El derecho internacional y el derecho interno: definitivamente una pareja dispareja.

Ximena Fuentes Torrijo

La intensidad creciente con la que se desarrolla actualmente la relacin entre el derecho internacional y el derecho interno debera dar lugar a una discusin profunda, al interior de cada pas, sobre la forma en que cada sistema jurdico nacional puede enfrentar de mejor manera los problemas que suscita la incorporacin de las normas internacionales. Es evidente que el derecho internacional ha dejado de ser el derecho que se limita a regular las relaciones diplomticas entre los Estados, la distribucin de los espacios y las competencias entre los diversos pases. Las normas internacionales pretenden hoy por hoy regular materias que antes correspondan en forma exclusiva a la jurisdiccin interna de los Estados, materias que van desde la manera en que el Estado trata a su poblacin hasta la emisin de gases de efecto invernadero, cuestin esta ltima que pone bajo el ojo del derecho internacional a casi toda actividad econmica.1

Existen dos visiones extremas que se pueden adoptar respecto del impacto que el derecho internacional puede y debe tener sobre los sistemas jurdicos nacionales. Primero, est la

Ya lo anunciaba Kelsen: No existe ninguna materia que, por su sola naturaleza, caiga en forma exclusiva

dentro de la jurisdiccin domstica del Estado, materias que por su sola naturaleza no pudieran ser reguladas por una norma general o especial de derecho internacional. El derecho internacional puede regular todas las materias, incluso aquellas que normalmente son reguladas por el derecho nacional solamente y consideradas, por lo tanto, como materias domsticas; por ejemplo, cuestiones constitucionales tales como la forma de gobierno, la adquisicin y prdida de la nacionalidad, problemas laborales, todos el campo de las polticas sociales, los problemas religiosos, cuestiones de inmigracin y aranceles, problemas de derecho penal y de procedimiento penal, problemas de derecho civil y de procedimiento civil.: Principles of International Law (2nd. ed. by R. Tucker), New York, 1966, p. (mi traduccin).

entusiasmada perspectiva de algunos que anuncian que el futuro del derecho internacional es domstico. Su agenda plantea diluir la tradicional divisin entre el espacio de accin del derecho internacional y el espacio del derecho interno, a fin de que el derecho internacional logre influir con eficacia los resultados de la poltica interna, obtenindose as resultados acordes con los objetivos de las normas internacionales.2 El derecho internacional que siempre ha estado incmodo con su falta de eficacia podra conseguir por esta va una solucin a travs de los derechos internos. En el otro extremo se ubican los que objetan que, en vista de que el derecho internacional adolece de un insalvable dficit democrtico, no es correcto permitir que su influencia se traduzca, sin un proceso deliberativo interno, en normas jurdicas aplicables en el derecho nacional3.

El efecto penetrador del derecho internacional en el derecho interno forma parte de una estrategia liderada por el movimiento de los derechos humanos. Las palabras de Conforti4 son prueba de ello:
En todas mis contribuciones sobre la integracin entre el derecho internacional pblico y los ordenamientos jurdicos domsticos he argumento siempre que las reglas internacionales i.e las reglas creadas por la costumbre, por los tratados, deben ser tratadas igual que el derecho interno unilateral. No se trata de adoptar un enfoque monista en vez de dualista. Esa es una cuestin terica que no tiene implicaciones prcticas y que puede ser dejada a los filsofos.
2

Slaughter y Burke-White, The Future of International Law is Domestic (or, the European Way of Law), 47

Harvard International Law Journa (2006)l, pp. 327-28. En el mismo sentido ver Nollkaemper and Betlem, Giving effect to public international law and European community law before domestic courts. A comparative analysis of the practice of consistent interpretation, 14 European Journal of International Law (2003), pp .569 y ss.
3

Campbell, Ewing and Tomkins, Sceptical Essays on Human Rights (Oxford, 2001). Ver tambin Correa,

International Treaties under the Spell of Brown, Sela 2000 y Khan, El derecho internacional y la comunidad, Sela 2000.
4

Profesor de Derecho Internacional en la Universidad de Npoles, ex Juez de la Corte Europea de Derechos

Humanos, miembro de la Comisin Europea de Derechos Humanos entre 1993 y 1999

En vez, se trata de cambiar la mentalidad de las personas involucradas en los asuntos jurdicos, especialmente los legisladores, los administradores pblicos, y los jueces. Es una cuestin de convencer a estas personas para que usen todos los medios y mecanismos provistos por el derecho interno, perfeccionndolo para asegurar as el cumplimiento de las reglas internacionales.5

No se trata de un simple efecto natural del desarrollo del derecho internacional ni de la creacin espontnea de una conciencia cosmopolita. No hay lugar entonces para el simple conformismo con lo que est pasando en la relacin entre el derecho internacional y el derecho interno. Siendo un efecto expresamente buscado, este artculo pretende examinar los mecanismos que estn haciendo posible esta influencia, llamar la atencin sobre los efectos perjudiciales respecto del buen funcionamiento de la democracia al interior de los pases, y sealar que la solucin se encuentra en las manos de los propios derechos nacionales.

El avance del derecho internacional de los derechos humanos en el derecho interno.

La aplicacin del derecho internacional por los tribunales internos depende de lo que decidan los respectivos sistemas jurdicos nacionales. No existe todava ninguna norma internacional general que disponga cmo los respectivos Estados deben incorporar el derecho internacional en los sistemas jurdicos domsticos. De hecho, ni siquiera existe la obligacin general de hacer que el derecho internacional ingrese al derecho interno.

Es posible que el hecho de que el derecho internacional en sus orgenes slo regulara el mbito de la esfera pblica internacional de los estados explique que los derechos internos
5

Conforti, Notes on the relationship between international law and national law, 3 International Law Forum

(2001), p. 18.

se suelan caracterizar por no contar con normas muy especficas sobre la relacin con el derecho internacional. Usualmente, respecto de la recepcin de los tratados por el derecho interno, los pases se solan clasificar en monistas y dualistas.6 Pero se dice que an los estados dualistas se muestran con frecuencia abiertos a recibir a la costumbre internacional como norma aplicable por sus tribunales domsticos.7 En el caso de los Estados Unidos, la clasula de la supremaca hace ingresar los tratados ratificados en forma automtica al derecho interno, y los pone en condicin, en principio, de ser aplicados por los tribunales internos. La disposicin constitucional estadounidense slo se refiere a los tratados: sin embargo, la clusula ha sido interpretada como inclusiva tambin del derecho internacional consuetudinario.8 Los efectos en materia de derechos humanos se pueden ver en Filrtiga vs. Pena Irala.9 En este caso no fue necesario que Estados Unidos ratificara un tratado de derechos humanos especfico para que sus tribunales afirmaran tener jurisdiccin para conocer de un caso de indemnizacin civil por torturas y homicidio cometido en Paraguay por un paraguayo en contra de otro paraguayo.

El efecto directo del derecho internacional en el derecho interno, entonces, permite descansar en los tribunales nacionales para aplicar el derecho internacional de los derechos humanos. Qu mejor solucin para el problema de la falta de imperio de las decisiones de los tribunales internacionales? Qu mejor solucin para la pereza con que los respectivos poderes legislativos podan responder a su obligacin de adecuar la legislacin nacional a

6 7 8 9

Higgins, Problem and Process (Oxford, 1994), p. Ibid, p. 210. Henkin, Foreign Affairs and the US Constitution (Oxford, 1996), p. 238. 630 F 2nd 876 (2nd Cir. 1980).

las obligaciones asumidas en los tratados internacionales? Pero, claro, el efecto directo de las normas internacionales no basta, en la medida que, an cuando las normas internacionales ingresaran al sistema jurdico nacional, el estado todava podra limitar los efectos. El estado por ejemplo, podra dictar una legislacin contraria a la norma internacional, o podra dictar normas restringiendo la posibilidad de que un tratado especfico sea invocado ante los tribunales nacionales por los particulares. En este contexto, los rganos de supervisin de los derechos humanos, especialmente en Latinoamrica, han contribuido activamente a diluir la frontera entre el derecho interno y el derecho internacional, de manera que el estado no pueda limitar los efectos del derecho internacional que ingres a su sistema.

Es interesante observar cmo la Corte Interamericana de Derechos Humano ha cambiado su posicin en relacin con la autoejecutabilidad (efecto directo) de la Convencin Americana en el mbito de los derechos internos de los estados partes. En 1986, en una opinin consultiva solicitada por Costa Rica relativa a la interpretacin del artculo 14.1 de la Convencin Americana, sobre el derecho de rectificacin o respuesta, la Corte sostuvo que no poda pronunciarse sobre el carcter autoejecutable de dicha disposicin en el derecho costarricense, pues esa cuestin era de la competencia exclusiva del propio estado costarricense:

13. La primera pregunta reza as: Debe considerarse que el derecho consagrado en el artculo 14 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos est ya garantizado en su libre y pleno ejercicio a todas las personas que se encuentran bajo la jurisdiccin del Estado costarricense, segn se desprende de las obligaciones que para nuestro pas contiene el artculo 1 de dicha Convencin? 14. La Corte estima que, tal como est redactada, la pregunta comprende dos cuestiones con significado diverso, las cuales pueden distinguirse claramente. La primera se refiere a la interpretacin del artculo 14.1 de la Convencin en relacin con el artculo 1.1 de la misma;

y la segunda tiene que ver con la aplicacin del artculo 14.1 en el mbito jurdico interno de Costa Rica. La Corte se limitar a responder sobre la primera cuestin en los trminos del artculo 64.1 de la propia Convencin, que es el aplicable segn se expres anteriormente. La segunda cuestin, tal como ha sido planteada, se sita fuera de la competencia consultiva de la Corte.10

Esta interpretacin se justifica por la existencia independiente del sistema jurdico internacional como un sistema distinto de los sistemas jurdicos nacionales. En su opinin disidente los jueces Nieto y Nikken explican ms claramente la impertinencia de una pregunta relativa a los efectos de la Convencin Americana en el derecho interno costarricense, pues esa es una materia que le corresponde resolver exclusivamente al Estado de Costa Rica:
11. La pregunta central es si el derecho consagrado en el artculo 14 est ya garantizado en su libre y pleno ejercicio a todas las personas que se encuentran bajo la jurisdiccin del Estado costarricense y, aunque se aada que tal cosa se pregunta a la luz del artculo 1 de la Convencin, no es posible contestarla sin referencia expresa a su derecho interno, pues tiene que ver con el sistema a travs del cual se puede garantizar, en el orden interno, los compromisos internacionales del Estado, lo que exige determinar si, con arreglo al orden jurdico interno de Costa Rica, es posible hacer valer internamente un derecho ya reconocido en un tratado. 14. Tampoco tiene esto que ver con el carcter self-executing de la Convencin ni con la manera como se implanta ella en el orden jurdico de los Estados Partes, no solamente porque, no obstante la referencia que a este problema se hace en las consideraciones que originan la consulta, tal cosa no se ha preguntado, sino porque el carcter self-executing de un tratado es tambin, en general y salvo disposicin especial del mismo, un problema de derecho interno y no de derecho internacional, pues se refiere a si tal tratado adquiere, dada una especfica mecnica interna de aprobacin, el carcter de norma interna. 15. En este orden de ideas, consideramos que la primera pregunta no poda ser respondida a travs de la interpretacin de la Convencin sino de la del derecho interno de Costa Rica, en particular de su Constitucin y del poder que sta o la aprobacin de la Asamblea Legislativa tengan para dotar de efectividad los tratados de que sea parte tal Estado, as como de la competencia de sus tribunales para aplicarlos. Esa funcin corresponde a los rganos internos costarricenses, pero est fuera del mbito de jurisdiccin de la Corte.11

Veinte aos despus la posicin de la Corte Interamericana parece ser muy distinta y demuestra cmo frontera entre el derecho interno y el derecho internacional de los derechos humanos se hace cada vez ms dbil y permeable. El 26 de septiembre de 2006 la Corte dict sentencia en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Se trata de un caso en que
10 11

Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC-7/86, pf. 14. Opinin Disidente de los jueces Nieto y Nikken

se aleg la incompatibilidad del DL de Amnista de 1978 dictado bajo el gobierno de Pinochet y que ha sido aplicado en varios casos de derechos humanos por los tribunales chilenos. Sin perjuicio del examen de fondo relativo a la compatibilidad de esa ley de amnista con las obligaciones contradas por el Estado de Chile mediante la Convencin Americana, llama la atencin que la Corte casi a llega a declarar, si no lo hace realmente, que existe una obligacin para las partes de otorgar efecto directo a la Convencin Americana. Especficamente el prrafo 124 del fallo que constituye un cambio radical de posicin si se la compara con la Opinin Consultiva de 1986. Dice la Corte:
124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos estn sujetos al imperio de la ley y, por ello, estn obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurdico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convencin Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, tambin estn sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convencin no se vean mermadas por la aplicacin de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurdicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de control de convencionalidad entre las normas jurdicas internas que aplican en los casos concretos y la Covencin Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino tambin la interpretacin que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intrprete ltima de la Convencin Americana.

Es imposible no abrir los ojos con sorpresa al leer esta disposicin. Una cosa es que el estado pueda incurrir en responsabilidad internacional por el comportamiento de cualquiera de sus rganos, incluido el poder judicial, pero otra cosa muy distinta es sealar que los jueces chilenos tienen el deber de declarar tcitamente derogadas las disposiciones del derecho interno incompatibles con los tratados internacionales ratificados por Chile. Una decisin de esta naturaleza implica exigir una obligacin de que los estados hagan autoejecutables las clusulas de los tratados y de que le den el poder al juez de declarar sin efectos jurdicos las leyes contrarias a los tratados, incluso de oficio, en virtud de su obligacin de ejercer ese llamado control de convencionalidad. Dnde se encuentra tal obligacin en la Convencin Americana? En ninguna parte. Dnde se encuentra esa 7

obligacin en el derecho internacional general? En ninguna parte, por ahora. El propio Kelsen, un declarado monista en cuanto sostena la unidad del sistema jurdico internacional y los sistemas nacionales, sealaba que:
La pregunta sobre si en caso de conflicto entre el derecho nacional y el derecho internacional, uno o el otro deben primar slo se puede responder sobre la base del derecho nacional respectivo; la respuesta no se puede deducir de la relacin que se asume que existe entre el derecho internacional y el derecho nacional. En la medida que, de acuerdo al derecho nacional positivo, no se excluya que en caso de conflicto entre este derecho y el derecho internacional sea el primero el que deba considerarse como vlido, tenemos que asumir aqu, que los rganos del Estado estaran obligados a aplicar el derecho nacional, an cuando ste fuera contrario al derecho internacional.12

Pero la Corte parece convencida de que existe una norma del derecho internacional que obliga a los tribunales internos a dejar de aplicar el derecho interno y preferir el derecho internacional, cumpliendo as con su deber de ejercer un control de convencionalidad. La Corte no puede citar ningn artculo de la propia Convencin Americana en que los Estados se hayan obligado a otorgar autoejecutabidad a la convencin. Entonces, buscando alguna autoridad, la Corte Interamericana cita el artculo 27 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados:
125. En esta misma lnea de ideas, esta Corte ha establecido que, segn el derecho internacional las obligaciones que ste impone deben ser cumplidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho interno.

Efectivamente el artculo 27 de la Convencin de Viena establece una regla obvia de derecho internacional segn la cual los Estados no pueden excusar el incumplimiento de una obligacin internacional en las disposiciones de su derecho interno. Es una regla obvia pues de otra manera sera imposible violar el derecho internacional a travs de leyes nacionales, las que funcionaran como eximentes de responsabilidad. Sin embargo, la disposicin no dice nada acerca de cmo cada sistema jurdico internacional debe definir la
12

Kelsen, Principles of International Law, pp. 565-566.)

incorporacin del derecho internacional al derecho interno ni la forma de operacin del derecho internacional en el derecho interno. Es inaudito leer el artculo 27 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados como si estableciera una obligacin de autoejecutabilidad de los tratados en el derecho interno o como si estableciera una obligacin de poner a los tratados sobre la ley en el derecho nacional de cada pas. La historia fidedigna del Artculo 27 apoya la interpretacin de que se trata solamente de una regla de responsabilidad que excluye al derecho interno como eximente:

Fue Pakistn quien, en la primera sesin de la Conferencia de Viena, en el ao 1966, propuso incorporar esta disposicin, con el objeto de despejar todas las dudas en cuanto a que una parte en un tratado no poda invocar su derecho internacional para eludir su responsabilidad por el incumplimiento de un tratado. La Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas explic que la omisin de una disposicin tal como la propuesta por Paquistn se deba a que, en su momento, se pens que ese tipo de disposicin perteneca ms al campo de la responsabilidad de los Estados que al derecho de los tratados. En efecto, Sir Humphrey Waldock, redactor del proyecto de convencin y consultor tcnico de la conferencia seal que:
El principio de la enmienda de Paquistn es un principio de derecho internacional generalmente reconocido, pero la Comisin consider que caa en el mbito de la responsabilidad de los Estados aunque guardara cierta relacin con el derecho de los tratados. Al principio [l] se pregunt si no deba omitirse pura y simplemente este principio en el proyecto actual.13

13

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Tratados. Primer perodo de sesiones (1968).

Actas resumidas de las sesiones plenarias y de las sesiones de la Comisin Plenaria, Nueva York, 1969, p. 73, pf. 174.

En efecto, la existencia de normas del derecho interno que contradicen a los tratados genera responsabilidad internacional y, por ende, era una materia para ser tratada a propsito de la responsabilidad internacional de los Estados. Por este motivo muchas delegaciones en la Conferencia de Viena estimaron que incluir la disposicin propuesta por Paquistn era innecesario. As lo entendieron los delegados de los Estados Unidos14, de Italia15 y de Francia.16 Chile, por su parte, no se alej de la interpretacin general que se otorg a la propuesta paquistan. Es as como el delegado Barros expres que:
La delegacin de Chile cree muy conveniente la idea que inspira la enmienda de Paquistn y estima que sera aconsejable incorporar al proyecto una clusula que establezca expresamente la prohibicin de invocar las propias leyes constitucionales para eludir el cumplimiento de los tratados. Nada hay que oponer a que un Estado pueda invocar su Constitucin para negarse a suscribir un tratado, pero cuando un Estado se obliga mediante un tratado no es justificable que trate despus de eludir su cumplimiento invocando su Constitucin y an menos su legislacin nacional ordinaria.17

Por lo tanto, estaba claro que la enmienda paquistan nunca tuvo por objeto obligar a los Estados a otorgar primaca al derecho internacional sobre el derecho interno en el mbito del derecho nacional. El artculo 27 slo se propona reiterar que el derecho internacional prevalece sobre el derecho interno en el mbito internacional. Ningn Estado vot en contra del artculo 27, lo cual merece especial consideracin atendido el hecho de que, entre los Estados que aceptaron la norma se encontraban varios Estados que slo otorgan, en su

14

El Sr. Briggs (Estados Unidos) indic que: En cuanto a la enmienda de Paquistn, el representante de los

Estados Unidos est de acuerdo con el principio que en ella se enuncia, pero estima que dicho principio corresponde ms a una convencin sobre la responsabilidad de los Estados que a una sobre el derecho de los tratados. (Ibid., pf. 69, p. 167).
15

El Sr. Maresca (Italia) seal lo siguiente: En la enmienda del Paquistn se propone que se inserte un El Sr. Bresson (Francia) dijo que: La delegacin de Francia no pone objeciones a la idea propuesta pro Ibid, pf. 33, p. 170.

concepto, que de hecho, siempre ha prevalecido en derecho internacional. Ibid., pf. 43, p. 171.
16

Paquistn, pero no cree que sea necesaria la adicin. Ibid, pf. 55 p. 172.
17

10

derecho interno, jerarqua legal a los tratados. Cmo podran, entonces , haber aceptado una disposicin que habra trado como consecuencia la necesidad de efectuar una reforma radical a su derecho constitucional y a la distribucin de competencias entre sus rganos internos?

Pero la mejor prueba de que el artculo 27 jams tuvo la intencin de transformarse en una norma sobre la jerarqua interna de los tratados, la constituye el rechazo de una enmienda presentada por Luxemburgo en el segundo perodo de sesiones de la Conferencia de Viena. Luxemburgo propona que se incorporara a la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados una disposicin similar a artculo 5 de Tratado de Roma que cre la Comunidad Europea. Esta disposicin establece la obligacin de los Estados partes en la Convencin de Viena de adoptar todas las medidas apropiadas para garantizar la ejecucin de las obligaciones derivadas del derecho comunitario. La idea de Luxemburgo era que la Convencin de Viena incorporara una disposicin en el sentido de obligar a los Estados a tomar todas las medidas necesarias para garantizar la ejecucin de un tratado en el plano domstico. Esta enmienda podra haber significado la aceptacin de una obligacin internacional de otorgar jerarqua supraconstitucional a los tratados. Por este motivo fue rechazada. Estados Unidos dijo:
6. Cada Estado tiene derecho a determinar qu enunciado jurdico tiene mayor peso en la jurisdiccin interna, cuando estn en pugna las leyes del pas, y el artculo 23 bis [actual 27] aprobado por la Comisin Plenaria no menoscaba en modo alguno ese derecho. Tampoco afecta a los procedimientos internos para determinar la primaca del derecho interno, ya sea mediante una decisin basada en la relacin cronolgica entre las diversas medidas legislativas o mediante una decisin judicial sobre cuestiones constitucionales. El artculo estipula solamente que una parte en un tratado no puede justificar en el plano internacional su incumplimiento de una obligacin convencional internacional invocando disposiciones de su derecho interno. Su delegacin estima que esa norma, que est en consonancia con la prctica internacional general y, concretamente, con la prctica internacional de los Estados Unidos, merece ser adoptada por la Conferencia. . . .

11

7. En cambio, la propuesta de Luxemburgo no parece que agregue nada al artculo 23 bis [actual 27] y podra alterar el equilibrio entre las disposiciones del artculo 23 y el artculo 23 bis. De ah que su delegacin no pueda apoyarla.18

Si el derecho internacional no otorga las herramientas para evitar que los estados puedan dictar normas incompatibles con los tratados, entonces, la solucin debera ser buscada en el propio derecho interno, logrando establecer normas que obliguen a poner a los tratados sobre la ley. De esta manera, es el propio derecho interno el encargado de disolver los obstculos que pueda encontrar la implementacin de las obligaciones provenientes del derecho internacional y ese obstculo puede, dems est decirlo, provenir de la propia poltica interna, que a estas alturas parece dar lo mismo que sea o no una poltica democrtica. Se deben poner lmites a los procesos legislativos internos para que tomen todas las medidas necesarias para la implementacin de los derechos humanos consagrados por el derecho internacional o para que los mejoren, pero no se puede permitir que la legislacin interna desamarre lo ya atado a travs de la incorporacin de las normas internacionales al derecho interno. Para lograr esto es necesario poner a las normas de los tratados internacionales en un lugar que no alcance a ser tocado por la ley. Cmo se puede lograr eso? Otorgando a los tratados mayor jerarqua que la ley en el plano nacional. Algunas veces esta mayor jerarqua corresponde a una jerarqua constitucional, otras veces se reclama incluso una jerarqua supraconstitucional y la solucin intermedia es darle una jerarqua supralegal pero infraconstitucional.

18

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Tratados. Segundo Perodo de Sesiones

(1969). Actas resumidas de las sesiones plenarias y de las sesiones de la Comisin Plenaria, Nueva York, 1970, p. 54.

12

El objetivo ha sido logrado a veces a travs de declaraciones expresas en este sentido contenidas en las respectivas constituciones. La Constitucin argentina dispone lo siguiente en su artculo 75 N 22:
Corresponde al Congreso: 22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las dems naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarqua superior a las leyes. La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo; la Convencin sobre la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarqua constitucional, no derogan artculo alguno de la primera parte de esta Constitucin y deben entenderse complementarios de los derechos y garantas por ella reconocidos. Slo podrn ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara. Los dems tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirn del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara para gozar de la jerarqua constitucional.

Pero otras veces el objetivo se ha logrado de una manera oblicua. En Chile, por ejemplo, no existe en la Constitucin Poltica una norma expresa que otorgue jerarqua supralegal a los tratados de derechos humanos. Sin embargo la jurisprudencia y la doctrina han interpretado que el artculo 5 de la Constitucin tiene precisamente el efecto de poner a los tratados de derechos humanos sobre la ley:

Artculo 5 La soberana reside esencialmente en la Nacin. Su ejercicio se realiza por el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones peridicas y, tambin, por las autoridades que esta Constitucin establece. Ningn sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio. El ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.

13

Lamentablemente no ha quedado registrada la discusin que se llev a cabo en la Comisin de Negociacin Poltica que elabor la enmienda al citado artculo 5. Slo podemos contar con el antecedentes de algunos comisionados como Francisco Cumplido, que manifiesta que, en relacin con lo que debe entenderse por derechos esenciales de la persona humana, la idea que se quiso reflejar en la reforma al artculo 5 es que todos los derechos asegurados en la Constitucin Poltica de 1980, sean polticos, civiles, econmicos y culturales tienen tal carcter.19 En cuanto a la jerarqua de los tratados de derechos humanos la disposicin no dice nada expresamente, pero segn Cumplido:
La cuestin de interpretacin que puede presentarse es en el caso en que haya en un tratado internacional una disposicin incompatible con la Constitucin de 1980, porque aqu tendra el intrprete que sealar cul es el que prevalece. Si Uds. observan, la Constitucin los coloc en un mismo rango, porque habla de asegurar los derechos garantizados por esta Constitucin y por los tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes. Los coloc en un mismo plano. Cuando se discuti, la verdad es que no se quiso zanjar expresamente se los digo con toda honestidad porque se ser zanjado en ese momento es muy posible que se hubiera entrabado la reforma constitucional. Entonces los negociadores llegamos a la conclusin de que esto debera ser interpretado por un tribunal. Uds. dirn que es una mala tcnica constitucional... y es una mala tcnica, no cabe la menor duda, es una mala tcnica legislativa. Pero, frente a la situacin en la que nos encontrbamos, de tener que convenir con un gobierno militar reformas constitucionales que para nosotros eran fundamentales para poder transitar a un rgimen democrtico, tenamos que aceptar situaciones de incertidumbre y tambin situaciones de insuficiencia tcnica como la que describo. Son los tribunales los que, en consecuencia, van a resolver la situacin frente a la incompatibilidad.

Los efectos prcticos de esta particular interpretacin del artculo 5 se pueden apreciar en algunos fallos recientes relativos a la aplicabilidad del DL de Amnista de 1978. En Chile se ha estimado que ese DL, pese a corresponder a la legislacin dictada por un gobierno de facto, es ley vigente en Chile. El retorno a la democracia no ha cambiado esa situacin. El poder legislativo chileno no se ha planteado hasta ahora seriamente la posibilidad de
19

Cumplido, F., Historia de una Negociacin para la Proteccin y Garanta de los Derechos Humanos, en

Irigoin (ed.) Nuevas Dimensiones en la Proteccin del Individuo (Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile), p. 194.

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derogar el DL de Amnista, aunque existen tres proyectos en el Congreso sobre derogacin, nulidad e interpretacin de esa ley cuyo futuro, por ahora, es incierto. La responsabilidad entonces de definir la aplicabilidad del DL de Amnista ha recado en el poder judicial.

Revisemos los argumentos con que algunos jueces chilenos han declarado inaplicable la Amnista. En el caso por la desaparicin de Miguel ngel Sandoval, la Corte de Apelaciones, refrendada luego por la Corte Suprema, estim que el carcter permanente del delito de secuestro no permita aplicar una ley de amnista, como el DL de 1978 que slo se aplicaba a los delitos cometidos hasta el 10 de marzo de 1978.20 Se citan una serie de tratados y otros instrumentos internacionales que, segn la Corte Suprema no tuvieron influencia determinante en lo dispositivo del fallo, pero que cumplen a menos el papel de reforzar la decisin final de la Corte. Sin embargo, llama la atencin que entre los tratados citados por la Corte de Apelaciones se encuentren tratados que no estn vigentes para Chile. La Corte Suprema se siente obligada a explicar esta manera de proceder de la Corte de Apelaciones. Ella seala que estos tratados fueron slo mencionados a modo de ilustracin de la gravedad y del repudio internacional que ha atrado el delito cometido en contra de Miguel Angel Sandoval. La verdad es que una lectura detenida del fallo de apelacin permite concluir que la mencin de algunas de las normas internacionales citadas no slo tena por objeto ilustrar la gravedad internacionalmente reconocida del delito de desaparicin forzada de personas, sino que justificar el propio ejercicio de a potestad punitiva del Estado en este caso, es decir, justificar la no aplicacin de la amnista, ms all

20

Contra Manuel Contreras Seplveda y otros. Sentencia de la Corte de Apelaciones de 5 de enero de 2004,

rol 2182-1998. Sentencia de la Corte Suprema de 17 de noviembre de 2004, rol 517-2004.

15

del argumento que se basaba en una cuestin ratione temporis que fue posible utilizar por el carcter permanente del delito.

En efecto, al citar normas no vigentes en Chile, como lo es la Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas, la Corte de Apelaciones intenta establecer la existencia de una obligacin internacional de juzgar y sancionar a los responsables del delito en cuestin. Esa obligacin la Corte la hace derivar de la sola firma de Chile de la citada convencin:
35 Que, al ser Chile Estado suscriptor de la Convencin sobre Desaparicin Forzada de Personas, est obligado por la Convencin de Viena, de 1969, sobre el Derecho de los Tratados, que se encuentra incorporada al derecho interno de nuestro pas, a no frustrar, de acuerdo a su artculo 18, el objeto y el fin de dicha Convencin, antes de su entrada en vigor; 36 Que, en consecuencia, si la situacin descrita por el mencionado artculo II de la Convencin sobre Desaparicin Forzada de Personas, quedara impune en Chile, se vulnerara el objeto y fin de esta Convencin;

La invocacin del artculo 18 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados para justificar dar aplicacin a una obligacin internacional de no amnistiar ciertos delitos contenidos en una convencin que no ha sido ratificada por Chile parece una interpretacin demasiado amplia de las obligaciones del Estado al firmar un tratado. Al no mediar la ratificacin del tratado no han podido surgir todava las obligaciones sustantivas del tratado para Chile. La obligacin contenida en el artculo 18 de la Convencin de Viena, de no frustar el objeto y fin de tratado, que surge con la firma no puede entenderse como si ella hiciera nacer las obligaciones sustantivas del tratado, puesto que con ello se traicionara la importancia que la propia Convencin de Viena atribuye al consentimiento de los Estados. El artculo 18, bien, entendido, establece una obligacin limitada que consiste en abstenerse de actos que hagan que la posterior ratificacin del tratado, si es que llega a producirse, carezca de sentido. Pero, es claro que el hecho de que no se apliquen las disposiciones de la 16

Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de Personas en el 2004, no quiere decir que haya perdido sentido ratificarla en el 2007 o en cualquier momento futuro.

En un caso ms reciente, la muerte de la vctima no permita apoyarse en la tesis del secuestro como delito permanente para declarar inaplicable el DL de Amnista. En el caso del homicidio de Manuel Rojas, cometido a principios de diciembre de 1973, la Corte Suprema declin aplicar la amnista fundndose en la existencia de una obligacin en ese sentido establecida en la Convenciones de Ginebra de 1949.21 La Corte Suprema no parece reparar en el hecho de que la nica disposicin aplicable a conflictos armados internos es el artculo 3 comn a todas las cuatro Convenciones de Ginebra que en ninguna parte contiene una obligacin de no sancionar penalmente a los responsables por los delitos all descritos. De hecho la Corte aplica el artculo 146 de la Tercera Convencin, que claramente es slo aplicable a conflictos armados internacionales, adems de ser cuestionable que esa disposicin contenga una obligacin de aplicar sanciones criminales a los responsables. Pero la Corte no se contenta con encontrar una base para no aplicar el DL de Amnista en las Convenciones de Ginebra, sino que busca autoridades adicionales. Siendo un fallo posterior a la decisin de la Corte Interamericana en el caso Almonacid, era de esperar que esta vez la Corte se basara, adems de su ya usual mencin de las Convenciones de Ginebra, en la Convencin Americana de Derechos Humanos, especialmente en la obligacin de otorgar acceso a la justicia. La aplicacin de los Convenios de Ginebra que son anteriores a la ley de amnista requera que la Corte se pronunciara sobre la solucin a la cuestin del conflicto de normas. La decisin se inclin
21

Sentencia de la Corte Suprema de fecha 13 de marzo de 2007, rol 03-02. Agradezco a mi ayudante de

investigacin, Elas Guzmn por la copia de este fallo.

17

por aplicar las Convenciones de Ginebra, en una particular interpretacin para hacerlos aplicables a conflictos internos, sin perjuicio de que el DL de Amnista fuera una ley posterior. Para esto la Corte recurri al concepto de la preferente aplicacin que merecan estos convenios frente a una ley (considerando 21). Ese principio de preferente aplicacin no se explica en forma clara si se trata de una obligacin establecida en el derecho internacional convencional, en la costumbre internacional, o si se trata de un principio de derecho interno. En los prrafos siguientes la Corte Suprema da cuenta de la evolucin que ha experimentado el derecho internacional en materia de crmenes contra la humanidad, mencionando hitos importantes desde la Convencin de la Haya de 1907 hasta la creacin del Tribunal de Nuremberg, lo que lleva finalmente a la Corte Suprema a declarar:
30 Que entre las caractersticas que distinguen este tipo de transgresiones se destacan la imprescriptibilidad, la imposibilidad de amnistiarlos y de consagrar excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigacin y sancin de los responsables de graves violaciones a los derechos esenciales tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extra legales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por el derecho internacional de los derechos humanos.

Por lo tanto, el carcter inamnistiable e imprescriptible de estos delitos parece derivar del derecho internacional general existente al ao 1945. No parece haber sido un problema para la Corte Suprema el que exista una Convencin de Naciones Unidas sobre Imprescriptibilidad de los Crmenes de Guerra que tiene solo 45 Estados Partes y que Chile no ha ratificado. Para el tribunal, el carcter de ius cogens de estos delitos hace aplicable la obligacin de sancionar. El error es evidente, an cuando uno est de acuerdo en que la prohibicin de la tortura o del asesinato poltico sean ius cogens, ese carcter no se extiende a la obligacin de sancionar. Perdonar al victimario, ya sea a travs de un indulto o una amnista, o aplicar la prescripcin de la accin penal, no equivale a transformar en lcito el

18

crimen que se cometi. El ius cogens cubre el contenido del delito pero no se extiende al ejercicio del poder punitivo del estado. As lo ha declarado hasta ahora la Corte Europea de Derechos Humanos en el caso Al-Adsani.

La invocacin de la costumbre internacional y del ius cogens en este caso conduce a la irrelevancia del consentimiento de Chile en materia de prevencin y sancin de los delitos contra la humanidad. La conciencia internacional interpretada por los jueces se pone sobre la conciencia nacional. La conciencia nacional ya no es competente para pronunciarse de una manera distinta a como lo ha hecho la conciencia internacional. Para Chile parece estar vedado cualquier intento de discutir siquiera sobre una posible nueva ley de amnista mediante la cual se debatiera sobre un tema que la democracia jams ha debatido abiertamente en Chile: la cuestin pendiente de las violaciones de derechos humanos durante la dictadura militar.

Se podra objetar que el caso del DL de Amnista no es un buen ejemplo, que es el peor de los ejemplos, puesto que nadie podra defender una autoamnista heredada del gobierno de Pinochet. La respuesta es que no se est defendiendo esa amnista, sino que simplemente se est defendiendo la posibilidad de que sea el pueblo chileno el que decida sobre una solucin a los horrores del pasado.

19

Hasta principios de los noventa la Comisin Interamericana de Derechos Humanos avalaba las amnistas democrticamente discutidas.22 En 1992 cambi su opinin. La Convencin Americana ya estaba vigente en los ochenta y todava los propios rganos de supervisin de los derechos humanos recomendaban ciertas amnistas. Qu pas en los noventa? Naci repentinamente una nueva norma de costumbre internacional? Dnde est la prctica de los estados? Dnde est la prueba de que la prohibicin de las amnistas se encuentra en una norma aceptada y reconocida por la comunidad de estados en su conjunto? Estas preguntas no encuentran respuesta satisfactoria en las sentencias de los tribunales chilenos. Pero el efecto es ms grave an que la falta de argumentos, ya que el efecto ltimo es que la voluntad del pueblo en estas materias se vuelve irrelevante. A estas alturas da lo mismo que en algn momento, personas asociadas al movimiento de los derechos humanos hayan estado dispuestas a discutir sobre la posibilidad restringida de amnistiar o indultar. Es interesante recordar lo que propona Jos Zalaquet en 1990:
Al proponer una poltica para ser sometida a la voluntad popular, las vctimas de las violaciones de derechos humanos y sus parientes, as como los abogados de derechos humanos, deben ser escuchados; pero, sin perjuicio de sus derechos, es el pueblo o sus representantes quienes tienen la ltima palabra. . . . En la medida que la poltica aprobada haya sido diseada con el propsito de prevenir futuros abusos y de reparar el dao causado, y siempre que haya sido aprobada a travs de medios que representan la voluntad popular y en que la verdad haya sido pblicamente conocida, . . .corresponde, en principio, a cada nacin que enfrente el problema decidir el contenido especfico de la poltica. . . . si la poltica contiene medidas de clemencia, esas medidas deben ser consistentes con los lmites que el derecho internacional impone sobre la discrecin de los estados. 23

22

Gavron, Amnesties in the light of developments in international law and the establishment of the Zalaquett, Confronting Human Rights Violations Committed by Former Governments: Applicable

international criminal court, International and Comparative Law Quartely (2002), pp. 96-98.
23

Principles and Political Constraints, 13 Hamline Law Review (1990), pp. 636-638.

20

Despus de 17 aos de democracia, en Chile son los jueces los que opinan que hoy da es imposible para la voluntad popular dictar una ley que contenga medidas de clemencia en casos de la comisin de crmenes contra la humanidad.

El exitoso efecto de la utilizacin del derecho interno para promover la eficacia de los tratados internacionales de derechos humanos ha motivado adentro de los pases el establecimiento de una nueva forma de relacionarse con el derecho internacional en general. La ltima reforma a la Constitucin chilena incorpor una nueva disposicin sobre el proceso de conclusin de tratados y el rol del Congreso. Este nuevo artculo 54 incluy el siguiente inciso:
Las disposiciones de un tratado slo podrn ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo a las normas generales de derecho internacional.24

No slo los abogados de derechos humanos intentarn leer este inciso como otorgando jerarqua supralegal a los tratados. Tambin lo harn los abogados contratados por los inversionistas extranjeras para obtener la petrificacin de sus APPIs. Una mejor lectura de esta disposicin es que ella simplemente se refiere a que las normas internas no tienen efecto internacional respecto de la validez de los tratados. La pregunta obvia sobre por qu la Constitucin chilena debe contener una norma propia del derecho internacional, se puede responder sealando que de esta manera se deja claro que, aunque el poder legislativo derogue un tratado en el sistema chileno, el poder ejecutivo se ver limitado sus esfuerzos

24

Este inciso ha sido copiado de la Constitucin espaola. En el contexto espaol se ha interpretado que esta

disposicin sirve el propsito de otorgar el efecto de aplicacin preferente a los tratados sobre la ley interna: Gmez, Conflicto y Cooperacin entre la Constitucin espaola y el derecho internacional (Valencia, 2005), pp. 93y ss.

21

de implementar esa decisin en el plano internacional y por lo tanto se debe tener claro que la derogacin de un tratado en el plano interno puede hacer incurrir en responsabilidad internacional al estado de Chile.

22

La objecin del dficit democrtico.

En los internacionalistas se puede apreciar un cierto compromiso emocional con el derecho internacional. Tal vez, de tanto recibir crticas sobre el fundamento obligatorio del mismo, ellos se han convencido no slo de la necesidad de probar que el derecho internacional s es derecho, sino tambin de la necesidad de que as sea para que la humanidad progrese. Pocas veces los estudiosos del derecho internacional se detienen a pensar por qu el derecho internacional podra ser la solucin para los problemas que no han podido ser solucionados a travs del derecho interno.

En el derecho internacional existe la visin segn la cual las relaciones internacionales entre los estados estn regidas por un conjunto de principios fundamentales. Cassese, menciona los siguientes principios fundamentales: la igualdad soberana de los estados, el principio de libre determinacin de los pueblos, la prohibicin de la amenaza y uso de la fuerza, el principio de no intervencin, el respecto por los derechos humanos, y la cooperacin internacional.25 Las Naciones Unidas ha servido de foro para la expresin de la aspiracin normativa envuelta en estos principios. Las resoluciones de la Asamblea General, que no son jurdicamente vinculantes, han tratado de articular este conjunto de principios y de ponerlos en papel usando un lenguaje jurdico. As la Declaracin sobre los Principios de Derecho Internacional referentes a las Relaciones de Amistad y a la Cooperacin entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (Res

25

Cassese, International Law in a Divided World (Oxford, 1986), Cap. 6, pp. 126 y ss.

23

2625 (XXV) de 24 de octubre de 1970) proclama solemnemente esos principios, los eleva a la categora de derecho internacional, y llama a los estados a que ajusten su comportamiento a ellos y desarrollen sus relaciones mutuas sobre la base de su estricto cumplimiento.

Pero esta visin idealista del derecho internacional parece esconder que, detrs de las normas del derecho internacional, hay una poltica internacional que no es precisamente el lugar idlico donde cada participante buscar la paz y el progreso social y econmico de las naciones. La poltica internacional ms bien parece ser el lugar para lograr la obtencin de objetivos propios de cada estado al menor costo posible. Las normas internacionales entonces reflejan las disputas de poder entre los Estados y el resultado no ha sido precisamente la socializacin y el progreso de la comunidad internacional. Como seala Allot, los Estados no se sienten responsables sino por las comunidades que ellos representan. En resumen, como lo ha dicho anteriormente Paul Khan, el derecho internacional no es representativo de una comunidad poltica.26

As podemos explicar que no exista en derecho internacional una obligacin jurdica de prestar asistencia financiera a los estados, que los mercados internacionales se hayan abierto para recibir los productos manufacturados del primer mundo pero que hasta hoy haya resistencia a abrir las fronteras a los productos agrcolas producidos en su gran mayora por los pases del tercer mundo, que la asistencia financiera para la proteccin del medio ambiente se circunscriba a la proteccin del medio ambiente global, que la

26

Khan, El derecho y la comunidad.

24

representacin en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sea aristocrtica, que los procesos de toma de decisiones en las organizaciones financieras internacionales sean aristocrticos (o plutocrticos si se prefiere).

Pero despus de los horrores de la Segunda Guerra Mundial el derecho internacional parece que encontr un lugar para la socializacin: el derecho internacional de los derechos humanos. Sin embargo, esta conclusin slo mira al resultado y no al proceso. Cuando se habla de socializacin es evidente que no slo debe importar el resultado. El resultado se puede conseguir a travs de un colonialismo ilustrado. En este contexto, algunos autores han llamado la atencin sobre los peligros que encierra la nueva nocin de la responsabilidad de proteger auspiciada por un grupo de expertos asesores del Secretario General de las Naciones Unidas.27 El informe de la Comisin Internacional sobre Intervencin y Soberana de los Estados sostiene que cuando un estado no quiera o no pueda evitar graves daos a su poblacin producto de una guerra civil, una insurreccin, la represin ejercida por el propio estado o el colapso de sus estructuras, entonces, la responsabilidad de proteger autoriza la intervencin del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, primando sobre el principio de no intervencin.28

El establecimiento de un derecho a la intervencin humanitaria, que ahora se hace aparecer ms que como derecho como una obligacin (la obligacin de proteger), no necesariamente se traducir en un nuevo derecho internacional que permita la socializacin de ciertos valores comunes de la humanidad. La democracia ha probado ser el bien ms difcil de
27 28

Ruth Gordon... Ver Informe de la Comisin Internacional sobre Intervencin y Seguridad (Diciembre, 2001), p. 13.

25

exportar, como lo demuestra la invasin de los Estados Unidos en Irak. Entonces, por qu creer que la intervencin humanitaria permitir a cada nacin crear una cultura poltica que fue incapaz de crear por s misma. Para muchos puede resultar difcil de entender que despus del fracaso de los objetivos humanitarios de la intervencin en Irak, haya surgido el concepto de la responsabilidad de proteger. La explicacin est a la vista. Las Naciones Unidas se resisten a jugar un papel irrelevante en la poltica internacional. La responsabilidad de proteger es un intento por mantener el neocolonialismo dentro del sistema de las Naciones Unidas.

Esta crtica al establecimiento de una responsabilidad de imponer el respeto por los derechos humanos a travs de la fuerza, debera extenderse tambin a las otras formas menos violentas de imponer el respeto a los derechos humanos. Desde este punto de vista, el derecho internacional de los derechos humanos mismo es susceptible de ser criticado por su afn de imponer derechos universales al margen de las realidades polticas internas, porque el resultado es, como dice Koskenniemi, colonizar la cultura poltica con un lenguaje tecnocrtico que deja poco espacio para la articulacin de las diversas concepciones del bien que existen en cada sociedad.29 El colonialismo no logr el progreso poltico y cultural que preconizaba. Por qu la responsabilidad de proteger y los tratados de derechos humanos tendran que lograr lo que el sistema de mandatos de la Liga de las Naciones y el sistema de fideicomisos de la Naciones Unidas no logr en su momento?

29

Koskenniemi, The effects of rights on political culture, en Alston, The EU and Human Rights (Oxford,

1999), p. 99.

26

Incluso en Europa se alzan voces crticas respecto de la colonizacin de la poltica interna por el derecho internacional de los derechos humanos. As por ejemplo respecto de la Convencin Europea de Derechos Humanos algunos se preguntan por qu la decisin sobre los derechos de las personas debe estar entregada a rganos que se encuentran fuera de la polis. An ms, la Convencin Europea de Derechos Humanos, al transformarse en derecho interno (ya sea directamente o a travs de una obligacin de interpretacin coherente) entrega un enorme poder a los jueces. As por ejemplo, a propsito de la promulgacin de la Human Rights Act en el Reino Unido, algunos manifiestan su escepticismo con la siguiente pregunta:
Why should it be the unrepresentative, overwhelmingly white male upper-middle-class judiciary of the UKs creaking courts who enjoy the emancipation that will come to them with the Human Rights Act? There are two questions here: why give power to these people, and why not give it to others? Even if the reasons for being sceptical about the rights can be overcome, and we decide that we do properly want rights-talk to play a greater role in our polity, why give the job of talking that talk to the judges? After all, what have they done to show either that they deserve, or that they are the appropriate body to enjoy, this newfound role of constitutional referee?30

En nuestro continente la desconfianza hacia la democracia es an mayor. En Europa por lo menos el mpetu devorador de los derechos encuentra un paliativo en la doctrina del margen de apreciacin. En Latinoamrica los jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se vanaglorian de la inaplicabilidad del margen de apreciacin en Latinoamericana, y anticipan el fin de la misma en Europa.31 La desconfianza hacia la democracia en Latinoamrica tal vez se explica por los magros resultados que puede mostrar en trminos de desarrollo econmico y justicia. Despus de todo, Pinochet muri sin ser declarado culpable por ninguno de los crmenes por los cuales se lo acus. La

30 31

Tomkins, Introduction, Sceptical Essays on Human Rights (Oxford, 2001), p. 9. Cancado Trindade, Derechos Humanos en el Siglo XXI (Santiago, ....,) p.

27

historia recordar que la nica vez que estuvo cerca de ser llevado a juicio fue gracias a la intervencin de terceros pases invocando la nocin internacional de los crmenes contra la humanidad. El derecho encontr el obstculo de la poltica internacional, entonces por qu confiar en la poltica.

La constitucionalizacin del derecho internacional.

Si en el mbito internacional los Estados persiguen su propio inters, cmo explicar que haya nacido un derecho internacional de los derechos humanos? El derecho internacional de los derechos humanos nace como una respuesta a los horrores de la Segunda Guerra Mundial y al fascismo en Europa. Los poderes ejecutivos de los Estados que votan a favor de resoluciones de la ONU y que ratifican tratados de derechos humanos no estn necesariamente pensando que con poner su firma en un texto internacional se establecer un mundo mejor. Una explicacin ms plausible es que la creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas y el compromiso con los derechos humanos era una forma de demostrar a los propios electorados internos de que, despus de lo ocurrido, algo se poda hacer para evitar que tuvieran que volver a enviar a sus hijos al frente de batalla. Tambin era una forma de demostrar que algo se poda hacer para evitar convertirse en Alemania, cuyo derecho interno, la democracia, no pudo evitar la masacre.

El derecho internacional de los derechos humanos naci de alguna manera vinculado a la poltica interna en lo que se refiere a la nocin de crmenes de guerra, genocidio, tortura, discriminacin racial. Pero, como era obvio, el derecho internacional de los derechos humanos tomara vuelo propio. En 1966 ya existan dos pactos de derechos humanos, uno 28

sobre derechos civiles y polticos, y otro sobre derechos econmicos y sociales. Luego se estableceran rganos de supervisin, comisiones y tribunales. Ms tarde se hablara del derecho internacional de los derechos humanos como derecho interno y de la jerarqua constitucional o supraconstitucional de los tratados de derechos humanos.

Sin embargo, todo este avance todava podra ser destruido de una forma muy simple: un cambio en el derecho interno. Una ley deroga al tratado que haba sido incorporado. O se declara que los tratados no entregan un derecho a accionar frente a los tribunales nacionales para reclamar sus derechos. Pero, como se ha dicho anteriormente, el movimiento de los derechos humanos ha sido exitoso en poner lmites en el derecho interno. La ley ya no puede tocar a los tratados. Cmo evitar, entonces, que se pueda volver atrs por medio de cambios en el propio derecho internacional? La respuesta est en la constitucionalizacin del derecho internacional, de tal manera de limitar el poder de los Estados de fijar el contenido del derecho internacional.

Hasta ahora el contenido del derecho internacional haba sido fijado por los Estados, a travs de sus pactos y de su conducta movindose en un mbito de amplia libertad de contratacin. La analoga con el derecho privado era obvia, en la medida que los sujetos del derecho internacional manifestaban su consentimiento o aquiescencia regidos bsicamente por la expectativa de satisfacer sus propios intereses. Nadie pedira que el contratante en una relacin privada contratara en atencin a los intereses de la contraparte. Cosa distinta sucede en el mbito del derecho pblico en que se espera que los miembros de la comunidad poltica acten en funcin del inters pblico. La idea de fijar ciertos lmites al poder normativo de los Estados en el derecho internacional pretende que ellos acten en el 29

orden internacional bajo la idea de defender un inters pblico internacional. El xito del derecho internacional de los derechos humanos se explica en parte porque el inters privado de los estados coincidi en un momento histrico determinado con el inters pblico de una comunidad internacional que haba sido afectada por el rgimen Nazi y la Segunda Guerra Mundial. Pero esa coincidencia histrica no tena por qu permanecer en el tiempo. Por lo tanto, la nocin de crimen contra la humanidad puede ser apreciada como el resultado de una comunidad poltica transnacional, pero la imprescriptibilidad de esos delitos o la imposibilidad de amnistiarlos o indultarlos no encuentra justificacin en esa misma comunidad poltica transnacional que hizo una breve aparicin en la escena inmediatamente despus de las atrocidades del rgimen Nazi.

El xito del derecho internacional de los derechos humanos quiere ser imitado por otras reas del derecho internacional. En particular, la constitucionalizacin de ciertos principios internacionales quiere ser aprovechada por el derecho internacional del comercio y el derecho de las inversiones, los dos pilares del libre mercado aplicado a nivel global.

El primer gran obstculo que encuentra el constitucionalismo aplicado al derecho internacional es, como se ha dicho, la falta de una comunidad poltica que pueda determinar los valores comunes de la llamada comunidad internacional.32 Podra pensarse que esos valores fundantes deben provenir de los diversos derechos internos. Sin embargo, tendran que ser valores compartidos por todos los miembros de esa comunidad. En este sentido la definicin de ius cogens contenida en el artculo 53 de la Convencin de Viena sobre el

32

Khan y Correa.

30

Derecho de los Tratados es correcta: una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que slo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carcter. Pero todo lo que tiene de correcto esta definicin la hace precisamente difcil de aplicar en la prctica. Esas normas necesitan no slo ser reconocidas sino que aceptadas por la comunidad de estados en su conjunto. No basta que se diga que hay una sociedad civil internacional comprometida con ciertos valores, ni basta con que los Estados acepten ciertas normas en determinados tratados. La norma exige que los propios Estados, en su conjunto, reconozcan esas normas como lmites a su accin. No basta con que los estados digan aceptar las normas, es necesario buscar un reconocimiento genuino y la prctica demuestra que no hay muchos valores comunes en la conducta de los Estados, ni siquiera en el plano de algunos derechos que hoy nos parecen bsicos: como el sufragio universal.

La segunda objecin a la constitucionalizacin del derecho internacional se refiere al riesgo cierto de preservar la distribucin del poder tal como se presenta hoy. No es que el derecho internacional no adolezca ya de desigualdad y de poderes desproporcionados de unos estados sobre otros, pero por lo menos la libertad de contratacin de los Estados permite cierta posibilidad de reforma. As lo demuestra el derecho internacional del medio ambiente, que para la consecucin del inters de las sociedades de Estados desarrollados en la proteccin del medio ambiente global ha debido convencer a los Estados en desarrollo de participar a cambio de ciertos beneficios. Si los valores ambientales pasaran a constituir el orden constitucional internacional, entonces, los estados en desarrollo perderan una importante moneda de cambio en las relaciones internacionales. A este respecto es 31

importante tener presente que en un sistema descentralizado, como es el derecho internacional, donde el poder de negociacin de los estados es tan dismil, la forma de modificar normas que parecen injustas o inapropiadas es a travs del recurso a comportarse de una forma diferente. La violacin de las normas establecidas, entonces, no necesariamente debe ser vista como algo negativo. En palabras de Collier y Lowe:
Los conflictos no estn desprovistos de todo beneficio; tampoco lo estn las disputas. La existencia del conflicto internacional es invariablemente una seal de que el orden existente no est acomodando satisfactoriamente los intereses de todos y cada uno de los miembros de la comunidad internacional. El conflicto persigue lograr ajustes a ese orden. En ese sentido, el conflicto es necesario para el desarrollo de cualquier sociedad. Las disputas se refieren a aspectos particulares de ese orden; y su solucin exitosa lleva, o bien a la confirmacin y reforzamiento de las antiguas reglas, o al debilitamiento y reemplazo de las viejas reglas por nuevas reglas. El conflicto internacional, por ejemplo, llev a la formulacin de normas ms elaboradas o de nuevas reglas sobre expropiacin de la propiedad de los extranjeros y sobre zonas martimas, o sobre crmenes de guerra e inmunidad soberana.33

La posibilidad de establecer un orden de las cosas que sean perenne es una idea atractiva, especialmente si se est convencido del carcter esencial de algunas normas para la sobrevivencia humana y el progreso. As las cosas, no es de extraar que existan muchos candidatos para convertirse en principios constitucionales del derecho internacional. De partida, algunos defienden la idea de que todos los derechos humanos califican. Pero el mpetu constitucionalista alcanza tambin al derecho internacional econmico, no slo porque el derecho de propiedad es un derecho humano ms, sino porque esta es la oportunidad de transformar el libre mercado en un principio fundamental del cual uno no puede alejarse sin poner en riesgo el respeto de todos los dems derechos humano. La posicin de Ernst-Ulrich Petersmann ilustra muy bien la estrategia que se quiere seguir. En su visin, la libertad de contratacin y la mantencin de un mercado libre son cuestiones fundamentales, tan fundamentales que no pueden sino ser considerados derechos humanos.
33

Collier y Lowe, The Settlement of Disputes in International Law (Oxford, 1999), p. 2.

32

Desde este punto de vista la regulacin econmica puede ser vista como un atentado a los derechos humanos. Despus de todo, como dice Petersmann, Los recursos econmicos y humanos necesarios para el goce completo de los derechos humanos dependen de hacer que los derechos humanos sean parte integrante de una economa social de mercado sostenible.34

No debe extraar entonces que el lenguaje de los derechos sea utilizado ahora por quienes desean proteger los intereses econmicos de grupos especficos. As por ejemplo, el derecho de los accionistas a reclamar por los actos sufridos por la empresa, comienza a ser aceptado por los tribunales arbitrales establecidos en materia de inversiones, modificando la tradicional regla que no les permita un derecho de accin por falta de ius standi.35 La actual transformacin de la regla en el CIADI es calificada por algunos como una transformacin positiva, no slo desde el punto de vista del verdadero inters que con esto se persigue (maximizar el inters econmico de los inversionistas en acciones), sino que adems es un desarrollo que tiene que ver, usando el lenguaje de los derechos humanos, con el acceso a la justicia, que viene a terminar con una distorsin al debido proceso. En un artculo del profesor Orrego, un rbitro frecuente en el contexto del CIADI, se puede leer lo siguiente sobre la proteccin de las accionistas en este foro:
Issues such as the piercing of the corporate veil, and, above all, the admission of derivative suits by sharesholder and investorss class actions against a variety of defendants who affect the companys rights and the interest of those shareholders, are evidence that again the point is that of recognizing the real interest involved and not merely observing a corporate formality. The economic choice of maximizing the shareholderss wealth is the underlying rationale for these developments (el destacado es mo).
34

Petersmann, Time for a United Nations Global Compact for Integrating Human Rights into the Law of La regla tradicional haba sido establecida en el caso de la Barcelona Traction (CIJ, 1970).

Worldwide Organizations: Lessons from European Integration, p. (mi traduccin)

33

Y luego, este objetivo de maximizar los beneficios econmicos de los inversionistas es mostrado como una cuestin de derechos humanos:
However dramatic these developments might seem, certainly as compared to the time of overpowering State privileges, they are in fact no alien to the meaning of international law. Since its inception international law has been at the service of the individual. ...It can thus be concluded that to the extent that State responsibility becomes available to the truly affected, as these developments indicate, it will come to perform a true measure of justice in the international community. Procedural safeguards are necessary and justified when they contribute to due process but not when they distort justice. A major historical distortion based on the exclusion of corporate claims or their modalities stands now to be corrected36

Qu rol entonces para el derecho internacional?

El futuro del derecho internacional no debe ser domstico. Lo que se arriesga al permitir la influencia del derecho internacional sobre la poltica nacional, es en definitiva la democracia al interior de los estados. Aunque los resultados puedan ser magros, un mundo dividido en estados ha sido la forma de traer cierta emancipacin y socializacin para algunas comunidades polticas. Lo que no se puede negar, tampoco, es que las relaciones interestatales han sido de sumisin, donde los estados poderosos han podido sacar los mayores beneficios mientras otros han sufrido explotacin. Obviamente, la falta de democracia en muchos estados no ha sido impuesta por otros, pero la pobreza no es enteramente responsabilidad de la ineptitud de las poblaciones al interior de los estados.

En este contexto, puede sonar nave decir que como miembros de la humanidad tenemos cierta responsabilidad por otros que se ubican ms all de las fronteras de nuestros estados. Pero decir esto no es ingenuo. Lo ingenuo es pensar que la pobreza en el mundo y la
36

Orrego, The protection of shareholders under international law: Making State Responsibility More

Accessible, en Ragazzi (ed), International Responsibility Today, (The Netherlands, 2005), pp. 163 y 169-70.

34

democracia se pueden lograr a travs del derecho internacional que no es representativo de ninguna comunidad poltica. El lugar para descargar esa responsabilidad que tenemos respecto del resto de la humanidad debe ser la polis, donde existen comunidades polticas organizadas que pueden con legitimidad discutir sobre el tipo de sociedad internacional que queremos. Son las normas al interior de los estados las que pueden contribuir a establecer normas en el mbito internacional. Por lo tanto, la prctica de los estados constitutiva de costumbre debiera mirar mucho ms a los actos de los poderes legislativos internos que a lo que los funcionarios del Estado declaran en el mbito internacional. Despus de todo, los instrumentos internacionales aguantan que se escriban las ms bonitas palabras, pero el arresto de Pinochet en Londres se logr gracias a la Criminal Justice Act del Reino Unido y la condena del estado de Chile en el caso Letelier se logr en los tribunales de los Estados Unidos gracias a la Foreign State Immunity Act que permiti desconocer la inmunidad del estado de Chile.37

37

Chile no pag la suma a la que fue condenado, pero posteriormente se solucion la controversia a travs de

una Comisin internacional encargada de fijar un pago ex gratia.

35