UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTIN

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS

POLITICAS
ESCUELA ACADMICO
PROFESIONAL DE DERECHO

ASIGNATURA

: DERECHO ADMINISTRATIVO.

DOCENTE

: ABOG. JOSE ROBERTO SIADN VALDIVIESO.

TEMA

: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

TARAPOTO- PER
ESTUDIANTE

2016
: CLAUDIA BRENDA
LLONTOP BALAREZO.
JHAIR ANDRE VALDIVIESO SNCHEZ.
MILAGROS DE JESS JOSEPH VARGAS.
CARLOS GAUDENCIO USHIAHUA VELA.

FECHA

: 23/05/16

CICLO

:V

DEDICATORIA:

A Dios que es el que nos da la sabidura y el

nimo de salir adelante para lograr nuestros
sueos.
Dedicamos este trabajo al profesor del curso
esperando que sea de su agrado, de la misma
forma tambin a las personas ms especiales
en la vida de los integrantes del grupo,
padres, hermanos, enamorados, amigos.

AGRADECIMIENTO:

Agradecemos a la universidad Nacional

de

San Martin, por haber hecho

realidad que se abriera la Facultad de

Derecho y Ciencias Polticas, y por
brindarnos excelentes docentes.

Los Autores.

INDICE
INTRODUCCIN1
CAPITULO I: ORIGEN Y REGULACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
EN EL PER. ....2
1.1.- ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.....2
1.2.- REGULACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PER..3
CAPITULO II: ANTECEDENTES, FUNDAMENTACION Y EFECTO
RESPECTO A LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO........6
2.1. ANTECEDENTES..........6
2.2.- FUNDAMENTACIN....7
2.3.- EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LEGISLACIN
NACIONAL....10
CAPITULO III: DEFINICIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.11
3.1.- DEFINICIN....11
CAPITULO IV: LA LEY 29060 Y SU REGULACIN NOVEDOSA SOBRE EL
SILENCIO ADMINISTRATIVO......12
4.1.- OBJETIVO DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO..12
4.2.- REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO...16
4.3.- LA APROBACIN AUTOMTICA DE A PETICIN DEL ADMINISTRADO
HACIA UNA ADMINISTRACIN PBLICA CELERSIMA...17
4.4.- APROBACIN DEL PROCEDIMIENTO.....19
4.5.- INTERS PBLICO Y APLICACIN EXCEPCIONAL DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO....20
CAPITULO V: CLASES DEL SILENCIO 21
5.1.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.......22
5.2.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.23
CAPITULO VI: EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.25
6.1. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO..25
CAPITULO VII: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO
COMPARADO.26
CAPITULO VIII: DOCTRINA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.28
CAPITULO IX: JURISPRUDENCIA.....30
CONCLUSIONES .41
BIBLIOGRAFIA........................................................................42

INTR
ODU
CCI
N

En esta presente monografa se tratar sobre el silencio administrativo, este es

producido en los procesos iniciados a instancia del interesado tendr, con
carcter general, sentido positivo, salvo que una norma con rango de ley o de
Derecho comunitario prevea lo contrario.

Como premisa principal hay que partir de la obligacin que tiene la

Administracin de resolver expresamente todos los procedimientos que tramite,
y, adems, notificar en un plazo determinado dicha resolucin.
El silencio administrativo es una tcnica establecida por la ley ante la falta de
resolucin en plazo de los procedimientos administrativos, mediante la cual se
pueden entender estimadas (silencio positivo) o desestimadas (silencio
negativo) las peticiones dirigidas a la Administracin. Veamos, pues, el rgimen
de la obligacin de resolver y notificar, y la consecuencia que se anuda ante su
incumplimiento.
Entonces despus de la breve introduccin sobre el citado tema, en la
monografa se estudiar todo de una forma ms amplia.

CAPITULO I: ORIGEN Y REGULACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

EN EL PER.
1.1.- ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Ante el silencio administrativo, la ley puede atribuir un contenido estimatorio
o un contenido desestimatorio a la no-declaracin de la Administracin. En el
primer caso, cuando la declaracin se presume estimatoria, nos encontramos
ante lo que se denomina silencio administrativo positivo; en el segundo caso
hay silencio administrativo negativo.
El primero en ser regulado fue el silencio administrativo negativo, que fue
consagrado por primera vez en Francia mediante el Decreto imperial del 02 de
noviembre de 1864 y posteriormente con la ley del 17 de julio de 1900. Segn
estas disposiciones, trascurrido cierto plazo sin que la administracin se
pronunciara expresamente, la ley presuma que la pretensin del particular
haba sido denegada. Ante esta denegacin presunta la ley permita al
particular afectado promover los correspondientes recursos y, en ltima
instancia, el proceso contencioso administrativo. A esta tcnica se le conoca
comnmente como silencio administrativo y toma como punto de partida la
obligacin de responder que recae sobre la administracin.
La razn por la cual se reconoci primero al silencio administrativo
negativo est estrechamente vinculada con la finalidad de ste y del
carcter revisor del proceso contencioso administrativo, que exiga un
acto previo que impugnar ante los jueces. As, la ausencia de una
declaracin administrativa expresa no slo impeda ejercer el derecho
sustantivo solicitado, sino que tampoco permita acudir a los jueces y
tribunales, al carecer el particular de un acto administrativo que
recurrir.
Por eso con el silencio negativo el ordenamiento jurdico cera una fictio iuris
con la nica finalidad de abrir la va judicial contencioso administrativa, pues sin
resolucin previa que haya agotado la va administrativa no habra posibilidad
de acceder a la accin contencioso administrativa (artculo 148 de la

Constitucin). Sin esta ficcin jurdica, por tanto, la mera inactividad de la

administracin no sera impugnable y se crearan autnticas situaciones de
indefensin.
En resumen, son varias las razones que fundamentan la previsin de esta
tcnica: la importancia de que la inactividad administrativa no cause perjuicios
a los ciudadanos; el inters por incentivar la agilidad administrativa; adems,
como ya se ha visto, la conocida obligacin constitucional o legal de responder;
y, la seguridad jurdica y la garanta de los derechos constitucionales de
defensa. No es, por tanto, una tcnica que tenga por finalidad sancionar a al
Administracin por su inactividad, sino que busca evitar el perjuicio que la
inactividad formal de aquella le puede causar a un administrado.
En el Per, poco a poco se fue introduciendo el silencio administrativo en
los procedimientos ante las entidades pblicas (negativo y luego positivo) a
efectos de que el administrado pueda tener certeza de plazos y decisiones en
la va administrativa.
Al ser la va administrativa una prerrogativa de la administracin para que el
administrado acuda a una entidad del Estado a demostrar su cumplimiento
cabal de las normas y, aun mas, para revisar sus propias decisiones; es
absolutamente coherente y justo que la administracin se pronuncie en plazos
ciertos o se habilite al administrado a dar por resuelto un determinado asunto
para, en el extremo de los casos, acudir a una tutela judicial efectiva.
1.2.- REGULACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PER:
Si bien la regulacin de los efectos de silencio administrativo le
corresponde, en principio, a la ley, la Constitucin de 1979 estableca la regla
del silencio negativo al garantizar el derecho de los ciudadanos a formular
peticiones, individual o colectivamente por escrito, ante la autoridad
competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin
escrita, dentro del plazo legal, trascurrido ste e interesado puede proceder
como si la peticin hubiese sido denegada. Es decir, la constitucin estableca
3

expresamente la aplicacin del silencio administrativo, aunque tal vez con ello,
en realidad, lo que estaba pretendiendo era constitucionalizar la obligacin de
responder, como si lo hace la constitucin de 1993 en su artculo 2 inciso 20,
que no prima ningn silencio sobre el otro, con lo que le deja a la ley la
determinacin de los supuestos en cada uno es aplicable.
En el plano legislativo, tuvo fundamental importancia para la regulacin de
los silencios administrativos, la aprobacin de la ley 25035 (aprobada el 30 de
mayo de 1989), de Simplificacin Administrativa, pues si bien esta norma no
mencion expresamente dicha figura, fue amparndose en ella que su
Reglamento, aprobado mediante Decreto supremo 070-89-PCM, regul el
silencio positivo, introducindose as dicha figura en nuestro ordenamiento
jurdico, pues hasta entonces la Ley de normas Generales de Procedimientos
Administrativos (Decreto Supremo 002-94-JUS) nicamente contemplaba el
silencio negativo. As segn el artculo 27 del Reglamento de la Ley de
Simplificacin
conducentes

Administrativa:
al

otorgamiento

en
de

los

procedimientos

licencias,

administrativos

autorizaciones,

permisos,

concesiones y similares trascurrido el plazo establecido sin resolucin

expresa, el particular deba considerar aprobada sus solicitud o recurso, salvo
que mediante norma con rango no inferior a resolucin ministerial, se haya
establecido como regla de silencio negativo.
Gran avance signific esto, pues el Silencio Administrativo Negativo solo
contribua a que los funcionarios de las entidades observaran pasar los
expedientes y se quedaran con las manos cruzadas hasta que trascurriera el
plazo de silencio y se desatendieran de asunto. Bajo el lema si nada hago por
nada respondo se reforz la inaccin estatal, pero con ella la percepcin
ciudadana de que era absurdo, innecesario y hasta abusivo hacer que el
administrado tenga que transitar por la va administrativa: cola, pago, papeleos
para adems, tener que esperar un plazo para saber que me dijeron que no,

sin expresin de causa (por que el silencio negativo logra que se presuma el
no pero no satisface la necesidad de tener una decisin con justificacin).

Por su parte, el Decreto Legislativo 757, Ley Marco para el Crecimiento de

la Inversin Privada, dictado todava en vigor la Constitucin de 1979,
profundizaba en la regulacin de silencio administrativo positivo. As, por
primera vez se distingua entre los procedimientos de aprobacin automtica y
los procedimientos de evaluacin previa, establecindose que la regla para los
segundos sera el silencio positivo, debindose establecer as en el TUPA
(Texto nico de Procedimientos Administrativos) de cada entidad. Sin embargo
a legislacin aplicable estaba todava dispersa (as por ejemplo , la tercera
disposicin complementaria del Decreto Supremo 002-94-JUS reenviaba al
Reglamento de la Ley de Simplificacin Administrativa y a su vez estaba
vigente el Decreto legislativo 757), situacin que pretendi solucionarse con la
aprobacin de la LPAG, que pretenda establecer un rgimen jurdico general
aplicable a dicha institucin, especialmente en sus artculos 33 y 34
(procedimiento de evaluacin y previa con silencio negativo y positivo) y
artculo 188 de la LPAG (efectos del silencio administrativo, tanto positivo como
negativo). Segn estos preceptos, en los procedimientos de evaluacin previa,
y en el caso de que la Administracin no responda en el plazo previsto, se
presume que hay una denegacin de la solicitud (silencio negativo) o un
otorgamiento de la misma (silencio positivo) en funcin de tipo de acto.
Sin embargo, este avance dur poco y se fue retrocediendo nuevamente
hacia le silencio Administrativo Negativo con la ley 26111 (TUO del Dec.
Supremo 002-94-Jus) y otras leyes que seguan permitiendo la inexistencia de
plazos o silencios por o peligroso que resultaba la aplicacin del Silencio
Administrativo Positivo. Muchas autorizaciones eran concedidas sin verificarse
el cumplimiento de los requisitos y sin que exista anlisis alguno por parte de la
administracin. Eso, independientemente, de la responsabilidad que se haga
efectiva del funcionario, era peligroso para la sociedad. La verdadera razn es
que era muy poco frecuente la fiscalizacin posterior tanto en los

procedimientos con silencio administrativo positivo como de aprobacin

automtica.1

CAPITULO II: ANTECEDENTES, FUNDAMENTACION Y EFECTO

RESPECTO A LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
2.1.- ANTECEDENTES
De conformidad con los dispuesto en la Ley N27444, Ley de Procedimiento
Administrativo General, los procedimientos administrativos pueden ser
clasificados en: Procedimientos de aprobacin automtica o de evaluacin
previa la entidad, y este ltima a su vez sujeto, en caso de falta de
pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo: para lo cual
cada

entidad

seala

dichos

procedimientos

en

su

Texto

nico

de

Procedimientos Administrativos. La ley 27444 signific un gran avance en

materia de silencios administrativos: ms all de establecer criterios ms
precisos para enmarcar los procedimientos en una u otra categora, lo ms
importante es que ningn procedimiento est exceptuado del silencio. Todos
los procedimientos de evaluacin previa estn sometidos al silencio
administrativo.
El artculo 31 seala a qu procedimientos se le aplica la aprobacin
automtica. En el 31.4 seala expresamente que Son procedimientos de
aprobacin automtica, sujetos a la presuncin de la veracidad, aquellos
conducentes a la obtencin de licencias, autorizaciones, constancias y copias
certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, econmicos o laborales en el mbito privado, siempre
que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de fiscalizacin posterior
que realice la Administracin. Asimismo el artculo 5 seala el plazo mximo
del procedimiento administrativo de evaluacin previa, el cual no puede
exceder de (30) das hbiles, salvo que por Ley se establezca procedimientos
cuyo cumplimiento requiera una duracin mayor.
1 Ricardo Luis Calle Taguche El Silencio Administrativo.

Por otro lado, el artculo 33 referido al silencio administrativo positivo en forma

amplia seala en su inciso 4 que ser de aplicacin a Todos los otros
procedimientos a instancia de parte no sujetos al silencio negativo taxativo
contemplado en el artculo siguiente, salvo los procedimientos de peticin
graciable y de consulta que se rigen por su regulacin especfica.
Al respecto, el artculo 34 numeral 34.1.1 seala que aplicar el silencio
administrativo negativo Cuando la solicitud verse asuntos de inters pblico,
incidiendo en la salud, medio ambiente, recursos naturales, la seguridad
ciudadana, el sistema financiero y seguros, el mercado de valores, la defensa
nacional y el patrimonio histrico cultural de la nacin.
Como se puede apreciar, en el numeral 34.1.1 del artculo 34 se establece los
supuestos en los que se aplica el silencio administrativo negativo en los
procedimientos que involucran el silencio actividades econmicas. Sin
embargo, tal como lo menciona Juan Carlos Morn Urbina, en Comentarios a
la Ley de Procedimientos Administrativo General, que dicha disposicin No
significa que todos los procedimientos administrativos vnculos a estos sectores
sean de silencio negativo, sino que en estos temas las autoridades al calificar
deben tener mucho cuidado en la calificacin a fin de mantener en esta
categora a aquellos que s expongan significativamente el inters pblico
En

el

caso

del

Silencio

Administrativo

Positivo,

los

procedimientos

administrativos quedarn automticamente aprobados en los trminos que

fueron solicitados, si transcurrido el plazo establecido mximo, la entidad no
hubiera comunicado al administrativo el pronunciamiento (numeral 188.1 de la
Ley N27444). Asimismo, el silencio administrativo tiene por todos los efectos el
carcter de resolucin que pone fin el procedimiento (numeral 188.2 de la Ley
N 27444). As, se considera otorgada en sentido favorable la resolucin
instada que no lleg a producirse de forma expresa.
Tratndose del Silencio Administrativo Negativo, transcurrido el plazo
establecido o mximo sin que la autoridad administrativa haya dictado
resolucin, el interesado o el administrado podr considerar denegada su
peticin, habilitndola para imponer los recursos administrativos y acciones
judiciales pertinentes (numeral 188.3 de la Ley N 27444).

2.2- FUNDAMENTACIN
Considerando

que

resulta

necesario

regular

adecuadamente

los

procedimientos sujetos al procedimiento administrativo positivo y reducir el

mbito de aplicacin del silencio administrativo negativo, se propones por una
parte derogar los artculos 33 y 34 de la Ley N 27444 a fin de establecer los
supuestos que se encontraran sujetas a dichas modalidades y de esta forma
viabilizar una mejor atencin de los procedimientos y no obstaculizar el
ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
El artculo 1 propone que los procedimientos de evaluacin previa estarn
sujetos al silencio positivo, cuando se trate de algunos de los siguientes
supuestos:
Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que
requieran autorizacin previa del Estado.
En este punto considerando que existen actividades cuyo ejercicio
pueda exponer significativamente el inters pblico incidiendo en la
salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana
y el financiero y seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el
patrimonio histrico cultural de la nacin, se ha establecido que se
regirn por el silencio administrativo negativo, aunados a que las
entidades debern sustentar adecuadamente que existe una significativa
afectacin inminente del inters general, con el fin de evitar
calificaciones innecesarias como silencio negativo.
Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o
actos de administracin anteriores.
En este rubro se consideran todos los recursos administrativos que
puedan interponerse, sea contra en acto expreso de la Administracin
(antes calificado como silencio negativo) o contra la denegatoria ficta.
Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no
pueda no pueda repercutir directamente a administrados distintos de
peticionario, mediante la limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses
o derechos legtimos.

Es preciso sealar que lo sealado no enerva la facultad y obligacin de la

entidad de efectuar la fiscalizacin posterior de la informacin, documentos y
declaraciones efectuadas en el procedimiento.
Asimismo, considerando que la Ley del Procedimiento Administrativo General
no se ha establecido en forma especfica, el trmite a seguir cuando nos
encontramos frente a un procedimiento administrativo en el cual se aplica el
silencio positivo, es decir, la materializacin o expedicin de la constancia,
certificacin o sello aprobatorio del procedimiento por parte del funcionario
competente, cuando se ha excedido el plazo mximo establecido por Ley, se
propone que transcurrido dicho plazo el solicitante pueda ejercer su derecho
considerando habilitado.
Regular dicho aspecto es de trascendental importancia para administrados,
puesto que si bien es cierto se puede aplicar el silencio Administrativo positivo
en la tramitacin de un procedimiento iniciado por el interesado administrado
ante una entidad pblica, en la mayora de veces, otras entidades de la
administracin pblica exigen para la conclusin de un procedimiento
administrativo que previamente se presente el documento donde conste la
aprobacin del trmite iniciado, al cual se le aplic el silencio positivo. Ello, al
no estar actualmente regulado en la Ley, ocasiona que transcurran varios
meses y, por qu no decir aos para la expedicin de la resolucin solicitada,
con los cual se genera un ambiente que desalienta la inversin privada, tanto
nacional como extranjera en nuestro pas; ocasionando ello grandes prdidas
econmicas y costos en la demora de aprobacin final de un procedimiento
administrativo.
En tal sentido se plantea que una vez vencido el plazo para el expedicin de la
resolucin respectiva y habiendo operado el silencio administrativo positivo, los
administrados podrn presentar una Declaracin Jurada ante la entidad de la
Administracin Pblica que configur dicha aprobacin ficta, con la finalidad de
hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la
Administracin Pblica, constituyendo el cargo de recepcin de dicho
documento prueba suficiente de la resolucin de aprobacin ficta de la solicitud
de trmite iniciado.

En caso los funcionarios o servidores pblicos nieguen injustificadamente la

eficacia del derecho conferido al administrado al haber operado a su favor el
silencio administrativo positivo, as como la Declaracin jurada mencionada en
el prrafo anterior, sern objeto de sancin administrativa; adems, se propone
restablecer la derivacin de las denuncia contra los funcionarios y servidores
pblicos que incumplan las disposiciones de la presente iniciativa legislativa,
hacia el rgano de control interno de a la entidad respectiva, conforme se
encontraba regulada en el artculo 36 de la Ley Marco para el crecimiento de la
inversin privada, Decreto Legislativo N 757. Con ello, se tratar de disuadir a
los funcionarios pblicos a fin de que cumplan con sus deberes y a su
actuacin sea correcta o idnea.
Asimismo, se establecen sanciones contras los funcionarios y servidores
pblicos que exijan requisitos o establezcan procedimientos distintos a los
establecidos en el TUPA de las entidades de la Administracin Pblica, con lo
cual se perjudica tremendamente la imagen del pis hacia los inversionistas que
desean realizar negocios; afectando principalmente ellos alas pequeas y
micro empresas, las cuales no poseen muchas veces la ayuda tcnica y
potencial econmico para solventar los gastos exigidos.
Finalmente, considerando lo sealado en la Directa para la atencin en 24
hora de actos inscribibles que tiene impacto directo en el desarrollo econmico
del pas aprobado por Resolucin de la Superintendencia Nacional de los
Registros Pblicos N 261-2005-5 SUNARPH-SN y sus consecuencia
favorables en la inversin privada, se propones otorgarle fuerza de ley.2

2.3.-EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LEGISLACIN

NACIONAL.
La presente iniciativa legislativa clarifica la aplicacin del silencio administrativo
positivo y negativo, y asimismo, regula la expedicin de la resolucin que
declara la aprobacin de procedimiento administrativo por silencio positivo,
conforme a los numerales 188.1 y 188.2 de la Ley N 27444. En tal sentido,
2 Dante Cervantes Anaya Manual de Derecho Administrativo.

10

garantizar la eficacia del silencio administrativo positivo es de vital importancia

para nuestro pas; as el administrado tiene como alternativa la presentacin de
una Declaracin Jurado que acredite el transcurso del plazo mximo del
procedimiento solicitado sin que la entidad pblica respectiva se pronuncie,
siendo documento suficiente para acreditar la aprobacin del trmite iniciado.
CAPITULO III: DEFINICIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
3.1.- DEFINICIN:
Cuando la administracin Pblica no se pronuncia, vencido el plazo establecido
por la ley del Procedimiento Administrativo General se origina el llamado
silencio administrativo, el mismo que genera efectos jurdicos especficos
poniendo fin al procedimiento administrativo en determinadas circunstancias.
La justificacin del silencio administrativo estriba en el hecho de que el inters
pblico y el administrativo no se vean perjudicados por la inactividad de la
administracin en un procedimiento administrativo dado.
La importancia de esta figura de silencio administrativo surge con la intencin
de servir de garanta para que el ciudadano no vea afectado su derecho
fundamental de peticin.
Es as que el silencio administrativo es la sustitucin de la expresin concreta
del rgano administrativo por la manifestacin abstracta prevenida por la ley,
estableciendo una presuncin a favor del administrado, en cuya virtud
trascurrido un determinado plazo derivamos se deriva una manifestacin de
voluntad estatal con efectos jurdicos en determinado sentido (estimatorio o
desestimatorio).
El silencio administrativo vendra a ser una presuncin o ficcin legal por virtud
de la cual, trascurrido cierto plazo sin resolver la Administracin, y producidas
adems determinadas circunstancias se entender denegada u otorgada la
peticin o el recurso formulado por los particulares.
Ciertamente, la trascendencia de la teora del silencio administrativo radica en
emanar determinado valor y significado de la reserva producida, a travs de la
interpretacin dada por la norma legal, esto es, si los efectos jurdicos sern
entendidos negativamente (desestimar la peticin, reclamo o recurso)o

11

positivamente (favorables). Es el contenido de la presuncin formulada por el

sistema jurdico el que otorga significado a la actividad silente, imponiendo al
mismo tiempo, las condiciones y procedimientos para su concrecin.
Hoy en cambio, se ha querido utilizar tambin el silencio administrativo como
un arma para combatir la pasividad o negligencia administrativa, suponindole
entonces, una interpretacin positiva que, no obstante, sigue siendo
excepcional.
En el Per, poco a poco se fue introduciendo el silencio administrativo en los
procedimientos ante las entidades pblicas (negativo y luego positivo) a efectos
de que el administrado pueda tener certeza de plazos y decisiones en la va
administrativa.
Al ser la va administrativa una prerrogativa de la administracin para que el
administrado acuda a una entidad del Estado a demostrar su cumplimiento
cabal de las normas y, aun mas, para revisar sus propias decisiones; es
absolutamente coherente y justo que la administracin se pronuncie en plazos
ciertos o se habilite al administrado a dar por resuelto un determinado asunto
para, en el extremo de los casos, acudir a una tutela judicial efectiva.
La atribucin de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inaccin formal
de la administracin tiene un

origen y una funcionalidad muy concreta,

estrechamente ligado a la singular configuracin tcnica del recurso

contencioso administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos
cuya legalidad es objeto de revisin a posteriori.
El silencio administrativo tiene una triple perspectiva:
a) Econmica - Jurdica.- Busca proteger los intereses, obligaciones y
derechos
de los administrados frentes a la inactividad de la Administracin Pblica.
(Positivo)
b) Gestin Pblica.- Herramienta de gestin que permite a la Administracin
poner en conocimiento a los administrados sobre una situacin concreta de
manera rpida y eficiente, sin que ello afecte los derechos constitucionales y
12

fundamentales de los administrados. (Negativo) 3

c) Procesal.- Permite abrir indefinidamente la va judicial en tanto la
Administracin no resuelva de manera motivada y bajo el respeto irrestricto del
debido procedimiento el caso concreto.
CAPITULO IV: LA LEY 29060 Y SU REGULACIN NOVEDOSA SOBRE EL
SILENCIO ADMINISTRATIVO.

4.1.- OBJETIVO DE LA LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:

La administracin encausa sus actos para dirigirse hacia ella a travs del
llamado procedimiento administrativo cuando sus efectos se dirigen sobre los
administrados siendo que dicho procedimiento nos ubica en un aserie de reglas
animadas por a solidez y coherencia de las etapas de dicho acercamiento del
Estado a sus ciudadanos. Dentro del mismo procedimiento existe una doble
clasificacin:
-Procedimiento de Aprobacin automtica: el cual, como su propio nombre
o indica, es aprobado automticamente si a solicitud presentada ante el
administrador se aaden los requisitos o documentos que pide satisfacer el
TUPA de la entidad.
De cumplir con los mismos se da carta blanca a derecho o inters peticionado
ante a administracin pblica; empero, ello no obsta para que se realice la
fiscalizacin posterior.
- Procedimiento de Evaluacin Previa: En este tipo de procedimiento
veremos que el ciudadano tendr que, ante un inters o derecho alegado
administrativamente, esperar el pronunciamiento expreso de la administracin
pblica; siendo que si no se da el mismo se activa el silencio administrativo, el
cual puede ser positivo o negativo segn sea el caso.

3 Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurdico del Silencio Administrativo en el Per.

Ricardo Luis Calle Taguche El Silencio Administrativo.

13

Una vez hecho este pequea introduccin tenemos que la ley busca incidir en
aquellos procedimientos en los que se hace presente la evaluacin previa o
dicho de otra forma, la norma se dirige a los procedimientos administrativos de
evaluacin previa, que son los ms usados por los administrados cuando se
trata de sus derechos o intereses alegados ante el poder pblico y en los que
la respuesta de la administracin es muy lenta.

Se precisa adems que procedimientos de evaluacin previa estn sujetos a

silencio positivo:
1.- Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran
autorizacin del Estado.
2.- Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos
administrativos anteriores y
3.- Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda
repercutir directamente en administrados distintos del peticionante, mediante la
limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos.
Analicemos brevemente cada uno de estos supuestos:
- Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que
requieran autorizacin del Estado:
Esta parte primera del artculo 1 de la ley 29060 es el que ms tiene que ver
con el primer acercamiento ciudadano-Estado patentizado a travs de la
administracin Pblica. De un lado suceden ms veces que un residente rural o
urbano de determinado lugar del Per, cuando desea, por ejemplo, abrir un
negocio de abarrotes o de cabinas de Internet no lo puede hacer sino mucho
despus que haya obtenido la autorizacin de la administracin para ello. De
otro lado reparemos que la ley 29060 en su novena disposicin transitoria
complementaria y final determina que se derogan aquellas disposiciones
sectoriales que establecen el silencio administrativo negativo contraviniendo lo

14

sealado en el literal a) del art. 1, asimismo se derogaron os artculos 33 y 34

de la LPAG.
Surge la pregunta qu deca el art. 33 de la LPAG, que es lo que mas nos
interesa al respecto de este item, recogido hoy en el primer artculo de la
Ley 29060?: solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran del
Estado previa autorizacin y siempre que no se encuentren contemplados entre
los supuestos a que hace mencin la primera disposicin final transitoria de la
norma.
Este artculo supera al de la LPAG pues en aras de una reforma prctica del
Estado y de la administracin que auspicie la simplificacin administrativa,
precisa que se otorgue una aprobacin inmediata va silencio positivo cuando
se desee ejercer derechos preexistentes; pero ms clara es la nueva norma en
el mismo supuesto recogido, al sealar indudablemente que se beneficia del
silencio administrativo positivo el desarrollo de actividades econmicas que
requieren autorizacin previa estatal, supuesto en los que entra el de los
comercios en sus ms variadas formas.
El tema resuelve el constante va crucis de los administrados, que tena el
ciudadano ante la disyuntiva de inyectar capital en su nuevo negocio
sacrificando la legalidad o primero tener la documentacin en orden para luego
abrirlo, optando por lo segundo en la creencia que haciendo lo que manda la
norma la situacin ser auspiciante para sus expectativas.
Al acceder los trmites de la administracin, simplemente el desencanto os
recibe en la puerta de la institucin pblica cuando ya habiendo reunido todos
los requisitos que exige el funcionario pblico y haber llenado papel tras papel
se dan cuenta que mientras el negocio del vecino, que est trabajando sin
papeles, le va bien, el suyo sencillamente duerme en las oficinas
administrativas e sueo, ya no de os justos, sino antes bien, de los injustos. Y
que si tiene la paciencia de hacer el seguimiento de su expediente
administrativo, simplemente observar como sus aspiraciones, su dinero y su
humor se van esfumando en tanto se deprecian los instrumentos de trabajo con
los que iba a realizar su actividad econmica.
15

Esto es lo que tambin la actual ley de silencio administrativo busca combatir:

la la supremaca de la burocracia y de los trmites engorrosos, injustificados e
improductivos frente a la generacin de riqueza, trastocndola en un sentido
inverso y positivo para el pas: inversin de os privados sin trabas
innecesarias., esto es una tota y productiva simplificacin administrativa , que
sin agotar el papel contralor de a administracin sobre los administrados, use
razonablemente de sus propios medios para permitir e acceso a mercado.
- Recurso destinado a cuestionar la desestimacin de una solicitud o
actos administrativos anteriores:
Administrativamente

hablando,

los

recursos

administrativos

son

las

herramientas con las que el administrado cuenta para poder contradecir el

pronunciamiento de la administracin que decide en su perjuicio.
Es grfico al respecto el artculo 206 inciso 1 de la ley 27444 consagratorio de
la facultad de contradiccin de las decisiones administrativas, siendo que frente
a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho
o inters legtimo, procede su contradiccin en la va administrativa mediante
los recursos sealados en la misma norma administrativa que son:
reconsideracin, apelacin y revisin a tenor de lo prescrito por el artculo 207
de la LPAG.
Objeto particular de inters es apreciar en relacin con la consagracin con
este supuesto de la Ley de Silencio Administrativo que cuando se presenta un
recurso ante la Administracin pblica, sea porque deniegue lo peticionado, o si
lo otorga no lo hace en los trminos peticionados o en os que la propia ley
manda, o ms aun no se pronuncia de forma alguna; se espera que con este
recurso, por fin, el funcionario administrativo pueda hacernos conocer su
decisin que al final incidir sobre a vida y las expectativas del ciudadano.
La solucin de esta parte de la norma es dar por aprobado lo peticionado; as,
lo que es objeto de la ley es dar vida a la pretensin o inters alegado ante la
administracin.
4.2.- REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Los principales requisitos del silencio administrativo los podemos sealar:

16

a) Formulacin expresa en disposicin legal o reglamentaria: En el

Derecho Administrativo peruano el silencio administrativo negativo est
previsto expresamente en los siguientes artculos de la Ley del Procedimiento Administrativo General:
Artculo. 10 inc 3.- Nulidad de los actos expresos. De aprobacin
automtica o silencio positivo.
Artculo 30.- Calificacin del procedimiento administrativo.
Artculo 33.- Procedimiento de evaluacin previa con silencio positivo. (*)
Artculo 34.- Procedimiento de evaluacin previa con silencio negativo. (*)
Artculo 37 inc. 4.- Deber de sealar en los procedimientos de evaluacin
previa el silencio administrativo aplicable.
Artculo 48 inc. 1.- Simplificacin Administrativa.
Artculo 92.- Trmite de abstencin.
Artculo 182 inc. 182.4.- Imposibilidad de audiencia pblica: silencio
administrativo negativo.
Artculo 186 inc. 186.1.- Actos que ponen fin al procedimiento
administrativo.
Artculo 215.- Silencio administrativo en materia de recursos.
Artculo 218.- Agotamiento de la va administrativa.
(*)

Artculo derogado, a partir del 02.01.2008, por la Novena

Disposicin Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N 29060,

publicada el 07.07.2007.
b) Solicitud dirigida a la administracin: puede ser una solicitud administrativa o un recurso impugnativo.
c) Documentacin que debe acompaarse a la peticin, esto con la
finalidad de facilitar a la administracin un adecuado conocimiento del
asunto para mejor resolver. En el caso de la inactividad del administrado
opera la figura de la caducidad o el abandono.

17

d) Posibilidad de lo pedido, es decir, que lo pedido debe referirse a algo

posible y real y no algo inexistente o contrario al ordenamiento jurdico.

4.3.-

LA

APROBACIN

AUTOMTICA

DE

PETICIN

DEL

ADMINISTRADO: HACIA UNA ADMINISTRACIN PBLICA CELERSIMA.

Esta segunda norma sostiene en su primer prrafo que los procedimientos
administrativos sujetos a silencio administrativo positivo se considerarn
aprobados si vencido el plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera
emitido el pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario expedirse
pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer
efectivo su derecho bajo responsabilidad del funcionario o servidor pblico que
lo requiera.
Bajo esta redaccin se establece taxativamente la obligacin implcita del
funcionario pblico en emitir un pronunciamiento expreso en el plazo emanado
de la propia ley o en todo caso en el mximo esperado situacin que se
enmarca dentro de los derechos del administrado. Se puede considerar
adems, que dicha obligacin se desprende el principio de legalidad a tenor de
lo normado por el artculo IV inciso i numeral 1 de la ley del Procedimiento
Administrativo General.
Entonces cuando la administracin no tenga la celeridad suficiente para que
pueda hacer conocer al administrado su decisin por medio de acto
administrativo alguno, el ciudadano simplemente podr ejercer su derecho sin
que existan reparos del funcionario en exigir los requisitos legales previos. Esto
quiere decir que si en treinta das hbiles la administracin pblica no hizo
nada por atender el pedido, el mismo debe ser considerado aprobado pues la
autorizacin estatal ser tcita a lo pedido.
La segunda parte de este artculo de la Ley del Silencio Administrativo
establece que si bien el ciudadano al no tener pronunciamiento expreso e
indubitable de la administracin pueda hacer uso de su derecho, en nada
quiere decir que debe admitirse como unan clusula que traslade la
arbitrariedad de la administracin minimizndola, a la arbitrariedad del

18

administrado en la cual pueda argumentarse que la inaccin formal

administrativa le permite no ser fiscalizado por quien debi hacerlo en so
oportunidad. Dice la norma, que lo dispuesto en este artculo no enerva la
obligacin de la entidad de realizar la fiscalizacin posterior de los documentos,
declaraciones e informacin presentada por el administrado conforme estaba
dispuesto en el artculo 32 de la ley 27444.

4.4.- APROBACIN DEL PROCEDIMIENTO:

4.1.- La declaracin Jurada:
Respecto de este artculo, la novedad la constituye la declaracin jurada
que ha de presentar el administrado para convalidar la aprobacin ficta de
lo peticionado. Dicha declaracin constituir prueba suficiente de la
resolucin adoptada por la administracin pblica. Veamos que dice la
norma: Vencido el plazo para que opere el silencio administrativo positivo
en los procedimientos de evaluacin previa sin que la entidad hubiera
emitido pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados podrn
presentar una declaracin jurada ante la propia entidad que configur dicha
aprobacin ficta, con la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la
misma o terceras entidades de la administracin, constituyendo el cargo de
recepcin

de dicho documento prueba suficiente de la resolucin

aprobatoria ficta de la solicitud o trmite iniciado.

Debe ponerse atencin en que dicha declaracin jurada sirve como una
garanta de constatacin de la no actuacin del ente administrativo, pues la
norma establece que esta sirve para hacer valer el derecho no solo ante la
propia entidad administrativa que debi emitir pronunciamiento y no o hizo
sino

ante

otras

entidades

administrativas.

Bajo

lo

precisado,

el

administrado no slo cuenta con el artculo 2 de la ley en comentario, sino

tambin con la mencionada declaracin jurada- que sirve como medio
fehaciente de prueba del actuar omisivo del funcionario.
4.2.- Carta Notarial.

19

Otra de las novedades que nos trae la Ley del Silencio Administrativo es la
utilizacin de la carta notarial cuando el funcionario se niegue a recibir la
declaracin jurada como medio de aprobacin del procedimiento. As, el
conducto notarial se convierte en va alterna cunado se d la negativa a
decepcionar dicha declaracin del administrado; cerrando el crculo de la
discrecionalidad en exceso de la administracin al no reconocer el derecho
alegado por el administrado.4
Continuemos con el ejemplo sealado lneas arriba, si este administrado, el
de la bodega de barrio, a pesar de todas sus buenas intenciones ve que el
funcionario se niega a decepcionar la declaracin jurada, no deber hacer
hgado sino dirigirse donde un notario y enviarle la carta a travs de dicho
profesional. Con esto, su calvario y el de dicha tienda habrn terminado.
Podr competir sanamente con su vecino de barrio que abri su tienda
ilegalmente.

4.5.- INTERS PBLICO Y APLICACIN EXCEPCIONAL DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO NEGATIVO.
La primera disposicin transitoria de la ley del silencio administrativo seala
que el silencio administrativo negativo ser aplicable en aquellos casos en los
que se expongan significativamente el inters pblico, incidiendo en la salud, el
medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema
financiero, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histrico
y cultural de la Nacin y en los que generen obligaciones de dar o de hacer a
cargo del Estado y autorizaciones para operar casinos de juego y mquinas
tragamonedas. Instituye la misma norma que dicho silencio se aplicar tambin
para aquellos procedimientos por los cuales se trasfiera facultades de la
administracin pblica, y en aquellos trmites de inscripcin registral; sin
embargo en materia tributaria y aduanera, el silencio administrativo se regir
por sus propias leyes, siendo que para procedimientos administrativos que

4 Christian Guzmn Napur Manual de Procedimiento Administrativo

General.

20

tengan incidencia en la determinacin de obligaciones tributarias se aplicar el

segundo prrafo del artculo 163 del Cdigo tributario. 5

CAPITULO V: CLASES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.

Hemos afirmado que el silencio administrativo, es la ausencia de acto cuando

debera haber.
Tanto la doctrina como la legislacin, contemplan dos posibles consecuencias
del silencio de la administracin: la negativa y la positiva. Es decir, ante la falta
de respuesta a los planteamientos de los gobernados, se puede suponer que
han sido resueltos de manera negativa o afirmativa.
El silencio administrativo, que es la inactividad de la administracin con respecto a la resolucin del planteamiento formulado por un particular. Es la inactividad de los sujetos del procedimiento.
Siempre hay que tener en cuenta la naturaleza del silencio administrativo: es
una presuncin o ficcin legal, por la cual, sin expresin material, se considera
la existencia de una decisin que pone fin al procedimiento. Para nuestro caso,
se considera negativo.
En efecto, el pase de la sede administrativa a la sede judicial requiere de la
expresin o decisin de la sede administrativa y de no producirse, se
bloqueara las pretensiones planteadas.

5 Ricardo Luis Calle Taguche El Silencio Administrativo. Marco Antonio Cabrera

Vsquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho Administrativo & Derecho
Procesal
Administrativo.

21

El principio opera en la propia sede administrativa, pues la via sucesiva

requiere el agotamiento de la via previa y sta se truncara si no se produce la
decisin primaria.
El silencio administrativo puede ser negativo y positivo:
-Silencio negativo: el efecto atribuido por la ley al hecho de no resolver en un
determinado plazo es la desestimacin de la pretensin:
-Silencio positivo: la inactividad formal de la administracin se valora por la
ley en sentido estimatorio de la pretensin deducida.
De la definicin se extraen los elementos constitutivos del silencio. Su naturaleza jurdica va a diferenciarse segn sea silencio negativo -simple ficcin legal-o
se trate de silencio positivo -verdadero acto presunto. El objetivo del silencio
administrativo es en beneficio del interesado o peticionario y sustentndose en
el principio de defensin.
La Constitucin Poltica de 1993, norma:
Artculo 2.- Toda persona tiene derecho: (...)
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la
autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta
tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. (...).
5.1.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO.
El silencio, pues, no es nada en s; materialmente es inactividad, vaco en el
obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dndole una
significacin determinada. Esta significacin en nuestro caso es negativa. Es
pues una presuncin legal, una ficcin que la ley establece en beneficio del
particular.
Del silencio administrativo negativo no emerge acto administrativo presunto
alguno, no es propiamente una derogatoria ficta ni aparece la voluntad por
presuncin de la administracin pblica. Ni tampoco, la ley sustituye la voluntad
de la administracin pblica cuando sta no responde a las peticiones que se le
formulen.

22

La doctrina la considera simplemente de un remedio procesal ante la

inactividad del rgano para resolver. En consecuencia se trata de una ficcin
legal que permite al administrado acceder a la instancia superior o a la va
jurisdiccional, sea el caso, ante la ausencia de resolucin expresa sobre sus
peticiones o recursos. Para la doctrina administrativista el silencio negativo est
montado siempre en beneficio del administrado y nunca contra ste como una
facultad suya correspondindole la opcin de impugnar el silencio o esperar la
resolucin expresa. El silencio negativo siempre se estableci para favorecer al
administrado. No siempre se tiene en cuenta, desvirtundose con ello la
esencia misma del silencio administrativo, que este se establece en garanta,
en beneficio siempre del particular.

5.2.- NATURALEZA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

En el silencio positivo si se da lugar a la generacin de un acto presunto, y por
tanto a un verdadero acto administrativo.
Recordemos:
Hemos clasificados los procedimientos administrativos en:
a) Procedimientos de aprobacin automtica: Son aquellos que se consideran aprobados desde el mismo da de la presentacin de la solicitud
o formulario correspondiente ante la administracin pblica.

b) Procedimiento de evaluacin previa: Son aquellos que requieren para

su aprobacin de un pronunciamiento previo de la administracin
pblica. Dicho pronunciamiento debe realizarse dentro del plazo mximo
de 30 das calendarios contados a partir de la fecha de presentacin de
la correspondiente solicitud o formulario, estos procedimientos pueden
ser:

1) Procedimiento de evaluacin previa con aplicacin del silencio

administrativo positivo: son aquellos en los cuales, vencido el plazo
23

establecido para el pronunciamiento de la administracin pblica sin

haberse producido ste, se considera aprobada la solicitud del particular;
2) Procedimiento de evaluacin previa con aplicacin del silencio administrativo negativo: son aquellos en los cuales, vencido el plazo
establecido para el pronunciamiento de la administracin pblica sin
haberse producido ste, se considera denegada la solicitud del
particular.
El plazo es el que se establece en el TUPA para cada procedimiento
administrativo, el mismo que en ningn caso podr exceder del plazo mximo
en la Ley el Procedimiento Administrativo General.
Son procedimientos administrativos de evaluacin previa los siguientes:
a) Los procedimientos de impugnacin de actos administrativos, y
b) Aquellos a los que la ley les otorga dicha calificacin.
Expliquemos:
As cuando un administrado solicita de la administracin pblica alguna
pretensin y la administracin pblica no responde en el plazo predeterminado
legal-mente -siempre que est previsto en la norma como un supuesto de
silencio positivo y se den las condiciones precisadas por la norma legal- se
entender otorgado lo solicitado por el administrado merced al silencio positivo.
En estos supuestos la voluntad de la administracin pblica queda sustituida
directamente por la ley. De esta manera, el silencio positivo opera con una
presuncin juris et de jure referente a cul fue la voluntad del rgano adminis trativo silente.
Es as, que al configurarse un verdadero -acto presunto- le ser de aplicacin
toda la teora y normatividad general de los actos administrativos expresos.
Se trata, pues, de una remocin, es decir, que en el silencio administrativo se
trata de la remocin de unos lmites que han sido impuestos en el
ordenamiento legal a los derechos de los particulares, cuyo libre ejercicio
queda supeditado a la constatacin de su compatibilidad con el inters pblico.

24

Es as, que si la administracin durante un determinado plazo fijado en la

norma legal correspondiente no se pronuncia, quedan removidas las
limitaciones impuestas.
De lo expuesto, deducimos que el silencio positivo slo debe operar en actuaciones de la administracin pblica relativas al otorgamiento de licencias y
autorizaciones regladas.6

CAPITULO VI: EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

6.1. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

La Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, norma:
Artculo 188.- Efectos del silencio administrativo
Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo
quedarn automticamente aprobados en los trminos en que fueron
solicitados si transcurrido el plazo establecido o mximo, al que se adicionar
el plazo mximo sealado en el numeral 24.1 del artculo 24 de la presente
Ley, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo. La
declaracin jurada a la que se refiere el artculo 3o de la Ley del Silencio
Administrativo, Ley N 29060 no resulta necesaria para ejercer el derecho
resultante del silencio administrativo positivo ante la misma entidad.
El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carcter de resolucin
que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio
prevista en el artculo 202 de la presente Ley.

6 Marco Antonio Cabrera Vsquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho

Administrativo & Derecho
Procesal Administrativo.

25

El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la

interposicin de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.
Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin
mantiene la obligacin de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le
notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad
jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos
respectivos.
El silencio administrativo negativo no inicia el cmputo de plazos ni trminos
para su impugnacin.
En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados
a impugnar la imposicin de una sancin estarn sujetos al silencio
administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicacin
del silencio administrativo negativo, ser de aplicacin el silencio administrativo
positivo en las siguientes instancias resolutivas.

CAPITULO VII: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO

COMPARADO.

1.- CHILE:
El silencio administrativo se encuentra regulado en la ley N 198804 , la cual
establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos
de los rganos de la administracin del estado, captulo v disposiciones
finales, en los artculos 64 al 66 se exige la certificacin del acto presunto
para que se produzcan los efectos del silencio, atribuyndose a los actos
presuntos los mismos efectos que a aquellos que culminaren con una
resolucin expresa de la administracin, desde la fecha de la certificacin
respectiva (artculo 66)dicha peticin de certificacin es una potestad del
interesado (artculos 64 y 65, prrafos tercero y segundo, respectivamente),
por lo que si lo estima conveniente podr esperar y no provocar lo que se
traducira en una terminacin del procedimiento sin conocer los motivos de la
decisin . Se diferencia el silencio positivo (artculo 64 inc. 5 ) del negativo

26

(artculo 65 inc.6 ), establecindose respecto de ste que desde la fecha en

que se ha expedido el certificado empiezan a correr los plazos para interponer
los recursos que procedan, lo que significa que la expedicin de la certificacin
de actos presuntos estimatorios no determina la iniciacin del plazo para
interponer recursos por terceros cuyos intereses resulten lesionados,
encontrndose habilitados para interponer los recursos admisibles cuando
tomen conocimiento de la produccin del acto.
2.- ARGENTINA:
La Ley 19.549, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, regula en el
artculo 10 el silencio en la Administracin, estableciendo como regla general
que dicho silencio se debe interpretar como negativo y que slo mediando
disposicin expresa se le pueda otorgar sentido positivo. En tal sentido, para
que el silencio tenga alcance positivo debe estar determinado por la ley. En
caso contrario se entender que ha mediado denegacin tcita por parte de la
Administracin ya que respecto de la operatividad de dicho silencio es principio
general la denegacin de lo pretendido por el peticionante y excepcional y
subordinado a la existencia de una norma jurdica que concretamente lo
contempla, la Admisin de lo solicitado por el administrado. Ahora bien,
tratndose del silencio en va de peticin se requiere, adems de la demora del
transcurso del plazo para resolver, la denuncia de la mora administrativa y el
transcurso de un segundo perodo de inactividad administrativa (30 das,
artculo 10), plazo ltimo que vara en el caso del silencio en va de reclamo
(45 das, artculo 31). Una situacin distinta ocurre cuando se articula un
recurso administrativo o un recurso jerrquico pues, una vez transcurrido el
plazo para resolver, el silencio opera en forma automtica, reputndose
denegado tcitamente, sin necesidad de requerir pronto despacho (Decreto
1759/72

T.O

por

Decreto

1883/91Reglamento

de

Procedimientos

Administrativos, artculos 878 y 919 ).7

3.- COLOMBIA:

7 Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurdico del Silencio Administrativo en

el Per.

27

El artculo 23 de la Constitucin Colombiana consagra el derecho de peticin,

otorgando a las personas la posibilidad de impulsar la actividad del Estado y a
obtener pronta respuesta.Sin embargo, ante la falta de respuesta por parte de
las autoridades administrativas dentro del trmino establecido, se configura el
silencio administrativo con el fin de asegurar no slo el derecho constitucional
de peticin, sino tambin el acceso a la administracin de justicia (artculo 229
de la Constitucin). El silencio administrativo, en sus vertientes negativa y
positiva, se encuentra regulado en el Cdigo Contencioso Administrativo
promulgado mediante Decreto 01 de 1984 y modificado por el Decreto 2304 de
1989. El primero surge cuando transcurridos tres meses contados a partir de la
presentacin de una peticin o dos meses contados a partir de la interposicin
del recurso de apelacin o reposicin no se notifica decisin alguna (artculos
40 y 60, primer prrafo). El segundo se produce solamente cuando la ley lo
prev (artculo 41). As, la regla general es entender como respuesta negativa
lo pedido o solicitado y, solo en los casos previstos en la ley, es posible
entender que la administracin ha adoptado una decisin de carcter positivo.

CAPITULO VIII: DOCTRINA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1.- CHRISTIAN GUZMN NAPUR MANUAL DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL.
El silencio administrativo es el mecanismo por excelencia de control de la
norma administrativa, pues establece la posibilidad de otorgar efectos jurdicos
a la falta de pronunciamiento de la misma en el plazo establecido para ello. El
silencio administrativo funciona siempre como una garanta a favor del
administrado, otorgndole a ste la facultad de ser quien active el efecto
jurdico en mrito a su actuacin.
2.- MORN URBINA JUAN CARLOS DERECHO ADMINISTRATIVO.

28

Es de la opinin que tiene igual trascendencia jurdica el acto expreso que el

presunto derivado del silencio administrativo, sin permitirse desvirtuarlo va
interpretacin teleolgica de la voluntad del instructor silente; tal fuera el caso si
del anlisis del comportamiento del funcionario, de sus antecedentes o
proyectos se infiriera que su propsito no coincide con el impuesto por la ley
ante el silencio administrativo.
3.-

EDUARDO

GARCA DE

ENTERRA

CURSO

DE

DERECHO

ADMINISTRATIVO.
Manifiesta que ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley
sustituye por s misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos
efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o
desestimatorio o bien positivo o afirmativo.
4.-

MARCO

ANTONIO

CABRERA

VSQUEZ

DERECHO

ADMINISTRATIVO.
El silencio no es, propiamente, una forma de terminar el procedimiento, sino
una presuncin que la ley establece en garanta del recurrente ante la
pasividad de la administracin al resolver
Los efectos del silencio administrativo son distintos si son positivos o negativos,
sin embargo, el silencio tiene el efecto de configurar en virtud de la cual se abre
el acceso a la instancia siguiente (silencio negativo), es decir tiene un efecto
jurdico de naturaleza procesal: denegatoria ficta; o bien se configura un acto
presunto que otorga aquello que se solicit (silencio positivo), es decir, da lugar
a un acto presunto con los mismos atributos de la resolucin expresa. El
artculo 188 que virtualmente regula el rgimen del silencio administrativo, sin
perjuicio de otras normas dispersas en la misma ley que establecen el tipo de
silencio aplicable en casos concretos.
5.- EULOGIO PISFIL CHAVESTA EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
La ley del silencio administrativo, busca poner freno a la lentitud,
discrecionalidad, y al abuso que los distintos agentes de la administracin
pblica, realizamos frente a una peticin de los administrados, imponiendo que
frente a la inaccin, en los supuestos que la Ley seala, la peticin del

29

administrado, se da por aceptada, dentro de los lmites de su solicitud y ms

an crea la figura de la declaracin jurada, para convalidar la declaracin ficta,
de su solicitud y hacerla valer no slo ante la misma administracin, sino
tambin ante otros entes pblicos administrativos.

CAPITULO IX: JURISPRUDENCIA

EXP. N. 1003-98-AA/TC
LIMA
JORGE MIGUEL ALARCN MENNDEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los seis das del mes de agosto de dos mil dos, reunido el Tribunal
Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los seores
Magistrados Rey Terry, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Alva Orlandini,
Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y Garca Toma, con el fundamento de

30

voto, adjunto, del Magistrado Bardelli Lartirigoyen, pronuncia la siguiente

sentencia.
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Jorge Miguel Alarcn Menndez
contra la sentencia de la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho
Pblico de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas doscientos ocho, su
fecha veinticinco de setiembre de mil novecientos noventa y ocho, que declar
improcedente la accin de amparo de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone accin de amparo contra los Vocales de la Corte
Suprema, doctores Victor Ral Castillo Castillo, Moiss Pantoja Rodulfo, Mario
Urrelo lvarez, Luis Edmundo Serpa Segura, los ex Vocales, Csar Fernndez
Arce, Ricardo Nugent Lpez-Chvez, el Comandante Jos Dellepiane Massa,
Titular del Pliego del Poder Judicial y el Procurador Pblico encargado de los
asuntos judiciales del Poder Judicial. Solicita se declare inaplicable la
resolucin administrativa de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y
uno, expedida por Acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la
Repblica, por la que se le impuso medida disciplinaria de destitucin del cargo
de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de ncash. Asimismo, se le
reponga en el citado cargo, en razn de haberse conculcado el derecho al
debido proceso en el trmite (sic) administrativo seguido en su contra, al
impedrsele ejercer su derecho de defensa.
Manifiesta que, con fecha veintiuno de junio de mil novecientos ochenta y
cuatro, fue nombrado Vocal Titular de la citada Corte Superior, y que en el ao
mil novecientos noventa se le instaur, junto a otros magistrados, proceso
disciplinario por supuestas irregularidades administrativas en el desempeo de
sus funciones, y en el curso del citado proceso solicit al Presidente de la Corte
Suprema, mediante escritos recepcionados con fecha seis de agosto de mil
novecientos noventa y uno, se le expida copia del informe recado en los
procesos disciplinarios y se le conceda el uso de la palabra a fin de ejercer su

31

derecho de defensa, lo que no le fue otorgado. Afirma que contra la resolucin

cuestionada con fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno,
interpuso recurso de reconsideracin, el cual no fue resuelto pese a su escrito
de requerimiento; por ello, haciendo uso del silencio administrativo negativo,
mediante escrito de fecha veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa
y siete, dio por denegado su recurso de reconsideracin y formul recurso de
apelacin, el cual tampoco fue resuelto en el plazo de ley, razn por la cual a
travs de "recurso"(sic) presentado a la Comisin Ejecutiva del Poder Judicial,
de fecha dieciocho de febrero de mil novecientos noventa y ocho, consider
denegado el recurso de apelacin, agotando as la va administrativa.
La Procuradora Pblica a cargo de los asuntos judiciales del Poder Judicial
solicita declarar improcedente o infundada la accin de amparo; en el primer
caso, por no haber agotado la va administrativa y por considerar que la
presente va no es la idnea, debiendo acudirse al proceso contenciosoadministrativo; en el segundo, porque estima que no se ha acreditado la
violacin de ningn derecho constitucional del demandante, mxime el derecho
de defensa, toda vez que ejerci los recursos de reconsideracin y apelacin.
El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho Pblico de
Lima, a fojas setenta y tres, con fecha cinco de junio de mil novecientos
noventa y ocho, declar fundada la accin de amparo, por considerar que la
sancin disciplinaria se dict obviando que el demandante informe verbalmente
antes de dicha decisin y que se le expidiera copia del informe de la Jefatura
del rgano de Control Interno del Poder Judicial; afectando as el derecho de
defensa, debido proceso y tutela jurisdiccional.
La recurrida, revocando la apelada, declara improcedente la accin incoada por
considerar que ha operado la caducidad, dado que el recurso de apelacin fue
interpuesto por el demandante despus de seis aos de interpuesto el recurso
de reconsideracin y no dentro de los treinta das que establece la ley.
FUNDAMENTOS

32

1. El objeto del presente proceso constitucional es que el rgano

jurisdiccional disponga la inaplicabilidad de la resolucin administrativa
de fecha ocho de agosto de mil novecientos noventa y uno, expedida por
Acuerdo de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica,
por la que se le impuso medida disciplinaria de destitucin del cargo de
Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de ncash, y se le reponga
en el citado cargo.
Tratndose el acto cuestionado de un acto administrativo, antes de
analizar el fondo de la controversia, deber evaluarse el requisito de
procedibilidad relativo al agotamiento de la va previa (artculo 27., Ley
N. 23506); extremo que, en el presente caso, exige el anlisis del
silencio administrativo negativo, dado que, segn alega el demandante,
la va previa se habra agotado a consecuencia de su acogimiento al
silencio administrativo negativo ante la omisin de resolucin expresa
frente a los recursos de reconsideracin y de apelacin interpuestos.
Silencio administrativo negativo
2. El Tribunal Constitucional interpret que, en el caso de la accin de
amparo, en el supuesto de que el administrado interpusiera recurso de
reconsideracin

de

apelacin,

operaba

siempre

el

silencio

administrativo negativo, de modo tal que aqul no tena la opcin

sealada en los artculos 98. y 99. del que fuera el Texto nico de la
Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, D.S. 0294-JUS, de esperar el pronunciamiento expreso de la autoridad
administrativa o de acogerse al silencio administrativo cuando
considerara que conviniera a su derecho.
3. En el presente caso, el Tribunal Constitucional modifica dicho criterio.
Estima que, por el contrario, el administrado, transcurrido el plazo para
que la Administracin resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene
la potestad de acogerse al silencio administrativo y as acudir a la va
jurisdiccional- o de esperar el pronunciamiento expreso de la

33

Administracin. Las razones que fundamentan este cambio de criterio

son las siguientes:
a. En principio, una interpretacin literal del dispositivo legal regulatorio de
la materia descarta la referida tesis interpretativa. En efecto, de
conformidad con el artculo 99. de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos: "El trmino para la interposicin de este
recurso es de quince (15) das y deber resolverse en un plazo mximo
de treinta (30) das, transcurridos los cuales, sin que medie resolucin, el
interesado podr considerar denegado dicho recurso a efectos de
interponer el Recurso de Revisin o la demanda judicial, en su caso, o
esperar el pronunciamiento expreso de la Administracin Pblica.". La
norma precisa que el administrado "podr" considerar denegado el
petitorio y no que "deber" hacerlo. La norma en cuestin consagra una
facultad del administrado a la que, si as lo desea, podr acogerse. No
se trata de una obligacin; por lo tanto, la no resolucin del recurso
impugnatorio dentro del plazo de treinta das no puede considerarse
como causal de exclusin de la potestad del administrado de esperar el
pronunciamiento expreso de la administracin. La misma consideracin
ha de extenderse al recurso de reconsideracin contemplado por el
artculo 98. del citado dispositivo legal cuyo texto es anlogo al citado
artculo 99..

b. Naturaleza
El silencio administrativo constituye un privilegio del administrado ante la
Administracin, para protegerlo ante la eventual mora de sta en la
resolucin de su peticin. Se trata de "una simple ficcin de efectos
estrictamente procesales, limitados, adems, a abrir la va de recurso",
en

sustitucin

del

acto

expreso;
34

pero "en

beneficio

del

particular nicamente", as "el acceso a la va jurisdiccional una vez

cumplidos los plazos [queda] abierto indefinidamente en tanto la
Administracin no [dicte] la resolucin expresa.
Sobre el particular, deben resaltarse dos aspectos: Se trata de una
presuncin en beneficio del particular nicamente, y su efecto es abrir la
va jurisdiccional, indefinidamente, en tanto la Administracin no haya
resuelto expresamente el recurso. La interpretacin an vigente del
Tribunal Constitucional no concuerda con estos dos aspectos. En el
primer caso, porque no se aplica en beneficio del particular, sino de la
Administracin, resultando que sta, "la incumplidora de dicho deber de
resolver, se beneficia de su propio incumplimiento" .En el segundo caso,
porque en lugar de abrir indefinidamente la va judicial en tanto la
Administracin no resuelva expresamente, le impone un plazo, el que,
adems, ninguna norma del citado cuerpo normativo establece.
c. Constituye

un

criterio

que

limita

irrazonablemente

el

derecho

fundamental a la tutela jurisdiccional reconocido por el artculo 139.,

inciso 3), de la Constitucin. La interpretacin efectuada restringe
finalmente el derecho del particular de acceder a la va judicial, porque
ocasiona caducidad en el ejercicio del derecho de accin. Este derecho
fundamental puede verse lesionado si, para acceder a la tutela
jurisdiccional, la ley impone exigencias excesiva o irrazonablemente
formalistas o, como en el presente caso, se interpreta las existentes u
otras relacionadas, en un sentido de apreciacin desvariado o
desmesuradamente formal, ocasionndose en cualquiera de tales
supuestos la imposibilidad del ejercicio de ese derecho fundamental.
Considerando que el agotamiento de la va previa constituye un
presupuesto procesal de cuya satisfaccin depende el acceso a la tutela
jurisdiccional, las normas que la regulan y, en particular, como concierne
al caso, las que regulan el sistema recursivo, deben interpretarse de
conformidad con el principio pro actione. Es decir, en sentido favorable
para posibilitar el acceso a la tutela jurisdiccional y, consiguientemente,
con exclusin de toda opcin interpretativa que sea contraria a ese
35

propsito. Tal es el caso, justamente, de la interpretacin anterior del

Tribunal.
d. No resulta acorde con el principio pro homine y pro libertatis de la
interpretacin

constitucional,

segn

los

cuales,

ante

eventuales

diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, se debe optar por

aqulla que conduzca a una mejor proteccin de los derechos
fundamentales, descartando as las que restrinjan o limiten su ejercicio.
Vale decir, el principio pro homine impone que, en lugar de asumir la
interpretacin restrictiva, en este caso, de ocasionar la caducidad y as
impedir el ejercicio del derecho a la tutela judicial, se tenga que, por el
contrario, optar por la tesis que posibilite que el particular pueda ejercer
su derecho a la tutela jurisdiccional, para impugnar el acto administrativo
presuntamente lesivo. La tesis interpretativa que posibilita esto ltimo es
justamente la que proviene del propio tenor literal de la norma antes
referida y de la propia naturaleza del silencio administrativo negativo;
esto es, la que establece que el administrado, luego de haber
impugnado un acto administrado y transcurrido el plazo para resolverlo,
puede acogerse al silencio administrativo o esperar el pronunciamiento
expreso de la Administracin, sin que la opcin por esta ltima
alternativa genere la caducidad en el ejercicio del derecho de accin.
Es en los trminos antes establecidos que el Tribunal Constitucional,
entiende, que se debe interpretar el silencio administrativo negativo,
siendo dicha doctrina aplicable al caso, como a continuacin se analiza.
1. El demandante impugn el citado Acuerdo de Sala Plena con el recurso
de reconsideracin de fecha dos de setiembre de mil novecientos
noventa y uno. La norma aplicable a dicho proceso, en cuanto concierne
al plazo para resolver el referido recurso y la resolucin ficta denegatoria
(silencio administrativo negativo), es el Reglamento de la Ley de
Simplificacin Administrativa (Decreto Supremo N. 070-89-PCM), toda
vez que, de conformidad con su Sexta Disposicin Transitoria "Los
procedimientos administrativos en giro adecuarn su trmite a la norma
contenida en el artculo 25. en la fecha de vigencia del presente
36

Reglamento. Las normas sobre silencio administrativo a que se refieren

los artculos 26. al 29. regirn en los procedimientos administrativos
que se inicien a partir del 02 de octubre de 1989". Teniendo en cuenta
que el proceso disciplinario del que proviene el acto impugnado se inici
con fecha diecinueve de junio de mil novecientos noventa, la norma
antes citada es aplicable al referido proceso. Ahora bien, de conformidad
con el segundo prrafo del artculo 25. del citado dispositivo, modificado
por el artculo 2. del Decreto Supremo N. 002-90-PCM, "Cada una de
las entidades competentes deber resolver el asunto solicitado o
impugnado en un plazo no mayor de sesenta (60) das calendario
de iniciado el procedimiento o interpuesto el recurso impugnativo bajo
responsabilidad(...)". Por otro lado, conforme al segundo prrafo del
artculo 27. del mismo dispositivo, tambin modificado por el artculo 3.
de la precitado Decreto Supremo N. 002-90-PCM, "Cuando se trata de
(...)procedimientos

administrativos

distintos a

los

conducentes

al

otorgamiento de licencias, autorizaciones, permisos, concesiones y

similares, operar, en los mismos plazos, el silencio administrativo
negativo, salvo que la propia entidad, por norma expresa, disponga que
opera el silencio administrativo positivo"; vale decir que, en el resto de
procedimientos administrativos distintos a los antes sealados, el
silencio administrativo negativo operar igualmente en el plazo de
sesenta das de interpuesto el recurso impugnatorio.
2. En el presente caso, el recurso de reconsideracin fue interpuesto con
fecha dos de setiembre de mil novecientos noventa y uno, el mismo que
no fue resuelto dentro del referido plazo de sesenta das. Ante ello y, de
conformidad con el citado dispositivo, el demandante opt por esperar el
pronunciamiento expreso de la administracin pblica, el cual empero,
no

se

produjo

no

obstante

el

escrito

de

requerimiento

de

pronunciamiento por l presentado con fecha cinco de febrero de mil

novecientos noventa y seis. Por tal motivo, con fecha veintiocho de
noviembre de mil novecientos noventa y siete lo da por denegado,
acogindose al silencio administrativo negativo e interponiendo,
simultneamente, recurso de apelacin.

37

Sin embargo, tratndose el acto impugnado de un Acuerdo expedido por

un rgano no sometido a subordinacin jerrquica como la Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica, no proceda la
interposicin de recurso de apelacin. En tal sentido, el escrito en el que
el demandante interpone un "recurso de apelacin" y da por denegado el
recurso de reconsideracin, debe interpretarse como un requerimiento
de resolucin expresa del recurso de reconsideracin, ello en aplicacin
del principio pro actione antes citado y el principio de no formalismo del
procedimiento administrativo que se desprende del artculo 103 del
citado Texto nico de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos

(Decreto

Supremo

N.

02-94-JUS).

La

errnea

calificacin del administrado de un acto el recurso- no obsta para

entender el efecto real que debe atribuirse a l en el procedimiento que,
en este caso, no es sino el de requerir el pronunciamiento expreso de un
recurso de reconsideracin interpuesto.
Posteriormente, el demandante, por escrito recibido el dieciocho de
febrero de mil novecientos noventa y ocho, dio por denegado el
denominado recurso de "apelacin" y se acogi al silencio administrativo
negativo, con lo cual, la va previa haba sido agotada.
3. La demanda ha sido interpuesta el quince de marzo de mil novecientos
noventa y ocho, luego de haber agotado la va previa en los trminos
antes precisados y dentro del plazo de sesenta das posterior al
agotamiento de dicha va. En consecuencia, habindose satisfecho los
requisitos de procedibilidad de la accin de amparo, corresponde
analizar el fondo de la controversia.

Planteamiento

del

problema

de

fondo

de

la

controversia

constitucional
4. El demandante, con fecha tres de junio de mil novecientos noventa y
uno, solicit a la Sala Plena que se le concediera el uso de la palabra

38

ante dicho rgano, conforme consta a fojas ciento sesenta y cuatro,

peticin que, segn dice el referido escrito, reiter otra anterior, con
idntica pretensin, de fecha veintiocho de febrero del mismo ao. Es,
entonces, materia de anlisis determinar si la omisin a una solicitud de
informe oral o palabra, ante un pedido en ese sentido, lesiona o no el
derecho a la defensa.

5. El demandante, con fecha seis de agosto de mil novecientos noventa y

uno, dos das antes de emitirse la resolucin sancionatoria, adems de
reiterar el pedido de uso de palabra, solicit tambin que se le hiciera
entrega de una copia del informe recado en los procesos disciplinarios
instaurados en su contra. Corresponde, as, analizar si la omisin de la
entrega de los citados informes lesiona o no el derecho de defensa.
Lmites de la potestad administrativa disciplinaria
6. La aplicacin de una sancin administrativa constituye la manifestacin
del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administracin. Como
toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho
(artculo 3., Constitucin), est condicionada, en cuanto a su propia
validez, al respeto de la Constitucin, los principios constitucionales y, en
particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto,
debe resaltarse la vinculatoriedad de la Administracin en la prosecucin
de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del
derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos
fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr.
legalidad,

razonabilidad,

proporcionalidad,

interdiccin

de

la

arbitrariedad) que lo conforman.

Derecho de defensa
7. El derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza
procesal que conforma el mbito del debido proceso. En cuanto derecho
fundamental se proyecta como principio de interdiccin de ocasionarse
39

indefensin y como principio de contradiccin de los actos procesales

que pudieran repercutir en la situacin jurdica de algunas de las partes
de un proceso o de un tercero con inters.

8. En el presente caso, el Tribunal Constitucional estima que se ha

lesionado el derecho de defensa en la medida en que la omisin de
proveer el informe de la comisin que sustentaba la sancin propuesta
no permiti que el demandante conociera los exactos trminos de la
forma en que el rgano investigador haba analizado los cargos
atribuidos y su responsabilidad en las infracciones imputadas. Slo
conociendo estos aspectos, el demandante poda ejercer su derecho de
defensa de manera idnea y eficaz. Idnea en cuanto era la forma
apropiada o indicada, no existiendo otra a travs de la cual poda ilustrar
al rgano que deba imponer la sancin y, as, controvertir o contradecir
ante aqul en cuanto rgano decisorio los cargos efectuados por el
rgano que se hizo del procedimiento de investigacin. Y, eficaz, por
cuanto el propsito de impedir indefensin frente al criterio asumido por
el rgano investigador (Comisin y Jefe de la Oficina General de Control
Interno del Poder Judicial) se alcanzaba slo conociendo la conclusin
final que aqul asuma en el citado informe.
Debe destacarse singularmente este extremo, dado que no es lo mismo
que el procesado controvierta y ejerza su derecho de defensa ante el
rgano investigador, como efectivamente ocurri en este caso, que si
efecta el descargo respecto a la acusacin no ante el referido rgano,
sino ante el rgano que ha de aplicar o resolver la sancin. Esto creara,
adems una situacin de desigualdad de fondo incompatible con el
debido proceso, porque el procesado est en desventaja respecto a la
Administracin,

puesto

que

no

puede

ilustrar

controvertir,

directamente, frente al rgano sancionador los cargos del informe. El

rgano resolutor slo conoce la apreciacin de los hechos por parte del
rgano investigador, sin que, respecto a ello, el procesado haya podido
ejercer su derecho de defensa.
40

9. La omisin a la solicitud de informe oral ante la Sala Plena de la Corte

Suprema de Justicia de la Repblica, ante un pedido a ese respecto,
lesion tambin el derecho a la defensa y, por consiguiente, el derecho
al debido proceso, porque ocasion indefensin en el demandante, al no
posibilitarle la ocasin de defenderse ante el rgano sancionador
respecto de los cargos que se le imputaban en el informe de la comisin
y, de ese modo, poder controvertirlos y exponer o persuadir al rgano
sancionador de todo cuanto conviniese a su derecho.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones
que le confieren la Constitucin Poltica del Estado y su Ley Orgnica.
FALLA
REVOCANDO la recurrida, que, revocando la apelada, declar improcedente la
accin de amparo; y, reformndola, la declara FUNDADA; en consecuencia,
declara inaplicable la resolucin administrativa de fecha ocho de agosto de mil
novecientos noventa y uno, expedida por Acuerdo de la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia de la Repblica; y prescrito el proceso administrativo que
origin la medida disciplinaria; ordena la reposicin del demandante en el cargo
de Vocal Titular de la Corte Superior de Justicia de Ancash, computndose los
aos de servicios solo para efectos pensionables; dispone, que la presente
sentencia se ponga en conocimiento del Congreso de la Repblica a fin de que
inicie el procedimiento de antejuicio, as como a la Fiscala de la Nacin, a
efectos de que proceda de conformidad con el artculo 11. de la Ley N.
23506. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin en el diario oficial El
Peruano y la devolucin de los actuados.

CON
CLU
SIO
NES

41

1. El Silencio Administrativo s beneficia, de alguna manera, al ciudadano.

2. Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo
quedan automticamente aprobados y validados en los trminos que
fueron solicitados, si transcurrido el plazo establecido o mximo, la
entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.

3. El silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carcter de

resolucin que pone fin al procedimiento. El silencio administrativo
negativo tiene por efecto habilitar al administrado para la interposicin de
los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. Aun
cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin
mantiene la obligacin de resolver.

4. Es necesario regular esta materia de manera ms clara, buscando

situaciones que causen dudas, en especial en materia de garantas
procesales, especficamente en una Accin de Amparo.

5. El silencio no es, propiamente, una forma de terminar el procedimiento,

sino una presuncin que la ley establece en garanta del recurrente ante
la pasividad de la administracin al resolver.

BIBL
IOG
RAFI
A

Ricardo Luis Calle Taguche El Silencio Administrativo.

Dante Cervantes Anaya Manual de Derecho Administrativo.

42

Benito Villanueva Haro- Tratamiento Jurdico del Silencio Administrativo

en el Per.
Christian Guzmn Napur Manual de Procedimiento Administrativo
General.
Marco Antonio Cabrera Vsquez y Rosa Quintana Vivanco - Derecho
Administrativo & Derecho Procesal Administrativo.

43

44

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46

47