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REVISTA DE LA CEPAL 89 • AGOSTO 2006

Política industrial
y desarrollo

Wilson Suzigan y João Furtado

E ste artículo examina algunos enfoques teóricos de apoyo a la

política industrial de Brasil, haciendo hincapié en la perspectiva

neoschumpeteriana/evolucionista. Aplica esa perspectiva al análisis de

algunas experiencias satisfactorias de política industrial y desarrollo

económico en Brasil hasta fines de la década de 1970, y de intentos

fallidos en ese campo a partir del decenio de 1980. Por último, evalúa la

política industrial del gobierno 2003-2006 y señala que, pese a algunos

aspectos positivos —acento en la innovación, metas claras y una nueva

organización institucional—, dicha política presenta algunos puntos

Wilson Suzigan
débiles, como la incompatibilidad con la política macroeconómica,
Profesor

Departamento de incoherencias entre instrumentos económicos, deficiencias en la

Política Científica y Tecnológica,
infraestructura y el sistema de ciencia, tecnología e innovación, y falta
Instituto de Geociencias,

Universidad Estadual de Campinas de coordinación y decisión política.

(UNICAMP)

✒ [email protected]

João Furtado

Profesor

Departamento de Ingeniería

de la Producción,

Escuela Politécnica

Universidad de São Paulo (USP)

✒ [email protected]

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I
Introducción

Uno de los aspectos más característicos del atraso en el la protección temporal de algunas industrias, programas
desarrollo económico y, por extensión, en el desarrollo de estímulo de la calidad y otros) que no alcanzaban para
social de Brasil, ha sido el pobre desempeño de la in- dinamizar el desarrollo industrial.
dustria de transformación en los últimos 25 años. Este En este trabajo se procura reanudar el debate so-
hecho refleja los diversos problemas que se enfrentaron bre política industrial en Brasil, de acuerdo con un
a partir de la década de 1980 para poner en práctica una enfoque en el que: i) se discuten los fundamentos teó-
política industrial. Aunque algunos documentos oficia- ricos que orientan la elaboración e instrumentación de
les en materia de política industrial elaborados entre este tipo de política, ii) se utilizan esos fundamentos
mediados del decenio de 1980 y mediados del decenio para explicar, en líneas generales, las experiencias
de 1990 fueron anunciados públicamente, no llegaron a positivas del pasado y los intentos fallidos de hacer
aplicarse en forma efectiva, con excepción de algunos política industrial a partir de la década de 1980, y iii) se
programas o políticas con metas específicas (la refor- evalúa la política industrial, tecnológica y de comer-
ma y reducción programada de los aranceles aduaneros, cio exterior actual como política de desarrollo.

II
Fundamentos teóricos de la
política industrial

La controversia respecto de la definición y el alcance trial tendría un mero carácter reactivo y restringido,
de la política industrial obedece en gran medida a las estaría orientada específicamente a corregir las imper-
diferentes posturas sobre sus fundamentos teóricos. fecciones del mercado y se aplicaría en forma horizon-
Algunos autores de extracción liberal recurren a un tal, es decir, no sería selectiva respecto de sectores o
esbozo de teoría formal para justificar las interven- actividades.1 Aun así, las intervenciones solo se justi-
ciones por medio de políticas industriales como una ficarían cuando sus beneficios no fueran inferiores a
forma de sanear fallas o imperfecciones de mercado sus costos en cuanto a fallas de gobierno (o de la bu-
—en materia de externalidades, bienes públicos, incer- rocracia) y captación de rentas.2
tidumbre, información insuficiente o asimétrica, entre Por otra parte, sin despreciar las teorías formales,
otras—, bajo la hipótesis de que el equilibro de la los autores neoschumpeterianos y defensores de la
economía está por debajo del nivel óptimo y con su- economía evolucionista se basan sobre todo en la ri-
puestos de racionalidad sustantiva de agentes con com- gurosa observación de los fenómenos económicos, que
portamiento maximizador, de estructuras industriales constituye lo que Nelson y Winter (1982) denominan
determinadas y de conocimiento disponible como un
bien libre. Desde ese punto de vista, la política indus-
1 Dosi (1988, p. 119), con mucha ironía, se refiere al modelo nor-

mativo de las fallas o imperfecciones de mercado afirmando que

estas “delimitan el campo de intervención institucional, que —se
Una versión anterior de este trabajo se presentó en el semina- afirma— debería hacer que el mundo se pareciera más a la teoría”.
2 A este argumento se opone la nueva economía institucional de
rio La economía política y el desarrollo brasileño, organizado
por el Centro de Desarrollo y Planificación Regional de la Facul- intervención del Estado, que sostiene que el costo de la informa-
tad de Ciencias Económicas de la Universidad Federal de Minas ción no es específico del gobierno y que la captación de rentas es
Gerais (CEDEPLAR/UFMG) y realizado en Belo Horizonte, el 7 y 8 de necesaria como estímulo a la innovación. Véase un buen resumen
abril de 2005. de este debate en Chang (1994, cap. 1).

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teoría apreciativa. 3 Combinado con la visión Se reconoce ampliamente que, como resultado de
schumpeteriana sobre el papel estratégico de la inno- la administración de los dos precios básicos de la eco-
vación en el desarrollo económico y las formali- nomía —intereses y tipo de cambio— y del nivel y la
zaciones teóricas de la economía evolucionista, ese estructura de la tributación, la política macroeconó-
enfoque descarta la hipótesis del equilibrio. De acuerdo mica puede ser antagónica a una estrategia de desa-
con supuestos más realistas de que el comportamiento rrollo basada en una política industrial. No obstante,
de los agentes se basa en una racionalidad limitada (o no se reconoce en la misma medida que esta última
condicionada) y el conocimiento es predominantemen- también puede afectar los objetivos macroeconómicos,
te tácito e idiosincrásico, sus partidarios sostienen que por ejemplo, a raíz de aumentos de productividad. Es
hay una coevolución de tecnologías, estructuras empre- importante que la política industrial no se torne invia-
sariales e industriales e instituciones en sentido amplio ble por políticas macroeconómicas muy restringidas
—inclusive instituciones de apoyo a la industria, in- o inestables. Como sostiene Corden (1980, p. 184),
fraestructura, normas y reglamentos— cuya fuerza cuanto más perturbaciones haya en el ámbito macro-
motora es la innovación.4 Según esta teoría, la política económico, más tenderá la política industrial a orien-
industrial es activa y de gran alcance, está orientada a tarse a problemas de corto plazo.6 En varios sentidos,
sectores o actividades industriales inductoras de cam- la política industrial constituye un puente entre el pre-
bios tecnológicos y al entorno económico e institu- sente y el futuro, entre las estructuras e instituciones
cional en su conjunto, que condiciona la evolución de existentes y aquellas en proceso de constitución y de-
las estructuras de las empresas e industrias y la orga- sarrollo. Aunque puede ser un instrumento importan-
nización institucional, incluido el establecimiento de un te para lidiar con la incertidumbre, no se puede eli-
sistema nacional de innovación. Esto determina la minar por completo. Si el entorno macroeconómico
competitividad sistémica de la industria e impulsa el continúa caracterizándose por una inestabilidad muy
desarrollo económico.5 acentuada, es probable que la política industrial pier-
Este segundo enfoque resulta más adecuado para la da gran parte de su potencialidad y vigor. Cuando
formulación e instrumentación de una política industrial existen incertidumbre e indefiniciones básicas con
como estrategia de desarrollo y su amplitud supone la respecto a un futuro relativamente lejano, pero la si-
necesidad de compatibilizar la política industrial con tuación inmediata parece relativamente estable, la di-
la política macroeconómica; establecer metas; articular mensión estructurante y transformadora de la política
instrumentos, normas y reglamentos según los ob- industrial pierde importancia para sus protagonistas,
jetivos establecidos; coordinar el progreso de las que se concentran sobre todo en sus propios objeti-
infraestructuras (física, de ciencia, tecnología e inno- vos de corto plazo.
vación, y social) en sinergia con la estrategia indus- A pesar de que el establecimiento de metas es
trial, y organizar el sistema de instituciones públicas y sin duda el aspecto más controvertido de la política
entidades representativas del sector privado que industrial y el blanco predilecto de sus críticos, es fun-
interactuarán para ponerla en práctica. Aunque la ne- damental en una estrategia industrial impulsada por la
cesidad de acciones de tan amplio alcance es evidente innovación y orientada por transformaciones tecnoló-
con arreglo a los fundamentos teóricos de la teoría gicas y cambios estructurales en empresas e industrias.
neoschumpeteriana/evolucionista, se considera impor- Los detractores critican sobre todo las intervenciones
tante resumir los puntos principales. que conllevan la elección de “sectores ganadores”, lo

3 Conforme a lo expuesto por Nelson (2004) y en conferencia del 6 Aunque el texto de Corden (1980) corresponde a un período y

mismo autor organizada por el Rectorado de la Universidad Estadual una problemática específicos —la adopción de políticas industria-
de Campinas (UNICAMP) y realizada en Campinas el 16 de marzo de les activas de ajuste, en contraposición con las políticas meramente
2005. defensivas en la crisis que afectó el nivel de empleo en los países
4 Véase Nelson y Winter (1982), Possas (1996), Dosi (1988) y Dosi desarrollados en la década de 1970—, su análisis didáctico de las
y Kogut (1993). relaciones entre las políticas macroeconómica e industrial revela
5 Sobre el concepto de competitividad sistémica respecto de la que hay ingredientes de política industrial en la política
política industrial, véase Possas (1996). Este concepto se encuentra macroeconómica, que esta afecta los objetivos de la política indus-
también implícito en los análisis de Fajnzylber (1990) sobre la trans- trial y que a su vez la política industrial afecta los objetivos
formación productiva con equidad en América Latina. macroeconómicos.

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que responde a una interpretación equivocada del de exportaciones, incentivos fiscales, defensa de la
concepto de política industrial. Esta no supone la sus- competencia, ley de patentes y otros— de modo ar-
titución de los mecanismos de mercado por decisiones mónico, sin ambigüedades respecto de las señales
burocráticas, sino que, por el contrario, resulta de esfuer- transmitidas a los agentes, y en forma coherente con
zos cooperativos de los sectores público y privado para los objetivos de la estrategia industrial. Esto puede ser
entender la naturaleza del cambio tecnológico y anti- fundamental para el éxito o el fracaso de la estrategia.
cipar sus probables efectos económicos.7 El politólogo Por ejemplo, los movimientos contradictorios del tipo
Chalmers Johnson, cuyo clásico estudio de la política de cambio y el arancel aduanero (u otros instrumentos
industrial japonesa constituye un aporte notable en la del sistema de protección, inclusive la promoción de
materia,8 es bastante preciso al caracterizar el estableci- exportaciones), el financiamiento insuficiente o con
miento de metas de la siguiente manera: El gobierno no prioridades diferentes a las establecidas por la política
toma esas decisiones, sino que las ratifica y apoya. industrial, los incentivos fiscales con metas incompa-
La política industrial se convierte en un medio para tibles con las de la política industrial, así como la le-
evaluar su significado económico y científico. Por gislación que crea incertidumbre acerca del ambiente
ende, la fijación de metas industriales no significa la competitivo y la posibilidad de aprovechar los benefi-
cios de la innovación, distorsionan los efectos
promoción de tecnologías que probablemente no se de-
distributivos deseados e impiden que la política indus-
sarrollarían sin apoyo, sino que contribuye a que esas
trial funcione como una estrategia de desarrollo.10
tecnologías alcancen rápidamente las economías de
Otro requisito para el éxito de la estrategia con-
escala y la eficiencia industrial sin las cuales nunca
siste en coordinar el avance de las infraestructuras en
serían competitivas internacionalmente (Johnson,
forma simultánea a la instrumentación de la política
1984, p. 10). Es evidente que algunas de las metas
industrial, sobre todo cuando se trata de una estrategia
pueden resultar en fracasos, pero se trata de un riesgo de puesta al día tecnológica (catching-up). Aunque las
que se corre respecto de todas las actividades, en la infraestructuras son grandes fuentes de externalidades,
medida en que están sujetas a incertidumbre. Los críti- muchos críticos e inclusive algunos partidarios de la
cos de la política industrial se valen de que los fracasos noción de política industrial consideran que las
están a la vista, mientras que es más difícil probar con infraestructuras son ajenas al ámbito de dicha políti-
argumentos que los casos con buenos resultados no ca.11 No obstante, como estrategia de desarrollo y so-
habrían tenido éxito sin el apoyo gubernamental bre todo por su acento en la innovación, la política
(Johnson, 1984, p. 10). industrial debe necesariamente incluir las infra-
El éxito de la política industrial como estrategia estructuras como variable de política. Dosi (1988) hace
de desarrollo centrada en la innovación depende referencia a la “organización de externalidades” y la
también de la difícil articulación de instrumentos, nor- “creación de condiciones de contexto”, que consiste en
mas y reglamentos. Son esos mecanismos de instru- la provisión de servicios de infraestructura económica
mentación de la política industrial los que crean el eficientes y el desarrollo del sistema de ciencia, tec-
modelo de señales económicas, regulan los incentivos nología e innovación, de modo que no solo compren-
y restricciones a la innovación y permiten sintonizar da centros de enseñanza e investigación, sino también
las actividades de las empresas en busca de ganan- instituciones que establezcan una relación entre los
cias con los objetivos de la política industrial, que avances científicos y tecnológicos y su explotación
procura promover el desarrollo y la competitividad.9 económica por las empresas. La necesidad de organi-
El propósito es administrar los diversos instrumentos zar las externalidades de la infraestructura económica
—sistema de protección, financiamiento, promoción

10 Dosi (1988, pp. 130-131) descarta la eficiencia distributiva

7 Véase Johnson (1984, p. 9); también Rodrik (2004). ricardiana y afirma que las opciones distributivas deben reflejar las
8 Véase Johnson (1982). diferentes oportunidades tecnológicas ligadas a diversos productos
9 En un artículo paradigmático en que procura crear un marco y sectores, de modo de alcanzar lo que denomina eficiencia
amplio de políticas en el enfoque neoschumpeteriano/evolucionista, schumpeteriana, es decir, el dinamismo tecnológico como efecto
Dosi (1988) sugiere cinco variables sobre las cuales las políticas del modelo de distribución y la eficiencia de crecimiento, esto es,
pueden actuar: la capacitación del sistema científico y tecnológico, la “especialización en bienes de alta elasticidad de demanda en re-
la capacitación de los agentes económicos en la búsqueda de nue- lación con el ingreso”.
vas tecnologías y formas organizacionales, el modelo de señales 11 Como por ejemplo Chang (1994, cap. 3), quien considera que las

económicas, las formas de organización de los mercados, y los in- definiciones amplias sobrecargan el concepto de política industrial
centivos y restricciones a los procesos de adaptación e innovación. y prefiere la definición usual de políticas industriales selectivas.

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es evidente: se debe garantizar que sean de hecho ejecutoras y se haría posible una mejor coordinación
externalidades y no trabas o deseconomías externas de las actividades.
para las empresas. Las condiciones relativas al siste- El otro aspecto se refiere precisamente a la coor-
ma de ciencia, tecnología e innovación también son dinación, que está en la esencia de la política industrial,
fundamentales para el proceso de innovación. Ningu- en contraposición a la coordinación descentralizada que
na industria con uso intensivo de conocimiento puede efectúan los mecanismos de mercado. En este último
crecer sin el apoyo de un sólido sistema de enseñanza caso, las medidas de política industrial serían una for-
e investigación y distintos tipos de capacitación espe- ma de coordinación ex post, en reacción a fallas o im-
cífica —que muchas veces resultan de un largo proce- perfecciones de mercado. Pero este modelo normativo
so de aprendizaje— y sin el desarrollo simultáneo de no tiene en cuenta los fenómenos que caracterizan al
las actividades sinérgicas, normas, modelos y regla- dinámico mundo de la evolución tecnológica, en el que
mentos que caracterizan su complejidad institucional.12 los factores institucionales en sentido amplio (institu-
Por último, y por todo lo anterior, la organización ciones y políticas) parecen moldear la constitución de
de instituciones en sentido estricto es imprescindible reglas de comportamiento, procesos de aprendizaje y
para llevar a cabo la política industrial. Por una parte, modelos de selección ambiental, condiciones
se deben establecer instituciones públicas coordinado- contextuales bajo las cuales operan los mecanismos
ras o ejecutoras, y por otra, entidades representativas económicos —en general y principalmente con respec-
de las empresas y de otros grupos de interés to a la evolución tecnológica (Dosi, 1988, p. 138). Por
involucrados. La organización de las primeras debe ser lo tanto, según el enfoque neoschumpeteriano/
articulada, ágil y coherente con las metas de la políti- evolucionista, la política industrial es vista esencialmente
ca industrial. Esto significa que no pueden administrar- como una forma de coordinación ex ante.
se de acuerdo con los intereses de los burócratas del Cabe formular dos observaciones importantes
área correspondiente, ni dejarse llevar por intereses sobre esa forma de coordinación a través de la políti-
específicos (Chang, 1994, cap. 1; Rodrik, 2004, sección ca industrial: en primer lugar, es una colaboración
III). Las entidades representativas de las empresas y de estratégica entre el gobierno, las empresas y las enti-
otros intereses deben ser legitimadas y reconocidas dades del sector privado con miras a las metas de la
como interlocutoras en la formulación e instrumentación política industrial, y no una coordinación centralizada
de la política. en el Estado.13 En segundo lugar, supone la creación
Este debate remite a dos aspectos centrales de de instituciones específicas, en forma de órganos co-
cualquier estrategia de política industrial: el poder legiados, como instancias consultivas, deliberativas y
político y la coordinación. A su vez, el aspecto político de decisión. Rodrik (2004), por ejemplo, sugiere que
se divide en dos temas. En primer lugar, y por sobre dichas instituciones sean órganos público-privados
todas las cosas, la adopción de una política industrial estructurados como consejos de coordinación y deli-
como estrategia de desarrollo debe ser objeto de una beración, creados en el ámbito nacional, regional o
decisión política. Esto es lo que Johnson (1984, p. 7) sectorial. Aunque ese autor —con arreglo al enfoque
quiere decir cuando afirma que la política industrial de la política industrial adoptada— proponga que ta-
es ante todo una actitud, y solo después una cuestión les consejos sean lugares de intercambio de informa-
de técnica. En segundo lugar, la estrategia debe estar ción y aprendizaje social, la complejidad del mundo
encabezada por una autoridad política indiscutible. dinámico descrito por Dosi (1988) exige que tengan
Rodrik (2004, pp. 19-20) sugiere que la encabece un una misión más ambiciosa y funcionen efectivamente
ministro de Estado, el vicepresidente o inclusive el como canales de interacción de las actividades públi-
presidente de la República. De este modo se situaría a co-privadas y de formulación e instrumentación de la
la política industrial en el vértice de la política econó- estrategia de desarrollo concentrada en la industria y
mica, se aseguraría la articulación de las instituciones la innovación.

12 Entre los ejemplos más comunes están la electrónica y sus 13 O, como sugiere Rodrik (2004), con miras a resolver problemas

sinergias con las telecomunicaciones, los equipos de informática, identificados por esos actores en el sector productivo de la econo-
de transporte y los bienes de consumo duraderos; la industria far- mía. Esa postura es un término medio entre la política industrial
macéutica, sobe todo la referida a principios activos, con su sólida orientada por fallas de mercado y la que pone el acento en la inno-
base científica y sus relaciones con el sistema de salud, y la fabri- vación, en virtud de que propone que el gobierno y el sector priva-
cación de aeronaves, con sus normas técnicas de seguridad. do interactúen para identificar problemas y encontrar soluciones.

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Dosi (1988) sostiene que una estrategia de ese tipo lación de capital físico y humano, sino también y sobre
permite modificar los sistemas de ventajas comparati- todo del aprendizaje de las nuevas tecnologías y de
vas que son determinados de forma endógena por la cómo dominarlas.15 Nelson (2004) afirma que la pues-
evolución de los mercados internacionales y, tal vez más ta al día tecnológica exige innovación y la capacidad de
importante, puede desencadenar un proceso de apren- innovación supone adoptar y dominar modos de hacer
dizaje que dinamice el desarrollo económico y social.14 cosas que ya se usan desde algún tiempo en las econo-
Al contrario de lo que sostiene la teoría neoclásica, el mías avanzadas, pero que son nuevos para el país o
desarrollo no resulta pura y simplemente de la acumu- región que se está poniendo al día.

III
La política industrial en Brasil
en el pasado reciente

No parece haber dudas de que la acelerada industria- Las metas se establecían sobre todo por proble-
lización de Brasil entre el período de posguerra y fi- mas relacionados con la balanza de pagos: la sustitu-
nes del decenio de 1970 fue impulsada por políticas ción de importaciones y, en el decenio de 1970, el
industriales. En ese período la industrialización entró incremento de las exportaciones de manufacturas. En
de hecho en la agenda política y de política econó- ese sentido, la política industrial se ocupaba especí-
mica, algunos actores políticos se fortalecieron y ficamente de construir sectores con miras a que la
surgieron otros nuevos —asociaciones industriales, estructura industrial convergiera con el modelo estruc-
sindicatos patronales y de trabajadores, órganos regio- tural de las economías industrializadas, basado en las
nales y sectoriales—, mientras la política económica industrias metalmecánica y química.16 En forma para-
reflejaba el nuevo cuadro político. Prevalecían el lela, se intentaba crear un sistema nacional de innova-
desarrollismo nacionalista y el intervencionismo esta- ción —el Sistema Nacional de Desarrollo Científico
tal, que amalgamaban las fuerzas políticas y los inte- y Tecnológico— y mejorar la infraestructura econó-
reses económicos del proyecto de industrialización. La mica, primero en materia de energía y transporte y
decisión a favor de la política industrial y el liderazgo luego de telecomunicaciones.17 La cimentación de la
político tuvo dos instancias de mayor relieve: el Plan
de Metas del gobierno de Kubitschek, llevado a cabo
15 Nelson y Pack (1999) analizan esos procesos de aprendizaje sobre
por grupos ejecutivos industriales que contaban con la
la base de la que llaman “teoría de la asimilación”, en contraposi-
participación del sector privado, y, bajo la dictadura, ción a la “teoría de la acumulación”. Véase Kim y Nelson (2005,
la implementación del segundo Plan Nacional de De- Introducción) y Nelson (2004).
16 Entre dos tercios y tres cuartos de la producción de los países
sarrollo bajo la dirección autoritaria del Consejo de
Desarrollo Económico. No obstante, aunque en forma más industrializados (Alemania, Estados Unidos y Japón) corres-
pondían a esas dos industrias. Seguían a estas proporciones las de
intermitente, hubo una coevolución de tecnologías, países como Francia e Italia (alrededor de tres quintos), mientras
estructuras económicas e instituciones a lo largo de que en Brasil superaba ligeramente el 50%.
17 Las instituciones pioneras del Sistema Nacional de Desarrollo
todo el período.
Científico y Tecnológico fueron el Consejo Nacional de Desarrollo
Científico y Tecnológico y la Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior (CAPES), establecidos a inicios de la dé-
14 Con respecto a la política industrial japonesa de posguerra, para-
cada de 1950. La creación del Fondo de Desarrollo Técnico y Cien-
digma de éxito en transformación y desarrollo, Dosi (1998, p. 142) tífico (FUNTEC) en el Banco Nacional de Desarrollo Económico y
afirma que una década después de la segunda guerra mundial, nin- Social (BNDES), y del Fondo para el Financiamiento de Estudios y
gún economista habría osado sugerir que la electrónica era una de Proyectos (FINEP) datan del decenio de 1960. Posteriormente se
las ventajas comparativas de Japón. Ahora ciertamente lo es. Si estructuraron las actividades de investigación y enseñanza de
alguien hubiera adoptado hace treinta años la eficiencia distributiva posgrado en las universidades, y se crearon institutos y centros de
en términos relativos de los diferentes sectores industriales como investigación y desarrollo en empresas estatales, laboratorios espe-
criterio para establecer reglas normativas, probablemente Japón cializados y otras instituciones de investigación, inclusive en la
todavía estaría exportando corbatas de seda. En cierto sentido, el agricultura, que constituyen el origen de los que hoy se consideran
uso de criterios de ventajas comparativas como base única y final casos de éxito en el mercado internacional. Sin embargo, en esa
para las reglas normativas es un lujo que solamente los países que época todavía no había una interacción adecuada con el sector pro-
están en la frontera tecnológica se pueden dar (...). ductivo, que hasta hoy se considera precaria.

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estructura industrial y de la infraestructura organi- deterioró el salario real y empeoró la distribución del
zó el poder económico en torno a la conocida tríada: ingreso, lo que favorece el crecimiento inmediato pero
Estado (infraestructura e industrias de base), capi- es pésimo para el futuro del país.
tal extranjero (industrias dinámicas) y capital nacio- Quizás pueda decirse que el momento de refor-
nal (industrias tradicionales y segmentos de las di- mar el modelo normativo de la política industrial fue
námicas). la transición de la década de 1970 a la de 1980. Se
En todo ese período hubo también una continua debía reducir el acento en la construcción de sectores,
construcción institucional. El Estado se pertrechó en reconocer el fin de la sustitución de importaciones
términos organizacionales y de coordinación económi- como proceso de industrialización y establecer metas
ca mediante la creación de órganos de planificación, más cualitativas, orientadas a la innovación, el desa-
programas de metas o planes sectoriales, instituciones rrollo tecnológico, la calidad y la productividad.18 Se
y políticas de financiamiento público, de fomento y de llegó a pensar en ese cambio a partir de un intento de
comercio exterior, normas y reglamentos específicos reformar las políticas de comercio exterior y de incen-
en materia de precios, tarifas de los servicios de utili- tivos fiscales en 1979. El esbozo de una política para
dad pública, salarios, concentración económica, trans- el desarrollo de las industrias representativas de las
ferencia de tecnología e inversión extranjera directa, nuevas tecnologías de información comenzó con la
entre otras cosas. Sin embargo, la articulación de ese creación de la Secretaría Especial de Informática, que
aparato institucional y los respectivos instrumentos era daría origen a la Ley de informática, promulgada en
precaria. En todo el período hubo protección aduane- octubre de 1984.19 No obstante, el proceso se truncó
ra indiscriminada y exagerada, concesión también por cambios en la conducción de la economía a fines
indiscriminada de subsidios fiscales y financieros, de 1979 y por la crisis macroeconómica de inicios del
énfasis tardío en la exportación, insuficiente atención decenio de 1980.
a la capacitación para innovar y fuertes distorsiones Así, en lugar de la transformación esperada, a
reguladoras sobre inversiones, precios, tarifas de los partir de 1981 el proceso histórico se invirtió, con lo
servicios de utilidad pública y salarios. Algo similar cual involucionaron las tecnologías y las estructuras
ocurrió con la política macroeconómica: aunque era empresariales, industriales e institucionales en sentido
abiertamente expansiva salvo en los primeros años de amplio (inclusive políticas), las infraestructuras se
la dictadura, sancionó varios regímenes cambiarios deterioraron y se abandonó el Sistema Nacional de
discriminatorios, frecuentemente con subsidios a la Desarrollo Científico y Tecnológico.20 En el campo
importación y penalización de las exportaciones, has- político y de la política económica, el desarrollismo y
ta que se adoptó el sistema de minidesvalorizaciones el intervencionismo estatal perdieron terreno y el po-
cambiarias. A su vez, la estructura tributaria era arcai- der y la hegemonía ejercidos hasta 1979 por el Conse-
ca y fuertemente regresiva y los intereses contenían jo de Desarrollo Económico —aunque autoritarios—
subsidios que mantenían al sistema financiero privado se debilitaron. En el gobierno federal dejó de haber una
en el subdesarrollo, por lo menos hasta que se adoptó actitud a favor de la política industrial y, por el con-
la corrección monetaria de activos financieros. trario, predominaron los objetivos de estabilización
No obstante, la industrialización y el crecimiento macroeconómica. Desde entonces, la política de esta-
económico se aceleraron y comenzó a cambiar el bilización, la política monetaria y la política cambiaria
modelo de inserción internacional del país, que dejó del real dominaron a la industria y al sector producti-
de ser solamente un proveedor de productos básicos vo en su conjunto, tornando inviable la política indus-
agropecuarios y agroindustriales y cobró cada vez más trial. Los diversos intentos de formular y aplicar una
importancia como proveedor de manufacturas y
semimanufacturas. Sin embargo, esto no se tradujo
en mejoras sociales. Por el contrario, los problemas 18 En el decenio de 1970 la sustitución de importaciones como

sociales se agravaron. La concentración poblacional fuente de crecimiento de la producción industrial ya era menos
importante (8,3%) que la expansión de las exportaciones (14,4%).
—un fenómeno intrínseco al proceso de industrializa- El dinamismo obedecía a la demanda interna (77,3%). Véase
ción— aumentó en las áreas urbanas, pero no hubo un IPEA (1985, p. 209).
19 Véase un resumen de las primeras medidas proyectadas en Suzigan
cambio simultáneo en el sistema educativo y de capa- (1979).
citación y calificación de la mano de obra. Debido a 20 Entre 1979 y 1984 los recursos del Fondo Nacional de Desarro-

eso, y a la debilitación de los sindicatos laborales, se llo Científico y Tecnológico se redujeron más de dos tercios.

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política industrial se frustraron o se instrumentaron solo camiento— a la competencia predatoria de importacio-

parcialmente.21 nes e inversiones extranjeras. Como consecuencia hubo
Se abandonaron todas las formas de coordinación. intensos procesos de desnacionalización, conflictos
La secuencia de planes de desarrollo económico, cien- entre el Estado y entidades representativas de las em-
tífico y tecnológico se interrumpió y se desactivaron presas, fuertes presiones sectoriales por protección (por
metas y programas sectoriales. Los instrumentos de ejemplo en el sector automotor), crisis del federalismo
política que antes servían a la industrialización pasaron debido a las políticas estaduales para atraer inversiones
a administrarse de acuerdo con los objetivos de esta- que ocupaban el espacio vacío de la política industrial,
bilización macroeconómica. Hasta fines de la década poco dinamismo en la industria —que luchaba por
de 1980 las barreras no arancelarias restringieron aun ajustarse al nuevo contexto—, desempleo creciente
más el acceso a las importaciones. Se subsidiaron y debilitamiento de los sindicatos de trabajadores.
exportaciones, se redujeron las inversiones públicas en La estabilización monetaria provocó una marcada
infraestructura, se recortaron drásticamente los presu- inestabilidad económica —sobre todo en el plano ex-
puestos públicos para la financiación industrial y para terno—, mayores incertidumbres y riesgos vinculados
el Sistema Nacional de Desarrollo Científico y Tecno- a la volatilidad del cambio y los intereses y la suprema-
lógico, se redujeron los incentivos de fomento y se cía del sector financiero sobre el productivo. Se instaló
ajustaron más los controles de precios y de tarifas de de ese modo un círculo vicioso.
los servicios de utilidad pública. Tímidas señales de La industria se ajustó. Las empresas redujeron
cambio surgieron entre 1988 y 1989 a raíz de una sus estructuras operacionales y procuraron mejorar
reforma del arancel aduanero, que eventualmente la calidad de sus productos, aumentar la productivi-
resultó inocua porque la protección se debía a barre- dad y orientarse a la exportación, mientras que las
ras no arancelarias y nuevos incentivos de fomento a estructuras industriales se encogieron mediante la
la inversión y al desarrollo tecnológico creados por la desarticulación de cadenas productivas —sobre todo en
Nueva Política Industrial. En tanto, el fracaso de la los sectores de electrónica, bienes de capital y quími-
política de estabilización inflacionaria sepultó cualquier co/farmacéutico— y la desactivación de segmentos de
esperanza de reanudar el desarrollo industrial. alta tecnología. La proporción de la industria de
La década de 1990 trajo aparejadas grandes trans- transformación en el producto interno bruto (PIB) dismi-
formaciones, para bien y para mal. Aunque el desarro- nuyó algunos puntos porcentuales. Surgió una nueva
llo industrial volvió momentáneamente a ocupar un estructura de poder, conformada por un Estado regula-
espacio en la política económica, el intento de aplicar dor, por capital extranjero dominante en algunas
una política industrial en el marco del Plan Collor fra- industrias estratégicas desde el punto de vista del de-
casó y el único elemento de la Política industrial y de sarrollo tecnológico, y por grupos privados nacionales
comercio exterior (PICE) efectivamente puesto en prác- reestructurados pero con limitada capacidad financiera
tica fue la liberalización del comercio exterior. Los y pocas sinergias productivas, sobre todo en materia de
acuerdos multilaterales de comercio, firmados en el nuevas tecnologías.
ámbito de la Organización Mundial del Comercio A fines de la década de 1990 e inicios de la
(OMC), y la posterior revaluación del real completaron década del 2000 el país todavía carecía de una políti-
el cuadro de la apertura comercial. A estos se suma- ca industrial, y de adoptarse decisiones políticas para
ron una mayor apertura a la inversión extranjera di- formularla e instrumentarla habría que hacer frente a
recta y la salida de escena del Estado como agente diversos obstáculos:
de desarrollo industrial. Se abandonó el sistema de
fomento a la industria y se inició un amplio proceso i) Se debería superar el sesgo ideológico contra la
de privatización de empresas e infraestructura. Esto política industrial que cristalizó después de años
cambió radicalmente el ambiente económico y sometió de predominio del pensamiento económico
a la industria —debilitada por muchos años de estan- neoliberal, que a su vez se afianzó en gran parte
debido al agotamiento de los viejos modelos de
21 Esas tentativas se registraron a fines de 1984 y comienzos de intervención típicos de la fase de sustitución de
1985 —después de la elección del gobierno de la Nueva Repúbli- importaciones.
ca—; en 1988, durante el gobierno de Sarney (Nueva Política In- ii) La política macroeconómica (intereses, tipo de
dustrial); a inicios del gobierno de Collor (Política industrial y de
comercio exterior - PICE) y al comienzo del primer mandato de
cambio, estructura tributaria) debería ser me-
Fernando Henrique Cardoso. nos insensible a los aspectos relacionados con el

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desarrollo industrial y menos hostil a la necesi- fiscales (federales, estaduales, regionales, secto-
dad de tomar medidas para su promoción. riales), de competencia y de regulación.
iii) La organización institucional del sector público no vii) Después de muchos años de recortes de las inver-
era eficaz para promover el desarrollo industrial, siones públicas y pese a las privatizaciones la
pues había cambiado muy poco en relación con infraestructura económica estaba muy deteriora-
el modelo normativo anterior y sus interacciones da y se observaban ineficiencias que generaban
con el sector privado eran muy limitadas y suje- externalidades negativas para las empresas.
tas a discusiones en cámaras sectoriales rema- viii) Los problemas sociales se habían agravado: des-
nentes y foros de competitividad que carecían de empleo creciente —sobre todo en las regiones
influencia. metropolitanas—, aumento de la pobreza —mo-
iv) La financiación pública de inversiones industria- mentáneamente aliviado por el Plan Real en
les estaba limitada por cortes presupuestarios y 1994-1995—, empeoramiento de la distribución
por el acento que ponía el Banco Nacional de del ingreso, crisis en el sistema público de sa-
Desarrollo Económico y Social en privatizaciones lud y previsión social, y atraso del sistema edu-
y operaciones con lógica predominantemente cativo respecto de lo que sería deseable en una
financiera. sociedad democrática y republicana en la era de
v) El Sistema Nacional de Desarrollo Científico y las tecnologías de la información y las comuni-
Tecnológico estaba debilitado luego de años de re- caciones.
cortes presupuestarios, a pesar de la revitalización
proporcionada por los Fondos Sectoriales a par- Esas eran las circunstancias que condicionaban la
tir de 2001-2002. opción por una política industrial a inicios de 2003 y
vi) No había articulación entre los instrumentos de fue en ese marco que se formuló e instrumentó la ac-
políticas de comercio exterior (en el nuevo mar- tual Política Industrial, Tecnológica y de Comercio
co de acuerdos multilaterales de comercio y re- Exterior (PITCE). En la sección siguiente se la evalúa
gionales de integración económica), de incentivos como política de desarrollo.22

IV
La Política Industrial, Tecnológica
y de Comercio Exterior de Brasil
como política de desarrollo

La instrumentación de la PITCE a fines de 2003 es por Además de algunas virtudes, la PITCE tiene muchos
sí sola un hecho positivo, porque demuestra que se defectos que dificultan su funcionamiento como polí-
superó —al menos en parte— el sesgo contra la polí- tica de desarrollo. Sus virtudes incluyen las metas, el
tica industrial que prevaleció por tanto tiempo. Y por- acento en la innovación y, en cierta medida, el reco-
que demuestra a la vez que hubo una decisión política nocimiento de la necesidad de una nueva organización
en este sentido, aunque se esté lejos de resolver el
abanico de problemas impuestos por una estrategia de
desarrollo centrada en la industria, impulsada por la
22 No se pretende hacer aquí una presentación formal de la Política
innovación y orientada por transformaciones tecnoló-
Industrial, Tecnológica y de Comercio Exterior ni evaluar su pues-
gicas y cambios estructurales en empresas e industrias, ta en práctica. Véase información actualizada sobre las medidas y
según el enfoque neoschumpeteriano/evolucionista. Lo programas en un documento del Ministerio de Desarrollo, Industria
que es notable es que la política industrial volvió a y Comercio Exterior (MDIC, s/f). El periódico Valor Econômico
publicó una serie de cinco reportajes del periodista Ricardo Balthazar
ocupar un espacio en la agenda política y de política sobre la política industrial, que incluye datos y opiniones que ayu-
económica. dan a comprender el contexto de la PITCE.

POLÍTICA INDUSTRIAL Y DESARROLLO • WILSON SUZIGAN Y JOÃO FURTADO

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institucional para poner en práctica la coordinación de industrial tiene necesariamente un gran alcance y se
la política. Sus defectos resultan de su incompatibilidad puede decir que no es solo una política para la industria,
con la política macroeconómica (sobre todo respecto sino una política de estructuración, reestructuración,
de los intereses y la estructura tributaria), la falta de mejora y desarrollo de las actividades económicas y del
articulación de los instrumentos y de estos con las proceso de generación de riqueza. Si la industria es el
demandas de las empresas, la precariedad de la infraes- eje de la política, se debe a su capacidad para irradiar
tructura, la insuficiencias del sistema de ciencia, tec- efectos sobre el sistema económico.
nología e innovación y la fragilidad de la conducción En ese sentido, la elección de las actividades que
y coordinación del proceso de política industrial. En serán objeto de la política industrial es estratégica y debe
los siguientes apartados se presenta un breve resumen ser fruto de la colaboración entre gobierno y empresas.
de estos puntos. Más que nadie, los empresarios saben reconocer las
oportunidades, pero debido a la incertidumbre en
1. PITCE: metas, acento en la innovación y nueva cuanto a la rentabilidad esperada muchas veces no
organización institucional están dispuestos a correr riesgos: el apoyo del gobier-
no es fundamental y la política industrial es la forma
Como se mencionó con anterioridad, la política indus- de coordinación más adecuada. Ambos actores deben
trial es esencialmente un mecanismo de coordinación colaborar en el marco de la PITCE para identificar las
de acciones estratégicas del gobierno y las empresas, oportunidades de transformación que los sectores gene-
con miras al desarrollo de actividades inductoras de radores de progreso técnico ofrecen a los demás.
cambios tecnológicos o a la solución de problemas Se debe tener en cuenta que en la actualidad hay
identificados por esos actores en el sector productivo muchas más restricciones a la práctica de la política
de la economía. Esta política no se limita al sector industrial que en el pasado. Estas son consecuencia de
industrial, como demuestran algunas actividades en las acuerdos multilaterales y regionales de comercio e
que Brasil alcanzó competitividad internacional, entre integración económica; de la participación de grandes
ellas los negocios agrícolas y la fabricación de empresas nacionales y extranjeras que poseen mayor
aeronaves. La creación de la Empresa Brasileña de libertad de movimiento y se someten en menor grado
Investigación Agropecuaria (EMBRAPA) y su interacción a los “dictámenes” del Estado y a las políticas públi-
con las empresas del sector agropecuario pueden con- cas; de las propias políticas macroeconómicas, y de la
siderarse acciones típicas de política industrial, así menor disposición de la sociedad a hacerse cargo de
como el establecimiento del Centro Tecnológico de los costos de las políticas, sobre todo cuando gravan
Aeronáutica, que dio origen a la Empresa Brasileña de al consumo y reducen el poder de compra de los indi-
Aeronáutica (EMBRAER). No obstante, el acento en la viduos y las familias o la competitividad de las demás
industria es sin duda el más importante, porque esta empresas.
reúne tradicionalmente a la mayoría de los sectores que Sin embargo, esto no constituye un impedimento
difunden innovaciones y progreso técnico. Una parte para la aplicación de una política industrial. En el caso
de las innovaciones y avances productivos que muchos de los compromisos internacionales, es posible hacer
sectores consiguen alcanzar está incorporada en política industrial utilizando las armas de los acuerdos
máquinas y equipos, que junto con los insumos de ca- mismos, como por ejemplo las medidas adoptadas por
racterísticas y calidades diferenciadas constituyen las el gobierno de Brasil en el ámbito de la OMC contra los
herramientas de desarrollo de tantas actividades. Los subsidios estadounidenses y otras prácticas desleales
sectores de servicios también contribuyen considera- de comercio. En segundo lugar, además de ser más
blemente a la transformación y al desarrollo de muchas necesarias que en el pasado, las políticas actuales son
actividades económicas. Muchos de ellos nacieron diferentes y tienen propósitos más ambiciosos, expre-
dentro de la industria, donde cobraron cuerpo y se sados en términos cualitativos. Mientras que antes se
convirtieron en actividades autónomas, clasificadas en limitaron a la promoción de sectores específicos, hoy
la categoría general de “servicios”. El sector de infor- tienen metas mucho más cualitativas y refinadas: cons-
mática y las actividades relativas al software constitu- truir sectores y llevarlos en determinadas direcciones
yen el ejemplo más evidente de la forma en que los no es la única forma de asegurar que las políticas sean
servicios perfeccionan los procesos industriales y per- sustentadas.
miten alcanzar grados de sofisticación inimaginables Las diferencias con respecto al pasado son muy
con métodos convencionales. Por lo tanto, la política marcadas. Las políticas industrial y de crecimiento de

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Brasil se confundieron durante medio siglo y fueron cedentes próximos y remotos. Los más recientes da-
ambas muy exitosas: produjeron un sistema industrial tan del decenio de 1950, cuando se creó la institución
diversificado e integrado, casi completo en cuanto a formadora de los recursos humanos avanzados del
sus componentes, y condujeron a tasas de crecimiento sector, y los más distantes se remontan a las décadas
del PIB, del ingreso y del empleo extraordinariamente de 1920 y 1930, cuando se elaboraron las principales
elevadas. Llegó un momento en que perdieron tesis respecto de las necesidades y posibilidades bra-
funcionalidad, la que se procura restaurar mediante la sileñas en la industria aeronáutica. Nada menos que
actual Política Industrial, Tecnológica y de Comercio medio siglo separa a la semilla de sus frutos, un pe-
Exterior. No se pretende montar una estructura indus- ríodo en que abundantes recursos regaron el terreno
trial, sino dotar a la existente de un renovado y soste- fértil de las ideas y capacidades hasta que los aviones
nido vigor. se convirtieran en un artículo importante de la pauta
Este movimiento en pro de nuevos objetivos exportadora.
depende en gran medida de la definición de una vi- ¿Sería posible en la actualidad este inmenso éxito
sión común, compartida por los protagonistas del brasileño, que revigoriza nuestra autoestima y amplía el
proceso económico y sus interlocutores públicos. La abanico de oportunidades y perspectivas? ¿Esperaría-
construcción de este enfoque común es necesariamen- mos tanto tiempo, sin interrumpir esfuerzos e inversio-
te progresiva y continua. Requiere, entre otras cosas, nes, hasta el momento de cosechar? La respuesta más
una colaboración estrecha, el intercambio de informa- probable a estas dos preguntas es “no”. Por ese moti-
ción, el establecimiento de foros híbridos, la continuidad vo debemos calibrar las políticas que queremos
de sus participantes, la mención explícita y deliberada instrumentar con las dosis necesarias de realismo que
de divergencias y su orientación con miras a la con- la sociedad nos impone. Los eventuales costos de una
vergencia y a la definición de los pasos sucesivos. Se política industrial se deben cotejar con beneficios
trata de un proceso paulatino, cuyo principal resultado menos desfasados. Además de dichos costos —que por
es la cimentación de un clima de confianza y respeto lo general son evidentes—, la sociedad debe conocer
mutuos. Gobiernos, ministerios, instituciones públicas los posibles beneficios de la política industrial —nor-
y agencias gubernamentales por una parte, y empresas, malmente diferidos— y sus efectos indirectos, que
asociaciones empresariales, sindicatos, federaciones y muchas veces quedan olvidados. ¿Cuánto de la pros-
confederaciones, por otra, poseen objetivos esenciales peridad del Vale do Paraíba resulta de la transferencia
que no se confunden, pero que sin duda pueden com- tecnológica y humana del Instituto Tecnológico de
binarse para alcanzar resultados afines a las misiones Aeronáutica (ITA) y de la EMBRAER?
de cada uno, que son diferenciadas pero compatibles Por las razones mencionadas, la orientación de las
y complementarias. políticas industriales hacia nuevos objetivos, que co-
Las principales restricciones a la formulación menzó en los últimos meses del gobierno de Fernan-
e instrumentación de una política industrial no pro- do Henrique Cardoso con la creación de los Fondos
vienen del ámbito externo sino del interno. El pro- Sectoriales y la propuesta de la Ley de innovación y
blema no consiste tanto en saber si la OMC “permite o se consolidó con la Política Industrial, Tecnológica y
prohíbe”, sino en construir alternativas aceptables para de Comercio Exterior en los primeros meses del go-
la sociedad brasileña dentro del espacio internacional bierno actual, puede considerarse positiva. Se dejó de
ofrecido (y que la diplomacia procura ampliar). Tóme- hacer hincapié en la balanza comercial, sobre todo en
se el ejemplo de uno de los mayores éxitos de la po- la sustitución de importaciones, y la promoción de las
lítica industrial brasileña del siglo XX: la EMBRAER. exportaciones fue ganando terreno como política de
Hasta fines del decenio de 1980 e inicios del de 1990, promoción comercial, junto con una vertiente más di-
todavía era considerada por muchos una empresa si- plomática (de la cual el eje con China es el ejemplo
tuada entre el fracaso rotundo y el éxito oneroso. Para más claro). En forma muy acertada, y sobre todo, con
algunos, era una más de esas iniciativas infructuosas la Política Industrial, Tecnológica y de Comercio Ex-
que se insiste en hacer en Brasil, contrariando voca- terior se puso el acento en la innovación y el desarro-
ciones y desperdiciando oportunidades. Esa crítica llo tecnológico, se seleccionaron sectores difusores de
resulta hoy totalmente fuera de lugar y el silencio de tecnología e innovaciones (bienes de capital, software
quienes la formularon (inclusive con respecto a sus y semiconductores) para extender las soluciones al
posiciones anteriores) es bastante comprensible. El tejido económico (no solo el industrial en sentido
éxito de la EMBRAER en la década de 1990 tiene ante- estricto) y se definieron dos áreas “portadoras de futuro”

POLÍTICA INDUSTRIAL Y DESARROLLO • WILSON SUZIGAN Y JOÃO FURTADO

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como prioridades para el desarrollo científico y tecno- demandas. No lo hacen por un deseo de colaboración
lógico nacional. Es bien sabido que la innovación es sino por la necesidad de posicionarse respecto de la
mucho más que desarrollo tecnológico, pero este cons- competencia. En este sentido, disponer de un sector de
tituye la principal fuente de innovaciones, y la única bienes de capital calificado funciona como garantía
que no se agota. para la atención de necesidades. Acceder a mercados
Los sectores en los que se concentra la Política externos y captar las transformaciones relativas a las
Industrial, Tecnológica y de Comercio Exterior son, en demandas de los clientes (efectivos o potenciales) es
buena medida, coincidentes y reflejan el viraje hacia más importante que desencadenar sustituciones de
objetivos más contemporáneos. Los sectores de bienes importaciones específicas en un momento dado. Por
de capital, software y semiconductores son transver- esa razón, el cambio del acento en la política indus-
sales, porque afectan a la industria y la economía en trial desde la sustitución de importaciones a la consti-
general, y por ende de gran importancia para la pro- tución de capacidades y competencias es sano y
ductividad de los demás sectores de la industria, los promisorio.
sectores primario y terciario y el servicio público. En También puede considerarse positiva, en algunos
los tres se observaban elevados déficit comerciales que aspectos, la nueva organización institucional creada
aún hoy persisten. Como ya se mencionó, los bienes para aplicar la Política Industrial, Tecnológica y de
de capital incorporan progreso técnico y ofrecen a los Comercio Exterior. Como se señaló con anterioridad,
demás sectores posibilidades de transformación y de- contar con una organización institucional ágil, con una
sarrollo. Lo mismo puede decirse de los semicon- conducción política fuerte y de liderazgo ampliamen-
ductores y el software. te reconocido, órganos colegiados deliberativos e ins-
La solidez de la balanza comercial debe ser un tituciones ejecutoras articuladas es fundamental. Es
objetivo permanente de la política económica y la sabido que existen en el país instituciones ejecutoras
política industrial constituye una poderosa herramien- eficientes en materia de financiamiento (Banco Nacio-
ta para alcanzar esa meta. No obstante, existe una di- nal de Desarrollo Económico y Social); apoyo a acti-
ferencia fundamental entre procurar el superávit de la vidades de investigación y desarrollo e innovación
balanza comercial y hacerlo a partir de los sectores (Ministerio de Ciencia y Tecnología, Fondo para
elegidos. Tómese el caso de los bienes de capital. En el Financiamiento de Estudios y Proyectos, Fondos
todo el mundo, sobre todo en los países más avanza- Sectoriales, fundaciones estaduales de apoyo a la in-
dos en materia industrial y tecnológica, esos bienes vestigación); promoción comercial y fomento de la
representan la mayor parte de la corriente de comer- exportación (Ministerio de Relaciones Exteriores y
cio, en términos absolutos y relativos (comparada, por Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversio-
ejemplo, con la producción total o al consumo). Si en nes), y otras, pero hay poca articulación entre ellas y,
Estados Unidos se registra un déficit, en Alemania y sobre todo, entre los instrumentos y las necesidades de
Japón se observa un superávit. Todos los países avan- las empresas. Un problema aún más importante es que
zados importan muchos de algunos bienes de capital y la conducción política y la capacidad de coordinación
menos de muchos otros bienes. Los bienes de capital —funciones de la política industrial por excelencia—
sellan un compromiso duradero de las empresas con su se dificultan por la superestructura organizacional y la
futuro e incorporan gran parte de sus estrategias. Las burocratización de la toma de decisiones.
compras satisfactorias resultarán en perspectivas positi- La creación de una instancia de articulación de
vas prolongadas, mientras que ocurrirá lo contrario con instrumentos y medidas, la Agencia Brasileña de De-
las adquisiciones mal hechas. Es por ese motivo que las sarrollo Industrial (ABDI) —reglamentada en febrero de
empresas suelen dedicar especial atención a este tema. 2005 junto con el Consejo Nacional de Desarrollo
Desarrollar un sector de bienes de capital compe- Industrial (CNDI), responsable de supervisar su actua-
tente y dinámico debe ser un objetivo de cualquier ción— constituye un elemento favorable. El CNDI está
política de desarrollo, pero las razones superan en presidido por el Ministro de Desarrollo, Industria y
mucho las ligadas a la balanza comercial. El sector de Comercio Exterior e integrado por otros 12 ministros,
bienes de capital establece vínculos estrechos con sus el presidente del BNDES y representantes del sector pri-
principales clientes y usuarios. Los fabricantes escu- vado y de los trabajadores. En teoría, esta estructura
chan y verifican las necesidades de sus clientes y pro- puede contribuir a mejorar la articulación y permitir la
curan desarrollar nuevos atributos que atiendan sus coordinación. Sin embargo, debido a que fue creada

POLÍTICA INDUSTRIAL Y DESARROLLO • WILSON SUZIGAN Y JOÃO FURTADO

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como un servicio social autónomo integrante del vos a las actividades productivas (sobre todo a las in-
Sistema S,23 la ABDI no tiene poder de convocatoria versiones).24
sobre otras instituciones y tuvo dificultades para inves- La igualdad de todos ante la ley y la racionalidad
tir a su directorio, compuesto por representantes de los fiscal constituyen el tema principal. Independientemen-
ministerios de Hacienda, Planificación, Presupuesto y te del nivel de la carga fiscal en la actualidad, que
Gestión, y Ciencia y Tecnología. puede considerarse elevado para quien paga rigurosa-
mente, esta presenta características muy nocivas para
2. La debilidades de la Política Industrial, cualquier política que busque promover la eficiencia
Tecnológica y de Comercio Exterior y la competitividad. Cuanto más tarde se corrija esta
estructura irracional, mayores serán las dificultades de
La instrumentación de esta política se dificulta por los
transición, pues la reanudación de las inversiones
efectos adversos de la política macroeconómica, la falta
industriales —que sigue un curso natural, pero acele-
de articulación de los instrumentos y de estos con las
rado por la política industrial— promueve una locali-
demandas de las empresas, la precariedad de la infra-
zación que se adecua a la irracionalidad fiscal pero que
estructura económica, las insuficiencias del sistema de
ciencia, tecnología e innovación y la fragilidad de la es antieconómica desde todos los demás aspectos. El
dirección y coordinación del proceso de política indus- aprovechamiento de algunas brechas fiscales, even-
trial. A continuación se comentan brevemente estos tualmente ligadas a las ineficiencias de la estructura
problemas. de fiscalización, conduce a algunos empresarios a to-
Los efectos adversos de la política macroeco- mar decisiones en materia de inversión que en otras
nómica sobre la industria son bastante conocidos y se condiciones serían insostenibles. Dos de estas decisio-
refieren, entre otras cosas, a la utilización de la tasa nes son bastante comunes y se refieren a la localiza-
básica de interés como principal —si no único— ción y a la escala.
instrumento de control de la inflación bajo el régimen La localización de algunas empresas se decide a
de metas. Las repercusiones en cuanto al costo del veces sobre la base de ventajas fiscales, que pueden
capital son también conocidas: se encarece el finan- ser reales o construidas con procedimientos irregula-
ciamiento de la producción corriente y de la comer- res o típicos de una zona gris. Por ese motivo, algu-
cialización y se desalientan las inversiones en el sector nos emprendimientos se tornan estructuralmente depen-
productivo. Esa política supone además una gran dientes de ventajas que derivan de una falta de igualdad
volatilidad cambiaria bajo el régimen de cambio fluc- fiscal, que debería corregirse sin más demoras.
tuante y —recientemente— la revaluación del real, que El problema de la escala es tan importante como
contrarresta los esfuerzos realizados en virtud de la el de la localización. Los incentivos necesarios y re-
Política Industrial, Tecnológica y de Comercio Exte- comendables para las pequeñas empresas no pueden
rior para promover las exportaciones. A esto se suman confundirse con la condescendencia respecto de prác-
los efectos de la política tributaria, que merece algu- ticas fiscales y laborales irregulares.
nas consideraciones más detalladas.
La localización industrial casuística y las escalas
El aspecto fiscal, que no siempre surge en los
de producción inadecuadas constituyen fuentes de fra-
debates sobre política industrial (y sobre la PITCE), re-
gilidad para las demás empresas y los sectores corres-
quiere visibilidad inmediata. No es la intención de los
pondientes, y a veces también tienen efectos sobre la
autores reiterar las críticas que siempre se hacen a los
impuestos elevados. A esa crítica, el Estado y el go- competitividad de los sectores situados antes y después
bierno prestaron oídos sordos y pagaron el precio de en las respectivas cadenas productivas. Las políticas
esa insensibilidad en la tramitación de la Medida industriales contemporáneas procuran estimular e
Provisoria 232, que promovería una serie de incenti- inducir a las empresas a adoptar comportamientos

23 El Sistema S, constituido conforme al artículo 149 de la Consti-

tución de la República Federativa del Brasil, está compuesto por 11 24 Se entiende por Medida Provisoria un tipo de decreto legislativo

instituciones que tienen fuentes específicas de ingresos provenien- originario del Poder Ejecutivo que permite delinear los límites y
tes de contribuciones sociales sobre la planilla de sueldos y salarios mandatos judiciales del Poder Legislativo. Este tipo de medida se
de las empresas. La mayor parte corresponde a instituciones que utiliza ampliamente, y cada vez más, desde comienzos del decenio
prestan servicios sociales. de 1990.

POLÍTICA INDUSTRIAL Y DESARROLLO • WILSON SUZIGAN Y JOÃO FURTADO

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diferenciados, que promuevan un uso más racional de inversiones en el sector productivo). No obstante, la
los recursos naturales y sus productos transformados elección de tres de los cuatro sectores que son objeto
y una calificación cada vez mayor de los trabajadores. de acciones prioritarias es muy positiva.
Por su naturaleza, estas ganancias son incrementales, El papel que los sectores pequeños pueden
salvo algunas excepciones (innovaciones “radicales”, desempeñar como vector central de una política de
raras). ¿Cómo convertir la innovación en un compor- crecimiento y desarrollo no consiste en influir sobre la
tamiento colectivo y que se refuerce a sí mismo si las industria y la economía por su volumen, sino en
brechas de la competencia desleal anulan una gran proveer a los demás sectores de fuentes renovables de
parte de los esfuerzos genuinos? El reconocimiento del incremento de productividad y diferenciación de pro-
papel fundamental de las pequeñas y medianas empre- ductos. No se trata de volumen, sino de calidad.
sas en la generación de empleo, en la ocupación y en Para que eso ocurra, es imprescindible articular
la formación de capacidades empresariales no debería la capacidad de oferta de productos y servicios de los
confundirse bajo ningún concepto con la condescen- sectores prioritarios de la política industrial con las
dencia respecto de las irregularidades. Si el objetivo demandas de los demás sectores y actividades. En otras
de la política de apoyo a las pequeñas y medianas palabras, para promover el crecimiento y el desarrollo
empresas es realmente apoyarlas, habría que establecer sobre la base de los sectores elegidos es preciso arti-
instrumentos aún más vigorosos que los existentes, sin cular ofertas y demandas, capacidades y necesidades,
confundir jamás el respaldo con el consentimiento de soluciones y problemas.
la evasión o informalidad fiscal y la irregularidad A modo de ejemplo, hay cientos de miles de
laboral. Desde este punto de vista, la burocracia li- empresas —de todos los sectores y sobre todo de los
gada a los emprendimientos en general y a la Arreglos Productivos Locales o sistemas localizados de
fiscalidad en particular es tan grave para las micro- producción— que podrían beneficiarse del software
empresas y pequeñas y medianas empresas como la creado para atender sus necesidades específicas de
carga fiscal. La política industrial, que pretende pro- modernización de la gestión empresarial integrada. En
mover las inversiones y el desarrollo, resulta margi- este caso, la política industrial debe brindar a las
nada por la dimensión fiscal que se le opone o que empresas los recursos de crédito necesarios para que
atenúa en gran medida sus efectos. En otras palabras, el sector productor se movilice y atienda sus deman-
la política industrial está debilitada por la política das (potenciales, pero no materializadas por la falta
tributaria o, mejor dicho, por la falta de una verdade- de articulación).
ra política tributaria. Algunos avances25 de ambas son Las entidades representativas de la industria po-
posibles y deberían formar parte de la agenda polí- drían tomar una iniciativa concreta y articular los in-
tica y económica con la política industrial como po- tereses de los fabricantes de software con los de las
lítica de desarrollo. organizaciones que representan a las empresas de los
Quizás el problema más grave e importante que Arreglos Productivos Locales. El poder público podría
dificulta la aplicación de la Política Industrial, Tecnoló- financiar una estructura básica de software de gestión
gica y de Comercio Exterior es la falta de articulación empresarial para pequeñas y medianas empresas con
de los mecanismos e instrumentos y de coordinación recursos a fondo perdido del Fondo Nacional de De-
con sus beneficiarios. En este trabajo se procura sarrollo Científico y Tecnológico, de los Fondos Sec-
mostrar que dicha política beneficia a sectores peque- toriales o de la Ley de informática. Dicha estructura
ños, que no tienen el poder de arrastre de otros secto- permitiría informatizar las pequeñas y medianas em-
res o segmentos económicos, y por ese motivo enfrenta presas en forma articulada con programas de califica-
más dificultades para convertirse en una política de ción de la gestión y con los gestores empresariales. El
desarrollo (el único sector con esa característica es el objetivo principal del programa no sería tanto reducir
de bienes de capital, pero está restringido por los efec- los costos sino ofrecer a las empresas un sistema efi-
tos adversos de la política macroeconómica en las ciente de gestión de costos con indicadores adecuados
a su evolución. Con los recursos financieros vincula-
dos a la política industrial (Fondos Sectoriales o Ley
25 Como los logrados con los cambios en las desgravaciones de informática modificada), los diversos sistemas pro-
tributarias introducidos en el Programa de Integración Social/Con- ductivos localizados podrían desarrollar aplicaciones
tribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (PIS/COFINS). específicas para sus necesidades sobre la base del

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módulo básico, genérico, protegido por derechos de la Política Industrial, Tecnológica y de Comercio
propiedad módicos (por las líneas de los derechos Exterior, se relacionan con las notorias deficiencias
comunes).26 de la infraestructura física (energía, transportes, co-
No obstante, la coordinación de los mecanismos municaciones, puertos). A pesar de algunos avances
e instrumentos de la política industrial —eslabones recientes, el desarrollo del sistema nacional de inno-
esenciales en la relación con sus beneficiarios y con- vación es todavía insuficiente para una estrategia como
dición para que funcione como efectiva política de la de la PITCE. Aunque el progreso permitido por los
desarrollo— es generalmente precaria. Al carecer de Fondos Sectoriales y las perspectivas en cuanto al
los recursos financieros y la capacidad impositiva que efectivo funcionamiento de la Ley de innovación son
se asignaban a la política industrial en el pasado (en innegables, persisten la insuficiencia de recursos pre-
Brasil y en el mundo, en especial en Asia), su eficacia supuestarios del Ministerio de Ciencia y Tecnología y
dependerá de la concertación de intereses y la articu- del Fondo para el Financiamiento de Estudios y Pro-
lación en los planos estratégico y operacional. Esto nos yectos, el debilitamiento de las universidades públicas,
remite al debate y la evaluación de los problemas las entidades de investigación y los laboratorios, y la
institucionales relacionados con la instrumentación de inadecuación del sistema educativo frente a los requi-
la política —con la Agencia Brasileña de Desarrollo sitos de una estrategia de desarrollo con acento en la
Industrial a la cabeza—, tema delicado que está lejos innovación y el respeto de la ciudadanía.27
de hallarse totalmente resuelto. Los problemas de infraestructura son de larga data
Una de las mayores dificultades de la Política y reflejan las restricciones macroeconómicas —sobre
Industrial, Tecnológica y de Comercio Exterior y de todo fiscales— que históricamente afectaron a las in-
cualquier política industrial contemporánea es la pro- versiones públicas. Por otra parte, muestran que las
pia visión que sus protagonistas tienen de ella, que no privatizaciones y el nuevo modelo de gestión por con-
consigue librarse enteramente de estigmas y prejuicios. cesiones de servicios bajo regulación pública y control
La frase “cuando oigo hablar de política industrial me de agencias reguladoras no funcionaron como se es-
llevo la mano al bolsillo y trato de protegerme”, tan- peraba. En la actualidad se considera que las socieda-
tas veces repetida, resume esa opinión general. Aun- des público-privadas son la mejor —si no la única—
que muchos de los principales argumentos a favor de posibilidad de reanudar las inversiones en esa área. No
la política industrial se basan en hechos y explicacio- obstante, de acuerdo con Monteiro (2005), esa moda-
nes sólidos, no logran refutar en forma definitiva y lidad de actuación pública presenta una gran comple-
perentoria —ya sea explícita o implícitamente— va- jidad, por sus aspectos económicos, políticos, consti-
rios de los argumentos contrarios. La estrecha colabo- tucionales, organizacionales, administrativos y
ración entre empresas privadas y organismos públicos contables, que lo lleva a concluir que el modo más
—fundamental para la consecución de los objetivos y importante de fortalecer el establecimiento de las so-
el alcance de las metas— es un ingrediente indispensa- ciedades público-privadas es mejorar la calidad
ble de las políticas. Lejos de ser fuente de corrupción, deliberativa del proceso político nacional, lo que per-
es una forma de garantizar el seguimiento regular y mitirá a los agentes públicos entender las demandas
sistemático de la formulación e instrumentación de la del ciudadano-elector-contribuyente, por lo menos tan
política y, gracias a la visibilidad y la transparencia, intensamente como la empresa privada entiende la
constituye un antídoto contra esa práctica. La coordi- realidad de su mercado consumidor (Monteiro, 2005,
nación de la política industrial depende precisamente p. 24). El hecho de que las sociedades público-priva-
de la proximidad entre los protagonistas. La imagen de das se subordinarán a un Consejo Gestor nos remite al
legitimidad que ellos tengan de sus propósitos y pape- problema general de mandato político y coordinación
les condiciona en gran medida la coordinación y los de la Política Industrial, Tecnológica y de Comercio
resultados. Exterior.
Otros problemas, que afectan a la economía de En realidad, el mayor impedimento para una
manera general pero que pueden impedir el éxito de efectiva instrumentación de la PITCE como política de
desarrollo deriva de la dificultad de que esta cumpla

26 Modalidades de derechos de propiedad industrial o intelectual

que poseen carácter híbrido, a medio camino entre la protección

absoluta y rígida tradicional y el llamado software libre. 27 Las dificultades de la EMBRAPA son emblemáticas en ese sentido.

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con el papel que por excelencia tiene una política de de Desarrollo Industrial —su brazo ejecutivo— son
ese tipo: la coordinación ex ante de acciones concer- limitadas y su dominio de los mecanismos e instru-
tadas de actores públicos y privados. La línea de mando mentos de política depende de una compleja red de
política es difusa: aunque el Ministro de Desarrollo, relaciones con otros ministerios —algunos de los cua-
Industria y Comercio Exterior presida el nuevo Con- les son más poderosos— e instituciones que tienen una
sejo Nacional de Desarrollo Industrial, vinculado a la relativa autonomía, como el BNDES y el Fondo para el
Presidencia de la República, su liderazgo político se Financiamiento de Estudios y Proyectos. Esa super-
diluye en el amplio organigrama de instancias estructura deliberativa y la división de poderes dificul-
deliberativas superiores o del mismo nivel. Estas in- tan la legitimación del liderazgo, retrasan el proceso
cluyen las siguientes: el Consejo de Desarrollo Eco- de toma de decisiones relativas a la política industrial
nómico y Social, el Consejo de Gobierno, la Cámara y obstaculizan la articulación de instrumentos y la
de Política Económica (presidida por el Ministro de coordinación de las acciones de acuerdo con las nece-
Hacienda), la Cámara de Política de Desarrollo Econó- sidades de las empresas. En vista de tales dificultades,
mico (presidida por el Ministro-Jefe de la Casa Civil), es comprensible que Rodrik (2004) haya sugerido que
el Consejo Gestor de las asociaciones público-priva- el proceso de política industrial sea dirigido por el
das, y el Consejo Interministerial de Arreglos Produc- propio presidente de la República, o por un ministro
tivos Locales. Las facultades de la Agencia Brasileña de Estado con poderes delegados por el presidente.

V
Comentario final

La Política Industrial, Tecnológica y de Comercio ca y de las instituciones públicas y privadas para lle-
Exterior y las políticas industriales en general no vol- var a cabo la inmensa tarea de la coordinación. En un
verán a ser la panacea que pueden haber sido en el régimen macroeconómico caracterizado por grandes
pasado. Decimos “pueden”, condicionalmente, porque restricciones, pero en el que las empresas revelan un
muchos de sus defectos y el ostracismo al que se las enorme dinamismo y las instituciones públicas y pri-
condenó se deben a los excesos que con cierta exage- vadas siempre han actuado en forma creativa, es fun-
ración, pero no sin fundamento, podríamos llamar damental que la Política Industrial, Tecnológica y de
“desvaríos de la omnipotencia”. Comercio Exterior recurra a las competencias empre-
Para ser eficaz, la política industrial debe ser sariales e institucionales para la ingeniosa arquitectu-
ambiciosa y prudente. Se debe concebir como un ins- ra de la coordinación. Se trata de un desafío de persis-
trumento de transformación y desarrollo, sin exigir tencia, de construcción paulatina, de seguimiento,
infinitos recursos que son escasos. Es necesario insis- revisión y redefinición y supone necesariamente una
tir en los objetivos de la política industrial y en la perspectiva a largo plazo.
movilización de los protagonistas de la vida económi- (Traducido del portugués)

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