Finanzas de la administracin de Salinas de Gortari y

la crisis financiera mexicana de 1994/95

singularidad de

En contraste con el anterior gran ciclo de endeudamiento en Amrica Latina

(1974-82), cuando una parte importante de los fondos provinieron del
reciclamiento de petrodlares, en los aos 1990-94 se dio un nuevo proceso de
endeudamiento
a
partir
de
la
transferencia
de nuevos
tipos
de recursos financieros provenientes en parte sustancial de los grandes fondos
de pensiones y de inversiones de los pases ms desarrollados, en particular de
los Estados Unidos. Que estos capitales emigrasen a Mxico no era una
casualidad ya que las tasas de inters en los Estados Unidos eran
extremadamente bajas desde 1990. En efecto, esta emigracin de dineros era
parte de un fenmeno mundial ya que todos los pases "en desarrollo" estaban
compitiendo para obtener estos capitales golondrinas a travs de la apertura de
sus bolsas o "mercados de capitales emergentes".
El tema merece un comentario ms detallado pero nos limitamos a sealar
aqu que el extraordinario crecimiento de estos mercados de capitales (en el tercer
Mundo) durante los aos de 1990-93 - los flujos siendo superiores a 500 mil
millones de dlares a nivel mundial a dichos mercados- hasta que comenzaron a
subir las tasas de inters en los Estados Unidos. Fue entonces que estos
recursos comenzaron a agotarse, lo que sugiere la complejidad de los vnculos
que existen actualmente entre mercados de dineros y mercados de capitales, lo
que implica una creciente volatilidad en la mayora de las transacciones
financieras internacionales.
Reiteramos, que ningn otro pas latinoamericano tuvo tanto "xito" como Mxico
en 1990-1993 en obtener prstamos o en colocar bonos y acciones en mercados
internacionales. Pero, adems, hay que considerar otro factor que increment los
pasivos externos del pas, a raz del considerable flujo de capitales extranjeros que
lleg a la Bolsa mexicana al igual que a las dems bolsas latinoamericanas.
Dichos capitales- que en el caso de la Bolsa mexicana se calcula que superaron
los 60 mil millones de dlares- reciben sus dividendos en la divisa local por lo que
suelen ser muy sensibles a las disposiciones cambiarias.
Con
la poltica cambiaria adoptada por la administracin de Carlos Salinas (un
"crawling peg" que se deslizaba muy lentamente), los agentes financieros de los
inversores extranjeros confiaban que podan transformar sus capitales y ganancias
en dlares sin sufrir prdidas significativas por deslizamiento del tipo de cambio.
En otras palabras, de un total de 90 mil millones dlares que entraron a Mxico
entre 1990 y 1993, una parte importante era capital voltil que entr precisamente
con la expectativa de poder salir a corto plazo, apoyndose en la continuidad de la
poltica cambiaria.
Hasta que punto eran conscientes las autoridades hacendarias
mexicanas de esta volatilidad? Si uno revisa el libro del principal arquitecto de
la estrategia fiscal y financiera del rgimen salinista, Pedro Aspe Armella, El
camino mexicano de la transformacin econmica, se observa que durante los
primeros cuatro aos que ocup el cargo de secretario de Hacienda, su
preocupacin principal consisti en lograr una reforma fiscal, reestructurar la
Elizabeth Alcntara Snchez

vieja deuda externa, promover la privatizacin de empresas estatales e impulsar la

apertura comercial. Supona que una vez implementadas, todas estas condiciones
comenzaran a atraer un flujo de capitales importantes- como efectivamente fue el
caso. Sin embargo, en su anlisis no se contemplaba ni la dificultad en
implementar una reforma fiscal ni la complejidad y volatilidad esos nuevos flujos
de capitales internacionales ni las condiciones cambiantes de los mismos
a escala mundial. E aqu uno de los gravsimo errores de su administracin, similar
en tamao al cometido en los ltimos aos de la administracin de Jos Lpez
Portillo por la elite tecnocrtica y empresarial mexicana que fall en su apreciacin
de la naturaleza del ciclo petrolero internacional y de los peligros del
sobreendeudamiento.
De lo que "aparentemente" no se daban cuenta las autoridades financieras
eran de las debilidades y caractersticas voltiles de aquel nuevo fenmeno que
son los llamados "mercados de capitales emergentes". En el caso de Mxico,
este mercado "emergente" lo constitua en primer lugar ese conjunto
de operaciones vinculados a las privatizaciones (en la mayora de los casos
operaciones que no se llevaron a cabo en mercado abierto, sino de manera
privilegiada y circunscrita a algunos fuertes inversionistas), En segundo trmino se
manifest en el nuevo dinamismo de la Bolsa mexicana, que creci con rapidez
con la inversin de un gran volumen de fondos- algunos de oscuro origen- por
parte de relativamente pocos inversores. Pero adems haba otros flujos de
fondos algo distintos que tambin resultaban riesgosos y que ya hemos
comentado: la venta de acciones y bonos por las corporaciones mexicanas y
tambin la enorme colocacin de deuda por parte de la banca comercial y de
desarrollo.
En todas estas operaciones una de las claves resida en el diferencial entre
las tasas de inters que pagaban los ttulos mexicanos y las tasas de inters en
los Estados Unidos, combinado con el clculo de riesgo por invertir en Mxico.
Una vez que las tasas de inters comenzaron a subir en E.U. y el riesgo
aumentaba en Mxico, el desenlace era fatal e inevitable. La consecuencia fue la
enorme crisis financiera de 1995. Como ya hemos sugerido, no se trataba
simplemente de un problema de liquidez, como llegaron a afirmar algunos
funcionarios pblicos, sino de excesivo endeudamiento y de solvencia. Hay que
observar que en el caso de Mxico, el endeudamiento estaba aumentando de
manera remarcable desde 1991, lo que se confirma al observarse que en lo que
se refiere la deuda externa privada era responsable por el 20% del total de las
emisiones externas en 1991-94 de Asia y Latinoamrica, de acuerdo
con informes periodsticos y de casas de bolsa internacionales. Ello se ratificara,
en primer lugar, en las cifras divulgadas a principios de 1994 que indicaban que
entonces la deuda externa a largo plazo alcanzaba ms de 122 mil millones de
dlares, la cifra ms alta en su historia, y casi 25 mil millones de dlares ms que
en el peor momento de la crisis de la deuda en los aos 1982-84. El aumento se
debi fundamentalmente a la emisin de una considerable cantidad de bonos de
empresas privadas mexicanas y de algunas paraestatales. La mayor emisin
de una empresa privada mexicana fue la de CEMEX, que coloc mil millones de
Elizabeth Alcntara Snchez

dlares en bonos en 1993 en Nueva York, pero no debe olvidarse la colocacin de

bonos y acciones por consorcios como TELMEX, IKA, VITRO, etc.
A este proceso de creciente emisin de valores en el extranjero se uni
otra tendencia ms preocupante que fue el aumento de los "pasivos forneos" a
corto plazo de la banca mexicana, una parte importante contratada por la banca
de fomento (Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior, etc.), que
obtena deuda a tasas de inters bajos en Estados Unidos para luego
otorgar crditos a empresarios mexicanos a tasas sustancialmente ms altos. En
este terreno fueron grandes promotores del endeudamiento, funcionarios como
ngel Gurra, entonces director del Banco Nacional de Comercio Exterior y
actualmente Secretario de Asuntos Exteriores, quien haba desarrollado su
"expertise" en la poca dorada del endeudamiento de los aos 1975-82 cuando
fue responsable de la contratacin de gran parte de la deuda pblica mexicana.
La entrada de capitales sigui siendo intensa hasta poco despus de la
firma del Tratado de Libre Comercio (TLC o NAFTA) en noviembre de 1993, lo que
se reflej en el movimiento de la Bolsa mexicana que sigui en franco ascenso en
los meses de enero y febrero de 1994. No obstante, simultneamente ya haba
comenzado a producirse una salida de capitales, provocada por el estancamiento
de la economa mexicana (especialmente notable en el sector industrial desde
mediados de 1993) y por la creciente incertidumbre generada por el comienzo de
un ao electoral. La fuga de capitales se acentu notablemente tras el asesinato
del candidato Luis Donaldo Colosio en marzo de 1994, aunque el Banco de
Mxico no public informes sobre el nivel de sus reservas, lo cual contribuy
decisivamente a generar un clima mayor de incertidumbre en los mercados
financieros nacionales e internacionales.
Mientras la paridad cambiaria sigui deslizndose muy lentamente- o sea
hasta el 21 diciembre de 1994- la fuga de capitales sigui, con altibajos,
provocando una cada de la bolsa a lo largo del ao. Para compensar esta salida
de fondos, el Banco de Mxico propuso a la Secretara de Hacienda, dirigida por
Pedro Aspe, que se aumentara la emisin de los ahora famosos y nefastos
"tesobonos" que se liquidaban en pesos indexados a la cotizacin del dlar: estos
ttulos hibridos aparecan formalmente como deuda interna pero, en la prctica,
constituan una deuda externa a muy corto plazo. Fueron emitidos por
el gobierno en cantidades crecientes entre abril y noviembre de 1994, siendo
adquiridos (como garanta contra una posible devaluacin) por inversionistas
nacionales y extranjeros por un gran total de 30 mil millones de dlares. Pero no
era simplemente el alto volumen de la deuda lo que resulta sorprendente sino el
hecho de que su vencimiento estaba prevista para los primeros nueve meses de
1995: es decir, constituan una bomba de tiempo, en tanto representaban una
gigantesca deuda externa que tena que liquidarse a muy corto plazo.
La crisis de 1995: el debate sobre sus causas y su relacin con los ciclos
polticos y econmicos en Mxico

Elizabeth Alcntara Snchez

Una de las principales diferencias entre la crisis mexicana 1995 y las crisis
"histricas" de las deudas externas es que en contraste con el pasado- cuando el
grueso de la deuda externa era a mediano y largo plazo- la mayor parte de la
deuda contratada entre 1990 y 1994 lo fue a corto plazo. Ello dificultaba la
posibilidad de proponer mecanismos de reestructuracin de deuda a plazo;
los tesobonos y la deuda comercial de la banca comercial mexicana que tuvieron
que liquidarse en 1995 y 1996, lo cual gener un gigantesco problema de liquidez
y desemboc en el rescate financiero gigantesco que encabez el Tesoro del
gobierno de los Estados Unidos, con la cooperacin del Fondo Monetario
Internacional.
Por otra parte, lo que observamos en la crisis financiera mexicana de 1995
es que en contraste con crisis anteriores, exista una mayor variedad de
instrumentos financieros de largo y corto plazo en circulacin tanto en la Bolsa
mexicana como en los mercados financieros internacionales. A su vez, a lo largo
del ao de 1994 existan fuertes tendencias a la especulacin en contra del peso
mexicano en distintos momentos, causadas por el desequilibrio en la balanza
comercial, las fugas de capitales de Mxico, la baja en la Bolsa mexicana, el
incremento extraordinario de la deuda pblica (indexada a dlares) pagadera a
corto plazo y la inestabilidad poltica. Todo ello provoc una creciente volatilidad en
los flujos de capitales hacia o desde Mxico y una baja progresiva de las reservas
manejadas por el Banco de Mxico. En otras palabras se trataba del
entrecruzamiento de una crisis monetaria, una crisis de deuda a corto plazo y una
crisis poltica, las que estallaran juntas en diciembre de 1994. Todo ello ha
contribuido, sin duda, a que sea tan compleja la debacle financiera actual y tan
difcil de resolver.
Para algunos actores claves de la poca, como Miguel Mancera,
gobernador del Banco de Mxico, los factores polticos inesperados fueron
responsables de la magna crisis financiera de 1995. Sin embargo, es evidente que
el factor riesgo hubiera aumentado en 1994 en Mxico an si no se hubieran
producido la insurreccin de Chiapas ni los asesinatos de Colosio y de Ruiz
Massieu. Y sto lo saban tanto Miguel Mancera, como Pedro Aspe y el
expresidente, Carlos Salinas. Pero ninguno de ellos deseaba modificar la
estrategia financiera por una serie de consideraciones polticas, todas ligadas con
el fin de sexenio.
En efecto, lo especfico de todas las crisis mexicanas recientes es que
coinciden con un ciclo poltico ya que, como todo el mundo sabe, dichas crisis
financieras frecuentemente se desatan con el fin del cada sexenio. Ello nos habla
de la extreme dependencia del sistema financiero mexicano de los manejos
arbitrarios de las finanzas y de la moneda por el poder ejecutivo y la Secretara de
Hacienda. Y ello se acenta por el hecho de que en los ltimos aos del sexenio
pasado se adoptaron polticas financieras arriesgadas y irresponsables tanto para
asegurar la campaa como para consolidar los negocios particulares de polticos y
empresarios amigos del rgimen.

Elizabeth Alcntara Snchez

En este sentido, no hay que menospreciar el hecho de que uno de los

fenmenos que contribuye a la coincidencia entre ciclo poltico y crisis financieras
son las fugas de capitales que suelen producirse al finalizar cada sexenio, ya que
es entonces que un nmero importante de altos polticos y fuertes inversores
mexicanos suelen sacar fondos, colocndolos en Nueva York y otros centros
financieros. El increible nombramiento de Carlos Salinas de Gortari como
consejero de la empresa de bolsa norteamericana, Dow Jones, en septiembre de
1994 (1 meses antes de dejar la presidencia!), confirma esta estrecha relacin
entre los polticos y las casas financieras extranjeras.
Pero quiz lo ms importante (y poco conocido) de estas fugas de capital
fueron la complejidad de las mismas. Por ejemplo, la prensa subrayaba la gran
cantidad de dinero invertido en la Bolsa mexicana desde los Estados Unidos. Sin
embargo, no suele aclararse cuanto de este dinero era de inversores
estadounidenses y cuanto de grandes inversores mexicanos que haban colocado
miles de millones en diversos parasos fiscales para luego traerlos de vuelta a
Mxico en circunstancias que ellos consideran propicias para lograr buenas
ganancias. Sabemos que hacia 1982, ya haba al menos 60 mil millones de
dlares invertidos en el exterior por acaudalados mexicanos y, de acuerdo con el
ltimo estudio de William Cline, International Debt Reexamined, hacia 1990
alcanzaba a 84 mil millones de dlares. Cunto de este dinero no se invirti
luego en la forma de "hot money" en la Bolsa mexicana en los ltimos aos? No
sabemos a ciencia cierta, pero en entrevista con la revista Proceso el influyente
banquero, Carlos Abedrop, dej entrever que fue mucho. Por su parte, en
detallado estudio reciente, William Cline ha calculado que en el caso de Mxico
del total de inversiones externas (directas y de cartera) en los aos de 1992/93,
probablemente algo ms de una tercera parte era capital repatriado.
Podra suponerse que la inversin de capitales por parte de mexicanos
ricos en su propio pas sera ms estable que la inversin extranjera, pero ello no
es as. Al contrario, los primeros en sacar fondos en condiciones de alto riesgo
poltico suelen ser precisamente los capitalistas nacionales, posiblemente porque
ya han experimentado las consecuencias de no actuar a tiempo en
administraciones anteriores.
La conveniencia de devaluar en algn momento del ao de 1994 era clara
por varias razones, entre las cuales pueden citarse las siguientes: 1) la creciente
fuga de los capitales golondrinas desde marzo de 1994; (2) una creciente brecha
entre el fuerte aumento de los precios domsticos en Mxico en 1994 y el lento
deslizamiento del peso frente al dlar; (3) un dficit comercial cada vez ms fuerte
debido a un fuerte incremento de las importaciones (estimulado por la paridad
cambiaria y por la firma del TLC) y el desempeo poco vigoroso de
las exportaciones; (4) los manejos laxos (o corruptos) de las finanzas pblicas en
el ao electoral que implicaban un aumento en los deficits gubernamentales,
aunque no hicieran pblicos; (5) la muy riesgosa contratacin de una enorme
cantidad de deuda bancaria a corto plazo en dolares y la emisin de una fantstico
volumen de los peligrossimos tesobonos.
Elizabeth Alcntara Snchez

Sin embargo, las autoridades polticas y econmicas mximas de la

administracin de Carlos Salinas de Gortari no tomaron la decisin valiente de
modificar las polticas financieras, y dejaron que se acumularan, de manera
conjunta, todas las presiones polticas y econmicas hasta llegar al punto de
mxima tensin que se alcanzaba con la transferencia del poder presidencial en
diciembre de 1994.
Tres elementos contribuyeron a generar una extraordinaria presin sobre
los mercados financieros mexicanos en las primeras semanas de diciembre. El
primero era la preocupacin por la misma transicin presidencial, la cual provoc
una salida de capitales y crecientes presiones sobre el peso. El segundo fue una
cada sustancial de la Bolsa mexicana en esos das. El desencadenante final lo
proporcion la especulacin en tesobonos entre el 1 y el 20 de diciembre,
instigada nada menos por el propio gobernador del Banco de Mxico, Miguel
Mancera. En efecto, Mancera cometi el pecado que un banquero central no debe
cometer, que consiste en mandar seales a los agentes ms grandes de los
"mercados financieros" de que iba a devaluar.
Finalmente, el nuevo secretario de Hacienda, Jaime Jos Serra Puche
resolvi efectuar una devaluacin limitada el da 20 de diciembre, ampliando la
"banda" de la flotacin del peso por 15%. Sin embargo, los mercados reaccionaron
con una demanda inesperadamente fuerte por dlares. En la tarde del mismo da
20, el director del Banco Central, Miguel Mancera cometi la increible torpeza de
preguntar a los banqueros privados si les pareca que era suficiente la ampliacin
de 15%. Ellos contestaron que afirmativamente con objeto de tranquilizarlo y no
acelerar el deslizamiento o provocar la adopcin del libre cambio. A la maana
siguiente, estos mismos banqueros liquidaron todos los activos que pudieron para
obtener gran cantidad de pesos y acudieron al Banco de Mxico a comprar
dlares dentro de la banda ampliada (de apenas 15% ms que antes), con lo que
pudieron adquirir 8 mil millones de dlares a precios baratos, pero provocando la
descapitalizacin casi completa del banco central. As, con apenas 4 mil millones
en reservas, el da 22 de diciembre el Banco de Mxico tuvo que aceptar la libre
flotacin del peso pero sin contar con instrumentos para defenderlo contra nuevos
ataques especulativos, los cuales siguieron repitindose hasta provocar una
devaluacin an mayor, que alcanz 100% en unos diez das.
El mayor rescate financiero de la historia: las condiciones jurdicas de los
acuerdos financieros Mxico-Estados Unidos en febrero, 1995
La crisis financiera mexicana que estall a partir de la devaluacin
anunciada por el entonces secretario de Hacienda, Jaime Serra Puche, el 21 de
diciembre se convirti instantneamente en una crisis internacional. De hecho,
esta crisis a nivel monetario y de la deuda present una amenaza tan grave para
la economa de los Estados Unidos y para el sistema financiero internacional que
requiri una accin de emergencia internacional y multilateral. En efecto, el
paquete de rescate financiero- coordinado por el Tesoro de los Estados
Elizabeth Alcntara Snchez

Unidos- fue el ms grande de la historia para un slo pas realizado hasta esa
fecha. Este "plan de rescate" se conform sobre la base de una alianza financiera
multinacional- pblica y privada- por instancia del gobierno de los Estados Unidos.
El plan de emergencia para Mxico ofreci, en principio, ms de 40 mil millones
dlares y la participacin combinada de tesoreras de gobierno, bancos centrales,
bancos
multilaterales
y
banca
privada
de
Estados
Unidos,
Canad, Europa y Japn. Sus componentes ms importantes eran, en principio,
un prstamo por 17 mil millones de dlares por el Fondo Monetario Internacional y
un acuerdo "swap" entre el Tesoro de los Estados Unidos y la Secretara de
Hacienda de Mxico por otros 20 mil millones de dlares (en efecto, otro gran
prstamo) para contribuir a resolver la crisis monetaria y financiera mexicana.
Dada la complejidad del plan financiero en su totalidad, no es posible
analizar aqu cada una de sus partes, por lo que nos limitaremos a algunos
comentarios sobre las caractersticas jurdicas de los 4 acuerdos firmados entre
los gobiernos de Mxico y los Estados Unidos el 21 de febrero de 1995. Ello es
especialmente relevante porque al convertirse en el mayor acreedor individual de
Mxico, el gobierno de los Estados Unidos plante una serie de exigencias
financiero/polticas que sin duda representaban una grave amenaza para
la soberana de la repblica mexicana en el futuro.
El primero y ms global de los documentos mencionados fue el "Acuerdo
marco entre los Estados Unidos de Amrica y Mxico para la estabilizacin de la
economa mexicana", seguido por otros tres documentos/acuerdos, que cubren los
compromisos monetarios, financieros y petroleros. Sin entrar en el detalle de cada
uno de ellos, es conveniente, comentar en primer trmino una de las condiciones
ms lesivas de los mismos. En efecto, es de remarcar en todos los acuerdos que
firmaron los responsables de ambos gobiernos que se estableca de
manera irrevocable que el gobierno de Mxico se someta a la jurisdiccin
exclusiva de la Corte del Distrito de los Estados Unidos localizado en el Distrito de
Manhattan, Nueva York, renunciando a cualquier otro tribunal. Por si ello fuera
poco, se obligaba a Mxico a renunciar a clusulas claves respecto a la inmunidad
del embargo precautorio incluidas en el Cdigo de los Estados Unidos.
Igualmente lesivo e indicativos del papel de "contrayente dbil" del
gobierno mexicano fue el "Acuerdo sobre el esquema de ingresos petroleros".
Este documento estableca las condiciones referentes al uso de los recursos del
gobierno mexicano provenientes de las exportaciones de petrleo crudo y
derivados, su principal fuente de divisas fuertes. Por el mismo se estableca que
la empresa estatal PEMEX era obligada a entregar el 96% de dichos fondos en
cuenta del Federal Reserve Bank of New York durante el tiempo necesario para
liquidar las deudas pendientes con el Tesoro norteamericano. Una vez entregados
dichos fondos, el gobierno de Mxico autorizaba "irrevocablemente" al Federal
Reserve Bank para disponer de ellos para repagar cualquier cantidad que se
adeudara bajo los Acuerdos Financieros.

Elizabeth Alcntara Snchez

En resumidas cuentas, se trat del conjunto de acuerdos ms lesivos en la

historia reciente para la soberana fiscal y financiera de un pas latinoamericano.
Pero, adems, reflejaban la problemtica cada vez ms compleja de las
relaciones entre Mxico y los Estados Unidos. Por una parte, se observan los
efectos financieros potenciales de los procesos de globalizacin del sistema
financiero internacional para pases en desarrollo. Por otra parte, se destacan las
consecuencias iniciales del Tratado de Libre Comercio (sin duda el ms importante
tratado en la historia mexicana), el cual propici la intervencin cada vez ms
significativa del gobierno de los Estados Unidos en la fiscalizacin de las finanzas
pblicas mexicanas. En efecto, ambos fenmenos ilustran con gran claridad las
consecuencias ms graves de la forma de tutela del contrayente dbil.
Los costos econmicos y sociales del rescate: la depresin econmica y la
"dcada perdida" de los aos 90
Si bien las clusulas jurdicas de estos acuerdos fueron graves, las
consecuencias econmicas, fiscales, polticas y sociales de la crisis de 1985/96
han resultado mucho ms serias. Son de sobra conocidas las consecuencias
inmediatas de la devaluacin y de la crisis a nivel de desempleo, tasas de inters,
reduccin de la produccin y de la actividad econmica en general. Es tambin
conocido la crisis dramtica del sistema bancario mexicano, el cual est en
proceso actualmente de ser reestructurado por el gobierno.
Pero igualmente seria fue la crisis industrial que se experiment. Debido a
la apertura irrestricta de la economa mexicana desde fines del rgimen de Miguel
de la Madrid, gran parte de la industria mexicana cambi sus polticas
de compras de insumos, adquiriendo una cantidad siempre creciente
de productos extranjeros para fabricar sus manufacturas. El resultado es que hoy
en da la mayora de las fbricas en Mxico enfrentan problemas enormes en este
terreno.
En resumidas cuentas, el resto del decenio de 1990 result, en efecto,
virtualmente una dcada perdida desde el punto de vista econmico y social y
aument la penuria de la mayora de la poblacin. Por ello resulta sorprendente
que no se haya procedido a investigar a fondo las responsabilidades de las
autoridades polticas y monetarias que fueron responsables de generar esta
situacin econmica en los ltimos dos aos.
Por otra parte, hay que estar atento a la evolucin del contexto
internacional de la crisis, pues es muy factible que en el futuro prximo
la comunidad financiera internacional exija de Mxico como de otros pases
deudores el establecimiento de consejos monetarios u otros mtodos de vigilancia
monetaria. En este sentido, es evidente que no conviene que ser excesivamente
optimistas acerca del efecto de posibles cambios en la regulacin financiera
internacional. La banca internacional y el tesoro estadounidense bregarn por sus
propios intereses y no por los de las naciones deudoras y mucho menos por los

Elizabeth Alcntara Snchez

sectores empobrecidas de las mismas que han cargado con el peso ms duro del
pago de la deuda y que sern intimados a seguir cargando con ello.
Pero ello no implica que sea intil la participacin de las naciones
deudoras en la discusin de la poltica internacional en mltiples foros, que
incluyen no slo las Naciones Unidas (cada vez menos efectiva) sino al interior de
los consejos del FMI, Banco Mundial, BID, la Organizacin Mundial del Comercio,
el Parlamento Europeo, el Parlamento Latinoamericano, etctera. Al contrario,
sugiere que es urgente que en este nuevo siglo XXI, deben ir formulndose
posiciones nuevas para renegociar la posicin de pases del Tercer Mundo para
su defensa propia en el futuro, sea en el contexto de tratados de libre comercio o
en el contexto de nuevas estructuras financieras internacionales.
Nuevas frmulas polticas para regular la deuda a nivel nacional
Por ltimo queda por discutir una serie de problemas polticos que me
parecen centrales porque se refieren al marco poltico/jurisdiccional dentro del cual
cabe la reestructuracin de deudas preexistentes o la ratificacin de nuevas
deudas externas. Una de las lecciones de la azarosa y trgica historia de la deuda
externa en Mxico y del conjunto Amrica Latina ha sido que los gobiernos
siempre han procedido a contratar nueva deuda utilizando aquellos mecanismos
polticos que requieren la menor consulta del "pagador de ltima instancia" de la
deuda; es decir, el contribuyente y el ciudadano, en general, son los que
verdaderamente tienen que proporcionar los fondos fiscales que se usan para
pagar toda deuda, sea externa o interna.
En la mayora de los casos de negociacin de nueva deuda externa- en
situacin de gobierno parlamentarios- las autoridades ejecutivas han solicitado
una aprobacin global de un monto de fondos a contratarse en el exterior. As ha
sido a lo largo del siglo XIX y tambin en el siglo XX. Y de esta manera, los
sucesivos secretarios de Hacienda han obtenido la libertad para negociar con los
banqueros, los montos, tasas, comisiones, plazos de amortizacin y otras
condiciones que se requieren para cualquier prstamo. Sin embargo, en la
mayora de los casos no se ha contemplado- ni se contempla- si el pueblo pagador
est realmente dispuesto a pagar estas sumas en dichas condiciones, pues ni el
ejecutivo ni los parlamentarios efectan consultas reales con la mayora de los
contribuyentes para determinar si estn dispuestos a cubrir estas deudas en
moneda extranjera.
Es por ello y por los altsimos costos que han pagado los pueblos
latinoamericanos- especialmente desde la crisis de la deuda externa de 1982- que
es necesario plantear la introduccin de planes ms coherentes y detallados
sobre el manejo de la deuda pblica- y en particular la deuda externa- dentro de
los programas de los partidos polticos y dentro del contexto de NAFTA u otros
esquemas regionales. Dicho planteamiento podra instar a la adopcin de varias
medidas.

Elizabeth Alcntara Snchez

En primer lugar, es de importancia crucial que se llegue a un consenso

sobre la adopcin de polticas para limitar el endeudamiento externo y en especial
el endeudamiento a corto plazo, como poltica general. Los estudios econmicos
indican que la contratacin de grandes montos de deuda en el exterior por
entidades pblicas y privadas mexicanas efectuadas en los aos de 1975-82 y en
1990-94 no contribuyeron al crecimiento econmico y fueron- y son actualmentems bien factores de reduccin de las tasas de crecimiento en el mediano plazo.
Por ello es necesario crear nuevos mecanismos para lograr una mayor vigilancia
y control de las finanzas pblicas y privadas en esta cuestin clave. Algunos otros
pases ofrecen lecciones en este sentido, limitando el alcance del endeudamiento
externo a corto plazo, y favoreciendo inversiones a largo plazo, como lo indica la
legislacin financiera relativamente exitosa de naciones como Chile o Malasia.
En segundo trmino, en lo que se refiere a deuda soberana (deuda externa
de gobierno) se debe requerir al poder ejecutivo y al Congreso a presentar
detallados informes sobre las autorizaciones propuestas para contratacin de
montos cuantiosos de deuda externa soberana a debate general. Pues, en caso
contrario, los representantes parlamentarios- como lo ha demostrado la historia
una y otra vez- suelen plegarse fcilmente a las demandas de secretarios de
hacienda y de banqueros. De importancia fundamental sera la creacin de
una oficina econmica de informacin parlamentaria en las que tanto los
legisladores como el pblico en general, contribuyentes, acadmicos y periodistas
podran consultar la sntesis de informacin sobre la deuda externa y sobre la
situacin fiscal y financiera en computadora y el plan de debates del Congreso
sobre estas materias durante el ao.
En tercer lugar, en lo que se refiere a deuda privada a contratarse en el
exterior debe quedar claro que si bien no se pueden restringir estrictamente dichas
operaciones en una etapa de globalizacin de las finanzas, es necesario
establecer incentivos para que las empresas que contraten deuda externa asuman
los riesgos correspondientes. Por ello me parece es indispensable crear un
sistema de reaseguros por el cual toda empresa que desea contratar deuda
externa fuese requerida a contratar un seguro con una gran empresas
internacionales de seguros (por ejemplo Llyods u otra empresa similar) con lo que
se garantizara que el gobierno- o sea los contribuyentes mexicanos- luego no
tengan que asumir responsabilidad por quiebras y deudas de particulares. Esta
situacin se produjo en los aos de 1982-85 y ahora, de nuevo, ocurre con la
banca privada comercial cuyos pasivos externos son absorbidos por el gobierno y
por lo tanto resultan una carga para los contribuyentes.
En cuarto lugar hay que disear polticas que anticipen posibles
devaluaciones futuras, las que son bastante probables debido a la debilidad
continuada de la economa mexicana y a la volatilidad de los mercados financieros
internacionales. La debilidad de la economa mexicana se debe en parte
importante al enorme volumen de los pagos que ha tenido que efectuar el pas
sobre la deuda externa en los ltimos aos: en 1995 en forma de amortizacin de
deuda y pago de intereses (cerca de 50 mil millones de dolares) y en 1996
Elizabeth Alcntara Snchez

(estimado en 44 mil millones de dolares por Banamex, el mayor banco del pas).
Estas cifras superan todos los antecedentes conocidos en la historia
latinoamericana.
En quinto lugar, es necesario que se establezcan nuevos instrumentos
financieros dentro de NAFTA para estimular flujos de capitales estables hacia
Mxico, especialmente para proyectos de infraestructura y desarrollo agrcola e
industrial. Una de las principales razones por la crisis monetaria y financiera de
Mxico en los aos de 1995/96 fue la falta de soporte financiero existente para
NAFTA. El hecho de que en enero de 1995 el secretario del Tesoro de Estados
Unidos, Robert Rubin, se hubiese obligado a organizar un paquete de 50 mil
millones de dlares para rescatar a la economa mexicana en cuestin de dias- sugiere que hubo una falla estructural en el diseo de NAFTA. En resumidas
cuentas, se requieren nuevos instrumentos financieros de apoyo a este acuerdo
regional que garanticen flujos de capitales ms estables y permita evitar las
algunas de las consecuencias ms perniciosas de la excesiva volatilidad de los
mercados financieros internacionales. La gravsima crisis de la economa
mexicana- una de las ms profundas de la reciente historia latinoamericana- es
prueba contundente de la necesidad de reformas estructurales.
En resumidas cuentas, el anlisis de la deuda externa no debe quedar en el
mbito de una discusin tcnica o economicista de modelos abstractos sino que
puede ofrecer algunas perspectivas para ir planteando cmo pueden pensarse
reformas financieras y polticas que no conduzcan indefinidamente a una
peor distribucin del ingreso y a un aumento indefinido del endeudamiento sino, al
contrario, a lograr una reduccin de la dependencia financiera externa y, tambin
y (por qu no?) al forjar de una sociedad ms democrtica y ms equitativa.

Elizabeth Alcntara Snchez