Fichas 1

El conflicto, callejn con salida

Qu es desarrollo humano?
Es una teora y una metodologa del desarrollo econmi-
co, poltico y social que integra y supera los enfoques con-
vencionales y no se reduce al aumento de la riqueza o del
ingreso pr capita, sino que abarca otros valores como la
equidad, la democracia, el equilibrio ecolgico y la justicia
de gnero, tambin esenciales para vivir mejor.
Los promotores de este paradigma el Premio Nobel
de Economa, Amartya Sen, y el profesor Mahbub ul Haq
sostienen que el desarrollo es libertad y que, por eso, las
polticas pblicas deben generar opciones para que la gente
lleve su propia vida de manera cada vez ms satisfactoria.
Segn el paradigma de desarrollo humano:
La libertad es un n y el mejor mediopara lograr el
desarrollo.
La gente no slo es beneciaria o receptora de las op-
ciones sino la protagonista por excelencia.
El desarrollo depende del esfuerzo creativo de hom-
bres y mujeres y no de la naturaleza ni de la suerte.
El desarrollo es para la gente porque el n no es aa-
dirle ceros a las cuentas nacionales sino mejorar la vida de
las personas.
Por qu este Informe se ocupa del conflicto
armado?
Porque la tarea esencial de la onu es velar por la seguri-
dad humana .
Porque el desarrollo humano es el aumento de opcio-
nes para que los habitantes de un pas puedan mejorar su
vida, e infortunadamente el conicto amado se ha conver-
tido en el mayor obstculo para que los colombianos pue-
dan lograrlo.
Porque el desarrollo humano, o sea, el aumento de op-
ciones, es la mejor manera de resolver el conicto armado.
El I n f o r m e evi t a l o s ex ceso s d e r esi g n aci n y d e o p t i m i sm o , i n cl u y e s l o l o s f act o -
r es q u e t i en en r el aci n d i r ect a y b i en est ab l eci d a co n l as acci o n es ar m ad as y, al
p r o p o n er so l u ci o n es, t r at a d e ser r eal i st a si n ser f at al i st a, y d e ser o p t i m i st a si n
p ecar d e i n g en u o .
Para qu sirve el Informe?
Para proponer un enfoque integral de las races y expre-
siones del conicto y de las opciones para asumirlo mien-
tras persista, para resolverlo de un modo rme y duradero,
y para evitar que se repita.
Para aclarar cules son y cmo pueden concretarse en
Colombia las opciones nacionales y regionales.
Para continuar el proceso de dilogo pblico, anlisis
riguroso, construccin de consensos, formulacin de polti-
cas y pedagoga ciudadana, iniciado en marzo de :00:, que
esperamos fortalecer con la publicacin del texto y conti-
nuar mientras siga siendo til. Es claro que el Informe no
se acaba con la publicacin del libro. En otras palabras: el
texto es apenas un momento del proceso.
Cmo se hizo el Informe?
El equipo coordinador acogi la poltica corporativa desa-
rrollada por el ixtn desde :qq0 para los informes mundia-
les de desarrollo humano y para los realizados en no me-
nos de :0 pases.
Consultando a mucha gente
No es la voz de unos tcnicos sino el fruto del dilogo or-
denado con personas, sectores, lderes, movimientos e ins-
tituciones de ::0 municipios y : departamentos, exper-
tos, comentaristas de los borradores, comits consultivos
nacional y regionales y la Red de Corresponsales.
Procurando independencia intelectual
No siempre se sigue la opinin de una persona o sector
consultado salvo que se indique expresamente, y no se
compromete al Sistema de Naciones Unidas, al ixtn, al
gobierno, a las administraciones regionales o a cualquier
otra persona o entidad distinta del equipo coordinador.
2 Fichas
El conflicto, callejn con salida
Buscando calidad acadmica
Se ha tratado de ir al fondo de las cuestiones, de argumen-
tar con rigor, de indicar la evidencia, de conversar con la
literatura especializada y de apelar al juicio de otros inves-
tigadores y expertos.
Proponiendo soluciones
El Informe va ms all de la descripcin y de la crtica, pues
con base en un diagnstico integral del conicto armado
identica, evala y divulga polticas que contribuyen a ami-
norar sus daos mientras persista, a resolverlo de un modo
justo y duradero y a evitar que se repita.
Par a t en er en cu en t a
El Informe se ocupa del conicto armado, no de otros
modos de violencia.
Se busca romper con las explicaciones simplistas
(es el narcotrco) o demasiado vagas (es la injusticia
social).
Para captar el mensaje hay que leer el Informe en su
totalidad.
Es necesario mantener la vista en el conjunto y no
dejar que los rboles tapen el bosque que se intenta
explorar.
Es necesario leer todo el texto pues a un conicto
enredado no se le pueden dar ni explicaciones ni so-
luciones simples.
Qu cont iene el l ibr o?
PRIMERA
PART E
Comprende el carcter, dinmica yexpre-
sionesesencialesdel conflicto.
Mira la historia yel contexto.
Mira la geografa ylasdiferenciasregionales.
Comprende la degradacin creciente del conflicto.
Precisa losdaosdel conflicto sobre el desarrollo humano.
Evala el impacto del conflicto sobre lasvctimas.
Explica cmo el desarrollo humano solucionara el conflicto.
Garantiza la seguridad yla justicia.
Ampla el campo humanitario.
Atiende a lasvctimas.
Asume la desvinculacin de ex combatientes.
Previene el reclutamiento.
Seca lasfinanzasde la guerra.
Combate el narcotrfico.
Fortalece la gobernabilidad local.
Resuelve lastensionessocialesque nutren el conflicto.
Lesdevuelve la poltica a lasluchaspopulares.
Lesdevuelve la poltica a lasnegociacionesde paz.
El sistema educativo transforma losimaginariossobre el ser
yel deber ser de la sociedad, yresponde a losretosplan-
teadospor el conflicto armado.
Losmediosde comunicacin replantean su manera de per-
cibir yrelatar la realidad.
La sociedad civil y la comunidad internacional se vuelven
mseficacesyeficientesen la resolucin del conflicto.
Captulo 1
Captulo 2
Captulo 3
Captulo 4
Captulo 5
Captulo 6
Captulo 7
Captulo 8
Captulo 9
Captulo 10
Captulo 11
Captulo 12
Captulo 13
Captulo 14
Captulo 15
Captulo 16
Captulo 17
Captulo 18
Captulo 18
Captulo 19
SEGUNDA
PART E
TERCERA
PART E
CUARTA
PART E
Analiza la relacin entre conflicto armado
ydesarrollo humano.
Describe polticas, programaso medidas
concretasque seran tilespara atenuar o
corregir losdaos, facilitar la solucin del
conflicto yevitar que se repita.
Replantea el papel que podran desempe-
ar el sistema cultural, la sociedad civil yla
comunidad internacional.
Fichas 3
Orgenes:
guerra en la periferia
Captulo 1
Razones topogrcas y el modo como se pobl el te-
rritorio establecieron una estructura de tenencia de la
tierra que produjo excedentes de poblacin rural. Una
parte migr a las ciudades y otra se constituy en ejr-
cito de reserva para colonizar nuevas fronteras. La co-
lonizacin fue una vlvula de escape a la presin de-
mogrca y a las reformas sociales en el centro . Al
principio la colonizacin permiti la conexin del
Caribe con los Andes. Despus, los excedentes de-
mogrcos, el desplazamiento forzado por la violen-
cia y las bonanzas locales (lcitas e ilcitas) se encon-
traron en zonas que, desde el sur, envolvieron el cen-
tro del pas. En esas regiones el conicto encontr
nuevas y poderosas fuentes de alimentacin.
En una colonizacin espontnea y sin direccin
estatal, el colono tiene pocas probabilidades de xito
y por eso cada territorio decolonizacin es un cemen-
terio deilusiones. Slo el paso del tiempo muestra qui-
nesson los dueos y de quson dueos. Los derechos
de propiedad, que son precarios, constituyen la base
del orden social, pero generan incertidumbre, inesta-
bilidad y conictos. En esos territorios coexisten el
esfuerzo, la creatividad, la apertura y la movilidad so-
cial con la vulnerabilidad, el engao y la indefensin
frente al ms rico, el ms poderoso o el mejor armado.
Existe un orden jurdico difuso no son claros los
derechos y obligaciones y el Estado no garantiza el
respeto imparcial y efectivo de los tratos o contratos.
El vaco de Estado consiste en que no ejerce coercin
o autoridad para interpretar y hacer los acuerdos. Por
eso, prosperan los conictos, los abusos y la justicia
por mano propia o por mano de obra contratada . Si
hubiera coercin o autoridad estatal no habra ni jus-
ticia privada ni ejrcitos irregulares.
En esos escenarios aparecieron los actores armados
de hoy luego de muchas guerras civiles lideradas por
los partidos tradicionales, la ltima de las cuales fue la
Violencia, que estall luego de intentos de reformas
polticas y sociales en los aos 0, objetos de dura re-
sistencia. La Violencia se origin en el centro geogr-
co y poltico pero se expres y perpetu en la periferia
campesina, nutrindose y acaballndose sobre otra
violencia social que bulla en el mundo agrario.
El FrenteNacional que fue una solucin poltica
al conicto bipartidista separ la dimensin social
del conicto y no fuecapaz deextinguir los alzamientos
en el campo. El terreno estaba frtil para que la insur-
gencia guerrillera se reinventara como vehculo de la
revolucin socialista. Las Farc, por ejemplo, resulta-
ron del encuentro entre la guerrilla campesina que no
logr desmovilizar el Frente Nacional y el Partido Co-
munista que haba sido proscrito y no encontraba es-
El conicto se instal en la periferia campesina, se ensa contra ella y se ha mantenido al margen del sistema
poltico.
Hay al menos seis razones:
:) en la zonas de colonizacin hubo espacio para ejrcitos no estatales;
:) el Frente Nacional acab con la Violencia pero dej remanentes de guerrilla social campesina;
) las organizaciones guerrilleras y tambin los paramilitaresacabaron en la periferia;
) en Colombia no se dieron las condiciones clsicas para el triunfo de la insurgencia;
) el Estado fracas en prevenir y resolver el conicto, y
6) la clase dirigente no articul una respuesta desde el centro de la poltica.
1
4 Fichas
Captulo 1
Orgenes: guerra en la periferia
pacio en el centro del sistema poltico. Otras guerri-
llas (Eln, Epl, x-:q) de origen ms urbano lograron
mantenerse o prosperar en zonas rurales, pero esa pro-
cedencia no signic que hubiesen nacido en el cen-
tro del sistema poltico. En diversos grados y modos
experimentaron procesos de campesinizacin .
Mientras tanto, el paramilitarismo de los aos 80,
que fue un conjunto de respuestas locales a la guerri-
lla, extensiones de ejrcitos privados con industrias
ilegales, tambin provino, como ella, del mundo rural.
En Colombia no ha habido condiciones clsicas
para el triunfo de la insurgencia armada:
colapso del Estado seguido por masivos le-
vantamientos campesinos;
alianzas con sectores de la lite; administra-
cin directa del pas por una metrpoli;
dictadura excluyente;
maocracia que pierde el apoyo de Estados
Unidos;
cultura de resistencia poltica slida y ecaz;
y
severa recesin econmica.
En u n a f r ase: l a i n su r g en ci a es p er i f r i ca p o r q u e ex i st e d em o cr aci a; f o r m al , si
se q u i er e, p er o s l i d a, est ab l e y p l u r al i st a, al l ad o d e u n co n f l i ct o vi o l en t o y
p er si st en t e.
El Est ado f r acas por que...
1. Fue incapaz de prevenir yresolver el
conflicto.
2. No abord el conflicto de modo
prioritario, integral, concertado y
sostenido, por cuenta de la geografa,
la debilidad del Estado, la exclusin,
la fragmentacin de la clase dirigente
ytambin del movimiento popular.
3. La clase dirigente careci de perspec-
tiva, tuvo un dbil sentido de lo
pblico, dej la tarea a otrossectores
(se desentiende del conflicto), mal-
trat a la otra Colombia, entr en
maridaje con podereslocales, esta-
bleci modosparticularesde influen-
cia, particip en un pacto de reparto
de la gestin pblica segn susinte-
resesyasumi la guerra como un
problema puramente militar yno
poltico.
A p esar d e l o s f r acaso s d el Est ad o , d e l a i n su r g en ci a y d e l a cl ase d i r i g en t e: 1 ) l o s
g r u p o s ar m ad o s s t i en en u n p r o y ect o p o l t i co ; 2 ) el Est ad o s h a h ech o esf u er zo s; 3 )
el cen t r o n o h a d ej ad o d e ser l a f u en t e, el o b j et i vo y, cad a d a m s, el escen ar i o d el
co n f l i ct o .
Fichas 5
Expansin:
la guerra en las regiones
Captulo 2
El desplazamiento de las organizaciones guerrilleras
ha ocurrido por cuenta de factores como:
Concentracin de trabajadores;
sustitucin de liderazgos donde el campesinado
fue politizado en pos de la reforma agraria;
regulacin del mercado de coca a cambio de im-
puestos a cultivadores y compradores;
bsqueda de ms recursos o impuestos de gue-
rra sobre la ganadera y la minera aurfera;
creacin de corredores estratgicos;
aseguramiento de rutas para negocios ilcitos;
conservacin de zonas de descanso o repliegue
para los combatientes;
arraigo en territorios histricos;
consolidacin de su inuencia poltica;
insercin en nuevos grupos de poblacin, y
debilidad frente a las fuerzas adversarias.
La expansin del paramilitarismo obedeci a:
La codicia, cuando la guerrilla entr a disputar la
riqueza protegida por ejrcitos privados al servicio del
narcotrco y las esmeraldas;
La marginalidad inicial de conicto tuvo consecuencias duraderas y encadenadas:
las guerrillas sufrieron una creciente hipertroa militar, es decir, jugaron a ser ejrcitos, no parti-
dos ;
a medida que la insurgencia fue incapaz de derrocar a las autoridades, opt por crear un Estado
embrionario que consiste en ejercer poderes de facto sobre la poblacin local;
los paramilitares ofrecieron autodefensa o limpieza de guerrilla.
D esd e l o s a o s 8 0 , el p ar am i l i t ar i sm o ag r av l a g u er r a su ci a y al en t b at al l as
p o r el co n t r o l d e cap i t al es r eg i o n al es. A l m i sm o t i em p o i r r u m p i el n ar co t r f i co ,
q u e a ad i u n cr eci en t e l azo cr i m i n al al vi ej o n ex o p o l t i co en t r e co n f l i ct o y
ci u d ad : se ag u d i zar o n l a g u er r a p o r l o s b ar r i o s, l a co o p t aci n d e p an d i l l as j u ve-
n i l es y l o s su b co n t r at o s p ar a secu est r ar o ej ecu t ar acci o n es t er r o r i st as.
la desesperacin, cuando los propietarios de la
zona no encontraron otra manera de enfrentar a la gue-
rrilla o cuando concluyen que dentro de la ley no era
posible derrotarla. El apoyo inicial de tracantes del
Cartel de Medelln se extendi a otros grupos de narco-
tracantes, empresarios mineros, terratenientes y co-
merciantes, dirigentes polticos y algunos integrantes
de la Fuerza Pblica.
La urbanizacin del conicto experiment seis fases:
:) creacin de redes de apoyo;
:) realizacin de operaciones puntales tcticas o
logsticas;
) guerra sucia;
) fragmentacin de algunas ciudades en cuadras,
zonas, comunas;
) combates abiertos, aunque ocasionales, entre gue-
rrillas, paramilitares y Fuerza Pblica, y
6) acciones sicolgicas y terroristas para ganar visi-
bilidad o forzar cambios de actitud entre la poblacin
y las autoridades.
2
6 Fichas
Captulo 2
Expansin: guerra en las ciudades
1. La estrategia. Depende que el nfasis
sea militar o poltico, que el grupo
insurgente se conciba como una
guerrilla o ejrcito revolucionario,
que la lucha se concentre en el cam-
po o en la ciudad, yque la guerra sea
prolongada o entendida como un
golpe de Estado. La estrategia deter-
mina cmo responden losotros
gruposypor eso la geografa del
conflicto no refleja el plan de una
organizacin armada sino una muy
compleja interrelacin entre los
actoresilegalesyentre stosyla
Fuerza Pblica.
2. La permeabilidad de la regin. De-
pende de la utilidad que un grupo
armado tenga para lospobladoresde
la zona, esdecir, la oferta, en por lo
menosseisclasesde servicios:
seguridad;
referente de identidad;
administracin de justicia para
delitosycontravenciones, conflictos
familiaresyciviles, yconductas
desviantes;
movilizacin ciudadana organizada;
amparo de actividadesilegales
(contrabando, tala ypesca ilegales;
siembra de marihuana, coca, amapo-
la yactividadesde procesamiento y
comercializacin de susderivados, y
provisin de infraestructura yservi-
ciossociales.
3. La bsqueda de rentas. La guerra en
Colombia comenz con lasluchas
por la tierra yacab en una lucha por
lasbonanzas. El enriquecimiento
sbito o ilegal de una regin agrava
lastensionessocialesyatrae aparatos
armados. Como en otraspartesdel
mundo, lasbonanzaselevan el riesgo
de lasguerrascivilesyel conflicto se
alarga en funcin de lasriquezas
disponibles: zonasabiertasa la tala, la
pesca, la apropiacin extensiva de la
tierra durante los60; riqueza gana-
dera desde los70; riqueza petrolera,
carbonera, esmeraldera, bananera o
palmera desde los80; narcorriqueza
desde los90.
Tr es fact or es de expansin del conf l ict o
Fichas 7
3
Degradacin:
una guerra de perdedores
Captulo 3
Con todo y su expansin territorial, la guerra ha sido
un fracaso:
:. Para las Farc y el Eln: en cuatro dcadas de lucha
armada estn an lejos de llegar al poder.
:. Para los paramilitares: en veinte aos de barbarie
no han logrado acabar con la guerrilla.
. Para el Estado: no ha sido capaz de derrotar a los
insurgentes, ni de contener el paramilitarismo, ni de
remover la causas del conicto.
La guerra ha ido perdiendo el sentido que quiz una
vez tuvo. A su propia y monstruosa manera, el conic-
to se ha vuelto una rutina. La violencia no sirve tanto
ni slo a un real propsito poltico es decir, a un cier-
to modo de entender el bienestar colectivosino tam-
bin a satisfacer las pretensiones propias del grupo o
el individuo armado.
L a g u er r a d eg r ad ad a
La degradacin de un conicto se mide con el pa-
trn ideal de la guerra justa , que corresponde a tres
criterios bsicos:
:) que realmente no exista otra salida, es decir, que
se justique plenamente (jus ad bellum);
:) que exista proporcin entre el bien esperado de
la guerra y los daos que implica, y
) que los combatientes respeten las leyes de la gue-
rra (jus in bello).
El principio de proporcionalidad implica que la
guerra no sea demasiado larga y haya una esperanza
razonable de victoria.
El jus in bellosignica que en una guerra hay me-
dios inaceptables, no importa cul sea la causa ni qu
haga el enemigo; es decir, que el n no justica los
medios.
H ay m ed i o s ab so l u t am en t e i n acep t ab l es d e h acer l a g u er r a, n o i m p o r t a cu l sea su
cau sa n i q u co sas h ag a el en em i g o .
La paz negociada y el triunfo militar son sumamente improbables porque:
:) La guerrilla no cuenta con suciente apoyo popular.
:) No existe la amenaza inminente de una revolucin y, en consecuencia, el establecimiento siente
que no tiene porqu entregar el poder o negociar reformas sustantivas con la insurgencia.
) Persisten factores que impiden la derrota militar de la guerrilla, a saber:
.:) La geografa
.:) La enorme riqueza de los insurgentes
.) El apoyo de las comunidades a las que provee bienes colectivos
.) Los dilemas que estorban una accin ecaz de las Fuerzas Armadas
.) Las limitaciones que enmarcan su estrategia
.6) La actitud de contencin que caracteriza la poltica militar del Estado colombiano.
8 Fichas
Captulo 3
Degradacin: una guerra de perdedores
Porque debera ser la vanguardia del movimiento revolucionario, la guerrilla no debera crecer en forma
indefinida o desproporcionada, ni desplazar el trabajo de masas. ste no ha sido el caso en Colombia, en
donde la opcin armada ha pesado msque la opcin poltica yel aparato poltico ha sido un apndice de la
guerrilla, cuando la teora de la revolucin predica exactamente lo contrario. Esta inversin estodava ms
visible en el caso de losparamilitares. El Estado igualmente se ha sesgado hacia la opcin militar debido
a la percepcin generalizada del conflicto como un problema de orden pblico, a que la etiologa so-
cial de la violencia no ha sido materia de un gran debate electoral ya que lasmovilizacionesyprotestas
populares en especial lascampesinase indgenas tienden a ser tratadascon mano dura.
El sobrepeso de lo militar tiene otrosalcances: crecimiento excesivo de losejrcitos, el inevitable
desvo del esfuerzo hacia lasexigenciaspuramente logsticasdel aparato militar yla militarizacin de la
cultura organizacional (ascienden losguerreros, no lospolticos; la disciplina prima sobre la deliberacin;
el civil escolaborador o enemigo, no un ciudadano susceptible de ser persuadido).
El crecimiento del aparato militar demanda msrecursos, puede usarse para obtener msrecursos,
tiende a cambiar la guerra poltica por la guerra econmica ycambiar lasconviccionespor el afn de lucro.
Esposible que se actu mspor codicia que por fe. Una cosa estomar lasarmaspara hacer pillaje yotra
eshacer pillaje para seguir en armas.
Fuentesclsicas:
Rentascuasivoluntarias
Rentasextorsivas: vacuna, boleteo, secuestro, peaje
Rentasempresariales
Incapacesde tomarse el Estado, losactoresarmadosacabaron por inventarse otro que lo reemplace, una
legalidad yuna burocracia paralelasyprecarias, yno una revolucin sino una bifurcacin del orden yla
legitimidad, una disputa entre seoresde la guerra. Guerrillas, paramilitaresyFuerza Pblica empean
susenergasen establecer, mantener o ahondar su control sobre determinadasporcionesdel territorio.
La lucha por el control territorial desemboca muypronto en el terror, que, a su vez, desencadena una
espiral cuyo lmite no esotro que el exterminio de la poblacin local. Se empieza con una limpieza social.
Losvecinosaplauden o agradecen en silencio. Al comienzo, el grupo defiende lasnormasde la comunidad,
pero luego empieza a generar suspropiasleyespuesto que su poder llega hasta donde ellastengan aplica-
cin. Al poblador se le presenta el dilema de escoger lasleyesde uno cualquiera de losbandos. As, el apoyo
depende cada vez menosde la conviccin ymsdel instinto de supervivencia. En vez de destruir al ejrcito
enemigo, se ataca a loscivilesque lo apoyan. Y finalmente se acude al terrorismo que busca eliminar o
disuadir a un presunto colaborador yaleccionar a potencialescolaboradoresdel otro bando.
Esmuyfrecuente abusar de lasarmaspara efectosque no se pueden llamar polticos. Apenasalgunos
actostpicosde la guerrilla seran conexoscon el delito poltico. Asistimosa una lumpenizacin de la
guerra, a la descomposicin de veteranosynovatospor obra del narcotrfico, el exceso de recursos, las
ganassimplesde mandar, el vicariato o el arriendo de la fuerza.
Muchosno estn en la guerra para defender un proyecto poltico-militar. A una guerra degradada se atrae
a gente equivocada yse recluta por razonesequivocadas. Losmotivospara estar en la guerra son tan
pocoso son tan degradadoscomo la guerra misma.
Seis l gicas o iner cias no pol t icas
A medida que las acciones armadas dejan de ceirse a una visin y una lgica polticas, otras lgicas o inercias
no polticas que se superponen o alimentan entre s, comienzan a orientarlas:
Militarizacin
Rentismo
Territorializacin
Terror
Criminalizacin
Vinculacin
apoltica
Fichas 9
4
Daos al desarrollo:
las opciones truncadas
Captulo 4
No hay una relacin unvoca entre conicto y desa-
rrollo humano. Muchos pases han puesto n al con-
icto y no han despegado en materia de desarrollo
humano; otros, como Estados Unidos, tienen altos ni-
veles de desarrollo y de violencia, y algunos, como
Colombia, han logrado durante mucho tiempo impor-
tantes avances de desarrollo humano en medio del
conicto. Sin embargo, su expansin y degradacin
constituyen hoy los mayores obstculos al desarrollo
humano de colombianos y colombianas.
Impact o en el nivel micr o
Sobre las opciones de los individuos
Entre 15 y27% de homicidiosse relacionan con el conflicto.
Por violencia loscolombianospierden entre ao ymedio ydosaosde esperanza de vida. Por el conflic-
to propiamente dicho, pierden entre tresyseismesesde vida.
Al corregir el IDH (expectativa de vida, logroseducativose ingreso) con la tasa de homicidiospor cien mil
habitantes, Colombia pasa del puesto 46 al 60, entre 65 pases.
La suma de aospotencialesperdidosdebido al conflicto (AVPP), entre jvenesde 15 a 24 aos, es
95.050, mientrasque por accidentesde trnsito es65.600.
Asesinatosordinarioscometidospor algn actor armado.
Delincuencia comn al servicio de gruposarmados.
Aprendizaje social de la violencia entre unosyotros.
Reduccin de la capacidad del Estado para enfrentarla.
El aprendizaje social de la violencia esel mayor dao.
En municipioscon presencia simultnea de guerrilla yparasla desercin escolar tiende a ser mayor.
Impact o en el nivel macr o
Sobre el contexto econmico, social, poltico e internacional para el desarrollo
Destruye la riqueza:
Deteriora el IDH en
lasregiones:
Excluye la poltica yda
paso a la geopoltica:
Prdida anual: 2% del PIB.
Si fuese del 1,5% en diez aoshemosperdido 17% del ingreso per cpita.
El dinero desperdiciado corresponde a 4,6 vecesel costo de losHogaresComunitariosdel ICBF, los
HogaresInfantilesylosrestaurantesescolaresde la Red de Apoyo Social.
Al aplicar la correccin de homicidiosal IDH, Antioquia pierde 17 puestos; Valle, 17; Caldas, 10; Risaralda,
10. Pesa la criminalidad urbana. Mso menosviolencia se traduce en mso menosopcionespara la gente.
El escalamiento, la degradacin ycierto empate entre fuerzashan puesto el conflicto en el centro del
sistema poltico no por va de la poltica sino de la geopoltica, cuando se mezcla con asuntosclavesen la
agenda mundial: recursos energticos, seguridad en las fronteras, biodiversidad, derechos humanos,
proteccin a lasminoras, refugiados, terrorismo ydrogasilegales.
1) Aumenta la capacidad militar de losgruposarmados;
2) Degrada lasacciones;
3) Aumenta la incertidumbre para losnegociosylasvidas;
4) Arroja muchascomunidadeshacia la ilegalidad;
5) Corrompe;
6) Narcotiza la percepcin del tratamiento internacional al conflicto.
Trunca la opcin de una
vida larga
Crea una frontera bo-
rrosa con la criminalidad
debido a:
Cambia la razn por
la fuerza yrestringe
el conocimiento
La relacin con las
drogasafecta el desa-
rrollo humano en seis
modos:
10 Fichas
Captulo 4
Daos al desarrollo: las opciones truncadas
El conicto acab por llegar a Bogot por la va de Washing-
ton. Esta paradoja cierra el ciclo de un conicto que naci
brevemente de la poltica, se prolong por dcadas al mar-
gen de ella, entr en la geopoltica y regres convertido en la
ms grave crisis nacional que haya sufrido Colombia.
La crisis, paradjicamente, no consisteen quela revo-
lucin comunista seestacercando sino en queel pas
est dejando deser viable, porque el conicto se en-
red con otros males y exacerb dolencias viejas hasta
enredar la economa, la poltica y la insercin inter-
nacional de Colombia
El dao esduradero yafecta el crecimiento futuro?S: disminuye la disponibilidad yla productividad de
losfactoresde loscualesdepende el crecimiento del PIB.
Sin embargo, no puede inferirse que el conflicto sea la nica o la principal causa de la desaceleracin colom-
biana. Situacin de losvecinos?La apertura?La Carta del 91?El dficit fiscal?
La insurgencia en Colombia esperifrica porque existe democracia. No implica que la democracia sea
perfecta o no haya sido tocada por el conflicto. Algunasdeficienciasse deben al conflicto yotrasse han
acentuado por l:
1) Se han recortado recurrentemente derechoscivilesygarantasprocesales;
2) se han ilegalizado partidos(v. gr., el comunista);
3) ha prosperado la impunidad contra magnicidasautoresdel exterminio de minoraspolticas;
4) han sido restringidosel sindicalismo ylosmovimientossocialesso pena de cuidar el orden pblico;
5) por la mezcla del narcotrfico con el gamonalismo, se han degradado lospodereslocaleso se han
consolidado mafiasque combinan el uso de la fuerza, la escogencia de funcionarios, losrecursosdel fisco,
la riqueza criminal, el soborno, el clientelismo y el autoritarismo social para dominar o disputarse en
guerra sucia el municipio, el departamento o un pedazo del poder central.
1. Despusdel Proceso 8.000 la narcotizacin de lasrelacionescon EstadosUnidostuvo una inflexin:
el nfasisde Washington se desplaz de losnarcos a la narcoguerrilla, de loscaposa loscomandantes,
de loscartelesurbanosa losactoresarmados.
2. Lleg el Plan Colombia con el cual Washington combin la zanahoria con el garrote: un apoyo deci-
sivo a lasFuerzasArmadaspara vencer a la guerrilla yva libre para que el gobierno nacional se sentara
a negociar sin condiciones, lo cual no era dable por lascircunstanciasinternasde esta guerra. Estados
Unidosganara con la derrota militar de la guerrilla porque un acuerdo de paz pasara por el tema de la
droga ypor losotrosintereses.
3. La inspiracin geopoltica del proceso del Cagan explica en buena parte su fracaso. La cuota inicial
para incentivar el dilogo fue la zona de distensin, pero no fue acordada con el establecimiento o
ambientada en la opinin. Por eso, en vez de una negociacin sustantiva, el proceso de paz se redujo a
tresaosde controversia sobre losactoscriminalesde la guerra en la zona de distensin. LasFarcse
desprestigiaron, se adopt un umbral prohibitivamente alto para futurosdilogos, hubo mayor polariza-
cin yse desacredit la va negociada.
4. La coincidencia de un gobierno de derecha en EE UU y el 11 de septiembre estrech la alianza
binacional, acentu el garrote del Plan Colombia yle aadi el tinte antiterrorista. La alianza implic ms
apoyo ymayor injerencia de Washington en el conflicto, msconvergencia en la definicin del enemigo
narcoterroristas ymsatencin a lasprioridadesde EstadosUnidos: droga, petrleo yderechos
humanos.
Daa el cimiento
econmico
Debilita la
democracia
Distorsiona la insercin
internacional de Colombia
El pas est dejando de ser viabl e por que el conf l ict o:
Fichas 11
5
Las vctimas:
una guerra injusta
Captulo 5
El costo humano del conicto no se agota en los
indicadores de desarrollo humano. El impacto ms
obvio y dramtico est sobre las vctimas directas de
la guerra. El conicto da lugar a seis tipos de agresin:
el primero contra otros combatientes (lo que corres-
ponde a homicidios no proscritos por el derecho in-
ternacional humanitario), y los otros cinco, todos ellos
proscritos: contra la poblacin civil, contra poblacin
en situacin de desplazamiento, contra quienes sufren
los llamados daos colaterales, contra las poblaciones
que se busca aterrorizar y contra las personas secues-
tradas.
La poblacin que en forma indirecta apoya a un
grupo armado no puede ser considerada combatien-
te. Su responsabilidad es estrictamente penal. De
modo que el homicidio fuera de combate es la expre-
sin ms clara de la violencia contra las periferias rea-
les o supuestas del adversario. Muchos de esos homi-
cidios tienen lugar en forma de masacres, las cuales
aumentaron en un 0% en :000, pero se redujeron en
::% en :00: y en un 0% adicional en :00:. Con la
cantidad de vctimas ocurri lo mismo: creci :% en
:000 pero decreci :6% en el ao siguiente y otro ;%
en :00:. Hay que advertir que el alivio reportado para
:00: es aparente, producto del rezago de entre tres y
cuatro trimestres entre los hechos y la fecha de corte,
y de los mayores obstculos para recopilar informa-
cin derivados de la intensicacin del conicto en
:00:. Tambin hay que considerar que las desapari-
ciones forzadas con mviles polticos son asimilables
a los homicidios polticos ya que excepcionalmente la
vctima aparece con vida.
El panorama de las capitales es tambin revelador:
los desplazados recibidos en Quibd equivalieron, en
el momento de la medicin y en nmeros redondos,
al :0% de su poblacin. En orencia casi al q%; en
Santa Marta, a ms del ;% y en Valledupar a algo me-
nos de eso. La situacin fue distinta en las cuatro ciu-
dades principales: la presin del desplazamiento bor-
de el :,% en Medelln, el :,;% en Barranquilla y no
alcanz a llegar al 0,6% en Cali. La de Bogot estuvo
por debajo de la de Cali. No obstante, en nmeros
absolutos, estas grandes ciudades son receptoras de
grandes cohortes de desplazados. En cuanto a las cau-
sas, 6% de la poblacin se desplaz por amenaza ge-
neralizada, :% por enfrentamiento entregrupos ar-
madosy slo % por amenazas especcas.
Los ataques deliberados contra la poblacin civil
para controlarla sobre la base del pnico constituyen
actos terroristas. Los ms comunes son las tomas
guerrilleras . Entre :qq; y :00: se dieron tomas
anuales en promedio. Otros actos son la siembra de
minas antipersona y la detonacin de artefactos ex-
Los desplazados son el grupo ms numeroso de vc-
timas del conicto. A nales de :00: los desplazados
ascenderan a unas 86.000 personas unos :8.000
hogares. El captulo usa dos ndices para expresar la
magnitud relativa del fenmeno: el de intensidad y el
de presin del desplazamientode los diferentes de-
partamentos del pas. El primero resulta de dividir el
nmero de personas que han abandonado sus asen-
tamientos habituales en determinado departamento
por la poblacin de dicho departamento; el segun-
do resulta de dividir el nmero de desplazados que
hay en el departamento por el total de habitantes de
esa jurisdiccin. Los departamentos ms pobres pre-
sentan los ndices ms elevados de intensidad y de
presin: Crdoba est en la peor situacin en am-
bos: casi el :0% de sus habitantes ha huido de sus
asentamientos y los desplazados localizados en el de-
partamento equivalen a un poco ms de ese porcen-
taje de su poblacin. En intensidad del desplazamien-
to Putumayo supera a Crdoba, y en presin Sucre
escolta a Crdoba.
12 Fichas
Captulo 5
Las vctimas: una guerra injusta
plosivos abandonados, txo. El total de vctimas de mi-
nas entre :qq0 y :00: fue de :.:.
Las profesiones y minoras ms vulnerables son los
dirigentes polticos y los funcionarios (:.;8q asesina-
dos entre enero de :qq8 y agosto de :00:), los sindica-
listas (:: asesinados en :00: segn el Ministerio de
Proteccin Social y :8 segn la cut ), los periodistas:
nueve asesinados entre enero y agosto de :00:; los de-
fensores de derechos humanos: 86 asesinados; las co-
munidades afrocolombianas que viven en zonas margi-
nales han visto cercados sus territorios (ricos en minera,
vecinos al mar, inasequibles a las autoridades) por los
grupos armados, y los indgenas, cuyas vctimas son
principalmente los lderes de sus comunidades.
Las mujeres son tambin blanco directo de accio-
nes violentas (6; asesinadas y :6 desaparecidas entre
julio de :00: y junio de :00:), vctimas incidentales
de agresiones previas o simultneas a esas acciones,
son vctimas tambin en su calidad de miembros de
redes de relaciones familiares afectadas por el conic-
to, y padecen actos de violencia sexual o de menosca-
bo de su libertad sexual.
El Informe usa un ndice de no degradacin de la
guerra que se obtiene de dividir homicidios en com-
bate o no proscritos por el nin entre la suma de esos
mismos homicidios ms los homicidios proscritos
(fuera de combate) y las desapariciones forzadas. El
resultado es una disminucin de la no degradacin
(ms degradacin) entre :qq; a :00:: de ,; a :;,, y
un aumento de la no degradacin (menos degrada-
cin) en :00:: ;. Ese aumento puede signicar un
breve reujo transitorio en la degradacin asociado con
la negociacin gobierno-autodefensas, y con la posi-
ble estrategia elusiva de las Farc.
L o s g r u p o s p ar am i l i t ar es so n l o s m ay o r es au t o r es d e l as vi o l aci o n es g r aves
d e l o s d er ech o s h u m an o s y el D I H , p er o l a g u er r i l l a l o s su p er a en secu es-
t r o s e i n ci d en t es co n m i n as, y en at aq u es t er r o r i st as o co n ef ect o s co l at e-
r al es co n t r a l a p o b l aci n en g en er al . L a f u er za p b l i ca t i en e u n a p ar t i ci p a-
ci n si g n i f i cat i va en al g u n o s f l ag el o s.
Fichas 13
El desarrollo humano:
salida del callejn
Captulo 6
(1) insurgencia comunista
(2) balcanizacin entre ejrcitosprivados
(3) guerra econmica
(4) alzamiento del campo contra la ciudad
(5) narcoguerra
(6) del tipo de lasllamadasnuevasguerras
Debido a su complejidad, el conflicto ar-
mado requiere un conjunto balanceado
de polticas que es el toque distintivo
del desarrollo humano y no medidas
puntuales o simplistas.
Salida
Desde el desarrollo humano la estrategia debe:
Todas las guerras internas son complejas, pero la
colombiana lo es especialmente, y por eso se equivoca
quien la reduzca a una cualquiera de sus facetas:
El carcter local ycotidiano tiene dosimplicacionesde
poltica:
1. Lasestrategias, normasyprogramasdeben tener
en cuenta lasdistintassituacioneslocales. Esto obliga
a que sean flexiblesyadaptables.
2. Existe un amplio campo para lasiniciativaslocalesy
regionales. Por tanto, esnecesario respaldar la auto-
noma de lasautoridadeslocalesyrepensar losplanes
de desarrollo en funcin del conflicto, puesto que su
atencin no esresponsabilidad exclusiva de Bogot.
El espectro de polticas no se agota en la
bala ni en el dilogo. Sin embargo, ni la
fuerza ni el dilogo deben ser excluidos a
priori del repertorio de medidas. En lugar
de un momento milagroso de solu-
cin esnecesario el cambio gradual de
lasconductasviolentasque resultan ra-
cionalessegn ciertassealeso incenti-
voslocalesycotidianos.
H ay q u e n eg o ci ar cu an t o sea p o si b l e y ap l i car t an t a f u er za co m o sea n ecesar i o .
Evitar que el conflicto se extien-
da a nuevasvctimas, comunida-
desyregiones
Reducir losefectosdainosdel
conflicto sobre el desarrollo
humano
Asegurar que la solucin final se
cia a loscnonesde la justicia
Disminuir el nmero de comba-
tientesilegales, de vctimasyde
personasafectadas
Castigar a losresponsablesde
conductascriminales
Buscar que la salida militar/nego-
ciada cause el menor dao
Impedir la degradacin ulterior
de lasacciones
Acortar la duracin del conflicto
Asegurar que la salida militar/
negociada tenga el mejor impac-
to posible sobre el futuro de
Colombia
Resarcir a lasvctimasinocentes
Poner punto final a lasacciones
armadas
Lograr que la paz sea firme y
duradera, esto es, que losarma-
dosse desmovilicen yen su lugar
no surjan otrosgrupossimilares
6
14 Fichas
Captulo 6
El desarrollo humano: salida del callejn
No slo la variedad de objetivos justica el carcter
mltiple y balanceado de polticas. Tambin lo amerita
la duracin excepcional del conicto, la diversidad de
regiones que afecta, la multiplicidad de actores invo-
lucrados y el carcter de los actores armados.
El actor armado en distinto grado y momento es:
Acta en funcin del poder. No tiene necesariamente una ideologa coherente, convincente, popular o factible.
Burocracia armada, con implicacionesde tipo logstico, cultural yorganizativo.
Representa o pretende representar losinteresesde un sector de la poblacin, o en todo caso altera con
susarmasla evolucin de lasluchassociales.
Se vale de la fuerza para obtener recursoseconmicos.
Existe un universo de motivosprivadoso no polticos para ingresar o permanecer en el grupo armado.
Ejerce un poder paraestatal sobre lospobladoresde una zona.
Comete crmenesatrocese incurre en infraccionesal derecho internacional humanitario (DIH).
Restringe o elimina muchasopcionesdisponiblespara la gente.
Proyecto poltico
Aparato militar
Actor en losconflictossociales
de lasregiones
Cazador de rentas
Modo de vida
Poder territorial
Autor de violencia degradada
Freno al desarrollo humano
Para superar el conicto y construir una paz rme y duradera, las lites y el Estado deben:
Estas facetas se condicionan e imbrican de diverso
modo.
:. Refuerzo: las rentas, por ejemplo, tienden a forta-
lecer el aparato militar.
:. Contradiccin: las infracciones al nin tienden a
daar el proyecto poltico.
. Limitacin: el militarismo tiende a limitar la
representatividad del actor armado en los conictos
sociales.
Estas interacciones cambian con la situacin es-
pecca del actor y la regin: as se aumenta la com-
plejidad del conicto colombiano
Esas facetas conviven y se mezclan dentro de cada
organizacin armada. As, por ejemplo, el grupo bus-
ca poder poltico o riqueza fcil, pero los individuos
pueden no ser conscientes de esos motivos, pueden
no compartirlos, pueden darles distintos nfasis y, por
supuesto, aadir otros motivos personales.
Trabajar con perspectiva integral: Construir un fuerte sentido de lo
pblico
Hacerse cargo del asunto Asumir una clara voluntad
de inclusin
Tratar justamente a la
otra Colombia
Limpiar lospoderesregionales Respetar plenamente el Estado
de derecho
Responder desde el ncleo
del sistema poltico
Reemplazando la estrategia convencional por una estrategia inspirada en el paradigma del desarrollo humano.
Fichas 15
Dif er encias ent r e est r at egias
Captulo 6
El desarrollo humano: salida del callejn
CONVENCIONAL DE DESARROLLO HUMANO
Monofactica
Ve al actor armado con una sola cara yresponde es-
tratgicamente a esa faceta. El error est en creerlas
excluyentes.
Grupo
Se le ve como una unidad compacta ypersonaliza sus
actuaciones.
Indignacin
Se repudia ticamente la infamia de cualquier actor
armado pero no se funda una estrategia eficaz ypro-
ductiva.
Derrota o acuerdo
Solo acenta dospolticas: la mano dura o el dilogo.
No escierto que la guerra se gane slo con mano
dura o que la paz se logre slo con dialogar.
Sucesivas/ pendulares
Cuando no funciona a lasbuenasse ensaya a lasma-
lasycuando no funciona a lasmalasse ensaya a las
buenas. La ira lleva a pedir mano dura yel cansancio
a negociar. Esel dilema entre guerra ypaz.
Enemigo prioritario
La gente quiere derrotar o desmovilizar a la guerrilla.
EstadosUnidosdesea eliminar el narcotrfico.
Algunos analistas y la izquierda piden desactivar el
paramilitarismo ylosabusosdel Estado.
Acabar
Aqu laspolticaspblicasbuscan acabar el conflicto,
ponerle punto final a lasaccionesarmadas. Esto es
deseable, pero no eslo nico deseable.
Solucin definitiva
Busca acabar la guerra con un tratado de paz o con
una batalla final.
mbito nacional
Cree que todo gira en torno a medidaso actuaciones
de alcance nacional. Sin duda, lospasoshan de darse
en ese plano macro o general.
Polifactica
Ve todoslosrostrospara no renunciar a loscorrespondientesinstrumentosde poltica que
pueden ayudar a corregirlos.
Grupo e individuo
Dentro de cada actor coexisten otrosactorescuya naturaleza, motivacionesy debilidades
deben ser objeto de estudio yactuacin deliberada.
Indignacin yanlisis
De entrada repudia la infamia de cualquier actor armado, pero ademsentiende la racionalidad
de lasconductasasociadasa la violencia armados, vctimas, comunidadesyautoridades
para adoptar polticaspblicasque incidan sobre losestmulosdel entorno, teniendo en cuenta:
Varias lneas de accin
Lasdemsherramientasayudan, ybastante, a librar bien la guerra o a pactar bien la paz.
Simultneas/ complementarias
La mano dura yla negociacin no se excluyen necesariamente sino que pueden complemen-
tarse. Fuerza y dilogo son dosinstrumentos, entre otros. Lasdosis, condicionesy ritmos
dependern de la relacin de fuezas, la confianza recproca o la presin mundial.
Enemigos simultneos
Busca que guerrillerosyparamilitarespongan fin a susacciones, que losagentesdel Estado no
violen losderechoshumanosyque la delincuencia ordinaria particularmente el narcotrfico
no siga alimentando la violencia poltica.
Paliar, acabar yprevenir
Admite yalcanza otrosobjetivos, anteso despusdel esperado tratado de paz o de la batalla
decisiva. Se trata de: evitar que el conflicto se extienda y afecte a msgente; disminuir los
combatientes, lasvctimasypersonasafectadas; impedir la degradacin ulterior de lasacciones;
lograr el respeto al DIH; resarcir vctimasinocentes; castigar a responsablesde conductascrimi-
nales; reducir losefectossobre el desarrollo humano; acortar la duracin del conflicto; poner
punto final a lasaccionesarmadas; lograr que la paz sea firme yduradera.
Solucin gradual
Toda guerra deja un residuo de violencias. Un conflicto multicausal como el colombiano puede
prolongarse hasta tanto yen tanto est viva e importe alguna de susraces. La solucin debe ser
gradual, no hayun momento milagroso sino continuidad de esfuerzossotenidosyflexibles.
mbitos nacional ylocal
Lasestrategias, normaso programasdeben ser estudiadosa la luz de distintassituacioneslo-
cales y, en cuanto sea posible, deben ser adaptables a esas situaciones. Existe un campo
amplio para lasiniciativasde alcance local o regional, segn laspeculiaridades. De ah la importancia
de la autonoma para autoridadesydirigenteslocales, readecuar la colaboracin entre nacin,
departamento ymunicipio yla pertinencia de losplanesde desarrollo frente al conflicto.
Fichas 17
Cuidar a la gente:
seguridad y justicia penal
Captulo 7
Dist inguir ent r e combat ient es y no combat ient es
Personal uniformado en
situacin de combate
Puede ser objeto de accin militar para lograr su
derrota o captura.
Tarea propia de lasFuerzasMilitares. Mientrasse
cia al derecho esjusta, a diferencia de la guerrilla
ylosparamilitares, que carecen de jus ad bellum.
Personal no uniformado por
fuera de combate
Requiere de una previa identificacin yde la previa
confirmacin de su carcter delincuencial.
Tarea que recae en el sistema penal judicial. Para
ser justa necesita del debido proceso yde la plena
prueba judicial.
1. Hacia una concepcin integral
El primer escaln del desarrollo humano es la seguridad humana. Por eso el primer deber del Estado es proteger
la vida e integridad fsica de sus asociados. En eso consiste el pacto mnimo de ciudadana. En un conicto
interno es preciso distinguir combatientes y no combatientes.
En un conicto interno, los conceptos deseguridad
y justicia penal estn indisolublementeunidos. El
ixnn :00 lo reconoce y trata ambos sectores como
un todo integrado. Para prestar el bien pblico de se-
guridad-justicia el Estado est obligado a hacer el
mximo esfuerzo de calidad y cobertura, porque una
justicia a medias no es justicia y una seguridad a me-
dias no es segura.
El enfoque de la seguridad-justicia como un bien
indivisible tiene tres grandes implicaciones: :) Que
las entidades que conforman el Sistema de Seguridad
y Justicia Penal (ss:i) cubran todas las funciones re-
queridas y de modo balanceado; :) que haya coordi-
nacin o concertacin y que las reformas de cada una
se acoplen al inters del conjunto, y ) que los diver-
sos benecios y costos se distribuyan de manera equi-
tativa entre los ciudadanos.
El mensaje central de este captulo consiste en la
visin de sistema que sirve para evaluar la cobertura y
calidad de lo que existe hoy en Colombia y para sus-
tentar las propuestas de accin frente al conicto ar-
mado. Se inspira en experiencias tan distintas como
Malasia, Kenya, Italia, Filipinas e Irlanda del Norte.
Cuando hubo xito, la poltica condujo el proceso e
integr el sistema, lo militar actu con sujecin a lo
poltico y, en todos los casos, el Estado gan la con-
anza de la poblacin. Esta estrategia ja objetivos
globales, identica las responsabilidades de cada ins-
titucin y dene un liderazgo que convoca y orienta
los esfuerzos de todas las instituciones.
2. Cmo est operando el Sistema de Seguridad y Justicia?
El captulo analiza la confusin de misiones, las misiones desatendidas y las funciones sobredimensionadas.
7
18 Fichas
Captulo 7
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
Conf usin de misiones
Tambin combaten a un enemigo interno (por Doctrina de Seguridad
Nacional ysu inscripcin en la Guerra Fra). Asumen tareaspolicialeso
cuasi-policiales, para loscualesno siempre estn adecuadas: vigilan elec-
ciones, patrullan carreteras, contienen marchas, paroscvicos.
1. Estrategia de ocupacin ycontrol territorial (defender territorios) y
perseguir ycombatir al enemigo (actuar a la ofensiva).
2. Seguridad militar yseguridad ciudadana.
3. Dos modos de actuar con la comunidad: a) funcin policiva (uso
limitado de la fuerza, decisionesdiscrecionalesin situ, cara a cara con
vecinos); b) funcin militar: manejo de armas, tcticasde combate, pro-
gramasde accin cvico-militar.
Congestin de investigaciones: un milln de procesospermanecen
cada ao en el proceso ycrecen 5% anualmente.
Falta de garantasprocesalespara lossindicados.
Deficiente sistema probatorio: se trabaja mspor lasgarantasproce-
salesque por elevar la eficacia yeficiencia del sistema.
FuerzasMilitares
Polica o Militares?
Fiscala General de
la Nacin
Defienden la soberana, la integridad
del territorio yel orden institucional.
La respuesta del Estado se debate en-
tre variastensiones.
El modelo mixto de investigacin y
juzgamiento contribuy a variospro-
blemascrticosdel sistema.
Funciones desat endidas
LasFFMM, la Polica yel DAS cuentan con sistemasde inteligencia propiosycon agendaspropias. Se percibe
msrivalidad que cooperacin. El resultado: desperdicio, mal uso, contradiccionesyerroresevitables.
El campo esel principal escenario de la confrontacin, pero ni lasFFMM ni la Polica cuentan con recursos
suficientes. La Polica de Carabineros est entrenada para vigilancia rural, pero se concentra en cabeceras
municipales. El Ejrcito se especializa en operacionesmviles, que tampoco garantizan el control permanente
de reasrurales.
La legitimidad del Estado no puede reducirse a que la guerrilla sea impopular: pide un sentido real de identifica-
cin con lasautoridades. El respaldo de la poblacin a la institucionalidad tiende a confundirse con el apoyo a la
Fuerza Pblica. No faltan las muestras de desconfianza campesina por la falta de acciones efectivas contra
paramilitaresyguerrillas, corrupcin, maltrato, vulneracin de derechos, muerte de civilesinocentes, complici-
dad con el narcotrfico o el paramilitarismo, etc.
Losdelitosestn ahora msdefinidos: secuestro, tortura, homicidio agravado, terrorismo, fabricacin ytrfico de
armasprivativasde FFMM, lavado de activos, enriquecimiento ilcito de particulares, concierto para cometer esos
delitosysusconexos. Hayalguna excepcionalidad en losprocedimientos. Este mecanismo permitira afinar prio-
ridadesyconcentrar el esfuerzo en reprimir losdelitosderivadosde la degradacin del conflicto armado.
El Ministerio Pblico esla cenicienta del Sistema de Seguridad yJusticia Penal (SSJP). Su presupuesto no llega al
3% del sector.
Falta claridad de funciones, hayconcentracin de algunasen el nivel central, se planea ycontrola poco, hay
atraso tecnolgico, falta de cultura organizacional ytiene imagen desdibujada entre la poblacin.
La impunidad esalta. Y en asuntosgravesest aumentando. La gente no denuncia por desconfianza en el
sistema. La improbabilidad del castigo esun incentivo para seguir violando la ley.
Dbil coordinacin
de inteligencia
Vigilancia rural
Relacin con la
comunidad
Justicia
especializada
Debilidad del
Ministerio Pblico
Investigacin criminal
Fichas 19
Captulo 7
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
nfasis en el narcotrfico. La solucin del conflicto pasa por la poltica antidrogas, pero la urgencia del Estado
colombiano no esel consumo de losjvenesnorteamericanossino evitar que suspropiosjvenessean
asesinadosen vano. A pesar de losgolpescontra loscarteles, la guerrilla ylosparamilitarescrecieron a una
velocidad sin precedentes. El esfuerzo financiero de EstadosUnidosfue msintenso en trminosde drogas
que de actoresarmados. De 72 mil soldadosentrenadospara el combate, 20 mil estn en operaciones
antinarcticos.
nfasis en el petrleo. EstadosUnidosaprob 100 millonesde dlarespara el batalln que cuida el oleoduc-
to Cao Limn-Coveas, pero el Estado colombiano debe aprobar un plan de inversin acordado con
Washington, que sustrae esfuerzosde otrosprogramas.
nfasis en el terrorismo. Colombia tiene un intersgenuino en esta rea, pero su ngulo no coincide del todo
con el de Washington. Sin embargo, Pastrana yUribe lograron que la asistencia militar pueda emplearse en
accionesdirectascontra la guerrilla ylasautodefensasdada su condicin oficial de terroristas.
Parte del esfuerzo blico guerrillero se dirige contra la infraestructura y la seguridad en las vas (pescas
milagrosas y peajes), sector que tambin atacan los paramilitares. El Estado destina buena parte de sus
escasosrecursosa esosdosfrentes, pero distrayendo personal que podra ser usado en tareasde combate.
El Congreso tramita una reforma para dotar a lasFFMM de facultadesde polica judicial, bajo la coordina-
cin de la Fiscala. La reforma permitira interceptar comunicacionesprivadas, detener personasyregistrar
domiciliossin orden judicial previa, yestablece el censo de poblaciones. Pareceran innecesariasa la luz de
la experiencia del Estado de sitio, la abundancia de normas que la Corte Constitucional ha declarado
exequiblesyel riesgo de que choquen con la cultura institucional, quebranten la unidad de mando yrele-
guen la funcin de polica judicial a un plano secundario.
En Colombia se tiende a judicializar casossencillos, de naturaleza privada, que podran ser atendidospor
instanciasalternativasde resolucin de conflictos, mientrasse desatienden o quedan impunesasuntosms
complejosyde mayor impacto social.
Haycongestin judicial porque el subsistema penal tipifica un rango excesivamente amplio de conductasy
acude a la privacin de la libertad, en desmedro de losaltosndicesde criminalidad severa.
En la cooperacin
internacional
Cuidado de
infraestructura
Funcionesde polica
judicial a lasFuerzas
Militares
nfasisen conflictos
sencillos
Criminalizacin
Funciones sobr edimensionadas
Parte esencial ha sido la asistencia militar y de justicia, especialmente de Estados Unidos. Como en toda
alianza, cada socio tiene su orden de prioridades y esto acarrea tensiones. El riesgo bsico consiste en que las
prioridades del socio mayoritario resulten sobredimensionadas y que una cuota excesiva de esos recursos
acabe por dedicarse a las metas estipuladas por el otro.
3. Desarticulacin y autismo institucional
El captulo comenta tambin la desarticulacin y autismo institucional que se origina, bsicamente, por la auto-
noma de las ramas del poder pblico, el sistema de compartimentos estancos, la descentralizacin en curso
desde los aos 80, la diferente cultura organizacional, la puja presupuestal, las rivalidades y dems patologas
burocrticas. El anlisis comprende aspectos de descoordinacin horizontal y descoordinacin vertical entre
las instituciones del sistema y su impacto sobre la respuesta al conicto armado.
20 Fichas
Captulo 7
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
Lasclasesaltasymediasaportan el grueso de losrecursosylossectorespopularesel mayor nmero
de reclutasyde vidasen el frente de batalla.
Debido a la cantidad ycomplejidad de lostrmites, loscostosdel proceso, lasdistanciasyla ignorancia
sobre la ubicacin de losdespachos, sobre todo por parte de losmspobres.
Un excesivo nmero de soldados, policasyagentesdel DAS custodian dignatarios, despachosoficia-
les, infraestructura de uso semiprivado y grandes ncleos urbanos. En zonas rurales son raras las
patrullasyla polica se encierra en loscascosmunicipales.
Privatizacin de la seguridadmediante el paramilitarismo yempresasde vigilancia privada. La industria
de vigilancia privada no est bien vigilada, se ha sobredimensionado ysu control esprecario.
Aun cuando el conflicto afecta cada vez msa losestratosmediosyaltos, la carga sigue recayendo en
losestratosmsbajosyen loscampesinos
Asimetra en costos
Acceso desigual a la justicia
Proteccin desigual
Servicio militar
La inequidad en l os ser vicios de segur idad y j ust icia penal
4. Inequidad
No menos importante es el anlisis sobre la inequidad existente en Colombia en los servicios de seguridad y
justicia que, de bulto, no llegan por igual a todos los colombianos: privilegia lo urbano sobre lo rural y al rico
sobre el pobre.
Al gunas r ecomendaciones
Extirpar todo vnculo de agentesestatales
con el paramilitarismo
Revisar losrecursosnacionalescontra el
narcotrfico, el terrorismo yla proteccin
del petrleo
Reducir losdelitosque acarrean penaspri-
vativasde la libertad, yla duracin de las
mismas
Suspender la prctica de impuestosoca-
sionaleso fondosde cooperacin para fi-
nanciar iniciativasduraderas
Hacer msexigenteslosrequisitospara el
porte de armas
Someter losproyectosde modernizacin
o reforma institucional a la consideracin
previa del Consejo Superior de Seguridad
yJusticia Penal.
Avanzar hacia un sistema integrado de jus-
ticia
Enfocar la justicia especializada hacia los
delitosatroces
Asignar personal menosespecializado en
combate a cuidar vase infraestructura
Poner a funcionar el Consejo Superior de
Justicia Criminal yPenitenciaria como Con-
sejo Superior de Seguridad yJusticia Penal
Establecer un impuesto de solidaridad al
servicio de vigilancia privada para que la
Polica puede estar en todo el territorio y
con la intensidad de patrullaje requerida
Controlar el trfico ilegal de armaspeque-
asyligerasmediante conveniosinterna-
cionalesvinculantes
Apelar al espritu cvico msque a recom-
pensas
Reexaminar losnfasisde la asistencia mi-
litar yjudicial de EstadosUnidos
Tomar en serio la descriminalizacin para
que la justicia se concentre en loshorro-
resmorales
Establecer un espacio formal ypermanente
para la coordinacin vertical yhorizontal
Adoptar un mtodo de reclutamiento que
garantice la universalidad efectiva del ser-
vicio militar obligatorio y que reduzca la
discrecionalidad y, por ende, la corrupcin
Hacer consistente la legislacin ylospro-
cesosadministrativoscon la Convencin
Interamericana de Trfico de Armas
Fichas 21
Humanizar la guerra,
mientras dure
Captulo 8
L o h u m an i t ar i o es u n co n j u n t o d e p r o p si t o s, i n i ci at i vas, g est i o n es y ex p er i en ci as d e
p r o t ecci n a l a p o b l aci n ci vi l y a l o s co m b at i en t es q u e p o r cu al q u i er cau sa h an d ej ad o
d e p ar t i ci p ar en l as h o st i l i d ad es, e i n cl u so d e q u i en es si g u en en el l as, p o r q u e n o d eb en
ser at acad o s co n m ed i o s q u e l es cau sen su f r i m i en t o s i n n ecesar i o s.
A ct o s h u m an i t ar i o s
Acciones de respeto a la vida, la integridad, la libertad
o los bienes de las personas en una situacin concreta.
Ejemplo: liberar a un secuestrado sin rescate o permi-
tir el retorno de unos desplazados.
Co m p r o m i so s h u m an i t ar i o s
Son pactos que permiten asumir reglas de comporta-
miento para regular situaciones futuras. Pueden sur-
gir de manifestaciones unilaterales, bilaterales o mul-
tilaterales.
Tanto en el Estado como en los grupos irregulares
existe mucha ignorancia sobre el nin y poca sensibili-
dad hacia los sufrimientos ocasionados a la poblacin
civil. La moral decombateha sido construida sobrela
basededeshumanizar al adversario y a sus colabora-
dores. Respetar el nin puede reportar desventajas en
el terreno y los guerreros no quieren asumirlas. Preva-
lece el espritu de cuerpo que protege a los combatien-
tes de toda investigacin o sancin por sus abusos.
Operativos
Paramilitaresyguerrillasatacan a muerte a lassupuestaso realesperiferiasde apoyo del adversario
(homicidiosfuera de combate, masacresydesaparicionesforzadas).
La guerrilla utiliza medioscon gravesefectoscolaterales(cilindros, voladurasde oleoductos) o ataca
con explosivospara generar pnico o presionar al gobierno.
Ambosextorsionan a la poblacin civil para financiar su guerra.
Polticos
El enfoque sobre el DIH espragmtico. El alivio de lossufrimientosno est entre suspreocupacio-
nes. Lasaperturasa lo humanitario buscan mejora de imagen, equiparacin con el Estado o cons-
truccin de puentespara la negociacin poltica. Se politiza as, con sentido no deseable, la hu-
manizacin del conflicto.
A pesar de lascarenciasdemocrticas, el Estado se somete a la legalidad internacional, a la Constitu-
cin ya lasleyes. Del acatamiento deriva su legitimidad. No obstante, el Estado carece de determi-
nacin para:
Garantizar que susagentesarmadosse sometan a loslmitesque impone el DIH en la lucha contra
la subversin.
Realizar losesfuerzosde presin, pedagoga ynegociacin requeridospara que losgruposirregu-
laresse sujeten al DIH.
Persuadir a muchosfuncionariosinsensiblesa lospadecimientosde la poblacin civil, a losque
evitan negociacioneshumanitariaspara que la guerrilla no se beneficie polticamente ya losque ven
el DIH exclusivamente como un instrumento de denuncia contra la subversin.
O bstculospara
losgruposarmados
O bstculospara
el Estado
Obst cul os
8
22 Fichas
Captulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure
Losgruposarmadosno son del todo insensiblesa la presin en
pro de la humanizacin.
El costo poltico se incrementa si aumentan lasapuestaspolticas,
como cuando se quiere un proceso de paz.
Lasatrocidadestienen un costo poltico ymilitar porque generan
enemigosa granel.
Lasatrocidadespueden llegar a tener un alto costo jurdico-penal
(extradicin, Corte Penal Internacional).
Al n y al cabo...
El Informe reexiona sobre un problema que plan-
tean los compromisos humanitarios: podra interpre-
tarse que dan va libre a conductas que no quedan ex-
presamente mencionadas en ellos. Por ejemplo: un
pacto que proscribe el secuestro de hombres mayores
de 6 aos o mujeres embarazadas parece autorizar el
plagio de menores de edad o mujeres no embara-
zadas.
Para sortear ese problema, se exploran opciones te-
niendo en cuenta la naturaleza y roles del Estado, la
comunidad internacional y la sociedad civil. Se subraya
la necesidad de establecer mecanismos de vericacin
de los acuerdos.
Rutas de humanizacin gradual
(diez mdulos o pautas)
Los compromisos pueden seguir una o varias rutas de
humanizacin gradual que superen los obstculos y
aprovechen el camino ya recorrido. Se trata de peque-
os bloques de pautas el Informe los llama mdu-
los que demarcan la ruta.
MODULOS 1, 2, 3
Poblacin civil que real, o supuestamen-
te, conforma la periferia de apoyo a las
organizacionesarmadas
MODULOS 4, 5, 6, 7
Poblacin civil en general, con prescin-
dencia de suspresuntosvnculoso sim-
pataspolticaso ideolgicas
MODULOS 8, 9, 10
Miembrosde lasorganizacionesarmadas
No se podra dejar por mucho tiem-
po a un lado el Mdulo 1 que ataca el
ncleo ms duro de las atrocidades
Los mdulos se ubican en una escala de ascenso
humanitario, pero es factible que las partes tengan ra-
zones para saltarse el orden o preeran combinar las
reglas de una manera diferente.
No se parte de cero
Los grupos irregulares, el Estado, el alto gobierno, la
sociedad civil y las autoridades y comunidades loca-
les han asumido o impulsado actos y compromisos
humanitarios de muy diversa naturaleza, complejidad,
impacto, duracin y frecuencia, desde proclamar el
respeto a la vida hasta ceses al fuego y de hostilidades,
pasando por la liberacin de secuestrados, la desvin-
culacin de menores, la suspensin de ataques a cuar-
tes de polica en zonas urbanas, a no interrumpir el
suministro de alimentos y a cesar los atentados contra
centros y servicios mdicos.
Fichas 23
Captulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure
Mdul o 1
Prohbe actos atroces contra civiles que supuesta o realmente apoyan a un grupo armado
1. Ataquesdeliberadosde efectosamplios,
gravese incontrolables: ametrallamien-
tosmasivos, incendios, ataquescon ex-
plosivos, bombardeos.
2. Secuestro de nios, mujeres, ancianos,
enfermosde gravedad o personasque
sobreviven slo con tratamiento especial.
3. Actosde particular crueldad que pro-
ducen padecimientosatrocescomo mu-
tilaciones, desfiguraciones, desaparicio-
nes.
4. Homicidio de secuestrados.
5. Homicidiosde niosyancianos.
6. Violacionescarnales.
La tortura El pillaje Loscastigoscolectivosylasre-
presaliascontra la poblacin civil.
El desplazamiento forzado de poblacin, a
menosque sea exigido por la seguridad de
laspersonascivileso por razonesmilitares
imperiosas(acompaada de medidaspara
acogida: alojamiento, salubridad, seguridad y
manutencin).
Toma de rehenesen
todassusformas, inclu-
yendo el secuestro.
Mdul o 3
Lleva hasta su culminacin la proscripcin de prcticasque atentan contra lassupuestaso realesperiferiasde lasorganizacionesarma-
das, ya tal efecto prohbe el homicidio por fuera de combate en todassusformas.
Mdul o 2
Profundiza el rgimen de prohibiciones, proscribiendo
1. Reclutar menoresde 15 aos.
2. Realizar ataquescontra obrase instalacionesque contienen fuer-
zaspeligrosas(represas, oleoductos).
3. Amedentrar a la poblacin civil o ejecutar actospara aterrorizarla.
4. Destruir bienesmuebleso inmueblespertenecientesa particula-
reso entidadespblicaso sociales, excepto cuando sea absoluta-
mente necesario para lasoperacionesblicas.
5. Efectuar ataquesindiscriminados.
6. Usar mtodoso mediosde hacer la guerra que causen daos
extensosygravesal medio ambiente.
7. Utilizar la presencia de la poblacin civil para poner lugareso
zonasa cubierto de lasoperacionesmilitares.
8. Efectuar ataquescontra lugaresde culto, monumentoshistricos
yobrasde arte, yemplearlosen apoyo del esfuerzo militar.
Mdul o 5
Profundiza la prohibicin de reclutar, hacindola
extensiva a losmenoresde 18 aos
Mdul o 4
Prohbe los siguientes comportamientos:
24 Fichas
Captulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure
Mdul o 6
Prev medidas positivas de proteccin a la poblacin civil en zonas de combate
1. Dirigir lasoperacionesnica yexclusivamente contra objetivosmilitares.
2. Cuidar constantemente a laspersonasybienescivilesal planear yejecutar operacionesmilitares: a) Verificar que losobjetivosno son
personasni bienesciviles; b) elegir mtodosymediosde ataque que no causen muertesni heridasincidentalesentre loscivilesni a los
bienesciviles.
3. Abstenerse de situar objetivosmilitaresen el interior o en lasproximidadesde zonasdensamente pobladas, yalejar a laspersonasy
bienescivilesde losobjetivosmilitares.
4. Proporcionar especial proteccin a losnios.
a. Tomando medidaspara que hurfanosmenoresde 15 aoso separadosde la familia por causa de la guerra no queden abandonados
(registrar identidad yfiliacin para que reciban manutencin ydemscuidados).
b. Trasladndolescon el consentimiento de suspadreso adultosresponsablesa zonasmsseguras.
c. Promoviendo yfacilitando la reunin de lasfamiliasdispersaspor causa del conflicto.
5. Permitir yapoyar lasaccionesde socorro humanitario e imparcialescon lascualesse proveen vveres, productosmdicos, ropa de vestir
yde cama, alojamiento de urgenciasyotrossuministrosesencialespara la supervivencia; yfacilitar, en particular, el paso rpido sin trabas
de losenvos, el material yel personal de socorro.
Mdul o 7
Establece modalidades positivas y ms avanzadas de amparo a la poblacin no combatiente
1. Definir de comn acuerdo entre laspartes, zonasy localidadessanitariasy de seguridad donde se proteja a losheridos, enfermos,
discapacitados, ancianos, menoresde 15 aos, mujeresembarazadasymadresde menoresde 7 aos.
2. Estudiar responsablemente laspropuestasdel adversario, o presentarle iniciativas, sobre:
a. Acuerdospara zonasneutralesque protejan a heridos, enfermosycivilesque no participen en hostilidades.
b. Acuerdoslocalespara evacuar, desde una zona cercada, a losheridos, enfermos, discapacitados, ancianos, niosyparturientas.
c. Acuerdos locales que permitan recoger y evacuar a los heridos abandonados en el campo de combate; debern ser aplicados
cabalmente por laspartes.
Mdul o 8
Est abl ece t r es pr ohibiciones
1. O rdenar que NO queden sobrevivientesen lasoperaciones(no dar cuartel).
2. Emplear armas, proyectiles, materiaso mtodosde hacer la guerra que causen malessuperfluoso sufrimientosinnecesariosa los
combatientes.
3. Matar, herir o torturar a losadversariosque se rindan o que, por cualquier otra causa, queden fuera de combate.
Fichas 25
Mdul o 9
Impone las siguientes obligaciones positivas
1. Recoger a loscombatientesheridos, enfermoso nufragos, protegerlos, tratarloshumanamente yproporcionarles, en la medida de lo
posible, cuidadosmdicos.
2. Buscar a losmuertosdespusde loscombates, impedir que suscadveressean despojadosydar un destino decoroso a susrestos.
3. Respetar al personal sanitario yreligioso, susinstalacionesysusmediosde transporte; facilitar su labor yproporcionarle toda la ayuda
disponible.
Mdul o 10
Profundiza el trato a adversarios capturados o retenidos
1. Evacuarloshacia lugaressuficientemente alejadosde la zona de combate.
2. Proporcionarlescondicionesfavorablesde alojamiento, vestimenta, higiene, salubridad, atencin mdica, actividadesrecreativasyedu-
cativas.
3. Permitirlesrecibir yenviar correspondencia yrecibir socorro humanitario.
4. Investigar yrendir un informe pblico sobre la muerte por homicidio, o porque se ignoren lascausas, de todo adversario fallecido bajo
captura o retencin.
Cu al esq u i er a sean l o s al t i b aj o s d e l a g u er r a
y d e l o s d i l o g o s d e p az,
es u r g en t e avan zar
en l a d ef en sa d e aq u el l o s d er ech o s b si co s,
p l en am en t e est ab l eci d o s
en el d er ech o i n t er n aci o n al .
Captulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure
Fichas 27
Atender a
las vctimas
Captulo 9
Si el Estado no logra prevenir el dao, est obligado a
compensar a la vctima. En esta materia, la poltica no
puede reducirse al dao causado sino tambin a pre-
venir su ocurrencia entre quienes se sabe viven expues-
tos a un especial peligro. Los programas deben incluir
dos componentes: a) compensacin y b) seguridad y
justicia; es decir, proteccin a la persona en riesgo y
castigo al causante.
TIPO MECANISMOS DIFICULTADES
Esta poltica no tiene su centro de gravedad en la vctima sino en
sancionar al delincuente.
Dispone de pocosrecursos. No cuenta con equipo para consolidar
datosde registro. Lasrdenesse hacen por reparto: as se retarda
la accin. Ha impulsado algunoscasospero losautoresno han sido
hallados. Faltan formulariosnicospara denunciase identificacin
de cadveres. Fiscala carece de unidad especializada. Deficiente
comunicacin con la Fiscala. Lasrestriccionesde la reserva del su-
mario. Resistencia de funcionariosa trabajar con familiaresydes-
confianza de stoshacia ellos.
Esta poltica tampoco tiene su centro de gravedad en la vctima sino
en sancionar al delincuente.
nfasisen el rescate, no en la investigacin. No se ventila la repara-
cin de daosal secuestrado ysu derecho a la verdad ya la justicia.
No hayapoyo para su reinsercin social ysicolgica. Delegadosde
entidades privadas no participan en el Conase, aunque la ley lo
autoriza.
La Comisin del Congreso que debe supervisar laspolticascontra
el secuestro ydenunciar lasviolacionesde lossecuestradosno fun-
ciona.
Se concentra en: activistas sociales yDDHH; dirigentes UP yPartido
Comunista; periodistas; yalcaldes, concejales ypersoneros.
O scilacionesbruscasen losmontosasignados. Trmitesengorro-
sos. Criteriosde evaluacin del riesgo poco claros. No todo el per-
sonal esidneo. Losamenazadosocultan informacin. Muchosguar-
daespaldas no estn capacitados. Amenazas no son investigadas
penalmente. No se estudian susdinmicas. Gobernadoresyalcal-
desno se han vinculado a losprogramas.
Atencin humanitaria: por fallecimientos, incapacidad permanente.
Reconstruccin de municipios: reparacin yconstruccin de infraes-
tructura social ycomunitaria, con apoyo del Inurbe. Se procura gene-
rar empleo.
Cubre asistencia mdica, quirrgica, hospitalaria yrehabilitacin fsi-
ca ysicolgica a lasvctimasno afiliadasa seguridad social.
El principal problema esla insuficiente disponibilidad presupuestal.
En marzo de 2003 ascenda a 181,8 mil millonesde pesos.
La Comisin de Bsqueda
El mecanismo de bsqueda urgente
El registro nacional de desparecidos
El Conase
Fondelibertad
Gaulas
Comisin del Congreso
1. Esquemasde seguridad blanda
2. Esquemasde seguridad dura
3. Comitsde Reglamentacin yEva-
luacin de Riesgo
4. Red de Solidaridad (RSS)
Fondo de Solidaridad ygarantasFosyga
Desaparicion forzada
Secuestro
Proteccion a personas
amenazadas
Apoyo a vctimas, atenta-
dosyeventossimilares
9
28 Fichas
Captulo 9
Atender a las vctimas
Beneficios
Socio-econmicos
Servicios gratuitos: mdicos, quirrgicos, hospitala-
rios y de rehabilitacin. Prioridad en cupos escolares.
Subsidios a unidades agrcolas familiares para propie-
tarios y no propietarios. Colaboracin para recuperar
predios. Vivienda subsidiada. Vinculacin a progra-
mas de empleo de emergencia
Jurdicos
Flexibilidad frente a servicio militar, abandono de pre-
dios con posesin adquisitiva y frente a procesos ad-
ministrativos o judiciales.
Atencin a personas en situacin
de desplazamiento
Tiene tres componentes bsicos:
:. Prevencin.
:. Atencin humanitaria de emergencia.
. Estabilizacin socioeconmica.
Adems, se promueven retornos voluntarios y ta-
reas de proteccin con apoyo de la Fuerza Pblica y
del Sistema de Alertas Tempranas, coordinado por la
Defensora del Pueblo. La estabilizacin se intenta con
programas de satisfaccin de necesidades bsicas me-
diante medios propios o con ayudas estatales.
Sistema Nacional de Atencin Integral a la Po-
blacin Desplazada (SNAIPD)
Est formado por la iss, las entidades estatales del or-
den nacional que ofrecen servicios sociales y entida-
des territoriales (comits municipales y departamen-
tales).
Obst cul os del snaipd
Especialmente entre municipiosydepartamentos. En parte, la Red se ve obligada a suplantar
todo el Sistema.
No hayun plan nacional de atencin como ordena la ley: consultado con entidadesycomu-
nidades, con fuerza obligatoria para todo el Sistema, supervisado por el Ministerio Pblico.
Segn la Red, entre 1999 y2002, slo se cubri el 43% de la demanda en atencin huma-
nitaria y el 9,5 en estabilizacin econmica. En losprximosdosaosse requeriran 1,6
billones, sin incluir seguridad fsica, adquisicin de tierra yrecursosde crdito.
Segn la ley, termina cuando se produce la estabilidad socioeconmica, esdecir, cuando sale
de la pobreza. El SNAIPD tendra que difuminar su accin a algo tan general como la po-
breza, descentrando el foco sobre losdesplazados. As, el desplazamiento parece inma-
nejable, lo cual conduce al inmovilismo.
Cuando se basan en la actividad militar ypolicial fallan porque la Fuerza Pblica no puede
estar en todaspartes. La lgica de combatir al enemigo prevalece sobre la de proteger a la
gente. No se ha acudido, en grande, a losacuerdoshumanitarios. El Comit O perativo
Nacional de Prevencin del Desplazamiento no ha sido convocado nunca.
Seriosproblemasde coordinacin
Carece de carta de navegacin
Aunque cuantiosos, losrecursosson bajos
La responsabilidad del SNAIPD esdifusa
La prevencin del desplazamiento yla
proteccin de lasvctimashan sido descui-
dadas
Fichas 29
Captulo 9
Atender a las vctimas
Hacia un model o de at encin int egr al
En todo caso: se ha avanzado bastante en la crea-
cin de regmenes jurdicos e instituciones, la asigna-
cin de recursos y la acumulacin de experiencias. Se
han identicado los alcances de la atencin: prevenir,
proteger, asistir, promover el acceso a una vida digna
y, en ciertos casos, reparar los daos. En algunas reas
como la atencin humanitaria, la atencin ha alcanza-
do altos niveles de cubrimiento.
Lo que existe
La actividad estatal no surge de una mirada integral a las
vctimasni de la idea que se debe prestar atencin a todas
ellas.
Vacos:
Algunosflagelosno son objeto de polticasni programas.
Hayprogramascuyo componente de asistencia esdema-
siado dbil.
Hayprogramassin respaldo econmico ycon resultados
irrisorios.
Hay algunoscon componentesaltosde cobertura yotros
con cobertura baja.
1. Resistencia a ocuparse de flagelos en losque existe alta
responsabilidad de agentesestatalespor accin u omi-
sin.
2. La capacidad de presin de lasvctimas:
Alta: amenazasydesplazamientos
Baja: Desaparicionesyhomicidiosfuera de combate.
3. Dificultadesoperativas
4. El impacto fiscal
5. El temor a sentar precedentessobre la obligacin de
reparar violacionesa DDHH en casosno definidospor el
poder judicial.
Causas
El al cance de al gunos deber es y pr incipios
1. Igualdad
Atender a todoslosdamnificadosdirectos, sin discriminacin alguna. Deben movilizarse cuantosrecursossean necesarios, por lo
precaria yvulnerable que esla situacin de lasvctimas.
2. Solidaridad
Esel principal cimiento de atencin a lasvctimas. Se expresa en el aporte de loscontribuyentespara mitigar losefectosde la contienda
en este grupo de poblacin. Sorprende que el Estado acuda a sobretasas e impuestos especficos para financiar su actividad militar, pero
no para atender a las vctimas. Atender a lasvctimastiene un significado muyhondo: hermana a losdamnificadoscomo beneficiarios
de susconciudadanos, ydeslegitima a quieneshan hecho de la guerra la forma de alcanzar susobjetivos.
3. Prevencin yproteccin
Reconocer desde lasmsaltasautoridadesla legitimidad del disenso poltico, la oposicin, la protesta social no violenta yel trabajo por
losderechoshumanos. Redefinir la misin de la Fuerza Pblica para que su responsabilidad bsica sea proteger a la poblacin. Que la
evaluacin de cada comandante militar o policial tenga en cuenta la disminucin o el aumento de los homicidios, desapariciones, secuestros
yotras agresiones, yno slo los golpes al enemigo.
4. Reparacin de losdaossufridos
Lasvctimastienen derecho a que se lesreparen losdaosmaterialese inmateriales. El Estado responde cuando susagentesloshan
producido por accin u omisin. Lasautoridadesno deben esperar a que se produzcan sentenciascontra el Estado sino que deben
conciliar, reconocer lasresponsabilidadesyefectuar lasreparacionesdel caso.
30 Fichas
Al gunas pr opuest as
El Est ad o n o p u ed e su p o n er q u e l o s d esp l azad o s p r o ven g an
d e co m u n i d ad es m ar cad as i d eo l g i cam en t e.
Es p r eci so el ab o r ar y ex p ed i r p o r d ecr et o el Pl an N aci o n al d e A t en ci n I n t eg r al a l a Po -
b l aci n D esp l azad a p o r l a V i o l en ci a. El p r o ceso d eb e i m p u l sar se d esd e l a Pr esi d en ci a y
ser m u y p ar t i ci p at i vo .
Incorporar al Sistema losdiversostiposde damnificados
Incorporar a losdespojadosde vivienda o tierra propiasa progra-
masde readquisicin acelerada
Generar programasde empleo de emergencia por doce meses:
empleosproductivos, no merossubsidios
Avanzar en un esquema de alcance nacional para frenar losdespla-
zamientosypermitir el retorno de laspoblaciones
Aumentar de manera sustancial losrecursosdel programa de pro-
teccin a personasamenazadaso en riesgo
Para acopiar recursosapelar msa la cooperacin internacional y
destinar losbienesobjeto de extincin de dominio a este propsito
Concentrar la coordinacin de la atencin en una sola entidad
Lasobligacionesestatalesno pueden quedar del todo sujetasa la
disponibilidad de recursos. Haycompromisosineludibles
Elaborar yexpedir por Decreto el Plan Nacional de Atencin Inte-
gral a la Poblacin Desplazada
Desarrollar un plan de seguridad alimentaria que alivie el deseo de
loscampesinosde emigrar o lesfacilite el retorno
Fortalecer el sistema de alertastempranas
Concentrar la accin institucional (Estado, O NG ycooperacin in-
ternacional) en laszonasdonde el conflicto causa msdevastacin
Captulo 9
Atender a las vctimas
Fichas 31
Deshacer los ejrcitos:
la desvinculacin de combatientes
Captulo 10
Entre los pasos naturales para desactivar una guerra
se encuentra el proteger a la ciudadana (captulo ;),
reducir la barbarie del conicto (captulo 8), resarcir a
sus vctimas directas (captulo q) e ir reduciendo el
tamao de los ejrcitos. Este ltimo es el tema central
del dcimo captulo.
Los tipos de desmovilizacin peculiares del caso
colombiano que justican la referencia a la desmo-
vilizacin y reinsercin masiva de combatientes en este
Informe, pese a la baja probabilidad hoy de un acuer-
do de paz con la guerrilla, son:
La desmovilizacin individual de un nmero ele-
vado y creciente de militantes en los distintos grupos
armados ilegales, y
La posible desmovilizacin colectiva de contin-
gentes ms o menos amplios de las Autodefensas Uni-
das de Colombia (Auc) y otras fuerzas paramilitares,
en desarrollo de las negociaciones que comienzan.
En este momento y espacio slo podra anticipar-
se, acerca de la desmovilizacin y reinsercin de las
Auc, de acuerdo con las declaraciones y documentos
conocidos, que la negociacin versar sobre las con-
diciones y garantas para la desmovilizacin gradual
de las autodefensas. En la medida en que esta nego-
ciacin podra implicar cambios relativamente drsti-
cos en las reglas jurdicas y en el sistema operativo de
los programas actuales, este captulo se concentra en
examinar los mismos.
Pese a que en los ltimos aos el ujo de desvincu-
lacin ha sido intenso (mas de .ooo individuos, es
decir cerca del :0% del total de combatientes, han
abandonado las organizaciones armadas ilegales), Co-
lombia no cuenta con una poltica slida de desmo-
vilizacin y reinsercin. El diseo institucional, legado
de los acuerdos de paz de comienzos de los aos q0,
se encuentra en transicin, con sus consecuentes va-
cos jurdicos y administrativos a pesar de las recien-
tes reformas. Las rivalidades e inconsistencias entre
instituciones son producto de la indecisin entre enten-
der la vinculacin como una estrategia contrainsurgen-
te, una carga econmica o un problema humanitario.
Desde la perspectiva del desarrollo humano, el de-
safo de una poltica de reincorporacin es transfor-
mar a miles de individuos aislados o ex delincuentes
en una fuerza ciudadana de paz. Lograr lo anterior
implica obligaciones con los desvinculados, como:
Disear un esquema sostenible de reinsercin.
Garantizarles la vida.
Evitar su rotacin entre actores armados o su
ingreso a las redes del crimen organizado.
Brindarles una asistencia adecuada.
Restaurar todos sus derechos.
Darles espacio en la vida poltica.
Evitar los incentivos perversos .
Inducir un cambio cultural con miras a su
aceptacin por parte de la sociedad en general.
Las dos secciones en las que se encuentra dividido
este captulo se reeren, en primer lugar, a la pobla-
cin mayor de :8 aos, y en segundo lugar, a los nios,
nias y adolescentes desvinculados del conicto ar-
mado.
El perfil de los desmovilizados
Una primera caracterizacin de los adultos reinserta-
dos arroja los siguientes datos:
Se desmovilizaron :.8q entre enero de :qqq y
mayo de :00 (8% hombres y :;% mujeres).
Con edades entre :8 y : aos, la mayora eran
combatientes rasos de las organizaciones.
Bajo nivel educativo, ingresaron al grupo armado
entre los :0 y los :; aos.
10
32 Fichas
Captulo 10
Deshacer los ejrcitos: la desvinculacin de combatientes
Teniendo en cuenta que las estadsticas sobre vin-
culacin de menores al conicto vara segn la fuente,
acerca de la poblacin menor involucrada en el con-
icto se puede decir:
Para el Informe de Unicef :000 son 6.ooo los ni-
os y nias vinculados a grupos alzados en armas (ci-
fra aceptada por la Defensora del Pueblo y el icii);
su vinculacin se produce entre los ; y los :; aos;
de acuerdo con la Defensora, su promedio de
escolaridad es de grado de primaria;
entre enero de :qqq y mayo de :00, el icii aten-
di a 80 nios y/o adolescentes desvinculados del
conicto armado (8% de origen urbano y q:% rural,
;:,6q% hombres y :8,:% mujeres, ;:% se entregaron
voluntariamente y :8% fueron capturados);
geogrcamente, la mayor atencin por parte de
las regionales del icii y origen de los menores des-
vinculados se concentra en Antioquia, Cundinamar-
ca, Meta, Santander y Tolima.
Para el caso de la vinculacin de los menores, en las
zonas rurales inciden factores como: :) el control te-
rritorial de los armados; :) la vinculacin de uno o
varios familiares, y ) la ausencia de oportunidades.
Mientras que en la ciudad el fenmeno de vincula-
cin tiene otras caractersticas, como: :) junto con el
reclutamiento de milicianos, existen mezclas, cruces y
ambigedades entre grupos de delincuencia comn y
organizada; :) en algunos casos, las pandillas ofrecen
sus servicios al actor armado, y ) la conviccin polti-
ca parece incidir muy poco.
La normatividad
Hasta diciembre de :00:, los procesos de desmovi-
lizacin e insercin a la vida civil, tanto de adultos
como de menores, se realizaron bajo la ley :8 de :qq;
y el decreto :8 de :qq. Esta normatividad estable-
ca, por un lado, las condiciones (pertenecer a organi-
zaciones con reconocimiento poltico, abandonar las
armas de manera individual, manifestar su voluntad
de paz y no haber cometido delitos atroces) para cobi-
jarse por sus benecios jurdicos, y por el otro, el di-
seo institucional y operativo que haca posible el ac-
ceso a tales benecios (Comit Operativo para la De-
jacin de las Armas, cona).
Ms especcamente con respecto a los menores, la
denicin jurdica de la poblacin desvinculada se
debata entre la ley de orden pblico y el Cdigo del
Menor. Esto como producto de las tres maneras dife-
rentes de entender la situacin del menor desvincula-
do: :) como vctima de la violencia, atribuyndole al
Estado en cabeza del icii la responsabilidad de ofre-
cerle programas preventivos y de proteccin; :) como
beneciario o no de las prerrogativas para la pobla-
cin desmovilizada y reinsertada, y ) como menor
infractor, en situacin de peligro o abandono, de acuer-
do con el Cdigo del Menor.
Es as como frente a los serios problemas que este
modelo presentaba (no responda a una poltica con
El r ecl u t am i en t o d e m en o r es es u n a f o r m a d e d eg r ad aci n d el co n f l i ct o , u n d el i t o a l a l u z
d e l a l ey co l o m b i an a y u n cr i m en d e g u er r a san ci o n ad o p o r el d er ech o i n t er n aci o n al .
Entre las razones para abandonar al grupo arma-
do estn:
las promesas econmicas incumplidas;
las dicultades de la vida militar;
los maltratos fsicos y sicolgicos;
la privacin de la libertad;
los abusos sexuales, la orden de usar su cuerpo
como arma de guerra y la exigencia de abortar,
en el caso de las mujeres.
El miedo a perder la vida y la imposibilidad de
ver a los familiares tienen mayor peso en el caso
de los menores de edad.
Fichas 33
norte claro, la planeacin no parta de diagnsticos
mnimos acerca de los ex combatientes; la asignacin
de recursos no siempre corresponda a criterios tcni-
cos y la respuesta institucional generalmente no era
inmediata, ni articulada), el Ministerio de Defensa re-
glament la ley ;8: de :00: mediante el decreto ::8
de :00. Y para los menores, el decreto ::8 de :00
reglamenta la proteccin y atencin de los desvincu-
lados desde la perspectiva del inters superior del
nio y con un enfoque personalizado.
Una vez ha denido al desmovilizado como quien
abandona voluntariamente sus actividades como miem-
bro de la organizacin armada, y al reincorporado
como al desmovilizado certicado por el cona, la ley
;8: establece la facultad de adelantar dilogos y llegar
a acuerdos de desmovilizacin con grupos armados
organizados al margen de la ley extendiendo a sus miem-
bros la posibilidad de desmovilizarse e incorporarse a
la vida civil, siempre y cuando no hayan cometido de-
litos atroces.
De la misma manera, la nueva ley estableci que
toda persona menor de edad que tome parte de las
hostilidades se considera vctima de la violencia pol-
tica y, as mismo, j en el icii la responsabilidad de
disear y ejecutar un programa especial de proteccin
y asistencia para el menor desvinculado.
La denicin de los menores como vctimas de la
violencia poltica es un avance importante, en la me-
dida en que aclara que no se trata de menores infrac-
tores o en situacin de abandono.
La desmovilizacin entraa una genuina voluntad de paz. El reto del Estado escapitalizarla para la recon-
ciliacin nacional. La poltica debe ser diseada para la construccin de paz yno como una lucha con-
trainsurgente.
Una agencia civil de alto nivel debe hacerse cargo de disear, controlar, ejecutar yevaluar la poltica de
reinsercin.
Requiere ajustespara agilizar la certificacin del desmovilizado. Debe contar con un reglamento vinculante
para que la dinmica de trabajo est articulada con losorganismosde seguridad del Estado.
Espreciso que el gobierno apoye su creacin con losnecesariosrecursoshumanos, administrativosy
financieros. La Unidad de Delitoscontra el Rgimen Constitucional que hoytiene a su cargo el trmite
jurdico para el desvinculado tiene muchasotrasresponsabilidades.
Transversal a la poltica de desmovilizacin yreinsercin. Debe producir mensajesclarosydignificantesde
la condicin humana. Debe lograrse el compromiso de losmediosmasivosestatalesyprivados.
Debe estar sujeta a criteriosuniformes, e incorporar lasdimensionessicosocial y de seguridad. Debe
establecer un marco de referencia que permita un proceso continuo para el desvinculado.
La estrategia poltica debe propiciar la inclusin de losexcombatientescomo sujetosde derechos. En
materia jurdica se debe formar una unidad interinstitucional que no duplique esfuerzosycapitalice los
disponibles. La estrategia socioeconmica debe contemplar programaseducativos, laboralesyproducti-
vos; asistencia mdica y sicosocial; seguridad; y garantizar funcionariosrigurosamente seleccionadosy
capacitados.
Las r ecomendaciones
1) Para la poltica de desmovilizacin y reincorporacin a la vida civil de los adultos desvinculados
La perspectiva poltica
Lasagenciasestatales
El CO DA
La Fiscala Delegada para los
Desmovilizados
La estrategia de
comunicaciones
La atencin humanitaria
Losbeneficios
Captulo 10
Deshacer los ejrcitos: la desvinculacin de combatientes
34 Fichas
Captulo 10
Deshacer los ejrcitos: la desvinculacin de combatientes
2) Para la poltica y ejecucin de los programas para el menor desvinculado
L a d eci si n d e ab an d o n ar l as ar m as d eb e ser en t en d i d a co m o ex p r esi n d e vo l u n t ad d e
p az, co m o u n a ap u est a p o r l a ci vi l i d ad y el ej er ci ci o d el d er ech o a l a n o vi o l en ci a p o r
p ar t e d e l o s d esm o vi l i zad o s.
La complejidad del fenmeno exige una legislacin separada de la aplicable a losmayoresde edad.
La actualizacin del trabajo anterior por parte de lasinstitucionesa cargo, yla interpretacin de las
normasrecientesen el sentido masfavorable para losmenores.
El trabajo conjunto del ICBF y la Registradura para la rpida expedicin de losdocumentosde
identidad de la poblacin desvinculada, para el goce de susderechosbsicos.
Exencin del servicio militar obligatorio para losjvenesdesvinculados.
Multiplicar losrecursoshumanosyfinancierosdel Instituto. Aumentar el subsidio per cpita para un
servicio de mejor calidad, un rgimen de contratacin masgil yun desembolso regular.
Esnecesario evaluar el modelo de atencin de manera integral yen cada una de susetapas, favo-
reciendo losencuentrosfamiliaresyla reunificacin, entre otrosprocesos.
La proteccin, asistencia yrestitucin de derechosde losmenoresdesvinculadosdeben estar ga-
rantizadas por el dilogo permanente entre el ICBF, los gobiernos locales y los entes de orden
nacional dedicadosa la educacin, la salud yla recreacin, entre otros.
El objetivo principal de losprogramasesla insercin del menor desvinculado a una vida pacfica,
responsable, productiva yfeliz; en funcin de lo cual deben graduarse el tiempo yloscontenidosde
lasactividades.
El reto bsico de una poltica de desmovilizacin eslograr que la sociedad en su conjunto compren-
da que losmenoresarmadoshan sido vctimasdel delito de reclutamiento ilcito, como muestra de
la degradacin del conflicto.
El ICBF debe trabajar en coordinacin con otrasagenciasdel Estado yen asocio con O NG naciona-
lese internacionales, para disear, discutir yejecutar una agenda de cooperacin internacional.
Agenda normativa
Interpretacin adecuada de las
normas
Identificacin
Desmilitarizacin definitiva
del desvinculado
Fortalecer el programa del ICBF
Modelo de atencin
Coordinacin con
otrasagencias
Reinsercin sostenible
Una sociedad receptiva
Una agenda de cooperacin
Fichas 35
Para no ir a la guerra:
prevenir el reclutamiento
Captulo 11
1) Maltrato intrafamiliar; 2) abuso sexual; 3) adiccin al alcohol o sustanciaspsicoactivas; 4) retardosmentalesleves; 5)
vnculo amoroso; 6) miedo que lleva a buscar refugio en el grupo armado; 7) ilusin de poder o estatus; 8) no futuro
o ausencia percibida de oportunidades; 9) necesidad de reconocimiento personal.
Menoresde 25 aos. El rango msvulnerable: 7-14 aospara la guerrilla; 14-17 aospara lasautodefensas.
Familiasnumerosas, disfuncionales, un padre ausente ycarenciasafectivas. Condicin de no infancia: se lesniega la
opcin de vivir como nios.
Susfamiliasestn vinculadasde diversasmanerasa losarmados, sobre todo en lasllamadaszonashistricas.
reasde colonizacin o expansin de la frontera agrcola, con escasa presencia estatal ycontrol prolongado de los
armados.
Unos200 mil niosyjvenessiembran, procesan ymercadean narcticos. De raspachn pasan a militante de la
organizacin armada.
De laszonasruralesproviene el 90% . Losmunicipioscercadoso aisladospor el conflicto reportan mayoresndicesde
reclutamiento. Se concentra en 60 municipiosde 20 departamentos, principalmente Meta, Tolima yPutumayo.
Haycoincidencia entre zonasde reclutamiento e ndice de reclutamiento. Necesidadesbsicasinsatisfechas, condicio-
nesde pobreza, desempleo yacceso restringido al sistema educativo son tpicosen municipiosde alto riesgo.
Losrecin egresadosdel servicio militar obligatorio tienen alto riesgo porque no hayque invertir en su entrenamiento
ysuelen carecer de empleo yoportunidades. En especial lasautodefensasrepresentan seguridad, ingresosyrecono-
cimiento.
Se mezcla el conflicto armado con violencia ordinaria. Agrupadosen pandillas, bandasymiliciasoperan en territorios
definidos, ofrecen servicioscriminalesa losgruposarmados.
Pesa en jvenesuniversitarioscon aspiracionesde cambio social ycon tendenciaspolticasde izquierda. En lasFarc
ingresan a miliciaspopulareso a lasbolivarianas(stastienen mayor formacin poltica ymilitar ypor tiemposcompar-
ten la vida guerrillera; laspopularestienen un carcter mstemporal).
A. Poblaciones en riesgo
Fact or es de r iesgo
Trayectoria
personal
Edad
Entorno familiar
Hijosde la guerra
Zonasde
resonancia cultural
Zonasde
cultivosilcitos
O rigen geogrfico
Marginalidad
social
Servicio militar
Especificidad
de lo urbano
Ideologa
La mejor manera es ofrecerles opciones atractivas a las personas reclutables , es decir, garantizarles el desarro-
llo humano a los grupos en riesgo.
11
36 Fichas
Captulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
B. Vctimas de la violencia y factores de prevencin
Haber sido vctima de la violencia esuno de losmejorespredictores de conductasviolentas
1. Fsica: 9.500 casosen 2001
Ley 294/1996 tipific la violencia intrafamiliar
como delito.
2. Abuso sexual: 9.300 casosen 2001
Ley360/1997 ampli el espectro de posibi-
lidadesde intervencin.
1. Han presenciado la muerte de seresqueridos
2. Han padecido amenazaso atentados
3. Han sufrido la barbarie de losllamadoscdigos
de convivencia impuestospor actor armado.
4. Fueron despojadosde susbieneso losabando-
naron por temor o por obra de la fuerza.
RECO MENDACIO NES
Poltica Nacional para la Construccin de Paz
y Convivencia Familiar Haz Paz
(Conpes3077/2002)
Lasmetasno dependen de accionessectorialessino de esfuerzosinter-
sectorialesen posde resultadosintegralesycomunes. Sin embargo, la
gestin se ha concentrado en el ICBF con eco insuficiente entre entes
y autoridadesregionales.
Por tanto:
1. Lo principal esromper el silencio: sistema educativo, guarderas, cen-
troscomunales, asociacionescvicasymediosde comunicacin masiva
ycomunitaria.
2. Incluir en el currculo.
3. Retomar el enfoque multisectorial de Haz Paz.
Para acabar con el semillero de odios habra que
extinguir el virusque lo alimenta: losdesplazados
son especialmente vulnerablesa losintentosde re-
clutamiento del bando opuesto.
Por tanto, debe capacitarse a losfuncionariosycrear
sistemasde alerta temprana que frustren esosin-
tentos.
Violencia Violencia
domstica poltica
C. Ms oportunidades para los reclutas en potencia C. Ms oportunidades para los reclutas en potencia
Escuela:
oportunidadeseducativas
PARA NO IR A LA GUERRA
HAY QUE TENER
O ficio:
oportunidadeseconmicas
Entretenimiento:
oportunidadesrecreativas
Fichas 37
Captulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
1. Oportunidades educativas
Situacin actual Alternativas
Cobertura y permanencia
1,8 millonesentre 5/17 aosno estn en escuela. Del total de nios
en edad escolar, 12% estn en la ciudad y25% en lasreasurbanas.
La tasa de inasistencia es3 vecesmayor en el campo que en la ciudad.
57% de jvenescampesinosno asisten a la escuela.
El promedio de desercin para el primer grado esde 18, pero en
zonasrurales, antesdel tercer grado, esde 35% .
Losdepartamentoscon msabandono escolar corresponden a losde
mayor reclutamiento.
28% de jvenesviven en el campo pero 95% de lassecundariasest
en lasciudades.
Calidad y pertinencia
Segn el ICFES, el 56% de plantelespblicoseran de baja calidad en
1999.
El currculo no se adeca a necesidadeso expectativasdel usuario.
36% de estudiantesruralesque abandonan la escuela lo atribuyen a
falta de intersen el estudio ya la necesidad de trabajar.
Existe ruptura entre escuela yel entorno campesino:
a. El currculo no se adapta al campo;
b. La distancia, la jornada yla metodologa dificultan realizar tareasen
el hogar;
c) Losvaloresno concuerdan con la cultura campesina.
Escuela productora de violencia
En ciertaszonasacta como productora yreproductora del conflicto.
Maestrosy alumnospractican patronescomo negar al otro, hacer
justicia por mano propia o usar la fuerza para dirimir conflictos.
Se perpetan relacionesautoritarias.
Se maltrata al alumno.
Se le castra el anhelo de ser diferente.
Escuela teatro de guerra
En zonasruralesyurbanas, la escuela sirve de retaguardia, zona de
descanso o almacenamiento de municiones.
Losrecreosse usan para entrenar o reclutar.
Maestrosyalumnosson vigiladosde continuo.
Se promueven enfrentamientosentre compaerosenlistadosen dis-
tintosbandos.
Cobertura y permanencia
Aumentar los1,5 millonesde cuposprevistosen el Plan de Desarro-
llo, con cargo, por ejemplo, al Fondo Nacional de Regalasporque slo
el 4,5% sern rurales(60.000).
Cruzar los176.000 cuposnuevosde preescolar ybsica previstosen
el Plan Estratgico del Mineducacin con reasde mayor reclutamiento,
sobre todo Putumayo yel Macizo colombiano.
Continuar reorganizacin del sector educativo en losdepartamentos,
incorporando subprogramascomo Escuela Nueva, Posprimaria Rural y
el Sistema de Atencin Tutorial (SAT).
Calidad y pertinencia
Avanzar en calidad ypertinencia para el mundo campesino con el SAT,
Escuela Nueva, Posprimaria Rural yAceleracin del Aprendizaje.
Completar evaluacionesen otrosplantelesyentidadesterritoriales.
Actualizar materialeseducativossobre desarrollo rural yprevencin
del conflicto.
Dar prioridad al programa Mejorar la calidad de la educacin preesco-
lar, bsica ymediadel Plan de Desarrollo; propiciar prcticaseducativas
exitosasen medio del conflicto yconformar redesde apoyo a maestros
en zonasafectadas.
Actualizar modelosde educacin ydifundir materialespedaggicos.
Introducir nuevasreasformativasyreforzar lasexistentes: servicios
verdes, agricultura orgnica, actividadesforestales.
Dotar a losmodelospedaggicoscon estrategiasyherramientaspara
resistencia civil, preservacin de aulasante gruposarmadosycompeten-
ciascvicas, democrticasyciudadanas.
Escuela productora de violencia
Ensear a convivir siendo distintos.
Hacer de la educacin para la paz una estrategia de prevencin y
reconciliacin.
Establecer un sistema de alertas tempranas para detectar prcticas
basadasen la letra con sangre entra.
Evaluar al docente tambin por suscompetenciasdemocrticasyciuda-
danas.
Investigar ysancionar ejemplarmente a maestrosque vulneren dere-
chosde losalumnos.
Estimular el Gobierno Escolar yel Manual de Convivencia.
Escuela teatro de guerra
Esparte de la ampliacin del campo humanitario. Lospactosdeben co-
bijar al plantel, a losdocentesyalumnos, a losaccesosya lossuministros.
Personal especializado debera actuar donde se declare emergencia
educativa para hacer trasladosdel presupuesto, modificar exigenciasaca-
dmicas, alterar jornadas, cambiar mtodosde enseanza ytomar otras
medidasque atenen el impacto del conflicto.
38 Fichas
Captulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
Si la seguridad democrtica esel primer objetivo del plan, losreclutaspotencialesdeberan figurar en la lista de losms
necesitados.
1.Desarrollar zonasdeprimidas.
a. Generar alternativaseconmicasyambientalmente sosteniblesen reasde conflicto, con perspectiva regional, supe-
rando el enfoque asistencial yde emergencia. Deberan ser incluidasaquellascon alto ndice de reclutamiento.
b. Establecer, en losproyectosintegrales, cuotasmnimaspara atender a jvenesen riesgo con cargo al Incentivo de
Capitalizacin Rural (ICR) yal Certificado de Incentivo Forestal (CIF), ademsde aportesdel sector privado.
c. Cruzar laszonasdeprimidas con lasSAT, Escuela Nueva yPosprimaria Rural.
d. Promover en el campo de la cooperacin internacional una lnea de accin para atender a niosyjvenesen alto
riesgo de reclutamiento.
2. Impulsar el crecimiento econmico sostenible yla generacin de empleo.
a. Ejecutar proyectosque promuevan yconsoliden lascadenasproductivasde guadua, plantasmedicinalesyagricultu-
ra ecolgica, con prioridad en zonasde reclutamiento.
b. Incluir a la poblacin en riesgo en programasde ecoturismo yturismo rural, previa capacitacin con Jvenesen
Accin ylasCajasde Compensacin. Colombia Joven yel DNP deberan ser espacio de encuentro ycoordinacin.
3. Manejo social del campo
a. Darlesprioridad en losprogramasde minicadenasproductivascon nichosespecializados.
b. Darlesprioridad en el acceso a losfactoresproductivosyfinancieros.
c. Darlesprioridad en lasmicroempresasrurales.
4. Consolidacin de un Sistema de Informacin Territorial
Adems de los componentes econmicos, financieros, ambientales y geogrficos, se recomienda: Incorporar un
componente sobre losterritoriosen conflicto con su dinmica y, en especial, con losfactoresde reclutamiento y
estimativo de esta prctica, diferenciando rangosde edad.
Brinda formacin vocacional en oficiossemicalificados, promueve la diversificacin ymejora de la oferta de capacitacin,
yel acercamiento al entorno empresarial. Realiza alianza con empresase indaga sustendenciasocupacionales, disponibi-
lidad de cuposlaboralesyofertasde empleo. Se recomienda:
a. Incluirlo en laszonasde alto riesgo de reclutamiento.
b. Revisar lasreasde ocupacin profesional yampliar la oferta en actividadesrurales.
c. Aunar esfuerzoscon losprogramacin de capacitacin del Ministerio de Agricultura, en particular Campo Joven
a. Mantener, fortalecer ydirigir Por un campo jovende manera prioritaria a quienesestn en riesgo de reclutamiento.
Como tambin proyecta accioneseconmicaspara vinculadosa cultivosilcitos, se debera armonizar con la inicia-
tiva de guardabosquesdel Plan Colombia.
b. Redoblar esfuerzosen acuicultura ypesca artesanal.
c. Fijar cupospara el programa de agricultura orgnica o ecolgica.
d. Asegurar mercados, con el concurso del Ministerio de Desarrollo yComercio, como compromiso de comunidad
internacional.
e. Agenciar la idea de que trasel producto existe un joven que siembra alimentosyno minas.
Estrategias
de manejo social del
Plan
de Desarrollo
Jvenesen
Accion-Plan
Colombia
ProgramasMinisterio
de Agricultura
Par a el sect or r ur al
tes y jvenes campesinos que consiguen trabajo reci-
ben menos de la mitad del salario mnimo. Un grupo
armado puede ser una alternativa porque ofrece entre
00-00 mil pesos mensuales. La polticas de empleo
omiten las reas rurales. La industria de la construc-
cin emplea apenas el :% de los jvenes campesinos.
2. Oportunidades productivas
El empleo rural permanece estancado. Los desemplea-
dos entre ::-: aos pasaron de q,;% (:qq6) a :q,6
(:qqq). En :00: el desempleo rural se situ en ::,%,
casi tres veces la cifra de :qq:. En la ltima dcada de-
jaron de sembrarse 800 mil hectreas. Los adolescen-
Fichas 39
1 a. Fortalecer en losmunicipioslosprogramasproductivospara jvenesde sectoresmarginales.
b. Tambin podran crear fondosde capital semilla yde capital riesgo que atiendan microempresasconstituidaspor jvenesen riesgo;
el Fomipyme ylascmarasde comercio podran aportar recursosyasistencia tcnica.
c. Explorar la viabilidad jurdica de acuerdosmunicipalespara que empresasde prestacin de servicios, conformadaspor jvenesen
alto riesgo, tengan trato preferencial en la contratacin pblica durante un determinado tiempo.
2 Enfocar los programas de orden nacional hacia locales con riesgo de reclutamiento. La capacitacin de Jvenes en Accin, las
pasantaslaboralesen empresasprivadasyel apoyo a microempresaspodran dirigirse a esosbarrioso comunas.
3 Propiciar desde Colombia Joven un espacio de encuentro e intercambio de experienciasexitosasentre jvenesen alto riesgo de
reclutamiento. Expocamellodebe transformarse en feriaslaboralespoliclasistasymultimodales.
4 Sensibilizar al mundo empresarial sobre el problema yfrente al papel que le cabe en la solucin, al hacer del empleo de jvenesen
riesgo una cuestin prioritaria.
5 Integrar una mesa de trabajo entre el Estado yla empresa privada para abrir fuentesde empleo a jvenesen riesgo. La vinculacin
de supertiendas, mercadosde cadena e industriasque demandan gran cantidad de insumosesuna experiencia probada en diversos
pasesycontextos.
Par a l a ciudad
3. Oportunidades ldicas, deportivas y para
la expresin artstica
En ciertos ambientes acadmicos y polticos, el tema
es considerado de muy poca monta. Sin embargo, la
recreacin, el deporte y el arte son opciones esencia-
les para el desarrollo humano. Ms y mejores oportu-
nidades para el esparcimiento (juego), la competen-
cia limpia (deporte) y el goce esttico (arte) alejan a la
gente de las armas, robustecen el tejido social y ense-
an que la vida puede ser ms bella.
1 Dedicar por parte de la nacin ylasentidadesterritoriales msatencin yrecursosa la construccin, dotacin, mantenimiento y
operacin de escenarios, as como a eventosldicos, deportivosyartsticos, comenzando con aquelloslocalizadosen zonascon riesgo
de reclutamiento.
2 Extender el Sistema Nacional de Convivencia contemplado en el Plan de Desarrollo a la poblacin en alto riesgo ydar prioridad al Plan
Nacional de Msica para la Convivencia a losmunicipioscon alto ndice de reclutamiento.
3 Aumentar en cuanta sustancial la inversin del Estado en recreacin y deporte. En convenioscon la empresa privada, patrocinar
semillerosdeportivoso un programa de adopcin de jvenespor parte de sectoresprivilegiadosde la sociedad.
4 Fortalecer losClubesJuvenilesdel ICBF ampliando su cobertura a lasreasruralese incluyendo estrategiasldicasypedaggicaspara
la prevencin del reclutamiento.
5 Reforzar experienciascomo O pcin Colombia yAgroamigos, que tienen un alto componente de voluntariado.
Ex i st en m u n i ci p i o s si n d ep o r t i st as p er o co n g r an d es escen ar i o s d ep o r t i vo s.
So n escaso s l o s cen t r o s d e f o r m aci n d ep o r t i va p ar a n i o s y j ven es en si t u aci n d e
m ar g i n al i d ad , y m s escaso s a n so n l o s t i em p o s y l o s esp aci o s r eser vad o s a l a l d i ca.
Captulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
40 Fichas
Captulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
D. Poltica de niez y juventud
A la poltica de juventud se la trata como a un menor
de edad, a pesar de que la Constitucin y la ley propi-
cian la presencia de nios, adolescentes y jvenes en
la formulacin de polticas y los espacios de partici-
pacin.
No se ha expedido una Ley General de Infancia que
recoja los postulados de la Carta y se ponga a tono
con los ms recientes acuerdos internacionales.
Con la desaparicin del Viceministerio de la Juven-
tud, qued en el aire la Ley de Juventud (ley ;/:qq;).
La poltica de juventud est
1. Subordinada
2. Sin poder de transformacin sobre su vida.
3. Limitada a eventos efmeros y de poca conse-
cuencia en el mundo de lo pblico
4. Integrada al gobierno, pero incapaz de gober-
nar
5. A la espera de que le llegue la edad adulta.
Recomendaciones
:. Promulgar una ley que desarrolle los artculos ,
y :0 de la Constitucin y los instrumentos inter-
nacionales referentes a nios y jvenes.
:. Crear la Jurisdiccin de Infancia y un ente rector
de la poltica de niez y juventud.
. Premiar con fondos adicionales de la nacin a los
municipios que destinen recursos a la proteccin efec-
tiva de los grupos en riesgo. El nxi elaborara indica-
dores y hara el seguimiento de logros. Las acciones
dirigidas a la franja entre ;-: aos podra recibir un
puntaje especial.
. En ciudades mayores, las ocinas de Paz y Con-
vivencia deberan:
a. Coordinar programas concertados de atencin a
jvenes en riesgo;
b. insistir en los programas de desarme, reincorpo-
racin de milicianos y promocin de mecanismos al-
ternativos para la resolucin de conictos;
. revivir la parte del Conpes :;q/:qq que busca
democratizar espacios donde transcurre la vida de los
jvenes para abrirles escenarios de participacin so-
cial y poltica;
6. revivir la iniciativa del servicio ambiental obliga-
torio como alternativa al servicio militar obligatorio;
;. fortalecer el Sistema Nacional de Juventud que
deber disear los mecanismos de participacin y re-
presentacin de los jvenes, y
8. avanzar en la creacin de los Consejos Juveniles
locales y municipales.
Co l o m b i a est en m o r a d e ad o p t ar u n a p o l t i ca s l i d a so b r e n i ez y j u ven t u d .
Fichas 41
Desfinanciar la guerra:
blindaje de rentas
Captulo 12
Una de las facetas de los grupos armados es la de caza-
dores de rentas. Los ingresos de las guerrillas suman
86 millones de dlares, los ingresos de las autode-
fensas alcanzan los :86 millones de dlares. En cual-
quier caso, es muy probable que estas cifras sean sub-
estimaciones, puesto que la capacidad de los recursos
ilegales para parapetarse en la economa legal es cre-
ciente. Por eso el Informe propone una estrategia in-
tegral para cerrarle los grifos nancieros a la guerra:
:. Secuestro. Desarticulacin de bandas. Para ello, las
entidades del Conase y las instituciones encargadas
de luchar contra el lavado de activos deben compartir
informacin sobre movimientos nancieros sospe-
chosos de estar relacionados con este delito, de modo
que esa sea la base para elaborar planes operativos con-
juntos.
Debate pblico para revivir ley antisecuestro. Es
necesario tambin que las entidades del Conase y el
Congreso de la Repblica promuevan el debate p-
blico para retomar medidas orientadas a impedir el
pago de secuestros, similares a las contempladas ini-
cialmente en la ley 0 de :qq.
Sanciones internacionales a las empresas multina-
cionales involucradas en el pago, aseguramiento de
pagos y negociacin de secuestros en Colombia. El
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas,
la Unin Europea y el Grupo de Accin nanciera
Internacional sobre el Blanqueo de Capitales (Ga),
deben instar a los Estados miembros a imponer san-
ciones drsticas sobre aquellas empresas.
:. Extorsin. El Conase y el Congreso de la Rep-
blica deben evaluar la forma jurdica ms apropiada
para ejercer vigilancia sobre los activos de aquellas per-
sonas o empresas donde haya pistas serias de haber
sido sometidas a vacuna o seguro. Esos indicios po-
dran derivarse de inspecciones que la Superinten-
dencia de Sociedades realice sobre los negocios y em-
presas asentados en zonas de muy alto riesgo.
. Regalas. El artculo de la ley ;6 dispone que
la Comisin Nacional de Regalas puede suspender
los desembolsos cuando se comprueben usos ine-
cientes o inadecuados de las regalas. Para dar plena
y sistemtica aplicacin a esta norma debe mejorar la
coordinacin entre la Comisin Nacional de Regalas
y la Contralora General de la Nacin. Una vez detec-
tada la ltracin, las regalas deberan ser congeladas
en la Direccin General del Tesoro Nacional del Mi-
nisterio de Hacienda, encargada de recaudar y admi-
nistrar estos dineros, ejecutando los recursos en con-
cordancia con las prioridades de los planes de desa-
rrollo.
. Transferencias. El Congreso y el gobierno nacio-
nal deben restablecer las disposiciones de la ley ;8:
de :00: que facilitaban que el Ministerio del Interior,
en su calidad de rector y veedor de la descentraliza-
cin, ordenara la suspensin de giros y encargara al
Departamento Nacional de Planeacin de ejecutar di-
rectamente los proyectos locales respectivos, asegu-
rando que estos dineros se destinen al desarrollo hu-
mano.
. Hurto y trco decombustibles. Es necesario eli-
minar el requisito de cantidades mnimas de combus-
tible robado para adelantar procesos por este delito.
Tambin es conveniente modicar el decreto ::: de
:qq8, para introducir trminos ms drsticos y sim-
plicar los procedimientos: Suprimir el cierre tempo-
ral y disponer el denitivo de las estaciones que com-
pren o vendan combustibles robados, y facultar a las
alcaldas para tomar esta determinacin sin consulta
12
42 Fichas
Captulo 12
Desfinanciar la guerra: blindaje de rentas
previa al Ministerio. Otras medidas tiles son: que la
gua nica de transporte de hidrocarburos est acom-
paada por el uso obligatorio de un dispositivo espe-
cial que slo tengan los vehculos y tanques de alma-
cenamiento autorizados y que se inviertan ms recur-
sos en el desarrollo de nuevas frmulas de marcacin
qumica de la gasolina para hacer ms potentes las
pruebas.
6. Trco deoro y esmeraldas. Tanto la economa
del oro como la de las esmeraldas requieren de una
mayor presencia reguladora del Estado. Sera apropia-
do declarar zonas deseguridad nacional a los munici-
pios donde la explotacin del oro se desarrolle en
medio de alta violencia, segn dispone la ley 68 de
:00: o Cdigo de Minas. La declaratoria de una zona
de seguridad nacional implica la imposibilidad de pre-
sentar propuestas o celebrar contratos de concesin
durante el tiempo que subsistan las circunstancias que
motivaron dicha declaratoria. Adems, el Estado debe
recuperar la administracin de las minas de esmeral-
das y encargar al Ministerio de Minas y Energa para
revertir lo privado local, que alimenta a los seores de
la guerra, hacia lo pblico nacional.
;. El lavado deactivos. Las rentas ilegales de los gru-
pos armados se multiplican al ser invertidas en la eco-
noma legal. Para mejorar el desempeo de las autori-
dades en relacin con el lavado de activos de propie-
dad de los grupos armados ilegales sera preciso avan-
zar en la coordinacin entre las entidades responsa-
bles en la capacitacin de jueces y scales, para lo cual
los recursos de cooperacin internacional son indis-
pensables, y en la extensin de la vigilancia a sectores
distintos del nanciero: las duciarias, aseguradoras,
cooperativas e inmobiliarias, la compra y venta de tie-
rras, el comercio de joyas, las casas de cambio, casi-
nos y negocios de juegos de azar, y los servicios profe-
sionales de abogados, auditores y contadores pbli-
cos. As mismo el Ga, el Grupo de Accin Financiera
de Sudamrica (Gasud) y el Grupo de Accin
nanciera del Caribe (Gac) deben establecer contro-
les y exigencias de informacin ms severos para la
apertura de cuentas en cada pas.
8. Veedura a la aplicacin dela extincin dedomi-
nio. La ley ;q de :00: y la ;8 de :00: constituyen
un avance. Sin embargo, la lentitud de los procesos
sigue siendo exasperante y la administracin de los
bienes incautados sigue siendo muy poco eciente. Por
eso es necesario que el gobierno y el Congreso regla-
menten un sistema de evaluaciones peridicas y p-
blicas sobre el cabal cumplimiento de las leyes ;8 y
;q. Esta veedura institucional, encabezada por la
Procuradura y la Defensora del Pueblo, debe velar
por la plena aplicacin de la accin de extincin, ya
que sta constituye una punta de lanza contra el lava-
do de activos.
Fichas 43
Desnarcotizar el conflicto:
la lucha contra la droga
Captulo 13
Debilitar el narcotrco es condicin necesaria para
superar el conicto armado, pero no es suciente por-
que la relacin entre los dos problemas es bastante
compleja. Acabar la droga no pone n al conicto y
terminar el conicto tampoco garantiza el n de la dro-
ga. Adems sta no debe (ni puede) derrotarse de cual-
quier modo y a cualquier precio. La prioridad para
Colombia es atender al conicto armado, de modo que
la lucha contra el narcotrco debe darse consideran-
do su impacto sobre la dinmica de la confrontacin
armada. Sobre la base de esta consideracin, se for-
mulan cuatro grandes recomendaciones para que la
lucha contra la droga contribuya mejor a la desacti-
vacin del conicto colombiano.
Un nuevo dilogo internacional sobre el
narcotrfico
Razn en lugar de prejuicios. Es necesario superar los
prejuicios (puritanismo, cinismo, subestimacin del
dao que la droga causa), y avanzar hacia un tratamien-
to racional del problema basado en el enfoque de re-
duccin de daos. Entonces las polticas represivas
deben concentrar la atencin en los eslabones medios
de la cadena provisin de insumos y precursores,
manejo de rutas, distribucin mayorista, lavado de
activos donde la ecacia es mayor.
En el lado de la demanda, la reduccin de daos
signica morigerar las acciones punitivas sobre el con-
sumo, acentuar los programas preventivos y ver al con-
sumidor ms como un enfermo que como un crimi-
nal. En el lado de la oferta, la reduccin del dao sig-
nica ms erradicacin manual y menos fumigacin
area, ms alternativas rentables para el colono o el
campesino, ms nfasis en la prevencin y en el forta-
lecimiento del tejido social, ms diferenciacin entre
el grande y el pequeo.
Se propone una comisin binacional Colombia-
Estados Unidos, integrada por los gobiernos, los or-
ganismos multilaterales, autoridades de las regiones
productoras, dirigentes polticos y representantes de
la sociedad civil. Esta comisin tendra el mandato de
disear una nueva alianza binacional, un New Deal que
abra paso para el tratamiento racional del problema
de la droga.
No criminalizar al campesinado cocalero y des-
militarizar la lucha contra las drogas
Es necesario evitar al mximo el tratamiento criminal
del campesinado diferenciando de manera efectiva al
grande del pequeo productor. Por otra parte, en el
propsito de aanzar la legitimidad del Estado entre
el campesinado, la comisin binacional podra estu-
diar la conveniencia de desmontar el Batalln Antinar-
cticos adscrito a las Fuerzas Militares y trasladar los
recursos a tareas de erradicacin a cargo de la Polica
Nacional.
Concentrar la represin sobre el tramo
intermedio de la cadena del narcotrfico
Es necesario fortalecer el control policial de la deman-
da in situ para desmantelar las redes de comercializa-
cin local. Este hecho implicara que la accin punitiva
se enfoque sobre los caposy traquetos, quienes ade-
lantan el capital necesario para la siembra, y sobre los
chichipatoso intermediarios locales. Disminuir la de-
manda local es condicin necesaria para que el alza de
los precios resultante del xito en los programas de
sustitucin no conduzca al aumento de siembras en
otras parcelas de la zona. La estrategia supone ms
coordinacin entre la Polica, el nas y la Fiscala, so-
bre todo en las labores de inteligencia; tambin supo-
13
44 Fichas
Captulo 13
Desnarcotizar el conflicto: la lucha contra la droga
ne escoger y entrenar ms cuidadosamente al perso-
nal destinado a las zonas productoras, y controles ms
rigurosos para impedir la corrupcin.
Se requiere dar plena aplicacin a la interdiccin
area, que tiene un impacto ms fuerte sobre la oferta
de droga que las fumigaciones, y desarrollar ms ac-
ciones internacionales contra las maas y sus redes
sobre la base de un mayor intercambio de informacin
y cooperacin judicial y policial para detectar y des-
montar las rutas y las redes de aprovisionamiento de
insumos, de armas y de lavado de activos.
Una al ianza int er nacional par a r econst it uir el t ej ido social ent r e el campesinado
vincul ado o suscept ibl e de vincul ar se a l a economa de l os cul t ivos il cit os
Esa alianza debe respaldar poltica, tcnica y nancieramente las siguientes iniciativas:
Swapsde deuda por erradicacin: Se propone que la comunidad internacional ylosorganismosfinancierosabran cuposde sustitucin de
pago de servicio de deuda por erradicacin manual de cultivos.
Campaa de reubicacin voluntaria ybiodesarrollo alternativo: La erradicacin tiene que ir acompaada de accionesdirectasde desarro-
llo humano yde consolidacin de la legitimidad del Estado. Estasaccionesdeben diferenciarse segn la vocacin o aptitud de lossuelos.
Muchasde laszonashoybajo cultivo no soportaran desarrollosagrcolaso ganaderos. Para estasregionesambientalmente frgilesvaldra
explorar dostiposde medidascomplementarias: reubicacin voluntaria de poblacin y regalasambientales. Estasregalas podran
financiarse con cargo a la revisin del USAid Packageycon recursosnacionaleshoydedicadosa la aspersin area.
Sistema de informacin sobre ventanas de mercado: Espreciso contar con un sistema de informacinque identifique rpidamente los
lugaresyperodosdonde ycuando escasee determinado producto, de suerte que el campesino logre vender a losmejoresprecios. Este
sistema debe informar a losproductoresy a losprogramasde apoyo tcnico para ajustar losvolmenes, calidades, infraestructura y
sistemasde almacenamiento, refrigeracin o transporte. La cooperacin internacional tendra un papel estelar en este punto, principian-
do por la FAO , el Departamento de Agricultura de EstadosUnidosysu Servicio de Agricultura Extranjera.
Adecuacin de laspreferenciasarancelariasandinasen EstadosUnidos: La leyde preferencia comercial andina para la erradicacin de
narcticos(ATPDEA), aprobada por el Congreso de EstadosUnidosen 2002, podra incluir una exencin arancelaria para productos
certificadoscomo provenientesde un programa de sustitucin de cultivos.
Provisin no focalizada de losserviciossocialesdel desarrollo alternativo: Losswapso lasregalasambientalesdeben beneficiar no slo a
lasregionesproductoras, sino a laszonasde riesgo o altamente vulnerablesa la expansin de cultivos(por ejemplo, reasde economa
campesina en descomposicin o reasbajo intensa disputa armada). Adems, losserviciossocialesbsicosque provee el Estado no
deben discriminar en contra del campesino que est cumpliendo la ley.
Fichas 45
Gobiernos para la paz:
el papel de lo local
Captulo 14
Este captulo aborda la relacin entre gobernabilidad
y violencia en municipios distintos a las ciudades ca-
pitales. Las fallas de gobernabilidad municipal pue-
den acentuar la permeabilidad local al conicto arma-
do. El Informe identic, con base en dos ndices, uno
de gobernabilidad y otro de violencia, :0q municipios
vulnerables que corresponden a los de alta violencia y
baja gobernabilidad. Se propone contrarrestar esa
permeabilidad y esa vulnerabilidad por dos vas: insti-
tucional y comunitaria. Por la va institucional: lucha
contra la corrupcin, adopcin de un rgimen espe-
cial para municipios vulnerables, servicios alternati-
vos de justicia, acciones mancomunadas entre entida-
des territoriales. Por la va comunitaria, apoyando los
movimientos de defensa contra la violencia que han
logrado reducirla y prevenirla, a travs de institucio-
nes novedosas y la unin de la sociedad civil.
El rgimen especial para los 0 municipios vulne-
rables. Los municipios pequeos con escaso desarro-
llo institucional y duramente golpeados por el con-
icto armado no pueden seguir funcionando como si
en Colombia reinara la paz. El rgimen que se propo-
ne es de excepcin, porque suspendera la vigencia de
algunas leyes en esos municipios. Sera temporal, mien-
tras lo exijan las circunstancias concretas de cada lo-
calidad, y exiblesegn cambien esas circunstancias.
El rgimen especial incluira cuatro tipos de medidas
de excepcin:
:. Mayor concurrencia de la nacin y el departamen-
to en las competencias de los municipios, de modo
que stos se dediquen prioritariamente a ejecutar ac-
ciones en materia de seguridad ciudadana, atencin a
grupos vulnerables y vctimas de la violencia, y al uso
de los mecanismos de conciliadores en equidad, jueces
depazy comisarios defamilia. Aquellos municipios
certicados mantendran sus competencias en educa-
cin y salud.
:. Se propone para los municipios vulnerables un
Comit Ciudadano Coordinador inspirado en la idea
del Comit Municipal de Integracin y Desarrollo de
la Comunidad (decreto 066 de 00:), como nico es-
pacio formal de decisin ciudadana.
. Los departamentos deben proveer asistencia tc-
nica, efectuar el seguimiento e informar continuamente
al nxi sobre el avance en la ejecucin de los proyectos.
En caso de no cumplir estas tareas, cabra pensar en
sanciones nancieras al departamento y en encomen-
dar tales funciones al Ministerio del Interior y Justicia.
. Los departamentos lideraran una instancia de
coordinacin especial para los municipios incluidos
en el rgimen. Esta instancia concertara esfuerzos en-
tre los gobiernos nacional, departamental y munici-
pal, con apoyo y participacin activa de la coopera-
cin internacional, las asociaciones de municipios, las
cmaras de comercio y otras instituciones de la socie-
dad civil.
Servicios alternativos dejusticia. Se propone que
los municipios se orienten especcamente a desarro-
llar tres mecanismos alternativos de resolucin de
conictos: conciliadores en equidad, jueces depazy co-
misarios defamilia. Los dems mecanismos deberan
quedar a cargo de la nacin. Adems habra de refor-
marse la ley ;: de :00:, para que hasta 0% de los
recursos de libre destinacin del municipio puedan
ser destinados a estos tres mecanismos, segn conste
en los respectivos planes locales de desarrollo.
L a l u ch a co n t r a l a co r r u p ci n r eq u i er e l a p u est a en m ar ch a d e d i ver so s p r o g r am as
o r i en t ad o s p r i n ci p al m en t e h aci a l o s m u n i ci p i o s vu l n er ab l es en m at er i a d e
cap aci t aci n , sen si b i l i zaci n y p r o m o ci n d e veed u r as.
14
46 Fichas
Captulo 14
Gobiernos para la paz: el papel de lo local
Acciones mancomunadas entreentidades territoria-
les. Se propone que los fondos nacionales como el
Fondo Nacional de Regalas y la cooperacin inter-
nacional den prioridad a proyectos presentados por
asociaciones de municipios. El criterio debe ser la eje-
cucin conjunta entre los varios entes territoriales, no
apenas la presentacin conjunta de la solicitud para
ser ejecutada por separado. Se propone tambin: que
la nacin, y ms an el departamento, apoyen a las aso-
ciaciones de municipios, que se suspenda la creacin
de nuevos municipios para contener la fragmentacin
territorial, y explorar opciones como la fusin volun-
taria de municipios, o incluso, aumentar el nmero de
municipios pero reducir drsticamente su estructura
administrativa.
Mejorar la gobernabilidad: el lado comunitario. Se
propone acompaar las acciones colectivas contra la
violencia para que puedan sostenerse en el tiempo, sin
limitar su autonoma. El apoyo puede provenir del
gobierno nacional o departamental, de instancias como
los Programas de Desarrollo y Paz de organismos re-
gionales, oxo o de redes ciudadanas, entre otros va-
rios. Este acompaamiento puede tomar varias formas:
no censurar los dilogos humanitarios regionales
que estas experiencias propician;
crear una unidad especial de apoyo a acciones
colectivas para la paz a cargo de las gobernaciones y
en particular de los consejeros de paz, para que siste-
maticen las experiencias y promuevan el intercambio
de aprendizajes y la formacin de lderes;
apoyar proyectos pequeos por parte del Estado
y la cooperacin internacional, que generen conanza
y fortalezcan la institucionalidad de los movimientos.
Inicialmente, los proyectos deben ser pequeos y de
corta duracin para avanzar en crear conanza, y para
comprobar que los mecanismos de transparencia y
difusin estn funcionando como es debido.
Fichas 47
Gestin de conflictos locales:
un Estado activo e imparcial
Captulo 15
Son polticos por el carcter negociable
del tamao de lasporciones. Siempre cabe
la posibilidad de agrandar la porcin propia
de excedentes de:
a. Economasde enclave
b. Regalas
c. Inversionesestatales
d. Megaproyectos
O bedecen a tresfactores:
a. Debilidad de la accin del Estado.
b. Debilidad del propio movimiento sin-
dical.
c. Dinmica interna de lasdisputas.
Por tresvas:
a. Disputaspor la tierra asociadascon los
conflictospor uso del suelo yla concen-
tracin improductiva de la propiedad.
b. Pobreza ydesempleo rural.
c. Zonasdonde actoresarmadosproveen
justicia y seguridad.
A. Agrarios B. Laborales C. Por excedentes
A. Conflictos agrarios
El conicto social rural se relaciona con el armado por:
El origen La confrontacin armada estuvo estrechamente vinculada con losconflictosagrariosderivadosde la estructura bimodal
de tenencia de la tierra ya la frustracin de lasreformasen el centro.
El escenario El campo ha sido su principal escenario ypor eso losconflictosagrarioscorren un riesgo permanente de ser capitali-
zadospor losactoresarmados.
Degradacin Restringe, reprime ydistorsiona la dinmica yexpresin de losmovimientoscampesinos.
del conflicto
Se intensific con lascomprasde narcotraficantesen la regin Caribe (Crdoba, Sucre, Bolvar,
Magdalena, Cesar), Magdalena Medio y O rinoqua. El paramilitarismo protege privilegios del
latifundio.
Donde se asientan minorastnicas: Cauca, Choc, Sierra Nevada de Santa Marta. La guerrilla
presiona cambios en la estructura de propiedad, no siempre a favor del indgena o del afro-
colombiano.
Especialmente en Valle del Cauca, vallesinterandinos, Caribe yMagdalena Medio, por parte de
guerrillerosy autodefensas.
a. Zonasde colonizacin: Putumayo, Caquet, Guaviare, Meta, Arauca.
b. Regionescafeterasmarginales.
c. reasfuera de frontera agrcola: Guana, Vaups, Guajira, Choc yAmazonas.
Losgruposarmadoscausan desplazamientosforzadosyse apropian de lastierras, especialmente
en reasde frontera (Urab, Norte de Santander yPutumayo), en el Magdalena Medio yel pie-
demonte de la cordillera O riental.
1 Acumulacin como fuen-
te de poder
2 Factor de supervivencia
3 Escenario de extraccin
de rentasen agroindustria
4 Factor productivo en cul-
tivosilcitos
5 Base de control territorial
y seguridad militar
Conf l ict os vul ner abl es a l os act or es ar mados
1. Por t ier r as: cinco mot ivaciones
15
48 Fichas
Captulo 15
Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
2. Por usos del suel o
El desequilibrio fundamental, que resume el conicto social, es por:
Sobreutilizacin de tierras de conservacin en ganadera ex-
tensiva y agricultura marginal
Lospastosen ganadera ocupan 41,7 millonesde hectreas, cuan-
do deberan ser de 19 millones, para no daar suelosagrcolasy
de conservacin.
La agricultura ocupa 5, 8 millones, cuando la aptitud de los
suelospermitira 9 millones.
Parte de la agricultura campesina en tierrasmarginalesdebera
estar en conservacin de cobertura vegetal.
La regin andina (7 millones) ha perdido 90% de su cobertura
reguladora de agua.
Losbosquesocupan 57,8 millones, concentradosen Amazona
y Pacfico.
Slo el 38% de la tierrasocupada est bien usada.
El 7% en agricultura.
El 29% en vocacin pecuaria.
El 30% de la tierra ocupada est subutilizada.
El 24% de regin Andina (ganadera extensiva en Valle yMag-
dalena).
El 24% de la Caribe (ganadera extensiva).
El 22% de la O rinoquia.
Subutilizacin de tierras aptas para agricultura actualmente
ocupadas en ganadera extensiva
Estn sobreutilizadas19,6 millonesde hectreas, 33% del total
ocupado:
12% de la Amazonia.
10% de la regin Caribe.
61% de la regin Andina est sobreutilizada con procesosde
erosin, prdida de loscaudalesde agua en verano e inundacio-
nesydeslizamientosen invierno.
Por eso:
Se agota aceleradamente la base de recursos.
Se reduce la productividad del trabajo campesino.
Se aumenta la vulnerabilidad del ecosistema frente a lascats-
trofesnaturales.
Po r n o t en er u n a p o l t i ca d e t i er r as, l a ex p an si n d e l o s p ast o s d u p l i c el r ea ap t a
p ar a esa act i vi d ad , ar r i n co n l a ag r i cu l t u r a cam p esi n a en r eg i o n es p o co p r o p i ci as p ar a
el cu l t i vo y d est r u y g r an p ar t e d e l a co b er t u r a b o sco sa.
3. Por dist r ibucin de l a pr opiedad
1. El monopolio de tierrasbuenasybien dotadasde infraestructura impide que el mercado lasasigne a medianosypequeospropieta-
rios, que lasusaran de modo msracional.
2. La reforma agraria no logr un cambio perceptible sobre la concentracin de la propiedad.
3. El latifundio, como fuente de poder poltico, copta la inversin pblica y no devuelve en impuestoso productividad la valorizacin
obtenida por el esfuerzo colectivo.
4. La distribucin actual favorece losdosextremosdel mal uso de la tierra: subutilizacin de buenossuelosen ganadera extensiva y
sobreutilizacin de suelospobresen agricultura campesina de minifundio. Fincasmayoresde 200 hectreasdedican solo 2,5 % de su
extensin a agricultura, mientras39% de la extensin de fincasmenoresde 5 hectreasse dedica al mismo fin (Dane, 1996).
5. Concentracin notoria de la propiedad: 11.570 propietarios(0,4% del total) de fincasmayoresde 500 hectreasconcentraban 22
millonesde hectreas(45% del total bajo explotacin), mientras2,2 millonesde pequeospropietarios(69% ) con parcelasinferiores
a 5 hectreasposean 2,2 millonesde hectreas(4,3% ), esdecir, a un promedio de una hectrea por familia.
6. Por ausencia de proteccin militar o policial para el campesinado, ypor cuenta del desplazamiento:
a) parcelasmenoresde 5 hectreaspasaron de 3,4 a 2,2 millonesde hectreas(1985-2001).
b) fincassuperioresa 500 hectreasduplicaron su extensin: 11 a 22,5 millones(1984-1996).
Fichas 49
Captulo 15
Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
Entre 1995-2002 el promedio anual fue de 1,19% .
Baj 45% durante la dcada de los90. El gasto gubernamental por trabajador agrcola (17 dlares) esbajo
en comparacin con El Salvador (20 dlares), Per (69), Nicaragua (255), Chile (416) o Mxico (494).
El desempleo fue del 11,5 % en 2002, tresvecesmsque en 1991. El subempleo fue del 35% . Afect
al decil de menoresingresos, donde supera el 15% .
Pobre desempeo del PIB
Disminucin del gasto pblico
El desempleo yel subempleo
Especialmente en reasmarginalesdel caf yen partesde la zona andina, sobre todo por el aumento
de la pobreza yel desempleo.
La depresin del minifundio conduce a su mayor fragmentacin, esdecir, al microfundio, que carece
de toda viabilidad econmica.
El minifundio yel microfundio originan un excedente de mano de obra que aumento el ejrcito de
la reserva para losgruposarmados.
Ms permeabilidad social
Deterioro de opciones
Condiciones favorables
para el reclutamiento
4. La pobr eza r ur al
La situacin social en el campo se ha visto afectada por:
Consecuencias
L a r ecu p er aci n d el p ap el d el Est ad o en l a d ef en sa d e l o s d er ech o s d e p r o p i ed ad y l as
p o l t i cas d e r eu b i caci n d e p o b l aci n j u eg an u n p ap el cr u ci al en el p r o p si t o d e r es-
t ar l es b ase p o b l aci o n al y t er r i t o r i al a l o s act o r es ar m ad o s.
5. Ter r it or ios con dominio de gr upos ar mados
Como resultado del vaco de Estado yde susfallasde regulacin sobre la propiedad de la tierra, en grandesreaslosactoresarmados
ofrecen bienescolectivoscomo seguridad yjusticia con loscualeslogran el apoyo de la poblacin.
Son zonascon:
1. Excesiva dispersin poblacional; o
2. alto grado de apropiacin del aparato estatal por parte de familias latifundistas que resuelven sus problemas de seguridad con la
privatizacin del uso de la fuerza.
Zonas de latifundio La conguracin y defensa de los derechos de propiedad va de la
mano con la privatizacin de la seguridad y el dominio paramilitar
(expulsan poblacin)
Zonas de expansin de
la frontera agrcola La guerrilla ofrece una sombra de ilegalidad (reciben poblacin)
50 Fichas
Captulo 15
Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
B. Conflictos laborales
Fact or es
Incapacidad para hacer respetar losderechosycumplir con lasgarantas.
Falta de autonoma frente a lasliteslocales.
Desidia de lasautoridades.
Apenasuno de cada doce trabajadoresest afiliado a un sindicato debido a:
a. Predominio del trabajo informal, que pas de 53% (1990) a 61% (2002).
b. Concentracin en el sector oficial yen lasgrandesempresas.
c. Tambin sufre dispersin por el predominio de una lgica privada por encima de lo pblico.
El ranking huelgustico coincide con lasbonazasagrcolasy rentasmineras, en regionesy subregiones
donde esevidente la debilidad del Estado.
Depende de seis factores de riesgo:
1. Alta conflictividad laboral en zonas de bonanza o rentas extraordinarias que atraen a los grupos
armadosen busca de rentasycon nimo de comprarse lospleitossociales.
2. Fuerte aversin patronal hacia lasorganizacionesde trabajadores.
3. Debilidad estatal para proteger a losinversionistas, lo cual, unido al punto anterior, incentiva la contra-
tacin de serviciosde seguridad, incluso con autodefensas.
4. Casosde criminalizacin de la actividad sindical ynegligencia en la proteccin de derechoshumanos
de lostrabajadores; esto loshace buscar serviciosde seguridad en lasorganizacionesguerrilleras.
5. Baja representatividad de lossindicatosregionalesydbilesvnculoscon lasfederacionesyconfedera-
ciones, ycon otrasorganizacionessociales, regionalesynacionales.
6. Poca autonoma ycapacidad del aparato estatal en lasregionesde mayor conflicto laboral e, incluso,
desidia yfalta de voluntad poltica para intervenir adecuadamente.
1 Debilitad estatal
2 Debilidad sindical
3 Dinmica de los
conflictos laborales
C. Conflictos por excedentes
Son conictos distributivos, ms vulnerables a la inl-
tracin armada cuando hay mayor grado de exclusin
social. Un municipio con alto nivel de desigualdad tie-
ne hasta 0% ms probabilidades de sufrir altos nive-
les de violencia. La inltracin aumenta en funcin del
vaco de Estado y de la debilidad del tejido social.
1. Economas de encl ave
Losinversionistasno tienen mayoresvn-
culoscon la zona y, por eso, tienden a no
reinvertir.
Cuando el crecimiento de los recursos
desborda la capacidad reguladora del Es-
tado, losactoressocialesmspoderosos
imponen susreglas.
Fuerte tensin entre acumulacin de ca-
pital yexclusin social
El tejido social obstaculiza el trmite del
conflicto distributivo
Se da en regionesafectadaspor grandes
cambios demogrficos.
Se producen enfrentamientosque losgru-
posarmadoscapitalizan rpidamente.
Fichas 51
Captulo 15
Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
4. Megapr oyect os
Se destacan la hidroelctrica El Peon-Guatap, el Parque Industrial y las obras viales en el oriente antioqueo;
el megaproyecto hidroelctrico Urr , en el valle del ro Sin (Crdoba); los proyectos energticos del Magda-
lena Medio; los corredores viales de Urab, Crdoba y Choc; los proyectos carbonferos de El Cerrejn (Gua-
jira) y de La Jagua (Cesar); el proyecto de la carretera marginal de la selva y las exploraciones petroleras.
3. Inver siones est at al es
2. Regal as pet r ol er as
Equivalen al 29% de las transferencias del sistema general de participaciones
Han engordado nminas ordinarias. Los municipios petroleros gastan hasta diez veces
msque losno petrolerosde similar tamao.
El problema independientemente de lascondicionesde loscontratosde asociacin
radica en lasenormesdeficienciasen su manejo.
En Casanare, por ejemplo, hay cobertura universal de acueducto y alcantarillado, pero
altastasasde desercin escolar, trabajo infantil ybajosnivelesde escolaridad entre jefesde
hogar.
1. No tienen que destinarse a salud y
educacin
2. Pueden reducir la exclusin tpica de
laseconomasde enclave
3. Alta inversin per cpita sin impacto
sobre el desarrollo humano
Caso Urab en aos80. La espiral de violencia escal dramticamente: tasasde homici-
dio msde 100 por 100.000 habitantes(1986), yde 200 por cada 100.000 (1990).
Cuando empezaron a crecer en 1984 se produjeron parosymanifestacionesreclamando
ms recursos del Estado, como si el movimiento sindical hubiera despertado, quiz
estimulado e infiltrado por losgruposarmados.
El esfuerzo estatal, debe centrarse en aumentar lasinversionesantesque en mejorar las
condicionesde regulacin de losconflictosen torno a la acumulacin de riqueza?
1. Se convierten en rentasen disputa y
no en atenuantes de los conflictos
locales
2. Puede que no desaten la violencia,
pero al menosno la detienen
3. O bligan a un replantamiento
La experiencia reciente permite identificar tres factores que inducen a la cooptacin de los conflictos sociales derivados de megaproyectos
por parte de los actores armados:
1.El incumplimiento de losacuerdoscon lascomunidadespor parte de losinversionistas.
2. La inactividad del Estado para hacer cumplir esosacuerdos.
3. La criminalizacin de lasprotestaso reclamosde la comunidad.
52 Fichas
Captulo 15
Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
D. Atencin a los conflictos agrarios
Se atesoran tierrasporque el Estado no castiga la tenencia improductiva: 2,4 por mil del valor
catastral. Aumentar el costo induce a: 1) mejorar la productividad, arrendar o vender la tierra;
2) bajar lospreciosyhacerlosproporcionalesa la productividad, 3) liberar capitaleshacia otras
actividades productivas.
El avalo debe acercarse al 70% del valor comercial, en funcin del tamao, la vocacin del
suelo e inverso al uso productivo (para castigar la improductividad). Tarifasyrecaudosmaneja-
dospor la DIAN, pero el municipio mantiene la propiedad.
La extincin no ha sido legitimada polticamente con una estrategia clara de distribucin social
de las tierras recuperadas. As, se podran corregir problemas asociados al conflicto, dando
prioridad al desplazamiento, la territorialidad de grupostnicos, la relocalizacin de cultivado-
resde ilcitosyla asignacin a campesinossin tierra.
Hayquince frentesactivosde colonizacin, generalmente no rentablespara la agricultura con-
vencional que paga el impuesto a la distancia, el cual no esobstculo para losilcitos, cuyo
precio lo compensa.
Cerrar la frontera agraria que no haya sido intervenida yconsolidar losfrentesde coloniza-
cin mediante reservascampesinas (ley160/1994).
Evitar que siga creciendo el excedente de veinte millonesde hectreasen pastos, suspen-
diendo por esa ley la concesin de nuevosttulosde propiedad sobre baldosy eliminar esa
condicin jurdica de lastierrasno ocupadas.
Acompaar el cierre con una poltica que concentre inversionespblicasen regionesdonde
quiera atraerse poblacin rural ylasreduzca donde deba desestimularse la ocupacin humana.
Para reunir lasfuncionesde registro catastral, distribucin de la propiedad, regulacin de los
usosdel suelo ydel agua, yconservacin de reservasyparquesnaturales(actualmente disper-
sasen variasentidades).
Se requiere un proyecto nacional de ocupacin yuso del territorio para aprovechar el poten-
cial productivo de la tierra e impedir la destruccin irracional de losrecursos.
Inventariar tierrasde desplazados, quitrselasa losusurpadores, yejecutar retornossegn la
ley387/1997.
El Incora parte del Incoder , de manera sumaria ycon efecto retroactivo, debe presumir
la nulidad de de transaccionesinscritasen oficinascatastralesde zonasde desplazamiento.
Destinar lastierrasadquiridas, mediante extincin de dominio, para reubicar a laspoblacio-
nes desplazadas.
El Estado debe reubicar a loscolonosque ejerzan posesin indebida sobre tierrasreservadas.
El Estado debe ser msexigente con laslicenciasde exploracin y explotacin maderera,
minera o de hidrocarburos.
Aplicar la ley70/1993 para impedir que, antesde la delimitacin, compradoresindividualesse
apresuren a adquirir losmejorespredios. El Estado debe dar grandesdelimitacionescolectivas
yno reconocer ttulosde propiedad individual que no provengan del reparto ordenado por las
comunidades.
1. Reformar impuesto predial
rural
2. Extinguir el dominio de tie-
rras
3. Cerrar frontera agraria y
desestimular ocupacin hu-
mana en variasregiones
4. Crear el Instituto Nacional de
Tierras
5. Retornar desplazados
6. Proteger territoriosindgenas
7. Garantizar rgimen territorial
de losafrocolombianos
Fichas 53
Captulo 15
Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
Cerrar la frontera agrcola.
Reservar parquesnaturalesdonde la produccin lcita no sea viable.
Darlestrabajo o tierra a loscocalerosen regionesaptaspara la produccin lcita:
> Zonasde destino comn, para mantener losvnculossociales.
> El campesino erradica, devuelve mejorasa lasreservasyel Estado le asigna una parcela en
una reserva campesina.
Constituir las reservas campesinas con predios expropiados por enriquecimiento ilcito, por
ventasa voluntad yexpropiacionesde la leyde reforma agraria. Fondos: nacionales, coopera-
cin internacional incluidosrubroscontra narcotrfico , swapsde deuda por erradicacin,
crditosblandosyrecursosde extincin de dominio.
Una reforma rural estructural, en vez de una reforma agraria que se limite a fragmentar la tierra.
Identificar ncleos de creacin de riqueza en actividades agroindustriales donde el Estado
vele por la equidad yla estabilidad de precios.
Mecanismoscomo lasVentanasde Mercado (ver captulo 13) deben ser parte de la estrategia
de modernizacin rural.
Crear ventajascompetitivasrurales, superando loslimitadosinstrumentosde poltica
comercial ycambiaria: innovacin tecnolgica, modernizacin empresarial yarticulacin
equitativa entre poltica industrial ypoltica agropecuaria para formar cadenas ysistemas de
valor: Serviran losAcuerdosRegionalesde Competitividad previstosen el Plan de Desarrollo.
Los programas selectivos mediante innovaciones en el sistema productivo tienen ms potencial
que el aumento del gasto social.
O rientar hacia losfocosde pobreza rural msvulnerablesal conflicto armado el proyecto de
apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer), cuyo fortalecimiento se contempla
en el Plan de Desarrollo.
8. Reubicar cultivadoresde ilcitos
9. Realizar programaspara supe-
rar la pobreza ymodernizar el
sector rural
E. Gestin de los conflictos laborales
Un conflicto esuna situacin de incompatibilidad de pretensiones, no slo por condicionesobjetivasde
escasez sino tambin por percepcionesequivocadasacerca de laspretensionesajenas. La visin de un conflic-
to esparte del mismo ypor eso su evolucin depende de laspercepcionesde susactores.
Crear espacios de reconocimiento mutuo entre trabajadores y empresarios en las zonas o actividades
expuestasa la intromisin de losarmados.
Crear oficinasregionalesespecializadasen aplicar mecanismosalternativosde resolucin de conflictos, con
facultadesde inspeccin ycon la facultad de resolver querellaslaborales.
Asignarlesprofesionalesbien calificados, sujetosa un rgimen de rotacin e incentivosque reduzcan los
riegosde negligencia, clientelizacin y parcializacin.
El BID yla AID tienen experienciasen programassobre justicia local yconvivencia.
La O IT yel Ministerio de Proteccin Social, junto con lasfederacionessindicales, deben elaborar un plan de
accin conjunta; facilitar la afiliacin sindical de los trabajadores informales y los de cuenta propia; crear
programasde democratizacin interna yaccionesconjuntascon otrasorganizacionessociales.
Trasladar a losnegociadoresdel sindicato yde lasempresasa zonasfuera de influencia del conflicto con el
apoyo de losministeriosde Proteccin Social, Interior yJusticia, yde lasagenciasde seguridad.
Se debe elaborar cuidadosamente la agenda de cada encuentro, acompaada de accionescomplementa-
riasde preparacin de losactores.
Jornadas permanentes
de informacin
yreconocimiento
O ficinasde trabajo
especiales
Cooperacin para for-
talecer el sindicalismo
Negociacin fuera de
zona del conflicto
54 Fichas
Captulo 15
Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
F. Gestin de excedentes
a. Reinversin local de excedentes
El Estado (ministerios de Comercio; Industria y Turismo; Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial)
debe propiciar actividadesconexasyde apoyo a la actividad principal del inversionista, para que parte del
valor agregado se reinvierta localmente.
Laspoblacionespueden proveer serviciosde apoyo a ciertosinsumosen lascadenaslocalesde valor de
lasempresasque operan en la zona.
Losgobiernosde lospasesde origen podran adoptar incentivosespecialespara empresasque participen
de alianzasestratgicasyque generen cadenas locales de valor.
b. Uso de activosespecficos (o de difcil liquidacin)
Ciertosactivostienen msdificultad para trasladarse a usosalternativos: la palma de aceite, por ejemplo,
frente a un hato ganadero; en el segundo caso, esmsfcil que un propietario amenazado opte por una
frmula de seguridad privada o cortoplacista.
Sera deseable: que la nacin y losgobiernoslocalesgestionen en forma compartida el desarrollo local, a
partir de actividadesproductivasmsintegradasybasadasen una mayor especificidad de losactivos.
a. Manejo intemporal de lastransferenciasa travsdel FAEP (Fondo de Ahorro yEstabilizacin Petrolera).
El Fondo Nacional de Regalasdebera apropiar recursospara lasentidadesterritorialesdurante la fase de
construccin e inicio de losproyectos, con cargo a lasfuturasregalas, ycon la financiacin ycobertura del
riesgo por parte del FAEP.
b. Fondo de inversionesproductivas
Sera alimentado con una parte de lasregalasyadministrado en forma conjunta con el FNR, Finagro, DNP
y la autoridad regional. Se encargara de dosificar el flujo de girosa lasentidadesterritoriales, no porque
pierdan su propiedad sino porque se pueden orientar a ampliar lasopcionesde la gente en concordancia
con suspropiosplanesde desarrollo.
a. Provisin preventiva yno reactiva. Debe atender losconflictosmsvulnerablesa la lgica poltico-militar,
sin enfocarse exclusivamente en lasexpresionesmsviolentas. Se trata de gestionar el riesgo yno de una
presencia meramente reactiva.
b. Diligencia. Debe ser pronta a travsde un sistema coordinado de alertasque identifique prioridadesy
responda oportunamente a lasreivindicaciones. Inmediatez no significa necesariamente recursossino ges-
tin compartida de lasdemandasyapoyo en la bsqueda de opciones.
c. Selectividad. Lasinversionesdeben orientarse hacia opcionesen la legalidad. Msque la magnitud impor-
ta que lasinversionesse dirijan a nudoscrticosde riesgo.
d. Presencia multimodal. Losrecursosno bastan para cerrar laspuertasa losgruposarmados. Se requiere
una presencia multimodal del Estado orientada a recuperar su legitimidad.
a. Diligencia. La voz de laspoblacionesdebe ser considerada desde la etapa del diseo.
b. Cumplimiento de compromisos. El Estado ysusagentesno pueden incumplir lospactos.
c. Abstenerse de criminalizar las movilizaciones. Esun error que se debe evitar a toda costa. Tambin es
importante no tolerar la guerra sucia contra loslderes.
Economas
de enclave
Regalas
petroleras
Inversin pblica
Megaproyectos
Fichas 55
G. Programas de paz y desarrollo (PRDP)
Son una respuesta al desbordamiento de la capacidad
institucional por la presencia de economas de encla-
ve o megaproyectos, y un esfuerzo de accin colectiva
para superar fracturas en el tejido social y construir
una vida digna.
Los signicativos impactos de los sobre op-
ciones de civilidad y de autogestin productiva, no se
compadecen con los limitados resultados en trminos
de contencin del conicto y disminucin de la vio-
lencia. Por eso es necesario extender activamente la
alianza con el Estado local.
Estos programas tienen dos retos:
Captulo 15
Gestin de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
. Avanzar con las administraciones en un esquema
de gestin pblica compartida y sobre la base de alian-
zas puntuales. Podran desencadenar tres procesos:
a. densicar el tejido social;
b. democratizar las administraciones territoriales;
c. generar mayor dicultad para los actores arma-
dos que actan desde la trastienda del poder pblico.
. Encontrar mecanismos econmicos e institucio-
nales que refuercen las cadenas de valor y transformen
las economas de enclave en actividades de desarrollo
econmico local, en alianzas con el gobierno nacio-
nal, los organismos multilaterales y otros gobiernos.
Po r s so l a, l a i n ver si n d e r ecu r so s n o l es ci er r a l as p u er t as a l o s g r u p o s ar m ad o s.
Es n ecesar i o q u e l as i n ver si o n es f o r m en p ar t e d e u n a p r esen ci a m u l t i m o d al
d el Est ad o , o r i en t ad a a r ecu p er ar su l eg i t i m i d ad .
Fichas 57
Redescubrir la poltica:
votos en vez de balas
Captulo 16
Una dist incin impor t ant e
Captulos7-15 Policies
(Polticas pblicas)
Conjunto de objetivos, normasyprogramas
del Estado en un campo determinado
Captulos16 y17 Politics
(La poltica) Reglasymediospara acceder al poder
Dos concepciones
Guerra Poltica
Continuacin de la poltica por otros medios
(Clausewitz)
Continuacin de la guerra por otros medios
(Schmitt):
Significa que: La poltica esotra manera de expresin del conflicto o que la poltica es
el mejor modo de concluir una guerra.
Se entiende como: Controversia intensa pero no violenta ycomo proceso de nego-
ciacin yacuerdo. Esencial para resolver cualquier conflicto armado, aunque esape-
nasuna de susvariasdimensiones.
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A. Legitimar la protesta social
1. Amenaza a los lderes sociales. Reforzar el programa de proteccin a personasamenazadascon msrecursos, descentralizacin,
flexibilidad, presencia en zonasde alto riesgo, prevencin (observatorio ysistema de alerta temprana) yreaccin inmediata.
2. Infiltracin de los movimientos por parte de los grupos armados. Blindarse con msdemocracia interna, rendicin de cuentas,
direccin colegiada yrotativa, mando escalonado yrelevosque obstaculicen la cooptacin de dirigentes.
3. Suspicacia sobre las protestas populares. Cambiar esta cultura con el concurso de:
a. Los medios de comunicacin: De la manera como sea representada depende el peso y la validez en la agenda pblica.
Deben dar voz a todoslosestamentosyorganizaciones, as como al descontento ya la protesta pacfica.
b. La Fuerza Pblica: No debe ser percibida como aliada de la derecha sino como garante de seguridad yprotectora de la libre
expresin de lasprotestassociales. Debe aprender a trabajar junto con la dirigencia social para que no se haga juego al actor
armado.
c. Las autoridades. No eslegtimo que descalifiquen un reclamo ciudadano con el pretexto de que est capitalizado por un
grupo armado. Su obligacin escapitalizar a favor del Estado.
d. Los gestores y lderes de la protesta. El discurso enemigo/amigo debe virar hacia interlocutores/aliados. Juego limpio y
respeto a lasreglasdel juego. Actitud contestataria debe dar paso a posicionesconstructivas.
4. Represin de las luchas sociales. Evitar losabusosque prosperan al amparo de: a) losEstadosde excepcin; b) el uso amaado
del derecho penal; c) la declaracin de ilegalidad de la protesta yla autorizacin de losdespidos; d) restriccionesa lasmarchasy
manifestaciones; e) el uso de la Fuerza Pblica para poner fin a la protesta. No confundir el terrorismo con la protesta social.
5. Falta de prevencin estatal. Q uienesrecurren a lasvasde hecho reciben msatencin que quienesintentan el dilogo o las
vasjurdicas. Lasautoridadestoman partido por el lado mspudiente o suscriben acuerdosque no pueden cumplir. Se requiere:
a) rendicin de cuentaspor parte de losgobiernosy agenciasdel orden nacional o territorial; b) estimular la planeacin y el
seguimiento participativos(captulo 14); c) dotar de eficacia a loscabildosyaudienciaspblicas, yd) aplicar el silencio administra-
tivo en favor del reclamante.
6. Cooptacin de los dirigentes populares por parte del Estado, los partidos de cuadros ylas organizaciones armadas. Esnecesario:
a) ahondar en el papel de los partidos polticos, y b) reforzar la autonoma del movimiento social mediante acciones que
consoliden su democracia interna ylasque aseguren su presencia no mediada en toda suerte de instanciasdecisorias.
16
58 Fichas
Captulo 16
Redescubrir la poltica: votos en vez de balas
En Colombia, el ejercicio de la poltica, y en particular el de la oposicin, est trabado por la apropiacin
maosa del poder en las regiones ms afectadas por el conicto armado.
Lasorganizacionessociales(lossindicatos,
por ejemplo) representan al ciudadano en
uno solo de suspapeles(obrero) ydejan
por fuera a gran parte de la poblacin.
Por eso, no basta con que se expresen
libremente para que la violencia sea re-
emplazada por la poltica.
Hace falta que los proyectos de sociedad, las
propuestaspropiamente polticas, sean asumi-
dos por los partidos, pieza fundamental para
ampliar la democracia.
Ellos podran reemplazar a las organizaciones
armadas.
El papel protagnico lescorresponde a lospar-
tidosde oposicin, porque deben captar el des-
contento social que subyace a la violencia.
Pero...
B. Redescubrir la poltica
1. El sist ema de par t idos
Los hechos Impacto sobre el conflicto armado
1. Lospartidoscolombianosson de cuadros, no de masas. El pre-
sidencialismo favoreci ese modelo que facilita el consenso. Son
menosideolgicosque losde masasporque no se conciben como
expresin poltica de una sola clase o estamento.
2. A pesar de la fragmentacin de laslites, ese modelo facilit la
conciliacin y el consenso: acuerdos mnimos, pactos de gober-
nabilidad, uniones, movimientosbipartidistas, Frente Nacional. Sin
embargo, no impidi guerrascivilesni la Violencia
3. El Frente Nacional los despoj de contenido ideolgico y de
base social diferenciada ylosconfin slo a la funcin electoral en
detrimento de otrasfunciones(aglutinadora, representativa, reso-
lucin de conflictos, definicin de metasde gobierno, democrati-
zacin del sistema, funcin frente al cambio, organizativa, como
gobierno).
4. Con el Frente Nacional abandonaron la competencia program-
tica ypracticaron el clientelismo.
5. Despusdel Frente Nacional, al reabrirse la competencia elec-
toral, lucharon por votosdesprovistosde ideologa y base social
diferenciada. Democracia competitiva entre opcionesopacas.
1. El consenso de litesypartidosde cuadro beneficia slo a la mi-
nora presente en el sistema. Zanja disputasentre quienesestn
adentro, permite la apata de losexcluidosyesincapaz de nego-
ciar con ellos.
2. Lospartidosrepresentan al elector, no al ciudadano. Se escoge
al funcionario pero no proyectosalternativosde sociedad, se ha-
cen eleccionespero se niega la poltica y, por eso, se recurre a la
violencia.
3. En el Frente Nacional lospartidosse distanciaron de lasorgani-
zacionesymovimientossocialesypracticaron la cooptacin clien-
telista de suslderes.
Esto dej al garete lasluchassociales, laspriv de su marco in-
tegrador, dej el conflicto social sin salida poltica yprodujo seve-
rosdaosal movimiento social.

SALIDAS SALIDAS SALIDAS SALIDAS
Fichas 59
Captulo 16
Redescubrir la poltica: votos en vez de balas
Qu hacer? Cambios esperados
1 Partidoscon mscobertura, mscohesin ymsdisciplina.
No lasempresasunipersonalesde hoy.
2 Partidoscon un grado msalto de militancia yde democra-
cia interna. No losactualesclubes de parlamentarios.
3 Partidoscon nexosmsestrechosyorgnicoscon organiza-
cionesymovimientossociales, no episdicosni clientelizados.
4 Partidospolifuncionales, yno slo electorales
La reciente reforma poltica esun avance, pero esnecesario supri-
mir el voto preferente (yopcional), elevar el umbral yexigir que
cada partido tenga milesde militantesyno un puado de votantes.
La lista nica no hara mucho si resulta de simplescomponendas
entre candidatos. Se trata de que laslistasylasbancadasencarnen
un proyecto poltico. El partido debe, pues, tener identidad yvida
independientesyanterioresa loscandidatosyque loscandidatos
sean escogidospor ciudadanosque comparten el proyecto.
Losmilitanteshan de tener cierta homogeneidad en susidease
intereses. El partido acenta la vocera de un determinado sector
social. No son monoclasistas pero s implica que organizaciones
socialestengan voz decisiva yautnoma en la direccin yen la vida
interna del partido.
En los partidos Liberal y Conservador trabajan las personas que
aspiran a ser candidatoso a ocupar algn cargo en el gobierno:
por eso el esfuerzo se reduce a ganar elecciones. En cambio, mi-
lesde militantesde partidosreformadosno podran aspirar a pues-
tospblicos: muchosse dedicaran a tareasideolgicas, de organi-
zacin social yotrasmspropiasdel partido de masas.
2. El papel de l a oposicin
La paz poltica consiste en cambiar la oposicin
armada por la oposicin desarmada. No se trata
de negar el conflicto social, ni del conformismo o
el unanimismo. Se trata de que lasdiferenciasde
inters y de visin del mundo fluyan con entera
libertad, de que se expresen todoslosproyectos
de sociedad posiblespara que el ciudadano pueda
escoger entre ellos.
... pero en Colombia la oposicin desarmada ha sido vctima
de la oposicin armada.
La marginalidad, ceguera y criminalidad de la guerrilla ha
pesado quizsmsque otro factor para impedir la gestacin
de una izquierda democrtica robusta.
1. Cooptacin yconfusin de algu-
nosdirigentesyactivistas.
2. Purgassectariasysangrientas.
3. Destierro o muerte de lderespa-
cficosque estorban al grupo ar-
mado.
4. Da pie ypbulo a la extrema de-
recha para que asesine o aterro-
rice a directivosyactivistasde la
izquierda desarmada.
Por eso
La oposicin pas a ser un asunto de congresistasdescontentoscon el
gobierno de turno.
No logra ser mayora.
Dura poco porque el gobierno deshace fcilmente la bancada: con
nmina o presupuesto.
Este sistema estil para la gobernabilidad pero esinepto para tramitar
grandesdesacuerdosy para incorporar las tensiones subyacentes al con-
flicto armado ypara reemplazar la guerra por la poltica.
Los remedios competen tanto a la izquierda civilista
como al diseo del rgimen poltico
60 Fichas
Captulo 16
Redescubrir la poltica: votos en vez de balas
Como la guerrilla con sushechos
ha bloqueado, pospuesto y des-
legitimado las reformas sociales,
la izquierda democrtica debera:
1. Repudiar losmtodosguerri-
lleros degradados en su ori-
gen, el desborde de susobje-
tivosyla violacin al derecho
humanitario.
2. Interesarse msque nadie en
la desmovilizacin de la insur-
gencia.
3. Ahondar su democracia inter-
na (incluyendo la pluralidad y
rotacin de susdirectivos) por
conviccin ycomo medio de
defensa.
1. Partidos fuertes: con base social amplia y diferencias, con democracia interna y con disciplina
parlamentaria.
2. Si se forman coalicionesde gobierno, deberan ser msprogramticas, orgnicasyestables.
3. No se puede impedir que el Congreso participe en la discusin del presupuesto. El problema est
en que congresistasinescrupulososaprueben recursospara el lucro personal o interesesmezqui-
nos. El remedio escastigar al congresista corrupto, al ministro o al alcalde que conceden el auxilio.
4. Suponiendo que lospartidosse transformen, espreciso ampliar el estatuto de la oposicin.
Libertad es cuanto libertad tenga tu oponente (T horeau). Adems de proteger la vida y la
integridad de losadversariosypartidariosdel gobierno, esnecesario:
a. Acceso a informacin ymediosde comunicacin, derecho de rplica yparticipacin en orga-
nismosinternacionales(estn en la Constitucin yen la ltima reforma poltica).
b. Financiacin suficiente de las campaas, topes al gasto electoral, presencia opositora en la
rama electoral yen la direccin de cuerposcolegiados.
c. Refuerzo al rgimen de bancadasy al de vigilancia de finanzasy eleccionesinternasde los
partidos.
d. Categora automtica de senador o jefe de bancada a loscandidatospresidencialesperdedo-
res.
e. Titularidad sobre losorganismosdel Ministerio Pblico yde control fiscal.
f. Prohibicin de nombrar ministro o secretario a un militante de la oposicin que acepte a ttulo
personal.
El aporte de la izquierda El aporte del sistema: diseo del rgimen poltico
3. Limpiar l a pol t ica l ocal
La mezcla entre latifundismo autoritario, clientelismo electoral, narcotrco y conicto armado hizo que el
poder econmico y poltico recayera en una especie de maa , mezcla de seores de la guerra, criminales de
cuello blanco y delincuentes que posan de seores. Es la captura plena de la poltica por la violencia en vez de
ser el destierro de la violencia por la poltica.
Enfocar la estrategia de recuperacin del control estatal del territorio a liberar a lasregionesque hoyestn en
manos de una mafia: operaciones de fuerza pblica, unidades de soldados regulares, carabineros, soldados
campesinos y accin de Fiscala, Procuradura, Polica y DAS para identificar y judicializar a quienes cometen
delitosde alto impacto social.
Reajustesen el sistema electoral:
a) Actualizar el censo; b) conceder menosrepresentantesfijospor unidad territorial y
aumentar el peso del factor poblacional; c) redisear peridicamente losdistritoso
circunscripciones, ajustadosa loscambiosen la distribucin espacial de la poblacin; d)
giro de lospartidoshacia un modelo de masasycomposicin interregionales.
Fortalecer la democracia municipal yampliar la participacin de lascomunidades(captulo 14).
Repensar el papel de entidadesterritorialescuya escasa poblacin y poco desarrollo institucional lashace fcil
presa de lasmafias: adoptar alguna forma especial de categorizacin para diferenciarlosyrevivir para algunosel
rgimen tutelado de la constitucin de 1886, con un esquema flexible de facultadesycontroles.
Medidas
represivas
Medidas
electorales
Medidas
de contrapeso
Fichas 61
Captulo 16
Redescubrir la poltica: votos en vez de balas
C. Poder de las minoras
Colombia adopt el centralismo y el presidencialismo
como bases de su sistema poltico y garantas de uni-
dad nacional. La desventaja es que concentran el po-
der y son un rgimen de mayoras. Pensando en quela
poltica sustituya a la guerra, en ampliar el reparto
del poder y en darles ms espacio a las minoras, las
soluciones estaran en el federalismo y el parlamenta-
rismo, extraos a la tradicin colombiana.
Los cambios seran cuestin de grado porque regio-
nes ms autnomas y un Congreso ms robusto sir-
ven a la democracia, porque el centralismo y el presi-
dencialismo se han venido atenuando y porque el
esquema podra ser el centro de una negociacin po-
ltica con la insurgencia.
1. Un est at ut o nuevo: l as r egiones
Los actuales departamentos podran ser remplazados por regiones como unidades intermedias entre la nacin
y el municipio. Sin afectar la unidad nacional ni las fronteras del Estado, las regiones seran unidades polticas,
autogobernadas, con funciones autnomas y no apenas delegadas, con capacidad de gestin, con liderazgo y
con ingresos scales abundantes.
Funcionesyrecur-
sospodran ser
transferidosde
manera gradual y
diferenciada
Criteriosde iden-
tificacin, demar-
cacin yregla-
mentacin de la
regin:
La nacin mantendra el
manejo de la poltica exte-
rior, la defensa nacional, el
control constitucional, la
emisin de moneda ylas
leyesorgnicasyestatu-
tarias.
a. Q ue refleje ycultive
especificidad cultural e
histrica.
b. Q ue estimule la partici-
pacin democrtica.
c. Q ue no se encierre sino
que se abra al mundo.
La nacin decidira mate-
riascomo si losactosde
una regin pueden lesio-
nar losinteresesde otras,
si stasno puedan emitir
regulacioneseficienteso si
se compromete la unidad
nacional.
No seran merasasociacio-
nesde departamentos, ni
grandesdepartamentos, ni
agregacin de stos
o de lasprovinciascolin-
dantes.
Lasregionesasumiran
funcioneslegislativaslimi-
tadas, pero extensas, en
aspectosreglamentarios,
administrativos, de pla-
neacin, promocin del
desarrollo econmico yen
regulacin de polticas
sectoriales.
Seran msextensasque
un departamento yten-
dran msfuncionesy
poderes.
Deberan desaparecer las
Asambleasyser readecua-
doslosConcejosMunici-
pales.
Lasfuncionesno asignadas
explcitamente a la nacin
se entienden como pro-
piasde la regin.
La Constitucin debera
hacer explcito el derecho
de autogobierno.
Habra un acuerdo inicial
sobre nmero, composi-
cin ylmites.
Losterritoriospostulados
decidiran con un cuerpo
elegido al efecto o por
consulta popular.
Esta redistribucin del poder poltico multiplicara los espacios donde las minoras pueden competir
y dara a los ex combatientes escenarios para poner a prueba su vocacin poltica y sus ideas sobre el
Estado, el servicio pblico y la manera de lograr el bienestar colectivo, despus de haber conseguido
para ellas el favor popular en franca lid democrtica .
62 Fichas
Captulo 16
Redescubrir la poltica: votos en vez de balas
2. Un congr eso con ms poder
L o s h ech o s
Colombia ha tenido un rgimen presi-
dencialista con claros componentes ple-
biscitarios.
Quien gana es jefe de Estado y jefe de
gobierno.
El triunfo implica ganar todo y la de-
rrota perder todo . El derrotado no tiene
incentivos para continuar en el juego de-
mocrtico.
El poder se personaliza y se concentra
en la gura presidencial y el presidencia-
lismo crea temor a hacer la oposicin.
Por eso, hemos cado en el uso excesivo
de los estados de excepcin, en asxiar la
protesta social y en legislar desde el Eje-
cutivo.
El r g i m en p ar l am en t ar i o
. El partido o coalicin mayoritaria elige y puede
cambiar al jefe de gobierno o al primer ministro.
. Puede aumentar la inestabilidad, pero asegura coor-
dinacin entre Ejecutivo y Legislativo, obliga a la
rendicin de cuentas y facilita las reformas o el
cambio de lderes desgastados.
. Implica una distribucin ms amplia del poder.
. La permanencia del gobierno depende de banca-
das relativamente numerosas, de diversas vertien-
tes o partidos.
. Las minoras tienen ms capacidad de negociacin,
son a menudo el el de la balanza y pueden has-
ta convertir al gobierno en su rehn .
. Los perdedores no salen de la escena poltica, se
oponen desde el parlamento, pueden forzar la con-
vocatoria de elecciones y convertirse en el partido
de gobierno.
El desprestigio del Congreso hace difcil imaginar el parlamentarismo o el semiparlamentarismo.
Es esencial que los partidos remedien su dcit de representatividad social, su dispersin y sus
personalismos.
El parlamentarismo supone partidos fuertes, y viceversa.
L a Co n st i t u ci n d e 1 9 9 1 :
1. Limit la delegacin de funcioneslegislativasal Ejecutivo.
2. Le dio al legislativo el poder de destituir ministros(voto de censura).
Ni la mocin de censura se ha estrenado, ni esel claro que el Con-
greso legisle de modo msautnomo porque el gobierno mantiene
losdosresortesde la gobernabilidad tarifada (puestosypresupues-
tos) que funcionan con congresistasindisciplinadosydependientesde
susclientelas.
Fichas 63
Pactar la paz:
implicaciones para una negociacin
Captulo 17
La condicin sinequa non de un proceso de paz es
la voluntad de negociar, o cuando menos de dialo-
gar para saber si es posible negociar.
El m o m en t o p ar a u n a p az h o n r o sa se est ag o t an d o m u y r p i d am en t e p ar a l a i n su r -
g en ci a. U n p r o y ect o r evo l u ci o n ar i o t an p o co vi ab l e en su i n i ci o , u n a d eg r ad aci n q u e
r o m p e t o d o s l o s l m i t es y ah o r a el p r o sp ect o d e r et r o ceso o d er r o t a p o l t i ca y m i l i t ar ,
h ab r an d e p er su ad i r a l o s i n su r g en t es d e q u e l l eg l a h o r a d e n eg o ci ar .
Bajo el convencimiento de que la salida negociada
del conicto seguira siendo la mejor para Colombia,
este captulo ilustra cmo esa salida negociada sera,
adems, posible: Apelando a la libertad de los actores
para invitarles a escoger la opcin mas racional, que es
negociar; sugiriendo algunas pautas para avanzar en el
proceso, derivadas de la propia experiencia de Co-
lombia; ocupndose de una posible agenda sustantiva
y de algunos acuerdos complementarios, y, nalmente,
adelantando algunas ideas sobre el caso especco de la
negociacin entre el Estado y las autodefensas. El cap-
tulo intenta esbozar algunas implicaciones del enfoque
de desarrollo humano para el proceso de negociacin.
La decisin de dialogar
Entendiendo que la voluntad de dilogo debe ser cons-
truida deliberadamente, y ojal con el concurso de
todas las partes afectadas, los actores que deben estar
comprometidos a apostarle a la va negociada de ma-
nera leal y persistente; no son solamente el Estado y el
ala poltica los mandos ms lcidos de cada organi-
zacin armada; no, la sociedad civil, los partidos pol-
ticos y la comunidad internacional tambin tienen
aportes sustanciales al proceso. La guerrilla ve un Es-
tado corrupto, inepto e inconstante; expone motivos
para ver sobreestimadas sus propias capacidades y se
siente engaada o abofeteada en su disposicin de
negociar. De la misma manera, el gobierno y la opi-
nin mayoritaria ven unos grupos de bandidos y
narcoterroristas ; exponen motivos para verse a s
mismos como defensores del Estado de derecho y se
sienten como una clase dirigente y un pas que siem-
pre han querido negociar pero siempre han sido en-
gaados o abofeteados.
Reconociendo que estas dos visiones necesitan con-
verger en algn punto y que el dilogo es la herramienta
para lograrlo, el entorno propicio slo se crear si ese
dilogo incluye una amplia deliberacin pblica, el u-
jo de informacin veraz, el cambio de las percepciones
simplistas, el desmonte gradual de los prejuicios, la ex-
ploracin abierta de escenarios y frmulas tentativas.
17
64 Fichas
Captulo 17
Pactar la paz: implicaciones para una negociacin
Capitalizar la experiencia de cada gobierno, evalundola cuidadosa yserenamente por el equi-
po entrante, por la academia ypor losmedios.
Un acuerdo nacional que le d constancia al Estado, recupere la credibilidad de laspolticasde
paz y no le d ventajas a la insurgencia. Un acuerdo que, reconociendo la complejidad del
conflicto, incluya a todoslosactorespolticosycivilespara usar simultneamente losinstrumentos
disponibles.
El ideal esnegociar en forma unificada con toda la insurgencia, pero en la prctica se avanza con
quienes tengan voluntad de dilogo. Las condiciones de cada negociacin dependern del
contexto, de la correlacin de fuerzas.
Primera condicin para un dilogo exitoso. Conocer implica sopesar cada propuesta desde la
racionalidad del otro. El respeto est en tomar en serio al otro, sin insultos.
Tiene que ser construida desde el conocimiento yel respeto. Reconocer que haydiferencias,
yhondas, hace viable mantenerse en el dilogo, cumpliendo la palabra empeada.
Deciden el xito o fracaso del proceso. Requieren un enfoque de mediano plazo que contem-
ple variasfases, comenzando por un dilogo relativamente abierto, sin exigenciasni expectati-
vasde la contraparte.
A la hora de construir voluntad y blindar el proceso de dilogo desde temprano, el medio
mseficaz escontar con la neutralidad y la influencia o la capacidad de presin sobre ambas
partes, que slo puede ofrecer un tercero.
Lecciones del pasado
Aprender
Paz como poltica de Estado
El ideal yla prctica en la negociacin
Conocer yrespetar a la contraparte
Confianza
Condicionesiniciales
Dinmica del proceso
Lostemasa negociar deben ser tan pocosytan precisoscomo sea posible, para no dar lugar a negociaciones
difusasyprolongadas.
Con base en losprogramaso plataformaspolticasde lasorganizacionesarmadas, advirtiendo que en stasno
se agotan lasverdaderasintenciones del grupo.
Losgobiernosse inclinan, como esnatural, por el Congreso. LasAucno parecen tener mayoresdiscrepanciascon
el gobierno. El Eln abandera la Convencin Nacional para llegar a acuerdossobre un nuevo gobierno de amplia
participacin yestablecer una nueva legitimidad. LasFarc, por su parte, sin descartar el referendo, se han inclinado
por una Asamblea Constituyente con amplia representacin de todaslasvertientespolticas, sociales, del campesi-
nado yla insurgencia; en igualdad de condiciones, que abra laspuertasa una nueva democracia.
Loscriteriospara priorizar deben ser: 1) el actual centro de gravedad del conflicto est en el plano internacional;
2) pese a su dficit de representatividad, cada guerrilla tiene una base social, unosnexoshistricoscon ciertos
gruposde poblacin yque en su ttulo deben incluirse en la agenda, y3) la opcin de negociar reformasesvlida
ante una insurgencia o rebelin poltica y por ende los acuerdos deben versar sobre las condiciones de su
regreso a la poltica.
Un acuerdo de paz necesita precisar el tratamiento que recibirn quieneshacen dejacin de lasarmas, en el
marco de la tensin entre el valor de la paz yel valor de la justicia, entre la reconciliacin yla memoria, yentre el
perdn yla precaucin. Para tramitar la real-politikque implica esta situacin, lasgarantasque han de otorgarse a
losinsurrectossern de carcter jurdico, poltico yeconmico.
Acer ca de l a agenda
Extensin
Alcance
Mtodo para adoptar
lasreformas
Temasprioritarios
Acuerdos
complementarios
Fichas 65
Negociacin Estado-autodefensas
Las cuatro especicidades que diferencian el dilogo
con las autodefensas de una eventual negociacin con
las guerrillas son:
El dilogo y la negociacin tambin pueden ser he-
rramientas tiles para erradicar el paramilitarismo.
Y tanto como en el caso de la guerrilla, la tica y el
superior inters de Colombia aconsejan optar por
una pronta salida negociada.
Para la guerrilla se trata de derrotar al Estado, de hacer la revolucin; para lasautodefensasse trata de
asumir un papel que el Estado no escapaz de cumplir en defensa del orden vigente.
El movimiento paramilitar esmsdisperso que el guerrillero yeso dificulta el proceso. LasAucson un
conjunto de ejrcitossin ideologa que losunifique.
La insurgencia se desmoviliza cuando triunfa o la derrotan; losparamilitaresse desmovilizan cuando
dejan de ser necesarios, esdecir, cuando el Estado garantiza la seguridad o cuando la guerrilla ha
sido derrotada.
Por un lado, estarn losprivilegiosjurdicosyeconmicos, ypor el otro, estar su vnculo futuro con
lasFuerzasArmadas, en calidad de soldadoscampesinoso como informantes.
El carcter poltico de la lucha
El interlocutor
Momento de la desmovilizacin
Tratamiento de losdesmovilizados
Captulo 17
Pactar la paz: implicaciones para una negociacin
Fichas 67
Cambiar imaginarios:
sistema educativo
Captulo
18-A
Escuela y educacin: mejores opciones
para el aprendizaje
La paz es una manera de vivir. Quienes la practican
aprendieron a luchar por sus intereses y a resolver sus
conictos sin acudir a la violencia. La educacin es la
clave de la paz, pero no basta con asistir a la escuela
para aprender a vivir en paz.
La escuela es apenas una forma de educacin, y la
educacin, uno de los medios de aprendizaje. La vio-
lencia se puede aprender por fuera de la escuela, aun-
que el agente educador no lo quiera. La educacin no
es la varita mgica, pero sabemos que ella en general, y
la escuela en particular, son los mecanismos ms eca-
ces de los cuales disponemos para lograr el aprendi-
zaje. Y si la paz es un aprendizaje, la escuela y la edu-
cacin siguen siendo la mejor de nuestras opciones
para el aprendizaje.
Po r q u cam b i ar l o s i m ag i n ar i o s?
En un conicto tan prolongado y traumtico, la violencia acaba por afectar el modo en que pensamos, y el modo en
que pensamos puede traer ms violencia. En el proceso de cambiar las seales o estmulos que dan pie a las
acciones violentas, es crucial incluir los imaginarios, vale decir, las representaciones generalizadas sobre el ser y el
deber ser de la sociedad en que vivimos.
D i m en si o n es q u e p u ed en
ay u d ar a:
Mitigar los daos
:. Las que proveen servicio educativo a las vctimas.
:. Las que aislan a la escuela de la accin de los arma-
dos.
Desmontar la espiral deviolencia:
:. Las que inculcan valores de paz a travs del siste-
ma educativo.
:. Las que vinculan a los jvenes al proceso de cons-
truccin de la paz.
El % de los desplazados son nios entre y :
aos.
Segn Unicef, siete de cada diez nios desplaza-
dos no vuelven a la escuela. Son los nios vulnera-
bles al reclutamiento, la delincuencia y al consumo
de drogas y alcohol.
Las entidades territoriales son responsables de
educarlos, junto con el Ministerio de Educacin, a
travs del Programa de Atencin a la Poblacin en
Edad Escolar Desplazada (Papeed).
Bl oqueos al acceso o r egr eso a l a escuel a del despl azado
La prioridad que se lesda a lospobres
localessobre losrecin llegados
La reticencia a enviar a losniosa la
escuela por razonesde seguridad
Necesidad de que el nio trabaje
para sostenerse
Falta de recursose infraestructura
El cambio frecuente de residencia
del desplazado
Temor al estigma
Dificultad de ajustar transferenciasfiscales
con el nmero de alumnos
El sesgo de la atencin humanitaria
hacia lasnecesidadesmateriales
Incapacidad econmica
18
68 Fichas
Captulo 18-A
Cambiar imaginarios: sistema educativo
L n eas d e acci n p o si b l es
:. Rediseo institucional y nanciacin de programas de emer-
gencia.
:. Cuerpo mvil de profesores y expertos en educacin bsica en
situacin de conicto.
. Contenidos pertinentes: actividades ldicas, reconocimiento del
otro y autovaloracin del nio; historia del poblado, sensibili-
zacin sobre riesgos de drogas, armas y dems.
. Reconstruir y aprovechar espacios pertinentes: templos, plazas.
Ejemplo: Aula Abierta.
. Sensibilizar a la comunidad, mediante medios de comunicacin
y lderes locales, sobre importancia de proteger la escuela.
6. Subsidios integrales ms generosos que a otros grupos sociales.
Incluye matrcula, uniformes, tiles, transporte y nutricin.
Pr ot eccin de l as aul as
Lasaulasson bienesprotegidospor el DIH. Actosyacuerdoshumanitariosen Meta yAntioquia han logrado xitosmodestos. Este asunto
no parece prioritario entre quienesse dedican a la gestin humanitaria. Por tanto sera conveniente:
1. Campaa nacional de comunicacin, con mediosnacionalesylocales.
2. Acompaamiento ydifusin de procesosexitosos.
3. El Ministerio yla RSS sistematizaran lasexperiencias, lasdifundiran yestableceran pequeosestmulos.
Educacin par a l a convivencia
Desde el currculo. Valoresde respeto al otro, democracia, civismo.
Desde el entorno de creencias, valores yactitudes. Existen herramientaspoderosascomo losPEI ylosmanualesde convivencia, siempre
que losprimerossean concertadosylossegundosno sean cdigosdisciplinarios.
Obstculos. La formacin heredada de losmaestros, la resistencia sindical, la dificultad tcnica de lasnuevastecnologasy, por supuesto,
el autoritarismo yla violencia.
Estrategia de aceleracin
1) Formacin yevaluacin de maestrosyalumnosen suscompetenciaspara convivir de manera pacfica; 2) acompaamiento de buenas
experiencias;
3) apoyo de losgobiernoslocales; 4) un programa especial de convivencia, y5) limitar el aislamiento: que la escuela no se sienta sola.
Los j venes como f uer za de paz
Muchasiniciativasextraescolares, pblicasyprivadas, apelan a la proverbial capacidad de entrega de losjvenes.
El xito depende del liderazgo de individuosmuycomprometidosydel grado de interferencia del conflicto.
Opciones:
1. Diversificar la oferta de programaspara el uso del tiempo libre: msica, danza, pintura, manualidades, deporte, excursionismo.
2. Voluntariado para involucrar a miles de jvenes entre 15 y 25 aos. Pasantas en zonas crticas, avaladas por O NU o Cruz Roja
Internacional. Intercambios juveniles entre regiones. Simulaciones polticas: aprender, por ejemplo, cmo funcionan el Concejo o el
Congreso. O pcionescomo el servicio ambiental en reemplazo del servicio militar obligatorio.
M en o r es en escen ar i o s d e
co n f r o n t aci n b l i ca
La desercin estudiantil es muy alta de-
bido a la muerte violenta de los maes-
tros, la destruccin fsica de las escuelas
y el miedo y la polarizacin dentro del
aula.
El actual Plan de Desarrollo conside-
ra seriamente el problema y propone
subsidios educativos especiales, aten-
cin psicosocial y reconstruccin de la
infraestructura escolar.
No queda claro a quin corresponde
la tarea.
Fichas 69
Cambiar imaginarios:
medios de comunicacin
Captulo
18-B
La realidad es un hecho que alguien percibe de cier-
ta manera. La responsabilidad de los medios de co-
municacin frente al conicto est en su manera de
percibir y relatar la realidad. sta depende del con-
texto, de su organizacin interna y de la tecnologa.
En el contexto importan las dinmicas del conicto, la
percepcin dominante urbana o rural, remota o cer-
cana, soluble o insoluble, compleja o sencilla y las
estrategias para atenuarlo, acabarlo y prevenirlo.
Aos
50-60
Aos70
Aos80
Aos90
La prensa escrita informaba
sobre una violencia rural yle-
jana.
La radio hace del conflicto una
realidad un poco mscer-
cana.
La TV lo muestra casi en vivo.
Las cmaras porttiles y las
microondastraen el conflicto
al centro del pas.
Lasantenassatelitalessitan el
conflicto en el aqu yel ahora.
La internet instala el conflicto
en un presente continuo.
Hegemona de la prensa escrita, confesio-
nal ypartidista. Se representa el conflicto
como episodio fraticida, rural y distante
que, una vez superado, pervive en ban-
dolerosinsumisosa loscualesesnecesa-
rio yfcil reprimir militarmente.
La radio predomina y trae vocesde una
lucha insurgente, de origen rural, en ex-
pansin hacia lasciudadese inscrita en la
Guerra Fra. Se representa a combatien-
tesirregularesque confrontan al Estado,
proclaman el cambio de sistema yse auto-
legitiman como defensoresde lospobres.
La TV muestra ymultiplica rostrosde vc-
timasciviles, escenariosinditosyeviden-
cias de la degradacin del conflicto. Los
paramilitares son presentados como un
mal necesario para suplir la incapacidad del
Estado.
Losmediosse especializan y se concen-
tran en el juego del mercado globalizado
yse concentran en la guerra antesque en
replantear su papel en un conflicto que los
desborda. Esms: cambian la naturaleza
del conflicto yla tecnologa, pero losme-
diosno modifican susrutinasymtodos.
El sentido filial partidista. No trabajan para
informar sino para reclutar y adoctrinar
clientelas; no responden a un cdigo de
tica civil sino a doctrinas, magisterios e
ideologas; anteponen el interspartidista
al interspblico, el nombre de un lder a
la verdad histrica, la impunidad pactada a
la justicia, yla verdad oficial a la de la otra
Colombia.
El sndrome del verde oliva. Los medios,
como parte de la clase dirigente, compar-
tieron este sndrome desde el Frente Na-
cional, cuando loscivilesdelegaron en la
Fuerza Pblica el manejo del orden pbli-
co. Desde entonces, cubrir el conflicto con-
sisti en reportar operaciones militares
contra la guerrilla. La Fuerza Pblica que-
d convertida en relatora oficial, sin la vee-
dura del Congreso, lospartidosylosme-
dios.
La guerra por las audiencias. Con tecnolo-
ga, estudios de audiencias, tcnicas de
mercadeo yalianzasestratgicas. Loselec-
toresfueron reemplazadospor consumi-
dores, la oratoria por cpsulasnoticiosas,
lasideaspor emociones, lasdirectricesdel
partido por concursosysuscripciones, yla
filiacin partidista por hbitosde consumo.
Un poco de hist or ia
poca Desarrollo tecnolgico Rasgo principal El sello de la poca
70 Fichas
Captulo 18-B
Cambiar imaginarios: medios de comunicacin
Cmo r ect if icar el r umbo?
El hecho La salida
El remedio no puede ser sino multiplicar las maneras de percibir ytransmitir la realidad. Para
eso esnecesario que losmedios:
1. Pasen de su actitud reactiva frente al conflicto a una estrategia que evite que losatropelle.
2. Superen su dbil sentido de lo pblico.
3. Renuncien a lassimplificacionesequivocadassobre lassoluciones, losactores, losproce-
sospolticos, la racionalidad de losactoresylasconexionesdel conflicto con losdesarrollos
econmicos, sociales, polticosyculturales.
En Colombia esnotable que losmedios:
1. Prestan atencin a ciertoselementosde
un todo complejo, sobre todo al hecho
violento.
2. Escuchan msa losactoresarmadosque
a losdesarmados.
3. Algunasvocesse escuchan mucho, otras
no tanto o nunca se escuchan.
La concentracin en la noticia es indeseable
La principal tarea es informar, es decir, transmitir la
noticia, esto es, lo nuevo. No todos los hechos reales
calican para ser noticia. Deben ser sorpresivos y con-
ictivos, violar las convenciones sociales, ser censura-
bles, ser de inters local, cuanticables, mostrar el lado
humano de una gura pblica y referirse a hechos in-
dividualizables. En un conicto, el predominio del
episodio violento y de la noticia como el modo casi
exclusivo de cubrirlo, tiene al menos cinco inconve-
nientes:
Cinco inconvenient es del nfasis en l a not icia y en el episodio viol ent o
Por el afn de contar algo nuevo, se pierde el rigor periodstico. La urgencia prima sobre el anlisis.
La tecnologa resuelve la inmediatez, pero no deja tiempo para el contexto yel anlisis. El conflicto
se queda sin memoria, sin contexto. No se explica por qu las discrepancias se expresan con
semejante grado de violencia.
La sumatoria de noticiasno produce necesariamente msinformacin, esdecir, el insumo mnimo
necesario para entender el conflicto e identificar lasopciones.
Si se pasa del hacer saber (la noticia) hacia el hacer creer (persuasin) yel hacer sentir (sensaciona-
lismo emocional) se puede ocultar lo que sucede, mostrando una parte aunque sea la msllamati-
va. Losmediostienen forma de escurrir el bulto. Dejan de informar yasumen funcionessecunda-
rias: opinar, entretener, vender.
La fijacin en la noticia tiende a crear una imagen errada acerca de losconflictosblicos: descon-
textualiza la violencia, la presenta como irracional, reduce losactoresa dosbandos, esmaniquea,
hace que la violencia parezca inevitable, no analiza el impacto de la cobertura misma yconfunde la
paz con el fin de lashostilidades.
Sndrome de la chiva
Prdida de textura
Falta de informacin
Gato por liebre
Lasnoticiasengaan
Opciones: explorar otros gneros
Otros gneros, bien usados, aaden informacin. Sin
embargo, hay una relacin inversa entre la utilidad y
el espacio relativo que les dedican los medios. De me-
nor a mayor utilidad son: los relatos testimoniales, los
informes especiales, el despliegue de las ideologas y
argumentos de los actores del conicto especialmen-
te durante procesos de paz, seguimiento a la rendi-
cin de cuentas (scales, cumplimiento en ddhh), an-
El hecho Consecuencia
Fichas 71
lisis, difusin de buenas prcticas, indagacin de sali-
das y construccin de compromisos. Exponer sere-
namente los hechos ayuda a que la voz de la razn se
eleve por encima del estruendo y la furia que generan
el odio y los prejuicios .
Dnde se informan los medios? (las fuentes)
El periodismo consiste en transmitir a un pblico am-
plio lo que hacen, dicen, opinan y ansan comunida-
des conocedoras, o sea, las fuentes que saben de un
asunto pero tienen intereses en l. Los medios no in-
ventan los hechos ni deciden por los interesados: casi
siempre son medios, es decir, vehculos de expresin
de las comunidades conocedoras (las fuentes). Mien-
tras existan libertad y pluralismo, los medios tienen me-
nos poder del quecreen, y del quesuelen creerselos pe-
riodistas.
Maner as de cont r ol ar l a inf or macin en un conf l ict o ar mado
Puede mentir o censurar porque: 1) prevalezcan consideracionestcticaso estratgicas; 2) desconfe del
medio o periodista; 3) carezca de habilidad para informar oportuna yadecuadamente; 4) suponga que el
medio la ha estigmatizado o proscrito, y5) subvalore o sobredimensione al medio en funcin de su trayec-
toria, su tecnologa o su cobertura.
Puede autocensurarse porque: 1) est con un bando ycolabora con l; 2) cree que el otro bando sabe o
presume de sussimpatascon el enemigo; 3) decide no meterse en problemasypasa de largo; 4) supone
que su decisin esconveniente para preservar la institucionalidad, contribuir a la paz o anticipar la batalla
final, y5) recibe la solicitud amable de aplazar la noticia por razonesde Estado o de coyuntura (poltica,
econmica, social, humanitaria, internacional o militar).
Como en el ftbol, quien no hace goles, losve hacer. Sin una actitud proactiva, la agenda informativa
termina infiltrada por laslgicas, percepciones, lenguajesyvaloresde otrosactores.
La forma mscruda esintimidar al periodista. La prctica burda del soborno, losengaos, sobre todo cuan-
do el reportero ingresa a la zona de conflicto con la bendicin de alguno de losbandos. Montajeselabo-
rados. La inmersin sicolgica del periodista en el conflicto. El manejo refinado de smbolosymensajes
subliminales, como la escogencia del escenario, la disposicin de loscadveresdel enemigo. El prescindir
de losmediosconvencionalesycomunicarse directamente con el pblico (va internet, por ejemplo).
Censura de la fuente
Autocensura del medio o
del periodista
La falta de una actitud
proactiva en losmedios
Manipulacin informativa
La Fuerza Pblica como fuente
La Fuerza Pblica es la principal fuente de informa-
cin sobre el conicto; sin embargo, ni ella, ni los me-
dios, ni la sociedad son conscientes de que ese saber
es un bien pblico que, por eso, debe cumplir con al-
tas exigencias de veracidad y de oportunidad. Ella y
los actores armados sacrican la verdad. So pretexto
de no ltrarle informacin al enemigo o de mantener
alta la moral de las tropas, los hechos se ocultan, se fa-
brican, se distorsionan o se esconden en un mar de
pseudoinformaciones.
Exigencia a la Fuerza Pblica
No debe reducir la informacin a una herramienta de
guerra sicolgica; debe entenderla como un servicio de
inters pblico y parte del manejo integral del conicto,
Captulo 18-B
Cambiar imaginarios: medios de comunicacin
72 Fichas
El m i l i t ar t i en e el d eb er d e g u ar d ar ci er t o s secr et o s, p er o l o s p er i o d i st as d eb en
si em p r e eval u ar q u t an t o sab en p o r el l o s m i sm o s . D i r ect o r d e Th e N ew Yo r k Ti m es
Exigencia a los medios. Respetar los lmites que un
estado de guerra impone sobre el derecho a informar.
Hay materias donde el inters pblico impone el de-
ber de no informar: :) secretos que comprometan la
seguridad de las tropas o las operaciones militares y
policiales legtimas; :) los antecedentes que puedan
aumentar el valor de los civiles como blanco de gue-
rra, y ) las gestiones y actos humanitarios a favor de
no combatientes y prisioneros de guerra .
Los actores armados como fuente
Las organizaciones armadas tienen una razn adicio-
nal para ocultar, fabricar o distorsionar los hechos: su
propia condicin de ilegalidad y, con frecuencia, de
criminalidad. Pero eso no implica que la Fuerza P-
blica diga siempre la verdad o diga toda la verdad, ni
que los grupos ilegales digan siempre la mentira o que
todo sea mentira. Ms an: porque estn en desventa-
ja pueden usar la verdad para mostrar que el Estado
miente. El punto no es simple. Tiene que ver con: :)
la consistencia: la credibilidad de la fuente no se esta-
blece en un episodio, sino con el paso de los aos; :)
la reserva: fuera de los casos donde el inters pblico
exige no informar, el periodista debe consultar y con-
trastar las fuentes pertinentes, caso por caso; ) el o-
cio: salvo cuando su conciencia le mande callar, el
periodista debe decir toda la verdad, independiente-
mente de dnde la averige, a quien afecte o a quien le
disguste.
Quin habla y quin no habla en los medios?
La primera plana dene quin existe y cul es la
agenda de inters colectivo. En un pas democrtico
es esencial que la informacin cubra estratos altos y
bajos, el centro y las regiones, las mayoras y las mino-
ras. Sobre todo, en situaciones de conicto. Al excluir
o incluir, los medios toman partido en el conicto.
Con frecuencia, los medios: :) evaden su responsa-
bilidad poltica y moral, invocando la opinin pblica,
es decir, la que se expresa en los medios, o la que los
medios expresan como opinin del pblico, y :) dan
presencia excesiva a los armados, en detrimento de los
desarmados. Una alternativa: La experiencia de El
dilogo por Urab impulsado por El Colombianoen
:qq. Es comprensible que se reeje el modo de pen-
sar de las mayoras, pero en democracia es necesario
garantizar la expresin de las minoras. Por eso, aun
en el conicto, resulta inaceptable prohibir las ideas
subversivas : un rgimen incapaz desoportar la luz de
las ideas no mereceser defendido con las armas.
Asumir las consecuencias
El conicto no es invento de los medios, ni puede ser
resuelto por ellos. Pero, cualquiera sea su inuencia, hay
que ejercer el ocio como si de l dependiera el univer-
so. La responsabilidad comienza con sus trabajadores;
se extiende de manea especial a las vctimas directas del
conicto, pues hay una tica para ocuparsedel dolor
humano: el dueo de la imagen es la vctima; termina
en la defensa del inters pblico, es decir, sin amaar la
informacin a ningn inters particular y obrando, ver-
dad sabida y buena fe guardada, con la intencin exclusi-
va de que el pblico se entere de lo que debe enterarse.
Captulo 18-B
Cambiar imaginarios: medios de comunicacin
donde lo militar es apenas uno de los instrumentos.
Para obtener la solidaridad de los ciudadanos, la Fuer-
za Pblica tiene que ser creda porque sea conable.
Fichas 73
El asunto es con todos:
sociedad civil
Captulo
19-A
Este captulo mira la sociedad civil como un todofren-
te al conicto y la paz. Como un todo signica pro-
cesos ampliamente incluyentes, aunque la mayor de-
bilidad de la sociedad civil es la vaguedad en sus
lmites, su falta de cobertura y su gran fragmentacin.
Nuestra sociedad civil seconstituy o seautodescubri
frenteal conicto. Su mayor grado de cobertura, de
unidad y de visibilidad se ha producido en torno a la
condena de la guerra y el clamor por la paz. En la
dcada del ;0, menos del :% por ciento de las movi-
lizaciones estuvieron vinculadas a la paz; entre :q86
y :qq la proporcin salt al :;%, y en :qq ::% en
las ciudades y :8% en zonas rurales. Hay cuatro ac-
tores destacados: la Iglesia catlica, las oxo de paz y
derechos humanos, el sector privado y la intelectua-
lidad.
La escalada del conflicto yel que ste toc el centro del siste-
ma poltico
La mayor autonoma de la sociedad civil frente al Estado
El intento de relegitimar, e incluso, de refundar el Estado
La Constitucin de 1991
El xito de losprocesosde paz con el M-19 yel Epl
Como se explic en el captulo 1, el conflicto se ensa con la periferia
campesina yse instal en ella sin tocar el centro del sistema poltico.
Porque perdi el control de algunosmovimientospopulares, como el
sindicalismo yla Asociacin Nacional de UsuariosCampesinos, ANUC.
En respuesta a la crisisdel narcotrfico yviolencia que estall al final de
los80 ydesemboc en la Constitucin del 91.
En su redaccin participaron indgenas, no catlicosyreinsertados, entre
otros. La Constitucin de la Paz abri espacio a muchasformasde parti-
cipacin ciudadana.
Aport lderesvisiblesa la izquierda democrtica, quit legitimidad a la
opcin armada yayud a formar una opinin pblica mstolerante.
Fact or es por l os cual es se hizo visibl e l a sociedad civil
Balance
La sociedad civil ha logrado avances en su empeo
por frenar la guerra y ancar la paz, pero de modos
disparejos y limitados. Veamos algunos obstculos:
:. En su organizacin. Ha demostrado ser inestable,
frgil y poco duradera, porque: :) no ha escapado a la
opinin pendular que salta de la ilusin del acuerdo ne-
gociado a la conanza en el triunfo militar; :) los movi-
mientos cvicos y sociales y las oxo son a veces un con-
junto de propuestas con inters particular, es decir, no
estn exentos de la privatizacin de lo pblico; ) las an-
teriores y otras tensiones suelen acabar en la divisin y
en la parlisis, como ocurri luego del Mandato Ciuda-
dano por la Paz cuando no hubo consenso sobre la con-
veniencia de formalizarlo como movimiento poltico; o
cuando no se pusieron de acuerdo sobre cmo organi-
zarse, condenar a los actores armados o identicar el
papel de las reformas sociales en la paz. Estas organiza-
ciones no logran sostener sus acciones en el tiempo y
son ms bien una carrera de relevos.
:. En la apropiacin. Las marchas y el resultado en
las urnas del Mandato dan fe del xito de la sociedad
civil en difundir sus mensajes entre el pblico, pero:
:) necesitan grandes inversiones, o ser adoptadas por
alguno o algunos medios de comunicacin, con el ries-
19
74 Fichas
Captulo 19-A
El asunto es con todos: sociedad civil
go de exagerar la voz de los dueos; :) si el liderazgo
recae en lderes con personalidades entusiastas, inu-
yentes y conocidas, se puede tambin exagerar su voz,
y ) no es fcil denir ni transmitir mensajes espec-
cos, propsitos o prcticas que de veras eduquen al
gran pblico.
Los hit os pr incipal es
Impulsado por activistasde izquierda, el Programa por la Paz de la Compaa de Jessyel Cinep. Puso en
marcha la Semana por la Paz.
Creada en 1992 por el Movimiento por la Vida ydoce organizacionesms. Trabaja para hacer realidad el
art. 22 de la Constitucin (derecho a la paz). Incidi en la creacin por leydel Consejo Nacional de Paz.
Impulsada por la Iglesia catlica. Rene a un grupo de personalidadesque acta como gestora de buenos
oficios.
Convergencia similar a Redepaz (1992). Participaron lasconfederacionesobrerasyvariasO NG de dere-
choshumanos(1994).
Un ejercicio pluralista de planeacin por escenarios(1997).
Se reuni por invitacin de la Fundacin Social (1997).
PasLibre yRedepaz, apoyadospor Unicef, promovieron una consulta a losniosyniasque ordenaron a
losadultosun mandato en favor de la paz, el cual fue votado en laseleccioneslocalesde 1997 por cerca de
10 millonesde electores. Condujo al Acuerdo de Maguncia con el Eln yfue tomado por el gobierno Pastrana
en 1998 para legitimar su poltica de paz.
Esun proceso pedaggico de formacin de sujetossociales, orientado a fortalecer el movimiento social
de paz ylasexpresionesde poder ciudadano en la perspectiva de construir un nuevo pas, con fundamen-
to en la justicia social (1998).
Creada a finalesde 1999 por un grupo de empresarios. Busca constituirse en un centro de pensamiento
desde el cual se pueda contribuir de manera significativa al logro de una paz yun bienestar duraderos, ya
la reconciliacin nacional.
El Instituto de Estudiospara el Desarrollo yla Paz (Indepaz) esuna organizacin gubernamental que tiene
como objeto ayudar a gestar yconsolidar en Colombia un clima de reconciliacin, dilogo, no violencia y
respeto a la vida humana.
Surgi como una respuesta de la sociedad civil frente a la estrategia de guerra que significa la aprobacin
yejecucin del Plan Colombia. Tuvo su mxima expresin en la Conferencia Internacional sobre Paz,
DerechosHumanosy Derecho Humanitario (octubre de 2000, San Jos de Costa Rica), que reuni
delegadosde 32 gobiernos, de diversasagenciasde NacionesUnidas, del gobierno, del Eln yde sectores
de la sociedad colombiana.
M ovimiento por la Vida
(1985)
Redepaz
Comisin de Conciliacin
Nacional
Comit de Bsqueda de la
Paz
Destino Colombia
Empresariospor la Paz
Mandato Ciudadano por la
Paz, la Vida yla Libertad
Asamblea Permanente de la
Sociedad Civil por la Paz
Fundacin Ideaspara la Paz
Indepaz
Paz Colombia
Fichas 75
Captulo 19-A
El asunto es con todos: sociedad civil
. En el impacto. Las acciones organizadas de la
sociedad civil colombiana no parecen alejar la guerra
ni acercar la paz. Hay al menos seis razones:
:) El lmite de la violencia misma.
:) Su aporte en el proceso de paz depende de que las
partes involucradas en el conicto le reconozca un pa-
pel importante.
) El conicto es marginal a la poltica. La gue-
rrilla tiene pocos entronques con la sociedad civil en
su conjunto. Las autodefensas predominan, precisa-
mente, donde no hay sociedad civil y el poder es mili-
tarizado y personalista. Y la Fuerza Pblica adminis-
tra el orden pblico por delegacin de la sociedad
civil.
) La relacin con el Estado. Las oxo, por ejemplo,
establecen relaciones de dependencia nanciera, de
oposicin crtica o de eventual colaboracin.
) La receptividad del gobierno a las campaas: de-
pende de si coinciden o no con su lnea .
6) El ser parte de las movilizaciones en contra de la
guerra y a favor de la paz, sobre todo las oxo de dere-
chos humanos. El gobierno las considera oposicin.
Las salidas
El prximo Informe de Desarrollo Humano profun-
dizar en el papel que puedan o deban cumplir la so-
ciedad civil y la comunidad internacional en la cons-
truccin de la paz, y en cmo hacerlo. El presente In-
forme se ha concentrado en el papel del Estado. La
sociedad civil no debera olvidar quees un poder, queel
poder existepara ser usado y queusarlo bien es traba-
jarlea la paz. En los momentos dems aguda polari-
zacin o cuando lo popular es apostarlea la guerra, la
dirigencia dela sociedad civil deberedoblar esfuerzos
por la paz en vez dereplegarse. Sugerimos unas prime-
ras puntadas sobre el tema en materia de organizacin,
penetracin y utilidad del movimiento por la paz.
Punt adas par a f or t al ecer el papel de l a sociedad civil
Unirse por la paz debe abarcar el universo de gruposque hacen paz desde todoslosngulosyno
slo desde la humanizacin del conflicto yla negociacin.
Hacer un esfuerzo por superar la disyuntiva negociacin/guerra. Tiene ventajas: el movimiento se
blindara contra loscambiosen el clima de opinin, se evitara la prdida de esfuerzos, se diversificara
la agenda yatraera a otrospblicos, habra una mejor divisin de trabajo.
Dejar en claro que las convocatorias no tienen segundas intenciones, sobre todo, que no son
antesala de organizacionespolticasque competiran con lospartidos.
Esto implica mspaciencia ymirar mshacia el mediano plazo.
Para que quede claro que no se contemporiza de modo explcito o implcito con algn bando.
Junto a la agenda enriquecida, aumenta la eficacia del movimiento ciudadano, porque al lado de
propuestasconstructivasacompaan lasposicionescrticas.
Y menosdesconfianza en lasiniciativasde la sociedad civil. Volver a reunir el Consejo Nacional de
Paz o crear un mecanismo de coordinacin permanente.
Voluntad de organizarse
Un punto de vista mscom-
prensivo
Claridad en el lenguaje
ylasconductas
Mseducacin ciudadana
Exigenciasa actoresarmados
Un banco de buenasprcticas
Msapertura del Estado
Fichas 77
El asunto es con todos:
comunidad internacional
Captulo
19-B
El futuro de Colombia y la solucin del conicto ten-
dr que denirse en las relaciones exteriores, sobre
todo con Estados Unidos. El papel dela diplomacia
colombiana dependedesu capacidad para modular la
respuesta estadounidenseantelos ms altos intereses
colombianos. Todo comienza por entender que el
narcotrco desgarr la forma como Colombia haba
adoptado el orden que haba en el mundo y, adems,
cambi la percepcin en el exterior sobre el pas y el
conicto. Veamos:
Per cepcin en el ext er ior de Col ombia y el conf l ict o
ANTES DEL NARCOTRFICO CON EL NARCOTRFICO CONSECUENCIAS
En medio de una sociedad fragmentada y de un Estado en
construccin, la droga ysu represin:
1. Crearon msdesorden
2. Debilitaron msel orden
3. Generaron riqueza fcil ycorrupcin
4. Desviaron la poca capacidad de gobierno para combatir la
droga
Estado colapsado
Un dolor de cabeza
Un proveedor del vicio con una eco-
noma en dficit creciente
Una guerrilla que, ademsde comu-
nista, esnarcoterrorista
Democracia estable
Buen vecino
Proveedor cumplido de caf y
petrleo; economa ortodoxa
Guerrilla campesina ycomunista
que no molestaba demasiado
Dilogo desigual con Estados Unidos
La compleja agenda con Estados Unidos comprende
cuatro prioridades que inciden ms directamente so-
bre el conicto armado. Colombia comparte esos -
nes, pero la diferencia est en el peso decada uno res-
pecto deotros objetivos propios deColombia y delos
efectos colaterales delos medios usados para alcanzar-
los. Cobran relevancia las reservas que varios sectores
tienen frente a la ayuda militar y judicial (analizadas
en el captulo ;) y la estrategia contra la droga (captu-
lo :).
Obj et ivos comunes de Col ombia y Est ados Unidos
Nospone entre dosfuerzasgigantescasyopuestasen EstadosUnidos:
La fuerza econmica de losconsumidores: la rentabilidad irresistible.
La fuerza poltica del gobierno de EstadosUnidos: la rigidez prohibicionista.
Esla obsesin del presidente Bush, aunque la variedad que padece Colombia no amenaza de frente a
EstadosUnidos.
El petrleo esun intersestratgico que, sobre todo, incide en nuestraszonasproductoras.
Son una restriccin tica ypoltica que piden muchosvotantesestadounidenses.
Drogas
Terrorismo
Recursosenergticos
Derechoshumanos
Cmo ha reaccionado Colombia?
Las respuestas a las iniciativas de Washington han sido
una mezcla de: :) quejaspor la resistencia de Estados
Unidos a aceptar su corresponsabilidad en la industria
de la droga, por la ayuda insuciente y por las certica-
ciones o condicionamientos sobre derechos humanos
y otros asuntos; :) ofrecimientos: en cierta forma quiere
78 Fichas
Captulo 19-B
El asunto es con todos: comunidad internacional
curarse en salud con, por ejemplo, fumigaciones in-
discriminadas, interdiccin area y el apoyo a Bush
en su discutible y discutida guerra contra Irak; )
adaptaciones, ms bien marginales, como lograr que
parte de los fondos del Plan Colombia o la Iniciativa
Regional Andina sean destinados al desarrollo social.
Rel aciones con l a Unin Eur opea, l os vecinos y l os or ganismos int er nacional es
Son msque todo comercialesyvaran segn el pas. En general, esosEstadospromueven la opcin no militar para
Colombia. Desde Bogot velan por losderechoshumanos, suministran ayuda humanitaria, prestan buenosoficios
para acercar a laspartesen conflicto yconsultan susprogramasde cooperacin con la sociedad civil colombiana.
Con suspropiosrescoldosde guerrilla, est msdispuesto a colaborar en el control de fronterasyen algunasacciones
militares.
Teme al contagio de la droga ya lasincursionesde lasFarc, de modo que vacila entre la lnea dura yla lnea blanda.
Est protegida por el Tapn del Darin, carece de fuerza militar yse mantiene a distancia.
Esun gigante que cuida celosamente susfronterasyse guarda de secundar a EstadosUnidosen el Plan Colombia.
El mscontroversial. Se ha polarizado entre un gobierno bolivariano que coquetea con lasFarc yuna oposicin
decididamente antiguerrillera.
La diplomacia colombiana no aprovecha lasventajasdel multilateralismo.
Casi siempre adhiere a la opinin de EstadosUnidos.
Esbastante inconsistente frente al conflicto: Fiscala yMindefensa la inspiran para la guerra yel Alto Comisionado,
para la paz.
Concierta la guerra con Washington, conversa la paz con Europa yest msdispuesta a aceptar ayuda para la guerra
que para la paz.
Salta de la diplomacia para la paz a la diplomacia de guerra, segn el clima de opinin interna.
En general, losvecinos, que tienen suspropiasygravescrisis, escogen el camino del medio: no le fallan al gobierno
colombiano (ortodoxo) pero van a la guerra por su causa. Msque el conflicto, lespreocupa la delincuencia armada y,
sobre todo, el trfico de drogas, esdecir, la relacin con Colombia est mediada por losinteresesde EstadosUnidos.
Unin Europea
Per
Ecuador
Panam
Brasil
Venezuela
Forosyorganismos
Cmo cont r ibuir a mej or l a dipl omacia a super ar el conf l ict o?
Definindose con
polticas de Estado
Coincidiendo con las
polticas de Estado
para la paz
Superando reclamos
y desconfianzas
con y de los vecinos
Adoptando una
estrategia de
seguridad regional
Pactando un
entendimiento poltico
ms amplio
No desde polticasde gobierno, para evitar que cada gobierno adopte su estrategia de supervivencia en la arena
internacional, con giros, contramarchasregularesymanejosindividuales.
El Acuerdo Nacional mencionado en el captulo 17 tendra que extenderse a asuntosexternosmsasociados
con el conflicto armado: narcotrfico, financiacin yaprovisionamiento de losactoresarmados, humanizacin
de lashostilidades, negociacionesde paz yseguridad regional.
Esuna condicin para definir una estrategia de seguridad regional conjunta en medio de: incursionesde grupos
armadoscolombianos; episodiosconfusoscon fuerzasmilitaresvecinas; flujosde armas, drogas, precursores
qumicosypoblacionesdesplazadas; el temor de losvecinosde que el passe lescolombianice, yla descon-
fianza colombiana de que el vecino sea cmplice o se haga el de la vista gorda.
1. Intercambio de informacin de inteligencia, por ejemplo, sobre trasladosfronterizosde losgruposarmados.
2. Cooperacin judicial, policial ymilitar: definir problemasyno pasescomo amenazasregionales.
3. Control ydesarrollo fronterizo con programasbinacionalesapoyadospor la banca multilateral, como sugiere
el International CrisisGroup.
Agrupadosen bloques, lospasesvecinosganaran un margen de autonoma para enfrentar la economa de la
coca, el narcotrfico ylosconflictosarmadosmucho mayor del que disponen actuando en solitario.