EL STATUS JURÍDICO DEL DENUNCIANTE EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

Víctor Lizárraga Guerra1

INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo efectuaremos un análisis de la figura del denunciante en el

procedimiento administrativo sancionador y su naturaleza jurídica conforme a lo
establecido en La Ley de Procedimientos Administrativo General (LPAG), Ley N°
27444, para luego hacer un estudio crítico y reflexivo de la participación y
protagonismo del denunciante en el procedimiento disciplinario a propósito de la
vigencia de la nueva Ley del Servicio Civil.

Asimismo, desarrollaremos los efectos de la formulación de la denuncia y los

supuestos que genera o no, la obligación de la administración de iniciar el
procedimiento administrativo, para tal efecto, enunciaremos las teorías que se refieren
al tema y finalmente explicaremos las consecuencias jurídicas del reconocimiento de la
condición de interesado al denunciante, en el procedimiento administrativo
disciplinario.

I.- INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El artículo 235.1 de la Ley de Procedimientos Administrativo General establece

diversas modalidades de iniciación de oficio del procedimiento administrativo
sancionador: “El procediendo sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa
o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por
denuncia”, los cuales son los siguientes:

- Por propia iniciativa del órgano competente encargado de la instrucción, que tenga
la potestad de iniciar procedimiento y realizar las investigaciones y demás diligencias
que considere oportuno para la determinación de responsabilidad administrativa.

- Por orden superior esta modalidad es conforme al principio de jerarquía donde la

autoridad superior ordena a la autoridad competente (autoridad inferior) quien se
encuentra vinculado con dicha orden, para el inicio del procedimiento administrativo
sancionador.

- Por petición razonada de otros órganos o entidades se refiere al supuesto donde los
órganos de la administración pública que no tiene competencia para incoar un
procedimiento administrativo, solicitan a la autoridad competente el inicio del
procedimiento sancionador, por lo que la resolución definitiva debe ser comunicada al
órgano o entidad solicitante, en este caso se hace necesario llevar a cabo las
indagaciones previas.

- Por denuncia conforme hemos señalado líneas arriba la denuncia consiste en la

comunicación de la notitia criminis que va dirigido a la administración (órgano
competente) con la finalidad de promover la iniciación de un proceso de oficio o a
instancia de un administrado.

II.- LA FIGURA DEL DENUNCIANTE EN LA LEY DE PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVO GENERAL

                                                                                                                       
1
Docente de la Universidad Continental.
La LPAG en el Artículo 105.1 reconoce el derecho a formular denuncia: (…) Todo
administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos
hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la
afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea
considerado sujeto del procedimiento. (…), en ese sentido, la presentación de la
denuncia constituye derecho de todo administrado para interponer o hacer llegar todo
tipo de denuncia a la Administración Pública, como parte del ejercicio de participación
ciudadana2.

La definición de denuncia que ha sido reproducida nos conduce a la noción de

denunciante-simple en el procedimiento sancionador; se trata de la persona que
presenta una denuncia donde no es necesario que sustente la afectación inmediata de
algún derecho o interés legítimo, en razón que la denuncia es meramente facultativo
para el administrado, por esta actuación la doctrina3 considera que el denunciante no
debe ser considerado sujeto del procedimiento que se vaya a iniciar, nosotros
planteamos que debe ser considerado en el proceso como colaborador, siempre en
cuando, el administrado solicite su incorporación al proceso, dicha condición debe ser
reconocida especialmente en los procedimiento disciplinario, sobre este aspecto nos
pronunciaremos más adelante.

III.- OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE INICIAR PROCEDIMIENTO

COMO CONSECUENCIA DE UNA DENUNCIA

En esta parte deseo iniciar formulando la siguiente pregunta: ¿La interposición de la

denuncia genera para la administración una obligación de iniciar el procedimiento?, para
responderla es necesario previamente tomar en conocimiento las posiciones a favor y
en contra, que existe sobre el tema a tratar, para luego desarrollar nuestra posición
personal.

Una primera posición está fundamentada en la defensa del ejercicio discrecional de la

potestad sancionadora, donde la administración pública puede si así lo considera
poner en marcha el ius puniendi del Estado. Esta posición tiene como fundamente el
principio de oportunidad el cual es recogida entre otros, por GOMEZ TOMILLO,
Manuel y SANZ RUBIALES, Iñigo “la idea conforme a la cual abrir un procedimiento
sancionador e imponer una sanción dentro de él y ejecutarla constituye una potestad
discrecional de la administración, no un deber jurídico”4.

Un segunda posición en la doctrina está orientado a reconocer el “principio de

oficialidad u obligatoria”, el cual rechaza la potestad discrecional de la administración
al momento de determinar el inicio o no del procedimiento sancionador, recogiendo
como fundamento el principio de igualdad y seguridad jurídica sobre el particular
LASAGABASTER refiere: “la administración no puede legalmente sancionar con criterios
discrecionales (…) de tal forma que el ilícito administrativo no puede dejar de ser sancionado
por el libre albedrío de la administración actuante”.

                                                                                                                       
2
Para VIGNOLO CUEVA, Orlando: el artículo 105° de la LPAG define a la denuncia: (…) como una
comunicación voluntaria escrita realizada por un administrado para mostrar actuaciones administrativas y privadas
“contrarias al ordenamiento”, presentada siguiendo unos requisitos formales flexibles pero preceptivos, que crean en
el desarrollo de su tramitación ciertos deberes (de distinta naturaleza) en la Administración y un par de derecho
condicionados en favor del denunciante. (…) En Revista de Estudiantes de la Universidad de Piura “IA IUS
ESTO”, año 3, número 6, p 159.
3
Para MORÓN URBINA Juan Carlos: “… De lo expuesto se comprende con facilidad que al no poseer el
denunciante un derecho ni interés legítimos en la imposición del castigo que le permita obtener una satisfacción
jurídicamente relevante, carece de la base jurídica indispensable para ser parte en el procedimiento, y como tal,
interponer válidamente algún recurso administrativo…” En Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General, 9a edición, Gaceta Jurídica.  
4
GOMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Iñigo. “Derecho Administrativo Sancionador Parte
General”. Editorial Thomson Reuter: Navarra, 2010, p. 729
Sobre la base de lo expuesto, consideramos que la Administración cuando se trata de
denuncias formuladas por los ciudadanos, quienes ponen en conocimiento de hecho(s)
antijurídico(s) y ejercen sus derechos ciudadanos, no puede ejercer discrecionalmente5
su facultad de iniciar o no, procedimiento sancionador sin fundamentación, porque de
poco serviría que las normas prevean la posibilidad de que el ciudadano ejerza su
derecho a formular denuncias, y la administración decide en base a su discreción no
tomar ninguna medida6.

IV.- EL DENUNCIANTE EN EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO “LEY DEL

SERVICIO CIVIL”

Con fecha 04 de julio de 2013 ha sido publicado en el Diario Oficial El Peruano la Ley
n.° 30057 “Ley del Servicio Civil” -en adelante la Ley, el cual tiene por finalidad
establecer las reglas necesarias para promover un Servicio Civil meritocrático, idóneo,
orientado al ciudadano y la protección de los intereses generales, con el propósito que
el Estado brinde servicio de calidad a través de un mejor servicio civil, así como,
promover el desarrollo de las personas que lo integran.

4.1 El Inicio del procedimiento disciplinario.

En la Ley, el inicio del procedimiento administrativo disciplinario se inicia de oficio o

a pedido de una denuncia formulado por personas natural7 que tome conocimiento de
la comisión de una falta disciplinaria, el Artículo 93.1 de la Ley reconoce el “principio
de oficialidad u obligatoria”, en el sentido que la Administración está en la obligación
de pronunciarse sobre la procedencia o no, del inicio del procedimiento administrativo,
como consecuencia de la denuncia formulada por los administrados y notificar su
decisión, el cual es un acto administrativo sujeto al control jurisdiccional: “…Cuando la
comunicación de la presunta falta es a través de una denuncia, el rechazo a iniciar un proceso
administrativo disciplinario debe ser motivado y notificado al que puso en conocimiento la
presunta falta, si estuviese individualizado…”, es decir, constituye un avance importante
en la limitación de la discrecionalidad de la administración, sin embargo, no se
reconoce el derecho a la protección de la identidad, a ser informado de la iniciación del
procedimiento y otros derechos, que a continuación desarrollaremos:

4.1.1 Derecho a la protección de la identidad

En la Ley se establece que cualquier persona que considere que un servidor civil ha
incurrido en conductas que tengan las características de falta disciplinaria deberán
informar de manera escrita o verbal a la Secretaria Técnica8, sin embargo, no se regula
la protección que deben tener las personas naturales cuando denuncian hechos

                                                                                                                       
5
En el presente caso se configura una discrecionalidad mayor, el Tribunal Constitucional en el Exp. 0090-
2004 AA/TC fundamento 8 ha señalado “…La discrecionalidad mayor es aquélla en donde el margen de arbitrio
para decidir no se encuentra acotado o restringido por concepto jurídico alguno. Por ende, el ente administrativo
dotado de competencias no regladas se encuentra en la libertad de optar plenariamente…”
6
Al respecto, Juan Igartua Salaverría, citando a Eduardo García de Enterría, [“Principio de legalidad,
conceptos indeterminados y discrecionalidad administrativa”, Revista española de Derecho
Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas Ediciones, Revista N.º 092, octubre - diciembre de 1996],
precisa que “la Administración, está obligada a justificar las razones que imponen la decisión en el sentido del
interés público de una manera concreta y específica y no con una mera afirmación o invocación abstracta”.
7
Considero que también debería legitimares a las personas jurídicas para ejercer su derecho a formular su
denuncia conforme a señalado REBOLLO PUIG, Manuel “… Los tribunales, pese a que su doctrina general de
que sólo está legitimados quien obtiene un beneficio directo con la sanción conduciría a otra conclusión, se muestran
más flexibles cuando se trata de asociaciones que actúan en defensa de intereses colectivos (….) Pero lo cierto es que
los tribunales se muestran más dispuestos a encontrar este interés legítimo colectivo en la imposición de sanciones
que el interés legitimo individual …” En Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Lex Nova,
Valladolid 2010, p.507
8
La Secretaria Técnica en la Ley del Servicio Civil esta cargo del Secretario Técnico, que debe ser de
preferencia abogado, quien realizará labores correspondiente al órgano de instrucción, es decir, se
encargará de impulsar la fase de instrucción, elaborando la propuesta de resolución sobre las actuaciones
administrativa más importante
irregulares cometidos por el servidor civil, considero que la Alta Dirección de las
entidades públicas, deberían adecuar las medidas para garantizar la reserva de la
identidad de las personas que denuncia hechos ilegales e irregulares, conectando para
tal efecto el régimen disciplinario con el régimen de protección al denunciante
regulado por la Ley n.° 29542, Ley de protección al denunciante en el ámbito
administrativo y de colaboración eficaz en el ámbito penal9.

4.1.2 El derecho a ser informado del inicio del procedimiento y otros derechos.

Como advertimos líneas arriba la Ley solo reconoce el derecho de los denunciante a
conocer el rechazo o improcedencia del inicio del procedimiento administrativo
disciplinario y no reconoce el derecho a ser informado del inicio del procedimiento, el
antecedente inmediato del reconocimiento de este derecho, la encontramos en el
Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora español, el
artículo 11.2 in fine indica que “cuando se haya presentado una denuncia, se deberá
comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando la denuncia vaya
acompañada de una solicitud de iniciación” y, en correspondencia con ello, el artículo 13.2
dispone que “el acuerdo de iniciación… se notificará al denunciante, en su caso”. En ese
sentido, es necesario ampliar la esfera jurídica del denunciante con la finalidad que
colabore en el desarrollo del proceso administrativo disciplinario, reconociéndole su
derecho a ser informado del inicio del procedimiento.

Toda hace indicar que el legislador a considerado otorgar un alcance restringido al

denunciante en el procedimiento administrativo disciplinario, el cual es conforme a la
experiencia en el procedimiento administrativo español, sin embargo, considero que el
denunciante debería tener mayor protagonismo al reconocérsele el derecho de hacer
alegaciones o proponer pruebas, sin embargo, el hecho de no comunicarle la resolución
final convierte al denunciante en sujeto limitado en su derecho a la tutela judicial
efectiva10.
V.- EL INTERESADO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO

La Ley implícitamente regula la categoría de interesado a los servidores civiles que

comenten faltas disciplinarias, que según su gravedad, pueden ser sancionados con
suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo y que son ellos
los legitimados originarios para participar activamente en el desenvolvimiento del
procedimiento disciplinario, ejerciendo sus derechos y garantías procesales.

En ese sentido, es conveniente determinar si el denunciante-simple que a través de su

denuncia contra un servidor civil, logra que la Administración inicie un procedimiento
administrativo disciplinario ¿Puede considerársele denunciante-cualificado que ostenta
un derecho o interés legítimo?, sobre el particular existen dos posiciones

La primera posición es desarrollado por la jurisprudencia española en sendas

sentencias emitidas por el Tribunal Supremo Español (TSE), donde se establece que el
denunciante no tiene un interés legítimo en los procedimientos disciplinarios: “… en el
procedimiento disciplinario el denunciante pierde la única posibilidad que tiene de poder ser

                                                                                                                       
9
Cabe señalar, que el 22 de junio del año 2010 ha sido publicado en el diario oficial El Peruano la Ley N°
29542 Ley de Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y de Colaboración Eficaz en el
Ámbito Penal la misma cuya finalidad es proteger y otorgar beneficios a los funcionarios, servidores
públicos o cualquier ciudadano que formule denuncia sobre hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en
las entidades públicas, por lo que en el reglamento de la Ley deberá remitirse a los mecanismos de
protección al denunciante en el ámbito administrativo, regulados por la referida norma.
10
Si bien es cierto el derecho a la tutela judicial efectiva es atribuible al denunciante interesado, dado el
importante papel desempeñado por el denunciante, sería conveniente que este derecho se extendiese
también al denunciante -simple, otorgándole la posibilidad de contradecir las resoluciones que ponen
fin a los procedimientos administrativos, para tal efecto debería reconocérsele interés legítimo el cual
implica una reforma legislativa.
parte, y que consiste en la atribución de un interés legítimo. Y es que, puesto que la resolución
de este tipo de procedimientos sólo puede consistir en la sanción o no del inculpado, el Tribunal
Supremo ha estimado que ninguna de esas dos posibilidades produce un beneficio o perjuicio
cierto en la esfera jurídica del denunciante, y que, por consiguiente, no puede considerarse que
ostente un interés legítimo…”11.

Un segunda posición es planteada por MARTINEZ YAÑEZ Nora María12, donde

sustenta la posibilidad de ampliación del estatus del denunciante mediante una nueva
interpretación del concepto de interés legítimo desde el beneficio moral e interés
difuso “Si bien no es posible ser parte interesada en un procedimiento sancionador alegando un
mero interés por la legalidad, hay dos aspectos dentro del concepto de interés legítimo que, a
través de una interpretación más amplia y flexible, sí podrían propiciar la aceptación del interés
por la legalidad como pauta válida de legitimación en el procedimiento sancionador: se trata del
beneficio moral y de los intereses colectivos”.

Nosotros consideramos que la discusión sobre el reconocimiento del interés legítimo a

favor de los denunciante, está sujeto a reformas legislativas, pero si consideramos que
en el caso de los procedimientos disciplinarios iniciados, los denunciantes deberían
convertirse en colaboradores del procedimiento administrativo, siempre en cuando lo
soliciten formalmente, porque a través su intervención en el proceso permitirá mejorar
la tutela de protección del adecuado funcionamiento y prestigio de la administración
público y permitiría dotar a las autoridades administrativas de elementos de juicios
más completos, su participación consistiría solo en la potestad de hacer alegaciones y
proponer pruebas, por lo que n acogemos a una posición intermedia.

CONCLUSIONES

El denunciante en la Ley de Procedimientos Administrativo General es una figura

jurídica que ha sido recogida con determinados matices, conforme a los lineamientos
legales de la Ley 30/1992 de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del
procedimiento administrativo común Español, donde el denunciante no cuenta con la
condición de interesado en los procedimientos sancionadores iniciados.

La administración en aquellos supuestos que debe decidir sobre el inicio o no, del
procedimiento administrativo sancionador, como consecuencia de una denuncia
formulada por un ciudadano, no puede ejercer una discrecionalidad mayor,
entendiendo como tal la existencia de la facultad plena de decidir sobre determinada
situación.

En los procedimiento administrativo disciplinarios, donde la administración decide

iniciar el procedimiento como consecuencia de una denuncia formulado por
ciudadano, debe ser considerado en el proceso administrativo como colaborador,
teniendo la facultad de hacer alegaciones y proponer pruebas, ello implica un
reconocimiento expreso en el reglamento de la Ley del Servicio Civil.

                                                                                                                       
11
Esta doctrina está recogida en sendas sentencias emitidas por el tribunal supremo español tales como:
SSTS de 23 de febrero del 2000 (Ar. 2000/2652), de 17 de Marzo del 2000 (Ar. 2000/3274) de 8 de febrero del 2000
(Ar. 2000/1591 y 2000/1593), de 16 de julio de 1999 (Ar. 1999/6958), de 13 de julio de 1999 (Ar. 1999/6886), de 2
de julio de 1999 (Ar. 1999/6829), de 2 de junio de 1999 (Ar. 1999/5752), de 5 de noviembre de 1999 (Ar. 2000/627),
de 10 de diciembre de 1999 (Ar. 2000/605), de 16 de octubre de 1998 (Ar. 1998/8144), de 9 de octubre de 1998 (Ar.
1998/8139), de 10 de julio de 1998 (Ar. 1998/7835) , de 4 de septiembre de 1998 (Ar. 1998/7046), entre otras.
12
En su trabajo intitulado: PROBLEMAS JURÍDICO-PRÁCTICOS DE LA FIGURA DEL DENUNCIANTE
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, trabajo tiene su origen en una
investigación realizada para la institución del Valedor do Pobo.