EXP. N.

0008-2003-AI/TC
LIMA
MS DE 5,000 CIUDADANOS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 11 das del mes de noviembre de 2003, reunido el Tribunal

Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los
seores Magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen,
Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda
y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos
singulares de los magistrados Aguirre Roca y Bardelli Lartirigoyen.

ASUNTO

Accin de inconstitucionalidad interpuesta por don Roberto Nesta Brero,

en representacin de 5,728 ciudadanos, contra el artculo 4 del Decreto de
Urgencia N. 140-2001.

ANTECEDENTES

Los recurrentes, con fecha 16 de julio de 2003, interponen accin de

inconstitucionalidad contra el artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-2001, por
considerar que vulnera el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, as como los
derechos fundamentales a la libre iniciativa privada, a la libertad de empresa, a la libertad
de contratacin y a la propiedad, consagrados en la Constitucin Poltica vigente.

Alegan que la disposicin fue expedida sin cumplir los supuestos habilitantes
previstos en el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, dado que, en los das de su
promulgacin, no exista ninguna situacin extraordinaria o de excepcional gravedad en
el pas en el sector econmico o financiero; y que en el contenido de la norma no se hace
alusin a ningn evento o circunstancia extraordinaria.

Asimismo, refieren que el artculo 4 de la norma impugnada permite que

mediante decreto supremo se puedan fijar tarifas mnimas para la prestacin del servicio
de transporte terrestre nacional e internacional de pasajeros y carga, lo que supone una
delegacin de facultades prohibida por la Constitucin; que dicha delegacin ha sido
asumida por el Decreto Supremo N. 021-2003-MTC, publicado el 14 de mayo de 2003,
que estableci precios mnimos para el transporte; que, en virtud de ello, todos los
contratos de transporte sufrieron la intromisin del Estado, pues los precios de dicho
servicio ya no pudieron fijarse libremente de acuerdo a la oferta y la demanda; y,
finalmente, que los derechos constitucionales de contenido econmico son afectados si
es el Estado quien, sin una motivacin razonable, impone las condiciones contractuales
en variables tan importantes como el precio o el valor de los bienes y servicios.

El Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales de la Presidencia

del Consejo de Ministros y apoderado especial del Poder Ejecutivo, contesta la
demanda manifestando que la norma impugnada es constitucional, pues en todo
momento precisa que las medidas adoptadas sern extraordinarias y basadas en
estudios tcnicos; que el Decreto de Urgencia N. 140-2001 no ha vulnerado
derechos fundamentales, y solamente los ha limitado; que, con su expedicin,
el Estado afrontaba una emergencia econmica motivada por el bloqueo de
carreteras y una huelga en el sector transporte, estableciendo una barrera
mnima obligatoria a partir de la cual se fija el precio del transporte libremente,
lo cual resulta razonable; y que la disposicin cuestionada no ha efectuado
ninguna delegacin normativa en los decretos supremos, sino que stos
nicamente han reglamentado la norma.

FUNDAMENTOS

1. Delimitacin del petitorio

1. Los recurrentes interponen la presente accin de inconstitucionalidad contra
el artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-2001, alegando que ste fue
expedido fuera de los supuestos establecidos en el inciso 19) del artculo
118 de la Constitucin, dado que segn afirman- no exista ninguna
situacin extraordinaria o excepcional en materia econmica o financiera
que lo justifique. Asimismo, refieren que la disposicin cuestionada
contraviene diversos dispositivos constitucionales que consagran el modelo
econmico adoptado por la Carta Fundamental, toda vez que (...) no existe
libre competencia, ni libertad de empresa, y mucho menos economa de
mercado, si es el Estado quien impone las condiciones contractuales en
aspectos tan importantes como el precio o valor de los bienes y servicios
(...).
Sostienen que no existe sustento ni justificacin razonable para que el Poder
Ejecutivo desconozca las libertades y derechos constitucionales a la libertad
de empresa, a la libertad de contratacin y a la propiedad.
Adicionalmente, sealan que la norma cuestionada est viciada de
inconstitucionalidad por permitir que un decreto supremo sea el instrumento
jurdico mediante el cual se decidan medidas extraordinarias.

2. La Constitucin econmica
2. El Tribunal Constitucional estima que, tal como aparece planteada la
cuestin controvertida, resulta pertinente analizar el modelo econmico
consagrado por la Constitucin, y, ante todo, destacar la importancia que
reviste la inclusin de un rgimen econmico en la Carta Fundamental.

3. No es ajeno a este Colegiado el hecho de que cierto sector de la doctrina y

de la propia comunidad econmica cuestione la conveniencia de incluir en
el texto constitucional normas orientadas a establecer las pautas bsicas
sobre las que debe fundarse el rgimen econmico de una sociedad. Y
aunque no se expone de manera categrica, no es difcil deducir que en
dichas crticas subyace el temor al supuesto riesgo de restar flexibilidad a un
 rgimen que, desde tal perspectiva, debe estar sometido al imperio del
mercado.

Al respecto, es necesario enfatizar que el verdadero riesgo sera que la

recomposicin de las desigualdades sociales y econmicas quede librada a
la supuesta eficiencia de un mercado que, por razones de distinta ndole, se
instituye desde una indiscutible disparidad entre los distintos agentes y
operadores de la economa.
En efecto, as como el excesivo poder poltico del Estado ha sido siempre
un riesgo para la libertad humana, de la misma forma el poder privado
propiciado por una sociedad corporativa constituye una grave y peligrosa
amenaza para la regencia del principio de justicia. Norberto Bobbio precisa
que (...) por debajo de la no libertad, como sujecin al poder del prncipe,
hay una no libertad ms profunda ... y ms difcilmente extirpable: la
no libertad como sumisin al aparato productivo y a las grandes
organizaciones del consenso y del disenso que la sociedad corporativa
inevitablemente genera en su seno (...). (Citado por Pedro de Vega
en: Neoliberalismo y Estado. En: Pensamiento Constitucional. Ao. N. IV.
N. 4, 1997, pg. 34). Por ello, no slo es saludable, sino imprescindible,
consolidar al ms alto nivel jurdico y poltico las reglas macro que procuren
una economa orientada hacia un Estado social y democrtico de derecho.

3. La Constitucin como unidad. Interpretacin institucional y social

4. Previamente al anlisis hermenutico del modelo econmico constitucional,
conviene precisar que si bien es posible aplicar a la Norma Fundamental los
criterios interpretativos propiamente aplicables a las normas de rango legal
(a saber, los mtodos literal, sistemtico, histrico y sociolgico), no es
menos cierto que la Constitucin posee tambin un importante contenido
poltico, dado que incorpora no slo reglas imperativas de exigencia o
eficacia inmediata o autoaplicativa, sino tambin un cmulo de
disposiciones que propugnan el programa social del Estado, en una de
cuyas vertientes principales se sita el rgimen econmico constitucional.
Se trata pues, en buena cuenta, de la distincin a la que alude Robert Alexy,
cuando subraya la existencia de normas constitucionales regla y normas
constitucionales principio (Teora de los Derechos
Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales,
segunda reimpresin, 2001).
Entonces, a los clsicos criterios de interpretacin, deben sumarse aquellos
que permitan concretar de mejor manera los principios que inspiran los
postulados poltico-sociales y poltico-econmicos de la Carta. Por ello la
pertinencia en proceder, por una parte, a una interpretacin institucional de
sus clusulas y, por otra, a una social.

5. La interpretacin institucional permite identificar en las disposiciones

constitucionales una lgica hermenutica unvoca, la que, desde luego, debe
considerar a la persona humana como el prius tico y lgico del Estado
social y democrtico de derecho. En efecto, las normas constitucionales no
pueden ser comprendidas como tomos desprovistos de interrelacin, pues
ello comportara conclusiones incongruentes. Por el contrario, su sistemtica
interna obliga a apreciar a la Norma Fundamental como un todo unitario,
como una suma de instituciones poseedoras de una lgica integradora
uniforme.

Por ello es necesario sustraerse de las posiciones subjetivas que pretendan

glosar la Carta Fundamental, pues, como afirma Manuel Garca Pelayo, lo
significativo para la interpretacin no es la razn instrumental o la voluntad
subjetiva del constituyente, sino la racionalidad y voluntad objetivas que se
desprenden del texto. (Garca Pelayo, M. Consideraciones sobre las
clusulas econmicas de la Constitucin. En la obra colectiva Estudios
sobre la Constitucin espaola de 1978, a cargo de M. Ramrez, Zaragoza,
1979, pg. 79). A tal propsito coadyuvan los principios interpretativos
institucionales de unidad de la Constitucin, eficacia integradora y
concordancia prctica.
Dichos principios, que no son sino muestras de un criterio de interpretacin
institucional superior, permiten inferir lo que Peter Hberle denomina las
cristalizaciones culturales subyacentes en todo texto jurdico, las que, sin
duda, se encuentran contenidas tambin en la Constitucin Personal.

Ninguna sociedad que se precie de mantener una slida identidad con el bien
comn, puede soslayar que la Norma Fundamental encierra todo un
complejo cultural, en el que es posible identificar un mnimo comn
axiolgico, esto es, el punto de encuentro entre los valores bsicos de la
comunidad. As, la Constitucin no se limita a ser un conjunto de textos
jurdicos o un mero compendio de reglas normativas, sino la expresin de
un grado de desarrollo cultural, un medio de autorrepresentacin (...) de todo
un pueblo, espejo de su legado cultural y fundamento de sus esperanzas y
deseos. (...). De ah que los propios textos de la Constitucin deban ser
literalmente cultivados (la voz cultura como sustantivo procede del
verbo latino cultivare) para que devengan autntica Constitucin..
(Hberle, Peter. Teora de la Constitucin como ciencia de la
cultura. Traduccin de Emilio Mikunda. Madrid: Tecnos, 2000, pp. 34-35).
Consecuentemente, ser un imperativo de este Colegiado identificar los
contenidos valorativos dispuestos en la Carta Fundamental, que la erigen
como la letra viva que plasma la propia esencia cultural de nuestra sociedad,
y que son el fundamento tanto para reconocer las dificultades y
contingencias del presente como para avizorar las eventuales soluciones a
futuro.

Los fundamentos axiolgicos de la Constitucin -cuyo presupuesto

ontolgico es la dignidad de la persona humana (artculo 1)-, son la
 expresin y la propia proyeccin de nuestra comunidad. De ah su
importancia; y la necesidad inexorable de reconocerlos, desarrollarlos y
ubicarlos en el contenido esencial de todos y cada uno de los derechos
fundamentales.
En efecto, el ncleo duro de los derechos fundamentales, ms all de la
materia concreta sobre la que versen, y al margen de la tcnica ponderativa
que pueda aplicrseles, est imbuido de los valores superiores de nuestro
orden constitucional. Y es que un derecho fundamental desprovisto de la
raigambre tica que debe transitar nuestro sistema cultural, poco tendr
siquiera de derecho, pues estar condenado al repudio social.

6. Por su parte, la interpretacin social permite maximizar la eficiencia de los

derechos econmicos, sociales y culturales en los hechos concretos, de
modo tal que las normas programticas, en cuya concrecin reside la clave
del bien comn, no aparezcan como una mera declaracin de buenas
intenciones, sino como un compromiso con la sociedad dotado de metas
claras y realistas. Es menester recordar que el artculo 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, obliga a los
Estados a actuar de manera individual y conjunta para alcanzar la efectividad
de los derechos que dicho texto reconoce.
El artculo mencionado establece que (...) Cada uno de los Estados Partes
en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado
como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales,
especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de
que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.. El enunciado de dicho
artculo, en lo sustancial, se repite en el artculo 26 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos.

7. Desde tal perspectiva, bajo la directriz de la dignidad de la persona humana,

valor por excelencia de nuestro orden constitucional, es primordial
integrar el contenido social de la Repblica (artculo 43 la Constitucin);
el material tico del principio democrtico, presente no slo como
presupuesto de los derechos polticos, de lo que es ejemplo incuestionable
el artculo 35 de la Ley Fundamental, sino tambin en el ejercicio de los
derechos econmicos y sociales (v.g. el artculo 28); el principio de
soberana popular (artculo 3 y 43); el principio de igualdad, especialmente
en su vertiente sustancial, contenida de manera manifiesta en el artculo 59;
y en el caso ms concreto de la economa, el principio de economa social
de mercado (artculo 58), amn del bien comn.

8. Como resulta evidente, ningn mbito de la Carta Fundamental es ajeno a

los criterios interpretativos expuestos, menos an las normas que dan forma
y sustancia a lo que se ha convenido en denominar Constitucin
 econmica. Y es que dichas disposiciones suponen el establecimiento de
un plexo normativo que tiene como finalidad configurar el mbito jurdico
en el cual se desarrollar la actividad econmica de nuestro pas, y cuyo
propsito es que la actuacin del Estado y los ciudadanos sea coherente con
la naturaleza y los fines del Estado social y democrtico de derecho.

De ah que el fundamento para la insercin de temas de carcter econmico

dentro de una Constitucin, sea el sometimiento al valor de la justicia de las
decisiones econmicas que incidan en la vida social, en la promocin y
tuitividad de los derechos fundamentales de la persona, y en el
aseguramiento del bien comn. En buena cuenta, la finalidad de tal
incorporacin normativa es enfatizar la idea de que toda economa colectiva
debe cumplir mnimos supuestos de justicia.

4. Sobre los principios constitucionales que informan al modelo econmico

9. La interpretacin interdependiente de la institucionalidad constitucional
permitir aprehender adecuadamente el contenido y la finalidad del modelo
econmico establecido en la Constitucin. Para ello, es preciso determinar
previamente los principios bsicos de la estructura del sistema
constitucional econmico.

4.1 El Estado peruano como Estado social y democrtico de derecho

10. El Estado peruano definido por la Constitucin de 1993, presenta las
caractersticas bsicas de Estado social y democrtico de derecho. As se
concluye de un anlisis conjunto de los artculos 3 y 43 de la Ley
Fundamental. Asimismo, se sustenta en los principios esenciales de libertad,
seguridad, propiedad privada, soberana popular, separacin de las
funciones supremas del Estado y reconocimiento de los derechos
fundamentales. Principios de los que se deriva la igualdad ante la ley y el
necesario reconocimiento de que el desarrollo del pas se realiza en el marco
de una economa social de mercado.

4.1.a Fundamentos ideopolticos del Estado social y democrtico de

derecho
11. El Estado social y democrtico de derecho no obvia los principios y
derechos bsicos del Estado de derecho, tales como la libertad, la seguridad,
la propiedad privada y la igualdad ante la ley; antes bien, pretende conseguir
su mayor efectividad, dotndolos de una base y un contenido material, a
partir del supuesto de que individuo y sociedad no son categoras aisladas y
contradictorias, sino dos trminos en implicacin recproca. As, no hay
posibilidad de materializar la libertad si su establecimiento y garantas
formales no van acompaados de unas condiciones existenciales mnimas
que hagan posible su ejercicio real (Garca Pelayo, Manuel. Las
transformaciones del Estado contemporneo. Madrid: Editorial Alianza.
1980, pg. 26), lo que supone la existencia de un conjunto de principios que
 instrumentalicen las instituciones polticas, fundamenten el sistema jurdico
estadual y sustenten sus funciones.

Ahora bien, siendo la dignidad humana el presupuesto de todos los derechos

fundamentales, su reconocimiento es una condicin para el ejercicio de la
libertad, entendida como aquella condicin humana segn la cual ninguna
persona se halla sujeta a coaccin derivada de la voluntad arbitraria de los
dems (F.A. Hayek. Los fundamentos de la libertad. Ed. Unin. Madrid
1991, pg. 26).
La seguridad jurdica y la igualdad ante la ley, a su vez, son condiciones
necesarias para el funcionamiento del Estado social y democrtico de
derecho, y se configuran en un marco de condiciones vitales mnimas y de
una posicin estadual vigilante a travs de rganos autnomos y
transparentes que promuevan el desarrollo del pas en un marco de libre
competencia e, igualmente, velen por el respeto de la dignidad de las
personas.

4.1.b Aspectos teleolgicos del Estado social y democrtico de derecho

12. El Estado social y democrtico de derecho, como alternativa poltica frente
al Estado liberal, asume los fundamentos de ste, pero adems le imprime
funciones de carcter social. Pretende que los principios que lo sustentan y
justifican tengan una base y un contenido material. Y es que la libertad
reclama condiciones materiales mnimas para hacer factible su ejercicio. Por
ejemplo, la propiedad privada no slo debe ser inviolable, sino que debe
ejercerse en armona con el bien comn, y dentro de los lmites de la ley.

La seguridad e igualdad jurdicas requieren de una estructura econmica

adecuada que haga posible estos principios.

La configuracin del Estado social y democrtico de derecho requiere de

dos aspectos bsicos: la existencia de condiciones materiales para alcanzar
sus presupuestos, lo que exige una relacin directa con las posibilidades
reales y objetivas del Estado y con una participacin activa de los
ciudadanos en el quehacer estatal; y la identificacin del Estado con los fines
de su contenido social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente,
tanto los contextos que justifiquen su accionar como su abstencin, evitando
tornarse en obstculo para el desarrollo social.

La exgesis del rgimen econmico constitucional a la luz del principio del

Estado social y democrtico de derecho (artculo 43 de la Constitucin),
que encuentra en el bien comn (que es idntico al inters de la sociedad)
su ratio fundamental, bien puede ser traducida en la expresin contenida en
la Encclica Mater et magistra, segn la cual: En materia econmica es
indispensable que toda actividad sea regida por la justicia y la caridad como
 leyes supremas del orden social. (...). (Es necesario establecer) un orden
jurdico, tanto nacional como internacional, que, bajo el influjo rector de la
justicia social y por medio de un cuadro de instituciones pblicas o privadas,
permita a los hombres dedicados a las tareas econmicas armonizar
adecuadamente su propio inters particular con el bien comn. (Iters. Nros.
39-40).

4.1.c Supuestos fundamentales de nuestro Estado social y democrtico de

derecho
13. Garca Pelayo asevera que esta modalidad estadual, histricamente, es el
intento de adaptacin del Estado tradicional o Estado Liberal Mnimo a las
condiciones sociales de la civilizacin industrial y post-industrial, con sus
nuevos y complejos problemas, pero tambin con sus grandes posibilidades
tcnicas, econmicas y organizativas, en un contexto de respeto a los
derechos fundamentales. (Las transformaciones... Ibid, pg. 18).

Las nuevas funciones del Estado moderno tienen que ver con aspectos
econmicos, sociales, polticos y jurdicos.
a) Supuestos econmicos
La economa social de mercado es una condicin importante del Estado
social y democrtico de derecho. Por ello debe ser ejercida con
responsabilidad social y bajo el presupuesto de los valores constitucionales
de la libertad y la justicia. A tal efecto est caracterizada, fundamentalmente,
por los tres elementos siguientes:
a) Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo
digno y
reparto justo del ingreso.
b) Mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a
la iniciativa
privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la
demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y
monopolios.
c) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones
estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias y
temporales.
En suma, se trata de una economa que busque garantizar que la
productividad individual sea, por contrapartida, sinnimo de progreso
social.

b) Supuestos sociales
Se trata del Estado de la integracin social, dado que se busca conciliar los
intereses de la sociedad, desterrando los antagonismos clasistas del sistema
industrial. Al respecto, Garca Pelayo sostiene que la unidad entre el Estado
social y la comunidad nacional hace posible otra caracterstica de dicho tipo
de Estado, a saber, su capacidad para producir la integracin de la sociedad
 nacional, o sea, el proceso constante, renovado, de conversin de una
pluralidad en una unidad, sin perjuicio de la capacidad de autodeterminacin
de las partes (Las Transformaciones... Op. Cit., pg. 45).

c) Supuestos polticos
El Estado social y democrtico de derecho posibilita la integracin del
Estado y la sociedad, as como la democratizacin del Estado. La
democracia, por ello, constituye un elemento imprescindible del Estado.
Desde esta perspectiva, la democracia ostenta una funcin dual: mtodo de
organizacin poltica del Estado, es decir, mtodo de eleccin y
nombramiento de sus operadores, y mecanismo para conseguir el principio
de igualdad en el mbito social. As, el principio democrtico no slo
garantiza una serie de libertades polticas, sino que transita e informa todo
el ordenamiento jurdico-poltico, desde el ejercicio de las libertades
polticas, pasando por la libertad de eleccin propia del libre desarrollo de
la personalidad, hasta llegar, incluso, al seno mismo del ncleo duro de todos
y cada uno de los derechos fundamentales. De modo que, aun cuando
nuestra Constitucin no lo establezca expresamente, el hecho de que exista
una remisin al Estado democrtico de derecho como una fuente de
interpretacin y tambin de identificacin de los derechos fundamentales de
la persona (artculo 3 de la Constitucin), hace del principio democrtico
uno que trasciende su connotacin primigeniamente poltica, para
extenderse a todo mbito de la vida en comunidad. De este forma, nuestra
Carta Fundamental lleva implcito el reconocimiento de una democracia
econmica, social y cultural.

La vigencia de los principios democrticos asume vital importancia, dado

que la satisfaccin razonable de las condiciones de existencia de la persona
determina y condiciona la voluntad legtima de la nacin sobre el sistema
estadual, consiguindose la estabilidad del Estado en todos sus elementos, y
alcanzndose las metas propuestas en el modelo social.

La historia de la humanidad demuestra que el Estado no puede agotarse en

sus funciones jurisdiccionales, de polica y de defensa del territorio;
asimismo, que no puede limitar su actividad slo a garantizar la seguridad
interior y exterior del pas. El Estado debe ser el ente integrador del orden
poltico y social, y el regulador de la estructura social, que asegure el
ejercicio de los derechos fundamentales de las personas

d) Supuestos jurdicos
En el Estado social y democrtico de derecho, el fenmeno jurdico no puede
ser concebido como una regulacin de caractersticas estrictamente
formales, sino como una de connotaciones sociales. El sistema jurdico
derivado de esta modalidad estadual trasciende la regulacin formal, y
 apareja la exigencia de que sus contenidos axiolgicos se plasmen en la vida
cotidiana.

Dicha concepcin presupone los valores de justicia social y de dignidad

humana, los cuales propenden la realizacin material de la persona; esto es,
el libre desenvolvimiento de la personalidad y el despliegue ms acabado de
las potencialidades humanas sobre la base del principio de libertad.

4.2 Dignidad de la persona humana

14. sta se encuentra consagrada en el artculo 1 del texto constitucional, cuyo
tenor es que la dignidad de la persona humana es el valor superior dentro del
ordenamiento y, como tal, presupuesto ontolgico de todos los derechos
fundamentales, incluyendo, desde luego, aquellos de contenido econmico.
De este modo, no sern constitucionalmente adecuadas la explicacin y
solucin de la problemtica econmica desde una perspectiva alejada de la
dignidad humana, pues la persona no puede ser un medio para alcanzar una
economa estable sino, por el contrario, debe ser la que auspicie la
consecucin de un fin superior para el Estado y la sociedad; a saber, la
consolidacin de la dignidad del hombre.

4.3 Igualdad
15. El orden constitucional econmico debe ser interpretado tambin a la luz
del principio de igualdad, reconocido en el inciso 2) del artculo 2 de la
Constitucin. Sobre el particular, en el Caso Colegio de Notarios de Lima
(Exps. Acums. N. 0001-2003-AI/TC y N. 0003-2002-AI/TC), este
Tribunal precis que (...) el principio de igualdad en el Estado
Constitucional, exige del legislador una vinculacin negativa o
abstencionista y otra positiva o interventora (...).
(...) La vinculacin negativa podr elucidarse desde la ya consolidada
jurisprudencia de este Colegiado, cuya sucinta expresin es tratar igual a
los que son iguales y distinto a los que son distintos, de forma tal que la
ley, como regla general, tenga una vocacin necesaria por la generalidad y
la abstraccin, quedando proscrita la posibilidad de que el Estado, a travs
del legislador, pueda ser generador de factores discriminatorios de cualquier
ndole. Empero, emprender la interpretacin del derecho a la igualdad desde
un criterio decimonnico, supondra reducir la proteccin constitucional del
principio de igualdad a un contenido meramente formal, razn por la cual es
deber de este Colegiado, de los poderes pblicos y de la colectividad en
general, dotar de sustancia al principio de igualdad reconocido en la
Constitucin.
Debe reconocerse tambin una vinculacin positiva del legislador con los
derechos fundamentales, de forma tal que los poderes pblicos sean capaces
de revertir las condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo, reponer las
condiciones de igualdad que pudieran estarse manifestando en la realidad
social, a contracorriente de las aspiraciones constitucionales.
 Dicho juicio, desde luego, es aplicable tambin al mbito econmico, en el
que, por mandato expreso de la Norma Fundamental, el Estado tiene la
obligacin de adoptar las medidas orientadas a brindar oportunidades de
superacin a los sectores que sufren cualquier desigualdad (artculo 59).

4.4 Economa social de mercado

16. A modo de conjuncin de los principios expuestos, e ingresando de manera
ms concreta en la determinacin solidaria y social en la que se inspira el
rgimen econmico de la Constitucin, el artculo 58 de la Carta precepta
que aqul se ejerce en una economa social de mercado. La economa social
de mercado es representativa de los valores constitucionales de la libertad y
la justicia, y, por ende, es compatible con los fundamentos axiolgicos y
teleolgicos que inspiran a un Estado social y democrtico de derecho. En
sta imperan los principios de libertad y promocin de la igualdad material
dentro de un orden democrtico garantizado por el Estado. De all que L.
Herhrd y Alfred Muller Armack afirmen que se trata de un orden en donde
se asegura la competencia, y al mismo tiempo, la transformacin de la
productividad individual en progreso social, beneficiando a todos, amn de
estimular un diversificado sistema de proteccin social para los sectores
econmicamente dbiles " (El orden del futuro. La economa social de
mercado.Universidad de Buenos Aires, 1981).
Alude, pues, a la implantacin de una mecnica en la que "el proceso de
decisin econmica est descentralizado y la coordinacin de los mltiples
poderes individuales se hace a travs de las fuerzas automticas de la oferta
y demanda reguladas por los precios". (Juergen B. Donges. Sistema
econmico y Constitucin alemana. En: Constitucin y Economa, Madrid:
1977).
Es decir, tanto como se opone a la economa de planificacin y direccin
central, la economa social de mercado se opone tambin a la economa
del leissez faire, en donde el Estado no puede ni debe inmiscuirse en el
proceso econmico.
La economa social de mercado, como presupuesto consustancial del
Estado Constitucional aparece como una tercera va entre el capitalismo
y el socialismo ... (Peter Hberle. Incursus. Perspectiva de una doctrina
constitucional del mercado: siete tesis de trabajo. En: Pensamiento
Constitucional. Ao. N. IV. N. 4, Lima 1997, pg. 25). Y es que, dado el
carcter "social" del modelo econmico establecido en la Constitucin
vigente, el Estado no puede permanecer indiferente a las actividades
econmicas, lo que en modo alguno supone la posibilidad de interferir
arbitraria e injustificadamente en el mbito de libertad reservado a los
agentes econmicos.

4.5 Libre iniciativa privada

17. Otro principio que informa a la totalidad del modelo econmico es el de la
libre iniciativa privada, prescrito en el artculo 58 de la Constitucin y
que se encuentra directamente conectado con lo establecido en el inciso 17),
artculo 2 del mismo texto, el cual establece el derecho fundamental de toda
persona a participar, ya sea en forma individual o asociada, en la vida
econmica de la Nacin. De ello se colige que toda persona natural o
jurdica tiene derecho a emprender y desarrollar, con autonoma plena, la
actividad econmica de su preferencia, afectando o destinando bienes de
cualquier tipo a la produccin y al intercambio econmico con la finalidad
de obtener un beneficio o ganancia material.

Como expone Marcial Rubio Correa, dicho derecho tiene un contenido de

libertad y otro de actuacin econmica, cuya expresin es que las personas
son libres de realizar las actividades econmicas que mejor consideren para
obtener los recursos de su vida cotidiana y de su capitalizacin (Estudio de
la Constitucin Poltica de 1993, PUCP, Fondo Editorial, 1999).

18. La iniciativa privada puede desplegarse libremente en tanto no colisione los

intereses generales de la comunidad, los cuales se encuentran resguardados
por una pluralidad de normas adscritas al ordenamiento jurdico; vale decir,
por la Constitucin, los tratados internacionales y las leyes sobre la materia.
Empero, con el mismo nfasis debe precisarse que dicho ordenamiento
protege la libre iniciativa contra la injerencia de los poderes pblicos,
respecto de lo que se considera como privativo de la autodeterminacin
de los particulares.

4.6 La actuacin subsidiaria del Estado en la economa

19. Este principio puede concebirse en dos sentidos: vertical y horizontal.
La subsidiariedad vertical se refiere a la relacin existente entre un
ordenamiento mayor -que puede ser una organizacin nacional o central- y
un ordenamiento menor -que pueden ser las organizaciones locales o
regionales-, segn la cual el primero de ellos slo puede intervenir en
aquellos mbitos que no son de competencia del ordenamiento menor. Dicha
orientacin guarda estrecha relacin con los servicios pblicos y el
desarrollo econmico-social.
Por su parte, la subsidiaridad horizontal esta referida a la relacin existente
entre el Estado y la ciudadana, en la cual el cuerpo poltico, respetando la
autonoma y la libre determinacin de los individuos, reduce la intervencin
pblica a lo esencial.
A travs de ambos sentidos, el principio de subsidiariedad se constituye en
un elemento de vital importancia para el Estado democrtico de derecho,
ubicndose entre la esfera de la descentralizacin institucional y la
autonoma de lo social, en cuanto principio que inspira un proceso de
socializacin de los poderes pblicos. Consecuentemente, el principio de
subsidiariedad surge en el constitucionalismo moderno como una tcnica
 decididamente til para lograr la pacificacin social o la resolucin de los
conflictos mediante el respeto absoluto de los derechos y libertades
individuales, y tiene como fin la reestructuracin del equilibrio entre lo
pblico y lo privado segn una adecuada flexibilizacin que acenta la
concepcin democrtica del ordenamiento estatal.

20. Entre los usos pragmticos que el trmino subsidiariedad puede tener en el
mbito constitucional se tiene los tres siguientes:

a) El primero tiene que ver con el sentido horizontal del principio y est
referido a la relacin clsica entre sociedad y Estado, entre libertad y
autoridad, entre iniciativa privada y poder impositivo del Estado.

b) El segundo est relacionado con la teora de las fuentes del derecho

objetivo, la misma que supone la titularidad del poder de normacin en el
Estado-persona o bien en entes dotados de soberana. Por tanto, se entiende
como la potestad que tienen los entes legitimados y competentes para la
adopcin del acto de normar en forma autnoma y exclusiva, salvo en
aquellos casos en los que el acto-fuente no logre, por s solo, conseguir los
efectos jurdicos deseados, situaciones en las cuales existe la posibilidad de
que la ley estatal intervenga.

c) El tercero, que tiene algunos elementos en comn con la materia de fuentes,

es el que concierne a la organizacin administrativa o a los diversos niveles
de expresin de las funciones y competencias pblicas. Est vinculado a la
descentralizacin administrativa estructurada sobre la base de una
articulacin diferente de las relaciones entre el ordenamiento mayor y el
ordenamiento menor. Se trata, en suma, del principio de subsidiariedad
entendido en sentido vertical.

Ahora bien, estos usos no se consideran separados los unos de los otros, sino
como momentos de una nica esencia que caracteriza la configuracin del
ordenamiento estatal. En efecto, la subsidiariedad en el Derecho
Constitucional est condicionada a la forma del Estado y a las relaciones
entre gobernantes y gobernados, reguladas en el mbito de la disciplina
econmica y de la produccin de los actos normativos -no ordenados desde
una ptica jerrquica sino, ms bien, desde una estructura diversificada
sobre la base axiolgica y valorativa-; y, tambin, a la organizacin vertical
del Estado, que se distribuye segn formas mayores de descentralizacin
administrativa a favor de los ordenamientos menores.

21. Sin perjuicio de lo expuesto, debe quedar claro que, aunque se postule el
respeto de las libertades de los individuos y de los grupos, el principio de
subsidiariedad no pone en discusin el papel y la importancia del Estado;
por el contrario, se orienta a valorarlo, procediendo a una redefinicin y a
 una racionalizacin de los roles en la dinmica de las relaciones entre el
Estado y los ciudadanos, entre lo pblico y lo privado.
Desde la perspectiva de una organizacin social inspirada en el principio de
subsidiariedad, el Estado emerge como garante final del inters general,
desde el momento en que su tarea consiste en la intervencin directa para
satisfacer una necesidad real de la sociedad, cuando la colectividad y los
grupos sociales, a los cuales corresponde en primer lugar la labor de
intervenir, no estn en condiciones de hacerlo.

22. De este modo, el principio de subsidiariedad, ms que un mecanismo de

defensa contra el Estado, resulta ser un instrumento para la conciliacin de
conflictos; no se funda en una concepcin "opositiva" de la relacin entre
Estado y sociedad, sino en una visin "integradora" y "consensual" del
cuerpo social, cuyas partes, mediante vnculos de tipo subsidiario, se
recomponen armnicamente en un proceso que gradualmente desciende
desde el individuo hasta el Estado a travs de las formaciones sociales
intermedias.

23. A diferencia de la Constitucin de 1979, que no estableca claramente la

subsidiariedad de la intervencin de los poderes pblicos en la economa, la
actual Constitucin prescribe expresamente en su artculo 60 que ".
Slo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente
actividad empresarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico
o de manifiesta conveniencia nacional ". Se consagra as, el "principio
de subsidiariedad" de la actuacin del Estado en la economa, y se plantea
el reconocimiento de la existencia de una funcin supletoria del Estado ante
las imperfecciones u omisiones de los agentes econmicos, en aras del bien
comn.

En ese orden de ideas, las acciones del Estado deben estar vinculadas al
fomento, estimulacin, coordinacin, complementacin, integracin o
sustitucin, en va supletoria, complementaria o de reemplazo, de la libre
iniciativa privada. La subsidiariedad se manifiesta como el acto accesorio o
de perfeccionamiento en materia econmica, que se justifica por la inaccin
o defeccin de la iniciativa privada.

Debe enfatizarse que la intervencin de las autoridades pblicas en el

campo econmico, por dilatada y profunda que sea, no slo no debe coartar
la libre iniciativa de los particulares, sino que, por el contrario, ha de
garantizar la expansin de esa libre iniciativa, y la de los derechos
esenciales de la persona humana. Entre ellos hay que incluir el derecho y la
obligacin de cada persona- de ser, normalmente, la primera responsable
de su propia manutencin y de la de su familia, lo cual implica que los
sistemas econmicos permitan y faciliten a cada ciudadano el libre y
 provechoso ejercicio de las actividades de produccin. (Encclica Mater et
Magistra. Iter N. 55)

24. Dentro del marco establecido por el principio de subsidiariedad y en el

ejercicio de su actividad econmica, el Estado, tal y conforme lo dispone el
artculo 58, asume roles sociales en reas tales como el de la promocin del
empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura.

25. Asimismo, este principio debe ser interpretado en concordancia con otro de
equivalente importancia, como es del pluralismo econmico (primer prrafo
del artculo 60 de la Constitucin), que se ha desarrollado bajo el concepto
de igualdad jurdica entre los competidores, y que constituye uno de los
pilares del derecho de la competencia. Este rgimen de paridad al que se
someten tanto las empresas pblicas como las privadas, constituye una
garanta para el desenvolvimiento del tipo de mercado establecido en la
Constitucin y la optimizacin de los principios y valores que fundamenten
el Estado democrtico de derecho.

5. Libertades patrimoniales que garantizan el rgimen econmico

26. Tras la sumaria resea de los principios fundamentales sobre los que debe
inspirarse el ejercicio hermenutico aplicado al marco econmico
establecido en nuestra Carta Fundamental, cabe ahora detenerse en las
libertades econmicas reconocidas en el mismo texto.

En efecto, el modelo econmico consignado en la Constitucin exige el

reconocimiento y defensa de una pluralidad de libertades de carcter
patrimonial, cuya configuracin binaria y simultnea es la de derechos
subjetivos y garantas institucionales.

a) El derecho a la propiedad
Establecido en los incisos 8) y 16) del artculo 2 de la Constitucin, es
concebido como el poder jurdico que permite a una persona usar, disfrutar,
disponer y reivindicar un bien. As, la persona propietaria podr servirse
directamente de su bien, percibir sus frutos y productos, y darle destino o
condicin conveniente a sus intereses, siempre que ejerza tales actividades
en armona con el bien comn y dentro de los limites establecidos por la ley;
e incluso podr recuperarlo si alguien se ha apoderado de l sin derecho
alguno.

Dicho derecho corresponde, por naturaleza, a todos los seres humanos;

quedando stos habilitados para usar y disponer autodeterminativamente de
sus bienes y de los frutos de los mismos, as como tambin transmitirlos por
donacin o herencia. Como tal, deviene en el atributo ms completo que se
puede tener sobre una cosa.
Tal como se estableci en el histrico caso Campbell vs Holt, el concepto
constitucional de la propiedad difiere y, ms an, amplia los contenidos que
le confiere el derecho civil.

As, mientras que en este ltimo el objeto de la propiedad son las cosas u
objetos materiales susceptibles de valoracin, para el derecho constitucional
la propiedad no queda enclaustrada en el marco del dominio y de los
derechos reales, sino que abarca y se extiende a la pluralidad in totum de los
bienes materiales e inmateriales que integran el patrimonio de una persona
y que, por ende, son susceptibles de apreciacin econmica.

Al respecto, Gregorio Badeni (Instituciones de Derecho Constitucional.

Buenos Aires: Ad-Hoc,1997) comenta que incluye tanto a las cosas como
a los bienes e intereses estimables econmicamente que puede poseer una
persona. Comprende no solamente el dominio sobre las cosas, sino tambin
la potestad de adquisicin, uso y disposicin de sus bienes tangibles e
intangibles ... los intereses apreciables econmicamente que puede poseer
el hombre fuera de si mismo, al margen de su vida y libertad de accin.

En lo esencial, se trata de un derecho cuyo origen no reside en la voluntad

poltica del legislador estatal, sino en la propia naturaleza humana, que
impulsa al individuo a ubicar bajo su mbito de accin y
autoconsentimiento, el proceso de adquisicin, utilizacin y disposicin de
diversos bienes de carcter patrimonial.

Ahora bien, la referencia al bien comn establecida en el artculo 70 de la

Constitucin, es la que permite reconocer la funcin social que el orden reserva a la
propiedad.

El funcionamiento del sistema econmico en armona con los principios

constitucionales depende de que los bienes sean destinados a los fines
econmicos y sociales que su naturaleza exige. La propiedad no slo supone
el derecho del propietario de generar con la explotacin del bien, su propio
beneficio individual. Tampoco se restringe a aceptar la existencia de lmites
externos que impidan al titular de los bienes utilizarlos en perjuicio de
terceros. Acorde con la Constitucin, es fundamental que el propietario
reconozca en su propiedad la funcionalidad social que le es
consustancial. As, en la propiedad no slo reside un derecho, sino tambin
un deber: la obligacin de explotar el bien conforme a la naturaleza que le
es intrnseca, pues slo de esa manera estar garantizado el bien comn. Ello
requerir la utilizacin de los bienes conforme a su destino natural en la
economa.

Tal como refiere Haberle, (El Estado Constitucional, Mxico: UNAM, 2001) en la
democracia pluralista, el bien comn idntico al inters pblico- es indispensable.
Incorporando la necesaria referencia al bien comn en el desarrollo de la institucin
de la propiedad, dicha libertad fundamental se convierte en parte integrante del inters
pblico.

Ahora bien, nuestra Constitucin reconoce a la propiedad no slo como un derecho

subjetivo (derecho individual), sino tambin como una garanta institucional
(reconocimiento de su funcin social). Se trata, en efecto, de un instituto
constitucionalmente garantizado. De modo que no puede aceptarse la tesis que
concibe a los derechos fundamentales como derechos exclusivamente subjetivos, pues
ello parte de la errnea idea de que aquellos son slo una nueva categorizacin de las
libertades pblicas, tal como en su momento fueron concebidas en la Francia
revolucionaria.
Pablo Ramella (Los Derechos Humanos. Buenos Aires: Depalma, 1980) precisa que
la funcin social de la propiedad se traduce constitucionalmente en limitaciones al
ejercicio de este derecho y en obligaciones a cargo del propietario, impuestas unas y
otras en beneficio del bien comn. Dicho concepto obliga a que se armonice el
inters del propietario con el de la comunidad; procedindose, para tal efecto, a que
el Estado modere su ejercicio a travs de la reglamentacin.

La exigencia de funcionalidad social surge de la aplicacin del principio de

justicia; es decir, dentro del Estado democrtico y social de derecho, la
propiedad no se agota en un cometido individual, sino que se despliega hasta
lograr una misin social, por cuanto sta debe ser usada tambin para la
constitucin y ensanchamiento del bien comn.

El propietario dispondr, simultneamente, del poder de emplear su bien en

procura de lograr la satisfaccin de sus expectativas e intereses propios y los
de su entorno familiar; y el deber de encauzar el uso y disfrute del mismo en
armona y consonancia con el bien comn de la colectividad a la que
pertenece.

Al respecto, el Tribunal Constitucional espaol, en la sentencia

STC/37/1987, ha precisado que: La Constitucin reconoce un derecho a la
propiedad privada que se configura como haz de facultades individuales,
pero tambin y al mismo como un conjunto de deberes y obligaciones
establecidos de acuerdo con las leyes, en atencin a valores o intereses de la
colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categora de
bienes objeto de dominio est llamado a cumplir (...).

En efecto, en el sistema constitucional personalista -caso de nuestra

Constitucin- la propiedad privada no es ni puede ser en modo alguno
absoluta, debido a que, al igual que los restantes derechos y libertades que
dignifican al ser humano, la propiedad se encuentra sujeta a las limitaciones
impuestos por el inters general, las que, sin embargo, nunca podran
sustituir a la persona humana como titular de la libertad, as como tampoco
imponer trabas intensas a su ejercicio que desconozcan la indemnidad de
dicho derecho.
 La doctrina del reconocimiento de la propiedad como una garanta
institucional, ha sido tambin defendida por el Tribunal Constitucional en el
Caso Colegio de Notarios de Junn, en la cual argument que el derecho a
la propiedad no slo adquiere la categora constitucional de derecho
fundamental, sino que su defensa y promocin se constituyen en garanta
institucional para el desarrollo econmico .... Empero, para el pleno
desarrollo del derecho de propiedad en los trminos que nuestra Constitucin
le reconoce y promueve, no es suficiente saberse titular del mismo por una
cuestin de simple conviccin, sino que es imprescindible poder oponer su
titularidad frente a terceros y generar, a partir de la seguridad jurdica que la
oponibilidad otorga, las consecuencias econmicas que a ella le son
consustanciales. Es decir, es necesario que el Estado cree las garanta que
permitan institucionalizar el derecho ....

Por cierto, la concepcin de la propiedad privada como una garanta institucional, no

implica el desconocimiento de las garantas que, a su vez, deben ser instauradas a
efectos de reconocer al propietario las facultades de oponibilidad del derecho. Y es
que, al igual que la gran mayora de derechos fundamentales, la propiedad no
mantiene ms la condicin de derecho absoluto. Al respecto, Jorge Avendao (El
derecho de propiedad en la Constitucin. En: Thmis, N. 30, Lima, 1994) sostiene
que la propiedad tiene limitaciones, impuestas por diversas razones. Las limitaciones
a la propiedad son hoy tan importantes, como crecientes en extensin y nmero, y
ello en relacin directa de la estimacin del inters pblico y del concepto social del
dominio.

Evidentemente, dicha funcin social tan slo es aplicable a los bienes de produccin
o a los bienes de servicio pblico, mas no as a los bienes de consumo o a los bienes
de utilidad estrictamente privada, en los que slo es reconocible una utilidad
estrictamente personal, en cuyo caso bastar abstenerse de aplicar la propiedad en
perjuicio de la comunidad.

El ejercicio del derecho a la propiedad no es absoluto, e importa limitaciones legales

que tienen por finalidad armonizar:

El derecho de propiedad individual con el ejercicio del mismo por parte de los
dems individuos.

El derecho de propiedad individual con el ejercicio de las restantes libertades

individuales.

El derecho de propiedad individual con el orden pblico y el bien comn.

b) El derecho a la libre contratacin

Establecido en el inciso 14) del artculo 2 de la Constitucin, se concibe como el
acuerdo o convencin de voluntades entre dos o ms personas naturales y/o jurdicas
para crear, regular, modificar o extinguir una relacin jurdica de carcter patrimonial.
Dicho vnculo -fruto de la concertacin de voluntades- debe versar sobre bienes o
 intereses que poseen apreciacin econmica, tener fines lcitos y no contravenir las
leyes de orden pblico.

Tal derecho garantiza, prima facie:

Autodeterminacin para decidir la celebracin de un contrato, as como la
potestad de elegir al co-celebrante.

Autodeterminacin para decidir, de comn acuerdo, la materia objeto de

regulacin contractual.

A lo expuesto debe agregarse que la libertad contractual constituye un derecho

relacional, pues, con su ejercicio, se ejecutan tambin otros derechos tales como la
libertad al comercio, la libertad al trabajo, etc.

c) La libertad de trabajo
Establecida en el inciso 15) del artculo 2 de la Constitucin, se formula como el
atributo para elegir a voluntad la actividad ocupacional o profesional que cada persona
desee o prefiera desempear, disfrutando de su rendimiento econmico y satisfaccin
espiritual; as como de cambiarla o de cesar de ella. Para tal efecto, dicha facultad
autodeterminativa deber ser ejercida con sujecin a la ley. Por ello es que existen
limitaciones vinculadas con el orden pblico, la seguridad nacional, la salud y el
inters pblico.

La Constitucin asegura el derecho de optar, a condicin de que sea lcita, por alguna
actividad de carcter intelectual y/o fsica, con el objeto directo o indirecto de obtener
un provecho material o espiritual; tal atributo se extiende a la potestad de
posteriormente cambiar o cesar en dicha labor.

d) La libertad de empresa
Consagrada por el artculo 59 de la Constitucin, se define como la facultad de poder
elegir la organizacin y efectuar el desarrollo de una unidad de produccin de bienes
o prestacin de servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios.

La libertad de empresa tiene como marco una actuacin econmica

autodeterminativa, lo cual implica que el modelo econmico social de mercado ser
el fundamento de su actuacin, y simultneamente le impondr lmites a su accionar.

Consecuentemente, dicha libertad debe ser ejercida con sujecin a la ley -siendo
sus limitaciones bsicas aquellas que derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad
o la preservacin del medio ambiente-, y su ejercicio deber respetar los diversos
derechos de carcter socio-econmico que la Constitucin reconoce.

e) La libertad de comercio
Establecida en el artculo 59 de la Constitucin, se trata de la facultad de elegir la
organizacin y llevar a cabo una actividad ligada al intercambio de mercaderas o
servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. Debe ejercerse
con sujecin a la ley.
 Tal libertad presupone el atributo de poder participar en el trfico de bienes lcitos,
as como dedicarse a la prestacin de servicios al pblico no sujetos a dependencia o
que impliquen el ejercicio de una profesin liberal.

f) La libertad de industria
Establecida en el artculo 59 de la Constitucin, es la facultad de elegir y obrar,
segn propia determinacin, en el mbito de la actividad econmica cuyo objeto es la
realizacin de un conjunto de operaciones para la obtencin y/o transformacin de
uno o varios productos.

6. Los derechos de los consumidores y los usuarios

27. As como la Constitucin protege a los agentes econmicos encargados de
establecer la oferta en el mercado, a partir del ejercicio de los derechos de
libre empresa, comercio e industria, con igual nfasis protege al individuo
generador de demanda, es decir, al consumidor o el usuario.

28. El consumidor o usuario- es el fin de toda actividad econmica; es decir,

es quien cierra el crculo econmico satisfaciendo sus necesidades y
acrecentando su bienestar a travs de la utilizacin de una gama de
productos y servicios. En puridad, se trata de una persona natural o jurdica
que adquiere, utiliza o disfruta determinados productos (como consumidor)
o servicios (como usuario) que previamente han sido ofrecidos al mercado.

29. Es indudable que la condicin de consumidor o usuario se produce a travs

de la relacin que ste entabla con un agente proveedor -independientemente
de su carcter pblico o privado-; sea en calidad de receptor o beneficiario
de algn producto, sea en calidad de destinatario de alguna forma de
servicio.
En consecuencia, la condicin de consumidor o usuario no es asignable a
cualquier individuo o ente, sino a aquel vinculado a los agentes proveedores
dentro del contexto de las relaciones generadas por el mercado, las cuales
tienen como correlato la actuacin del Estado para garantizar su correcto
desenvolvimiento.

El proveedor seria aquella persona natural o jurdica que, habitual o

peridicamente, ofrece, distribuye, vende arrienda o concede el uso o
disfrute de bienes, productos y servicios

30. La Constitucin prescribe en su artculo 65 la defensa de los intereses de

los consumidores y usuarios, a travs de un derrotero jurdico binario; vale
decir, establece un principio rector para la actuacin del Estado y,
simultneamente, consagra un derecho subjetivo. En lo primero, el artculo
tiene la dimensin de una pauta bsica o postulado destinado a orientar y
fundamentar la actuacin del Estado respecto a cualquier actividad
econmica. As, el juicio estimativo y el juicio lgico derivado de la
conducta del Estado sobre la materia, tienen como horizonte tuitivo la
 defensa de los intereses de los consumidores y los usuarios. En lo segundo,
la Constitucin reconoce la facultad de accin defensiva de los
consumidores y usuarios en los casos de transgresin o desconocimiento de
sus legtimos intereses; es decir, apareja el atributo de exigir al Estado una
actuacin determinada cuando se produzca alguna forma de amenaza o
afectacin efectiva de los derechos de consumidor o usuario, incluyendo la
capacidad de accin contra el propio proveedor.

31. De acuerdo con lo establecido por el artculo 65 de la Constitucin, el

Estado mantiene con los consumidores o usuarios dos obligaciones
genricas; a saber:

a) Garantiza el derecho a la informacin sobre los bienes y servicios que estn

a su disposicin en el mercado. Ello implica la consignacin de datos
veraces, suficientes, apropiados y fcilmente accesibles.

b) Vela por la salud y la seguridad de las personas su condicin de

consumidoras o usuarias.

32. Ahora bien, pese a que existe un reconocimiento expreso del derecho a la
informacin y a la proteccin de la salud y la seguridad de los consumidores
o usuarios, estos no son los nicos que traducen la real dimensin de la
defensa y tuitividad consagrada en la Constitucin. Es de verse que en la
Constitucin existe una pluralidad de casos referidos a ciertos atributos que,
siendo genricos en su naturaleza, y admitiendo manifestaciones
objetivamente incorporadas en el mismo texto fundamental, suponen
un numerus apertus a otras expresiones sucedneas.

As, el artculo 3 de la Constitucin prev la individualizacin de "nuevos"

derechos, en funcin de la aplicacin de la teora de los derechos
innominados, all expuesta y sustentada.

Bajo tal premisa, el propio Estado, a travs de la Ley de Proteccin al

Consumidor (Decreto Legislativo N. 716), no slo ha regulado los derechos
vinculados con la informacin, salud y seguridad, sino que ha comprendido
a otros de naturaleza anloga para los fines que contrae el artculo 65 de la
Constitucin. Por ello, los derechos de acceso al mercado, a la proteccin de
los intereses econmicos, a la reparacin por daos y perjuicios y a la
defensa corporativa del consumidor, se erigen tambin en derechos
fundamentales reconocidos a los consumidores y usuarios.

33. De lo expuesto, se desprende que la libre iniciativa privada y,

concomitantemente, la libre competencia y dems libertades patrimoniales
consagradas en la Constitucin y ejercitadas en el seno del mercado,
presuponen necesariamente tres requisitos:
 a) La autodeterminacin de iniciativas o de acceso empresarial a la
actividad
econmica;

b) La autodeterminacin para elegir las circunstancia, modo y forma de

ejercitar la
actividad econmica; y,

c) La igualdad de los competidores ante la ley.

A estos requisitos que determinan conjuntamente las garantas de

defensa de los intereses individuales en la economa, se suman aquellos que
garantizan el inters comunitario; a saber:
a) La sujecin a la Constitucin y a las leyes;
b) El respeto de los derechos fundamentales; y,
c) La proyeccin de cualquier actividad econmica hacia el bien comn.
El ejercicio de toda actividad econmica puede limitarse. Si embargo, es
preciso que las restricciones legales adoptadas no enerven esa legtima
autonoma, as como tambin impidan a los operadores econmicos
privados disear su propia estrategia para ofrecer, adquirir, vender o hasta
permutar en el mercado. Ello, sin perjuicio de reconocer que incluso las
medidas estatales que pretendan operar sobre el mbito de las libertades
econmicas deben ser razonables y proporcionadas.

34. En suma, si bien la Constitucin garantiza el ejercicio de las libertades

patrimoniales, en el marco de una economa social de mercado -donde estos
derechos operan como garantas institucionales- implican el reconocimiento
de la libertad de decidir no slo la creacin de unidades econmicas y su
actividad en el mercado, sino tambin el establecimiento de los propios
objetivos de stas, as como planificar y dirigir sus actividades de acuerdo a
sus propios recursos y a las condiciones del mercado, teniendo siempre en
consideracin que la actividad empresarial debe ejercerse con pleno respeto
a los derechos fundamentales de los "otros" y con sujecin a la normativa
que regula la participacin en el mercado.

7. Estado vigilante, garantista y corrector

35. Si bien el principio de subsidiariedad, al que debe atenerse el accionar del
Estado, y el respeto al contenido esencial de las libertades econmicas,
constituyen, bsicamente, lmites al poder estatal, la Constitucin reserva al
Estado, respecto del mercado, una funcin supervisora y correctiva o
reguladora. Ello, sin duda, es consecuencia de que, as como existe consenso
en torno a las garantas que deben ser instauradas para reservar un mbito
amplio de libertad para la actuacin de los individuos en el mercado, existe
tambin la certeza de que debe existir un Estado que, aunque subsidiario en
la sustancia, mantenga su funcin garantizadora y heterocompositiva.
 Este Colegiado, en tal sentido, conviene con Pedro de Vega cuando
puntualiza que el mercado no funcion nunca sin los correctivos y los
apoyos del Estado, y que, ante la amenaza de conflictos sociales que el
mercado no puede resolver ni soportar, y ante el riesgo permanente del caos
interno, nada tiene de particular que se haga imprescindible recurrir al
Estado como instrumento de regulacin y control, por ser la nica instancia
capaz de crear las condiciones para que el sistema econmico obtenga la
mnima lealtad de las masas. (Neoliberalismo y Estado. Op. cit., pg. 34-
35).

36. La funcin reguladora del Estado se encuentra prevista en el artculo 58 de

la Constitucin, cuyo tenor es que "la iniciativa privada es libre. Se ejerce
en una economa social de mercado. Bajo este rgimen, el Estado orienta el
desarrollo del pas, y acta principalmente en las reas de promocin de
empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e
infraestructura " Por su parte, el artculo 59 establece que el Estado
estimula la creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo, comercio
e industria.

37. Asimismo, el artculo 61 confiere al Estado el deber de proscribir y

combatir toda prctica que limite la libre competencia, as como el abuso de
las posiciones dominantes o monoplicas. De esta forma, nuestro texto
fundamental no admite que un solo productor satisfaga la demanda de todos
los consumidores o usuarios, pues ello, en los hechos, le permitira
determinar el precio y la cantidad de bienes o servicios a ofertarse, a costa
de extraer recursos del consumidor o usuario.
El Estado debe, asimismo, evitar la instauracin de posiciones dominantes,
esto es, la existencia de escenarios econmicos en los que aparezca un
agente con capacidad de actuacin independiente, es decir, con opcin de
prescindencia de sus competidores, compradores y clientes o proveedores
en funcin a factores tales como la participacin significativa de las
empresas en los mercados respectivos, las peculiares caractersticas de la
oferta y la demanda de los bienes o servicios, el desarrollo tecnolgico, etc.

En coherencia con tales imperativos se justifica la existencia de una

legislacin antimonoplica y de desarrollo de los marcos regulatorios que
permitan mayores niveles de competencia.

38. De este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada, la funcin
orientadora del Estado tiene como propsito el desarrollo del pas,
procurando que se materialice el componente social del modelo econmico
previsto en la Constitucin.

39. Dicha funcin orientadora presenta, sustancialmente, las siguientes

caractersticas: a) el Estado puede formular indicaciones, siempre que stas
 guarden directa relacin con la promocin del desarrollo del pas; b) los
agentes econmicos tienen la plena y absoluta libertad para escoger las vas
y los medios a travs de los cuales se pueden alcanzar los fines planteados
por el Estado; y, c) el Estado debe estimular y promover la actuacin de los
agentes econmicos.

40. El reconocimiento de estas funciones estatales, que aparecen como un

poder-deber, se justifica porque el Estado no es slo una organizacin que
interviene como garanta del ordenamiento jurdico, sino porque determina
o participa en el establecimiento de las "reglas de juego", configurando de
esta manera la vocacin finalista por el bien comn. Por ende, el Estado
acta como regulador y catalizador de los procesos econmicos.

8. Acerca del rol de los organismos reguladores

41. Sabido es que nuestra legislacin, principalmente a travs de la Ley N.
27332, parcialmente modificada por la Ley N. 27632, ha conferido a los
organismos reguladores de la inversin privada en los sectores pblicos, una
misin de especial trascendencia para el correcto desenvolvimiento del
mercado. A dichos organismos autnomos compete, dentro de sus
correspondientes mbitos sectoriales, la supervisin, regulacin y
fiscalizacin de las empresas que ofrecen servicios al pblico, as como la
aplicacin de las sanciones a que hubiere lugar, en caso de que los oferentes
de servicios contravengan las disposiciones legales y tcnicas que regulan
su labor, o quebranten las reglas de mercado que garantizan una
competencia eficiente y leal. Deben, asimismo, actuar con eficiencia en la
solucin de toda controversia que pudiera presentarse en el sector que les
compete.

La ley ha conferido a dichos organismos, adems, una funcin especfica: la

responsabilidad de supervisar las actividades efectuadas al amparo del
Decreto Legislativo N. 674; es decir, aquellos casos en los que existan
privatizaciones o concesiones por parte del Estado a favor de empresas
privadas (art. 4 de la Ley N. 27332). Se trata, pues, de una supervisin de
las actividades post- privatizacin.

As, el papel de los organismos reguladores puede resumirse en la

funcin de suministrar el marco regulador necesario a fin de promover
nuevas inversiones, as como el ingreso de nuevos operadores, desarrollando
al mismo tiempo mayores niveles de bienestar para los usuarios de los
servicios bajo su supervisin.

42. Tal como ha quedado dicho, el absoluto abstencionismo estatal frente al

desenvolvimiento del mercado, bajo la premisa de que la mejor regulacin
de la economa es la no regulacin, es una falacia propia de las ideologas
utilitaristas, que pretenden convertir al egosmo en una virtud y ae la
 solidaridad un vicio. Es por ello que al Estado le compete supervisar el
correcto desenvolvimiento de la economa, previo convencimiento de la
funcin social que ella cumple en la sociedad. Por tal razn, tendr como
deber intervenir en aquellas circunstancias en que los encargados de servir
al pblico hubiesen olvidado que el beneficio individual que les depara la
posesin y explotacin de un medio de produccin o de una empresa de
servicio, pierde legitimidad si no se condice con la calidad y el costo
razonable de lo ofertado. En buena cuenta, es menester enfatizar que la
satisfaccin de las necesidades del consumidor y del usuario es el punto de
referencia que debe tenerse en cuenta al momento de determinar el
desenvolvimiento eficiente del mercado.

43. All radica la especial funcin que cumplen los organismos reguladores.
Estos organismos tienen la obligacin de asumir la delicada misin que les
ha sido asignada bajo principios de transparencia e imparcialidad. De la
eficiente labor en sus respectivos sectores depende, en gran medida, que se
genere verdadera competencia entre los distintos agentes econmicos, lo que
redundar en beneficio de los usuarios.

En efecto, el control de los estndares de calidad del servicio, la

razonabilidad del precio que se le asigne, el desarrollo sostenido del sector,
la accin proactiva y efectiva en el cuidado del medio ambiente y la
competencia tcnica, son conductas que deben ser asumidas por los
organismos reguladores, sea mediante acciones ex ante -regulaciones
previas-, o ex post -sanciones ejemplares que disuadan tanto al infractor
como a los distintos competidores de atentar contra los valores de un
mercado eficiente y humano-.

44. Los organismos reguladores deben hacer del usuario un partcipe de su

funcionalidad, brindndole una atencin personalizada y capacitndolo en
el ejercicio de los derechos que le son inherentes, en su calidad de pilar de
la economa.
Los organismos reguladores no pueden funcionar aisladamente en la labor
que les ha sido encomendada. A los usuarios compete, ante todo, la
obligacin de hacerse respetar en el crculo econmico, informndose acerca
de sus derechos. Y a las empresas que ofrecen servicios al pblico les
corresponde el deber constitucional, legal y cvico de adecuar cada una de
sus actividades a los designios de una economa social de mercado, en las
cuales su beneficio personal no sea el punto de partida y finalidad de su
actividad, sino la inevitable consecuencia de haber brindado un servicio
digno, de calidad y a un costo razonable.

45. Este Colegiado ya ha tenido oportunidad de precisar que existe una

percepcin de que los rganos reguladores no estn defendiendo
apropiadamente los derechos de los usuarios y consumidores (Exp. N. 005-
 2003-AI/TC). Son ampliamente conocidas las distintas denuncias existentes
respecto a los continuos abusos cuyas vctimas son los usuarios de servicios
pblicos otorgados en concesin a diversas entidades privadas.

En la sentencia precitada, este Colegiado convino en exhortar al Poder

Ejecutivo y al Poder Legislativo, a efectos de que asuman las medidas
necesarias para que OSIPTEL asuma un efectivo control de las actividades
que puedan ser atentatorias de la libre competencia en el mercado y que
repercutan negativamente en la satisfaccin de las necesidades de los
usuarios. Empero, los abusos presentados como consecuencia de
determinadas posiciones dominantes en el mercado, no slo se suscitan en
el sector de las telecomunicaciones, sino tambin en otros sectores en los
que determinadas empresas privadas hacen caso omiso de las distintas
quejas que los usuarios formulan.

Ante tales circunstancias, este Colegiado estima importante reiterar la

exhortacin que en su momento se hiciera tanto al Poder Ejecutivo como al
Legislativo, respecto de entidades como OSIPTEL e INDECOPI (Exp. N.
0005-2003-AI/TC, Fund. Jur. N. 41), y hacerla extensiva a organismos
como OSINERG, OSITRAN y SUNASS. En tal sentido, recomienda la
adopcin de las medidas legales y administrativas necesarias, a fin de que
estas entidades funcionen y acten adecuadamente en la defensa de los
derechos de los usuarios y consumidores, consagrados expresamente por
nuestro ordenamiento jurdico.

9. Anlisis de la constitucionalidad del artculo 4 del Decreto de Urgencia

N. 140-2001
46. Expuestos los principios y derechos que informan al rgimen econmico,
corresponde ahora precisar si el artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-
2001 contraviene alguno de dichos principios y derechos.

47. El artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-2001, establece que,

excepcionalmente, por razones de inters nacional o necesidad pblica, el
Estado mediante Decreto Supremo (...) podr fijar tarifas mnimas para la
prestacin del servicio de transporte terrestre nacional e internacional de
pasajeros y carga (...). Adicionalmente, establece que (...). Esta
intervencin tendr carcter extraordinario y su plazo ser determinado en
el Decreto Supremo respectivo, no pudiendo ser mayor a seis meses. (...)..
Este dispositivo, como es de verse, autoriza al Estado a fijar el precio
mnimo del servicio de transporte de pasajeros y carga, lo que, sin duda, es
una intervencin directa en el funcionamiento del mercado.

48. Del anlisis de los considerandos del Decreto de Urgencia sub exmine, se
colige que los fines de la norma son, por un lado, preservar la salud y la
seguridad de los usuarios de los servicios de transporte de pasajeros y
 mercancas, y, por otro, corregir las distorsiones que afecten la competencia
del mercado formal por la presencia masiva de empresas informales; esto
es, de empresas que no cuentan con la autorizacin correspondiente para
brindar el servicio y/o incumplen obligaciones de carcter tributario.

49. Tal como ha quedado dicho, uno de los principios rectores que informan al
rgimen econmico de la Constitucin es la funcin reguladora supletoria
del Estado. Ello porque la economa social de mercado no puede ser
confundida con los regmenes de economa mixta, planificada o
interventora.
La labor del cuerpo poltico, en el contexto de un Estado social y
democrtico de derecho, no puede ser asociada a la idea de que tenga por
regla incidir en la esfera de libertad de los agentes econmicos. Su
intervencin, en lo que al funcionamiento de regular del mercado se refiere,
debe configurarse como excepcional. Y es que toda regulacin estatal debe
justificarse por la presencia de una falla del mercado, es decir, por una
situacin en la que el libre juego de la oferta y la demanda y el rgimen de
libre competencia impidan alcanzar una asignacin eficiente de recursos,
lesionando intereses pblicos.

50. Debe tenerse en cuenta, asimismo, el papel de los precios de los bienes y
los servicios, y su importancia decisiva para el adecuado desenvolvimiento
del mercado.
En circunstancias comunes, el precio no es sino el resultado de las
decisiones racionales adoptadas por ofertantes y usuarios. Cuando su
fijacin no es artificial, sino estricta consecuencia del intercambio fluido de
bienes y servicios, el precio brinda informacin valiosa a los agentes
econmicos, tanto en lo que respecta a la escasez relativa de los recursos,
como a las condiciones de la oferta y la demanda.
Del mismo modo, la informacin contenida en la fijacin del precio en un
mercado libre incentiva a las empresas a aumentar su eficiencia, a reducir
sus costos y a mejorar la calidad de los productos que ofrece, en beneficio
de los usuarios y consumidores.

51. Este Colegiado considera que la constitucionalidad o inconstitucionalidad

del artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-2001, debe ser evaluada a la
luz del test de proporcionalidad. En efecto, si bien tanto la proteccin de la
salud y de la seguridad de los usuarios, as como la defensa de la libre
competencia, constituyen fines constitucionalmente legtimos, ello no basta
para concluir la constitucionalidad de la disposicin impugnada. Resulta
imprescindible determinar la adecuacin de la medida adoptada (fijacin de
precios mnimos) a los referidos fines, as como analizar la necesidad que
impuls la asuncin de dicha medida.
52. Con el propsito de evaluar la adecuacin de la medida a los fines
perseguidos, debe tenerse en cuenta que toda fijacin mnima de precios
prev implcitamente, como un efecto prctico, que generar un aumento
promedio de los precios en el mercado. Puede presumirse, asimismo, que
ello producir una reduccin de la demanda, y una sustitucin en el mercado
de las opciones formales por las informales, esto es, por aquellas que,
desenvolvindose en la ilegalidad, no asumen el precio mnimo tarifario
como una obligacin.
Por otra parte, no puede soslayarse que dado que para las autoridades
competentes resulta ms sencillo fiscalizar a las empresas formalmente
autorizadas que a aquellas informales, se genera una desincentivacin hacia
la formalizacin, pues se asume que ello reducira la capacidad de establecer
precios por debajo de los mrgenes fijados administrativamente.
Todo lo dicho permite abrigar dudas razonables respecto de la idoneidad de
medidas como la fijacin de precios mnimos en los servicios en aras de
evitar la informalidad y la baja calidad de los mismos. Empero, esta
circunstancia analizada en sentido abstracto y no a la luz de un caso concreto
no permite sancionar la inconstitucionalidad de la norma, puesto que toda
duda razonable obliga a este Colegiado a presumir la constitucionalidad de
la ley.

53. Se pueden extraer conclusiones bastante ms categricas si se procede a

determinar la necesidad de la medida adoptada. En efecto, una de las
condiciones imprescindibles que debe comportar toda medida limitativa de
la libre competencia, es aquella referida al mnimo costo. Corresponde,
pues, determinar si no existan medidas que, siendo igualmente adecuadas a
efectos de conseguir los objetivos constitucionalmente legtimos, no
resultaban siendo menos restrictivas de los derechos fundamentales de
contenido econmico.
Al respecto, es evidente que un programa de empadronamiento de
vehculos, una intensificacin en las acciones de fiscalizacin tributaria, una
definicin clara de estndares de calidad mnimos, un programa de revisin
tcnica de unidades, as como una severa poltica sancionadora de la
informalidad y el incumplimiento de los requisitos mnimos de calidad en el
servicio de transporte, son medidas menos limitativas de las libertades
econmicas, e incluso ms adecuadas, a efectos de proteger la salud y la
seguridad ciudadana y defender la libre competencia.

54. A mayor abundamiento, el hecho de que, con fecha 31 de mayo del presente
ao, el Poder Ejecutivo haya expedido el Decreto Supremo N. 026-2003-
MTC, que reabri el Registro Nacional de Transporte Terrestre de
Mercancas para personas naturales y jurdicas dedicadas a este servicio,
iniciando con ello un agresivo programa de empadronamiento de vehculos,
permite afirmar a este Tribunal que no existi una poltica razonable y
progresiva emprendida por el Estado con el propsito de revertir la situacin
 de informalidad existente, prefirindose la adopcin de medidas sumamente
restrictivas de la libre competencia, para recin luego adoptar medidas
bastante ms proporcionales a efectos de proteger distintos bienes
constitucionales, lo que a todas luces resulta arbitrario.

55. Por tales razones, el Tribunal Constitucional considera que el artculo 4 del
Decreto de Urgencia N. 040-2001 vulnera el principio de proporcionalidad
que debe informar a todo acto que restrinja derechos fundamentales, siendo,
por ello, inconstitucional.

10. Decretos de urgencia y Estado Constitucional

56. Por otra parte, los recurrentes no slo han cuestionado la constitucionalidad
del Decreto de Urgencia N. 140-2001 desde un punto de vista estrictamente
material, sino tambin desde un punto de vista formal, pues entienden que
la norma cuestionada ha sido dictada fuera de los supuestos que el inciso 19)
del artculo 118 exige para su legitimacin. Corresponde, pues, analizar
dicho este extremo de la demanda.

57. Es un lugar comn reconocer, dentro de la teora constitucional, que el

principio de la divisin de poderes (reconocido en el tercer prrafo del
artculo 43 de la Constitucin) no se condice ms con una tesis
monovalente de las funciones correspondientes a cada uno de los poderes
del Estado, segn la cual, a cada uno de ellos corresponde una funcin
especfica no susceptible de ser ejercida por los dems, bajo cargo de
quebrantar el principio de independencia y autonoma de los poderes
estaduales que sirve de garanta contra la instauracin del Estado absoluto.
En efecto, hoy se reconoce que esta garanta no supone una frrea
impenetrabilidad entre los poderes estatales, sino un equilibrio entre los
mismos, expresado en la mutua fiscalizacin y colaboracin. De ah que el
ejercicio de la funcin legislativa (por antonomasia, parlamentaria) por parte
del ejecutivo, no sea, per se, contraria al Estado social y democrtico de
derecho, siempre que sea llevada a cabo conforme con las reglas que, para
dicho efecto, contemple la propia Carta Fundamental. As, pues, tratndose
de la impugnacin de normas con rango legal expedidas por el Ejecutivo,
adems de la evaluacin de su constitucionalidad sustancial, esto es, de su
compatibilidad con los requisitos de orden material exigidos por la Ley
Fundamental, resulta de particular relevancia la evaluacin de su
constitucionalidad formal; es decir, de su adecuacin a los criterios de ndole
procedimental establecidos en la propia Constitucin.

58. En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto
previos como posteriores a su promulgacin. As, el requisito ex ante est
constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso
3 del artculo 123 de la Constitucin), mientras que el requisito ex post lo
constituye la obligacin del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la
 Repblica, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artculo 118 de
la Constitucin, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del
Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida
en el artculo 91 del Reglamento del Congreso.

Del anlisis de autos, es posible concluir que el Decreto de Urgencia N.

140-2001 ha sido expedido en observancia de las reglas formales
constitucionalmente previstas en nuestro ordenamiento.

59. En lo que respecta a los criterios sustanciales, la legitimidad de los decretos

de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluacin de criterios
endgenos y exgenos a la norma, es decir, del anlisis de la materia que
regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto
al primer tpico, el propio inciso 19 del artculo 118 de la Constitucin
establece que los decretos de urgencia deben versar sobre materia
econmica y financiera.
Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separacin de
poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la
disposicin, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en ltima
instancia, no sean reconducibles hacia el factor econmico, quedando, en
todo caso, proscrita, por imperativo del propio parmetro de control
constitucional, la materia tributaria (prrafo tercero del artculo 74 de la
Constitucin). Empero, escapara a los criterios de razonabilidad exigir que
el tenor econmico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el
comn de los casos la adopcin de medidas econmicas no es sino la va
que auspicia la consecucin de metas de otra ndole, fundamentalmente
sociales.

El anlisis conjunto de las disposiciones del Decreto de Urgencia N. 140-

2001, permite concluir que ste versa sobre materia econmica, pues adopta
medidas que inciden en el mercado (suspensin de importacin de vehculos
de determinadas caractersticas y establecimiento de tarifas mnimas), con
el propsito de alcanzar mejoras en la seguridad y proteger la salud de los
usuarios del transporte pblico. En tal sentido, la norma trata sobre la
materia constitucionalmente exigida.

60. Asunto distinto, sin embargo, es determinar si las circunstancias fcticas

que, aunque ajenas al contenido propio de la norma, sirvieron de
justificacin a su promulgacin, respondan a las exigencias previstas por el
inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, interpretado
sistemticamente con el inciso c) del artculo 91 del Reglamento del
Congreso. De dicha interpretacin se desprende que el decreto de urgencia
debe responder a los siguientes criterios:
a) Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones
extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en
atencin al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la
voluntad de la norma misma, sino de datos fcticos previos a su
promulgacin y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de
reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional espaol -criterio
que este Colegiado sustancialmente comparte- que en principio y con el
razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los rganos
polticos determinar cundo la situacin, por consideraciones de
extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una
norma (STC N. 29/1982, F.J. N. 3).

b) Necesidad: Las circunstancias, adems, debern ser de naturaleza tal que el

tiempo que demande la aplicacin del procedimiento parlamentario para la
expedicin de leyes (iniciativa, debate, aprobacin y sancin), pudiera
impedir la prevencin de daos o, en su caso, que los mismos devengan en
irreparables.

c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener

vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la
coyuntura adversa.

d) Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha

tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima
(Exps. Acums. Nros. 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, F.J. N. 6 y
ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los
decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artculo
118 de la Constitucin, debe ser el inters nacional el que justifique la
aplicacin de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que
depare la aplicacin de la medida no pueden circunscribir sus efectos en
intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la
comunidad.

e) Conexidad: Debe existir una reconocible vinculacin inmediata entre la

medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal
sentido, este Tribunal comparte el criterio de su homlogo espaol cuando
afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le
autoriza a incluir en l cualquier gnero de disposiciones: ni aquellas que
por su contenido y de manera evidente, no guarden relacin alguna (...) con
la situacin que se trata de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por
su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de
manera instantnea la situacin jurdica existente, pues de ellas difcilmente
podr predicarse la justificacin de la extraordinaria y urgente necesidad
(STC N. 29/1982, F.J. N. 3).
 Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicacin produzcan
deben surgir del contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones
diferidas en el tiempo o, menos an, de delegaciones normativas, pues ello
sera incongruente con una supuesta situacin excepcionalmente delicada.

61. La aplicacin de estos criterios al caso del Decreto de Urgencia N. 140-

2001, demuestra que ste es inconstitucional por los siguientes motivos:

a) Aun cuando este Colegiado reconozca que la situacin del transporte

pblico nacional requiere de medidas orientadas a su formalizacin y a la
mejora de la calidad y la seguridad del servicio brindado al usuario, ella, en
el particular caso que nos ocupa, dista mucho de ser una que ostente las
caractersticas de excepcionalidad, imprevisibilidad y urgencia a las que se
ha hecho referencia.

b) Ello, a su vez, supone la irrazonabilidad de afirmar que, en este caso,

constitua un eventual peligro esperar la aplicacin del procedimiento
parlamentario para regular las medidas idneas orientadas a revertir la
situacin.

c) Y, principalmente, resulta constitucionalmente inadmisible que el artculo

4 de la norma impugnada delegue en normas de inferior rango, como son
los decretos supremos, la regulacin de medidas extraordinarias, las cuales
se encuentran constitucionalmente reservadas como contenido del propio
decreto de urgencia, dada su calidad de norma excepcional con rango de
ley.

62. Esta sentencia no afecta las atribuciones que, de acuerdo a ley, le

corresponden a la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las

atribuciones que le confieren la Constitucin Poltica del Per y su Ley
Orgnica,

FALLA

Declarando FUNDADA la presente demanda de inconstitucionalidad; en

consecuencia, inconstitucional el Decreto de Urgencia N. 140-2001. Exhorta
al Poder Ejecutivo a proceder conforme a lo expresado en el Fundamento N.
45., supra. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin en el diario
oficial El Peruano y la devolucin de los actuados.

SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REY TERRY
AGUIRRE ROCA
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA

EXP.N. 008-2003-AI/TC
LIMA
ROBERTO NESTA BRERO

FUNDAMENTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MANUEL AGUIRRE ROCA

Concordando con el FALLO o parte dispositiva de la Sentencia de autos,

cmpleme precisar, con el debido y recproco respeto por la opinin de mis
distinguidos colegas, que mis fundamentos son, bsica y principalmente, los
que aparecen en sus FUNDAMENTOS Nos 55 (donde se resumen las
consecuencias de la vulneracin del principio de proporcionalidad) y 61, en sus
apartados a), b) y c); dejando expresa constancia de que tales FUDAMENTOS
recogen los homlogos de la demanda que tambin hago mos esto es, en
sntesis, los corrientes en sus pargrafos 5.1 y ss.(respecto de los
llamados presupuestos habilitantes del Decreto de Urgencia impugnado); 5.2
y ss. y concordantes (respecto de las violaciones sustantivas de los artculos
58, 59, 62 y 70 de la Constitucin); y 5.3 (respecto de la delegacin de
facultadesconstitucionalmente indelegables).

En lo que se refiere al extenso prembulo filosfico-jurdico, que cubre

25 de las 31pp. de la Sentencia, no obstante simpatizar, a grandes rasgos, con
su perspectiva y enfoque, me abstengo, ahora, de emitir opinin.

SR