Planeamiento urbano

y produccin de vivienda en el Per

Ana Mara Fernndez Maldonado1

Introduccin

Si bien el contexto demogrfico, econmico y social en el Per

es muy diferente del que hubo durante la poca de la urbanizacin
acelerada, el patrn de crecimiento urbano horizontal de las ciuda-
des peruanas ha cambiado relativamente poco desde aquella poca,
aunque se ha desacelerado. El reciente auge de la construccin en las
ciudades grandes ha producido, sobre todo en Lima, un crecimiento
vertical, no planificado ni bien regulado, en las reas centrales. Sin
embargo, los grupos ms pobres siguen ocupando terrenos cada vez
ms alejados, peligrosos y empinados, en lo que se llama invasin
hormiga. Este patrn de crecimiento informal es insostenible, pues
los recursos del gobierno son insuficientes para integrar a estos barrios
al resto de la ciudad dotndolos de las necesarias redes de agua y
alcantarillado, de electricidad, de escuelas, equipamiento urbano y

1 Investigadora Principal en el Departamento de Urbanismo, de la Facultad de

Arquitectura, de la Universidad Tecnolgica de Delft, en Holanda. Con ms de
20 aos de experiencia y abundantes publicaciones internacionales en temas
de desarrollo urbano en Amrica Latina y Europa, urbanizacin acelerada,
procesos informales de vivienda, incluyendo planificacin urbana, polticas de
vivienda, estructuras policntricas y forma urbana, y mtodos de anlisis com-
parativos.

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Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

espacios pblicos adecuados. Es 7.5 veces ms econmico prevenir

la formacin de estos asentamientos que construir barrios de manera
regular (Bouillon, 2011), es decir dotando a las zonas por urbanizar
de redes y servicios antes de proceder a la construccin de viviendas.
Este patrn informal de crecimiento es tambin insostenible para el
medio ambiente por enorme el consumo de tierra que ello implica
y para la sociedad en su conjunto por las evidentes desventajas de la
segregacin socio-espacial que ste implica.
Esta situacin es comn a muchos de los pases de la regin y
de otras regiones del mundo. Las reas urbanas siguen creciendo des-
mesuradamente, y en los pases con menores recursos, el crecimiento
urbano es mayormente informal. Se ha calculado que en 2030 las
ciudades ocuparn tres veces ms suelo que en el ao 2000 (Angel et
al., 2011). Ante esta situacin, la disciplina del planeamiento urbano
tiene un gran desafo: cmo organizar el crecimiento coordinado de
las ciudades para mejorar la calidad de vida y evitar la degradacin
del medio ambiente? Para dar una respuesta a esta pregunta, la pro-
duccin de vivienda, especialmente para los pobres, y el planeamien-
to urbano estn ntimamente vinculados.
La preocupacin del planeamiento urbano por el consumo
desmedido de suelo no es nueva. Desde sus orgenes, una de sus
preocupaciones centrales ha sido la conduccin del crecimiento por
medio del control de la forma urbana, la intensidad y/o la densi-
dad de la urbanizacin, as como la preservacin de reas rurales
productivas, sensibles o estratgicas (Chapin, 2012). Muchos pases
europeos, sobre todo aqullos densamente poblados como el Reino
Unido y los Pases Bajos, tienen una larga historia en la gestin del
crecimiento de las reas urbanas, en donde un crecimiento horizon-
tal excesivo se ha considerado perjudicial para la calidad de vida y
el medio ambiente. Desde los aos 1950, la rpida expansin de los
suburbios debido al auge del automvil se empez a considerar inde-
seable an en pases de menor densidad y mayor superficie, como los
EE.UU, lo que llev a la adopcin de polticas de gestin del territo-
rio mediante control del crecimiento horizontal. Debido a los nuevos
retos medio-ambientales, la tendencia ms reciente del planeamiento
urbano es el llamado crecimiento inteligente (smart growth), que en
Europa tambin se conoce como el trmino de ciudad compacta.

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 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

El smart growth enfatiza elementos fsico-espaciales, como

la promocin de una urbanizacin ms densa y compacta, la pro-
mocin de viviendas asequibles, la preservacin de espacios libres
dentro y alrededor de las ciudades, la proteccin de zonas medio-am-
bientales a riesgo, minimizando el uso del automvil, la promocin
de usos mixtos, el uso de bicicletas, la renovacin de antiguas reas
industriales, la mejora del transporte pblico y el diseo de espacios
pblicos. Implementar estas medidas implica contar con adecuadas
polticas pblicas, un gobierno local firme, la activa coordinacin
entre instituciones y actores urbanos, la creacin de consenso entre
los actores urbanos, y un compromiso comn hacia la gestin del
crecimiento (Arku, 2009). Por lo tanto, se puede afirmar que sin un
planeamiento urbano eficaz no hay posibilidad de enfrentar los ac-
tuales desafos urbanos relacionados a la sostenibilidad econmica,
medio-ambiental y social de las ciudades. El planeamiento urbano se
constituye como un instrumento clave para la aplicacin efectiva de
polticas urbanas sostenibles.
La ciudad de Lima, objeto del presente estudio, ha modifica-
do sus tendencias de crecimiento urbano desde los aos 1990, como
muchas ciudades de la regin. Durante los aos 1960 y 1970, Lima
se hizo conocida en la literatura urbana mundial como la ciudad de
las barriadas, principalmente a travs de los estudios de Turner (1968;
1977) en revistas acadmicas anglosajonas. Lima fue presentada como
el ejemplo arquetpico de una ciudad del Tercer Mundo, en donde
masivos procesos demogrficos, de incipiente industrializacin y mi-
gracin del campo a la ciudad produjeron procesos de ocupacin del
suelo que se tradujeron en una enorme expansin perifrica.
Las polticas pblicas jugaron un papel preponderante frente a
esta expansin urbana de carcter informal.
A pesar de que la planificacin de estos asentamientos no ha
formado parte de un plan explcito de las ciudades, s ha habido
una respuesta poltica consistente y coherente al proceso de
expansin popular de la ciudad a travs de barriadas La legis-
lacin peruana consagr estos hechos de manera pionera el ao
1961, en que se estableci claros procedimientos de lo que hasta
ahora se llama en el Per procesos de saneamiento fsico y legal.
(Ramrez Corzo y Riofro, 2006: 12).

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Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

Gracias a estos esfuerzos pioneros por regularizar las reas in-

formales, la ocupacin perifrica en Lima fue, si bien masiva, relativa-
mente ordenada a comparacin de otras ciudades latinoamericanas.
El nuevo contexto urbano en el Per se caracteriza por la es-
tabilizacin demogrfica y econmica, y por profundas reformas po-
ltico-econmicas de inspiracin neoliberal. Las reformas han trans-
formado profundamente al sector vivienda, y tienen como objetivo el
convertir a la vivienda en un producto para el mercado. Modeladas
bajo el ejemplo de la poltica de vivienda chilena, las nuevas polti-
cas de vivienda han creado un nuevo sector de vivienda social, que
antes no exista. Para los hogares que tiene un ingreso formal para
acceder al crdito, se provee de un subsidio a la demanda para faci-
litar la adquisicin de una vivienda en el sector comercial. Para los
residentes de asentamientos informales, se ha establecido un progra-
ma, COFOPRI, regularizar la propiedad de la tierra en dichos asen-
tamientos, siguiendo las ideas de De Soto (1986; 2002) de considerar
a la propiedad como solucin a la pobreza.
La reforma ha tenido grandes efectos en las clases medias, pero
en los sectores pobres, donde la demanda es ms urgente, los efectos
son muy limitados, por lo que estos siguen ocupando tierras perifri-
cas. Este patrn de crecimiento desigual no es sostenible ni deseable.
La ciudad sigue creciendo y extendindose de acuerdo a imperativos
econmicos privados sean de sobrevivencia o de ganancia mercan-
til que no tienen en cuenta consideraciones de justicia social o de las
generaciones futuras.
Ante esta problemtica, el objetivo principal de este estudio
es el de identificar las tendencias de la produccin de viviendas, es-
pecialmente para los pobres, en la ciudad de Lima desde la perspec-
tiva del planeamiento urbano. Las preguntas que guan el presente
estudio son: cul es el papel de la produccin de vivienda social en
el crecimiento urbano actual? Cules son las consecuencias para la
ciudad de Lima desde la perspectiva del planeamiento urbano?
Para contestar estas preguntas el texto est organizado en seis
secciones. La segunda presenta la definicin y los principales enfo-
ques de planeamiento urbano en el nuevo contexto poltico-econ-
mico mundial. En este nuevo contexto Cules son las tendencias de
planeamiento territorial en Amrica Latina, y en el Per y cules sus

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 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

efectos en la ciudad? Las secciones 3 y 4 abordan este tema, respec-

tivamente. La seccin 5 presenta las caractersticas de la produccin
de vivienda en Lima Metropolitana, y la ltima seccin concluye res-
pondiendo las preguntas que guiaron este estudio.

Planeamiento urbano y produccin de vivienda

Hay muchas maneras de definir y de entender el proceso de

planeamiento urbano. Cada pas tiene una terminologa local y una
manera particular de entender y practicar el planeamiento, lo que difi-
culta el dilogo internacional an dentro de la misma regin latinoa-
mericana. Los trminos ms comunes son Planeamiento, Planifica-
cin y Planeacin. Ms all, el Planeamiento urbano se puede llamar
Planeamiento territorial, Planeamiento espacial y Planeamiento
fsico, y tambin Ordenamiento territorial y Acondicionamiento te-
rritorial. En este trabajo consideraremos el Planeamiento urbano o
territorial, en una concepcin amplia, es decir el que va mucho ms
all del proceso de elaborar planes urbanos de carcter fsico.
El planeamiento urbano ha evolucionado enormemente en tr-
minos del contenido de los planes urbanos, el enfoque para su elabo-
racin, y el papel que ste tiene en el proceso de desarrollo urbano.
Se pueden distinguir tres grandes etapas. Originalmente, el planea-
miento urbano fue concebido como diseo urbano a gran escala,
que representaba una situacin ideal de urbanismo con nfasis en lo
fsico-espacial. Arquitectos e ingenieros elaboraban los planes, que
generalmente tuvieron una visin de embellecimiento de la ciudad.
Desde los aos 1960, se sustituy ste por un proceso racional
de planificacin, basado en el mtodo cientfico. ste consiste en ela-
borar un diagnstico antes del plan, es decir un estudio completo
de los aspectos fsicos, econmicos, socio-culturales e institucionales
de la ciudad y su regin antes de elaborar el plan. La planificacin
urbana es entendida como un proceso racional de toma de decisiones
e intervenciones por tcnicos al servicio del gobierno central o local,
generalmente convencidos de su propia habilidad y racionalidad en
asuntos de planeamiento urbano. Tambin se incluye ac el enfoque

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Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

sistmico, que considera a la ciudad como un sistema complejo con

gran dinamismo y continuo movimiento. El modelo racional repre-
senta un enfoque totalmente basado en el proceso, con poca consi-
deracin a conflictos polticos o al carcter especfico del lugar en
donde se trabaja (Fainstein, 2000:452). Se presta mucha atencin
al plan y a las acciones que se deben tomar para la elaboracin de
los planes o su aplicacin, en lugar de los objetivos especficos que
se persiguen.
El nuevo contexto poltico-econmico y el fracaso del planea-
miento tcnico desde arriba han inspirado un nuevos enfoques, que
proclaman un rol diferente para el planeamiento y los planificadores.
Los enfoques actuales reconocen el cambio institucional de gobier-
no a gobernanza (aunque en algunas partes del mundo el planea-
miento todava est centrado en el Estado), un mbito ms amplio
del planeamiento que va necesariamente ms all de la gestin de
los usos del suelo y la necesidad de considerar cmo se ejecutan los
planes(UN Habitat, 2009:19). Efectivamente, el nuevo contexto po-
ltico-econmico ha producido un cambio gradual pero sustancial del
concepto de gobierno a gobernanza. El grfico 1 muestra como este
paso ha significado tambin un cambio de un planeamiento de tipo
normativo (centrado en la zonificacin) a uno estratgico, que reco-
noce la gran influencia del mercado sobre el desarrollo urbano. Hay
cambios sustanciales en trminos de relaciones de poder y de valores
sociales, que determinan una nueva ideologa respecto al funciona-
miento urbano: el estado como facilitador, el ciudadano como con-
sumidor y la vivienda como producto en el mercado. Aparte de las
funciones tradicionales de elaboracin de planes y la funcin norma-
tiva o reguladora, el proceso de planeamiento territorial es sobre todo
responsable de la promocin del desarrollo urbano, lo que incluye
una funcin redistributiva a travs de instrumentos para la captura
de plusvalas.
Ante este nuevo contexto, han aparecido nuevos enfoques de
planeamiento. Los ms conocidos son los enfoques colaborativo, de-
liberativo y comunicacional (Friedman, 1987; Healey, 1992; Innes,
1996), que enfatizan el papel de los planificadores para coordinar
las relaciones y balancear los intereses entre los diversos agentes y
actores urbanos. El planeamiento urbano ya no es solo la elaboracin

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 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

de un plan como producto final para dirigir el futuro desarrollo, sino

una herramienta de intervencin dentro del proceso de desarrollo
urbano. Distinguidos acadmicos han argumentado a favor de una
relacin ms proactiva con el sector privado, especialmente en ciu-
dades y lugares en rpida transformacin. Se suele criticar con el ar-
gumento que el nfasis en reemplazar conflictos y antagonismos con
la bsqueda de consenso lleva a la despolitizacin del planeamiento,
a un planeamiento apoltico (post-politics) (Allmendinger y Haugh-
ton, 2012) o de neutralidad, y con insuficiente atencin a cuestiones
de transparencia, responsabilidad y justicia social.

Grfico No 1
Cambios sustanciales: de gobierno a gobernanza

Fuente: de Jonge, 2007

Elaboracin: Ana Mara Fernndez Maldonado

Su contraposicin es el enfoque de la ciudad justa, que conside-

ra al planeamiento como un proceso poltico, y aboga por un modelo
de relaciones territoriales basadas en la equidad (Fainstein, 2000). El
planeamiento es visto como la bsqueda de la mejor lnea de accin
para la intervencin sistemtica en el territorio, tomando en cuenta
a los intereses de los diferentes actores urbanos, que cuentan con di-
ferente poder y legitimidad, con diversas lgicas y racionalidades.
La participacin es un tema crtico en este enfoque, pero los crticos

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Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

mencionan que sta es, en muchos casos, vista principalmente como

consulta y no como participacin activa en la toma de decisiones
(Arnstein, 1969).
Sin embargo, el panorama de la realidad del planeamiento
urbano a nivel global es preocupante. El reporte global del programa
de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas (UN Habitat,
2009) Planning Sustainable Cities que evalu la efectividad del pla-
neamiento urbano para hacer frente a los grandes retos del siglo XXI
concluye que los sistemas de planeamiento en muchas partes del
mundo han evolucionado muy poco y no estn preparados para los
nuevos retos urbanos entre los que destacan la expansin horizontal
perifrica, la pobreza urbana y los asentamientos informales y por
lo tanto es necesario revisarlos y mejorarlos. Inclusive, debido al ca-
rcter elitista del planeamiento urbano en algunas partes del mundo,
se puede afirmar que los mismos gobiernos locales conducen a la
exclusin social y territorial como resultado de leyes y reglamentos
inadecuados que ellos implantan (UN Habitat, 2009: 59).

Planeamiento urbano en Amrica Latina

y efectos en la ciudad

En Amrica Latina se menciona con frecuencia el carcter

deficiente del planeamiento urbano como uno de sus principales
problemas. De Mattos (1987) menciona que en los aos 1980 el pla-
neamiento urbano en Amrica Latina se caracterizaba por el reduc-
cionismo econmico, el formalismo y el voluntarismo utpico, por
el cual los planificadores tendan a establecer su propia ideologa por
encima de la de los que tomaban las decisiones polticas. ste modelo
fue difundido por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) desde la dcada de 1960, que educ a los planifica-
dores de diferentes pases de Amrica Latina en las varias escuelas
y cursos que organiz. En la prctica, este sistema de planeamiento
se mostr muy ineficaz, centralizado y tradicional. No hubo mayor
esfuerzo en la implementacin de los planes maestros, por lo que
stos no tuvieron gran impacto en las transformaciones de estructura

78
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

urbana de las ciudades latinoamericanas, que se extendieron al ritmo

de los barrios informales y la especulacin inmobiliaria.
A pesar de su falta de eficacia, estos sistemas tradicionales de
planeamiento fueron perpetuados por las burocracias locales y las
instituciones educativas. El modelo racional tecnocrtico de plani-
ficacin, del plan maestro o la planificacin integral y la zonifica-
cin han sido los enfoques ms comunes del planeamiento urbano
en Amrica Latina, los que no se han ajustado mucho en las ltimas
dcadas, salvo casos excepcionales (Irazbal, 2009:52).
En su reporte regional para HABITAT Naciones Unidas sobre
la situacin del planeamiento urbano como preparacin al reporte
global, Clara Irazbal (2009:22) menciona: El planeamiento urbano
en Amrica Latina y el Caribe ha sido a menudo frustrado por
cambios en los rganos de gobierno, la falta de participacin elec-
toral, restricciones financieras, desastres naturales y otros retos, que
han dado como resultado la fallida implementacin de los planes
En muchos casos, sin embargo, el problema va ms all de una fallida
implementacin, y hasta se comprueba una implementacin que va
en contra de los mandatos constitucionales con el fin de beneficiar
al sector privado, como lo demuestran Crot (2006) para el caso de
Buenos Aires, Stiglich (2012) para el caso de Lima, y Rodrguez y
Rodrguez (2012) para el caso de Chile.
La consecuencia ms visible de la falta de una poltica de suelo
bien establecida ha sido la nueva ola de expansin horizontal que ha
caracterizado al crecimiento de las metrpolis latinoamericanas desde
los aos 1990. Esta vez, las transformaciones espaciales no fueron im-
pulsadas por procesos demogrficos como en las dcadas precedentes,
sino que estuvieron vinculadas a las presiones econmicas y cultura-
les de los procesos de globalizacin. Durante esa dcada la mayora
de pases de la regin liberaliz y flexibiliz las polticas econmicas
para atraer capitales extranjeros. En el campo urbano, esta tendencia,
en combinacin con medidas favorables para la produccin de nuevas
viviendas y nuevos barrios generaron confianza de la posibilidad de
suficientes beneficios entre inversionistas locales y extranjeros. sto, a
su vez produjo el resurgimiento del mercado de bienes races, aunque
a diferentes velocidades segn las condiciones locales.

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Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

De Mattos (2007) menciona tambin una cierta tendencia al

abandono del planeamiento racionalista, normativo y centraliza-
do, y su reemplazo por un enfoque en el que priman los criterios de
neutralidad. De este modo, las intervenciones del sector privado
se desarrollan con mucha ms libertad y autonoma que en pocas
precedentes. sto, en combinacion con el fuerte aumento de la inver-
sin inmobiliaria privada, ha llevado a una aguda intensificacin de
la mercantilizacin del desarrollo urbano, una tendencia muy clara
en Amrica Latina. Dentro de este contexto, el mercado de vivienda
y de tierras cumplen un papel preponderante. El suelo urbano se ve
principlamente como una inversion muy rentable y la maximizacin
de su valor de cambio es la principal preocupacin. Lo mismo puede
decirse de la vivienda, vista como un producto en el mercado, en
donde los derechos de propiedad estn considerados ms importan-
tes que otros derecho. La produccin de vivienda se enmarca tambin
dentro de esta lgica mercantilista, cuyo objetivo es principalmente
orientar la inversin privada hacia la construccin de vivienda social.
El efecto de esta mercantilizacin del desarrollo urbano es
muy visible en la forma urbana de las ciudades de Amrica Latina:
la aparicin de nuevos elementos estructurantes en forma de islas o
fragmentos mayormente residenciales pero tambin comerciales y
productivos, en donde los barrios cerrados son la novedad ms im-
portante. La proliferacin de stos ltimos en las ciudades latinoa-
mericanas ha sido producto, no solo de las tendencias de la globali-
zacin, sino tambin del tradicional laissez-faire en poltica urbana,
es decir, de la ausencia de una poltica bien establecida para regular y
gestionar el suelo urbano (Crot, 2006). Las reformas econmicas y la
promocin de la inversin privada fueron las prioridades principales,
que condujeron a oportunidades de negocios excepcionalmente favo-
rables para los urbanizadores, que stos aprovecharon para construir
barrios segn la demanda especfica de los sectores ms pudientes,
que evidentemente son los que rinden mayor rentabilidad.
Las periferias, que antes eran dominio exclusivo de los barrios
informales, han sufrido una gran transformacin debido a la apari-
cin de los barrios cerrados, la construccin de proyectos de vivienda
para la clase media, y proyectos de vivienda social. Esta modificacin
de las tendencias territoriales de la polarizacin (o ciudad polari-

80
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

zada) a la fragmentacin (o ciudad fragmentada) es el cambio

ms significativo en la urbanizacin de Amrica Latina (Borsdorf e
Hidalgo, 2010). En base a las transformaciones urbanas en Buenos
Aires, Janoschka (2002) hizo un esquema ilustrativo con los tradicio-
nales y nuevos elementos estructurantes, que propuso como el nuevo
modelo de la ciudad latinoamericana (ver grfico No 2).
Irazbal (2009) concluye que el planeamiento urbano en
Amrica Latina tiene un doble reto. Por un lado, establecer y conso-
lidar un planeamiento proactivo entre todos los actores urbanos, para
un futuro ms sostenible y equitativo, y por el otro la puesta en valor
de los actuales asentamientos informales o barrios sub-estndar. Pero
para sto, el planeamiento territorial tiene que superar el carcter
normativo y legalista que todava tiene, en donde coexisten distintas
polticas territoriales que se aplican simultneamente, lo que produce
una enorme confusin normativa, una maraa legal, difcil de in-
terpretar y por lo tanto de cumplir a cabalidad. Salazar expone para
el caso de la planeacin en Bogot, algo que se puede extender a otras
ciudades de la regin:
As pues que en estos aos, la planeacin pas de ser un debate
sobre temas urbansticos a un asunto puramente jurdico donde
los abogados tienen la ltima palabra. Una vez resuelto el aspecto
legal en el trmite de un proyecto (cunto debe aportar en cargas
o cul norma debe aplicarse para aumentar la edificabilidad),
nadie se pregunta si esa obra es conveniente para la ciudad, qu
impactos puede acarrear, cules obras complementarias requerir
o en fin, cul planeamiento urbano debe preceder su construc-
cin. (Salazar, 2011:3)
La coordinacin entre la planificacin sectorial y el planea-
miento territorial es, por lo tanto, especialmente necesaria entre el
sector de construccin de viviendas y el planeamiento metropolitano,
en donde la gestin del suelo debe constituirse como una de las prio-
ridades del planeamiento territorial.

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Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

Grfico No 2
Modelo de la ciudad latinoamericana: de la ciudad polarizada
a la aglomeracin fragmentada

Fuente: Janoschka, 2002.

82
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

Planeamiento urbano en Lima y efectos en la ciudad

La planificacin en el Per cay en desgracia en el gobierno

de Fujimori (1990-2000), que cerr el Instituto Nacional de Planifi-
cacin y otras agencias estatales similares. Esto se dio dentro del con-
texto de lo que se ha llamado el hipercentralismo, que caracteriz al
gobierno de Fujimori, luego de que ste cerrara el congreso en 1992.
Desde 1992 se fue organizando un rgimen de Estado caracterizado
por la alta concentracin de atribuciones en el Poder Ejecutivo. En
este esquema, no tiene lugar ninguna forma descentralizada. Ms
bien, se organiz un singular hipercentralismo. Para imponerlo se
anularon todos los avances en la descentralizacin poltica y en la
desconcentracin administrativa realizados a lo largo del siglo XX.
(Danmert, 2003:39).
Crot (2006) menciona que en ese periodo el destino de Lima
fue conducido por las polticas nacionales, luego de la alienacin de la
autonoma de los distritos municipales por el gobierno de Fujimori. La
imposicin de decisiones nacionales sobre los planes de la ciudad no
fue, sin embargo, algo nuevo. Riofro (2010a) recuerda que existe una
tradicin de presidentes que actan como alcaldes de Lima que data
del siglo XIX y que se explica por el tradicional centralismo peruano.
Esta tendencia se profundiz notablemente desde 1992, dando como
resultado el abandono de la planificacin metropolitana. El hipercen-
tralismo debilit sistemticamente a los municipios, recortando com-
petencias como peaje, registros pblicos, transporte, titulacin, habi-
litacin urbana devolvindolas al gobierno central. Se enfrent a los
municipios provinciales con los distritales. Se anul el nivel de gobier-
no regional ofreciendo sus recursos a los municipios, lo que despus
no se transfiri. Se ofrecieron nuevas competencias a los distritos sin
desviar los recursos, por lo que estos deban recurrir al gobierno central
para poder ejecutar las funciones (Danmert, 2003). De esta manera se
los hizo dependientes mediante relaciones clientelistas.
A pesar de que los distritos recuperaron su autonoma despus
de la eleccin de Alejandro Toledo en el ao 2001, la falta de coordi-
nacin de polticas territoriales en los diez aos anteriores y la inexis-
tente agenda metropolitana han frustrado la planificacin urbana

83
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

y dejado una marca sobre la organizacin territorial de la ciudad

(Crot, 2006: 244). Esto explica la falta de visin a largo plazo para
el desarrollo de la metrpoli y una sostenida actitud clientelista para
llevar a cabo proyectos oportunistas de corto plazo con el objeto de
obtener rpidos dividendos polticos.
El abandono de la planificacin en los 1990, por otro lado, no
caus mayor conmocin entre la clase poltica y la lite econmica,
que consideraba negativamente a la planificacin por su asociacin
con ideas socialistas e intervencionistas.
La planificacin recupera su buen nombre en el Per, en parte
como efecto de una maa semntica, pues ahora viene acompa-
ada del adjetivo estratgica, redundancia que, sin embargo, la
deja ideolgicamente limpia. Hoy tambin la planificacin se im-
plementa de abajo para arriba, desde municipalidades, regiones,
entidades pblicas y ministerios, proceso que favorece la acepta-
cin y el realismo porque la vincula estrechamente con la eficacia
administrativa. (Webb, 2009:16).
A pesar de esta nueva cara, el sistema de planeamiento te-
rritorial en el Per sigue siendo muy formalista y normativo, presen-
ta graves problemas de implementacin, o simplemente carece de los
instrumentos de gestin del desarrollo urbano que manda la ley. La
tabla No 1 muestra las deficiencias en trminos de stos en las 1,834
municipalidades provinciales y distritales a nivel nacional, en donde
la gran mayora carece de planes de acondicionamiento territorial o de
desarrollo urbano, respectivamente. Inclusive la misma Lima Metropo-
litana careca en 2011 de un Plan Metropolitano de Desarrollo vlido,
pues el anterior caduc en el 2010, y la autoridades metropolitanas
no hicieron ningn esfuerzo por elaborar uno nuevo, lo que sugiere
el limitado papel concedido al planeamiento urbano por las mismas
autoridades que segn la ley estn encargadas de elaborar los planes.
En el caso de Lima, los gobiernos locales pasan muchas normas
jurdicas, ordenanzas y estrictos cdigos de construccin, pero hay
pocos resultados concretos de la consecucin de los fines y objetivos
propuestos (Garca, 2009), con raras excepciones. Las autoridades
municipales no tienen la capacidad y legitimidad suficiente para con-
trolar el cumplimiento de las normas locales. Por ejemplo, la orde-

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 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

nanza 690 del Consejo Metropolitano (2004) que prohbe las rejas y
barreras que obstruyen el libre acceso a la va pblica que surgieron
durante la dcada de 1990, prcticamente no se ha implementado. El
problema persiste pues muy pocos distritos han hecho esfuerzos para
hacer cumplir esta norma legal (Plger, 2010).

Tabla No 1
Dficit de planeamiento urbano a nivel nacional

Nmero Proporcin
Municipalidades Distritales sin Planes Urbanos 1,302 82%
Municipalidades Provinciales sin Planes
127 65%
de Acondicionamiento Territorial
Fuente: Ministerio de Vivienda, 2011.

Formalmente el planeamiento urbano en el Per es funcin

tanto de los gobiernos municipales (provinciales y distritales) como
del gobierno central a travs del Vice Ministerio de Vivienda y Ur-
banismo, en donde Vivienda y Urbanismo tienen similar estructura
organizativa (ver grfico No 3). Los primeros elaboran los planes de
desarrollo y ordenanzas municipales, pero el gobierno central elabora
polticas y normas que tienen gran impacto en la expansin territorial
y el funcionamiento de la ciudad.
El Ministerio de Vivienda (2006) reconoce que una de las
caractersticas de la gestin urbana en el Per es la intervencin
aislada y hasta contradictoria de los sectores pblicos en los procesos
urbanos. Las autoridades de vivienda suelen tener visiones sectoriales
del problema de la vivienda, que es visto como un problema cuanti-
tativo: el reto es el de bajar los dficit de vivienda, un reto que debe
abordarse a travs de polticas nacionales y medios tcnicos. Por lo
general, las autoridades del gobierno central comparten la visin del
sector privado de que los gobiernos locales son fuente de conflictos
y obstculos, ms que el rgano encargado de planificar y orientar el
crecimiento y desarrollo de las ciudades a nivel local y metropolitano.
De esta manera restan legitimidad de los gobiernos locales.
Por otro lado, la enorme fragmentacin poltica de la metr-
poli limea entre Lima y Callao existen 51 municipios diferentes

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Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

que tienen una gran desigualdad en sus capacidades fiscales y ad-

ministrativas lleva a grandes problemas de gestin y coordinacin.
Existe una frecuente confusin en la identificacin de competencias
en todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local), eviden-
te en importantes sectores urbanos como el transporte y la vivienda
(Garca, 2009). Lo que finalmente ocurre es que el nivel nacional
se adelanta y pone en prctica polticas y programas sectoriales sin
consultar a los niveles inferiores de la administracin. Por ejemplo,
el gobierno de Toledo intervino activamente en el urbanismo de
Lima con su poltica de vivienda. El Ministerio de Vivienda, presio-
n a las municipalidades para que aprobaran numerosos expedientes
del Fondo Mivivienda, sin un estudio minucioso o enfrentando los
planes urbansticos del municipio (Riofro, 2010b: 76).

Grfico No 3
Organigrama del Vice Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Fuente: http://www.vivienda.gob.pe/

Todos estos problemas estn asociados a la debilidad institu-

cional y las caractersticas del planeamiento territorial en el Per.
Aunque las races institucionales de la deficiente gobernanza en el

86
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

Per escapan al tema de este estudio, se puede mencionar el desorden

institucional creado por una estructura administrativo confusa que
debilita la transparencia y la rendicin de cuentas; la formulacin de
polticas incoherentes, controles dbiles del gobierno central, y an
ms dbiles del gobierno local (World Bank, 2001). Estos procesos
fueron profundizados por la descomposicin progresiva de las insti-
tuciones democrticas peruanas (producidas) entre la toma de pose-
sin presidencial de Alberto Fujimori en julio de 1990 y el anuncio de
su licencia el 16 de septiembre de 2000 (Crot, 2002: 141).
Es cierto que ha habido grandes mejoras en trminos de ca-
pacidad institucional desde 2001, pero muchos de estos problemas
siguen siendo parte de la cultura local y por lo tanto son difciles
de erradicar. La debilidad de las instituciones peruanas y su poca
legitimidad explican importantes problemas urbanos, como la mag-
nitud del proceso de apropiacin informal de tierras perifricas por
grupos de menores ingresos, as como la insignificante influencia de
los planes en orientar y regular el crecimiento urbano (Plger, 2010).
La Ley de Municipalidades de 2003 intent mejorar la coor-
dinacin entre las intervenciones del sector vivienda y el planea-
miento urbano, otorgando responsabilidades para la planificacin y
gestin de la vivienda a las autoridades municipales (distritales). Sin
embargo, debido a la debilidad de los gobiernos locales y la falta de
una cultura de planeamiento en las municipalidades, este mandato
apenas se ha cumplido.
La ausencia de una poltica urbana articulada que oriente y
ordene el desarrollo metropolitano ha sido denunciada repetidamen-
te por los investigadores locales (Caldern, 2009a; Joseph, 2009).
El Estado gobierno central y municipios por igual ha renunciado
en la prctica a su rol de planificador y orientador de la expansin
urbana. (Ramrez Corzo and Riofro, 2006: 54). En la prctica,
los gobiernos locales carecen de herramientas para orientar el creci-
miento de las ciudades. Sus funciones, se limitan a la autorizacin de
nuevos barrios en la ciudad formal, carecen de control y gestin de
tierras pblicas (Caldern, 2009a: 49).
Frente a estas limitaciones del planeamiento territorial, la
ciudad se desarrolla segn las tendencias propias de la urbanizacin
formal e informal. La mencionada mercantilizacin del suelo urbano

87
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

y la escasez de tierras perifricas han modificado dichas tendencias

en las ltimas dcadas. En el caso del desarrollo urbano formal, el
auge de la construccin de viviendas ha llevado a la densificacin de
las reas centrales de Lima. Tanto los proyectos de viviendas social
como comercial se ubicaron inicialmente en los distritos tradiciona-
les de clase media. Actualmente, los proyectos se ubican en distritos
centrales populares, antiguas zonas industriales, e incluso antiguos
terrenos militares, y ms recientemente en los distritos de los conos
(Fernndez-Maldonado y Bredenoord, 2010). Estas tendencias hacia
la densificacin de reas centrales parecen muy auspiciosas, pues
parten de un cambio de mentalidad hacia la vivienda multifamiliar,
que es un paso en la direccin correcta en trminos de sostenibilidad.
En este sentido, Lima Metropolitana es singular, pues la expansin
urbana formal no se ha situado en la periferia ni ha resultado en la
proliferacin de barrios cerrados perifricos, como ha sucedido en
muchas otras metrpolis latinoamericanas.
La mercantilizacin del suelo se ha extendido a la periferia,
pero para los ms pobres. Se han multiplicado las inmobiliarias in-
formales y semi-informales en los distritos ms perifricos, como Ca-
rabayllo, Lurn y Puente Piedra, que muchas veces estafan a quienes
quieren comprar terrenos para construir viviendas. Las autoridades
locales suelen multar a estas inmobiliarias, pero poco pueden hacer,
pues en algunos casos, como en Carabayllo, el distrito no cuenta con
planos de zonificacin ni lmites definidos (Salazar, 2007), lo que da
cuenta de las enormes diferencias en las capacidades de los gobiernos
locales, an en la misma capital de la repblica.
Por otro lado, desde los aos 1990, los barrios ms pobres se
ubican en colinas escarpadas y lugares peligrosos, en donde ser casi
imposible extender los servicios urbanos (Ramrez Corzo y Riofro,
2006). La localizacin de la expansin urbana ms reciente se puede
ver en un mapa oficial de la Municipalidad Metropolitana (Grfico
No 4), que muestra la evolucin de crecimiento de Lima desde 1995.
Las reas ocupadas en el periodo ms reciente (2004-2010) se mues-
tran en color rojo oscuro. A excepcin de las expansiones en la zona
norte de Lima, la mayora son desarrollos urbanos aislados ubicados
en la partes altas de las quebradas existentes y ocupados por asenta-
mientos informales. Comparando el perodo 2004-2010 (seis aos)

88
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

Grfico No 4
Expansin urbana de Lima 1995-2010

Fuente: http://fenix.vivienda.gob.pe/OBSERVATORIO/mapas/LIMA_EVOLUCION.pdf

89
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

con el periodo de 1995 a 2004 (nueve aos) (en color rosado), se

aprecia que en ambos aproximadamente la misma rea ha sido
ocupada. sto significa que el patrn habitual de consumo horizontal
de suelo en Lima no se ha modificado en gran medida, e inclusive se
ha incrementado en el periodo reciente.
Por otro lado, Lima Metropolitana es mucho ms extendida
que lo que se muestra en el mapa habitual, como el del Grfico No 4.
Incluye tambin antiguos y nuevos asentamientos, mayormente in-
formales, que se han ubicado a lo largo de la carretera Panamericana,
tanto hacia el Norte como hacia el Sur, y hacia el este a lo largo de la
carretera Central. Asentamientos recientemente formados a lo largo
de la Panamericana Sur forman un corredor serpentino sin ninguna
calidad, orden, sistema o equilibrio, producto de ocupaciones ilegales
de tierra y sin un carcter urbano.
Hasta hace poco, el planeamiento urbano ha ignorado por
completo estos procesos urbanos. Existen, sin embargo, tendencias
auspiciosas en ciertos aspectos del planeamiento urbano de Lima a
nivel metropolitano, que tienden al reforzamiento de un enfoque de
equidad y justicia social. El nuevo gobierno metropolitano instalado
en 2011 parece dispuesto a corregir muchos de los graves problemas
mencionados anteriormente, pero revertir ms de 20 aos de desor-
den administrativo, corrupcin y prcticas de gestin clientelistas no
es una tarea fcil, que provoca frecuentes conflictos de poder pro-
venientes de grupos que luchan por mantener el statu quo, lo que
dificulta la gestin urbana.
Para la elaboracin del nuevo Plan Regional de Desarrollo de
Lima Metropolitana 2012-2025, se eligi como Comisionado Espe-
cial a un especialista en gobernanza, Henry Pease. El Plan, aprobado
por el Concejo en febrero del 2013, se elabor con la participacin
de 18.256 actores sociales y polticos, provenientes de instituciones
pblicas, privadas, organizaciones sociales, empresariales, vecinales
y religiosas, reunidos las diferentes zonas de Lima: Lima Centro,
Norte, Sur, Este y Callao. El grupo temtico de Crecimiento Urbano,
Vivienda y Servicios Urbanos trabaj durante seis meses para elabo-
rar una visin compartida y estratgica para el crecimiento urbano,
la vivienda y los servicios a travs de 56 Mesas de Dilogo en los
distritos, cuatro entre distritos eventos, encuestas y grupos de enfoque

90
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

(Municipalidad de Lima, 2012). El carcter participativo en la elabo-

racin del Plan Regional ha sido un paso en la direccin correcta en
trminos de equidad y sostenibilidad, que ahora tiene que pasar la
prueba de la implementacin.

Produccin de vivienda en Lima Metropolitana

Per cuenta con un gran dficit de vivienda, el tercero ms

grande de Amrica Latina, despus de Nicaragua y Bolivia (Boui-
llon, 2012). El reto habitacional est asociado a los dficits en pro-
visin de servicios urbanos, pues la mayor parte de ste es un dficit
cualitativo que tiene su origen en la urbanizacin informal. Las cifras
del Censo de Poblacin y Vivienda 2007 (INEI, 2008) muestran que
el dficit total de viviendas aument un 82% desde el censo ante-
rior (1993), hasta 1.86 millones de hogares a nivel nacional. La tabla
No 2 muestra que el dficit cuantitativo se redujo ligeramente, pero
el dficit cualitativo aument en un 135% en el periodo intercensal,
lo que sugiere la enorme importancia de la llamada autoconstruc-
cin. Dentro del Per, 26 por ciento del dficit se concentra en Lima
(Rojas, 2011).

Tabla No 2
Dficit de vivienda del Per segn el censo nacional de 1993 y 2007

Dficit cuantitativo Dficit cualitativo Total

1993 Census 397,756 624,427 1,022,183

2007 Census 389,745 1,470,947 1,860,692
Fuente: Rojas, 2011; INEI, 2008.

Al igual que en otras grandes ciudades de Amrica Latina, la

tasa de crecimiento poblacional de Lima disminuy considerable-
mente despus de la dcada de 1970, aunque en menor medida que
en otros pases de la regin. Sin embargo, el incremento del nmero
de jvenes en edad de formacin de nuevos hogares dio lugar a una
alta demanda de vivienda. Orrego (2013) ha calculado que el nmero

91
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

de hogares en Lima Metropolitana y el Callao se increment en un

25% entre 2004 y 2011, pasando de 1.85 millones en 2004 a 2.31
millones en 2011. Ante este notable aumento del nmero de hogares
en Lima Metropolitana uno se pregunta Qu ha pasado con la pro-
duccin de vivienda?
Lima es actualmente objeto de un notable auge de la construc-
cin, impulsado por las polticas de vivienda que se implementaron
durante el gobierno de Toledo (2001-2006), y alimentado por un con-
texto econmico favorable sin precedentes en la vida nacional. La
tasa promedio de crecimiento anual (en porcentaje del PIB) ha sido
de 7% anual durante ocho aos, ms alta que la de cualquier otro pas
en Amrica Latina, excepto Panam, que es mucho ms pequeo
(The Economist, 2013). Consecuentemente, ha habido un visible
aumento del ingreso promedio por familia en el Per, y especialmen-
te en Lima (ver grfico No 5). Las tasas de pobreza comenzaron a
descender moderadamente durante el gobierno de Toledo, y un poco
ms rpidamente durante la administracin de Garca (2006-2011),
tendencia que ha continuado durante el presente gobierno.

Grfico No 5
Ingreso promedio mensual por familia en Lima
en dlares norteamericanos, 2005-2010

1000
914
750
800
684
558 602
600
508
US$

400

200

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Dongo-Soria, 2012

92
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

La poltica de vivienda social implementada durante el gobier-

no de Toledo sigui casi al pie de la letra las recomendaciones de
los organismos internacionales, y est fuertemente orientada hacia
la creacin de mecanismos financieros para facilitar la adquisicin
de viviendas nuevas. La implementacin de estas polticas se hizo a
travs del Planes Nacionales de Vivienda (PNV), inicialmente para
el perodo 2003-2007, que establecieron diferentes programas para
promover la construccin de nuevas viviendas para los distintos sec-
tores socioeconmicos que no podan comprar una casa a travs de
los bancos comerciales.
En este esquema Ahorro-Bono-Crdito (ABC), el sector privado
se encarga de la produccin de vivienda asequible, mientras que el
estado proporciona subsidios directos para atender la demanda de los
grupos de menores ingresos. Subsidios habitacionales directos fueron
creados (el Bono Familiar Habitacional) para apoyar la demanda de
los ms pobres (Fernndez-Maldonado y Bredenoord, 2010).
El Fondo Mivivienda (FMV) y Banmat se convirtieron en las
principales instituciones del sector de la vivienda social, en donde
FMV tiene ofrece dos modalidades para la adquisicin de una vivien-
da, el crdito Mivivienda, para la clase media y Techo Propio, para
grupos menos afluentes. FMV organiza la produccin de vivienda
social a travs de los bancos comerciales, en las que el Estado subsi-
dia la tasa de inters bajo el nivel del mercado. Banmat, cerrado por
prcticas de corrupcin durante el gobierno de Garca, estuvo a cargo
de la produccin de vivienda para aqullos que no califican para un
crdito bancario, ofreciendo crditos pblicos para viviendas nuevas
y para actividades de autoconstruccin.
El gobierno organiza el proceso de produccin de viviendas
sociales a travs del Ministerio de Vivienda, pero las empresas de
construccin privadas son el motor del sistema, las que organizan las
actividades en la mayor parte de las fases de la produccin de nuevas
viviendas. El director de Mivivienda especific las funciones de los
sectores pblico y privado en cada fase de la cadena de produccin de
viviendas sociales (ver tabla No 3). La lista de actividades da cuenta
que la produccin de viviendas tiene una perspectiva de proyecto ar-
quitectnico pero no urbanstico, pues no se menciona para nada los
aspectos urbanos referidos a los proyectos de vivienda social (como

93
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

conexin a las redes, pistas y veredas, integracin con barrios vecinos

y el resto de la ciudad, etc.). Esta perspectiva de proyecto y no de
ciudad no solo sugiere problemas de fondo de descoordinacin entre
el gobierno central (encargado de la poltica de vivienda) y el metro-
politano (encargado del planeamiento territorial), sino, lo que es ms
serio an, sugiere que el gobierno central (a travs de Mivivienda)
comparte con el sector privado la visin anti-ciudad que caracteriza
el desarrollo reciente de la produccin de viviendas.

Tabla No 3
Fases de la produccin de proyectos de vivienda social
y el sector responsable de su aplicacin (en gris)

Fase Sector pblico Sector privado

Propiedad del terreno
Elaboracin del proyecto
Financiamiento al constructor
Construccin
Riesgos operacionales
Comercializacin
Financiamiento al comprador
Riesgo financiero
Subsidio
Fuente: Rojas, 2011:17.

Las nuevas polticas de vivienda significaron la emergencia de

un nuevo sector de produccin de viviendas, el de la vivienda social.
Antes exista solo la produccin de vivienda comercial y la produc-
cin (informal) por autoconstruccin. El grfico No 6 muestra cmo
se organiza la produccin de vivienda en el Per desde las modifi-
caciones de la poltica de vivienda (en agosto de 2012) entre los tres
agentes principales: el sector privado, el Estado, y los propios residen-
tes a travs de la autoconstruccin. Hay cuatro tipos de intervencin
del Estado para la produccin/mejoramiento de la vivienda: (a) su-
ministro de nuevas viviendas mediante el esquemas ABC, (b) mejora-
miento de la vivienda o construccin de una unidad de vivienda (en
lotes de reas informales) con esquemas de ABC, (c) programas de

94
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

micro-finanzas (en sustitucin de Banmat) de asistencia a las familias

que no pueden obtener hipotecas comerciales, y (d) legalizacin de la
propiedad de la tierra. Esta ltima se realiza a travs de COFOPRI,
cuyo impacto en trminos de vivienda es muy limitado, ya que no
ofrece ventajas para el acceso al crdito formal entre los beneficiarios.
COFOPRI proporciona solo ttulos, y no est vinculado al mejora-
miento de barrios o de vivienda.

Grfico No 6
Financiacin de la produccin de vivienda en el Per

Elaboracin: Ana Mara Fernndez Maldonado

Estos procesos crecimiento econmico, nuevas polticas y

programas de vivienda, una mayor disponibilidad de crditos para
vivienda, y fondos pblicos para subsidios dieron un impulso in-
cuestionable al sector de construccin de viviendas, en el contexto
de la demanda contenida. El proceso inicial produjo un efecto de
rebote y se convirti en un catalizador de las actividades de la cons-
truccin en general, empujando a la baja los precios de la propiedad
y permitiendo la redireccin de capitales privados a la construccin
de viviendas para segmentos de ingresos que antes se consideraban
no rentables. Caldern (2009b) menciona como efectos positivos de
estas polticas: (a) una mayor oferta de vivienda, (b) la reduccin de
los precios de la propiedad, (c) el crecimiento del mercado hipoteca-
rio, y (d) la repoblacin del centro de Lima un espacio adicional
residencial de la clase media. Actualmente, el sector de la construc-

95
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

cin es uno de los pilares de la economa peruana, cuyo crecimiento

increment la disponibilidad de los recursos pblicos y privados. De
esta manera, un crculo econmico virtuoso fue creado a travs de las
polticas de vivienda social.
Sin embargo, el auge de la construccin de viviendas multi-
familiares en reas centrales conlleva muchos problemas para la
ciudad, pues la perspectiva del sector construccin es pensando solo
en el proyecto mismo, ms no en el barrio, el distrito y la ciudad.
Y lo ve como un artefacto, como un objeto, ms que como un
trozo de ciudad. Eso me parece ignorancia pura. Verdaderamente la
ciudad no existe, emergen estos objetos autistas, maximalizados en
su aprovechamiento del suelo (Ortiz de Zevallos, 2010:39). Tokeshi
y Zolezzi (2006) mencionan cmo el proyecto de renovacin urbana
en la antigua zona industrial de la avenida Argentina, que por su ex-
tensin representaba la posibilidad de produccin de ms de 100.000
viviendas, finalmente se parcel y se desarroll sin un proyecto inte-
gral que diera atencin a los espacios urbanos y la calidad de vida del
barrio y del distrito.
Evidentemente, existen fuertes crticas locales a la poltica de
vivienda social. Varios investigadores sostienen que las nuevas pol-
ticas de vivienda no han sido diseadas para satisfacer las necesida-
des de vivienda de grupos de ingresos ms bajos, sino que tiene una
lgica meramente econmica.
Las polticas de vivienda, que no pretendan encarar problemas
de calidad de vida, ni de redistribucin de riqueza y bienestar,
formaron parte, ms bien, de una poltica ms general de la
actividad de la construccin marcada por la lgica de las fras
cifras de conformacin del producto bruto interno antes que por
una preocupacin autntica en la atencin del dficit habitacional
en el pas. (Tokeshi y Zolezzi, 2006: 395).
Ellas fueron concebidas como el ncleo de un programa eco-
nmico dirigido a apoyar a los sectores financieros y de la cons-
truccin, que en el 2001 todava sufran los estragos de la crisis eco-
nmica del ao 1998. Apoyar a la industria de la construccin se
consider necesario para reducir el desempleo y reactivar la econo-
ma local. El hecho de que esta poltica se dise en estrecha consulta

96
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

con la CONFIEP (Federacin Peruana de Empresarios) y CAPECO

(Cmara Peruana de la Construccin), que representan a las grandes
compaas constructoras, y no con las autoridades locales, que tienen
jurisdiccin sobre el territorio y estn a cargo de los permisos de cons-
truccin y usos del suelo, sugiere fuertemente la prioridad de la eco-
noma sobre la vivienda o la ciudad.
A travs de CONFIEP y CAPECO, el sector privado hizo
varias demandas para garantizar suficiente rentabilidad para el sector
de la construccin, y menores riesgos para el sector financiero. En
la necesidad de activar la economa en su conjunto, muchas de estas
demandas se concedieron. Las normas de construccin fueron rela-
jadas para permitir una reduccin de los costes de produccin de las
nuevas viviendas en zonas aceptables (centrales) de la ciudad (Cal-
dern, 2009b). Asimismo, el gobierno renunci al pago del Impuesto
General a las Ventas (IVA) para viviendas de hasta US$ 30.000 (en
dicho momento aproximadamente 18%).
El Fondo (Mivivienda) ha sido un subsidio pblico a la clase
media, al capital constructor y al capital financiero; complemen-
tado con la flexibilizacin de las normas, con el objetivo de bajar
los precios de los inmuebles. Un esquema de asociacin pblico-
privado que demuestra la imposibilidad de la frmula el mercado
como solucin (Caldern, 2009b:164, nfasis en el original).
Una segunda fuente de crticas locales se refiere a los pobres re-
sultados concretos de la poltica de vivienda. El nmero de viviendas
construidas a travs de estas polticas durante los dos primeros pe-
riodos de gobierno sigue siendo muy bajo en relacin con el enorme
dficit habitacional existente. El nmero de viviendas construidas
anualmente ni siquiera cubre el dficit anual generado por la forma-
cin de nuevos hogares, de 91.000 nuevas viviendas. Adems, los be-
neficiarios han sido principalmente los grupos de ingresos medios,
que no son los que estn en mayor urgencia (Fernndez-Maldonado
y Bredenoord, 2010).
Durante los 5 aos del gobierno de Toledo (2001-2006) se
construyeron 33.000 unidades para estratos medios (a travs de Mivi-
vienda) y solo 6.000 para estratos pobres (a travs de Techo Propio).
El nfasis era en vivienda nueva y hubo un gran descuido del dficit

97
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

cualitativo, en donde la autoconstruccin se presentaba como un

delito urbano. Tokeshi y Zolezzi (2006) examinaron las cada una
de las metas y compararon los logros de la poltica de vivienda segn
el PNV 2003-2007 y concluyeron que sus resultados fueron magros
en todos los rubros, no llegando ni al 7% en algunos de ellos, aunque
las cifras a nivel macro dieran la impresin de lo contrario.
El gobierno de Garca (2006-2011) empez con intenciones de
revertir la preferencia por los estratos medios y una mayor atencin al
dficit cualitativo. Al final del periodo se observ que el favoritismo
hacia los estratos medios disminuy slo durante la primera mitad
del periodo, pero aument durante la segunda mitad. El grfico No
7 muestra el nmero de crditos concedidos y los montos que stos
representan en las tres modalidades de la vivienda social durante el
gobierno de Garca (2006-2011), ilustrando la reduccin de los cr-
ditos para grupos e menores ingresos (Techo Propio y Banmat) en
los ltimos aos, y el peso del crdito Mivivienda (para grupos de
estratos medios) en el total de los montos. Banmat, encargado de la
vivienda de los ms pobres, fue objeto de escndalos de corrupcin
y clientelismo durante este periodo, que llevaron a su bancarrota y
cierre en agosto del 2012.

Grfico N 7
Nmero de crditos de la vivienda social en el Per,
y los montos que representan, 2006-2011

Fuente: Ministerio de Vivienda, 2012.

Elaboracin: Ana Mara Fernndez Maldonado

El estudio de Orrego (2013), basado en la Encuesta Nacional

de Hogares, sobre la tenencia de la vivienda en el Per da cuenta que
en Lima Metropolitana en el periodo 2004-2011 la participacin de

98
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

viviendas propias por invasin subi de 3 por ciento a 11 por ciento,

la de viviendas cedidas por otro hogar [los alojados] subi de 15 por
ciento a 19 por ciento, y la de viviendas alquiladas se increment de
11 por ciento a 15 por ciento en el mismo periodo. Curiosamente, el
porcentaje de viviendas compradas a plazos ha mantenido su partici-
pacin casi inalterable en el periodo de anlisis(2013:46) (ver grfico
No 8). Esto significa que a pesar de lo financiado y construido a travs
de Mivivienda, la poltica de vivienda no ha aliviado la situacin de
la vivienda en Lima.

Grfico N 8
Tenencia de la vivienda en hogares de Lima Metropolitana y Callao

Fuente: Orrego, 2013.

Los niveles existentes de pobreza urbana y la preferencia de las

grandes empresas constructoras hacia los hogares de ingresos medios
explican en parte la dificultad de remontar los dficits de vivienda:
el origen del problema de la vivienda en el Per se encuentra en
condiciones de baja asequibilidad y un desajuste entre la demanda
existente y la oferta disponible, mas no en la falta de actividad de la
construccin(UN Habitat, 2008:4). Que los promotores inmobilia-
rios e instituciones financieras del sector privado formal satisfagan
slo un segmento de la demanda de vivienda es un fenmeno muy
comn en los pases en desarrollo, que es difcil de superar (Ferguson
y Navarrete, 2003), como es el caso de Per.

99
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

En el fondo, el problema de la vivienda tanto social como

formal es tambin un problema de suelo. Despus de ms de 10 aos
del auge de la construccin de viviendas en Lima, los terrenos en
reas centrales son muy escasos, de propiedad privada y cada vez
ms caros, lo que encarece la construccin. El negocio de la den-
sificacin de las reas centrales est llegando a su fin y las grandes
empresas constructoras no encuentran la manera de hacerlo extensi-
vo a las zonas de bajos ingresos (Riofro, 2010b). En las reas peri-
fricas la mayora de los terrenos son de propiedad de comunidades
campesinas, pero ni las municipalidades ni el Ministerio de Vivienda
han buscado convenios o contratos con las comunidades (Cabrera y
Riofro, 2010). La problemtica del suelo est encareciendo enorme-
mente los precios de las viviendas, por lo que se habla de la existen-
cia de una burbuja inmobiliaria. El precio por metro cuadrado para
apartamentos en los distritos ms caros de Lima se ha duplicado en
soles constantes (y casi se ha triplicado en dlares) desde el ao 2007
(The Economist, 2013).

Conclusin: qu papel para la

produccin de vivienda social?

Las secciones anteriores han mostrado las serias limitaciones

del sistema de planeamiento urbano en el Per, debido a una histo-
ria de debilidad y poca legitimidad de las instituciones de gobierno.
A consecuencia esto, y a pesar de esfuerzos recientes de elaborar un
plan de desarrollo con un enfoque de equidad a nivel de Lima Metro-
politana, el tipo tradicional, formalista del planeamiento urbano se
mantiene en la mayora de instancias de gobierno. Esto ha impedido
implementar una visin clara y una poltica eficaz para orientar el cre-
cimiento y desarrollo de las ciudades. Esta ausencia produce ciudades
que siguen creciendo a dos velocidades. A pesar de la intensificacin
del uso del suelo en reas centrales en la produccin formal de vivien-
das en las ciudades grandes, los hogares ms pobres siguen con las
prcticas habituales de autoconstruccin ocupando tierras perifricas.

100
 Planeamiento urbano y produccin de vivienda en el Per

Desde 2003, la ciudad de Lima ha experimentado una inten-

sificacin aguda de desarrollo inmobiliario urbano que ha produci-
do una gran transformacin urbana, y la rpida densificacin de las
zonas cntricas, lo que ha trado nuevos problemas urbansticos. La
mercantilizacin de la produccin de viviendas ha llevado a la ten-
dencia generalizada de ver el proceso de produccin de viviendas,
tanto sociales como del sector privado, en trminos de proyectos co-
merciales y sin consideracin a su efectos urbansticos y de calidad
de vida. Por otro lado, la falta de previsin y la dbil regulacin del
proceso de construccin en altura est provocando graves conflictos
en el espacio urbano,
Ante la ausencia una poltica bien establecida de crecimien-
to urbano a nivel metropolitano, las polticas nacionales de vivienda
han sido tradicionalmente las que ms influencia han tenido en el
crecimiento urbano de Lima, ya sea promoviendo la expansin in-
formal perifrica, o, ms recientemente, la intensificacin del uso del
suelo para fines residenciales en las reas centrales. Es importante
recalcar que estos dos efectos no fueron objetivos de estas polticas
sino ms bien productos no intencionales de estas polticas.
La produccin de vivienda social cumple un papel importante
en el acceso a la vivienda en Lima, de mediacin entre la produccin
exclusivamente comercial de viviendas, inasequible para la mayora,
y la autoconstruccin informal. Sin ella, miles de hogares seran inca-
paces de obtener una casa propia. Sin embargo, ella adolece de varios
problemas. Primero, su poca eficacia frente a los altos dficits de vi-
vienda: el nmero de viviendas construidas anualmente en el Per
no alcanza para dotar de vivienda adecuada a los nuevos hogares.
Segundo, la visin de las autoridades del problema de la vivienda
como un problema cuantitativo y aislado del problema de la ciudad
en su conjunto, y por lo tanto sin coordinacin ni conexin con el
desarrollo urbano local.
Finalmente, las tendencias de la oferta de viviendas sociales
dirigidas principalmente a atender la demanda de los hogares de
ingresos medios y medio bajos sugieren que la poltica de vivienda
prioriza los objetivos de crecimiento econmico sobre los de vivienda
propiamente dichos. Esto se refuerza por varias indicaciones de la
existencia de una visin compartida sobre el problema de la vivienda

101
Procesos urbanos en accin Desarrollo de ciudades para todos? Vol. III

entre los funcionarios del gobierno central encargados del sector vi-
vienda y del sector privado de la construccin, que ha sido el nio
mimado del gobierno, que se presenta a s mismo como un pilar
importante de la economa nacional. En las estadsticas oficiales no
es fcil encontrar cifras del nmero de viviendas nuevas construidas
anualmente en las tres modalidades, comercial, social y autocons-
truccin de produccin de vivienda. Es, sin embargo, muy fcil en-
contrar estadsticas e indicadores que muestran la importancia del
sector construccin en la actividad econmica y el empleo.
Planear la ciudad con suficiente atencin a su organizacin te-
rritorial, con un papel suficientemente importante y especfico para la
vivienda social, es uno de los retos ms importantes para el desarrollo
sostenible de las ciudades en el Per, tanto en trminos econmicos,
como sociales y medio-ambientales. En el caso de la produccin de
vivienda comercial, priorizar la funcin de promocin del desarro-
llo urbano sobre la funcin de elaboracin de planes y normatividad
legal de las actividades urbanas es un paso necesario para llegar a
un sistema de planeamiento maduro, con un papel importante pero
regulado para el sector privado. Una efectiva coordinacin entre las
polticas de vivienda y el planeamiento territorial, tambin requiere
superar la idea de que el problema de la vivienda se resuelve cons-
truyendo un cierto nmero de viviendas por ao. Existe un animado
debate sobre la vivienda en Lima. Existen buenas intenciones e ini-
ciativas para mejorar la situacin urbana de Lima entre los actores
sociales e institucionales. El hecho de que muchos de ellos estn de-
mandando un papel ms importante para el planeamiento territorial
es un buen paso adelante, pero, por otro lado, la poca discusin aca-
dmica y social sobre el tema indica que el sostenido abandono del
planeamiento ha dejado huella. Para superar sus problemas urbanos,
la ciudad de Lima tendr que demostrar una capacidad extraordina-
ria para armonizar los distintos activos econmicos, ambientales y
socio-culturales de sus habitantes en aras de una ciudad ms sosteni-
ble e inclusiva.

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