LA ZONIFICACION Y EL USO DEL SUELO

URBANISMO
Enviado por percy el Mi, 2006-10-04 09:07.

Por: Percy Acua Vigil1 (Puede complementar su lectura con el Glosario de Trminos de Zonificacin publicado en la seccin de artculos de Urbano Per) La zonificacin se concibe, en la prctica del planeamiento, generalmente como un esquema de subdivisin de un rea urbana con propsito de regular sus usos, la densidad de poblacin, tamao de lotes, tipo de estructuras etc.2 La zonificacin es uno de los diversos dispositivos legales empleados para implementar las propuestas de urbanizacin establecidas en un plan urbano. El plan de usos del suelo trata del uso del suelo y de la intensidad de esos usos pero en forma generalizada, constituyendo un pre requisito para la zonificacin. De esta manera no existe zonificacin que sea integral y de contenido slido y firme que no este basada en un plan de usos del suelo.

Comnmente el plan de usos del suelo constituye parte del Plan Director, y se orienta a tratar las propuestas para los usos industriales, comerciales, residenciales, y para todas las facilidades comunales de la ciudad. 3 La zonificacin es uno de los conceptos bsicos de la teora del planeamiento urbano contemporneo que ha surgido en nombre del inters pblico y con el propsito de garantizar: La salud, La seguridad, Las conveniencias de los habitantes, La economa La recreacin.

La tarea del planeamiento de los usos del suelo, debido a esto, implica la medicin del temperamento pblico, el detectar y reconocer niveles de aceptacin y tolerancia y el sopesar estas consideraciones con los requerimientos prcticos locales tales como: Las caractersticas fsicas, Las posibilidades fiscales, Las condicionantes jurisdiccionales, y El mismo clima poltico. Todos estos factores afectan la amplitud en la cual el control es necesario o factible a la luz de las realidades sociales y econmicas, e incluyen las consideraciones prcticas que condicionan el uso de controles en nombre del inters pblico.

Para realizar un diagnostico slido y tcnicamente aceptable de lo que se ha realizado en el Pas, en cuanto a la actividad de planeamiento urbano, no podemos dejar de lado este marco, que es lo que permite observar la practica del planeamiento en su verdadera dimensin de gestin local, dimensin en la que todos los das nuestras precarias instituciones de la sociedad civilestn apoyando, con un mnimo de recursos tanto de capital, como de profesionales entrenados, la labor de sus pobladores en cuanto a la construccin de sus ciudades, ya que las municipalidades se han quedado en el pasado con practicas y procedimientos obsoletos. Solo con un marco de este tipo es que comprenderemos que la prctica del planeamiento urbano en el pas y en cualquier otro lugar, no es la prctica arquitectnica limitada a ver la concrecin de un plano tal como el arquitecto lo ha determinado; sino que corresponde a un proceso institucionalizado de Gestin urbana en donde participan muchos agentes de la sociedad civil y que permanentemente se debe ir adecuando a las condicionantes ya sealadas de la dinmica local y en donde el planificador urbano cumple un rol de promotor del desarrollo. La zonificacin aqu es solo un instrumento del Plan de Desarrollo Urbano; como tal depende de instancias administrativas para su cumplimiento, las cuales todava estn en formacin cuando no en creacin en el pas. Con respecto a los aspectos tcnicos es ampliamente conocido que nuestros Concejos Municipales todava no cuentan con oficinas de planeamiento tcnicamente bien organizadas, ni existe un sistema de planeamiento institucionalizado que pueda darles apoyo orgnico. El que haba hasta hace poco, centralizado en el Ministerio de Vivienda, con la miopa caracterstica del momento actual, ha desaparecido. La labor que realizaba El INADUR, rezago de pocas anteriores fue una labor clave, que todava en el pas no se percibe es una de las claves de su desarrollo. Con la misma ceguera con que se ha dejado sin rumbo a los entes encargados de formular los planes urbanos del pas, se ha desmontado todo el sistema de planificacin; el cual desde 1961 se venia tratando de institucionalizar. De este modo ni planificacin socioeconmica ni gua para el planeamiento urbano en estos momentos, con la argumentacin ortodoxa del liberalismo. Para abundar en stas sinrazones, en los centros en donde el Estado forma sus Arquitectos y Planificadores ya no tiene prioridad el rea de Urbanismo en el ante grado y se ha eliminado sin justificacin alguna la experiencia de mas de treinta aos de formacin de profesionales con conocimientos de Urbanismo. Adems de esta perla,en las escuelas de postgrado se viene priorizando el entrenamiento en el campo arquitectnico con un nfasis puramente formal y eurocentrado, dejando de lado la enseanza del planeamiento urbano y regional, en la que por ejemplo el IPL en la UNI, haba obtenido reconocimiento mundial y era el modelo para Amrica Latina. En el rea de planeamiento urbano y regional nuestros jvenes valores deben de salir al extranjero para completar su entrenamiento o esperar a que el sector privado cubra la brecha que las universidades pblicas no estn cubriendo por miopa o inters. Con estos hechos ocurriendo a nivel del aparato del estado para eliminar la planificacin y el planeamiento no es extrao encontrar voces desinformadas que emiten juicios parciales respecto a la planificacin y al Planeamiento urbano en el Pas. Por ejemplo se ha dicho, que la zonificacin ha fracasado; es evidente que no puede haber fracaso de algo cuya naturaleza no es procesal. Entonces lo procesal son los Planes y aqu sabemos que en el pas todava no se ha podido formular ni menos implementar un solo plan urbano. Lo que se ha hecho en la mayora de los casos es trabajar parcialmente planos de uso del suelo, y en algunos casos proporcionando una reglamentacin bsica que no ha estado acompaada de los instrumentos de gestin pertinentes ni del apoyo legal correspondiente. En sntesis es evidente, ante la realidad, que estas afirmaciones fatalistas carecen de fundamento, y que son perniciosas en cuanto funcionan en el sentido de una profeca auto cumplida. Respecto a su correspondencia, recordemos que la zonificacin es un instrumento de un plan urbano; y que ambos son creaciones europeas, y que por lo tanto fueron "importados" a nuestra realidad. Todo lo que de moderno tiene el pas y Latino Amrica ha sido importado, y en esto radica nuestra universalidad. El pretender "una invencin particular " para nuestra realidad es un lamento que en ninguna parte del mundo se ha concretado con relacin al urbanismo o al planeamiento urbano. Por lo tanto la afirmacin de que tiene escasa correspondencia con

realidades urbanas particulares, es una afirmacin que asume que la tcnica es de aplicacin indiscriminada, lo cual es evidente no es el caso, puesto que el instrumento tcnico debe de adecuarse al contexto y a la realidad y aplicarse creativamente. Igualmente se ha escrito que por esto ha fracasado la Planificacin urbana de largo plazo. Tampoco esto es consistente con la realidad peruana, puesto que hasta ahora no ha habido ningn plan urbano de largo plazo, ni formulado, ni que se haya tratado de implementar. Ni siquiera el PLANDEMET, que se quedo en un Esquema Director, como una ms de las frustraciones del pas, ha podido concretar el Plan originalmente previsto. Las diversas administraciones posteriores han continuado tratando de seguirle la pista a la capital, realizando una labor de seguimiento y de carcter meramente administrativo. Estas tres afirmaciones sirven de apoyo para afirmar que la accin gubernamental ha fracasado en la construccin de la ciudad. Lo evidente es que el Estado nunca lo ha intentado; solo ha tratado de ordenar los procesos y darle una gua a la inversin pblica. Para esto basta revisar el papel del estado desde que se institucionaliza el planeamiento urbano en el pas.4 Que sera de nuestras ciudades sino hubiese habido ONPU, Municipios, y accin orientadora de planeamiento? Es importante tener presente todo lo que es y ha sido tradicin y ardua tarea creativa de quienes estn comprometidos con la tarea prctica del urbanismo y el planeamiento en el pas, y ms an del proceso lento pero pautado de ordenamiento de nuestras ciudades. Esa es la realidad de nuestro pas. Frente a esta realidad el entrenamiento en el planeamiento urbano debe ser mucho mejor de lo que ha sido hasta hoy da, a fin de que pueda contribuir positivamente en la inmensa tarea que tenemos con las ciudades de nuestro pas. Sin embargo en esta tarea no se ha tenido en cuenta con suficiente nfasis, el papel central que tiene la empresa privada y el rol que tienen los inversionistas en la construccin de la ciudad. Igualmente han estado ausente en esta tarea planificadora las consideraciones del mercado y los intereses de los usuarios y de la comunidad, por lo que es necesario institucional su integracin en los procesos de planeamiento de la ciudad.

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA ZONIFICACION

Los antecedentes modernos de la zonificacin se encuentran en el Planeamiento Urbano Alemn; ste, cuando los pases europeos se dieron cuenta, vino como un paquete, con un cuerpo completo de materias municipales. Las audiencias extranjeras no conocan todo el proceso de creacin de las doctrinas estticas que estaban contenidas en l, ya que ste se conoci bastante tarde. En Francia se tuvo traducciones recin en 1902, y en Inglaterra recin en 1904. Los Estados Unidos conocieron estas doctrinas mucho despus. Es sorprendente con que diferencia de tiempo se conoci esta nueva ciencia Alemana, desde que Reinhard Baumeister (1876), Joseph Stbben (1883) y Camillo Sitte (1889), comenzaron a publicar sus trabajos e investigaciones, compendiando lo que los fundadores del Urbanismo Alemn venan realizando en forma sistemtica y difundiendo en los claustros universitarios. Los Arquitectos y Urbanistas ms importantes de ste perodo inicial se encontraban en la ctedra universitaria en: Viena: Ludwig Frster (1797-1863) Otto Wagner, Peter Behrens, Camillo Sitte Zurich: Gottfried Semper (1803-1897) Karlsruhe: Friedrich Weinbrener (1766-1826) Aachen: Karl Henricci Berlin: August Stler (1800-1865) El urbanismo que se inicia con estos arquitectos sirve de base para constituir la doctrina del Urbanismo Alemn. En este paquete de doctrinas de urbanismo, viene la zonificacin. La zonificacin fue virtualmente una invencin alemana. Promovida por Baumeister y otros, fue como las leyes anti trust norteamericanas; un dispositivo necesario para mantener algn sentido

de orden y para proteger al pblico en general, en un perodo de crecimiento incontrolado y de especulacin sin restricciones. Una necesidad nada sofisticada de los das del planeamiento urbano en Europa y USA. No es este el panorama en que nos encontramos en el pas?. Slo un desconocimiento de nuestra realidad o una falta de prctica en el oficio del planeamiento urbano diario en el pas, puede hacer creer que estamos en otra situacin. Varios autores han sugerido que el Planeamiento Urbano moderno se inicio en Alemania con los principios esbozados por R. Baumeister en el congreso de Berln en 1874; y que culmina su primera fase con el mismo congreso en 1906. El Planeamiento Urbano en Alemania se estableci y perfecciono a travs de la actividad conjunta de muchos individuos que trabajaron en campos diversos y en problemas particulares, sin embargo, tambin la profesin debe su preeminencia en Alemania, a los esfuerzos de Reinhard Baumeister, Joseph Stbben y Camillo Sitte. Comunes a todo este trabajo fueron los conceptos de menoscabo a todo lo que provena del planeamiento urbano norteamericano. Baumeister sostuvo que ste se caracterizaba por ser inhumano y especulativo, el mismo Stbben sostuvo que estos trazos a damero eran lo suficiente para sus despoblados territorios. Este trabajo de conjunto permiti que importantes urbanistas fuera de Alemania publicaran diversos artculos y opiniones incorporando stas ideas. Raymond Unwin, escribi en su "Town Planning in Practice" en 1909, un tratado sobre las ideas de "La Ciudad Jardn", basadas en los conceptos esbozados con anterioridad por Camillo Sitte. Iigo Triggs expuso en su libro "Town Planning, Past, Present and Possible " en 1909, las ideas desarrolladas por Camillo Sitte y Joseph Stbben. Patrick Gueddes en su libro "Cities in Evolution: an introduction to the Town Planning Movement and to the Study of Civics"; recoge y comenta los conceptos del Urbanismo alemn. En 1904 se publica la revista "Der Stdtebau", en donde por primera vez se trata de asuntos de urbanismo exclusivamente. Un antecesor de sta fue la revista "La Ciudad Lineal" publicada en Madrid (1897-1932); al igual que "Garden Cities & Town Planning", publicada en Londres en 1904. En la poca de la primera guerra mundial ya haba una impresionante serie de publicaciones que trataban de temas de Planeamiento Urbano y Diseo Cvico en Madrid, Berln, Viena, Londres, Nueva York, Boston, Liverpool, Pars, Bruselas, msterdam, Barcelona. De stas las ms importantes fueron el Town Planning Review, publicado en Liverpool y el Journal of The Town Planning Institute de Londres. Adems del Stdtebau y del Stdtebauliche Vortrge publicados en Berln, destacan La Vie Urbaine y La Cit-Jardn publicadas en Pars. Por sta poca se comienza a difundir los escritos de Patrick Gueddes y de Patrick Abercrombie, "German Garden Cities" en 1910 y "The Era of Architectural Town Planning", en 1914-1915. Le Corbusier publica "Quand les cathedrales taient blanches", en 1937, y en tiempos ms modernos Arquitectos y Urbanistas continuaron difundiendo stas ideas 5. Le Corbusier6 , "Urbanisme", 1925 Patrick Abercrombie 7, "Town and Country Planning", 1933 Gaston Bardet 8, "Urbanisme", 1947 Sigfried Giedion 9, "Space, time, & Architecture, The growth of a new tradition ", 1941. Percival and Paul Goodman10, Communitas, Means of Livelihood and ways of Life", 1947. Pierre Lavedan 11, "Histoire de l'Urbanisme", 1926. Lewis Mumford 12.The Culture of Cities", 1938. Nikolaus Pevsner 13,"Pioners of the Modern Movement", 1960. Eliel Saarinen, "The City, its Growth, its Decay, its Future", New York, 1913. Raymond Unwin 14, "Town Planning in Practice, an introducction to the Art of Designing Cities & Suburbs", London, 1909.

CUALES ERAN ESTAS IDEAS SOBRE URBANISMO?

Stbben 15 define " El Planeamiento urbano es la actividad integral que proporciona el bienestar fsico y mental de los habitantes, y que acta como guardin de su saneamiento y de

su salud; es cuna, ropn y ornamento de la ciudad; agrupa a todas las empresas pblicas y privadas en una unidad superior." El mensaje central de sus escritos fue el que ste planeamiento urbano es un arte independiente e importante. Baumeister siguiendo esta concepcin integradora insisti mucho en el concepto de que el planeamiento urbano era una funcin del trfico vehicular, y que la zonificacin, de la cual fue un pionero, y su marco legal, no eran ms que herramientas del planeamiento. Respecto a la integralidad del planeamiento sostuvo que los problemas de vivienda y de higiene pblica eran de carcter integral y no particular y que el planeamiento as los deba tratar. Estos conceptos se complementaban con consideraciones artsticas y propuestas estticas sosteniendo que haba que observar el carcter de las plazas de la antigedad y lo picturesco de las calles medievales para aprender lecciones de diseo urbano. En la obra de Sitte por ejemplo, las influencias de Aristteles, especialmente del libro VII de La Poltica, son vitales, al igual que las de Vitruvio y las de Alberti. Aqu el ejemplo de las ciudades del pasado es instructivo, no por algn estilo particular de arquitectura, sino porque permiten discutir ideas bsicas acerca del arte de vivir. En sntesis la cuestin bsica en el Planeamiento no es una referida a cmo tratar simples drenajes sanitarios o a cmo tratar los flujos de trafico, sino a cmo dar forma al concepto de que una ciudad debe ser adecuada fisiolgica y psicolgicamente para las necesidades de sucesivas generaciones de habitantes; especficamente mediante el buen diseo de sus reas de reunin abiertas, de sus paseos, de la satisfaccin de la contemplacin individual, etc. Esta es una imagen libre del carcter siniestro que se le quiere atribuir de una concepcin rgida y dura asociada con l trmino de zonificacin. La mayor contribucin de este cuerpo de doctrina urbanstica es la reduccin del medio ambiente, en el anlisis, a esenciales. El anlisis urbano, de este modo se basa en el modo de observacin del espectador, independientemente de consideraciones estilsticas, y de sta manera es factible poder tratar de conceptos artsticos abstractos en vez de detalles de estilos histricos particulares. En esta concepcin tambin aparecen como puntos importantes el manejo de la perspectiva, el uso de panoramas limitados (geschlossenes architektur) y el empleo sutil de las bellezas encerradas en las calles curvas. De ste modo con el uso inteligente de stos conceptos la visin de la ciudad da el efecto de ser una funcin de los ojos del espectador antes que una estructura a priori. Esto es lo que hace del arte cvico un arte verdaderamente espacial, (Raumkunst). Otro de los conceptos introducidos fue el de considerar a la ciudad como un trabajo de arquitectura en tres dimensiones, y esto basado en la demostracin de que las ciudades del pasado haban crecido poco a poco, quizs sin plan, pero bajo la supervisin de un misterioso sentido espacial por parte de sucesivas generaciones de constructores. Aqu destaca la invocacin al empleo de los rboles y las reas verdes con gusto y discernimiento juicioso. Estos elementos se consideran parte del aparato urbanstico de la ciudad y por lo tanto deben de disearse en armona con los edificios, monumentos, fachadas etc., en vez de competir con ellos u oscurecerlos. Tambin se procuraba que estos elementos ofrecieran las mejores posibilidades para la recreacin y la contemplacin de los habitantes. De este modo la arquitectura, la naturaleza, los slidos y los espacios pblicos son los elementos constructivos para que la ciudad se convierta en la obra de arte total a que aspiraban los maestros del Urbanismo Alemn de sta poca. (Gesamtskunstwerk).

En sntesis con sta filosofa, con estos principios integradores pensados para guiar el crecimiento de la ciudad moderna no hay lugar para los simples tcnicos, para las oficinas burocrticas municipales, para los libros con patrones pre concebidos; sino que sta era una tarea creativa para el artista de la ciudad, para sus urbanistas.

POR QU ZONIFICAMOS?
En la actualidad existen dos teoras bien difundidas referidas a este punto: La Teora del valor de la propiedad La teora de la Planificacin

La Teora del valor de la propiedad sostiene que el valor de una propiedad y su uso estn determinados por la dinmica del mercado. Que la dinmica del mercado en una economa libre determina las tendencias del uso del suelo, sin importar la zonificacin en vigencia. En este sentido se sostiene que la zonificacin seria por ello slo un mecanismo de freno en desuso e histricamente intil 16. De acuerdo con estas premisas cada propiedad deber tener un uso tal que asegure que la suma de todas las propiedades d el mximo valor para una zona, tal como se desea en una economa de libre mercado. Mediante la zonificacin lo que se hace es prohibir construcciones que son estorbos para este objetivo, entendiendo que son estorbos o interferencias cualquier uso que perjudique el valor de otras propiedades en un grado significativamente mayor a lo que aporta al valor de la propiedad en la cual esta localizada. En esta teora para cada terreno existe una clasificacin adecuada de zonificacin. De este modo para cada ciudad existe un plano de zonificacin ideal o platnico esperando a ser puesto en vigencia. En esta teora la zonificacin solo servira para proteger al libre mercado de las imperfecciones que se pudiesen presentar en los procesos de oferta y demanda urbana. Cuando se argumenta que el valor de la propiedad ser afectado ante la presencia de un proyecto determinado, quiere decir que existe algn factor del cual la comunidad (demanda) no gusta y que esto tiende a resultar en una reduccin del numero de personas interesadas en comprar una propiedad en la zona afectada haciendo que los precios bajen. Teniendo esto en consideracin, Cuales son estos factores?, algunos factores que afectan o que podran afectar al valor de la propiedad podran estar sujetos a travs de la zonificacin, otros no. El hecho de que el valor de la propiedad sea afectado es razn para reparar en la situacin, pero queda por dilucidar si la proteccin por parte del instrumento municipal, El PLAN URBANO, es apropiada, especialmente en nuestro caso en donde no existe jurisprudencia urbana y los mismos instrumentos del plan todava son embrionarios adems de una ausencia de mecanismos institucionalizados de participacin y de consulta o si la zonificacin debera estar determinada por factores mas complejos que un simple equilibrio de valores de las propiedades vecinas. De acuerdo con la Teora Planificadora se prepara un Plan Integral para la comunidad que refleje la idea de lo que se desea para el futuro, y se establece una serie de pasos para implementar el Plan, pe. Programa econmico, leyes que controlen la subdivisin y habilitacin, etc. Y una ordenanza de zonificacin, la cual desde el punto de vista del planificador la zonificacin es un instrumento ms para la ejecucin de un Plan Municipal integral. Sin embargo solo cuando la comunidad tiene su plan maestro debidamente formulado, y expuesto a consulta y escrutinio publico especialmente en cuanto a sus metas y deseos, slo entonces puede ser requerido un arbitro para deslindar la discusin y las disputas sobre el uso del suelo y medir la razonabilidad de las ordenanzas municipales. Por esta razn nace el principio de que una ordenanza debe estar basada en un Plan.

Este Plan prev todos los usos que el cuerpo legislativo municipal decide que es apropiado para su ubicacin en algn mbito del rea municipal. Prev las intensidades de uso que la legislacin considere apropiadas. Seala las ubicaciones que la legislacin considere para el uso. Adems, este Plan debe sostener en forma consistente los objetivos de desarrollo de la comunidad.

Para que la zonificacin sea valida, debe ser coherente con este Plan Municipal, para ello es necesario en primer lugar hacer pblicos los objetivos municipales, para asegurar un trato justo a todos los individuos que resulten afectados por el Plan. Este Plan as sirve de barrera interna a las regulaciones municipales y es imperativo como medio para brindar coherencia e imparcialidad en las decisiones administrativas locales entre los residentes de la municipalidad. Un plan municipal puede ser tan arbitrario e irresponsable como una regulacin municipal de zonificacin si solo refleja los deseos arbitrarios de un municipio. Si el plan ignora su responsabilidad con sus vecinos municipales y con los propietarios que viven fuera de sus lmites, entonces esa ordenanza de zonificacin no tendr mayor validez ni sustento que una ordenanza de zonificacin sin base en un Plan Municipal.