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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL COMAHUE

Facultad de Ciencias Mdicas
Medicina y Sociedad
SISTEMAS DE ATENCIN EN ARGENTINA
FICHA DE CTEDRA

Trabajo Prctico N 11: Historia del sistema de atencin sanitaria en Argentina y en la

Patagonia- Seleccin de textos: Perrone, Nstor, estado y salud en la Argentina. Tobar Federico, Breve
historia de la prestacin de servicios de salud en la Argentina. Rovero, Mario La Salud en la Argentina.

Los siguientes textos han sido extrados de diferentes autores, buscando reconstruir histricamente
las etapas de la formacin del sistema de atencin en la Argentina. Para una mejor organizacin y
comprensin del texto, se ha dividido en cuatro etapas que se corresponden a diferentes momentos
e influencia del contexto internacional y cmo se reflejaron en la organizacin interna del sistema de
salud en el espacio nacional.

CUATRO ETAPAS (4) (reorganizamos esta cronologa de la siguiente manera1*)

1) ESTADO MONARQUICO. Etapa colonial

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El cambio en la cronologa es diferentes a los programas de la ctedra de otros aos
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2) ESTADO LIBERAL. Se corresponde con la formacin del Estado en Argentina hasta 1930
3) ESTADO BENEFACTOR. Dos momentos de compromiso 1943/55; desarrollista 1960-1976
4) ESTADO NEOLIBERAL. 1976-2000

PRIMERA ETAPA: ESTADO MONARQUICO. Etapa colonial

DESDE LA ERA HISPNICA, HASTA EL FIN DEL SIGLO XIX (seleccin de textos extrados de
SURGIMIENTO Y DESARROLLO DEL SISTEMA DE SALUDEN LA ARGENTINA por Mila
Gutierrez Vladislavic)

En los pueblos indgenas de Amrica, los hospitales considerados en un sentido amplio como
"sistemas de salud", pasaron por distintas etapas. Tal como ocurri, por otra parte, en otras partes
del mundo. Las primeras poblaciones estables durante el perodo de la colonizacin espaola en el
territorio argentino fueron Santiago del Estero y Asuncin, fruto de alianzas y mestizajes con los
nativos y constituyeron el ncleo poblador de las principales ciudades, hoy capitales de provincias.A
poco de fundarse Santiago del Estero, la primera ciudad del pas, se creaba el primer Hospitalito
(1553): Un rancho de adobe crudo y techo de paja, precedido de una capilla construida con los
mismos materiales por obra y voluntad de los propios vecinos.
Estos primeros hospitales, administrados y puestos bajo patronato de sus donantes o de la asamblea
comunal reunida en cabildo, nacieron por decisin soberana de poblaciones que no superaban las
doscientas almas, constituidas por espaoles, criollos, mestizos e indios. Existieron hospitales de
este tipo en todas las ciudades del Noroeste, la regin de Cuyo, Crdoba, Santa Fe y Buenos Aires.
El Hospital Santa Eulalia de la ciudad de Crdoba se fund en el ao 1583 y el "San Martn" de
Buenos Aires en 1611. Al finalizar el siglo XVII, estos hospitales que inicialmente haban sido
atendidos y sostenidos por los propios vecinos, vaciados de sus bienes por la burocracia colonial y
reemplazados en sus funciones sociales por las rdenes monsticas, sucumban o cambiaban de
destino como ocurri en Buenos Aires, donde se transform en Beaterio. Este perodo coincide con
la asuncin de los Borbones al trono de Espaa y con mayores libertades para el puerto de Buenos
Aires, donde se inicia el comercio de cueros, tasajo, cebo, grasa y embutidos. Se produce tambin
un sostenido crecimiento de la poblacin que desembocar en la creacin del Virreinato del Ro de la
Plata.
Se fundan o reconstruyen hospitales y se establece una atencin y administracin sistematizada de
estas casas. Tambin surge la primera legislacin sanitaria con la creacin del Protomedicato que
desempeaba las siguientes funciones: diriga laenseanza(se crea la primera Escuela de la
Medicina), se ocupabade los problemas de gobierno en cuestiones de medicina, ciruga y farmacia;y
administraba justicia,constituyendo un tribunal especial para castigar las faltas y excesos cometidos
por los facultativos, perseguaa curanderos, sanadores, fijaba los aranceles para exmenes y visitas
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de boticas. Cabe aclarar que el Protomedicato, fue instituido a fines del 1500 en Mxico y Lima
Per, constituyndose en Buenos Aires en 1780, es decir que corresponde a la etapa del Estado
monrquico o absolutista.
En nuestro territorio fue el primer antecedente administrativo y jurdico de regulacin del ejercicio del
arte de curar y tambin el comienzo de la preocupacin del Estado por la higiene pblica. Hasta
ese momento la responsabilidad haba recado pura y exclusivamente en los propios vecinos a
travs de sus asambleas o cabildos, parecido a las juntas de salud de la etapa medieval. Fue
tambin el primer reconocimiento, por parte del Estado, a la legitimidad social de la corporacin
mdica para decidir por ella misma y segn sus propios fueros sobre las cuestiones sanitarias y el
cuidado de la salud del espacio pblico. Uno de los representantes de esa poca que sent las
bases de lo que sera por mucho tiempo la actividad central de los responsables de la salud
pblica,por el hecho de propiciar el aislamiento de los enfermos contagiosos, fue el protomdico
OGorman, considerado el primer higienista que tuvo la Argentina. Dict normas sobre
abastecimiento de agua potable, construccin de letrinas y tratamiento de la basura. Dedic
actividades especialmente a la prevencin de las epidemias, particularmente por la viruela,
practicando primero la variolizacin (1785) y despus la vacunacin (1805) por medio del fluido
vacuno importado, procurando su conservacin y hacindola obligatoria en todo el pas.
Dos organizaciones no gubernamentales: la Hermandad de la Santa Caridad y la Hermandad
Betlemtica se hacen cargo de la administracin de la mayor parte de los establecimientos de
salud. En este perodo la Hermandad de la Santa Caridad de Buenos Aires funda el Colegio de
Hurfanas y el Hospital de Mujeres y se hace cargo de la Casa de Nios Expsitos a partir de 1779.
Esta hermandad desarrolla otras actividades sociales que la convierten en el primer antecedente de
la seguridad social en nuestro pas.
Por su parte la Hermandad Hospitalaria de los Padres
Betlehemitas organiza y administra el Hospital de Hombres
de Buenos Aires, habilitando un nuevo establecimiento en la
Residencia de los expulsados Jesuitas y dejando el edificio
antiguo del hospital San Martn o Santa Catalina, como
establecimiento de primera sangre (urgencias). Tambin
construyen y administran el Hospital San Roque de Crdoba
(1768) y el hospital San Andrs de Salta (1762).
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En las dursimas luchas revolucionarias de la etapa independentista,las direcciones de los

hospitales pasaron a depender de las Juntas y los religiosos betlemitas, quedaroncomo servidores
del hospital. Fue la primera expropiacin que haca el Estado de un hospital comunitario, pasando a
ser el primer hospital estatal de la Repblica.
Entre 1820 y 1824,cuandose sanciona la ley de Arreglo de la Medicina, realmente se constitua un
verdadero Cdigo Sanitario; como tambin se crea la Sociedad de Beneficencia, modelo de
administracin sanitaria con participacin de la comunidad, que completaba y humanizaba las
medidas de carcter tcnico y profesional de la ley de arreglo de la medicina; claro est, con el
propsito de que administraran todas las instituciones que estuvieron a cargo de la Hermandad de la
Santa Caridad (1a)*.
La Sociedad de Beneficencia fue integrada por damas porteas y mujeres criollas que asistan a
heridos, acompaando a los combatientes, administrando miserias y penurias de las guerras y
enfrentamientos civiles, con lo cual representaban los valores e ideales comunitarios y solidarios de
la poca. Lo mismo ocurri aos ms tarde con el Hospital General de Hombres que pas a manos
de la Sociedad Filantrpica, constituidapor vecinos de la ciudad.

ETAPA INDEPENDENTISTA 1810-1860 DOS REGIONES: EL LITORAL / EL INTERIOR

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SURGIMIENTO DE LOS HOSPITALES DE LAS COMUNIDADES

Durante el gobierno de Rosas (1832) nace la Sociedad Francesa Filantrpica y de Beneficencia y

surge el Hospital Francs de Buenos Aires, y en 1844 el Hospital Britnico, tambin administrado por
una asociacin civil sin fines de lucro. Ambos establecimientos, ligados al gran incremento del
transporte martimo y a las dificultades que sufren sus tripulaciones y connacionales por la
decadencia del Hospital General de Hombres, que no reciba subsidio suficiente por parte del
gobierno de entonces. De igual modo sucedi con el Hospital Alemn, el cual manejaba varios
contratos para la atencin de marinos de diversas compaas navieras
En 1836, tambin se crea la Estacin Naval Sard en el Ro de la Plata: elreino de Italia haba
reconocido oficialmente a Argentina como Estado y ejercitaba un activo comercio y servicio de
navegacin. En ese contexto comercial si bien se plante la necesidad de crear algn hospital para
sus marineros la idea no prosper hasta que se produjo el arribo de importantes contingentes de
inmigrantes

Despus de la cada de Rosas (1852), la

inmigracin comienza a crecer en forma
sostenida, y en 1858 se crea una de las primeras
grandes mutuales de trabajadores del
pas, "Unione e Benevolenza", que presta gran
concurso a la creacin del Hospital Italiano de
Buenos Aires inaugurado en 1854.

Desde 1860,se llevaron a cabo importantes obras

de infraestructura ferroviaria que ampliaron
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sustantivamente la frontera agropecuaria y portuaria.En 1870 Corrientes, Paran y Buenos Aires son
sacudidas por una terrible epidemia de fiebre amarilla que hace estragos entre los inmigrantes.Sobre
14.000 muertos en Buenos Aires,9.000 son de origen extranjero y ms de la mitad italianos. Durante
esta epidemia nace el Hospital San Roque (actualHospital Ramos Meja) como lazareto anexo al
Hospital General de Hombres.

SEGUNDA ETAPA: ESTADO LIBERAL

A partir de las grandes epidemias de las dos ltimas dcadas de este perodo se inicia un nuevo
proceso sanitario en Buenos Aires que se extiende gradualmente al resto del pas: Prevencin de las
epidemias, aislamiento de los enfermos contagiosos y desarrollo de obras pblicas de infraestructura
sanitaria; por lo que se convirti en el centro de la gestin de las autoridades estatales, durante las
primeras pocas, en materia de polticas de salud.
El aumento de la poblacin y la construccin de los sistemas de provisin de agua potable,
alcantarillado, tranvas, etc., permitieron no solo contribuir a disminuir fuertemente las enfermedades
transmisibles sino que permitieron un acceso ms fluido a la atencin en los centros asistenciales en
expansin por entonces. Mientras tanto, otras comunidades fundaban sus propios centros de
atencin, como el Centro Gallego, viejo anhelo de los residentes de esa comunidad, inmersos en
una creciente corriente migratoria (llegaron a nuestro pas ms de 700.000 entre los aos 1861 y
1930), que vieron como fracasaban distintos intentos de concretarlo en los aos 1892 y 1900. Por lo
que en 1907 establecieron la creacin respondiendo al objetivo de atender las necesidades de la
comunidad.
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En 1896 se funda la sociedad obrera de ayuda mutua juda y la Asociacin Mutual Israelita de
Buenos Aires (AMIA). Tambin en los primeros aos del nuevo siglo, haca lo mismo la Misin
Libanesa Maronita que, considerando el aumento de inmigrantes de esa regin, muchos de ellos
enfermos y sin recursos, promovi entre un grupo de damas de la colectividad, la creacin de la
Sociedad de Damas de la Providencia, cuya sede fue el Colegio San Marn. Haca 1923 cambiaba
su nombre por el de Asociacin de Beneficencia Sirio-Libanesa, y en 1925 se resolvi llamarlo
adems, Hospital.

Hospitales construidos entre siglos XIX y 1915 - Hospital Salaberry

primeras dcadas de siglo XX 1917 - Hospital Piero
1926 - Hospital Rocca
1868 - Hospicio de los Invlidos (luego 1928 - Hospital Penna
Hospital Rawson) 1931 - Hospital de Oncologa
1875 - Hospital de Nios Ricardo Gutirrez. 1934 - Maternidad Sard
1882 - Hospital San Roque (Ramos Meja) 1935 - Hospital Zubizarreta
1886 - Hospital Muiz (Infecciosas) 1940 - Hospital Santojanni.
1889 - Hospital Fernndez 1949 - Hospital Vlez Saesfield
1895 - Hospital Pirovano 1952 - Hospital de Quemados
1897 - Hospital Argerich 1965 - Hospital de Odontologa
1901 - Hospital lvarez.
1904 el Hospital Torn
1909 - Hospital Alvear
1913 - Hospital Durand

ESTADO Y SALUD EN LA ARGENTINA (Revista de la Maestra en Salud Pblica ISSN: 1667-3700

Ao 5- N 10 Diciembre 2007. Seleccin de textos de Nstor Perrone y Lucrecia Teixid)

ANTECENDENTES DE ASOCIACIONES PROFESIONALES: COLEGIOS MEDICOS

Otra importante expresin de la intervencin estatal en materia hospitalaria fue la creacin de la

Comisin Nacional Asesora de Asilos y Hospitales Regionales, aprobada por ley en 1906 a
instancias de Domingo Cabred. En las dcadas siguientes se construyeron hospitales polivalentes y
monovalentes, psiquitricos, para tuberculosos, en Crdoba, La Rioja, Salta, Chaco, Ro Negro, La
Pampa, Misiones y Buenos Aires, creando 7.000 camas hospitalarias de dependencia nacional.
Los avances de la tecnologa mdica continuaron y los hospitales fueron adoptando perfiles ms
complejos y adquiriendo mayor prestigio por su capacidad resolutiva. Surgieron numerosas
especialidades y subespecialidades y servicios tales como la asistencia pblica, maternidades
gratuitas, consultorios externos, atencin de las urgencias y accidentes, centros de atencin
domiciliaria y servicios de ambulancia, control de las farmacias y de la higiene en los hospitales,
entre otras incorporaciones. Cabe consignar que la atencin de la emergencia en el pas estuvo y
est prcticamente en manos del Estado, realizada por las tradicionales guardias de los hospitales
pblicos.

Estos procesos influyeron en la actividad y las necesidades de la corporacin mdica. En

1891, un grupo de mdicos se propuso y concret la formacin de una entidad con caractersticas
especficamente cientficas y no gremiales, que adopt primero el nombre de Sociedad Mdica
Argentina y luego Asociacin Mdica Argentina. Su estatuto y reglamento fueron elaborados por
una comisin especial presidida por Emilio Coni. En agosto de 1907 la Asociacin Mdica Argentina
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encarg a una comisin presidida por Luis Agote el estudio delas relaciones y responsabilidades del
Cuerpo Mdico con los poderes judiciales, el secreto mdico y relaciones de los mdicos entre s. El
dictamen insista en la necesidad de fundar un Colegio de Mdicos, encargado de juzgar todos los
actos mdicos que no encuadran dentro de la ley penal y de analizar las relaciones de la sociedad
con los mdicos y de stos con la sociedad.

Por otra parte, los aos que transcurren entre 1920 y 1940 constituyeron un perodo de
consolidacin del gremialismo mdico, expresin de lo cual fue la creacin en 1936 de la Asociacin
de Mdicos Municipales de la Ciudad de Buenos Aires y en 1941 de la Confederacin Mdica de la
Repblica Argentina, (COMRA), organismo de tercer nivel que representa los intereses de la
profesin de todo el pas.
Posteriormente otros grupos, representantes de profesiones e instituciones prestadoras de salud,
organizaron sus entidades gremiales y se incorporaron al mapa de actores del sistema sanitario
argentino, como son la Confederacin Argentina de Clnicas, Sanatorios y Hospitales Privados
(CONFECLISA), la Confederacin Odontolgica de la Repblica Argentina (CORA), la
Confederacin Unificada de Bioqumicos de la Repblica Argentina (CUBRA) y la Confederacin
Farmacutica Argentina (COFA).

La construccin del sistema en los Territorios nacionales, la Gobernacin de Ro Negro

Ro Negro, junto con las provincias de Neuqun, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, form parte
del Territorio Nacional, ocupado anteriormente por pueblos originarios. Recin en la dcada de
1950 se transforma legalmente en provincia (1955) por iniciativa del gobierno peronista, luego de
haber participado en las elecciones nacionales de 1951 1954. Desde 1884 hasta 1955 (Ley de
Provincializacin N1532/55) los habitantes de los territorios nacionales dependan del Ministerio del
Interior de la Nacin, que nombraba un delegado como Gobernador, y quedaban excluidos del
sistema poltico nacional, relegados a vivir una especie de ciudadana de segunda. El requisito de
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poblacin mnima exigido para convertirse de Territorio Nacional en Provincia, 60 mil habitantes en
cada Gobernacin, plante desde un principio una contradiccin entre lo que fijaba la Ley y la
realidad territorial. En el ao 1933, Ro Negro haba duplicado el nmero requerido para su
autonoma, al reunir una poblacin de ms de 100.000 habitantes durante el gobierno de Adalberto
Pagano, sin lograr por ello su ansiado cambio de status. Sin embargo, el desarrollo social y
econmico alcanzado mucho antes de la provincializacin, era significativamente diferencial y
complejo en relacin con el resto de la regin Norpatagnica.

La provincia de Ro Negro inicia su desarrollo econmico y social tempranamente sobre tres pivotes
bsicos:
el aprovechamiento del ro, mediante la construccin de un complejo sistema de riego y
prevencin de crecientes,
el tendido del ferrocarril (con capitales britnicos) modificando el eje de produccin,
comercializacin y comunicacin tradicional hacia el Atlntico y
la recepcin de un flujo importante de inmigrantes europeos, que junto a chilenos, criollos y
nativos, contribuirn a la conformacin de una economa diversificada 2, con un modelo de
crecimiento basado en la exportacin primaria y agroindustrial, con industria sustitutiva,
subsidiada y de servicios.

El Departamento Nacional de Higiene, a pesar de su carcter nacional, estuvo limitado para

intervenir en las provincias, mientras que el Poder Ejecutivo Nacional puede hacerlo por el poder de
polica3que tiene sobre los territorios. La realidad sanitaria del interior del pas ofrece un panorama
diametralmente opuesto que en la Capital Federal o en las principales ciudades del pas, donde tanto
el nmero de mdicos como de recursos hospitalarios era comparativamente mayor que lo que
aconteca en los territorios nacionales.4 Algunos testimonios de esa poca nos dicen:
Era muy precaria la atencin mdica en nuestro pas () el nmero de camas disponibles en
los hospitales no alcanzaba a dos por cada mil habitantes () en el interior eran muy pocas las
instituciones hospitalarias, como eran muy pocos y limitados los recursos de los gobiernos de
provincia. En el Chaco, que a fin de siglo contaba con una poblacin superior a los 10.000
habitantes y en Neuqun, con ms de 14.000, no haba una sola cama hospitalaria. 5

2 Ro Negro es una provincia con cordillera, meseta, valles surcados por el ro Negro y mar, de industria turstica andina y martima, actividad
ganadera lanar, vacuna y minera, industria pesquera y puerto de aguas profundas. El complejo agroindustrial frutcola es la actividad productiva de
riqueza ms importante.
3 El poder de polica que detenta el Poder Ejecutivo en relacin con el que ejerce el Departamento Nacional de Higiene, dependencia del

Ministerio del Interior, muestra a las claras la ausencia de una ley nacional de sanidad, una ley de ministerios que asigna a Exteriores la cuestin
asistencial y la beneficencia, diversificando responsabilidades y atribuciones en salud, que explica en parte la fragmentacin, superposicin de
funciones y conduccin de los organismos sanitarios del Estado Nacional hasta la dcada del 40
4Bellmartino, en Las Instituciones de Salud en la Argentina, desarrollo y crisis, seala: Una primera constatacin resulta casi obvia: los mdicos y

las camas hospitalarias en nmero suficiente llegan solo a aquellas ciudades a las que llega tambin la actividad econmica y la prosperidad
derivada de la integracin a un mercado, ya sea nacional o internacional. Secretara de Ciencia y Tcnica, rea de Estudios e Investigacin en Cs
Sociales para la Salud, 1987, pp 82.
5Malamud Moiss. Domingo Cabred, Ministerio de Cultura y Educacin,BsAs, 1972 Pg 21.
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En el ao 1906 y a propuesta del Dr. Domingo Cabred6, mdico psiquiatra, higienista discpulo del
Dr. Rawson, se crea por Ley 4953 la Comisin Asesora de Asilos y Hospitales Regionales del
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Departamento de Culto y Beneficencia. Este nuevo
organismo, que se suma a los ya existentes -Departamento Nacional de Higiene y Asistencia Pblica
de laMunicipalidad de Buenos Aires-, activar nuevas respuestas a la demanda de atencin mdica
en los territorios nacionales, a la vez que profundiza la separacin entre sanidad y asistencia
mdica.
En la Gobernacin de Ro Negro, va a ser la Comisin Asesora de Asilos y Hospitales Regionales,
dirigida por el Dr. Domingo Cabred, la encargada de fundar el primer Hospital Comn Regional para
la Patagonia, en la localidad de Allen. Esta localidad, fundada en 1910 por Pieiro Sorondo, que
debe su nombre a Sir Henry Allen, Superintendente de los Ferrocarriles ingleses Del Sud. A solo dos
aos de su nacimiento, con una poblacin aproximada de 692 habitantes7, frente a General Roca y
Neuqun, que la sobrepasaban en poblacin holgadamente, cumpliendo los requisitos mnimos de
seleccin para la Comisin Asesora, el Hospital ser depositario de la responsabilidad de la atencin
mdico social a toda la regin sur. La idea va a formar parte de un proyecto de mayor envergadura,
como fue el Plan de creacin de infraestructura hospitalaria para el norte, este, oeste, centro y sur
del pas. Para entonces, no exista en los Territorios Nacionales ningn servicio similar, a excepcin
del brindado en algunos escasos centros de Asistencia Pblica. En lo que se refiere a la fundacin
de hospitales regionales por la Comisin Asesora en el mbito nacional, el Hospital Comn Regional
del Chaco, en Resistencia, ser el primero de la lista, inaugurado en 1910. Le sigue el Hospital
Comn Regional Presidente Plaza, en La Rioja, en 1915. En 1916, el Hospital Comn Regional de
Misiones, en Posadas.

6 Domingo Cabred naci en Paso de los Libres, Corrientes, en el ao 1859. Sus estudios primarios los curs en Buenos Aires. En 1875 ingres a la
Facultad de Medicina, de la que se gradu en el ao 1881. Se inici como mdico interno del Hospicio de las Mercedes en 1884, donde se
desempe hasta 1886; pas a ser subdirector por seis aos y ascendi a director el 10 de octubre de 1892. Al ao siguiente fue nombrado
profesor titular de la ctedra de Patologa Mental, en reemplazo de su maestro, el doctor Lucio Melndez, luego denominada Clnica Psiquitrica.
Como asesor honorario del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, impuls la creacin de la Comisin Asesora de Asilos y Hospitales
Regionales, que sobrevivi a gobiernos de distinto signo hasta 1938 y mediante la cual provey al pas de 11.885 camas hospitalarias. En el ao
1916 padeci un accidente cerebro-vascular, que no consigui detener su labor. Fallece en el ao 1929. Cit. Malamud, M., pg.123, op.cit.
7Vaparsky, C. Pueblos del Norte de la Patagonia 1779- 1957. A pie de pgina (pg. 149): El pueblo Allen, fundado solo dos aos antes, no poda

albergar entonces ms poblacin que el pueblo General Roca

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El Hospital de Allen fue construido siguiendo los mismos planos utilizados para el del Chaco (1907),
a cargo del arquitecto Huberto Schefer, con presupuesto aprobado para la construccin a cargo de
Gerardo Pagano, en 1913. Con la instalacin del Hospital de Allen, smbolo de prestigio de la
medicina cientfica higienista y la progresiva masificacin de la educacin, espacio privilegiado de
difusin del mensaje higinico, se puede decir que se afianza el proceso de medicalizacin de la
sociedad rionegrina y neuquina, con la que conformaban -al menos en el Alto Valle- una sola regin.
De esta manera, y como dice M.S Di Liscia:

A pesar de esas dificultades, el valor de la limpieza, vinculada al orden y la salud pblica, se

instal en los sectores ms desposedos, que denominamos de manera amplia de
medicalizacin, y que tuvo como protagonistas principales a las mujeres, que hicieron suyos los
preceptos del evangelio higinico y lo predicaron en sus familias, aceptando de hecho, un
incremento en sus tareas cotidianas para superar las deficiencias materiales.8

La medicalizacin iniciada a fines del siglo XIX implic, por un lado, mayor acceso a los
servicios mdicos y, por otro, la influencia de los preceptos higinicos en todos los mbitos de
la vida y de la muerte, tanto en la sexualidad, alimentacin y diversin, estudio y trabajo, como
en los sueos creencias y deseos.9

El sistema de salud rionegrino en gestacin, producto de una compleja y relativamente corta

evolucin, a diferencia del experimentado por el sistema educativo que a fines del siglo XIX cont
con la voluntad poltica del Estado y la sociedad10, no fue obstculo para que se valiera
histricamente del mismo desde los comienzos de la Salud escolar en 1886.

8 Di Liscia, M.S. Dentro y fuera del hogar. Mujeres, familia y medicalizacin en Argentina. 1870-1940. pg.98/99.
9 Di Liscia, a pie de pg. 98/99, citado Esteban Rodrguez Ocaa. Por la salud de las naciones. Higiene, Microbiologa y Medicina Social. Madrid,
Akal, 1992 y Kerr White, Healing the Schism. Epidemiology, Medicine and the Publics Health, Nueva York, Springer/Verlag. 1991.
10 El sistema escolar en la provincia de Ro Negro fue fundando en 1880. Las primeras escuelas se construyen siguiendo el curso del principal ro que

atraviesa la provincia, el ro Negro, que comienza en Viedma, luego sigue San Javier y Guardia Mitre en la zona Atlntica, para llegar a Gral. Roca en
el Alto Valle en 1884. Promulgada la Ley 1420/1884 de Educacin Comn, comenzarn a ajustarse, en adelante, todos los establecimientos
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Con la introduccin de la tecnologa hospitalaria, suma de la prctica asistencial continua, de saber y

poder, se introduce la racionalidad poltica estatal del modo histrico de hacer medicina y construir
subjetividad en el cuerpo humano, que existe en y a travs de un sistema poltico.
Como en otras partes del espacio nacional la corriente higienista llega a las gobernaciones de la
Patagonia, desarrolla un nuevo campo para la salud al tiempo que se expresa en el discurso, crea
otra realidad. El mdico y el maestro ocupan un lugar central, reforzando o supliendo el papel de la
familia y la ley. En un marco, en el que se reproduce el escenario nacional de la salud, con acciones,
directivas e influencias superpuestas, desde tres organismos de conduccin: el Departamento
Nacional de Higiene que realiza inspecciones higinicas, releva estadsticas vitales, enva
medicamentos, vacunas y realiza campaas con mdicos y guardas sanitarios, autoriza la creacin
de Botiquines de Primeros Auxilios, incluso visita personalmente la regin a travs de su presidente
Araoz Alfaro en 192611; la Asistencia Pblica proveyendo Servicios Mdicos, Salas de Maternidad
y Primeros Auxilios; y la Comisin Asesora desde el templo consagrado a la salud, el hospital,
dictando ctedra de medicina con su prctica y sus saberes.

La dcada del 40 en Ro Negro implicar cambios significativos en el orden econmico, derivados

de las polticas proteccionistas oficiales, de comercio exterior y la apertura de nuevos mercados. La
gobernacin de Ro Negro registraba, en esa dcada: 50 mdicos, 1 Hospital nacional, 1 Municipal y
2 de Beneficencia (Allen, Bariloche), 6 salas de Primeros Auxilios, 1 Asistencia Pblica, 12 Servicios
Sanitarios con un total de 196 camas, para una Poblacin de 128.190 habitantes. Neuqun, por su
parte, contaba con 15 mdicos, 3 Hospitales Nacionales, 1 Sala de Primeros Auxilios, 3 Asistencias

educativos ubicados en los Territorios Nacionales, sirviendo de gua y motor del afianzamiento de la educacin pblica en toda su extensin. Con la
expansin del sistema educativo formal se potenciarn condiciones favorables al intercambio de ambos sistemas, en beneficio del desarrollo social
ulterior.
11 Diario Ro Negro, 4/11/1926.
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Pblicas, 7 Servicios Sanitarios y un total de 71 camas para una poblacin de 69.640 habitantes,
segn la misma fuente, tenan el Territorio en el ao 1936.

En 1929 se produce una CRISIS

MUNDIAL que afectar las relaciones
sociales, econmicas y polticas dadas
hasta ese momento. Tambin cambiar
el rol y funcionamiento del ESTADO en el
mundo occidental.

A las crisis de 1930, se sigue el inicio de

la Segunda Guerra Mundial en 1939

TERCETA ETAPA. HACIA EL ESTADO BENEFACTOR

modificacin profunda de las

La crisis de 1930 y el contexto
relaciones Estado-Sociedad. Trajo
nacional.
adems consigo el primer golpe de
Hacia 1929 la economa mundial se
estado del siglo, que fue el inicio de
sumergi en una grave
una secuencia de gobiernos civiles y
desarticulacin, que interrumpi
militares que marc nuestra historia
abruptamente la insercin
hasta 1983.
relativamente fluida y fcil de la
La crisis tuvo efectos contradictorios.
economa nacional en los mercados
Gener desempleo y baja de salarios,
internacionales. Si bien las ideas
pero simultneamente estimul un
sobre la necesidad de cierto
proceso de industrializacin iniciado
intervencionismo estatal en la vida
aos antes, ahora por sustitucin de
econmica y social ya estaban
importaciones. El desarrollo hacia
presentes en algunas fuerzas
adentro centrado en un modelo de
polticas en nuestro pas, fue con la
acumulacin de capital, que se
crisis de1929-1930 cuando estas
basaba en el crecimiento del mercado
ideas encontraron terreno frtil para
interno y la construccin de una
plasmarse en las estructuras
alianza entre sectores de la
estatales y significaron una
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burguesa y los terratenientes se vio carnes argentinas. El

favorecido por la II Guerra Mundial y intervencionismo estatal puesto en
se expres en una serie de marcha busc preservar los intereses
decisiones, leyes, agencias estatales de los grandes propietarios rurales
y en el surgimiento y fortalecimiento descargando las consecuencias de la
de nuevos actores sociales, crisis sobre otros sectores sociales.
econmicos y polticos. Sin embargo en su transcurso se
El rediseo del aparato estatal incluy sancionaron tambin algunas leyes
control de cambios, la creacin de impulsadas por los legisladores
varias juntas reguladoras de carnes, socialistas y apoyadas en general por
granos y otras producciones, un las organizaciones obreras como la
pacto comercial con Gran Bretaa ley de proteccin a la maternidad en
para asegurar las exportaciones de 1934 y la ley de la silla en 1935
Superada la crisis del comercio designado Director del Departamento
internacional, no se eliminaron los Nacional del Trabajo30.
mecanismos intervencionistas. Desde all Pern, a travs del Estado,
busc expandir la intervencin estatal

El surgimiento del peronismo y la creando nuevas legislaciones y

ampliacin de Estado en el campo organismos que impulsaron el
de la salud 1943-1955
desarrollo industrial, crearan trabajo y
el rol de mediador y de rbitro del
En junio de 1943 se produce un Estado en los conflictos laborales y
nuevo golpe militar que interviene en los convenios colectivos de
directamente sobre las trabajo. En lo referente a la salud, en
organizaciones obreras que en ese noviembre de 1943 se cre la
momento estaban representadas por Secretara de Trabajo y Previsin
dos CGT (Confederacin General del Social, al ao siguiente los Tribunales
Trabajo),clausurando a una e de Trabajo y en 1945 el Ministerio de
interviniendo varios sindicatos en la Trabajo. Poco despus se sancion
otra. El 27 de julio de ese ao el la Ley de Asociaciones Profesionales
Coronel Juan Domingo Pern fue ,Higiene y Seguridad y se ratificaron
 15

convenios internacionales de En 1944 se cre la Direccin

compensacin de accidentes, Nacional de Salud, dependiente del
igualdad de trato a trabajadores Ministerio del Interior, que pas a
extranjeros y nacionales y regulacin administrar el Fondo de Ayuda
de trabajo domiciliario. Federal destinado a compensar los
Hasta los aos cuarenta el sistema desequilibrios de las jurisdicciones en
de salud se caracterizaba por un materia sanitaria, y por medio de las
sector de medicina privada utilizada Delegaciones Regionales ejerci
por la clase media y alta, un sistema influencia sobre la salud pblica de
de hospitales del Estado y de la las provincias y gobernaciones del
beneficencia para los pobres, pas. La Sociedad de Beneficencia,
mutuales por nacionalidades y no obstante sus influencias, perdi su
algunas pocas mutuales gremiales. tradicional funcin y el Estado asumi
En su libro Salud y Poltica Social el control de los hospitales que hasta
(1983) Aldo Neri sostiene que la esa fecha haban estado bajo su
dcada del cuarenta constituye una administracin.
etapa clave para entender las En 1941 existan 356 sindicatos que
especificidades que adquirirn contaban con 450.000 afiliados. El
posteriormente los servicios de salud. incremento fue paulatino y pas de
El Estado intervino a travs del 969 asociaciones obreras y 528.523
Decreto 30.655/44por el cual se afiliados en 1945, un aumento
impuls la atencin mdica gratuita sustantivo en 1947 donde la
en las fbricas con responsabilidad sindicalizacin ascendi a1.500.000 y
de la empresa, se apoyaron polticas lleg a 3.000.000 en 1951.El
para que los sindicatos desarrollaran incremento de la sindicalizacin se
el seguro social como expres en el sostenido crecimiento y
complementario de la accin estatal y expansin del sistema de la
se crearon servicios hospitalarios seguridad social, ya que desde el
bajo control de los gremios de la gobierno se estimul la
industria azucarera, ferroviarios y implementacin de servicios sociales
vidrio, entre otros. en los establecimientos productivos
 16

de cualquier ramo de actividad. Las

dcadas del 30 y del 40 fueron
testigos del explosivo crecimiento
demogrfico del conurbano
bonaerense, esta vez producto de la
migracin interna por la atraccin
generada en las posibilidades de
trabajo que ofreca la naciente
industria nacional. La migracin
desbord la infraestructura sanitaria y
no obstante los esfuerzos del
gobierno nacional por contener las Hospital Evita de Lans Oeste.

demandas de atencin de salud, Inaugurado pocos meses despus de

fueron los hospitales de la la muerte de la por entonces primera

Municipalidad de Buenos Aires los dama, formaba parte de los

que afrontaron y afrontan an en hospitales bonaerenses proyectados

buena medida los requerimientos por el ministro de Salud Ramn

ambulatorios y en especial de Carrillo, junto con los de Ezeiza,

internacin provenientes de esa zona. Avellaneda y San Martn.

 17

Salud y el incremento
A) ESTADO
presupuestario a nivel nacional
COMPROMISO. El
Ministro Ramn
Conformar un sistema nico de
Carrillo y las polticas seguridad social
de salud Centralizar la administracin
del sistema de salud y
alcanzar una mayor
En 1946 el Dr. Ramn Carrillo asumi
articulacin del sistema
la Secretara de Salud Pblica. La
mediante la regionalizacin
situacin sanitaria que encontr se
sanitaria, instrumentada a
caracterizaba por la heterogeneidad
travs de las delegaciones
de jurisdicciones y dependencias que
sanitarias
operaban en el territorio nacional.
Incrementar la capacidad
Desde su perspectiva, era evidente la
pblica instalada mediante la
necesidad de organizar y dar
construccin de nuevos
direccionalidad al conjunto de los
hospitales y la incorporacin
recursos del sistema. La
por transferencia al sistema de
centralizacin apareca como camino
los establecimientos de la
necesario y posible acentuando la
Fundacin Eva Pern.
intervencin estatal.
Desarrollar la asistencia
mdica ambulatoria, con
El 21 de octubre de 1947 Pern
contenido sanitario ys ocial,
present ante el Congreso de la
mediante la creacin de
Nacin el Primer Plan Quinquenal,
centros de salud
1947-1952 donde, en el rea de la
Promover la industria
Salud, adems de proyectar la
farmacutica y la fabricacin
construccin de 80.000 camas
de medicamentos por parte del
hospitalarias propona una serie de
Ministerio para modificar
polticas sanitarias de las que se
precios de mercado.
extractan las siguientes:
El ndice de mortalidad infantil,
Jerarquizar el sector salud con
baj drsticamente del 90 por
la creacin del Ministerio de
 18

mil en 1940 al 56 por mil en perspectiva clasista, en el que lo

1955. central es el enfrentamiento
El proceso de centralizacin permanente con la clase dominante; y
propiciado por Carrillo fue simultneo el que privilegia el anlisis de las
y diferente a las polticas del Poder formas de articulacin de la clase
Ejecutivo de Pern- orientadas a dar trabajadora en el Estado moderno.
fuerte apoyo estatal ala atencin La seguridad social qued en el
mdica brindada por las obras mbito de la cartera de Trabajo, sin
sociales sindicales a los trabajadores. una coordinacin efectiva con el rea
Mientras la atencin estatal de la Salud Pblica. Las obras
propiciada por Carrillo se concentraba sociales brindaron a sus beneficiarios
en la atencin de los pobres, otras coberturas y servicios dismiles, en
reas del gobierno nacional funcin de las disponibilidades
centralizaban el manejo de las obras econmicas y financieras del ramo al
sociales con la consecuente que pertenecieran (atencin mdica,
fragmentacin del sector salud. medicamentos, alimentos, turismo,
El sindicato se crea para promover y entre otros). Algunas de ellas
defender los intereses y las desarrollaron servicios propios y otras
necesidades de los obreros en base a contrataron la capacidad instalada del
un criterio unificador, que en su inicio sector privado, no obstante la oferta
es fundamentalmente gremial, siendo pblica gratuita creada por el Ministro
el gremio el conjunto de individuos Carrillo. La asociacin entre el
caracterizado por estar incluido en la sindicalismo y el gobierno resultaba
misma divisin social del trabajo. polticamente beneficiosa para
en la historia latinoamericana ambos. Uno de los mritos mayores
ocurre el desplazamiento o tal vez la del Dr. Ramn Carrillo fue haber
explicitacin del inters poltico del incorporado la planificacin y la
movimiento sindical, desplazando al administracin a la agenda poltica y
puramente gremial La poltica al trabajo sanitario, con una visin
sindical transcurre bsicamente por global para la totalidad del sistema,
dos caminos: el que seala una con una batera coherente y sinrgica
 19

delineamientos de accin para el termin con la renuncia de ste en

corto y largo plazo y con una clara julio de 1954.
poltica de proteccin, cuidado y En tanto, las obras sociales se
cobertura para los ms desvalidos, emparentaban con la poltica laboral y
ms all de su condicin laboral. obrera del gobierno, como una
Entre los logros de su gestin cabe continuacin de la tradicin de Cajas
mencionar el diseo, obra y y Mutuales y asistencias sociales
habilitacin de numerosos sindicales que vena cohesionando la
establecimientos hospitalarios y solidaridad de los trabajadores desde
centros de salud distribuidos en las comienzos del siglo XX, pero ahora
provincias y acompaando el como poltica de Estado. Asimismo, el
desarrollo y el crecimiento gobierno marcaba el rumbo de los
migracional del Conurbano cuidados de la salud por su
Bonaerense; la eficaz campaa de importancia y gravitacin, y mantena
erradicacin del paludismo, que bajo su conduccin todos los
dirigieron Carlos Alberto Alvarado y institutos especializados, la
Hctor Argentino Coll; la creacin de complejidad, la investigacin, las
la primera fbrica nacional de relaciones con la Universidad y los
medicamentos, as como el apoyo mbitos acadmicos y un sistema
brindado a los laboratorios nacionales nacional organizado(5) El crecimiento
a travs de incentivos econmicos de la infraestructura fsica no estuvo
para que los remedios estuviesen exento de superposiciones y de cierto
disponibles para toda la poblacin, desorden en algunas reas, a pesar
sin tener que depender de la voluntad de lo cual produjo el impacto ms
de los laboratorios extranjeros. importante en la capacidad de
La designacin de Alberto Teisaire atencin pblica.
como Vicepresidente de la Nacin, en En 1951 y 1952, una sequa provoc
abril de 1954, inici la paulatina una drstica cada de los saldos
marginacin del Ministro Carrillo del agropecuarios exportables, lo cual
entorno presidencial, proceso que ocasion marcados cambios en la
poltica econmica. La devaluacin
 20

de la moneda afect la distribucin

del ingreso y el mercado interno. A la
vez, se promocion la entrada de
inversiones extranjeras con el
propsito de revitalizar la dinmica de
la acumulacin de capital. Esto
afect, en primer lugar los ingresos
presupuestarios de las instituciones
estatales, como consecuencia de la
crisis de la balanza internacional de
pagos. Un efecto producido por estos
fenmenos fue la desaceleracin del
proceso de expansin que el sector
pblico haba registrado hasta ese
momento, dando origen a un punto Este periodo, tambin llamado
de inflexin del espacio poltico que primer peronismo, culmina con el
haba alcanzado el Ministerio de golpe militar a Pern, en 1955, por el
Salud, espacio que nunca volvi a general Lonardi, dando inicio a la
recuperar. llamada Revolucin Libertadora que
condujo a Pern al exilio hasta 1973
que regresa al pas.
La nueva etapa o ciclo econmico
que se inicia a partir de 1955 hasta
1975, se caracteriza por la
inestabilidad institucional (golpes
militares), presin social (proscripcin
del peronismo) e ambivalencia
econmica (economa de stop and
go). Es en este contexto general que
las Gobernaciones de Patagonia,
hasta entonces consideradas
 21

Territorios nacionales se Organizacin Mundial de la Salud,

transformarn en Estado provinciales, firmada por los representantes de los
con autonoma para elegir sus Estados Miembros, en 1946, a la que
representantes y autarqua para se le encomend velar por el
administrar sus recursos. completo estado de bienestar fsico,
mental y social de todos los hombres
SEGUNDA MITAD DEL S. XX del mundo, declaraba que la Salud
(Seleccin de textos extrados de es uno de los derechos
SURGIMIENTO Y DESARROLLO
fundamentales de todos los seres
DEL SISTEMA DE SALUDEN LA
humanos. Sin embargo, ya que la
ARGENTINA
porMilaGutierrezVladislavic) salud representa un ideal, resulta
muy difcil afirmar que se trata de un
derecho, es decir de un estado o
condicin seguramente disponible
que se puede alcanzar u otorgar a
voluntad, dado que slo una reducida
proporcin de la poblacin
puedeaproximarse a la salud. El
acceso a la atencin mdica, en
cambio, ha sido considerado como un
derecho para toda la poblacin de los
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS
pases en el esforzado camino a la
A partir de la finalizacin de la salud.
segunda guerra mundial, muy En un marco de naturaleza
diversos sistemas de seguridad dialctica, la sociedad
relacionados con las prestaciones contempornea ha venido
para los cuidados de la salud se desarrollando paulatinamente una
pusieron en prctica en todo el concepcin normativa de salud,que
mundo.La constitucin de la tiende armonizar lo biolgico con lo
ORGANIZACIN DE LAS econmico y lo social. En 1958, la
NACIONES UNIDAS y con ella de la OMS defini la salud como el
 22

completo estado de bienestar fsico, educacin. Para lo cual se trabaj en

mental y social y no solamente la la elaboracin de un patrn
ausencia de afecciones o satisfactorio de evaluacin, que en
enfermedades. 1979 se lo llamndice de la calidad
Por otra parte las Naciones fsica de vida,corroborando mediante
Unidas,por medio de un grupo de su aplicacin evidencias previas
expertos,ya haba sealado en 1954 sobre la dificultad de medir el
la necesidad de contar con medidas desarrollo social a travs de la
cuantitativas de bienestar humano en correlacin con el PBI.
salud, nutricin, vivienda, empleo y

Respecto de la situacin mundial que acontece despus de la gran guerra y del incremento de la
pobreza, el cambio en las condiciones ambientales, las guerras y patrn de consumo se comenzar
a trabajar, en el mbito de la OMS la nocin de determinantes sociales de las enfermedades, al
respecto G. Berlinguer nos sugiere Aprender de las experiencias!.

BERLINGUER. Determinantes sociales de las enfermedades (Texto de referencia Seleccin de

prrafos)

En la Constitucin de la OMS, que data de 1946, hay dos conceptos muy claros. Uno es el objetivo
de lograr para todos el mayor nivel posible de salud; el otro es el instrumento para lograrlo:
promover, en conexin con los estados miembros y con agencias internacionales, el mejoramiento
en la nutricin, la vivienda, las condiciones econmicas y de trabajo y de cualquier otro aspecto del
entorno necesario. La Constitucin de la OMS adems concibe la integracin cercana y apoyo
entre los anlisis biomdicos/tecnolgicos y el social de la salud, pero esa unidad no ha sido
buscada en la historia subsiguiente de la organizacin.

Despus de la fundacin de la OMS se multiplicaron los xitos en la lucha contra la enfermedad, en

parte gracias al amplio y luego universal uso de productos como los antibiticos y las vacunas. Pero
pronto la idea de que todos los problemas se resolveran a travs de la biomedicina comenz a
predominar entre los especialistas, lderes e incluso en la opinin pblica. La efectividad de las
campaas para erradicar la viruela y la derrota en los intentos de erradicar la malaria en el mundo,
muestran que esto es imposible sin profundos cambios medioambientales, sociales y culturales, y
 23

pronto se hicieron irrebatibles los aspectos positivos y negativos de la experiencia. En ese perodo, y
despus tambin, muchos gobiernos, incluso los de pases pobres, dedicaron sus presupuestos en
salud no hacia programas de salud pblica ni hacia las reas de cultivo donde la mayor parte de la
poblacin viva, si no a la construccin de palacios de cuidados mdicos, equipados con la ltima
tecnologa y destinados al cuidado de la lite urbana.

El cambio de direccin hacia las necesidades urgentes de los pobres y desfavorecidos y hacia los
determinantes sociales de las enfermedades comenzaron en los aos 60 y 70 del pasado siglo,
con la opcin de programas de salud de estilo comunitario, con formas de asistencia participativa y
con nfasis en la prevencin y los cuidados bsicos accesibles a todos. La confirmacin de este tipo
de enfoque se encuentra en la experiencia de buena salud con bajo costo en el estado indio de
Kerala, en Sri Lanka, Costa Rica y en Cuba. Estos pases han demostrado que la salud puede
progresar incluso cuando el salario per cpita no es alto, siempre que haya un compromiso por parte
del Estado y de la comunidad y apoyo de las profesiones de la salud para crear servicios
generalizados, accesibles y calificados; para extender la educacin bsica y atacar las races
sociales de la enfermedad.

En 1976 HafdanMahler, en aquel momento Director General, propuso una idea utpica pero muy
inspiradora a la Asamblea General de la OMS: salud para todos en el ao dos mil. La prioridad en la
salud primaria iba acompaada de una referencia explcita del causaecausarum: el objetivo implica
la eliminacin de los obstculos para la salud, o sea la eliminacin de la desnutricin, la ignorancia,
la polucin de las aguas y las viviendas insalubres, las cuales son tan importantes como la solucin
de los problemas mdicos.

1978 fue el ao que marc a la vez el triunfo y la decadencia de este enfoque. La Conferencia de
Alma Ata (Kazajstn), con ms de tres mil participantes y 67 organizaciones internacionales, volvi a
lanzar la propuesta de Mahlerante el mundo. Sin embargo, a la misma vez, el mundo estaba
cambiando y comenzaba la era del neoliberalismo, una corriente de pensamiento inclinada a analizar
la salud como fuente de inversin econmica, a criticar la salud pblica como un obstculo a la
iniciativa privada, a ignorar el valor de los bienes comunes y a mover el panel de control de manos
de la OMS hacia otras agencias internacionales: el Banco Mundial,9 el Fondo Monetario
Internacional y la Organizacin Mundial de Comercio. A partir de los aos 80 del pasado siglo, el
objetivo de salud para todos los seres humanos prcticamente desapareci por debajo del horizonte
poltico. La idea de que podra ser un objetivo de desarrollo, un multiplicador de recursos humanos y
 24

una prioridad de polticas pblicas qued limitada en casi todas partes por otra opinin: que los
sistemas de salud pblica universal eran una carga para las finanzas del Estado y un obstculo para
la creacin de riquezas.

La justificacin moral para estas actitudes ha sido, en el mejor de los casos, la seguridad de que una
conjuncin virtuosa del progreso cientfico y el libre mercado extenderan gradualmente sus
beneficios a todos. Desafortunadamente, esta profeca no se hizo realidad. Su falla no debe
favorecer que se olviden los progresos actuales, que se escondan los defectos de muchos sistemas
de salud pblica, no debe llevar a la negacin de que la ciencia y el mercado, usados con sabidura,
se encuentran entre las ms beneficiosas de las creaciones del genio humano. Esta conjuncin, sin
embargo, no ha sido virtuosa, sino todo lo opuesto. El diagnstico ms real de la grieta y el impulso
ms urgente para un cambio, se hallan en el crecimiento exponencial de la desigualdad, tanto
entre pases como dentro de cada pas, en salud y en expectativa de vida.

B) EL DESARROLLISMO. La organizacin del sistema de saluden Argentina entre 1960 -1980

(Seleccin de textos extrados de SURGIMIENTO Y DESARROLLO DEL SISTEMA DE
SALUDEN LA ARGENTINA porMilaGutierrezVladislavic)

Hacia mediados de la dcada del 60, la problemtica que caracterizaba a la planificacin en salud
llev alosprofesionales a coordinar sus esfuerzos afin de desarrollar esquemas que alcanzaran
alguna significacin en el orden nacional. En esa poca el pensamiento sanitarista local fue influido,
a partir de organismos internacionales, por los desarrollos de la teora econmica sobre la formacin
del capital humano para el crecimiento econmico. Se form as un grupo de trabajo constituido por
profesionales que prcticamente actuaban en todos los sectores; del Consejo Nacional de
Desarrollo, del Consejo Federal de Inversiones, del Ministerio de Salud Pblica de la Nacin y
quienes tenan a su cargo la enseanza de la planificacin en la Escuela de Salud Pblica de la
Universidad de Buenos Aires.

Uno de los resultados del trabajo desarrollado por dicho grupo fue el Modelo Nacional de
Programacin de Actividades, publicado en 1967.El enfoque tuvo en cuenta las condiciones
particulares del sistema de atencin Mdica que exista en la Argentina en ese momento,
caracterizado por:
Tres sectores claramente diferenciados: el pblico, el de las obras sociales y el privado, lo
cual haca que las posibilidades de programacin slo pudieran ser imperativas para el sector
pblico.
Un sistema federal de gobierno que daba a las provincias una amplia autonoma en relacin con
la poltica de salud.
 25

Una gran capacidad instalada en lo que hace a instituciones de atencin mdica, con gran
predominio de establecimientos dependientes del sector pblico.
Un sistema de atencin mdica muy centrado en el hospital, sin la existencia de niveles primarios
de atencin debidamente estructurados

Se consider los serios obstculos que existan para lograr un adecuado conocimiento de las
condiciones de salud de la poblacin, habida cuenta de las caractersticas que presentaban los
medios de obtencin de datos y las dificultades para recoger una informacin autntica que
evidenciara el nivel de salud de la poblacin y sus necesidades.Se crey conveniente tratar
prioritariamente la programacin de actividades de los hospitales para luego ir integrando las otras
acciones del sector de salud. Esta forma de abordaje consideraba al hospital para canalizar las
prestaciones de salud.

Aunque explcitamente reconocida la necesidad de integrar la planificacin sanitaria en los planes

nacionales de desarrollo, al no contar con instrumentos aptos para evaluar la participacin que el
sector salud deba tener, se decidi obviar los intentos de ponderar las resultantes que, sobre el nivel
de salud, ejercen los factores econmicos, sociales y polticos. En consecuencia, se dej para un
tiempo posterior la elaboracin de las herramientas adecuadas para tales finalidades.

Racionalizar la demanda de prestaciones de atencin mdica en los establecimientos constitua un

hecho prioritario por los siguientes motivos:
A. Es la nica necesidad o demanda en salud que tiene dinmica propia y que eventualmente puede
dispersarse creando o acentuando estrangulamientos en el sistema de atencin
B. Es la principal generadora de presiones sociopolticas, que tienden a hacer difcilelmanejo.
C. Es el campo en el cual est volcada la casi totalidad de los recursos del sector salud.
Los propsitos eran obviamente sensatos y adecuados al medio,pero el abandono progresivo de la
metodologa debe atribuirse a las condiciones del contexto en que debi insertarse, a la falta de
continuidad, que no hizo posible una accin sostenida y concertada a lo largo del tiempo y el
espacio, hecho que adquiere especial significacin en un pas federal como la Argentina.

Reorganizacin, desregulacin y fragmentacin.

Ley 18.610
Para 1968, el gobierno militarde turno, de Juan Carlos Ongana, firmaba un acuerdo entre la
Argentina, representada por la Secretaria de Estado de Salud, y la Organizacin Panamericana de
Salud para realizar estudios sobre salud, recursos y educacin mdica y profesional. En 1969,se
transformanlas Direcciones Nacionales de Servicios Sociales y Provisionales en Institutos. Los
cuales se caracterizaban por tener ley propia de creacin,con una representacin preponderante del
 26

Estado en su direccin. Se crea adems el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (PAMI) y otros, que estn preanunciando la Ley 18.610 de extensin o universalizacin
de cobertura a todos los trabajadores bajo relacin de dependencia. Esta Ley es considerada como
la evolucin ms importante experimentada por el sistema de Obras Sociales tal como se las concibe
actualmente. Adems se avanz hacia una rpida expansinde lacapacidad instalada privada,por lo
que se consolida el sector privado como prestador de servicios mdicos y se refuerzan los
programas de descentralizacin y transferencia de hospitales pblicos a provincias y municipios.
Un logro importante es tambin la unificacin arancelaria a travs del Nomenclador Nacional,solo
que desvaloriza en trminos relativos el trabajo clnico y se privilegia la tecnologa de diagnstico y
tratamiento, consolidndose un modelo prestacin orientado hacia la reparacin de la enfermedad y
hacia las prestaciones de alta complejidad, excluyendo la prevencin y la proteccin de la salud.
En 1974, se crea el Sistema Nacional integrado de Salud, quesurge de la necesidad de unificar el
sistema de servicios de salud del pas y significael intento ms radical de unificacin e
integracin,ya que inclua a la seguridad social y la asistencia de sus beneficiarios con criterios
sanitarios.Lamentablemente, el nuevo gobierno militar lo cancel en 1977, desregulando la actividad,
y sobrevino una etapa en la cual la poltica econmica erosion muy seriamente a las Obras
Sociales. Se acenta el desdoblamiento entre posesin y financiacin de los establecimientos, y el
desdoblamiento entre la explotacin de la planta fsica sanatorial y la del equipamiento tecnolgico
que crecientemente va quedando en manos de subcontratistas que operan como firmas
independientes en el interior de las instituciones sanatoriales.
Hacia 1980 fragmentacin, el sector privado crece un 50%, los hospitales mutuales, por su parte, se
convierten en competidores importantes dentro de la oferta privada de servicios. Los hospitales
pblicos, en cambio, pierden aceleradamente el monopolio de los recursos de alta complejidad y se
desfinancian paulatinamente por el achicamiento de los presupuestos del Estado.Asimismo,se
profundiza la transferencia de la funcin de organizacin de la oferta desde entidades de la
seguridad social hacia entidades de los prestadores. Ahora son estos ltimos los organizadores de la
oferta de servicios del sector en la medida en que negocian la contratacin por capitacin con la
seguridad social, pagando por prestacin a sus proveedores en lo que se dio en llamar convenios
de riesgo.
Desde 1990, no solo se privatizael programa de pensiones,sino que los sistemas de salud y
educacin se mueven tambin en direccin a una mayor dependencia con respecto al inters privado
y las reglas de mercado.

Contexto mundial: Alma Atta y la emergencia de los centros de salud

En 1978, de acuerdo con los conceptos vertidos en la Asamblea Mundial de la Salud en 1977, tuvo
lugar la Declaracin de Alma-Ata, que expres la necesidad dequelos gobiernos propendieran a la
Salud para Todos en el ao 2000, por medio de la estrategia de atencin primaria. Lo cual ha influido
 27

a los gobiernos hacia cambios polticos y tcnicos en un esfuerzo dirigido al logro de la salud y el
bienestar colectivo.
Tradicionalmente, la cobertura con servicios de salud se expresa como la proporcin de los servicios
que se otorgan y la poblacin que los recibe, o como la proporcin de poblacin que tienen acceso a
ellos. La accesibilidad a los servicios reconoce entre sus condicionantes bsicos: la existencia del
servicio, su adecuacin en cantidad y calidad y la aceptacin de la poblacin.La Organizacin
Panamericana de la Salud define a la cobertura como resultado de una oferta eficaz y
sistematizada de los servicios bsicos de la Salud que satisfaga las necesidades de toda la
poblacin, se proporcionen en lugares accesibles y en forma aceptable por la misma y garanticen el
acceso necesario a los diferentes niveles de atencin del sistema.
A partir de la ya nombrada Declaracin de Alma Ata en 1978, una serie de establecimientos de salud
como los Puestos de Salud Rural o las Salitas de Primeros Auxilios en el mbito urbano, pasaron a
ser el centro de atencin. Sin embargo, veinte aos de experiencia mundial muestranque,aunque
hubo una importante proliferacin de dichos Centros, no pudieron cumplir, en la mayora de los
casos con las expectativas que haban generado.
A pesar de su variedad, existe en general acuerdo en que la expresin centro de salud se aplica a
todos los servicios de salud de primer contacto con la poblacin,que realizan actividades de
promocin, prevencin, curativas y de rehabilitacin, que, aunque ms avanzadas en pro de la salud
comunitaria, son tcnicamente menos perfeccionadas que las que se llevan a cabo en los hospitales.
Los cambios sociales y polticos que se han producido en los ltimos aos en muchos pases, en los
que la financiacin y la atencin sanitaria estaban sumamente centralizadas, han acentuado las
presiones y creado problemas debido a la mala organizacin, las deficiencias de la gestin, la
escasez de recursos y la escasa participacin de los particulares y las familias en el desarrollo
sanitario.

Los centros de salud pasaron a constituir una de las estrategias ms efectivas para la prestacin de
servicios a poblaciones insuficientemente atendidas y grupos de alto riesgo, dado que se
encuentranbien situadospara tomar en cuenta entorno y contexto. Fue imperativo que el personal de
estos centros identificara situaciones de alto riesgo y no-accesibilidad: pobres lactantes y nios,
adolescentes, mujeres en edad reproductiva, ancianos, discapacitados, enfermos crnicos,
inmigrantes, refugiados. Ante situaciones de recursos escasos, la priorizacin de los grupos
insuficientemente atendidos y de alto riesgo significa equidad y mximo rendimiento.
 28

El sistema de salud y el rol del Estado en la provincia de Neuqun. (Debener, Marcela)

Con una fuerte presencia en la esfera econmica y social y una marcada tendencia a concentrar el
poder poltico en manos del Poder Ejecutivo; la poltica del Estado provincial neuquino se dirigi a
cumplir el rol de gestor del desarrollo. Correspondiente con los tiempos aquellos y con las
definiciones que se daban desde la organizacin Mundial de la Salud (OMS), se comprenda que la
salud es un derecho y se construye como resultado de un complejo juego de condicionantes y
determinantes biolgicos, psicolgicos y sociales, en un medio ambiente favorable. Estos
determinantes y condicionantes marcan sustancialmente la capacidad de la persona, la familia y la
comunidad, de obtener bienestar, como expresin de la satisfaccin de sus necesidades bsicas y
del logro de sus potencialidades. Es un componente bsico para obtener el desarrollo global de
nuestras comunidades y a su vez es uno de los beneficios y resultados del desarrollo social. El
Estado asuma el rol de promotor de la salud, garante de este derecho y se entenda, que deba
cumplir con ambos. Uno de los grandes problemas heredados de la etapa anterior, tuvo que ver con
el fuerte dficit y atraso sanitario que aunque se haban instalado hospitales regionales (y existan
establecimientos privados), la demanda de servicios aumentaba conjuntamente con el crecimiento
poblacional. Los problemas ms graves y frecuentes se vinculaban a la cuestin social, econmica y
a la insuficiente atencin. Los reiterados accidentes de trabajo, causados principalmente por las
actividades mineras, petroleras, las lesiones del trabajo rural y las condiciones de un medio
econmicamente hostil, con casas ranchos donde exista una elevada exposicin a afecciones para
el recin nacido y su madre, se reflejaban en la alta tasa de mortalidad de la poblacin, sobre todo
infantil. En este contexto sanitario, uno de los primeros objetivos del Estado provincial fue el de
atender las enfermedades del aparato respiratorio, las parasitarias y en disminuir la mortalidad
infantil. En correspondencia con el paradigma desarrollista en 1960 se crea la Direccin de Salud
Pblica Asistencial y Previsin Social dependiente del Ministerio de Asuntos Sociales de la Provincia,
desde donde se conceba a la salud como una inversin social. La amenaza de enfermedades
como el sarampin, infecciones perinatales y parasitarias del aparato respiratorio sumado a las
precarias condiciones en las que se producan los nacimientos, eran una amenaza para el progreso
y desarrollo econmico en especial del sector rural.

An en la dcada de 1970 los elementos que caracterizaban la situacin de salud provincial seguan
mostrando un enorme dficit en la alta mortalidad general e infantil, incidencia de enfermedades
inmuno prevenibles, respiratorias y diarreicas, elevado nmero de muertes sin atencin mdica y por
causas mal definidas, existencias de enfermedades endmicas con elevadas incidencias y
prevalencias (Hidatidosis, tuberculosis), escasez de servicios de salud (inexistentes en muchas
 29

reas del interior), escasez del personal de salud, con elevados porcentajes de personal emprico en
enfermera (82% de empricas en 1970), alto nmero de partos domiciliarios, sin atencin mdica y
sin control durante el embarazo, carencia de normas de atencin, supervisin y evaluacin, falta de
integracin de los efectores entre s y con el nivel central, atencin nicamente de la demanda
espontnea, con acciones de recuperacin, y casi sin actividades de promocin y proteccin, muy
escasa participacin del sector salud en el saneamiento bsico del medio ambiente, a pesar de los
serios problemas existentes en tal sentido.
Con la intencin de mejorar el estado general del sector, se tom la decisin poltica de asignar a la
salud el carcter de prioridad fundamental incorporndola como punto central en los planes de
desarrollo del gobierno provincial de manera de apoyar con los recursos necesarios. Se planteo una
organizacin sectorial basada en el reordenamiento del nivel central, la zonificacin y de integracin
de todos los efectores oficiales, con aplicacin del principio de normatizacin central y
descentralizacin ejecutiva. Se implement la extensin de cobertura de la atencin mdica a toda la
poblacin y se incorporaron conceptos de administracin de salud (determinacin de prioridades,
programacin, uso racional de recursos, evaluacin, etc.) en todos los estratos del sector. Para
abordar las prioridades en salud, determinadas por la magnitud y vulnerabilidad de los problemas, se
readecuaron los efectores para la atencin de la demanda. Ello comprendi, su ordenamiento por
niveles de complejidad crecientes, con asignacin a cada una de ellos de reas programticas
donde desarrollar sus actividades. Tambin se crearon y ampliaron hospitales; consultorios
perifricos periurbanos, se equiparon centros y establecimientos y puestos sanitarios en zonas
rurales con incorporacin de personal, de acuerdo a las prioridades, y se capacit al personal del
sector y a los agentes locales con saberes empricos. En la formacin de recursos humanos se
privilegiaron originalmente dos disciplinas: la especialidad en medicina general, a travs de una
residencia que funciona desde 1974 y actualmente la residencia de Medicina General se desarrolla
en los Hospitales Bouquet Roldn (Ciudad de Neuqun) y Zapala; mientras que en el Hospital
Provincial Neuqun, se dictan Residencias lineales en clnicas bsicas, traumatologa, anestesia,
psiquiatra y bioqumica. Tambin se reforz el rea de capacitacin de enfermara con la formacin
la creacin de la Escuela Superior de Enfermera en 1985 y desde entonces se han realizado cursos
anuales para formacin de Auxiliares de Enfermera, merced a lo cual se pudo erradicar algunas
prcticas nocivas. Como es de suponer, en el marco de esta poltica de atencin en las reas rurales
tambin exigi la formacin de agentes sanitarios. La atencin materno infantil (control de la
embarazada y del nio menor de dos aos segn normas; atencin institucional del parto; asistencia
alimentara con leche en polvo a los grupos bajo control) fue primordial en esta poltica de salud.
 30

Tambin la inmunizacin que se implement siguiendo normas nacionales, por medio de un

programa regular permanente en toda la provincia y se reforz con operativos nacionales. Se
realizaron controles de: a) Tuberculosis (bsqueda de casos, tratamiento segn normas, control de
contactos, vacunacin BCG); b) odontolgico programado del escolar; del vector transmisor de la
Enfermedad de Chagas; de la Hidatidosis y c) saneamiento bsico del medio ambiente.
Los resultados de la aplicacin de la poltica de salud fueron altamente favorables a corto plazo y se
mantuvieron con esa caracterstica a lo largo de los aos, an con cambios de gobierno y del marco
general de profundo decaimiento socioeconmico del pas de los ltimos aos. El escritor mdico
Aldo Neri en su libro Salud y Poltica Social12 deca: Neuqun llev a cabo desde 1970 un
proyecto innovador y ejemplar, fruto de una buena administracin y de alerta sensibilidad poltica que
aplic sin temor ideas progresistas y modernas y que, por su solidez, resisti los embates de las
crisis institucionales mayores desencadenadas en el segundo lustro de la dcada del 70. Los
principales fenmenos que muestran el impacto que se obtuvo sobre la salud de los habitantes de la
Provincia fueron el descenso de los indicadores de mortalidad, la reversin del peso relativo de las
muertes por causas agrupadas, apuntando a la estructura observada en pueblos con mayor nivel de
desarrollo y a la casi desaparicin de las enfermedades inmunoprevenibles. En los ltimos 30 aos
se han controlado, en buena medida, las enfermedades transmisibles y aquellas ms vulnerables,
sobre todo en los nios, emergiendo ahora una patologa de menor vulnerabilidad (accidentes y
cncer); situacin vinculada con las acciones de salud y el desarrollo y con el cambio de la estructura
de la poblacin, con aumento del grupo de personas de mayor edad.
De alguna manera los aos setenta resultaron ser la primavera del sector salud en el marco de
polticas estatales. Se pusieron en marcha planes sanitarios tendientes a dar una respuesta a este
tipo de amenazas y se realizaron programas de planificacin en el rea de Salud Pblica, dando
origen al Plan de Salud Provincial. En este marco, y con el asesoramiento de la Oficina
Panamericana de la Salud (OPS), se impuls un trabajo de prevencin y erradicacin de las
enfermedades ms frecuentes, como la tuberculosis y la hidatidosis, y se atac de lleno las causas
de mortalidad infantil. El Operativo THiM (Programa Sanitario Preliminar de Accin contra la
Tuberculosis, Hidatidosis y Mortalidad Infantil), se converta en la primera etapa de la formulacin de
un Plan de Salud. El territorio de la provincia fue dividido en regiones o zonas sanitarias en las que
se nombraba a un administrador responsable, que era el encargado de la articulacin y distribucin
de los recursos. Este sistema sent las bases del funcionamiento, la poltica sanitaria se profundiz
con la implementacin del Plan de Salud Rural, que contemplaba una innovadora estrategia que
12
Neri Aldo, Salud y poltica social, Editorial Hachette-1982
 31

trascenda la atencin en el centro hospitalario, acercaba al mdico al paciente en su propio medio

social y familiar.

Organizacin del sistema en la provincia de Neuqun (Dr. Armando Calalesinai)

A partir de la provincializacin, tal como se ha descripto antes, progresivamente se fue armando el

sistema provincial de Servicios de Salud, quedando integrado por los recursos de tres subsectores
de atencin mdica: pblico, privado y de obras sociales.
El subsector pblico cubre la totalidad de las localidades de la provincia, a travs de Hospitales y
Centros de Salud, as como a las comunidades rurales, por medio de Puestos Sanitarios y/o visitas
peridicas desde el hospital de referencia. En muchas localidades del interior de la provincia, (el 75%
de la superficie) es el nico prestador de servicios con internacin. Los subsectores privado y obras
sociales han localizado sus efectores con internacin en las ciudades de mayor concentracin
poblacional: Neuqun, Centenario, Plottier, Cutral Co, Plaza Huincul y Zapala y existen Centros
Mdicos ambulatorios y consultorios particulares en algunas localidades del interior provincial.
En 1970 se formul una programacin de actividades cuyos lineamientos conservan an plena
vigencia y se organiz un sistema de servicios, iniciando un proceso cuya dinmica se ha mantenido,
merced a su ratificacin por lo sucesivos gobiernos jurisdiccionales. La programacin de actividades
pone nfasis en la promocin y proteccin de lasalud, la atencin mdica bsica y el saneamiento
del medio. Adems de la modalidad tradicional de la asistencia hospitalaria a travs de consulta e
internacin, se mantiene atencin en Centros de Salud ambulatorios (urbanos) y se efectan visitas
a los pobladores rurales, como se mencion anteriormente, por parte de mdico, odontlogo, agente
sanitario y otros integrantes del equipo de salud.

El sector pblico de la salud: Organizacin sectorial.

El subsector pblico provincial comprende un nivel central normativo, fiscalizador y de conduccin
general y una red integrada por los establecimientos prestadores de servicios. El nivel central es
conducido por la Subsecretara de Salud, dependiente del Ministerio de Salud y Seguridad Social,
que ejerce funcin de conduccin de las Jefaturas de Zonas Sanitarias. El equipo tcnico de la
Subsecretara de Salud cubre las reas de Salud Integral, Gestin de la Calidad, y Administracin,
apoyadas por las reas de Informacin y de Epidemiologa.
El sistema responde a un modelo organizacional regionalizado e integrado, a travs de una red de
establecimientos escalonados en niveles de complejidad creciente, agrupados en Zonas Sanitarias,
para lo cual se divide el territorio en reas Programticas locales, bajo la administracin de una
Zona Sanitaria. Esta ltima es responsable del funcionamiento de los Servicios de Salud de su rea
 32

y est capacitada para articular el funcionamiento de los recursos. El Sistema quedo integrado por
seis Zonas Sanitarias, adems del Hospital Provincial Castro Rendn (Hospital Neuqun), que al
depender directamente de la Subsecretara de Salud, tiene el rango de una zona sanitaria ms. En
cada Zona, hay un Hospital cabecera zonal, de mediana complejidad con el cual se vinculan a travs
de interconsultas y derivaciones, otros hospitales de baja complejidad, ubicados en localidades
vecinas. Las caractersticas de los establecimientos se normalizaron segn las pautas nacionales de
la Gua para la Clasificacin de los Establecimientos de Atencin Mdica por los niveles de
complejidad13 que define el nivel teniendo en cuenta la diversificacin de las actividades que
realizan y el grado de diferenciacin de sus servicios.

En cuanto a los niveles de complejidad de los establecimientos, debe entenderse que, en

trminos generales, los hospitales de baja complejidad (Nivel III) ofrecen atencin mdica
indiferenciada a travs de profesionales especialmente capacitados en medicina general. En los
servicios de mediana complejidad (Nivel IV) se incorporan las especialidades llamadas bsicas:
pediatra, obstetricia, ciruga y clnica mdica. En el hospital interzonal (Nivel VI) y en forma parcial

13
Secretaria de Estado de Salud Pblica de la Nacin, 1969
 33

en las cabeceras de zonas se agregan las especialidades de traumatologa, oftalmologa y

otorrinolaringologa, adems de algunas prcticas de diagnstico ms complejas. El hospital
provincial (Nivel VIII) dispone de casi la totalidad de las sub-especialidades mdicas, adems de
mantener actividades permanentes de docencia e investigacin. Los hospitales de la provincia
cuentan con atencin odontolgica, as como radiologa y laboratorio, de acuerdo con su nivel de
complejidad. A su vez, en algunas localidades hay centros de salud, que dependen del hospital
local, asistidos diariamente por profesionales del mismo. En diferentes parajes de las reas rurales
existen puestos sanitarios, que estn a cargo de agentes sanitarios que reciben visitas mdicas y
odontolgicas peridicas, desde su hospital base.
La provincia cuenta con 29 hospitales (1105 camas), 71 centros de salud, 100 puestos sanitarios
rurales (incluyendo lugares de visita peridica); adems de 14 establecimientos con internacin
privados y de obras sociales (638 camas).
La zona metropolitana conduce los servicios de salud de la ciudad de Neuqun (con excepcin del
Hospital Provincial Neuqun), que comprenden al Hospital Bouquet Roldn, el hospital Horacio
Heller y 17 centros de salud, todos ellos con un rea programtica asignada. El tringulo que hacia
el Este forma la Provincia, est atendido por seis hospitales: Centenario, Plottier, Senillosa, El
Chocn, San Patricio del Chaar y Rincn de los Sauces, bajo la conduccin de la zona sanitaria I,
con asiento administrativo en la ciudad de Neuqun.
El rea centro sur de la provincia est atendida por tres hospitales: Cutral Co, PicnLeuf, y Piedra
del Aguila y constituye la zona sanitaria V, con asiento administrativo en Plaza Huincul.
La zona zanitaria III, con cabecera en ChosMalal, atiende el cuadrante norte de la Provincia, con
seis hospitales: ChosMalal, TricaoMalal, Andacollo, Las Ovejas, Buta Ranquil y El Cholar.
La zona sanitaria IV atiende el sector sur, con cuatro establecimientos: San Martn de los Andes,
Junn de los Andes, Villa la Angostura y Las Coloradas, con cabecera en San Martn de los Andes.
El sector oeste est atendido por siete hospitales dependientes de la zona II, con asiento en la
ciudad de Zapala: Zapala, Mariano Moreno, Bajada del Agrio, Las Lajas, Loncopu, El Huec y
Alumin.
Todos los hospitales, as como los puestos sanitarios (o Escuelas Rurales colindantes), estn
conectados por una red de radiocomunicaciones, existiendo telfono en todas las localidades y en
algunos parajes rurales. Adems disponen del servicio de correo electrnico, vinculado con la
Subsecretara de Salud y, por su intermedio, con la Red Acadmica Nacional. Los hospitales
recurren a sus ambulancias para las derivaciones por va terrestre y, en caso de requerirse
evacuaciones por va area, el servicio es prestado por empresas particulares. En nuestra provincia
 34

es histrico, y tiene plena vigencia el liderazgo del Estado en garantizar el derecho a la salud de la
poblacin, sin embargo, dada las caractersticas actuales y los cambios en el perfil epidemiolgico se
hace necesario recuperar y fortalecer la capacidad de las instituciones pblicas para adecuar la
organizacin del sistema a la nueva realidad social, de manera de plantear una verdadera
reformulacin de nuestros hospitales y del sistema de salud en su conjunto.

CUARTA ETAPA: El Estado Neoliberal y la salud

Tobar, Federico, Breve historia del sistema argentino de salud, 2012 seleccin de textos de

El modelo de Estado burocrtico autoritario que se instala en la Argentina a partir de 1976 asume
caractersticas fundacionales y desarrolla todos sus esfuerzos en erradicar las bases del Estado de
compromiso que asuma funciones de intervencin, de mediacin de intereses conflictivos, con un
fuerte rol en la distribucin del ingreso a travs de instrumentos fiscales, que asuma un compromiso
activo con el desarrollo industrial y donde las polticas sociales tenan un papel fundamental. Las
Fuerzas Armadas reinstauran el discurso del liberalismo econmico, pero no el poltico. Esto
repercute en la esfera de salud primando los componentes liberales y tecnocrticos, avalando el
desmantelamiento de los servicios sociales en manos del Estado, y su traspaso a la actividad
privada.

La esencia del modelo neoliberal en salud consiste en implantar una definicin de salud como
mercanca. No como un bien tutelar cuya produccin, circulacin y distribucin requiere una activa
participacin del Estado sino un bien de consumo. La receta que se extendi a las polticas pblicas
buscaba mercantilizar al mximo posible la provisin de bienes y servicios de salud. Esto requera
instaurar flujos estables de financiacin pero con una mnima intervencin del Estado. Las acciones
que involucr el arsenal neoliberal en salud fueron las siguientes:

Fragmentar al sistema.

La primera medida significativa del gobierno militar, en este contexto fue la eliminacin del SNIS a
travs de la Ley 21.902 en noviembre de 1978. A partir de entonces se destrua cualquier puente
entre la financiacin, el modelo de atencin o la gestin de los subsectores pblico y del seguro
social.

Descentralizar los servicios.

Despus de 1976 muchos establecimientos hospitalarios nacionales pasaron al mbito provincia lo

municipal. Durante los aos 90 se ahond el proceso de descentralizacin de la salud. Esta figura de
la devolucin de los servicios (porque en rigor la salud no es una competencia delegada por las
provincias al gobierno nacional) no es un principio exclusivo del neoliberalismo. Sin embargo, si lo
escuando la misma se da bajo sin la correspondiente transferencia de los recursos a las
jurisdicciones que pasan a asumir la responsabilidad por financiar los servicios.

Fortalecimiento del sector privado.

 35

En particular por default, esto significa al reducir la financiacin de los servicios pblicos de salud y
afectando, por tanto, su capacidad de respuesta.

Focalizacin de la provisin pblica.

El principal cambio que se da en esta poca es el cambio en la concepcin de la prestacin de la

salud: anteriormente se consideraba que el hospital pblico deba proveer salud en forma
universalista mientras que a partir de ese momento se dirigi exclusivamente a la poblacin de
recursos ms bajos y sin otra cobertura.

Arancelamiento de servicios pblicos.

Bajo el contexto autoritario que sofocaba reclamos sociales era posible incorporar un golpe de gracia
a la lgica liberal: el arancelamiento de los servicios pblicos de salud. Con la recuperacin de la
democracia esta medida fue revertida de forma lenta y despareja en las diferentes jurisdicciones.

Abordaje tecnocrtico.

Tanto el funcionamiento de los servicios como la construccin de las polticas sanitarias se limita a
una cuestin tcnica, de especialistas. No hay espacios de participacin ni de los trabajadores ni de
la comunidad. Al mismo tiempo se incorporan al discurso oficial principios modernizadores como la
jerarquizacin de la red sanitaria, tambin el desarrollo de redes y de sistemas locales aparecen
esbozados. Aunque en la prctica esto no ocurre y lo que se opera es una descentralizacin de los
hospitales que transfiere el conflicto a la esfera provincial liberando al presupuesto fiscal de toda
responsabilidad por la salud de la poblacin, inclusive del sostenimiento del hospital pblico, al que
se otorga la posibilidad de financiamiento mediante el arancelamiento y la contratacin con las obras
sociales.

Obstculos en la democratizacin de las polticas de salud en Argentina

Con la recuperacin de la democracia surge un nuevo proyecto que intenta integrar al sistema a
travs de un Seguro Nacional de Salud por medio de la unificacin financiera del sistema, admitiendo
en su interior una oferta pluralista de servicios de atencin mdica. Por otra parte, se propona
universalizarla cobertura del seguro de salud complementando los aportes y contribuciones con
fondos pblicos34. El proyecto fue muy resistido por los sectores sindicales.

El impulso integrador del Seguro Nacional de Salud se pierde en las leyes finalmente fueron
sancionadas en 1988 (Ley de obras sociales Nro 23.660 y de creacin del Sistema Nacional del
Seguro de Salud, Nro 23.661) que aunque asumieron algunas pautas regulatorias del sistema solo
dejan como puente para una posible integracin la posibilidad de que los fondos de aportes y
contribuciones sean complementados con recursos del tesoro nacional para avanzar hacia la
universalidad del Sistema Nacional del Seguro de Salud. Esto ltimo nunca fue instrumentado. Como
resultado de una dinmica poltica sectorial en la que cada cual atendi su juego sin empatas con
los dems actores, gran parte de los componentes del modelo neoliberal permanecen an hoy
inclumes en la organizacin de los servicios de salud en Argentina:
 36

a) En primer lugar, el pas ha asistido a un crecimiento progresivo de la oferta deservicios privados

de salud. Antes de Carrillo, las camas privadas representaban el 36% de la oferta disponible en el
pas. Luego de Carrillo las camas en mutuales y otras entidades privadas haban reducido su
participacin tanto en trminos absolutos (pasando de a18.000 camas)35 como relativos (llegando
al13%).En el 2000 haba 67.233 camas hospitalarias privadas, en el 2004 haba 60.697 y, en el2004
eran 60.697, representando el 47% de la oferta disponible y durante los ltimos aos se continu
incrementando en forma sostenida alcanzando en el 2011 un total de 67.293 y alcanzando el 50% de
la oferta total disponible36.

b) En segundo lugar, creci de forma sostenida y estimulada por el Estado, la cobertura de la

medicina prepaga. Aunque se registra existencia de empresas de medicina prepaga desde mitades
del siglo pasado, las mismas solo adquieren vigor durante los ltimos veinte aos. Segn el Censo
Nacional de Poblacin y Vivienda de 1991, en ese ao un total de 6 millones de argentinos contaban
con afiliacin voluntaria a empresas de medicina prepaga o mutuales3, diez aos ms tarde este
nmero haba descendido a 3,7millones. El Censo de 2010 la cantidad de argentinos con cobertura
de prepagas haba aumentado a 6,2 millones (16,7%), pero lo ms notable es que entre ellos 4,2
millones de argentinos, derivan hacia las empresas de medicina prepaga sus aportes al seguro
social. Se trata de sectores asalariados que en general tienen altos ingresos, y representan un10%
de la poblacin nacional o un 17% de quienes tienen aseguramiento. Esa transformacin que se
oper durante los ltimos diez3 El censo permita desagregar dos grupos. El primero, de 1,5
milllones de argentinos (un 5%de la poblacin) tenan cobertura de afiliacin voluntaria en empresas
de medicina prepaga o mutuales, mientras que unos 4,5 millones (14%)contaban con doble
cobertura sumando el aporte a una obra social a la adquisicin voluntaria de coberturas de prepagas
o mutuales aos constituye lo que se ha denominado el descreme de las obras sociales.

c) En tercer lugar, la regulacin de la medicina prepaga reafirma la nocin de la salud como una
mercanca. La medicina prepaga continu funcionando sin regulacin especfica hasta 2011 cuando
se promulg la ley26.682 que provee el marco regulatorio para esta actividad. Pero a diferencia de
los criterios utilizados en otros pases, la ley omite cualquier criterio sanitario y se limita a protegerlos
derechos del consumidor.

d) Perduran acciones que fragmentan al sistema. Con la creacin del hospital Pblico de
Autogestin, luego rebautizado como Hospital Pblico de Gestin Descentralizada, surga una nueva
posibilidad para avanzar en la coordinacin entre el sector pblico y las obras sociales. El Decreto
578 de 1993 instituye la figura de la recuperacin de costos o cobro a los seguros de salud por las
prestaciones brindadas a sus afiliados. Esto permitira reducir los subsidios cruzados entre el sector
pblico y las obras sociales y generaran recursos genuinos para estimular la recuperacin de los
servicios pblicos. Sin embargo, en el contexto de la crisis econmica del2001 y 2002 se resolvi
congelar los valores del nomenclador de prestaciones utilizado para valorar los montos a ser
restituidos. En un contexto inflacionario esto signific (y an lo hace), la anulacin de la poltica.

i
Profesor de la ctedra APS Fac. Cs. Mdicas, UNCO