Resultados y asuntos pendientes

Las polticas educativas durante los

noventa en el Per
Patricia Arregui *
Grupo de Anlisis para el Desarrollo
(GRADE)
Durante el ltimo decenio del siglo XX, continuando tendencias ya
instauradas durante los aos
ochenta, en el Per se avanz significativamente hacia la universalizacin del acceso al sistema educativo formal. La idea de la educacin bsica como derecho ciudadano fundamental se ha consolidado
y se han fortalecido tanto el compromiso como la efectividad de la
accin de las familias, la sociedad
y el Estado para garantizar y realizar ese derecho.
La nueva Constitucin promulgada en 1993 consagr lo ya anticipado por la evolucin de la cobertura escolar, declarando obligatoria
la educacin inicial, primaria y secundaria, con lo cual la educacin
formal obligatoria se ampli de 6 a
por lo menos 12 aos. La poblacin
adulta del Per, que a inicios de los
ochenta apenas contaba en promedio con cinco grados de educacin
aprobados, pas a alcanzar cerca de
siete al empezar los noventa, y ocho
grados en promedio hacia el final
de la dcada. Y entre los jvenes que
tienen entre 15 y 24 aos, dicho
promedio alcanz 9,55
grados1. Actualmente
estn matriculados
82% de los nios de 5
aos, 88% de los de 6
aos, ms del 93% de
los que tienen entre 7
y 14 aos de edad y
cerca de 70% de los que
tienen entre 15 y 19
aos.
Sin embargo, la persistencia de grandes

desigualdades regionales y la concentracin de las mayores carencias

en algunas zonas geogrficas y
entre grupos poblacionales particularmente vulnerables no permiten argumentar que las metas de
ampliacin de cobertura hayan
dejado de tener vigencia, y se requieren an mayores esfuerzos
para garantizar su alcance. Todava algo ms del 7% de la poblacin mayor de 15 aos y del 11%
de las mujeres de esa edad no ha
aprobado ni siquiera un grado escolar. Hay 1,2 millones de ciudadanos adultos que no saben leer ni
escribir. Siguen siendo altas las tasas de desaprobacin y repeticin
de grados, as como de abandono
transitorio o definitivo de los estudios: 17% de los alumnos hoy matriculados en primaria probablemente la abandonar antes de terminarla; slo 55% de
los jvenes entre los
12 y 16 aos est
cursando la secundaria; casi la mitad
de los jvenes o ya

abandonaron sus estudios, o estn

retrasados en los mismos y tienen
altas probabilidades de abandonar
antes de culminar los ciclos obligatorios.
Agrava esta situacin el que la
distribucin de los poco educados refleja la subsistencia de patrones de exclusin geogrfica,
tnica y de gnero. En las zonas rurales sigue siendo mucho ms frecuente la inasistencia y el ingreso
tardo a la escuela, con su secuela
de maladaptacin, menor rendimiento y posterior fracaso o abandono escolar. Los mayores de 15
no sobrepasan un promedio de 6
grados aprobados; incluso los ms
jvenes slo llegan a 7. Las mujeres rurales apenas alcanzan un promedio de 4 grados, aunque en esto
s la diferencia entre los sexos se
ha atemperado bastante. En los numerosos pueblos apartados, una
mayora de pobladores ha tenido
experiencias escolares muy cortas
o de baja calidad.
Si bien los datos estadsticos intergeneracionales muestran una
tendencia positiva hacia el cierre
* Investigadora del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)
y coordinadora del Grupo de
Trabajo sobre Estndares y Evaluacin del Programa de Promocin de la Reforma Educativa en
Amrica Latina (GTEE-PREAL).
1.
Informe nacional de evaluacin de
Educacin para Todos 2000. Ministerio de Educacin del Per,
Oficina de Planificacin Estratgica, Comisin Nacional Peruana de Cooperacin con la
UNESCO, 1999.

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de las brechas entre los sexos y

entre los pobladores urbanos y rurales, no puede deducirse sin ms
anlisis que ya no se requiere intervenciones orientadas a culminar
el proceso de nivelacin de oportunidades y logros en el acceso a la
educacin bsica, ni que el asunto
consiste en dar tiempo al tiempo.
Las dificultades geogrficas y de
dispersin poblacional hacen particularmente costoso extender la
cobertura a esos lugares y demandan soluciones creativas en las que
poco o nada se ha avanzado hasta
el momento, aun desde una racionalidad limitada a la necesidad de
aumentar la productividad del trabajo y el crecimiento econmico.
Pero lo ms llamativo a lo largo
de los ltimos diez aos, es que
tanto desde los mbitos locales y
los centros escolares mismos como
desde las instancias centrales responsables de la gestin educativa
en el pas, se han generado muchos discursos, polticas, programas, proyectos y actividades orientados al mejoramiento de la calidad, pertinencia y eficiencia de los
procesos educativos. Es mucho mayor y est ms extendida la conciencia de que es en este terreno
donde yacen los ms grandes e importantes retos para los aos
que vienen. Pero, entre los
sectores populares y los estratos ms pobres de la poblacin, ese tipo de demandas todava moviliza
bastante menos que los
reclamos por creacin
de escuelas e institutos superiores, provisin de plazas docentes, dotacin
de infraestructura y equipamiento o capacitacin
para el trabajo.
Mientras tanto,
las lites y los reducidos sectores medios
usuarios de un sector privado

Los salarios de los

docentes de la escuela
pblica resultan
insuficientes para atraer
a la profesin a ms
jvenes talentosos y
para retener en la
carrera magisterial a los
profesionales ms
capaces.

relativamente pequeo, no se han

visto en la necesidad de constituirse en grupos de presin fuertes
para la mejora de las escuelas pblicas.
En el cuadro 1 se listan enumeran algunas de las ms importantes iniciativas impulsadas por los

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responsables de las polticas y programas del Estado.

El lanzamiento de esos programas y actividades estuvo sujeto a
muchos avatares, inicialmente explicables por la aguda crisis econmica por la guerra interna, y por
el grave deterioro de la institucionalidad pblica vividos durante los
ochenta. Sin embargo, el contexto
de los noventa continu presentando grandes dificultades para cualquier reforma. La recuperacin de
la economa ha sido dbil y fluctuante y muchas de las promesas
sobre los efectos de las reformas
econmicas, especialmente su contribucin al alivio de la pobreza, no
se han materializado. En el Ministerio de Educacin continu la escasez de cuadros burocrticos calificados y hubo una inestabilidad
muy grande en su liderazgo y conduccin. A ello habra que sumar
un proceso poltico nacional y una
poltica presidencial que antepusieron lo coyuntural y electoral a las
polticas de desarrollo. Persiste
hasta el momento una indefinicin
sobre el rol que le tocar al Estado
en el desarrollo e implementacin
de polticas educativas porque falta claridad respecto a la orientacin de las polticas de desarrollo
y el lugar que en ellas tendran las
polticas y decisiones de inversin.
Adems, todas
las iniciativas de reforma mencionadas, as como otras
tambin propuestas
pero desvanecidas
en el contexto del
juego poltico (como
fueron las de descentralizacin de la
gestin y el financiamiento escolar o la
difusin y utilizacin
de los resultados de
las evaluaciones de
desempeo estudiantil), se
han impulsado con pocos re-

Cuadro 1:
Programas y actividades orientadas al mejoramiento de la calidad y
eficiencia de la educacin bsica y superior impulsados a partir de los
aos noventa en el Per.
Renovacin curricular, con promocin activa del enfoque constructivista y del aprendizaje activo y apuntando al desarrollo de competencias, antes que al dominio de materias aisladas, con
sustantivos mrgenes de flexibilidad para la seleccin de contenidos curriculares.
Contratacin de entes ejecutores externos al Ministerio (universidades, institutos pedaggicos, colegios, organismos no gubernamentales) para la capacitacin de docentes en aspectos tericos
y prcticos de ese enfoque, con posibilidades de introducir innovaciones.
Elaboracin, publicacin y distribucin gratuita de textos, cuadernos
de trabajo, bibliotecas escolares y otros materiales educativos supuestamente consistentes con el modelo curricular propuesto.
Capacitacin en gestin para que los directores de escuela puedan efectivamente tomar decisiones autnomas respecto a su manejo pedaggico, administrativo y financiero, cuando se remuevan
las restricciones legales que an obstaculizan el ejercicio de esa
autonoma.
Experimentacin de nuevos modelos de evaluacin en aula, consonantes con las nuevas concepciones sobre la diversidad de estilos y ritmos de aprendizaje de los nios.
Diseo y puesta en marcha de un sistema de evaluacin externa de
logros escolares para el mejoramiento de la gestin de polticas y
programas desde el Ministerio, de la formacin y capacitacin docentes y, eventualmente, para la responsabilizacin en los resultados de los diversos actores que participan en la accin educativa.
Reconstruccin del sistema estadstico del Ministerio y su capacidad de generar indicadores para una gestin distinta a aqulla que
se limita a supervisar el cumplimiento de normas.
Diseo y experimentacin, en consulta con los sectores productivos, de un currculo modular para la formacin y capacitacin laboral, tambin basado en el enfoque por competencias.
Puesta en marcha de un programa piloto de mejora de la formacin inicial docente, cuya una propuesta curricular incluye la inmersin temprana y sostenida en la escuela, la promocin de la
investigacin como mtodo de aprendizaje y el establecimiento de
redes para el intercambio de experiencias, adems de dotacin de
equipamiento y bibliotecas.
Promocin indirecta del mejoramiento de instituciones de educacin superior y organismos no gubernamentales dedicados a la
formacin y capacitacin docente, que se han visto estimuladas a
revisar sus enfoques pedaggicos, a fortalecer sus cuadros profesionales, y a iniciar, renovar o fortalecer vnculos con las escuelas
e instancias jerrquicas del sector.
Diseo y discusin de propuestas para sistemas de acreditacin
externos al Ministerio para instituciones privadas y pblicas de educacin superior.

cursos financieros. Aunque el gasto

de inversin ha aumentado significativamente en los ltimos aos, el
gasto pblico corriente por alumno $ 158 anuales para inicial,
$ 206 para primaria y $ 267 para
secundaria en 1997 contina estando entre los ms bajos de Amrica Latina. Y el gasto educativo
total, que incluye un aporte significativo que realizan las familias de
los estudiantes matriculados en las
escuelas pblicas y privadas para
cubrir costos o complementar el financiamiento pblico, contina estando muy por debajo del 5% del
PBI, por debajo de los niveles de
inversin de nuestros pases vecinos
y muy por debajo de lo que sera
necesario para recuperar el tiempo
y el capital humano y otros recursos perdidos durante las dcadas
pasadas.
Los salarios de los docentes de
la escuela pblica estn alrededor
de $ 200 mensuales en 1999, entre los ms bajos percibidos por los
docentes de Amrica Latina. Aun
si resultan comparables a los
percibidos por otros profesionales
similarmente calificados del sector
pblico o arrojan un monto por
hora de trabajo efectivo mayor al
de algunos de ellos, resultan insuficientes para atraer a la profesin
a ms jvenes talentosos y para retener en la carrera magisterial a los
profesionales ms capaces.
Un factor adicional que conspira contra una mejora profunda
y sostenida de la educacin es la
falta de una cultura y capacidades
evaluativas, y la falta de voluntad
poltica de rendir cuenta y hacer
rendir cuentas, sobre la base de
resultados, a todos los agentes involucrados en la gestin y provisin
de servicios educativos.
Los desafos principales para
el decenio en curso

1.

La convocatoria, seleccin,
formacin profesional inicial y

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continua, certificacin, carrera e incentivos y remuneraciones de los maestros constituyen los

aspectos ms urgentes, a la vez que los
ms sensibles y difciles de confrontar en
los prximos aos. Se
requiere an de un
proyecto serio quiz
gradual, quiz sin logros espectaculares
de corto plazo para
que los docentes puedan cumplir sus viejos y nuevos roles, que
son centrales en la
tarea educativa.
2. La calidad de
la educacin inicial no escolarizada. La rpidamente creciente demanda de educacin inicial est
siendo atendida en buena medida
con servicios no escolarizados cuya
calidad debe ser reforzada, dada la
evidencia de que ello puede contribuir significativamente al logro
educativo posterior.
3. La extensin de la educacin bsica obligatoria, la extensin de la jornada escolar y/o la
mejor utilizacin del tiempo. La
introduccin de un nuevo nivel denominado bachillerato es percibida por algunos sectores como un
recorte de un ao escolar en la garanta constitucional de educacin
obligatoria y gratuita. Antes de su
generalizacin, es de importancia
crtica que se haga una buena y
transparente evaluacin de sus resultados e impacto, as como de los
mecanismos propuestos para una
certificacin externa de logros escolares (la prueba nacional de bachillerato). Por otro lado, las propuestas de extensin del nmero
anual de das u horas de clase
con sus consecuentes incrementos
en nmero de aulas y maestros
deben ser evaluadas de cara a la
posibilidad de aprovechar mejor

las jornadas actuales, caracterizadas por un gran

desperdicio del
tiempo debido a
factores diversos.
4. Polticas
que permitan el
establecimiento
de metas compartidas y la responsabilizacin
tambin compartida
por los resultados. Vinculado a
todo lo anterior, y antecedindolo
quizs como prioridad, yace el desafo de construir consensos sobre
contenidos esenciales y metas de
aprendizaje y desempeo que todos los alumnos peruanos deberan
alcanzar gracias a su experiencia
escolar. Es necesario establecer con
claridad y con participacin de
toda la sociedad qu es lo que los
alumnos de distintos ciclos de estudios deben saber y saber hacer
(estndares), y cmo puede demostrarse y medirse que realmente han
logrado esas metas de aprendizaje. Cmo es que cada escuela, docente o familia intenta lograrlas es
una materia que debe determinar
cada uno de ellos, pues no se trata
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de uniformizar la pedagoga, sino

de asegurar resultados y bsqueda
de logros siempre mayores.
Simultneamente, es perentorio avanzar bastante ms en la evaluacin de logros, tanto aqulla que
debe realizarse dentro del aula y
la escuela, que permite a los docentes afinar sus prcticas pedaggicas para hacerlas ms efectivas y
adecuadas a los distintos estilos y
ritmos de aprendizaje de sus alumnos, como la evaluacin externa de
resultados, que permite juzgar la
efectividad del sistema escolar en
su conjunto, la identificacin de
factores escolares y extra-escolares
que inciden en el desempeo, y la
retroalimentacin a los otros componentes del sistema (currculo,

textos, capacitacin y formacin

docentes, polticas de gestin, etctera). Es importante adaptar las
formas de las mediciones a los fines que se persigue en cada instancia, fines que deben ser discutidos pblicamente para maximizar
el consenso al respecto.
Los estndares y evaluaciones
pueden servir tambin para propiciar prcticas de responsabilizacin
por los resultados. Los resultados
en trminos de logros deben poder ser analizados y ligados con el
debido cuidado tcnico y poltico
a cada uno de los diversos responsables de cunto y cun bien aprenden los estudiantes. Esto incluye no
slo a sus maestros, sino a quienes
desarrollan y adaptan el currculo,
a los productores de textos, a las
autoridades locales y regionales, a
los mismos padres de familia y a
los propios estudiantes.
5. Promocin de las innovaciones y evaluacin de programas, proyectos y actividades. Es
indispensable abrir y fomentar espacios para la innovacin y experimentacin de nuevos enfoques,
polticas y prcticas educacionales.
A la vez, debe insistirse en la evaluacin rigurosa y sistemtica de la
efectividad e impactos de
esas intervenciones, tratando de llegar a conclusiones claras sobre para
qu, para quin y en qu
condiciones sirven las
actividades propuestas.
6. Polticas de
financiamiento.
Este es otro tema
lgido en el
Per, donde
casi todos los
intentos por
generar propuestas alternativas viables
para asegurar
un mejor desarrollo educativo tienen

Es necesario establecer
con claridad y con
participacin de toda la
sociedad qu es lo que
los alumnos de distintos
ciclos de estudios deben
saber y saber hacer
(estndares), y cmo
puede demostrarse y
medirse que realmente
han logrado esas metas
de aprendizaje.

que confrontar casi de inmediato

los fantasmas o, en ciertos casos,
la real amenaza de una privatizacin que no garantice la gratuidad
para todos los que la requieren.
Urge generar condiciones para una
evaluacin y debate racionales sobre cuntos y qu distribucin de
recursos requiere el desarrollo educativo. Es necesario evaluar qu

fuentes pueden ser movilizadas

para garantizar que nadie quede
privado de oportunidades de
aprendizaje por cuestiones econmicas. Es indispensable reabrir la
discusin sobre el rol que puede y
debe jugar la inversin privada en
la educacin, a la vez que llegar a
acuerdos nacionales slidos sobre
a quines puede garantizrseles la
gratuidad de su educacin. E, indudablemente, hay que evaluar y
discutir no slo cmo se puede
incrementar el gasto educativo sino
cmo se le puede hacer ms eficiente.
7. Polticas de descentralizacin y promocin de la autonoma escolar. Es indispensable generar un clima que permita sostener un debate serio sobre alternativas para la descentralizacin del
sistema escolar y la posibilidad de
ejercer una real autonoma de gestin pedaggica y administrativa
en los centros educativos y la experimentacin y evaluacin de modelos viables de gestin y participacin de la comunidad educativa. Simultneamente, es necesario
capacitar a distintos grupos de actores para asumir activamente sus
roles y responsabilidades en los
procesos.

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