INTRODUCCIÓN:

El funcionario público es uno de los actores de mayor importancia dentro de la

estructura burocrática estatal de nuestro país y tiene responsabilidad, ello si se
tiene en cuenta la característica especial de su labor, frente a los órganos de
control del estado. Entonces el funcionario público es la persona que presta sus
servicios al Estado, previo nombramiento (por ejemplo el Gerente Regional de
Educación del Gobierno Regional de Arequipa) o elección popular (por ejemplo
el Presidente del Gobierno Regional de Arequipa); a los funcionarios públicos la
ley les otorga un poder de decisión con la finalidad de concretar los fines del
interés social. Sin embargo, hasta aquí, aparentemente resulta muy claro el
concepto de funcionario público; pero sin embargo nuestro derecho
administrativo manifiesta notables dificultades para ofrecer un concepto válido y
universal sobre lo que debe entenderse por funcionario público y podríamos
atribuir estas dificultades, entre otras tantas, a la diferencia del significado
vulgar del termino funcionario público con el concepto jurídico, la equiparación
que hacen algunos autores del termino funcionario público con el de servidor
público o empleado público, la imprecisión conceptual respecto de los autores
que diferencian los conceptos de funcionario público o servidor público, a lo
que se suma las diferentes definiciones del indicado concepto que hacen
nuestras propias leyes; todo lo cual, determina que no exista un concepto
universal, por lo menos, a nivel de jurisdicción interna, de funcionario público.

II. CLASIFICACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS.

Sólo a manera de referencia se precisa la clasificación doctrinal de los

funcionarios públicos. Así tenemos:

Según la finalidad de su labor: funcionarios de Procuración y de

Administración: siendo los primeros los que poseen facultades de “imperium” o
mando sobre los demás.

Según su modalidad de contratación: funcionarios de carrera y de

contratación, donde los primeros tiene una vinculación estatutaria con la
Administración pública y gozan de los derechos y privilegios legales (titulación,
permanencia, retribución a cargo del presupuesto estatal, ascensos, previsión
social ), mientras que los segundos (generalmente eventuales o suplentes), en
constante incremento, son contratados por tiempo determinado, no gozan (por
lo general) de vacaciones, previsión social, etc.

Según su ámbito territorial: funcionarios nacionales o locales, de gobierno

central, regional, comunal.

Según el régimen jurídico administrativo de carrera al que

pertenecen: pueden ser funcionarios de régimen general, y de regímenes
especiales (por ejemplo, el personal militar y policial, los Magistrados judiciales
y fiscales, los funcionarios de los organismos autónomos, los funcionarios
municipales, entre otros).
Así también podemos mencionar otras clasificaciones: tales como
los funcionarios políticos: (los electos por votación popular: Presidentes, Vice
presidentes, Congresistas Alcaldes, etc.), de confianza política o
técnica (cubren puestos de gran importancia y de decisión: Vice Ministros,
Directores Generales, Secretarios de Estado, Secretarios generales,
Administradores, etc.), funcionarios interinos (quienes cubren plazas
temporalmente o hasta que desaparezca la causa que le dio
origen), funcionarios accesitarios (quienes por disposición legal cubren
puestos a la muerte o vacancia de los titulares). Funcionarios de
iure (legítimamente investido) funcionarios de facto o de hecho (adolecen
de deficiencias o irregularidades en el título que sustenta la calidad de
funcionario público o simplemente este título ha fenecido) .

Estas clasificaciones, no ofrecen mayores problemas, ello si se tiene en cuenta

lo prescrito por el artículo 425 del Código Penal, pues en su tipología maneja
criterios amplios y abiertos de funcionario. Sin embargo la cuestión surge
respecto de los conceptos desarrollados en el derecho administrativo.

III. EL SERVIDOR PÚBLICO.

En este punto cabe precisar, que en algunas legislaciones comparadas se

diferencia entre los conceptos de funcionario público y empleado público y
entre estos y el concepto de servidor público (como por ejemplo la legislación
colombiana) y en otras legislaciones los referidos conceptos resultan de
significado idéntico (como por ejemplo la legislación argentina) Esta dificultad
que encierran los diferentes significados aún no han sido superadas en el
ámbito legislativo, lo que explica el desorden y la diferencia de terminología
existente a nivel de sistemas jurídicos.

“Servidor público” tiene en nuestro ordenamiento legal identidad de significado

con la frase “empleado público”. Atendiendo a la finalidad abstracta de la
función (entendida esta como la concreción objetiva de los planes o lineamiento
del estado) se tiene que, tanto el funcionario y el servidor público sirven al
Estado para el cumplimiento de sus fines. Sin embargo, según la opinión
mayoritaria, existen diferencias y están en el hecho de que el servidor no
representa al Estado, trabaja para él pero no expresa su voluntad; el servidor
se relaciona con la administración estatal mediante contratación; el empleado o
servidor público es agente sin mando, que brinda al Estado sus datos técnicos
o profesionales para tareas o misiones de integración y facilitación de la de los
funcionarios públicos. En definitiva un empleado no ejerce función pública y se
halla en situación de subordinación en relación a los funcionarios. Debiendo
tenerse en cuenta que el término de empleado público es idéntico en
significado al de servidor público.

IV. LA AUTORIDAD.

De las precisiones efectuadas líneas arriba se tiene que toda autoridad es un

funcionario público, sólo que dotado de mando y jurisdicción, conceptos estos,
que lo sitúan en una relación de supremacía en relación a otros funcionarios y
a los subordinados. No todo funcionario público se halla premunido de dichos
poderes, menos aún el empleado o servidor público (por ejemplo, deben ser
entendidos como funcionarios públicos con mandato y jurisdicción el Presidente
de la República, los Ministros de Estado, los Magistrados y Fiscales, los
miembros del Tribunal Constitucional, los del Consejo Nacional de la
Magistratura, los del Jurado Nacional de Elecciones, los Alcaldes y Regidores,
los jefes y comandantes de las fuerzas militares y policiales, los Prefectos, Sub-
Prefectos, Gobernadores y Tenientes Gobernadores, entre otros); obviamente
se entiende que dicho mandato y jurisdicción deberá ser expresado en estricto
ejercicio funcional (por ejemplo, no podrá un Magistrado al salir de su casa
ordenar al primer transeúnte que vea pasar que le vaya a comprar el pan a la
tienda de la esquina).

En cuanto a lo que en el derecho administrativo se ha dado en llamar “agentes

de la autoridad” (policías, guardias civiles, fuerza pública, auxiliares del
funcionario) se debe tener en concepto que se trata de aquellas personas que
ejecutando las órdenes de la autoridad civil o militar frente a la comunidad o la
sociedad civil, han sido normativamente asimilados por el código a la calidad
de funcionarios o servidores públicos. En tal sentido no serán agentes de
autoridad mucho menos funcionarios públicos los policías municipales, los
vigilantes particulares, serenos, chóferes de las autoridades, etc.

En este punto, también cabe precisar que de la revisión de los artículos 365,
370, 372, 372, 375, 378, 379, 391, 407 del Código Penal peruano se observa
que se usa el término “autoridad” para aludir a un sujeto público, debiendo
correlacionarse los referidos artículos con su ubicación dentro del texto penal,
esto es, dentro de la parte correspondiente a los delitos contra la
administración pública

V. TRABAJADOR PÚBLICO

Siguiendo la línea de Bacacorzo, el término de Trabajador Público resulta

perfecto para comprender tanto a los servidores públicos, a los funcionarios y a
los que desempeñan cargos de confianza.

Sin embargo, debe observarse que conforme al art. 39 de la Constitución

Política del Perú, la utilización del enunciado “todos los funcionarios y
trabajadores públicos están al servicio de la nación” tiene un carácter genérico
para comprender a todos los que no son funcionarios, es decir, los servidores o
empleados, obreros y operarios. Pero, simultáneamente, precisa el segundo
párrafo del art. 40, que no están comprendidos en la función pública los
trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta,
lo que no guarda exacta relación con lo precisado en el artículo 39 referido.

De lo que se colige una vez más que incluso el constituyente no ha tomado en

cuenta y no meditado efectuado un análisis acucioso de los significados de los
términos funcionario, servidor y trabajador público.

Nuestro Código Penal, aunque con una finalidad simplemente práctica, ha

desestimado el uso del término “trabajador público”.
VI. LOS ASESORES

Las personas calificadas por su técnica, ciencia o arte y que contribuyen a

formar decisiones con sus informes, consejos especializados, diseños,
proyectos, planes, etc., son los asesores, los mismos que en estricto no son
funcionarios públicos, al no estarle facultado tomar decisiones u ordenar, ni
poseer la normal capacidad de disposición del que goza todo funcionario en el
manejo de los asuntos públicos.

Sin embargo, desde la perspectiva de nuestro Derecho penal, el asesor que

tiene asignado mediante delegación de la autoridad el ejercicio de una
determinada función pública, puede realizar la comisión u omisión de delitos de
infracción de deber, a título de funcionarios públicos, conforme al concepto
amplio y extensivo contenido en el artículo 425 del Código Penal.

VII. FUNCIONARIOS DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y DE LAS

SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA:

La presencia del estado en la gestión económica del país directamente

(empresas estatales) o a través de sociedades de economía mixta y en
particular de los funcionarios y servidores que en su desempeño funcional
afectan o afectaron diversos bienes tutelados de la administración pública ha
generado diversas dificultades en la doctrina y jurisprudencia peruana.

El problema está, algo de esto ya se mencionó líneas antes, en sí los

funcionarios o servidores de las empresas estatales o de aquellas empresas de
economía mixta, tienen la calidad de funcionarios y/o servidores públicos,
siendo imputables penalmente por los actos que deriven en delitos de función.

El problema surge con la vigencia de la Constitución Política de 1993, en cuyo

artículo 40 (segundo párrafo) se consigna de que “no están comprendidos en
la función pública los trabajadores de las empresas del Estado o de
sociedades de economía mixta“, lo que estaba en colisión con lo preceptuado
en el texto original del inciso tres del artículo 425 del Código Penal (este inciso
tres fue modificado posteriormente por el artículo 1 de la Ley N° 26713 de 27
de diciembre de 1996); el referido inciso tres establecía: “Se consideran
funcionarios o servidores públicos: 3. Los de empresas del Estado o
sociedades de economía mixta y de organismos sostenidos por el
Estado“; entonces a partir de la vigencia de la actual Constitución dicho texto
quedaba abrogado. Así la lectura literal de la referida normatividad, tuvo
consecuencia el declarar inaplicable el inciso tercero del artículo 425 del
Código Penal. Sin embargo cabe precisar, en este punto que debería dejarse
de lado la interpretación gramatical literal y en su lugar realizar una
interpretación sistemática y teleológica del texto constitucional referido, ello
atendiendo a que el sentido de las normas siempre debe estar en relación con
las demás normas confortantes del texto normativo y con las del ordenamiento
jurídico en general. Así se observa entonces que los funcionarios o servidores
de las empresas del estado o de las empresas con economía mixta al manejar
y disponer de parte del patrimonio público, también pueden cometer. Al igual
que un funcionario estatal, por ejemplo un cohecho, un peculado, o un
enriquecimiento ilícito; ello a demás si se tiene en cuenta, el concepto amplio
recogido en el artículo 425 del Código Penal.

NATURALEZA DEL EJERCICIO DE LAFUNCION PÙBLICA

Todas las personas que se vinculan con el Estado, actuando este como
empleador, o decidiendo en su representación. Son trabajadores públicos
comprendidos en el Empleo Publico o Servicio Civil en alguna de sus
modalidades. Trabajador público es un término genérico, que a tenor de los
artículos 23, 39, 40 y 42 de nuestra Constitución, comprende desde el Presidente
de la República hasta los miembros de las Fuerzas Armadas.
Hay dos situaciones concretas en el trabajo para el Estado. Hay trabajadores del
Estado que ejercen a través de sus actos (administrativos o de administración)
las facultades de regulación e imperio propios del Estado. A estos se les
denomina generalmente funcionarios. Otros solo se limitan a ejercer funciones
profesionales, técnicas o auxiliares de mera ejecución. A estos se les denomina
generalmente empleados o servidores.
RESPONSABILIDADES EN EL EJERCICO DE LA FUNCION PÚBLICA
• La Ley del Servicio Civil y el Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Carrera y
Remuneraciones del Sector Público establece en su artículo 25º que los
Funcionarios y Servidores públicos son responsables civil, penal y
administrativamente por el cumplimiento de las normas legales y administrativas
en el ejercicio del Servicio Público, sin perjuicio de las sanciones de carácter
disciplinario por las faltas que cometan.
• La responsabilidad genéricamente indica la obligación del Servidor o
funcionario de desempeñar sus funciones de acuerdo con la ética, y normas de
la materia, siendo pasibles de sanciones administrativas, civiles y penales por
las consecuencias negativas de sus decisiones y acciones.
• LA RESPONSABILIDAD CIVIL Se produce cuando cierta actividad de los
funcionarios provoca daño moral o material sea a los administrados, a otros
funcionarios o al Estado. Se regula por el Código Civil
• LA RESPONSABILIDAD PENAL Se produce cuando los servidores y
funcionarios públicos ejecutan actos o comportamiento que constituyen
infracciones consideradas delitos por el Código Penal o las Leyes.

RESPONSABILIDADADMINISTRATIVA
• RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Señala las obligaciones que se
derivan del ejercicio de las funciones de un cargo. Si los actos que se ejecutan
son “faltas administrativas” se aplican las sanciones señaladas en la Ley de
Carrera Pública. Las sanciones administrativas son la pena que se impone a
los servidores y funcionarios por faltas de carácter disciplinario cometidas en el
ejercicio de la Función Pública.
• Las sanciones administrativas disciplinarias son una consecuencia necesaria
de la organización administrativa y del poder de supremacía especial de la
administración. Estas sanciones tienen por objeto asegurar la observancia de
las normas de subordinación jerárquica base de toda organización y, en
general, el exacto cumplimiento de todos los deberes propios de la función.
LA CARRERA ADMINISTRATIVA
La Constitución Política del Estado promulgada en 1979 en sus artículos 59º y
60º estableció por primera vez al mas alto nivel jurídico la Carrera
Administrativa. Este criterio esta ratificado por la Constitución vigente de 1993.
El régimen laboral al que se sujeta el personal de una entidad estatal es
normalmente el público, regulado en términos generales por la Ley del Servicio
Civil y la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del
Sector Público – Decreto Legislativo Nº 276. Por excepción, el personal de un
organismo público puede ser contratado bajo el régimen laboral de la actividad
privada, para lo que debe haber norma legal que así lo defina o autorice.
REGIMEN LABORAL PÚBLICO
a) Nombrado
b) Designado
c) CSP Carácter Temporal o Accidental: (No requiere concurso, no genera
derechos).
d) CSP Labores de Naturaleza Permanente: (Máxima necesidad
fundamentada, no renovación mas de 3 años, de haber plaza puede ser
nombrado al año, previo buen desempeño. Vencido los 3 años se considera
derecho reconocido, se gestionará la cobertura).
Estructura de la Carrera Administrativa
 Grupos Ocupacionales y Niveles. Los cargos no forman parte de la
Carrera Administrativa.
 Los grupos ocupacionales son:
Profesional: Con título profesional o grado académico reconocido por
Ley Universitaria.
Técnico: Con formación superior o universitario incompleto o
capacitación tecnológica o experiencia técnica reconocida
Auxiliar: Con instrucción secundaria y experiencia o calificación para
realizar labores de apoyo.
La sola tenencia de título u otro, no implica pertenecer al Grupo Profesional o Técnico,
si no se ha postulado expresamente para ingresar en él.
ORGANIZACIÓN DE LA CARRERA
Los grupos ocupacionales y los niveles son los elementos básicos que ordenan
el desarrollo de la carrera administrativa, cuya estructura se encuentra regulada
en el Título I de la Ley de bases de la carrera administrativa y de
remuneraciones del sector público (ver Gráfico 6). Los cargos no forman parte
de la carrera administrativa, por lo que no existen los cargos de carrera.
DESIGNACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS EN PUESTOS DE DIRECCIÓN
EN LA PRÁCTICA
Debido a que la Ley Marco del empleo público no ha sido reglamentada, no se
ha establecido hasta qué nivel los cargos de funcionarios pueden ser ocupados
por servidores públicos, ni se ha regulado los concursos de mérito. Por ese
motivo, en la práctica, los puestos de dirección están siendo ocupados por
servidores de carrera a través de designaciones discrecionales realizadas por
la autoridad competente, aplicándose de forma exclusiva la normatividad de la
Ley de bases de la carrera administrativa. De acuerdo con el reglamento de
esta Ley, mientras dure la designación en un cargo de funcionario, político o de
confianza, el servidor de carrera tiene derecho a la remuneración y a los demás
derechos del puesto directivo. Así mismo, tienen derecho a retornar a su grupo
ocupacional y nivel de carrera alcanzado al término de la encargadura.
INGRESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA
 Ciudadano peruano.
 Acreditar buena conducta y salud comprobada.
 Reunir los atributos del grupo ocupacional.
 Otros.
El ingreso a la Carrera Administrativa será por el nivel inicial de cada grupo
ocupacional.
La contratación de un servidor “no puede” renovarse por mas de tres años
consecutivos.

FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

El Decreto Ley sobre el Estatuto de la Función Pública se dicta para desarrollar

los principios establecidos en los artículos 144 al 149, ambos inclusive, de la
Sección tercera de la función pública del Título IV Del Poder Público, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las demás normas
constitucionales correspondientes y corregir las principales debilidades de la
Ley de Carrera Administrativa.

OBJETIVOS DE LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

1. Crear el marco regulador que conforme un sistema de incentivos
definidos para el funcionario público, con reglas claras de actuación,
para que su gestión se oriente a garantizar que la Administración
Pública Nacional esté al servicio de los ciudadanos, fundamentada en
los principios de honestidad, participación, solidaridad, celeridad,
eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con pleno
sometimiento a la ley y el derecho.

2. Promover que el funcionario público se identifique como servidor

público, que actúa en función de la acción del Estado para llevar a
cabo sus fines esenciales y forma parte de una Administración Pública
al servicio de la ciudadanía.

3. Crear un régimen que oriente la actuación de los funcionarios públicos

hacia una conducta intachable, regida por los códigos de ética y moral
administrativa, con el más alto sentido de dedicación y compromiso
para la realización de los principios y normas de la Constitución.

4. Crear las condiciones para que los funcionarios que ingresen y

permanezcan en la Administración Pública, respondan a los más altos
niveles de capacitación y experiencia técnica y profesional.

5. Establecer las normas que garanticen que el acceso y ascenso en la

Función Pública, sólo se realice en el más estricto respeto a la
igualdad efectiva y real, con base en la selección objetiva del más
apto, mediante la competencia pública sobre conocimientos, méritos y
experiencia.

Obligaciones de los Servidores Públicos

 Salvaguardar los intereses del Estado.

 Concurrir puntualmente
 Conocer las labores del cargo y capacitarse para tal.
 Tener buen trato( usuarios, superiores y compañeros de trabajo).
 Guardar reservar en los casos que ameriten
 Informar al superior sobre actos delictivos o de inmoralidad.
Derechos del Servidor Público
 Hacer carrera pública en base a mérito.
 Gozar de estabilidad
 Percibir la remuneración que le corresponde a su nivel.
 Gozar de sus vacaciones (30 días remunerados)
 Hacer uso de Permisos o Licencias por causas justas
 Obtener préstamos, acorde a normas.
 Reincorporarse al término de desempeño de cargos.
 Ejercer docencia universitaria (no más de 6 hrs/sem.)
 Recibir menciones, distinciones, entre otros.
 Reclamar cuando se ve afectado sus derechos.
 No ser trasladado sin su consentimiento
 Ser parte de un sindicato acorde a Ley.
 Uso de huelga, acorde a lo que determine la Ley.
 Gozar de la pensión que le corresponde.
REGIMEN DISCIPLINARIO
 Los servidores públicos son responsables civil, penal y
administrativamente por el cumplimiento de las normas legales y
administrativas en el ejercicio del servicio público.
 Las sanciones pueden ser:
- Amonestación verbal o escrita.
- Suspensión sin goce de remuneraciones hasta por treinta (30) días.
- Cese Temporal sin goce de remuneraciones hasta por doce (12)
meses.
- Destitución.

Faltas de Carácter Disciplinario

 Incumplimiento de normas establecidas.
 Resistencia al cumplimiento de las órdenes de sus superiores
(relacionada con la labor).
 Incurrir en actos de violencia contra sus superiores y compañeros de
trabajo.
 Negligencia en el desempeño de las funciones.
 Impedir el funcionamiento del servicio público
 Utilización o disposición de bienes de la entidad en beneficio propio o de
terceros.
 Concurrencia reiterada en estado de embriaguez u otro.
 Abuso de autoridad, prevaricato o usar la función para fines de lucro.
 Causar daños materiales a locales u otros de propiedad del Estado.
 Los actos de inmoralidad.
 Ausencias injustificadas.
VIII. BIBLIOGRAFÍA.

(1) Edgardo Alberto DONNA, “El concepto dogmático del funcionario público en
el Código penal peruano”, en Revista Peruana de Ciencias Penales, Año VII-
VIII, N° 11, Lima, 2002, p. 268.

(2) BACACORZO, Gustavo, Tratado de Derecho Administrativo, Lima, Gaceta

Jurídica, 1997, T. 1, p. 399

(3) BACACORZO, Gustavo, Tratado de Derecho Administrativo, Lima, Gaceta

Jurídica, 1997, T. 1, p. 396.

(4) Ejecutoria Suprema, Exp Nro. 1888-1994 del 23 de septiembre de 1997;

Lima ROJAS VARGAS, Fidel, Jurisprudencia Penal T I, Gaceta Jurídica 1999,
p. 625.