TRIBUTACIN Y FALTA

DE LEGITIMIDAD EN COLOMBIA

Hctor F. Lpez A.
Profesor de Historia y Teora Econmica, Escuela de Economa,
Universidad Industrial de Santander.
Resumen

Lpez, Hctor F. "Tributacin y falta de legitimidad en Colombia",

Cuadernos de Economa, v. XVII, n. 28, Bogot, 1998, pginas 149-162

El presente trabajo intenta establecer los nexos entre administracin

tributaria y fal ta de legi timidad en el contexto de la evolucin
socio-cultural de Colombia. Se intenta mostrar que los grandes desa-
rreglos ticos de la nacin transmigran al interior de la administra-
cin tributaria y determinan su evolucin. Las prcticas de evasin
y elusin de impuestos, corrupcin administrativa y contrabando cons-
tituyen las principales trabas de la modernizacin tributaria. Las
estrategias de poltica tendientes a erradicar estos males no encuen-
tran un interlocutor efectivo en el dominio de la integracin social;
as, la sntesis tiende a darse por la va del fraude y no por la
interiorizacin de la ley.

Abstract

Lpez, Hctor F. "Taxation and Lack of Legitimacy in Colombia",

Cuadernos de Economa, v. XVII, n. 28, Bogot, 1998, pages 149-162

This paper attempts to establish the links between tax administration

and lack of legitimacy in the context of the socio-cultural evolution
of Colombia. It tries to demonstrate that the great ethical confusions
of the nation transmigrate to the inside of the tax administration
and determine its evolution. The practices of tax evasion and elusion,
administrative corruption, and contraband constitute the major obs-
tacles to tributary modernization. The policy strategies which would
tend to eradicate these evils don't find an effective voice in the
dominion of social integration; thus, the synthesis tends to come by
way of fraud and not through the internalization of the law.
RACIONALIDAD Y FALTA DE LEGITIMIDAD

Las funciones expresivas que en las sociedades de la tradicin eran cum-

plidas por la prctica religiosa y de sumisin a un amo en la sociedad
moderna pasan al dilogo entre las diversas instancias del tejido social
en un proceso en que la autoridad del consenso sustituye lenta y trau-
mticamente a la autoridad religiosa y monrquica. La institucionaliza-
cin del derecho y el establecimiento de una racionalidad asimilada al
mercado tienen lugar en medio de un proceso que algunos autores han
denominado de desencantamiento [Weber 1980].
El derecho moderno toma cuerpo en la conciliacin de intereses priva-
dos y se despoja de su carcter sacro. Sin embargo, lo sagrado no desa-
parece del todo pues la validez de las normas tiene que apoyarse, en
ltimo trmino, en la interiorizacin de unos valores que permitan cum-
plir los preceptos establecidos en ellas. Como ha sealado Durkheim, el
carcter coactivo del derecho est ligado estrechamente a la legitimidad
de las regulaciones legales, y stas slo revisten legitimidad cuando son
la expresin del inters general. AS, las sociedades modernas se carac-
terizan por la formacin de una voluntad general formada a su vez
comunicativamente y discursivamente ilustrada en el seno de una opi-
nin pblica poltica. La legitimacin secularizada del consenso se basa,
de esta manera, en un proceso de 'lingistizacin', esto es, de un con-
senso alcanzado comunicativamente en el seno de las diferentes voces
de la sociedad. La generalizacin de una racionalidad tcnico-instru-
mental ocurre, de este modo, inmersa en el desarrollo de unos valores
que legitiman su existencia [Habermas 1987, cap. V].
La correlacin de estos dos factores en la evolucin de la sociedad co-
lombiana es precisamente la que est en cuestin debido a la permanen-
152 CUADERNOS DE ECONOMA 28

cia de una imagen del mundo asimilada an al mbito de lo religioso y,

sobre todo, a las prcticas de saqueo y manejo patrimonialista que de-
terminan la accin del Estado a finales del milenio. En este sentido, la
independencia de Espaa fue caricaturesca. Se desarroll una forma
sutil de servidumbre similar a la condicin colonial: patrimonialismo,
servilismo, autoritarismo, machismo, etc. No se establecieron gobiernos
estables y democrticos y se evidenci una lucha personalista y regional
por los poderes que desangr al pas e impidi su desarrollo econmico
y social. El resultado no poda ser otro: pobreza y atraso. Y en estas
condiciones la libertad fue un valor ajeno a nuestra realidad.
Las diferentes constituciones, en particular las cartas constitucionales
de las dcadas del 50 y 60 del siglo XIX, intentaron copiar las realidades
de otras latitudes menos la nuestra: la mayora de estas cartas polticas
pescaron en la irrealidad y fueron desbordadas de muy lejos por la
complejidad de los hechos histricos. Su lenguaje describe poderes in-
dependientes, una ciudadana formada a travs de las prcticas electo-
rales, educacin laica y gratuita, respeto de los derechos fundamentales
etc., es decir; una realidad idealizada que nada tena que ver con las
condiciones histrico culturales del pas.
Trminos tales como 'legalidad', 'libertad', 'democracia', 'derecho', 'or-
den' y ,equidad' fueron perdiendo su significado original. Colombia no
tuvo ni revolucin intelectual ni revolucin democrtica y todos los
elementos filosficos de la constitucin de 1886 que dur vigente du-
rante ms de cien aos no se fundamentaron en la ilustracin sino en la
escolstica y en el sagrado corazn de Jess. En una investigacin rigu-
rosa Hernando Valencia sostiene que las diferentes reformas constitu-
cionales que ha habido en el pas se inscriben en una filosofa muy cu-
riosa: que todo cambie para que todo permanezca igual [Valencia 1987].
En estas circunstancias el lenguaje constitucional y los mismos polticos
fueron perdiendo progresivamente credibilidad. Las nuevas ideas de
transformacin radical contenidas en el proyecto poltico del federalis-
mo no dejaron de crear traumatismo en una nacin asimilada a las cos-
tumbres religiosas y a las prcticas de accin social de naturaleza hisp-
nica y catlica. El resultado: una guerra civil que se extendi, no sin
ciertos altibajos, hasta finalizar el siglo XIX. En ningn otro cdigo po-
ltico como en la constitucin de Rionegro es tan manifiesta la creencia
de transformar una realidad socio cultural con el poder de la palabra
escrita. Y al no establecer una mediacin entre la realidad sociocultural
y econmica del pas frente a los objetivos de transformacin acelerada,
el radicalismo liberal no pudo menos que fracasar. El descalabro del
movimiento radical del liberalismo se asoci tambin a las querellas
internas entre y dentro de los Estados federales y a la crisis del mercado
TRffiUTACIN y FALTA DE LEGITIMIDAD 153

mundial del tabaco, la quina y el ail que entonces generaban las prin-
cipales rentas de Colombia en el mercado mundial.
La estructura socio econmica y poltico-cultural que se impuso fue, fi-
nalmente, una sntesis entre elementos modernos y elementos hereda--
dos de la cultura hispnica y catlica. Se configura entonces una unidad
de instituciones y significaciones abigarrada, heterognea y dinmica.
Ello se expresa muy claramente en el movimiento sociopoltico que sus-
tituy al proyecto radical de la constitucin de Rionegro: La regenera-
cin. Se trata de un movimiento de restauracin que se extiende desde
el Gobierno de Nez hasta la presidencia de Reyes en 1904. Reacciona
contra el radicalismo liberal de la carta constitucional de 1863 y restaura
la estructura original del proyecto bolivariano: centralismo, presiden-
cialismo, religin oficial y proteccionismo econmico.
En esta perspectiva las bases de la reforma constitucional de 1886 con-
trastan con las propuestas del general Mosquera: soberana nacional,
divisiones territoriales de carcter puramente administrativo, orden p-
blico al cuidado de la nacin, instruccin pblica nacional, religin ofi-
cial, libertad religiosa limitada, pena capital para delitos militares y atro-
ces, un Senado que asegure la estabilidad institucional y una Cmara de
Diputados que represente al pueblo, un presidente y un vicepresidente
elegidos por sufragio restringido e indirecto para un perodo de seis
aos, poder ejecutivo para vetar los proyectos de ley, libre nombramien-
to y remocin de los agentes del ejecutivo, un poder judicial inde-
pendiente y una Corte Suprema vitalicia y un poder electoral inde-
pendiente [Valencia 1987, 142-143].
La regeneracin se propuso modernizar al pas conservando, de este modo,
los fundamentos de la cultura hispnica y catlica y el carcter patrimonial
y autoritario del rgimen de poder poltico. El proyecto de trasformacin
socioeconmica de este movimiento estaba sin duda ms cerca de la repre-
sentacin simblica del mundo de la vida de la sociedad colombiana y ah
radica, en buena parte, su relativo xito. La regeneracin refleja desde este
punto de vista la consolidacin de un complejo de instituciones particula-
res, esto es, valores, lenguaje, orientaciones econmicas y polticas, etc., que
permiten al pas afianzan en ltima instancia, su trnsito hacia una racio-
nalidad funcional de mercado integrando, no obstante, elementos socio-
culturales propios de la representacin del mundo y de las significaciones
de origen colonial.
A diferencia de los pases desarrollados cuya modernidad estuvo mediada
por el desarrollo de una tica protestante, Colombia continu integrada
simblicamente por una representacin escolstica del mundo:
154 CUADERNOS DE ECONOMA 28

el poder temporal de la iglesia ha sabido mantener con todos los medios,

desde la Inquisicin, hasta el confesionario pasando por la sancin social
que se infringe al 'heterodoxo' hasta el monopolio, tcito o expreso, de la
educacin y consiguientemente de la vida familiar, la paradjica vigencia
de una estructura del 'pensar', esto es, el dogmatismo, que no han podido
desarraigar los intentos difciles de modernizacin que se han hecho desde
el siglo XVIII hasta el presente [Gutirrez 1992, 13].

Por esta razn, algunos autores hablan de la desarticulacin entre

modernizacin (desarrollo de una racionalidad instrumental) y mo-
dernidad (desarrollo de una racionalidad sociocultural) [Jaramillo
1994]. El resultado del encuentro de una racionalidad cognitivo-instru-
mental con la cultura hispnica y catlica ha sido un hbrido social
abigarrado donde conviven elementos mticos, hispnicos y cristianos
con elementos modernos y postmodernos [Berman 1988]. Octavio Paz
describe concisamente esta caracterstica:
Las sociedades latinoamericanas son la imagen misma de la extraeza: en
ellas se yuxtaponen la contrarreforma y el liberalismo, la hacienda y la
industria, el analfabeto y el literato cosmopolita, el cacique y el banquero
[Paz 1983, 86].

A diferencia de los pueblos protestantes, la idea de salvacin en la cultura

patrimonialista y catlica no mantena ninguna relacin con la dignidad
del trabajo sino con una idea muy curiosa: la confesin y el perdn de los
pecados. Esta idea esta ligada, a su vez, a la concepcin del trabajo el cual
no era experimentado corno una actividad que dignifica y da gracia a quien
lo realiza sino todo lo contrario: humilla y degrada a la persona humana.
La mentalidad de saqueo y robo instituida por la conquista, el despilfarro
de la riqueza y el desarrollo de una relacin negativa con el trabajo no
dejaran de expresarse ms tarde en una mentalidad autoritaria e intole-
rante y en la conformacin de una tica ligada ms al fraude y al enrique-
cimiento ilcito que al espritu de empresa del capitalismo.
En Colombia el crecimiento econmico no estuvo mediado dominante-
mente por la interiorizacin de unos valores culturales capaces de legi-
timar el desarrollo de una racionalidad estratgica y, menos an, de una
distribucin equitativa de la riqueza. Sus caractersticas se asocian, ms
bien, a la violencia, el nepotismo, la corrupcin, la ineficiencia y el enri-
quecimiento ilcito. Se trata de una unidad social de significaciones don-
de, corno dice Robert Heilbronen conviven campesinos indolentes, obre-
ros indisciplinados, hombres de negocios mezquinos y funcionarios
pblicos rapaces [Heilbroner 1973, 41]. Corno ha sealado el profesor
Kalmanovitz:
La ausencia de una tica indi vidual y de responsabilidad personal, apoyada
en la razn, condujo al desarrollo de una moral formal, de apariencia, ex-
TRIBUTACIN Y FALTA DE LEGITIMIDAD 155

hibicionista, de' simulacin', debajo de la cual existe la 'picaresca', el cogerle

a los dems y sobre todo al Estado cuanto pueda apropiar el individuo para
s [Kalmanovitz 1989,28-29].
El nacimiento y posterior desarrollo de la sociedad colombiana no se
caracterizaron dominantemente por el respeto a las diferencias, la dis-
ciplina en el trabajo, la eficiencia del aparato burocrtico y la autodeter-
minacin tanto personal como empresarial. Sus rasgos se asociaron, ms
bien, a la pereza, la sumisin a un amo, una psicologa servil y autori-
taria muy acentuada entre los funcionarios pblicos y la falta de inicia-
tiva empresarial. La burocracia nacional se asemeja ms a los personajes
de Kafka que a los modelos de eficiencia pblica contenidos en los textos
de macroeconoma y el empresario colombiano se parece ms al avaro
de Molire o a la figura del tacao de Gogol que al cuquero alemn o
al anglosajn hombre de negocios [Kalmanovitz 1991315].
El proceso de acumulacin de capital no integr como elementos activos
dentro del proceso a los sectores marginados y ms pobres de la pobla-
cin. El desarrollo econmico condujo a la desilusin. La inmensa masa
de la poblacin lejos de disfrutar del bienestar experiment, por el con-
trario, una creciente conciencia de privacin y desarroll una psicologa
de la agresin asociada a las condiciones de pobreza y a la falta de
oportunidades. Para estos sectores de la poblacin el crecimiento eco-
nmico no se reflej en unas condiciones ms humanas de vida, sino en
el desarrollo de una poca de hostilidades, frustraciones y violencia.
El crecimiento econmico actuando en un marco de una democracia
restringida no se caracteriza precisamente por la armona social y eco-
nmica. La convulsin y el descontento parecen ser sus principales ras-
gos. El Estado no logr, en consecuencia, funcionar como garante de un
consenso social capaz de resolver por las vas del derecho los diversos
conflictos sociales. Colombia desarrolla entonces una dialctica entre
legitimidad y violencia que ha sido una constante en la historia desde
la independencia hasta nuestros das [Palacios 1995].

ADMINISTRACIN TRIBUTARIA Y SOCIEDAD

Las finanzas pblicas y la administracin tributaria no fueron ajenas a

este proceso. La interpretacin que dieron los legisladores en el marco
de la constitucin de Rionegro (1863) a la tributacin fue una concepcin
liberal sin hacer ningn tipo de mediacin frente a la cultura dogmtica
y escolstica y a las condiciones de atraso y pobreza en que se hallaba
inmerso el pas. El resultado no pudo menos que exacerbar los conflictos
sociales desencadenando un clima de desestabilizacin y de guerra. Los
federalistas acudieron, por lo dems, al expediente del endeudamiento
156 CUADERNOS DE ECONOMA 28

externo para financiar los gastos del Estado promoviendo un tipo de

desarrollo inflacionario. Otro factor ms de desestabilizacin que se
sum a su cada.
Desde 1886, en el marco del movimiento de la regeneracin, se estabiliza
un poco el ambiente de caos y de desorden y si bien la planificacin
econmica revisti un carcter de mayor racionalidad la situacin de
guerra civil oblig a emitir al gobierno para financiar los gastos militares
y de defensa. El resultado fue igualmente traumtico: inflacin, deses-
tabilizacin y anarqua. A partir de 1903,el desarrollo econmico se hace
ms intenso y durante la gran depresin de 1929 la industrializacin
toma cuerpo definitivo. El desarrollo econmico no envolvi, sin em-
bargo, a toda la poblacin y ms del 60 por ciento de las actividades
continuaron revistiendo un carcter informal.
Dos acontecimientos representaron en la primera mitad del siglo XXlos
intentos ms importantes de modernizacin tributaria y contribuyeron
a fortalecer la dbil democracia: la creacin del impuesto a la renta en
1918 y la estrategia de tributacin directa de la administracin Lpez
Pumarejo 1934-1938. Al expirar la segunda dcada del siglo, la naciente
industrializacin permiti un cambio en la orientacin de la poltica
tributaria: a diferencia de perodos anteriores donde se acudi a medi-
das tales como los monopolios que gravaban bienes de consumo masi-
vo, la emisin y el alza de las tarifas de aduana, en 1918 se propuso la
creacin de un tributo de naturaleza distinta: el impuesto sobre la renta.
Este hecho constituy sin duda uno de los ms decididos intentos en
materia tributaria de hacer ms equitativa la distribucin del ingreso.
La ley 56 de 1918 busc, en este sentido, crear condiciones favorables
para la reproduccin simultnea del capital y de la fuerza de trabajo al
introducir una estructura de la tributacin celular que grav diferencial-
mente las rentas segn se originaran en el capital o el trabajo. Este me-
canismo habra de perfeccionarse despus, en 1927, cuando las autori-
dades econmicas establecieron lo que se dio en llamar 'la tarifa
progresiva y gradual' y precisaron a un tiempo el clculo de la renta
gravable distinguiendo entre renta bruta y renta lquida. Concentrar las
cargas impositivas sobre los ms acaudalados y disminuirlas sobre las
gentes de menores ingresos permita aumentar el bienestar en un clima
de democracia [Jaramillo 1974,67]. El establecimiento del impuesto a la
renta refleja los intentos de aquellas fuerzas econmico-polticas asimi-
ladas a la racionalidad moderna que propugnaban por desarrollar la
industria en un ambiente pluralista y de mejoramiento de las condicio-
nes de vida de los sectores de menores ingresos de la poblacin.
TRffiUTACIN y FALTA DE LEGITIMIDAD 157

La ley 78 de 1935 dictada en el marco de la revolucin en marcha, como se

llam al plan de desarrollo de la administracin Lpez Pumarejo, marc
igualmente un hito en la historia tributaria del pas. Se trataba de afianzar
los principios democrticos de la tributacin facilitando para ello la decla-
racin y el pago de los impuestos directos y hacer tomar conciencia al
contribuyente de que la tributacin no constituye en ningn caso una exac-
cin sino un tributo razonable que consulta la capacidad econmica de
cada ciudadano. Desde 1918la economa colombiana haba puesto en prc-
tica el cobro del impuesto a la renta. Desde entonces, las diferentes admi-
nistraciones haban puesto de relieve el principio de que el impuesto deba
cobrarse en proporcin directa al grado de riqueza de cada contribuyente.
No obstante, cuando se trataba de poner en prctica estos postulados de
justicia distributiva, las autoridades tropezaron siempre con resistencias
ocultas y con dificultades casi invencibles [Lpez 1996, cap. 11].
Estas resistencias se asocian tanto a factores de carcter cultural como
de ndole tcnica: el impuesto de renta al afectar directamente intereses
econmicos de los grupos de mayores ingresos no revesta mucha sim-
pata entre los contribuyentes, los procedimientos de informacin e in-
vestigacin necesarios para el clculo y el recaudo encontraban siempre
en los legisladores una oposicin abierta, la falta de preparacin tcnica
entre los funcionarios de hacienda para efectuar las liquidaciones del
impuesto en forma equitativa y eficaz y, por ltimo, las prcticas cultu-
rales de ocultacin de bienes y evasin daban como resultado un rendi-
miento muy bajo del impuesto. La estrategia fiscal de la revolucin en
marcha se propuso remover estos obstculos y adecuar la estructura
tributaria a los principios liberales de justicia social.
Se trataba de transforman con los instrumentos de poltica, la repre-
sentacin simblica del sistema de impuestos de los contribuyentes: la
tributacin deba dejar de experimentarse como una carga y una erosin
de los recursos privados para ser vista como lo que realmente era, esto
es, como un medio eficaz de estmulo al desarrollo de actividades p-
blicas y privadas cuyos beneficios recaan finalmente sobre la comuni-
dad en su conjunto. En este sentido, el gobierno se propuso llevar a cabo
una paciente labor de educacin al mostrar las bondades del sistema de
tributacin directa: a los industriales les sealo las ventajas de una tarifa
aduanera de carcter proteccionista, a los comerciantes la importancia
del presupuesto en la inversin de actividades reproductivas esenciales
para el comercio tales como caminos, carreteras, ferrocarriles, puertos,
etc., a los inversionistas las ventajas de los efectos de la poltica tributaria
sobre el mantenimiento de una moneda sana y, finalmente, a los emplea-
dos pblicos y a los particulares trat de hacerles ver cmo la reforma
158 CUADERNOS DE ECONOMA 28

tributaria no haca otra cosa que apuntalar sus intereses y sus derechos
dentro de los principios liberales de justicia social.
Doble significacin estratgica: integracin de elementos de racionali-
dad instrumental con elementos de racionalidad comunicativa. La po-
ltica tributaria de La revolucin en marcha ha constituido el nico intento
en el presente siglo de integrar accin instrumental con accin educativa
tendiente a aumentar el recaudo con resultados ampliamente positivos.
Desde entonces los diferentes gobiernos han enfrentado este problema
acudiendo a estrategias represivo-instrumentales con efectos negativos:
al expirar el siglo XX la corrupcin administrativa ha dejado de ser la
excepcin para convertirse en la norma, el contrabando lejos de ceder
representa una de las actividades econmicas ms rentables y la eficien-
cia de la administracin tributaria es una mxima de la que todo el
mundo habla pero nadie aplica.
Esta estrategia de modernizacin tributaria tuvo que ser aplazada por
el recrudecimiento de los conflictos sociales que determinaran la gene-
ralizacin de un clima de violencia en las dcadas del 40 y 50 Yllevaran
a los conservadores al poder. Un agudo pensador caracterizara la nueva
situacin como la restitucin de la repblica seorial [Garca 1983]. Has-
ta 1950, sin embargo, la violencia en Colombia no revisti un carcter
tan dramtico: la tica catlica permiti internalizar ciertas normas de
respeto en la poblacin. A partir de entonces la sociedad de masas des-
bord de muy lejos al sistema de justicia y la tica catlica se desdibuj:
el temor a Dios y el amor al prjimo, dos de los principales cdigos de
la tica cristinana, no fueron sustituidos por una tica laica basada en el
respeto y la tolerancia. Su lugar fue ocupado por unas prcticas sinies-
tras de la eliminacin del otro.
En ausencia de un sistema de justicia fuerte y con el deterioro de las
reglas de juego de la convivencia, la criminalidad se dispar y la impu-
nidad se apoder de la sociedad. La inexistencia de un sistema de valo-
res capaz de reunir la sociedad en torno al consenso, el dialogo y la
negociacin no dejara de manifestarse en una verdadera crisis de valo-
res y una descomposicin moral que penetr todas las instancias de la
vida nacional: la guerrilla se transform de un movimiento idealista en
una corporacin terrorista, la economa y la poltica fueron penetradas
por el inmenso poder del narcotrfico y en la administracin pblica la
corrupcin alcanz niveles insospechados que desbordaron de muy le-
jos los pronsticos ms pesimistas.
Estos fenmenos frenan desde luego la modernizacin del Estado y el
desarrollo del mercado. La ineficiencia del sector pblico produce un
clima inflacionario para el desarrollo de las actividades privadas: au-
TRffiUTACIN y FALTA DE LEGITIMIDAD 159

menta los costos de transaccin de la economa y de los servicios pbli-

cos y desincentiva la productividad. La incapacidad de las sociedades
para desarrollar mecanismos que contribuyan a establecer unos valores
que garanticen la resolucin no violenta de sus conflictos y obliguen a
cumplir los contratos en forma efectiva y con bajos costos representa
una de las principales causas del estancamiento y del subdesarrollo
[Kalmanovitz 1997].
En Colombia la violencia sustituye al Estado en la resolucin de los
conflictos. Los mtodos de la inquisicin transmigran al interior del pas
e intentan resolver por las vas de hecho los grandes problemas nacio-
nales. El surgimiento de siniestros grupos paramilitares y de limpieza
social se dan a la tarea de acabar con cualquier foco de desorden social
y de rebelda y establecer un orden absoluto a imagen y semejanza del
rgimen patrimonial y autoritario [Lpez 1997, 208-210]. La inquisicin
religiosa ha dado paso a una verdadera inquisicin poltica [Balandier
1994]. La marginalidad, la pobreza, la delincuencia y la subversin se
arreglan a bala. El poder sataniza a aquellas fuerzas desestabilizadoras
y generadoras de desorden y llevan a la nacin a una dialctica de la
violencia: los grupos extremos, tanto de izquierda como de derecha,
conforman de esta manera una alianza inconsciente pero poderosa con-
tra el avance de la democracia y de cualquier manifestacin civilizada
del conflicto [Zuleta 1991].
Yen este ambiente, a todas luces hostil para el avance de la modernidad,
se conforma una barricada contra la modernizacin del Estado: se ge-
neraliza un reglamentarismo asfixiante, una cultura del trmite, un cre-
cimiento burocrtico exagerado fuente de eficiencia y corrupcin que
drena los inmensos recursos de la sociedad pues sobrevive gracias a
cuantiosos subsidios y es el origen crnico de dos de las principales
enfermedades de la economa de hoy: el dficit fiscal y la inflacin. La
administracin tributaria comienza a padecen en forma ms cruda an,
del cncer de la corrupcin y de la evasin y elusin de impuestos.
En las reformas introducidas a principios de los aos sesenta, por ejem-
plo, la vaguedad de los trminos de las disposiciones sobre patrimonios
improductivos habilit a quienes haban sido hasta 1960 grandes con-
tribuyentes para aparecer desde entonces sin ninguna renta. Y no solo
eso. La organizacin de 3 o ms compaas permiti diluir el impuesto
o evadirlo por completo. As lo sealan las propias autoridades:
Las sociedades 'fantasmas' formadas en Panam, Bahamas o Curacao, por
personas naturales, residentes en Colombia, se erigieron en medio favorito
para eludir el impuesto, al igual que la facultad a las sociedades extranjeras
de no prestar prueba de la residencia de sus socios cuando el nmero de
160 CUADERNOS DE ECONOMA 28

accionistas excediera de 50 o el capital social pasara de $30 millones [Espi-

nosa 1970, 162].

A partir de entonces, la corrupcin se generaliza y se convierte en una

de las principales fuentes de erosin de los ingresos pblicos y, desde
luego, del dficit fiscal. En esta perspectiva, las primas, bonificaciones
y gratificaciones, costos e intereses supuestos ofrecieron con una facili-
dad inaudita la posibilidad de graduar la renta conforme se quisiera. La
enajenacin de bienes fue susceptible de las trampas ms audaces y de
los trucos ms ingeniosos a travs de la combinacin de activos mviles
con activos fijos o haciendo transferencias entre sociedades y socios pro-
vocando prdidas artificiales. Los contratos de renta vitalicia se produ-
jeron en serie para evadir impuestos, las exenciones a las industrias
bsicas se utilizaron en casos comprobados como sombra protectora
para ingresos gravables y las normas sobre intangibles sirvieron a un
tiempo para disfrazar rentas o para remesar utilidades al exterior como
si fueran primas por su explotacin en Colombia.
Con estas y otras artimaas se lograba con sorprendente xito escapar
por entero a las normas fiscales. El director de la Direccin de Impuestos
Nacionales, Rafael Isaza, deca entonces" esto huele mal". Y razones no
le faltaban: a la evasin y el fraude, al retraso en las liquidaciones y recau-
dos se le una ahora la escandalosa falsificacin de certificados y paz y
salvos. El ministro de hacienda de la administracin Lleras Restrepo carac-
terizaba, a su vez, a este fenmeno con las siguientes palabras: "los precep-
tos tributarios resultaron vctimas de morbo de la evasin y el fraude que
en ellos encontraba apoyo" [Espinosa 1970, 162]. La legislacin no slo
favoreca aquellas acciones tendientes a la evasin sino que castigaba la
honestidad y rectitud moral de los contribuyentes. El resultado no podia
ser otro: el desarrollo de una psicologa orientada siempre hacia el fraude
auspiciada por la tica del enriquecimiento ilcito para la cual, como dice
Garca Mrquez,la leyes un obstculo [Garca 1989].
En adelante muchas de estas actividades no solo se dirigieron hacia la
evasin de obligaciones del contribuyente para con el Estado sino en
desfalcar los escasos recursos que entraban al fisco nacional. Y se oye
aqu una y otra vez la voz del tesorero del Fausto de Goethe cuyo eco
resuena hasta en los rincones ms recnditos del pas:

no se puede hoy da tener la menor confianza en los partidos, cualquiera que

sea su nombre; que ellos reprueben o aplaudan, amor y odio han venido a ser
indiferentes. Los gibelinos, lo mismo que los gelfos, se ocultan para tomar
algn descanso. Quien piensa ahora en ayudar a su vecino? Bastante trabajo
tiene cada cual para s. Las puertas del oro estn atrancadas; todo el mundo
rasca, hinca las uas y atesora, y nuestras arcas quedan vacas [Goethe 1984,
169-170].
TRIDUTACIN y FALTA DE LEGITIMIDAD 161

La racionalizacin implcita en las estrategias de accin econmica tie-

nen, en consecuencia, poca incidencia sobre la marcha de los aconteci-
mientos precisamente por las distorsiones de la accin de integracin
social manifiestas para el caso concreto de la cuestin tributaria en el
fraude. La existencia y consolidacin de este fenmeno seala un hecho
que ha sido recurrente en la historia fiscal y de la tributacin en Colom-
bia: la aplicacin de los diversos instrumentos de la poltica econmica,
como grandes reformas o simples controles de carcter tcnico yadmi-
nistrativo, no encuentran una base slida en la realidad socio-cultural:
la sntesis se efecta las ms de las veces va transgresin de la ley y no
del respeto a la legislacin y a la normatividad. Ello se traduce, a su vez,
en la poca incidencia de las estrategias de poltica econmica tendientes
a evitar precisamente la evasin, la corrupcin administrativa y el con-
trabando. La legislacin fiscal y tributaria y, sobre todo su poca efecti-
vidad para evitar la descomposicin moral, son en este sentido un ejem-
plo contundente del desfase entre legislacin y realidad nacional. El
Estado colombiano esta muy lejos de lograr una legitimidad plena sobre
el monopolio de los tributos.

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