Las politicas sociales se han constituido en una

parte importante de la acci6n del Estado en d kbi -

to socioeconbmico, al menos durante 10s t i l t h
cuannta 6 0 s . Dc hecho, desde fines del siglo pasa-
do, en algunos paises el Estado empicza a jugar un
nuevo rol para as cpar la satisfaccitjn de ciertas
. neceri Cs ewmialcs de la poblacih. Es lo que sc
ha conocido en esos paises como el kdfare state.
En crtpr actiones aeguidas por d Estado se ia-
cluycn gcnerahente dus grades grupos dt politicas.
Por URI parte, aqudas que repiam br rckioncs
lrbotrlcr, Iu condicicmer de t&jo y las remum-
rrcioner. Por la otta, Am orientatha a utish l.r
mccdada dc educ dh, dud, nutricih. vivienda
y s ~ d . &c l t w r s y n d o g u p o d e p o l i t i -
prcrro que b Bar gmpm &politicas utja interm-
cu el Que ac dmda ce CIt C libro. No obt.ate,
lscion#los, en algunos casos t
rcneia a las primeras.
Las politicaa socides en estudio conllevan el
us0 de recursos pirblicos y/u obligan a destinar fon-
dos pnvdos para satisfacer ciertas necesidades in-
dividual-. En este sentido se diferencian del rol
mis tradieional que ha tenido el Estado, como
proveedor de bienes y servicios de us0 colectivo.
En 10s paises latinoamericanos la adopci6n de
las politicas sociales ha sido mk restringida y pos-
tenor en el tiempo que en 10s paises industrializados.
Sin embargo, generalmente ellas han sido introduci-
das, tambiCn, en una etapa comparativamente mC
temprana de desarrollo. Ello ha ocurrido, en parte,
como respuesta a la gravedad que alcanzan en 10s
paises subdesarrollados 10s problemas de pobreza
y desigualdades socioecon6micas. Las politicas so-
ciales han sido vistas como un medio importante
para combatir estas situaciones de pobreza. Sin
embargo, tse no es su Gnico prop6sito como, a veces
equivocadamcnte, re pretende al evaluarlas.
Por una parte las politicas sociales est& orienta-
dps a combatir y, sobre todo, a prevenir la pobreza
asociada a situaciones y circunstancias- especificas,
como la eafermedad, la vejez, la invalidez, el analfa-
betismo, etc. En estos casos las politicas sociales
cumpIen la funcibn de dar seguridad, en una socie-
dad de matm que descansa cada vez menos en la
familia y la cmunidad ldcal para enfrentar ciertos
atadas de neceidad econbmica. Esta funcibn de
quridad es requcrida por todoe 10s estratos socio-
~ O O ~ ~ C Q S y no s6lo por lor mir pobres. De all;
qw b poiiticru, rocider, cmmdo cumpIm este rol
de lelpn, rurte c h o a r l es g ~s , atin pminiendo la
gobnm a, mh que eso, przvinknk el detcrioro de
10
.
10s niveles de vida que el trabajador sufrirk ante
la presmcia de riesgos especificos.
A1 mismo tiempo, con las politicas sociales se
busca enfrentar y diviar situaciones de pobreza mL
permanentes. En 10s paises subdesarrollados muchas
de las familias pobres lo son no por una eventudi-
dad sino en forma permanente. Vale decir, no son
pobres porque esthn desprotegidos frente a un riesgo
especifico --como la enfermedad del jefe de hogar,
por ejemplo- sino porque su actividad econ6mica
les reporta ingresos muy insuficientes para atender
sus necesidades. Para esa gran cantidad de pobres
las politicas sociales se transforman en canales para
satisfacer sus necesidades bhicas de salud, nutri-
ci6n, educaci6n y vivienda.
Destacar este importante papel de las politicas
sociales en el combate contra la pobreza tzo e*-
le a afirmar que son las mis importantes ni, mucho
menos, las linicas politicas que el Estado puede
adoptar para ese fin. A distancia de la cmcepci6n
neoliberal, que considera que las politicas sociales
son las linicas que eficientemente pueden embti r
la pobreza, creemos que, si se @ere tenm &to,
la idea de eliminar la pobreza debe manihstakse y
estar presente en toda la estrategja de dmarroIlo
que siga un pais.
El anaisis de las politicas sociales &e se d z a
en este libro esti referido casi exdusivamcnte a sua
aspectos econ6mico-financieros. Ello ti ae ullp ab-
ble justificaci6n. En primer lugar, &has palitirars
tienen una gran significaci6n para el funthaaden-
to de la economia. Su importancia provienc tan& de
la cantidad de 10s recursos que manejan eomo del
hecb de que modifican la naturdezo de
01
Wf
rcabee: d ci & m d d c o , sobre 10s incentivos a tra-
at no b r l o , etc. AI m h o tiempo, muchos
efcctoa ~ Q R duraderos y se manifiestan en
p h .largus. Pihsese en 10s propamas de retiro
pm vejez, de educach, de vivienda. La magnitud
de lor recur so^piblicos que manejan 10s programas
s o u ak s ha llegado en Chile a una cifra equivalente
al 25% de la produccicin del pais (PGB); y actual-
mente representa drededor de un 17% del PGB.
Ella enmehe recursos por un monto equivalente a
cera de la quinta parte del ingreso que, en prome-
dio, mmejan las familia chilenas.
Desde otro punto de vista el anaisis econbmi-
co-fmanciero puede servir de ayuda para mejorar el
dieiio y operacicin de las politicas sociales. Permite
preciaar mejor las alternativas de asignacibn de re-
cursos limitados, y 10s posibies efectos de distintas
omas de organizar 10s programas.
En este libro se abordan ambas dimensiones:
lor efectos de las politicas sociales sobre el resto
de la economia y el funcionamiento interno de esas
politicas.
El di si s de la experiencia chilena reviste al-
gJn inteds, mk all& del propio pais, al menos por
dos razones. En primer lugar, la significacibn cuanti-
miwa que him ,tenid0 estsui politicas es enonne y
amy dgua si se la oompan con otros paisa en
h k i t x t Latina. En regundo lugar, la experiencia es
en thninos de 10s enfoques que
parr diseiiar las politicas y, por lo
u fir0 se ha mganhaclo en cinco capitulos.
a-- o h 0u1ia brevc &i6n histckka de la
caalpaciones interesantes.
evolucibn de las politicas sociales. Este capitdo
revela el raipido y fuerte desanollo de los programas
sociales que tuvo lugar en Chile entre 1920 y 1972.
Los gastos sociales crecen diez veces mk riipido que
el ingreso nacional, permitiendo una vasta cobertura
de 10s programas y una ampliacibn de 10s beneficios.
Es asi corno en Chile 10s gastos sociales alcanzan
una significacibn relativa igual al promedio en 10s
paises de la OECD.
La evolucibn descrita se asocia a las caracteris-
ticas del desarrollo econbmico y a la democratiza-
cibn politica registrada en el pais durante esos
cincuenta aiios.
Los dos capitulos siguientes se dedican al exa-
men del sistema de seguridad social. E1capitulo I1
repasa la experiencia del sistema de reparto que
funcion6 entre 1924 y 1980. Se distinguen tres
periodos. La etapa de formacibn, que va entre
1924 y 1951, en la cud se crean Ias instituciones
de previsi6n y se incorpora a ellas el peso de la
poblacibn trabajadora. En este period0 el sistema
se desarrolla desde abajo hacia arriba, incorporando
primer0 a 10s trabajadores de menores remunera-
ciones. Entre 1952 y 1972 se produce una riipida
expansibn, que eleva 10s desembolsos del sistema
en mis de 6 veces, con un crecimiento mayor entre
10s sectores medios. DespuCs de 1973 disminuyen
10s beneficios y la cobertura, al mismo tiempo que
se adoptan medidas para uniformar el tratamiento
que reciben distintos grupos laborales.
]En este capitulo se otorga especial atencibn a
1% deficiencias que mostraba el sistema de reparto
antes de su reforma. Se examinan su situacibn
Fnanciera y 10s aportes del Estado, la rentabiiidad
13
la quidad em la diatribucibn de
y su efkku5a rrdminirutrativa. De di
p d r de lor defectas que tenia el
RO. CLP PQBibfr deduck k convenienda de
crgitulo 111 evdk bs principiales efectos de
la h%ma previsional de 1980. Despub de una bre-
ve desaipc%n de 10s principales cambios que intro-
duce el nuevo sistema se evallian 10s motivos que
tlevuan id 70% de 10s trabajadores afiliados al anti-
gus sistema a inscribirse en las nuevas entidades
(AFP). Se examinan, a continuacibn, 10s principales
factores que determinan el comportamiento futuro
de Ias pensiones y se analiza por qut las AFP regis-
tran mayores costos de operacibn que las antiguas
cajas de previsi6n. En otra seccibn se evaldan 10s
efectos lregreeivos sobre la salud de la poblacihn
mais necesitada que pueden originarse a raiz de 10s
cambios en el sistema de dud previsional (ISAPRES).
TamWn se estudian 10s principales efectos so-
bre el funcionamiento macroeconbmico que pueden
esperarse de la reforma: un fuerte y creciente dt-
ki t f i s d y una mayor concentraci6n del control
del capid, antes que un mayor ahorro e inver-
si&.
El capitulo IV estudia las politicas de vivienda
sqpib en Chile durante 10s atimos 20 aiios. Se
&finen las caracteristicas del problema habitacional
y se tdfi an 10s mecanismos usados para enfrentar-
lo. Alli se concluyc que, a menos que haya una me-
entre la cantidad de recums que el
a k comtrucci6n habitaeional y el
iviendas ofrccidzp, el dkficit habitacio-
ua sistnma p+& de capitalizadijn.
Sin embargo, no basta con que el pais dispong
de 10s recursos suficiemtes para atender el crcci-
miento de la poblacibn; tambiin se requiere que esos
recursos se distribuyan entre las familias de acuerdo
a las necesidades. En esto juega un papel importante
la politica de subsidios. En 10s atimos aiios han h
bid0 algunos programas bastante exitosos, y otros
deficientes, para llegar a 10s necesitados. La expe-
riencia acumulada ofrece varias lecciones para mejo-
rar la efectividad de 10s programas de vivienda.
El capitulo V examina en forma comparativa
la cantidad de recursos destinados a 10s programas
sociales en AmCrica Latina y el grado en que ellos
logran favorecer a la poblacibn m8s necesitada.
Se observa que, en el hemisferio, se destina alrede-
dor de un 11% del PGB a programs sociales. En
10s paises de la OECD este cuociente es el doble.
En ambos grupos de paises se observa -en base a la
limitada informacibn disponible- que estos recursos
se distribuyen mG igualitariamente que el ingreso,
contribuyendo a mejorar las condiciones de vida
de 10s m6s pobres. Sin embargo, todavia es necesa-
rio mejorar su progresividad, ya que, generalmente,
10s sectores de mayores rentas reciben beneficios
considerablemente m8s cuantiosos por familia que
10s que reciben 10s mG pobres.
Con el objeto de mejorar la progresividad se
analizan, en este capitulo, 1 s caracteristicas de 10s
bienes y servicios que el Estado subsidia como parte
de su politica social.
Todos 10s capitulos son cornplernentados con
uno o mh anexos en 10s que se analizan, en forma
exhaustiva, algunos aspectos importantes que si30
se enuncian en el texto. Con el10 se preted6
hacer m& accesible el libro a lectores no espeiali-
.* plrpUkoo rspccoor k h i a s que revisten
I A ~ L p 8 ~ ~ l o s c y r i t u t o r c s t i i n r c f e r i -
dwi J -a & de 19s politicas s o c i d ~, sblo
4 pdlauo y d hltimo- abordrn el
fornucgemd. QS restantes se abocan a
ca esptcifica: se@dad social y sdud
o V i v i d . Aunqw iadudabkmente esto resta uni-
dad d conOeniQ & hbro redm casi inevitable,
ya que cada &ea de politiu social tiene sus especi-
fidades propias. A pdsar de nuestros deseos las po-
lithis de sdd son apenas estudiadas y las de edu-
c& esth cui tothente ausentes. Afortunada-
ems son las ireas que han sido mL analiza-
La eventual dispersihn de 10s distintos capitulos
es tunbib pclucto de la forma en que se ha escri-
to este li40. Lo que ahora corresponde a cada uno
de loe capitulos t wo su o r i p en algiul trabajo
hiependieate, escrito durante 10s atimos seis
a i h ~ A pew de qw 10s trabajos han sido revisados
y a mp l i d o s para formar parte de este volumen es
p d d k que no sieanpre la integracih haya sido
Bd. todo feliz.
Por idtimo, convienc advertir sobre el context0
en d a d bc escribieron estos trabajos que ahora
presentama cn la forma de un libro. Ellos consti-
myen d fmo de la reflexih y adi si s realizados
durante un period0 de profundas cambios en la
politia mtid y en la sociedad chilena. Dede el
prtwle aatorhrio la idcologia neol i W pretcndia, y
611: mzI$us &rems b @&, modificar dkal mente 10s
sociak qwe p ~ r mL de einmmta aiios
das por OtFOs autorep.
ficiencias y defectos que evidentemente era necesa-
rio corregir, se dio curso a modificaciones y trans-
formaciones de alcance y significaci6n mucho ma-
yor. Varios capitulos se escribieron precisamente
para discutir las reformas impuestas en esa perspec-
tiva y para llamar la atenci6n sobre 10s problemas
mayores que podian derivarse de tales cambios.
El tono polimico que ello requeria a h se mantie-
ne, en alghn grado, en la presente versi6n.
En el proceso de investigacihn que ha permitido
escribir este libro he recibido ayuda de muchas per-
sonas. Cooperaron como ayudantes de investigacihn:
Rahl Eduardo Sbz, Cecilia Garcia y Mabel Cabe-
zas. Mis colegas de CIEPLAN participaron en vario!
seminarios de discusi6n sobre el tema y realizaror
aportes durante todo el proceso. Numerosos otros
especialistas leyeron uno o mis capitulos y contri-
buyeron a mejorarlos. Cornelio Gonzdez cuid6 la
edici6n. Rosa J aime y Paulina CortCs transcribieron
10s manuscritos. A todos ellos mis agradecimientos.
Los errores que todavia puedan quedar son respon-
sabilidad del autor. Un reconocimiento especial a
la Fundaci6n Interamericana, que con su apoyo
hizo posible la realizaci6n de este trabajo.
17
CAPITUU) I
BREVE
REVISION
HISTORICA
DE LAS
POLITICAS
SOCIALES
El prop6sito de este capitdo es aportar ante-
cedentes sobre la evoluci6n de las politicas sociales
en Chile durante el presente siglo. La experiencia
chilena reviste interis no s610 por ser uno de 10s
pioneros en Amirica Latina en el desarrollo de
politicas sociales y en la bhsqueda de una mayor
igualdad. de oportunidades, sino tambitn por 10s
diferentes enfoques utilizados.
Asimismo, esta revisibn hist6rica permite poner
en perspectiva la contribucibn al desarrollo socio-
econbmico chileno del esfuerzo desplegado en este
campo, y el significado de las reformas a las poli-
ticas sociales que se han realizado en 10s liltimos
aiios en el pais. Como se seiidb, por politicas so-
ciales se entenderin aquellas medidas adoptadas por
el Estado en relacibn con la educacibn, la dud, la
nutricibn, la vivienda y la seguridad social. Esta
definici6n excluye las politicas que tienen que ver
con la organizacibn del mercado laboral, las con-
19
diciones de t rakp y 1m remuneraciones. Nc, UUS-
tmte, la evidente interrelacibn de estas atimas con
Irs politicas que aqui se examinan hari nee&
tenerlaw en cuenta. El anflisis enfatiza lor ~SPGC~OS
econ6mico-financieros de las medidas adoptadas,
lo cud no significa desconocer la evolucibn politico-
social que esti intimamente relacionada con las
politicas socides.
Detrb de la9 politicas seguidas por el Estado pa-
ra organizar la prestacibn de 10s servicios que satisfa-
cen estas necesidades han existido dos motivaciones
principales.
Por una parte se procura organizar la produccibn
masiva de estos servicios que tradicionalmente eran
provistos por la familia. Durante el siglo pasado las
necegidades de salud, de proteccibn para la vejez y
enfermedad, y muchas veces las de educacibn y
vivienda no eran satisfechas, o si lo eran, ello se hacia
a travis de la familia. Con la urbanizacibn e indus-
trializacibn del presente siglo se hizo necesario or-
gsnizar socid y masivmente la satisfaccibn de estas
necesidadee. Este proceso se produce a lo largo de
cui to& d period0 que aqui se examina.
For otra parte, el Estado ha procurado redistri-
buir el hagreso a trav6s de la prestacibn de estos
Scrvicios. Parte importante de las politicas que se
siguen, y de sus caracteristicas, responde al intento
de septum en al& grad0 la satisfaccibn de estas
nectudades de la capacidad dc pago de las perso-
nas. hi , est= politicas se han utilizado para me-
joru lap condiciones de vida de lap familias de me-
notes i npsos.
btus dos prop&itos esth presentes, a veces
hdtLncamcnte, otras vecee en forma separada,
dunate d periods bajo estudio. Ser6 precis0 tener
esta m t e para entender la acci6n del Estado.
I. LA CUESTION SOCIAL Y LA LEGISLACION
DE LQS AROS 20
Durante el siglo XIX, y pricticamente hasta la
crisis del aiio 30, el motor del desarrollo nacional
estuvo constituido por la demanda externa. Hafta el
iiltimo tercio del siglo XIX 10s minerales de alta
ley -cobre, plata y oro- y las exportaciones agrico-
las fueron 10s sectares dinimicos de la economia.
En las Gltimas dos dicadas del siglo pasado, y hasta
poco despuis de la Primera Guerra Mundial, la ex-
plotacibn del salitre fue la actividad motora.
La estructura social era bastante simple. Tres
cuartas partes de la poblacibn habitaba en el sector
rural (viase Cuadro 1). La sociedad era dominada
por una oligarquia que controlaba sin contrapeBo
y que orientaba el aparato del Estado a la cons-
truccibn de la infraestructura bCica para las labores
de exportacibn.
La explotacibn del salitre en el norte introdujo
cambios importantes, tanto por las caracteristicas
de su extraccibn como por estar controlada por
extranjeros. El desarrollo de la actividad produjo
una fuerte migracibn de mano de obra desde la zona
central del pais, lo que fue incubando un proleta-
riado hasta entonces desconocido. Esto fue origi-
nando un movimiento obrero organizado, que,
en breve, llegb a convertirse en un actor social
importante. Por otra parte, la propiedad extranjera
de las salitreras fue uno de 10s factores que favore-
ci6 un papel m& activo del Estado. Este Gltimo
establecib mecanismos para captar, en beneficio del
dtsarrollo de la economia domistica, parte de 10s
frutos de la exportacibn. Con 10s recursos de la tri-
butaci6n a las exportaciones se acelerb la cons-
trucci6n de ferrocarriles e infraestructura bisica.
La urbanizacibn y 10s primeros esfuerzos de in-
dusWeacGn fawreciaon la expansib de 10s
perviios. Con e&os tiltimos re empieza a desarro-
Ilpr una cloe media, compueota de empleados y
profesionales, que tendrh gran significacibn en el
futuro.
Tobs estos cambios van diversificando la eco-
nomia y la ertructura social. En este context0 se
derrwolla, a partir de las liltimas dos dkcadas del
sigio pasado, la llamada cuestibn social con que
se dude ai conjunto de consecuencias sociales que
tuvo esta diversificaci6n de la estructura econbmi-
ca. En esta etapa surgen nuevos problemas sociales,
derivados de las condiciones de vida y de trabajo
de 10s obreros. El surgimiento de organizaciones
obrem y la aparici6n de huelgas y protestas calle-
jeras 4as que en varias ocasiones terminan en he-
chos violentos- convierten estos nuevos problemas
en fuentes de preocupacibn, primen, para las &lites
y luego para la nacimte opinibn p6blica. La llamada
cuestibn social se ocupa, principalmente, de as-
pectos relacionados con las condiciones de trabajo,
1s organizaciones laborales y sus formas de nego-
ciacibn. Sin embargo, tambikn incluye 10s temas
reiativos a la vivienda, la salud y la previsi6n de 10s
trabajadores.
Numerosos escritos de la kpoca revelan las con-
diciones de vida y trabajo que prevalecian a comien-
zos de erte siglo . Alrededor de la cuarta parte de
1as famifias que Vivian en l a ciudades lo hacian en
mnventiuos, en 10s que se hacinaban mk de 4
personas por pieza. La inexistencia de alcantari-
llado y qua potable, junto a un deficiente sistema
de recolecci6n de basuras, generaba serios problemas
sanitarios. La tam de mortalidad superaba 10s 30
pot 1.000 habitantes, y a nivd infantil se elevaba
a SO4 pot cada mil nifios nscidos. Pdcticamente la
mitad de la poblaci6n era analfabeta (vi ae Cua-
dro 1).
En cuanto a las condiciones de trabajo, no exis-
tian 10s convenios colectivos; todos 10s acuerdos
eran individuales y verbales. No existian normas que
obligaran -al descanso dominical ni que impusieran
una duracibn mixima a la jornada laboral. El trabajo
infarrtil y femenino se prestaba a numerosos abusos.
Las remuneraciones no s610 eran bajas sino que,
ademis, se encontraba difundida la prictica del
pago en especies y/o con fichas. Estas tiltimas obli-
gaban a comprar en las pulperias que rnonopolizaba
el empleador. No existian normas minimas de higie-
ne y seguridad en el trabajo, asi como tampoco in-
demnizaciones por accidentes laborales.
Frente a esta situacibn 10s trabajadores recu-
rrieron a la huelga. A pesar de que has eran ilega-
les, de que se consideraban delitos sujetos alas nor-
mas del Cbdigo Penal y de que 10s lideres obreros
eran perseguidos, en la tiltima ddcada del siglo pasa-
do se registraron cerca de 200 huelgas. En las dos
primeras dtcadas de este siglo la huelga se intensific6
y se produjeron hechos de gran violencia que costa-
ron la vida a miles de trabajadores2.
A nivel institucional, el Congreso debati6 diver-
sos proyectos de ley para enfrentar esta cuestibn
social. En relacibn al problema habitacional, entre
1887 y 1906 se presentaron al menos 7 proyectos de
ley para promover la construccibn de viviendas obre-
ras, despuds de lo cud se aprobaron incentivos
tributarios para fomentar la construccibn. En ma-
teria de dud, luego de dos dkadas de intentos
fallidos, en 1918 se aprobb un Cbdigo Sanitario que
2 Sobre las condiciones de trabao y el movimicnto obrcro pueden
verse 10s trabajos de Buria (195d,, R m h z Necochea (1956), Mo-
rris (1967) y Przarro (1978).
otorpba atribuciones a la autoridad para enfrentar
epidemias y otros problemas del Area. En materia
educaciond, desde 190 1 se presentaron proyectos
que hacian obligatoria la enseiianza primaria, la
que se convirtib en ley en 1920.
En relacibn a las condiciones de trabajo, y des-
puis de largos debates y numerosos proyectos se
aprobaron, en 1914, una ley que establecia para
10s empleados de comercio un descanso de una hora
y media para almorzar; en 1916, una rudimentaria
indemnizacibn por accidentes del trabajo, y en
1917 el perfeccionamiento de una disposicibn de
1907 ue establecia la obligacibn del descanso do-
minical . Las cuestiones principales no fueron re-
sueltas sino hasta 1924.
Es interesante analizar brevemente las distintas
posiciones que existian en relacibn a la forma de
abordar la cuesti6n social, ya que en buena me-
dida ellas seguirian en el trasfondo de la discusibn
en las dkcadas siguientes.
Tres fueron las posturas principales que se es-
grimieron para abordar 10s nuevos problemas que
vivia el pais. Por una parte estaba el Partido Conser-
vador, que, mayoritariamente, ignorb el problema
y no se interesb por 61. Quienes le prestaron aten-
cibn reconocian entre sus causas el olvido y descui-
do de las clases dirigentes respecto del estudio de la
situacibn, necesidades y legitimos derechos del
proletariado y proponian a la clase alta que ...
si quiere conservar su influencia legitima (sobre
las clases inferiores) debe acercarse a ellas, tratarlas
con familiaridad, estudiar sus necesidades y procu-
9
3 Otras dos lcyes de la Cpoca fueron la de das-cunas, dictada en
1917, que obligaba a Ias empresrs industriales con mis de 5 0 obrc-
ras a tener una sal. para sus hijos menores de 1 aiio; y la Icy de marzo
de 1923, que fijaba en un mi x i o de 80 kgs el peso de los sa- que
podrim ser cagrdos por la h e m de un hombre.
25
mrtwmedsd * ss, sea pm le arecih privada, sea poa la
La bcnefimncia privada habk sido imphada
por estos sectores en diversas Qreas. Desde 1881
se desarrollaron 10s patronatos destinitdos a cons-
trtlir .h&iones obreras, y con bastante anterior-
ridad la beneficencia para el cuidado de enfermos
y ancianos. Se promovia tambiin la organizacibn
de 10s trabajadores en 10s circulos catblicos obre-
r6s y en la Asociacibn Cristiana de Obreros. En
cierta medida, la forma de soluci6n planteada por
estos sectores procuraba restablecer en la industria
el tip0 . de relaciones entre patr6n y trabajador
que prevdecia en el sector rural.
Distinta fue la postura del Partido Radical,
que agrupaba a sectores laicos, de profesionales y
burocracia. Ellos promovieron la acci6n protectora
del Estado. Uno de sus lideres planteaba en 1896,
2Qd es lo que necesitan 10s desvalidos para no
sucumbir en esta contienda despiadada? Solo pro-
tecubn, Q sea, la garantia de que el Estado igualarii
las condiciones de 10s combatientes dando armas a
10s ddbiles para luchar con 10s fuertes. Esto es lo
que el individualismo niega a lor desvalidos. (V.
Letelier, 1896).
Entre 10s obreros tuvieron importancia las pos-
tu- anarquistas y socialistas. En esta hltima linea
se s i d a el Partido Dembcrata, fundado en 1887
del que m6 adelante surgiria el Partido Comunista
En 1907 el principal de sus lideres, L. E. Recaba
RCR, promovia el sociaiismo sefialando que s610
a wci di ea la industria, suprime el patr6n y con dl
suprime la acaparacibn de fortunas en manos de
unos cuantos individuos que aumentan la miseria
@Mi CaJH.
popular, y coloca el salario en enndicioner e i t a-
tivas, igualitaiao, asegtlrando la subsirtencia y ? a fe-
licidad de todos. (Citado en Silva, 1974, paigina
796).
Estas posturas estaban de una u otra manera pre-
sentes en 10s debates relativos a la institucionalidad
necesaria para enfrentar cada una de las cuestiones
que aqui se analizan. Estaban presentes, por ejem-
plo, frente a las relaciones de trabajo y su regula-
ci6n. Tambih eran parte en 10s debates sobre la
forma de enfrentar 10s problemas de salud. En 1917,
en el Primer Congreso de Beneficencia Pliblica con
participaci6n de 10s mCdicos que atendian en 10s
hospitales, se proclam6 deber del Estado mantener
10s establecimientos pirblicos necesarics para aten-
der enfermos, ancianos e indigentes. En la discusi6n
del C6digo Sanitario una de las partes alegaba, ci-
tando a V. Letelier, que procede convencerse de
que el mejoramiento de las condiciones de higiene
de 10s pueblos no es, en manera alguna, obra de ini-
ciativa individual y que hay que doblegar tambiin
en esta materia la resistencia de 10s individualistas
y de 10s librecambistas. (Citado por Romero, 1977,
pagina 43).
Similar discusi6n se produjo a raiz de la ley de
enseiianza obligatoria, a la cud 10s conservadores
se oponian argumentando que atropellaba la libertad
paterna. Los radicales, en cambio, no sblo estaban
a favor de la obligatoriedad sino que agregaban que
el Estado debia tener bajo su direccibn toda la ins-
trucci6n pliblica y no delegarla en corporaciones
particularess.
Este debate sobre la cuestibn social fue URQ
de 10s tbpicos principda en la campaiia para la
eleccibn presidencial de 1920.
5 V b Vial (19.81). p@ms 137,175 y ss.
Artuivr Alespandri triunfh con tan programa que
plpntepba que al ser el proletariado un factor
ccxmhdco ixmeqlrs;rble, el Estado debe tener
10s elementos necesarios para defenderlo, fisica,
mord e intdectualnwnte. Debe exigirse para i l
habitmiones higiknicas, c6modas y baratas que res-
-den su sdud.... Hay que velar porque su tra-
brjo sea remunerdo en forma que satisfaga las
necesidades minimas de su vida y las de su familia ...
Hay que protegerlo en 10s accidentes, en las enfer-
medades y en la vejez .... Las mujeres y 10s niiios
reclaman tambikn la protecci6n eficaz y constante
de 10s poderes pbblicos ... (Alessandri, Programa
Presidencid, ver Godoy, 1971).
El triunfo de Alessandri abri6 paso a una amplia
legislacidn social. En 1921 el gobiemo present6
d Coqreso un conjunto de leyes sociales las que,
despuks de tres &os de postergaci6n, fueron apro-
badas bajo presibn militar en 1924. En esa ocasi6n
se dictaron leyes sobre contratos de trabajo, sindi-
catos, derecho a huelga, tribunales de conciliaci6n
y arbitraje, indemnizaci6n por accidentes del traba-
jo; y se crearon la Caja de Seguro Obligatorio y la
Caja de Previsi6n de Empleados Particulares. &e
mismo aiio se cre6 el Ministerio de Higiene, Asis-
tencia y Previsihn Sociales. Al aiio siguiente se cre6
la Ca.ja Nacional de Empleados Phblicos, haciendo
redidad un proyecto que se debatia desde 191116.
Entre 1924 y 1925 se establecieron, tambiin, un
impuesto a las rentas y el impuesto global comple-
mcnta~o con tasas progrcsivas.
De esta forma, 10s problemas sociales dejan de
sa vistos como asuntos de caridad y pasan a ser
considcrados cuestioncs de justitia' . Esta postura,
6 P.rrr UII rclrto del pronro de aprobnci6n de estu leycs, dme
poblrte (1949).
7 vrlioro nutend robre c~tc period0 sc r e b e en Omgo er 01.
(1979).
.
y la idea del Estado protector, seak predominenEer
durante la mayor parte de las dCcadas siguientrr.
En resumen, hacia fines del siglo xu(. y durante
las primeras dCcadas del XX se produce un trascen-
dental cambio de actitud y un reordenamiento de
fuerzas rente a 10s problemas sociales, que culmina
con la dictaci6n de las leyes de 1924. Esto trae
consigo la creaci6n de nuevas instituciones y un au-
mento del personal y de 10s gastos fiscales en el
campo social. La expansi6n es marcada y segura-
mente lo hubiera sido a h m h de no ser porque la
crisis del salitre y la gran depresi6n mundial golpean
dramiticamente a Chile. El Cuadro 2 muestra el
fuerte aumento de 10s gastos en programas sociales
que se verifica despuis de 1920. Estos se elevan en
casi cinco veces entre 1920 y 1930. Los recursos
se destinan mayoritariamente a la educaci6n. Algo
similar ocurre con el nlimero de empleados pliblicos
segiin se observa en el Cuadro 4.
2. LA EXPANSION DE LOS GRUPOS MEDIOS:
1932-5 5
La crisis de 1930, que golpeb fuertemente a la
economia chilena, frenb el proceso que se habia
iniciado con la legislaci6n de 10s aiios 20. La segunda
mitad de la ddcada es de gran inestabilidad poli-
tics, la que se supera con la vuelta al poder de Ales-
sandri en 1932. A Cste le siguen, a partir de 1938,
tres gobiernos radicales que llegan a la presidencia
tras la constitucibn del Frente Popular.
Con la crisis del 30 la economia del pais result6
gravemente lesionada a consecuencia de su fuerte
dependencia del exterior. En respuesta a 10s proble-
mas se acenth el proceso de sustitucibn de impor-
taciones, con fuerte apoyo estatal. Para ello se pro-
tege la industria y se destinan m& recursos a la cons-
29
2 - Fbcd &d 1900-1980
&h G.Ro FiscdSOcid Compn- tiel gasto ao&l
$e) c del SdadpWi - h- yi.iCnda E h -
mill. $ p c ~ c/gorto CE, A h m M u6n y urba- c mi h
social y numo
Tmbajo
c del gasto fical social
(1) (2) (3) f4J Q J (6) (7)
1981 f i cd
100
. AA
1905 1.1 1.1 9.7
1910 1.5 1.3 8.9
1915 1.3 1,2 8.9
1920 1.3 1.0 6.6
1930 5.9 2.7 18.1 PI 36 - 64
1935 7.0 2.8 23.5 25.6 109- 4,4 60
1940 cl
1945 12.7 4.4 28.1 12.1 26,9 13.6 47.4
1950
1951 22.2 6.0 31,7 14.0 28.5 11,4 46.1
1960 40.4 8.6 39.6 25.7 36.2 7.5 30.5
1965 63.4 10,O 45.2 20.1 26,4 20,7 32.9
1970 109.3 10.5 42.5 22.2 27.0 9.6 41,2
1975 86.4 10.3 360 25.0 31.5 8,7 34.8
1980bl 132.4 10.3 37.1 31,s 29,s 5,s 33.5
at Sobrccstimado. ya que sc exduyen gastos extrapresupuestarios.
b/ lnduye 10s gpdos de FNDR y otros programas rcgionala y aportes
ENACAR y SOQUIMICH.
J A partir de 1940 10s cuocimtes son calculados robre cifras nomi-
nala.
Fuentes: GMO Fiscal 1905-1930: Humud (1974) en base a rcgistro
de datos de g.rtas presupuestarios.
1935-1957: Departamento de Estudior Financieros, Minis-,
t d o de Hacienda (1959). incluye d$os de gastos presu-
pueeuios y eJ Ktnpresupuaumw . Entre 1934 y 1947 10s
~llffee CX~~~~CI UPUCS&OS (no sc mntabilizaban en el pre-
s ucsto. slno dinctamente en Teaoreria) representaban
I% de 25% de 10s presupuestarios.
1960-1%9: Dirccfidn de Presupuestos, Ministerio de Ha-
&ad. (1961.1973).
1970-1980: Mi ni mno de Hacienda (1981). ODEPUN
(1982) y Marshall (1981).
DQfl.ceonr: 1928-70, Indice de Plreios al Connumidor, INE.
1971-79, hdicc de Preaos .I Consumidor, corrqido, Cor
tPEmy M d d (1981).
H3II 1908: Cdculado en base a t ass de crecimiento de
prodwqi6n cmi ~~adas pol. ~Jler#ra y Davis (1%~).
1940-1960: CUeulor de Ltniz y ROW (1974), curdro
VU, en base a crtkaciona de CORPO.
1925 3, l 2.1 12.1 n/ 17 - 83
, t 1960-19800: ODEPLAN, Cuenm Nacionalcs.
&6a dc in tarst y al faanento indurttiilt,
COIL cuys propbit0 se crea la CQRFO en 19W.
En materia social, d periodo se inicia con la
diczscibn del Cbdigo del Trabajo, en 198 1, en el cud
se re6nen c integran las Ieyes de la dicada anterior.
A esa legidacibn, que, s e g b se Go, era de naturdeza
eminentemente protectora del trabajador, se le van
agregando una serie de disposiciones. Las principales
dicen relacibn con la fijacibn de renl)meraciones
minimas y con el pago de indemnizacioner por des-
pido. Asimismo se crean nuevos beneficia y, en
varios casos, nuevas instituciones phblicas para aten-
der 10s programas que se van iniciando.
En materia habitacional, en E936 se crea la
Caja de Habitacibn Propular, con el fin de favorecer
la construccibn de viviendas para 10s trabajadores.
Ello se logra con alghn financiamiento statal y,
principalmente, a travis de 10s fondos que a tal pro-
pbsito deben dertinar las cajas de previsi6n'.
En materia de salud, en 1938 se organizan servi-
cios para ofrecer atencibn midica preventiva a 10s
trabajadores y se extiende, en el cas0 de 10s obre-
ros, la atencibn curativa a la mahe y al niiio. En
1952 el beneficio se hace extensivo a toda la fami-
lia. Esto filtimo se acompaiia con una reorganiza-
cibn institucional que lleva a la forrnaci6n del Ser-
vicio Nacional de Salud (SNS).
En el campo previsional, ademis de la incorpo-
racibn de nuevos grupos de trabajadores, se estable-
cen paulatinamente nuevos beneficios, tales como
la asignacibn familiar, el subsidio de cesantia y el de
8 Para un anilisis del periodo pucde verse Instituto de Economi'a,
Universidad de Chile (1956). Muiioz (1982). Muiioz y Amagada
(1977).
9 En 1952 se cnr una nueva institucibn (CQRVI), continuadon de
la anterior, In cud asume, adem&, imiiei?tivro dispenrr en OULI enti-
dades phblicas.
$1
maternidad. La reforma YUC en 1952 dio lugar a la
creacih del SNS y del Servicio de Seguro Social me-
jora sustancialmente las prestaciones que se habian
establecido para 10s obreros en las ddcadas anterio-
res. Ese mismo aiio se organiza un rdgimen de pen-
siones por antigiiedad, invalidez y muerte para 10s
empleados particulares.
En el campo educacional continha la expansi6n
de matri cw en todos 10s niveles y, con especial
intensidad, en el nivel medio (vdase Cuadro 6).
En 1953 se crea la J unta Nacional de Auxilio Esco-
lar para apoyar con alimentacibn y utiles escolares
a 10s estudiantes de menores recursoslo.
Este aumento de 10s beneficios y prestaciones
se refleja en 10s mayores gastos fiscales en progra-
mas sociales, 10s que m& que se triplican entre 1930
y 1955 (Cuadro 2). El gasto fiscal ofrece, sin embar-
go, una idea parcial del crecimiento, ya que no in-
cluye las instituciones phblicas descentralizadas,
muchas de las cuales habian sido creadas precisa-
mente para ofrecer 10s servicios sociales (por lo que
ellas registran el mayor aumento). Si se incluyen
10s gastos de estas instituciones, 10s gastos reales del
sector publico en programas sociales se multiplican
por 4,5 veces entre 1935 y 1955. En este ultimo
aiio alcanzan a un 15% del PGB (Cuadro 3). El
aumento de personal tambidn continha, aunque con
menos fuerza que el de 10s gastos, ya que 10s benefi-
cios que mis se expanden son pagos monetarios
(Cuadro 4).
El aumento mk marcado de 10s gastos corres-
ponde a 10s de previsibn social, seguidos por 10s
de salud y vivienda. Los gastos en educaci6n tam-
10 Ea heresante ~ l o t u que en e s t ~ pcriodo. gobemdo por 10s
ndierles -tr.dicion.lmentc pucid.riar de Ir cdumibn p6blin-,
hay un &em urg de 1.r ~ C I U I priv.du p i u al rnejorunicnto
de las subwnciones (Cuadro 6. columna 5).
bi#n crtcen a am r&b-rrmh dts que el del PGB,
pcro menor J cle 10s programas imteriores.
Cuadto 3 - Gasto Pliblico Social 1935-1983
AlSo Gasto Pciblico Social Componentes del gastqpublico
Mil mill. % del Salnd Priblica, Revisidn Vivienda Ednca-
51981 PCB
Asistencia Y cidn
social y Ur banho
Trabajo
% del gasto publico social
( 1) 0) (3) (4) ( 5) (6)
1925 a/
1935 al
1945 al
1955
1961
1963
1965
1967
1969
1970
1971
1972
1974
1975
1977
1979
1981
1983 bl
3.1
12.3
23.3
55,l
90,4
124,2
159.5
180.8
206,9
274.4
226,2
182,6
153.2
165,8
191,7
202,l
206.1
85.4
2.1
5.2
8.0
17.0 18.9
14,9 17,9
16.3 20,l
20.0 18,O
20,l 15.7
18,7 16.2
19,9 16.4
25,2 15.8
25,8 . 16,8
17,6 16,2
18.3 18,O
17.4 20,3
15,4 19,4
17.1 24,6
14.3 21.8
41.4
51,4
46.6
45,s
46.0
43.6
45.2
45,9
44.4
36.6
41,9
40.4
44.2
43,4
47,l
20.4 20,3
11,s 18,l
15.1 18,2
17.9 18.6
17.8 20.6
17,8 22.4
16.0 22.4
16,3 21,9
.15,9 23,O
213 25,7
15,7 24,4
13,4 25.9
9,9 26,6
9,4 25,3
5.3 23,O
Fusnte: 1925-35: Cols. 1 y 2. Cuadro 2 rnb hposiaones prcvkio
ndcs sedn Bustos (1936) y I+evis&n S o d .
1955-80: id. Cudm 2.
a/ Lcvementc subcstimada, ya que no induye leyes espeddes ni otros
bgresos de 1.s instituaon- desecntdhdrr.
bf hnbrio.
Chdm 4 - Empleo Sector f i bko
Also Sector Bcal o Sector piblico
cedt ydi do
To& a/ Sector Total a/ b/ Sector Poblacibn
s o d social b/ activu
(miles de personas)
(1) (2) (3) (4) (5)
1925 26.6 1.3
1931 38,7 11.8
1935 41.2 13.5
1940 47.7 15.4 1.812
1945 62,3 23,6 1.947
1950 73.6 28.6 2.093
1955 80,4 31.7 2.283
1960 91.2 41.4 2.494
1965 116.3 54.0 225.5 103,9 2.721
1970 147.5 74.1 280.0 133.8 2.932
1975 325,s 173,O 3.112
1979 292.6 176.3 3.481
a/ Bxcluycdefensa.
W Bxcluye univcrsidadcs, Inotituto de Educaci6n Rural.
Ptrmu: (1) y (2). 1925-1935: U d a y Garcia (1971).
1 W7 0 : Muiior, Gatica y Itornapera (1980).
(3) y (4). Md a l l y Romrguen (1981).
(5). Mmhrio de Hacienda (1981) y proyeccioncs de
Camti de Poblsci6n.
Los programas de previsibn, salud y vivienda es-
t4n muy interrelacionados en este periodo, tanto
en su fmanciamiento como en la poblaci6n a la que
atienden. La previsibn y la salud se financian con
aportes -0bli torios y crecientes durante el perio-
contribuciones estatales en el cab0 de 10s obreros.
La vivienda, entretanto, es financiada maywitaria-
do- de empeadores r
y trabajadores, adem& de
fitate con la0 reservas de les mstituciones previsio-
nales. Estas son tiestinadas en su mayor
parte a otorgar pdstamos hipatecarios a 10s impo-
nmtes para la compra de vivienda, y a la inversibn
directa en compra de bienes ra'ces.
Como se seAal6, la expansihn de 10s gastos so-
ciales refleja tanto una mayor cobettura como un
mejoramiento de 10s beneficia. En cuanto a lo pri-
mero, el aumento de la poblacibn cubierta por la
sepridad social da una idea aproximada de su evolu-
cion. Los trabajadores afiliados a Osta pasan de poco
mais de 900 mil en 1935, a cerca de 1.600.000
en 1955, representando alrededor del 65% de la
poblaci6n activa. En tirminos de personas benefi-
ciadas el aumento es a h mayor ya que, mientras
a comienzos del periodo tenia derecho a atencibn
midica exclusivamente el trabajador, en 1955 el
derecho se habia extendido a toda su familia. Por
lo tanto, podria decirse que la mayor cobertura
generb UR aumento de cerca de 100% en el gasto
pcblico social. El resto, hilsta explicar el creci-
miento en 4,5 veces registrado entre 1935 y 1955,
corresponde a aumentos en Ios beneficios por per-
sona, 10s que se habrian elevado en cerca de 150
por ciento en tkrminos reales" .
El aumento de cobertura de 10s servicios es ma-
yor entre 10s grupos medios, constituidos por 10s
empleados. Entre 10s obreros el nhmero de afiliados
a la seguridad social se eleva en 69%, mientras entre
loe empleados pcblicos lo hace en 180% y entre 10s
empleados del sector pnvado en 220%. Tal expan-
sibn se produce mientras la poblacibn activa crece
en 33%.
11 l%ta estimreiBn es cancordante con la que H abtiene d eomparar
cp b c n c f i b pre+ioEdes y dc dud por tnb. j rdor ami-
de fhgwa S a d en I935 J? 1955.
qrr regulrm lec condicioaes de trabajo, las
mmunerrcioneg, 10s beneficios previsionales y de
dud y d acceso a 12 vivienda. En material educa-
chnal, en cmbio, las politicas son de carhcter mais
general y en todo cas0 no qarecen asociadas a gru-
pos ocupacimales.
De esta forma, a lo largo del periodo que aqui
se estudia, la expansibn de 10s beneficios socialek
resulta en una legislacibn sumarnente compleja y
en una estructura muy desigual de beneficios y con-
tribucioms. Tal vez la muestra m& clara de esto es
lo ocurrido con el sisterna previsional. Al finalizar
el geriodo existian miS de 35 inrtituciones con be-
nekios, aportes y reglamemos muy diferentes, las
. que habian sido creadas durante 10s primeros aiios
de'este periodo" .
A l p o s otroe ejemplos: el salario rninirno se
estsbl d em 1934 para lor obreros del salitre y
en 1997 para 10s empleadas particulares. En la in-
8uOt;ria se h e estddeciendo por ramas de activkhd,
Bo tal.bnna que en 1951 regia psra 10s obreros del
CUCIY), mdiiios, panificadares y griificos. En 1 9 s
se hiro obligatoAo para t o h s los obreros industria-
br. En 1953 se est&k& para 1- otneros agrico-
l a. Ademir de establecerse en distintos m o m t c ~ ~ ,
10s montoe minima eran muy diferentes para cada
una de -0s gmpd' . A I ~ O sirnilaw ocu~rc: ~rra,h
i enrorEt l oci h de 199 izu+ewmizaeioncs p r despidr~
~ori ei ones sabre k materia dictadas en 19SB
para has obreros de banciacrPs y dd petaeo, gp
1937 p a 10s mpleados particuiares, en 1940
para lor obreroe de ferrocmiles, en 1942 para el
personal de alcantarillados, en 1943 para 10s obreros
municipdes, et c. Entre lor distintos gnrpos, el nh-
mer0 de sernanas de indernnizaciih por aiio tra-
bajado, y la forma en que se contabilkan 10s aiios
de servicio, tambikn difieren.
Otro ejemplo son las asignaciones f di ares.
Ellas se establecieron en 1937 para 10s empleaeios
particulares y en 1953 para 10s obreros. Los montos
de estos beneficia, asi como 10s requisites para
acceder a ellos, variaban sustmcialmente de una
institucih previsional a otra. Casi cualquia nuevo
beneficio que se establecib durante el period0 s i p6
este mismo procedimiento de introduccih deugual
y a hstiempo. Ello motivb la utiliracibn de otro
xnecanismo de ascenso y progreso, cmsistente en
cambiusc de categoria ocupacional y/o dgimen
previsional, con lo cud se lograba acceder a mayores
beneficios. Ejemplos de este tipo fueron, entre
otros, 10s empleados t6cnicos de la Caja de Sqpro
Obligatorio, los de notarias y srchivos j udi des
y loo fotograbadores, que se incarpwarom P la Caja
Nacionrl de Empleadoe Piiblicos entre 1936 y 1938.
Loa peluqueros y 10s trabajadores del petriileo se
trashdamn a la Coja de Empleados Puti dares
en I947 y 1950, respectivamente" .
L. ewl uei h anterior ntrkurdb en que, a find-
del pcriodo, se registraba -*ma Chnci a bastante
13
VE.
14
de %ol pzrbrd.sarr rdlwuky 8
-
h b m e meto pucdc VCm Ffrmch-D8& (19Y3). wbh
d i m conaibuyca -8 +cu 1. c zp p i & aair ripid.
P - P= -
t i ao contrastdm con el periodo anterim,
la kuestih oocial estaba referida caari
&inmcnte a las codci ones de vida del prole-
tariado, sector que motiv6 la0 politicas sociales
6 importrates adoptadas en 10s aiios 20. Al
~ Q S dos razonea parecen estar detrb de este cam-
Bio de hfasis: el xcem de 10s grupos medios al
Poder Sjecutivo con el Partido Radical, l e que ayud6
a procesar e inoorftorar sly0 demandas, y el deterioro
dsl pock de p d n de 10s obreros, consecuencia
de una legislacilk del trabrjo que habia logrado
~ # a r 10s cdct os y reduck drbticamente 10s
hechoo de violencia que marcaron el periodo previo.
I de a la atencihn, por otra parte, la forma en
que ee expanden 10s nuevos beneficios sociales du-
rm&e ate periodo..Como se Go, son escasas 1s
dormas globales y de carher $nerd -&do,
i ddabhente, las & 1952 las mas significativas-
y frecllentes lm que afectrn a pqueiios gmpos. Eo-
* se da +& a 00ra camctcristica, que es el cambio
ap h natardezit de las politicap. Del Estado protec-
targQ del periad~ a m t e e IC pass en estos &OB a
um Thtrdo benefPctor. El insgis cambia desde
la pt ecci h al obrem contra lor excesos pnwoca-
abes p fo imdustthkach &ente, d otorga-
de mmma bglcfuojor de salad, wivimda y
os a travds de law politicas sociales
odo termina a mediados de lor d o e 50,
fresls
radmc
~p M d n se =der6 a pa* de 1958, siio en
bs pmcios subkron en casi 50r, mien- en la a$&
cads saaterios la inflaeiijn Uegb en promedio 4
18s anllPlL5. Dmde esa &pe a la infiacibn sea6 ma
de las prindpdes pr eoc u& ~ scm6dcas del
pais. Entre sus causas est6 el conflict0 por la distri-
bucibn del ingreso, el cud utiliza como un anna im-
portante las politicas sociales y laborales. En efecto,
no siempre 10s mayores gastos y transferencia que
involucraba el aumento de beneficios contaban con
un financiamiento decuado, por lo que a menudo
terminaban generando presiones inflacionarias. Como
se seiialb, entre 1930 y 1955 el gasto fiscal social
mL que se triplicb, mientras en igual period0 las
recaudaciones tributarias solamente se duplicaron
(Cuadro 5).
Las dificultades para el financiamiento de 10s
programas sociales tambiin pueden apreciarse en la
evolucibn de 10s mecanismos de financiamiento que
contemplan las leyes que disponen nuevos benefi-
ci a. Frecuentemente, en sus inicios el programa
es financiado directamente por una de las partes
envueltas. Esto limita la efectividad del prograrna
y genera efectos indirectos no deseados. Sblo des-
pues de un tiempo se establece un sistema de finan-
ciamiento mais general, que disminuye las distorsio-
nes y aumenta la efectividad del prograrna.
Algunos ejemplos: la ley de instruccibn pri-
maria obligatoria, de 1920, exigi6 a 10s propietarios
agricolas y de empresas industnales construir escue-
l a. Mi s tarde se irian atorgando subvenciones a las
escuclas particulares. Esa mbma ley obligaba a 10s
padres a enviar a sus hi@ a la eseuela, pero d o 9
aiios despuis se maron las juntas de audio escolar
municipales, que ayudaban a enfrentar parte de 10s
costos que tal obligacih imponia a la familia. La
ley de accidentes del trabajo, de 1916, obligaba al
p a t h a indemnizar al obrero accidentado. S610
a partir de 1924 el empleador pudo eximirse de I-
responsabilidad, contratando un seguro en algun
Cuadm 5 - Ingresos del Sector Piiblico 192
\ -
1979. Minirccrib de Hadend. (1981).
(3) y (4). 193545, Balances de lu indtuciones de Scguri-
d d social.
Dcn.etorcr y PGB id. Curdm 2.
CW8 de l a &@dd StpecirJ.
MatricutCT
irraitrrpio-
nes pa-
blicas
1911 327.7
1915 362,l
1921 478,4
1925 500.0
1930 530.3
1936 568,7
1940 649,5
1945 682.1
1950 797,6
1955 976.0
1960 1.162.6
1965 1.5283
1970 1.756.5
1975 1.899.5
1980 1.754.1
1982 1.676,O
43.6
46.7
61,3
63.5
68.8
72,9
87,4
122,o
148,9
201.6
233.2
311.8
5%,2
848,4
969.7
982.3
2,9
4.3
5.4
6.2
4.9
6.4
6,4
7,1
11.0
17.0
26.0
39,3
77.0
147.0
119.0
119.5
11.1
11.6
14.2
14.0
13,s
13,6
14.7
14.6
15.7
17.7
18.7
22.2
25.9
28,4
25,6
zr.2
a/ Se ha crlculado como % de la poblaci6n total porque no hay a h
de pobImi6n m dad esoolu pur aodo el pcriodo. sin embargo, cl
porccntje de pobl.ci6n en esc pup0 (menos de 19 aiios) es relative
mente constante dredcdor de un 48%.
Fneutes: 1911-1955, INE, Anuorio Estadktico, Wios 6 0 s .
1958-1979, R. Echcvrrria, R. Hevia y G. Lhpez, Bstadk
ticas de Ma t r i d a y Poblaci6n 1958-1979, PUE, abd
1981.
198W2, INE, Boletin de Educacibn y Cdtmm.
41
de las compaiiias autorizadas. El subsidio de mater-
nidad, dispuesto en 1938, tambikn debia ser pagado
por el empleador, teniendo un evidente efecto sobre
sus decisiones de contratacibn. En 1952 el sistema
se refomb, adoptando caracteristicas de seguro
S O G ~ ~ . Lo mismo ocurrib con las asignaciones fami-
liares de 10s obreros: inicialmente el gobierno
procurb, por medio de la negociaci6n colectiva,
que fueran de cargo del empleador. Desde 1952
se generalizaron, financiaindose con una contribu-
ci6n proporcional al salario.
La frecuencia de este tip0 de problemas de di-
seiio en las politicas revela que, en la mayoria
de 10s casos, no fue ficil imponer 10s costos y ob-
tener el financiamiento de 10s nuevos programas.
Esta apreciaci6n se confirma al observar la comple-
jidad del financiamiento de numerosos programas,
para 10s cuales se creaban varios impuestos recau-
dados con ese fin especifico. Un ejemplo ilustrativo
de esto lo constituye la Ley 11.766 (Ley Herrera),
que estableci6 un fondo para financiar la construc-
ci6n de escuelas al cual concurrian contribuciones
sobre 10s salarios; diversos impuestos sobre loterias,
cameras y juegos, y gravaimenes sobre la propiedad
de bienes rakes agricolas. En el financiamiento de
la seguridad social, numerosas leyes especiales
proveian mL del 5s de 10s aportes estatales.
Recapitulando, las dos dkcadas que van desde
1935 a 1955 est& marcadas por una fuerte expan-
si6n de 10s beneficios sociales. Esta expansi6n gene-
ral es superada por algunos sectores, entre 10s grupos
medios, que registran un mayor mejoramiento.
El Estado amplia su rol protector del period0 an-
terior, convirtikndose en un Estado benefactor.
42
Desde mediados de lor 50 hats 1964 se redace
e1 erechiento de 10s gastoo sociales y, en algunlcw
&OB, &too se estrncan o disminuyen como produc-
to de ko nedidas antiinflarcicmarias. Con todo, 10s
gatom rocides crecieron en egos ~ Q S algo m6s que
el PGB, llegando al 17% del product0 en 1964
(Cuadro 3). Buena parte de 10s aumgntos registra-
dos a fines de 10s 50 y prinupios de 10s 60 obede-
cieron a politicas dispuestas con anterioridad,
tales como 1 s de salud y previsi6n social, las cua-
les tenian efectos con rezago.
Entre 1964 y 1970 el gobierno de la Democracia
Cristiana lleva adelante un programa que contempla
entre sus objetivos prioritarios la redistribuci6n del
ingreso. Las politicas sociales comtituyen un instru-
mento de primera importancia para ese prop6sito.
Se pretende expandir 10s beneficios e incorporar a
10s campesinos y a 10s sectores marginales urbanos,
10s cuides tradicionalmente habian sido mmginados.
El gasto pliblico social en t6rminos reales mds que se
duplic6 en el sexenio, para lo cual se obtuvo un
aumento a h mayor de 10s ingresos tributarios e
impoaiciones previsionales. Todas las keas de pro-
gramas sociales creeen como proporeih del PGB,
absmhdose el aumento m& marcarla en previsi6n
y Aducaci6n. El gsto piiblico social lIega, de esta
forma, a cerca de 20% del PGE en 1970 (Cuadro 9).
En este periodo se impbaron, ademis, una
reforma agraria que consult6 la expropiackh del
15% de la superficie agricda, la sindicaIizaci6n m
el campo y la organizaci6n vecinal entre 10s sectores
populares urbanos'6.
Entre 1970 y 1973 la Unidad Popular lleva ade-
lante un programa que enfatiza a h mB la redistri-
buci6n de ingresos. En este cas0 el instrumento
preferido es la redirtribuci6n del patrimonio, para lo
cual se continca con la expropiaci6n agricola y se
constituye un irea de propiedad social en la indus-
tria, la que reuni6 cerca del 70w del capital indus-
trial. Se buscaba la organizaci6n de una economia
socialista.
En el bienio 1971/72 10s gastos sociales se eleva-
ron en mb de 30w con respecto a 1970, mmo parte
de una politica fiscal expansiva y de redistribucibn
de ingresos seguida en esos &os. Los ingresos tri-
butarios y por imposiciones, en cambio, no aumen-
Se trata, en sintesis, de un decenio en el cud
continlian las tendencias de dicadas anteriores, en
la direcci6n de mejorar 10s beneficios de 10s grupos
medios y el proletariado urbano. Claros ejemplos
en tal sentido son el mejoramiento de 10s pagos pre-
visionales; la construccih de viviendas; el desarro-
Ilo, a partir de 1968, de la medicina curativa para
10s empleados, y la fuerte expansibn de la educaci6n
media y universitaria. A esta tendencia hist6rica
se agrega la atenci6n de sectores antes postergados:
10s campesinos y 10s pobres urbanos. Esto liltimo, a
travis de su incorporaci6n a 10s distintos servicios
sociales, pasando por la vivienda, la educaci6n y la
salud.
Mb de al gh esfuerzo por hacer mL equitativa
la distribucibn de 10s beneficios al interior de 10s
trabajadores, frenando el mejoramiento relativo de
.

taron.

4
,
17 Pun un rnilisis del gobierno de Allende ueden verse Bitar
(1979) Y De Vvldcr (1974). El emceso de rcdmcn!uci6n de In Dmnie-
10s g q u s me b , result6 h'u~trulo~~. En G ~ W -
CwIPcia, la i ncorgori dh de nuevos ppot soei&s
pro- la fuezte expansib de gzstos ya deocrita.
JAM antecedentes di spodl es (Foxley, A n k t
Y ~ d r n o , 1980) revelan que 10s ptos publlic~s
eran progresivos alrededor de 1970. Loo gastoo so-
cides favorecian especialmente a la mitad mk p-
bre dd pais, en una propmcibn bastante mayor
a la que ese grupo obtenia del ingteso nacional.
Sin duda hhi a todavia importantes mirgenes para
mejorar la progresividad de 10s gastos, pero hay que
destacar que ell- estaban logrando su objetivo de
redistribucih en favor de 10s mk pobres.
El periodo termina con la caida del gobierno de
Allende. Concluyen, de esta forma, 5 dicadas de
continua expansibn de 10s servicios socides finan-
ciados con recursos publicos. Entre 1920 y 1970 el
gasto social por persona se elev6 en mis de 30 veces,
en tanto que el PGB per cipita lo hizo en 2,3 veces.
Estos recursos vinieron a financiar la provisibn de
nuevos servicios que beneficiaron progresivarnen te a
nuevos sectores sociales.
A RETIRADA DEL ESTADO: 1974-1982
En este periodo se produce una importante
caida del gasto pCblico social, no s610 en compara-
ci6n con 10s 6 0 s 1971 y 72, cuyo nivel era dificd
de sostener con 10s ingresos tributarios existentes,
smo tambiin en cornparaci6n con 16a &os 1969-70.
Por primera vee desde 10s &os 20 se produce una
caida significativa y permanente de 10s gastos
sociales. El volumen globd de gastos es menor d
de 1970 hasta 1980. El gasto social por habitante
nm recupera el nivel de 1970 durante todo el pe-
riodo. En tdrminos relativos el gasto priblico social
pasa de representar un 20% del PGB, en la segunda
mitad de 10s 60, a un 16% a fines de este period0
(vkase Cuadro 3).
Este drhtico cambio de las tendencias histbri-
cas obedece a la profunda transformacibn que vive
el pi& bajo el gobierno militar, lo que en el cam
econ6mico se manifiesta en la implemenjacibn
un modelo neoliberd .
tendencias. Por una parte se lleva adelante
politica antiinflacionaria, que se basa en una fuer
reduccibn de 10s gastos de gobierno. Por otr
disminuci6n de gastos es estimulada por una e
tegia de desarrollo de largo plazo, que desc
fundgmentalrnente en el sector privado y que
cura reducir al Estado a su minima expresibn.
esta forma, tanto 10s objetivos de corto como
largo plazo favorecen el recorte de gastos guber
mentales.
sectores de menores rentas provenga bkicament
del crecimiento econ6mico, antes que de polit
de redistribucih del ingreso. Con todo, la poli
de reduccibn del rol del Estado en materia de gas
sociales es moderada en comparacibn a otros cam-
pos. Esto obedece a que la politica fiscal es el iinico
instrumento d cud se reconoce dghn papel en la
correcu6n de inequidades significativas en la dis-
tribucibn del ingreso.
Existen otras ireas, limitrofes con la que aqui
se estudia, como la politica laboral, por ejemplo,
donde la retirada del Estado ha sido mk pronuncia-
da. Las negociaciones salariales colectivas permane-
En relacih a 10s gastos sociales confluyen
Asimismo se espera que el mejoramiento de 1
19 P. n un mil& del modelo puedc verse Hoxley (1982).
ci era ~ ~ s p ~ d i d ~ hats 1979 y l a &@&SSCS
posteriores reduccn sipificativamente el pock de
10s trorbajadores en ccsmparacibn con la ant i pa le
gislacih. Asimismo la actividad sindicd ha enfren-
tad0 importantes trabas, ue a h persisten. hi
sindical en el cuadro 7. En contraste con la tendp-
cia de las d6cadas anteriores, puede decirse que en
este period0 el Estado ha tendido a asumir la
protecciirn del empleador, abandonando su tradi-
cional rol de protector y benefactor del trabajador.
J unto a las medidas adoptadas para atorgar al
sector privado un mayor rol en la econamia se ha
realizado un esfuerzo por introducir el mercado co-
mo mecanismo de racionamiento e instrumento
disciplinador de numerosos imbitos de la vida social
que antes le eran ajenos. Los distintos servicios so-
ciales que qui se examinan son un claro ejemplo
en tal sentido. En todas estas keas, educacibn, sa-
lud, vivienda y previsibn, se han realizado reformas
que apuntan hacia una mayor injerencia del sector
privado y del mercado.
En materia de educacibn, la gesti h del
nivel primario y secundario se traspas6 a las muni-
cipalidades con el objeto de descentraliaar las de-
cisiones. En el nivel universitario se elev6 el monto
cobrado a 10s alumnos como matricula, cornpensin-
dolo en parte con un crkdito estatal a bajo interis.
Simultheamente se cambib el sistema de financia-
miento estatal a las universidades, el que ha pasado
a ser motivo de competencia entre ellaa. Una mag&
tud creciente de 10s aportes estatales al sistema uni-
versitario est& asociada a la praporcih de los 20
mil estudiantes con mayom puntajes en la prueba
naci od de aptitud acadimica, que ingresan a cada
universidad. Asi se procura que las universidades
cornpitan por 10s fondos estatales tratando de
atraer a 10s estudiantes de mayor rendimiento.
se comprueba ficilmente 9 observar la afdiaciirn
A h Ttpb.jadores rin8~calizadi~s Nhaero de sindicatos
Im'ks) s de la fwno
de trabqo
-~
W32
1940
1952
1961
1965
1970
1973
1977
1983
-~
54,8
162.3 9.1
284,4 13,2
263.3 10.4
302,s 11,l
627,7 21.4
934,3 30.8
1.009,4 31.3
320,9 b/ 8.6
42 1
1.997
1.868
2.059
4.581
6.502
6.834
4.401
1.888
~ ~ ~ ~~ ~~~~~ -
af Sindhms industriales, profcsionalcs y gicolas.
bl Total a Nd nacional, Dkcei6n dd Trabajo.
Funcc: Banera (1980) en base a a h oficiales.
Ha habido tambiin numerosos intelrtos por
traspasar las actividades de salud al Area privada.
Las reformas que se han introducido han sido
menos significativas que las inicialmente propues-
ma0. Por una parte se estableci6 ue la asignaci6n
de fondos entre establecimientos %ospitalarios del
sector pGblico estarii crecientemente asociada a la
pnestaci6n de servicios, para cada uno de 10s cua-
les se him definido precios de cuenta. La variaci6n
de di dos precios pretende ser usada como incentivo
en el manejo hospitalario. Por otra parte se ha au-
torizado que el apsrte obligatorio al sistema de salud
2D
p-.
(198E) mdiza Irs discusiona en mmo a ww pro-
que &ea lor mdaritdos sea ui l i zado para eo s at r a~
la at& de d u d COR entidades privadas.
~ t i m s , de reciente creacgn, deben proprcionar,
al menou, una atend& equivalermte a la de 1% ku-
tituciones pbblicas .
Otro tanto ocwre en el campo previsional,
donde 1s perniones pasan desde un rkgimen de
reparto administrado por entidadear publicas a uno
privado de capitalizacibn. Los fondos dc pensiones
quedan en man- de la0 nuevas sociedades adminis-
tradoras de fondos y de Ips compaiiias de seguros.
En materia habitacional se modifica el sistema
de subsidios otorgando un rol mayor a las empresas
inmobiliarias. Simultkeamente se pretende que el
financiamiento dependa exclusivamente de la asigna-
ci6n de recursos resultante del mercado de capitales,
y se eliminan una serie de regulaciones sobre el
mercado de suelos urbanos .
Estos cambios institucionales, que asignan un
papel central al mercado, y la aplicacih general del
modelo neoliberal, favorecen una nodificacih de
10s valores en la direccibn de un mayor individualis-
mo. Esto es especidmente clam por el infasis otor-
gad0 al consumidor y por la apelacibn a la conve-
niencia de ampliar su libertad y espacio de eleccibn.
Este es el discurso que justifica todas las reformas
citadas. Desaparece totalmente, en cambio, el roi
de la comunidad organizada, que habia sido crecien-
temente enfatieado en 1% decadabs anteriores. Era
49
h cammidad ormnizada --en e
el con-
~ u ~ i d ~ r dc estot &os- la que aoumia decisiones e
. induro acciones directas para la provisi6n de servi-
cior weiales tales como vivienda, salud y, en menor
medida, educaci6nZ3.
Hay, detrb de este cambio, elementos tanto
ideol6gicos como politicos. El modelo autoritario
no permite la organixaci6n en la base y requiere de
la atomizacibn.
En sintesis, este liltimo es un period0 que se
aparta significativamente de las bakes sobre las
cuales se habian organizado las politicas sociales
desde 10s aiios 20.
5. CONSIDERACIONES FINALES
Sin duda el aspect0 mb llamativo de las politi-
cas sociales descritas es su riipido y fuerte desarrollo.
Entre 1920 y 1972 10s gastos sociales crecen diez
mes mb ripido que el producto nacional. En
comparacion con el rest0 de AmCrica Latina, Chile
ocupaba el primer lugar en tdrminos de la propor-
cibn de su producto destinada a gastos sociales.
El 20% registrado para el pais es comparable al pro-
mcdio que destinaban a programas sociales 10s
paisa de la OED. Europa, Estados Unidos y J apbn
gastaban el 22% del producto en programas socides.
Podci discutirse la eficiemia con que se utilixa-
ban y distribuian tales recursos en Chile y, sin
duda, se encontrmh numerosas deficiencias y aspec-
tos que debian mejorar. Sin embargo, lo que el
desmollo descrito y 10s recursos desembolsados es-
th indicando, es el fuerte knfasis y prioridad que
el pais otorgb a la satisfaccibn de las necesidades
de educacibn, vivienda, salud y previsibn social de
su poblacibn.
La expansibn de 10s beneficios sociales recibe
un fuerte impulso del proceso de creciente demo-
cratizacibn politica que vivib el pais desde 1925.
En esa Cpoca 10s electores representaban el 7,4+
de la poblacibn. La incorporacibn de la mujer, en
1949, amplia la base electoral hasta llegar al 20,5
por ciento en 1958. Tanto o mis importante que la
mayor cantidad de electores es el perfeccionamiento
del sistema electoral y el control del cohecho, que
se establece desde 1958. La expansibn continlia
de tal forma que en 1970 la base electoral alcanza
al 36n de la poblacibn nacional.
La mayor democratizacibn politica impulsa
una democratizacibn en lo econbmico. La satisfac-
cibn de las necesidades bisicas es uno de 10s ele-
mentos esenciales a una mayor equidad en lo eco-
nbmico. En este context0 debe entenderse la expan-
sibn de 10s programas sociales.
Una de las caracteristicas del proceso de desa-
rrollo de 10s programas sociales fue su crecimiento
dispar. Como se vio, mh que reformas globales
predominaron 10s avances de grupos, 10s que luego
eran seguidos por otros hasta alcanzar a toda la
poblacibn. En este proceso se dio una dinimica
similar a la que describen las teorias de salarios
relativos. Los nuevos beneficios sociales adquiridos
por un grupo, que sirve como lider, son luego de
un tiempo obtenidos por el resto de 10s trabajado-
res, que se mueven por emular a 10s primeros.
Se produce, como hemos visto, una incorpora-
cibn sucesiva de nuevos grupos. Este es, natural-
mente, un proceso no exento de conflictos, lo que
51
m bwna d d a es resultado dc 1 s cmactenrncas
ck b demratiraci6n politica rcgistrada.
La evoi udn futura de estas pditicas depen-
der& del proceso politico que se desarrolle en el
pais. A medida que iste logre una profundizacibn
dernocriitica, las politicas sociales adquirirain un
papel importante. Uno de 10s desafios pri
se& conciliar la universalidad de la cobertu
U E L ~ mayor equidad en 10s beneficios y una
eficiencia.
52