciones la legislación no considera en sus propuestas de desarrollo
regional las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los
pueblos indígenas en aislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias
de desarrollo regional o, en todo caso, sus prioridades están supeditadas a las prioridades
de crecimiento económico de las burguesías regionales. Al mismo tiempo, si bien la
legislación no impide que estos actores actúen bajo las formas del mercado capitalista,
son las diferencias culturales las que restringen las posibilidades de éxito de estos actores
en un medio aún extraño y hostil para ellos.

13.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema.

Como resultado de una visión instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es
visto como una disfunción del sistema que requiere corrección a través del mercado o las
normas. Sin embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresión de una mala
integración de elementos precapitalistas en una economía de mercado que se presentan
con tal regularidad que son, en efecto, una forma de relación social que requiere ser
reconocida adecuadamente en la normativa si se espera que esta sea relevante para las
condiciones de manejo de los recursos naturales o de la implementación de políticas de
desarrollo sostenible en la región.

14.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos.

Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la
legislación y más bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural. La
expansión de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural
amazónico pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales.

Tanto los problemas al interior de la legislación como los mitos e invisibilidades se hacen
presentes en los procesos de implementación de los grandes proyectos como la
explotación del Gas de Camisea, la explotación petrolera en la Amazonía, la Gran
Minería como Yanacocha, Pierina y Antamina12. Ello ocurre en un marco normativo que
presenta grandes ‘olvidos’ como la regulación del impacto ambiental y social de la
minería artesanal, la regulación del impacto ambiental de la pequeña agricultura, la
necesidad impostergable del manejo de cuencas y la necesidad de resolver los problemas
planteados por la contaminación ‘histórica’.

De manera que si bien el Perú entre 1990 y 2004 expandió la superficie del territorio
nacional bajo el sistema nacional de áreas naturales protegidas de un 7% al 15%, la gran

12
Todos estos son proyectos de inversión de largo plazo que implican un impacto ambiental y social así
como sobre el marco normativo e institucional.

17
mayoría de estas áreas naturales protegidas son parques de papel, de manera que, por
ejemplo se encuentran afectados por la extracción forestal que provee el 90% de la
madera ilegal, la extracción minera informal, la actividad pesquera no regulada, así como
corrientes migratorias que impulsan una agricultura sin control.

Algunas conclusiones
1.- El proceso del desarrollo sostenible tiene, en el derecho ambiental, una
herramienta muy efectiva que se ha convertido en un recurso central entre muchos
de los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. El estado,
los grupos ambientales y la población local se beneficiaron de la constitución de un
discurso y práctica de derechos ambientales y humanos a nivel internacional. Este
discurso de derecho ambiental internacional fue la base legal, a partir de la cual, las
organizaciones y los gobiernos derivaron apoyo para el desarrollo de políticas
ambientales nacionales.

La existencia de legislación ambiental, incluso en la forma de declaraciones generales,

sirvió como una base a partir de la cual desarrollar regulaciones ambientales más
estrictas. La introducción de derechos ambientales en la Constitución ha sido un punto de
quiebre para el ejercicio de derechos ambientales y para el desarrollo de una política
ambiental nacional. Una vez que se consagró el derecho ambiental en la Constitución y se
proveyó acceso al sistema judicial, la sociedad civil comenzó a presentar acciones en
defensa del ambiente en Perú y condujo a los desarrollos de la política ambiental en la
década de 1990.

Los mandatos constitucionales jugaron un doble rol. Por un lado, sirvieron como una
orientación política para los gobiernos mientras que, por otro lado, sirvieron como una
base para la acción legal de los grupos ciudadanos y para las ONGs. Inicialmente, los
ambientalistas utilizaron los mandatos constitucionales y las garantías que los protegen
como el único instrumento disponible para la defensa del ambiente. En ambos casos, las
garantías constitucionales fueron ejercitadas en defensa del ambiente y de los derechos
indígenas. Estas acciones representaron también una demanda de las organizaciones
ambientales e indígenas por mayores derechos civiles y políticos. Los mandatos
constitucionales sirvieron como un paso inicial. El derecho constitucional al ambiente fue
otorgado conjuntamente con acceso al sistema judicial a través de una acción especial de
protección de los derechos humanos. El objetivo de esta acción especial era proveer una
respuesta pronta e inmediata para prevenir cualquier daño al ambiente así como una
oportunidad para que las organizaciones ciudadanas implementaran el mandato
constitucional. La Constitución Peruana de 1979 otorgó la acción de amparo y la
Constitución de 1993 introdujo el derecho a la información el cual es protegido a través
del habeas data.

2.-Durante la segunda mitad de la década de 1990 Perú atravesó un proceso de

institucionalización y desarrollo de legislación ambiental con miras a promover el
desarrollo sostenible. En América Latina, la modernización en estos temas estaba
ocurriendo más allá del espacio de las ONGs y del Estado, es decir, incorporando
también al sector empresarial. El proceso de institucionalización de los temas ambientales

18
contribuyó a la generación de un espacio para la interacción de diferentes intereses. A
través del desarrollo de la legislación en cada país se crearon autoridades ambientales
nacionales y ahora existe un marco general de legislación ambiental (Brañes 1991). La
introducción de declaraciones generales de cuidado ambiental no lograron prevenir la
contaminación, de manera que había una necesidad de desarrollar procedimientos más
detallados y estrictos para el control de la contaminación.

3.- El proceso de desarrollo de la legislación ambiental ocurre paralelo y

contemporáneo al desarrollo de la actividad a regularse. Los proyectos de inversión
estaban en manos del sector privado mientras que el gobierno ocupaba un papel
regulador. El problema es que en un primer momento no existía el marco regulatorio del
derecho ambiental pero si habían proyectos de inversión ejecutándose. En consecuencia,
a lo largo de la década de 1990 hemos sido testigos de un proceso de desarrollo del marco
legal que ocurrió paralelo y contemporáneo a la implementación de grandes proyectos de
desarrollo como es el caso de la actividad petrolera en la Amazonía. Tenemos que
entender la naturaleza gradual y continua del proceso de desarrollo legislativo, así como
también la presencia de diferentes intereses a lo largo de este proceso. En consecuencia,
algunos sectores de la misma industria se beneficiaron de la entrada en vigor de
legislación diferente a través de tiempo, es decir, las normas disfrutadas por la industria
en la década del 1960 eran diferentes de aquéllas elaboradas en la década de 1990. En
este ultimo caso las normas eran mas detalladas y estrictas, incluyendo mecanismos de
supervisión y evaluación, aunque bastante primigenios aún.

En Perú el proceso de desarrollo de la legislación ambiental en el sector energía ocurrió

en por lo menos tres fases:
3.1.- Una primera fase se caracterizó por la no existencia de legislación sobre los
impactos ambientales y sociales de los proyectos de desarrollo petrolero. Es decir, estos
temas no habían logrado el estatus de asunto político todavía, y la burocracia no había
intervenido para otorgar y exigir responsabilidades por estas materias. De hecho el
inversionista privado no tenía ninguna responsabilidad por estas materias. Este fue el
caso del desarrollo petrolero en la Amazonía peruana en la década de 1960.

3.2.- Una segunda fase se caracterizó por que el Estado hizo uso de un nuevo discurso
que incorpora las materias ambientales como un problema político en sí. La legislación
introdujo algunas declaraciones generales pero no existían mecanismos concretos de
monitoreo y evaluación. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazonía peruana
en la década de 1970.

3.3.- El proceso de institucionalización de las materias ambientales13 fue resultado del

inicio de una tercera fase en la que el Estado asume el control sobre cierta porción de
problemas políticos no legislados previamente y prepara las condiciones legales e
institucionales para hacer el monitoreo y evaluación y supervisa el cumplimiento de la

13
.- Por institucionalización de materias ambientales me refiero al proceso de creación de una autoridad
ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales especificas a diferentes sectores de la
burocracia.

19
ley, es decir, la introducción de EIAs, la promulgación de regulaciones, la introducción
de estándares y límites permisibles, y la regulación de un proceso debido para la revisión
y apelación de casos ambientales. Este fue el caso de la legislación ambiental en el sector
petrolero en la Amazonía peruana a partir de mediados de la década de 1990.

4.- Si bien el desarrollo de la legislación ambiental es un proceso lento, en la década

de 1990, hubo una tendencia en favor de regulaciones ambientales más detalladas y
estrictas. Esto fue verdad incluso en 1991 cuando el gobierno de Fujimori abolió y
modificó una tercera parte del código ambiental. Sin embargo, la legislación ambiental
peruana que existía a fines de los 1990 es mas desarrollada que aquella que existía en la
década anterior. Cabe resaltar, que esta legislación ambiental que estableció una serie de
principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la
participación ciudadana, la vigilancia social, la descentralización, la transparencia en la
gestión pública y el derecho a la información.

5.- El desarrollo más significativo de la política ambiental ocurrió a través de un

acercamiento sectorial, es decir, cada Ministerio era responsable para la entrada en
vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulaban, en lugar
de utilizar una perspectiva holística que permitiera crear una institución ambiental
central como eje para la administración de un sistema ambiental que atraviese los
varios sectores del Estado. Ésta fue una decisión política asumida a fin de no reducir la
capacidad de control y manejo de los sectores sobre los temas ambientales relativos a las
actividades que regulan cada uno. A pesar del hecho que había agencias ambientales
centrales, el desarrollo de las políticas ambientales fue notablemente sectorial. Como
resultado de ello, algunos sectores, como Energía y Minas, lograron un cierto nivel de
desarrollo de políticas ambientales que era diferente, por decir, al desarrollo de estas
normas en el sector Agrícola o el sector Vivienda. Una consecuencia de esta
aproximación sectorial es que los factores que influyen en el desarrollo de políticas
ambientales tenían un impacto diferenciado en los diferentes sectores de la actividad
pública. El centralismo del sistema político también influyó en la perspectiva de política
ambiental que se quería utilizar. Perú mantuvo un manejo central sectorial a pesar de sus
esfuerzos de establecer brazos regionales de la autoridad ambiental central.

6.- Uno de los problemas de la legislación es que ésta se desarrolló pensando en

casos futuros y no resolviendo los problemas ocurridos en el pasado. Por ejemplo,
las normas ambientales fueron requeridas a cualquier actividad a iniciarse en el
futuro. Para las actividades ya en curso el gobierno requirió que la industria auto
evaluara su situación y sometiera un plan de acción para adecuarse al cumplimiento de
las normas ambientales dentro de un plazo determinado. Sin embargo, lo que se había
contaminado en el pasado no fue considerado.

En el caso de Energía y Minas esto significa que todos los desechos eliminados al
ambiente antes del 8 de septiembre de 1990, cuando el código ambiental peruano fue
promulgado, permanecerían allí y nada se haría sobre ellos. Los proponentes de esta
visión argumentan que a fin de tener seguridad jurídica necesitamos no legislar sobre el
pasado, es decir, no podemos requerir a mineros de los últimos 500 años obedecer la

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legislación que recién se aprobó en 1990. Sin embargo, estos desechos, conteniendo
reactivos químicos y sustancias tóxicas dejados en el ambiente por actividades llevadas a
cabo en los últimos 500 años, continúan afectando ríos, lagos, fauna y la vida humana
(Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo y el Ambiente 1997: 39). Por
consiguiente, algo debe hacerse. Alguien tiene que pagar la factura por estos
desperdicios. Al decir nada sobre este tema y dejar los desperdicios ahí donde se
encuentran, los gobiernos le cargaron esta factura a la cuenta de las poblaciones locales y
rurales, los pueblos indígenas y la naturaleza. La magnitud de este problema necesita ser
evaluada para poder compartir esta factura adecuadamente entre la industria, los
contribuyentes y las agencias de cooperación internacional. Los gobiernos han mantenido
sus bocas cerradas con respecto a la contaminación ambiental pasada y la inmensa deuda
ambiental que representa.

7.- Los conflictos ambientales tienen el potencial para impactar en el desarrollo del
marco legal. En el caso peruano el impacto fue negativo, en el corto plazo, cuando el
gobierno decidió abolir un tercio del código ambiental; sin embargo, en el largo plazo, se
favoreció la tendencia global de desarrollar la legislación ambiental.

8.- El conflicto entre los diferentes modelos de desarrollo se reflejó también en el

espacio de los varios sectores gubernamentales. En el caso peruano, el debate
ambiental alcanzó al corazón del gobierno, es decir, el gabinete ministerial, produciendo
una división entre quienes apoyaban el desarrollo petrolero y el crecimiento económico y
aquellos que promovían el cuidado ambiental y el manejo de los recursos naturales.

9.- Hasta principios de los 1990 los gobiernos ingresaban a los conflictos ambientales
con la visión de que el desarrollo energético era algo a ser discutido, negociado y
resuelto entre el Estado y las compañías privadas involucradas. Las poblaciones
locales y los ambientalistas no fueron considerados como la parte de las negociaciones
iniciales, sino como un problema a ser tratado una vez que las operaciones se iniciaran, es
decir, no había ningún reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en
el proyecto energético que, sin embargo, iba a transformar el hábitat de estas poblaciones.
En los casos estudiados los gobiernos deseaban que la población local aceptara lo que
había sido acordado entre el gobierno y la compañía. Fue sólo a fines de los 1990 que
varios partes interesadas, como el caso del defensor del pueblo peruano (Tobin,
Noejovich y Yañez 1998), AIDESEP (1999), el Ministerio ecuatoriano de Energía y
Minas y el Ministerio del Ambiente (Ministerio de Energía y Minas y Ministerio del
Ambiente 1999) propusieron la necesidad de negociaciones muy tempranas con las
organizaciones indígenas a fin de prevenir impactos sociales no deseados. A finales de la
década de 1990, el impacto social de las actividades petroleras estaba empezando a ser
evaluado y una nueva política estaba diseñándose de acuerdo con el recientemente
ratificado Convenio 169 de la OIT.

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