DR El Colegio de Mxico, A. C.

1856-1915: Revolucin de la propiedad en Mxico?

Claudia Daniela Marino Pantusa
Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico
Mxico D.F.







Mesa: Debates sobre tierra y propiedad
Presidente: John Tutino
Sesin: sbado 30 de octubre, 8:00 a 10:10 am
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En 1812 la Constitucin de Cdiz transformaba en ciudadanos a los ex sbditos de las
regiones leales a la Corona espaola. Esta ciudadana se estrenaba de manera bastante
universal y desligada de la propiedad (al menos para emitir el voto), aunque tuvo efmera
vigencia en el ltimo periodo colonial. Mxico sin embargo se inaugura con este
ordenamiento, que ser adems una de las influencias de la constitucin de 1824. Desde
entonces, el nexo entre ciudadana (individual) y propiedad (individual) se consolida.
Federalistas y centralistas definen cada vez ms restrictivamente la ciudadana en trminos de
propiedad y renta. Hasta mitad de siglo, no obstante, ello afecta de manera desigual a las
corporaciones: es indudable que los pueblos de indios coloniales han perdido su autonoma
jurisdiccional, reducidos en gran parte del territorio nacional a comunidades o enclaves al
interior de municipios pluritnicos cuyas estructuras de gobierno ya no dominan (con
excepciones, como Oaxaca), si bien mantienen tierras de uso colectivo y ciertas formas de
organizacin colectiva sub-municipal; mientras que la Iglesia prcticamente no ha perdido
atribuciones.
A partir de Ayutla, en cambio, qued muy claro que para una parte de la clase poltica
no se poda construir el Estado sin la hegemona de la cultura cvica individualista, lo que
implicaba otras tareas francamente revolucionarias: limitar las funciones, atribuciones y
patrimonio de la Iglesia y otras corporaciones, y disolver los pueblos de indios mediante la
abolicin de la propiedad comunal y la personalidad jurdica colectiva. La constitucin de
1857, las leyes de Reforma y los cdigos civiles de la dcada de 1870 pretendieron instaurar
definitivamente el triunfo de la propiedad individual, privada y titulada sobre cualquier otra
forma de propiedad previamente existente. La legislacin sobre tierras de la repblica
restaurada y el Porfiriato se mantuvo en esa misma lnea, hasta que la Revolucon de 1910,
tambin pretendiendo construir y consolidar Estado, vuelve a situar en la reforma del sistema
de propiedad de la tierra y el subsuelo la base del nuevo orden social.
Esta ponencia se centra en el periodo 1856-1915 para determinar el objetivo poltico de
la revolucin de la propiedad en el centro de Mxico y el alcance prctico, en nuestra opinin
bastante ms limitado, de la misma. Se tratar de concluir acerca del (o los) sistema(s) de
propiedad existente(s) en Mxico antes de 1915, tanto el legal o jurdico como el (o los)
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real(es) y efectivo(s) aunque ilegales- en el centro de Mxico, as como las tensiones entre
ellos.
La importancia del objeto de estudio y la periodicidad definida radica en que, a lo
largo del periodo considerado, Mxico no dej de ser un pas agrario: la produccin
agropecuaria constitua el ramo principal del PBI y las dos terceras partes de la fuerza de
trabajo era rural. Segn el censo de 1900, salvo por la aparicin de Monterrey entre las
ciudades de segundo orden atestiguando el dinamismo tardosecular del norte-, el puado de
centros urbanos no haba cambiado desde fines de la colonia.
Por otra parte, desde el siglo XVI no se imponan transformaciones radicales al sistema
vigente de propiedad de la tierra, puesto que las reformas introducidas por los Borbones en los
pueblos de indios y el decreto de expulsin de los espaoles a comienzos de la vida
independiente, si bien propiciaron algunos cambios -que no han sido debidamente
cuantificados- no podemos calificarlos de transformacin del sistema de propiedad.
En cambio, los lmites temporales definidos para nuestro periodo de estudio fueron
hitos legales en ese mbito: 1) 1856-1857, la promulgacin de la ley de desamortizacin de
fincas urbanas y rurales de corporaciones civiles y eclesisticas y de la segunda constitucin
federal, establecieron el monismo legal de la propiedad privada perfecta (deslindada y
titulada, sin obstculos para incorporarse al mercado libre de tierras); y 2) 1915-1917 la
legislacin y constitucionalizacin de la reforma agraria revolucionaria reintrodujo, sobre
nuevas bases, un sistema jurdico plural de propiedad de la tierra, al reconocer la legalidad de
la propiedad colectiva e inenajenable y el derecho originario del Estado sobre el suelo y el
subsuelo. No es casualidad que ambos coincidieran con las dos mayores guerras civiles que ha
sufrido Mxico, las que originaron tambin transformaciones polticas determinantes en la
historia nacional, tanto en el rgimen de gobierno como en la composicin de las lites. Como
resean Azuela et alii (2009: 526-527), desde los autores clsicos de la filosofa poltica, la
sociologa y el constitucionalismo se considera el cambio de rgimen de propiedad como
inherente a procesos de reconfiguracin estatal y de reconstruccin social y, en ese sentido, los
dos hitos cronolgicos sealados en este prrafo estaran marcando procesos definitivos
aunque aparentemente opuestos- en la conformacin del Mxico moderno. En esta ponencia
trataremos de confrontar esta idea. Un elemento adicional, que escapa a nuestro periodo de
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anlisis, pero que lo antecede con un profundo impacto en la territorialidad del Estado
mexicano, es la prdida de la mitad septentrional del espacio nacional a consecuencia de la
guerra con Estados Unidos. A raz de dicho proceso se exacerbaron los proyectos polticos
liberal y conservador finalmente enfrentados en la guerra civil de 1857-1860 y en sus
posiciones en torno a la invasin francesa y el Imperio de Maximiliano de Habsburgo (1864-
1867), con el final triunfo poltico y militar de los liberales-, pero tambin hereda un territorio
con mayores posibilidades de control por el entonces dbil aparato estatal y es causa adems
del mencionado dinamismo productivo y comercial del noreste (Monterrey, Torren, La
Laguna), centros a los que ahora la frontera con EEUU y sus posibilidades econmicas les
queda muy cerca.

I . La individualizacin y privatizacin de la propiedad, 1855-1910
I.1. La desamortizacin
Se ha estimado que 40% de la poblacin mexicana al momento de la independencia (1821) era
indgena, la amplsima mayora de ella residiendo en pueblos corporativos con disposicin
comunal de la tierra. Si bien tanto la constitucin gaditana de 1812 como la federal de 1824
definieron como sujeto poltico al individuo (el vecino-ciudadano), ello no supuso, en la
prctica, la disolucin inmediata del orden corporativo. La posesin comunal de la tierra no
cambi demasiado en las tres dcadas siguientes, si bien es indudable que, al menos en el
centro de Mxico, los ex pueblos de indios perdieron su autonoma y debieron recluirse en
comunidades al interior del municipio, desde donde negociar con los nuevos ayuntamientos
mestizos. Tampoco cambi la posicin de la Iglesia como la mayor tenedora de tierras y
capitales y la principal prestamista. Es evidente que, en la medida que los liberales se
consolidaron en el poder, seran estos dos los principales objetivos de sus anhelos de
secularizacin, ciudadanizacin y fortalecimiento estatal, en los mbitos poltico y econmico.
La conocida como generacin de la Reforma, que accede a la presidencia de la
repblica en 1855, promulg en sucesivas leyes el ideario liberal: reorganiz el sistema de
justicia y limit el fuero militar y eclesistico, estableci la libertad de imprenta, fij los
aranceles parroquiales y su gratuidad para los pobres y, en 1856, a iniciativa del Ministro de
Fomento Miguel Lerdo de Tejada, el congreso aprob la Ley de desamortizacin de fincas
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urbanas y rurales de corporaciones civiles y eclesisticas, tambin conocida como Ley
Lerdo y al ao siguiente la incluira parcialmente en la constitucin federal de 1857. Hasta la
expedicin de ambos ordenamientos de vigencia slo en parte del territorio nacional hasta
1867, cuando finaliza la dcada de guerra de liberales contra conservadores e invasores
franceses- y la promulgacin de los cdigos civiles estatales -a partir de 1868 y hasta
mediados de los aos de 1880-, mucho del derecho de antiguo rgimen segua vigente.
Abogados y jueces seguan alegando y sentenciando en base a las Partidas y a la Novsima
Recopilacin en asuntos de propiedad. A ello se sumaban distintas disposiciones promulgadas
en los estados, antes y despus de 1857, no siempre estas ltimas coincidentes con la carta
magna, pese a que en ella la Federacin constitucionaliz, y por tanto convirti en materia de
competencia federal y obligatoria para todos los estados, la desamortizacin y anulacin de la
personalidad jurdica de las corporaciones en asuntos de tierras.
El objetivo liberal respecto de la propiedad fue entonces como el nuevo paradigma
impona en las leyes y cdigos de todo el mundo occidental- encauzar dicha multiplicidad de
formas propietarias y ttulos de propiedad hacia un monismo jurdico que slo reconociera la
validez de la propiedad privada individual, titulada y cercada; de modo de deslindar
correctamente las propiedades privadas entre s y con los terrenos baldos y nacionales,
otorgarles ttulos ciertos que facilitaran su compraventa, inscribirlos en un catastro predial o
registro de la propiedad que permitiera transitar a un esquema fiscal moderno basado en la
tributacin directa, as como disolver la propiedad corporativa amortizada e identificar la tierra
pblica para poner ambas a la venta, favorecer la inversin de capitales en el campo y obtener
ingresos para el erario. Objetivos muy difciles de alcanzar pues tropezaban con mltiples
obstculos estructurales, adems de la oposicin de las corporaciones y de los privados sin
ttulos de propiedad, y que tambin tenan que ver con las dificultades de mapear, medir,
contabilizar, clasificar y tasar espacios y habitantes (por la debilidad del aparato burocrtico y
la falta de presupuesto estatal, por la existencia de mltiples sistemas de medicin locales, por
la dificultad de imponer las leyes contrarias a la costumbre y derechos adquiridos locales,
etc.). Este tipo de deficiencias tcnicas son tambin la base, por supuesto, de los fallidos
intentos de pasar de la tributacin indirecta a la directa, por medio del impuesto a la propiedad
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(como comprobara Ernest Snchez Santir para la dcada centralista), frustrando as otro
objetivo caro al dogma liberal.
El cambio principal en la segunda mitad del siglo XIX fue, entonces, la definicin de la
propiedad privada e individual de la tierra como la nica forma legal de posesin y uso de
bienes inmuebles con fines econmicos, anulando el anterior marco de pluralidad jurdica de
formas propietarias y ttulos de acceso a la tierra. Esto se realiz en un contexto de fuerte
persistencia de derechos corporativos sobre los recursos tierra, agua y bosques, y an del
dominio dividido sobre el suelo y los recursos de una determinada propiedad, lo que determin
poderosos obstculos y generara fuertes conflictos a la hora de operar dicha transformacin.
El proceso de individualizacin de la propiedad y que supona tambin la correcta titulacin y
el registro, en sus reales dimensiones, de inmuebles ya individuales en el uso- fue lento, tuvo
diferentes ritmos y dinmicas regionales, y estuvo marcado tanto por resistencias sociales
como por las deficiciencias e imprecisiones ya sealadas en las polticas pblicas y su
instrumentacin.
Como sealamos, en el mbito federal sera muy largo enumerar aqu los cambios
legislativos de cada estado-, el inicio de la poltica agraria liberal es la Ley Lerdo, a partir de
1856 el fundamento de la poltica individualizadora de la propiedad para todas las entidades
federativas, hubieran o no legislado previamente al respecto. Su artculo 25 pas completo
como segundo prrafo del artculo 27 en la constitucin de 1857. Mientras que el primero
estableca la inviolabilidad de la propiedad, el segundo prrafo determin la desamortizacin o
desvinculacin de los inmuebles posedos de manera colectiva y ad eternum por las
corporaciones civiles y eclesisticas, estableciendo que las eclesisticas y los ayuntamientos
deban venderlas a sus actuales arrendatarios o bien subastarlas, al tiempo que las
comunidades indgenas haran lo propio con las tierras en arriendo y subdividiran entre los ex
- comuneros las que tuvieran distribuidas como terrenos de comn repartimiento. El artculo 8
de la ley (retomado parcialmente por el artculo constitucional, lo que plante divergencias de
criterio en su aplicacin inicial, luego resueltas por el propio secretario Lerdo en consultas
individuales de los gobiernos y por la jurisprudencia porfiriana) exceptuaba a los ejidos
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municipales de la desamortizacin.
1
El 27 constitucional s reiter la prdida de personalidad
jurdica de las corporaciones para litigar en asuntos de tierras, excepto por los inmuebles
directamente vinculados al objeto especfico de la institucin (para los ayuntamientos: rastro,
cementerio, palacio municipal, escuelas; para la Iglesia, slo los edificios donde se celebraba
el culto), lo que dificult en grado sumo la solucin de los pleitos para dirimir la propiedad
civil, requisito para desamortizarla cuando estaba en disputa (por ejemplo, entre pueblos
pertenecientes a distintos municipios).
La temporalidad de afectacin a ambos tipos de corporaciones fue diferente, debido al
valor, ubicacin y caractersticas diversas. Tanto si consideramos inmuebles urbanos como
rurales, el tamao y valor de aqullos en poder de la Iglesia superaban en mucho a las tierras y
edificios posedos por pueblos y ayuntamientos. Esta posibilidad de mayor y ms rpida
realizacin econmica, aunada a la alianza de la Iglesia con los conservadores, hizo que la
afectacin de propiedades de la Iglesia fuera inmediata a la expedicin de la ley y prosiguiera
como una fuente de financiamiento, y de revancha poltica, durante la guerra de Reforma. Este
ltimo hecho motiv, adems, la radicalizacin de la poltica liberal exclusivamente hacia las
propiedades eclesisticas que, en 1859, transit de la desamortizacin a la nacionalizacin: es
decir, de permitirles cobrar el valor de sus bienes desamortizados a los adquirentes (como
renta hipotecaria, al 6% anual), se pas a la expropiacin sin indemnizacin; mientras que la
desamortizacin civil tuvo que esperar, en su mayor parte, al retorno de la paz y la restauracin
de la repblica.
Si bien carecemos de una estadstica detallada sobre la cantidad y valor de los bienes
afectados a la Iglesia, estudios clsicos como el de Robert Knowlton han intentado una

1
Eran cuatro clases de tierra que existan al interior de los municipios, 1) el fundo legal era el terreno sobre el
que se asentaba el pueblo (sus casas, calles y paseos), por lo que no fue afectado por la desamortizacin. 2) Los
terrenos de comn repartimiento, otorgados a las familias para su sustento, se usufructuaban individualmente, se
heredaban de padres a hijos e incluso se permutaban y vendan al interior de la comunidad tnica, pero no
regresaban al fondo comn excepto que las familias dejaran de cultivarlas. La ley Lerdo dispuso que estas tierras
slo se registraran como propiedad individual ante el ayuntamiento, para que pagaran el censo o contribucin
respectivo, y as cesara el control de las autoridades tnicas (donde persistan) para impedir su libre venta. Hasta
la dcada de 1890, cuando Daz orden desamortizar los ejidos y la tercera ley de terrenos baldos les dio
atribuciones a las compaas para deslindar tambin los ejidos y excedencias de fundo legal en los pueblos, estas
tierras se mantuvieron en manos de la comunidad; 3) Los ejidos eran terrenos a las afueras del pueblo que se
aprovechaban en comn por todos los vecinos (como llano pastal, bosque, minas de piedra y cal, salinas,
lagunas), as como aguas corrientes; 4) Los propios: al igual que los ejidos eran terrenos no ocupados, pero se
arrendaban (a vecinos o a forneos) para procurar ingresos monetarios al pueblo o ayuntamiento.
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evaluacin global de los bienes rurales y urbanos y los capitales afectados por la
desamortizacin y la nacionalizacin, estimada en un total de unos 120 millones de pesos, que
Paolo Riguzzi considera un poco elevado, proponiendo una cifra ms cercana a los 100
millones, de los cuales unos 35 millones de pesos habran correspondido a los bienes
inmobiliarios desamortizados y nacionalizados entre 1856 y 1873, no encontrando valores
para los 1724 inmuebles nacionalizados despus y hasta 1899 (ver cuadro 1). Segn clculos
de Bazant (1971, p. 148-183) y de Daz Polanco y Guye Montandon (1984, p. 60-62), los
compradores de propiedades eclesisticas hicieron un excelente negocio por causa de los
apremios financieros del gobierno juarista, que condujeron a descuentos en los pagos y a la
depreciacin de los bonos de deuda, por los cuales los denunciantes se hicieron de un rancho o
hacienda pagando el 30 % de su valor real, aproximadamente. Finalmente, entre 1892 y 1900
se expidieron cerca de 90 000 certificados de liberacin y prescripcin a propietarios de
bienes y capitales nacionalizados
2
, que implicaban la seguridad de un ttulo de propiedad, la
libertad para vender la propiedad a precios de mercado, y adems la renuncia del Estado a
cualquier derecho fiscal sobre esos bienes.
Tampoco contamos con estudios sobre el impacto econmico de la desamortizacin
eclesistica en las diversas regiones (su rol, si es que lo tuvo, en dinamizar el desarrollo
productivo), aunque el trabajo de Mara Dolores Morales sobre la ciudad de Mxico es
paradigmtico en cuanto a la transformacin urbana, mercantil y productiva que sufre la
ciudad (en particular lo que correspondi a la traza espaola) a partir de la secularizacin de
este espacio. De todos modos, a nivel general, todos los autores sealan la escasa dinamizacin
econmica que pudo detonar este proceso en el contexto de guerra y paralizacin productiva
de esos mismos aos. Es un hecho que no se obtuvieron los recursos que podran haberse
adquirido de realizar las ventas en un periodo de paz y con una adecuada planificacin (las
necesidades de la guerra motivaron la rpida liquidacin de esos bienes a quienes ofrecieran
ms dinero lo ms pronto posible con lo que tampoco fue posible dividir los bienes en
pequeas y medianas propiedades: el ideal liberal-, y el mismo contexto de inestabilidad

2
Los capitales nacionalizados correspondieron, en muchos casos, a fincas de particulares hipotecadas con el
clero, quienes no pudieron o quisieron redimirlas y las perdieron a manos de otros civiles (generalmente
especuladores) que compraron y exigieron el pago del censo o hipoteca.
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poltica no favoreci la obtencin del precio real del bien), as como que no se aprovecharon
los pocos fondos obtenidos en instrumentar una poltica de desarrollo ni se favoreci el
crecimiento de una clase media rural.

Cuadro 1. Valor de los bienes nacionalizados, 1856-1899 (en pesos)
Perodo Bienes races Capitales impuestos Total
1856-1866 29.405.738 33.020.390 62.426.128
1867-1873 7.500.000 ? 10.000.000 ? 17.500.000 ?
1874-1899 1724 propiedades 18.111.273 18.111.273 + propiedades
TOTAL ? 51.131.00061.500.000 ? 98.037.000 120.000.000 ?

Fuente: Riguzzi, 2008, p. 31, segn las Memorias de la Secretara de Hacienda, 1868-1899.


La ley Lerdo, entonces, inaugur la poltica desamortizadora federal, fue fuente
jurdica de nuevos ttulos de propiedad, sin acabar totalmente con los anteriormente vigentes, y
tambin dio pie a abusos, producto de las propias lagunas de la ley pero, particularmente,
desde que la constitucin de 1857 no reiter la excepcin de los ejidos de los pueblos,
planteada claramente por la ley. Advirtamos que los efectos derivados de su correcta
aplicacin no fueron anulados ni por el emperador Maximiliano de Habsburgo (1864-67) ni
por los presidentes posrevolucionarios; adems de que el primero la declarara ley vigente en el
espacio sujeto al Segundo Imperio.
3
No obstante, dicha brecha jurdica entre la ley Lerdo y el
artculo constitucional abri un camino controversial, abonado, a favor de la primera, por la
ley de colonizacin y tierras baldas de 1863, que estableca que los ejidos no eran baldos (y
no podan, por tanto, denunciarse por particulares ni compaas) y, a favor del segundo, por la
letra de los cdigos civiles ver pgina siguiente- y la jurisprudencia de la Suprema Corte en
1882 (Marino, 2005), que asuman la inexistencia de terrenos agropecuarios de uso colectivo.

3
- Durante la Guerra de Reforma que sigui a la promulgacin de la segunda constitucin federal (1857-1860), el
territorio nacional se encontr dividido entre liberales y conservadores. En diciembre de ese ltimo ao se
produjo el triunfo liberal y Benito Jurez reasumi la presidencia en ciudad de Mxico, slo por el ao de 1861,
sin lograr acabar con las guerrillas conservadoras. La invasin francesa de 1862, y la posterior llegada de
Maximiliano de Habsburgo para encabezar el Segundo Imperio Mexicano, a invitacin de los conservadores,
volvi a dividir el pas entre los dos bandos, hasta que en 1867 Napolen retira su apoyo y las tropas francesas y
los liberales logran el triunfo militar definitivo y la hegemona poltica, restaurando la repblica.
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Finalmente, la brecha parece cerrarse en una serie de cinco decretos emitidos entre 1888 y
1890, cuando el poder ejecutivo opt claramente por cancelar el criterio que, siguiendo el
artculo octavo de la Ley Lerdo, exceptuaba de la desamortizacin no slo a los inmuebles
destinados a los fines especficos de las corporaciones -como mantuvo el artculo 27
constitucional- sino tambin a los ejidos de los pueblos. De esta manera, dichas circulares

En virtud de precepto tan terminante, es evidente que ni los ejidos, ni los terrenos
conocidos con el nombre de terrenos de comn repartimiento, pueden subsistir
con las condiciones de dominio en que los ms de ellos se encuentran
actualmente, y que es un deber de las autoridades respectivas proceder a la
conversin de dichos ejidos y terrenos en propiedad privada, librando de toda
traba su enajenacin. [] la Secretara de Fomento, cuyo celo y actividad en el
deslinde y mensura de los terrenos nacionales y su divisin en propiedad
particular son notorios, nunca ha vacilado en favorecer los intereses de los
pueblos y municipios, concedindoles el terreno necesario para su fundo legal y
servicios pblicos, sin descuidar por esto la divisin de los terrenos que no tienen
el mismo carcter.
4


Este mismo criterio se plasmar en la Ley de colonizacin y terrenos baldos de 1894, en lo
que respecta al deslinde y reparto de ejidos y sobrantes del fundo legal de los pueblos, y
abogados y juristas concordaban con esta interpretacin: en 1895 W. L. Orozco consideraba,
con Luis Labastida, que los ejidos exceptuados por la ley Lerdo haban pasado, por el precepto
constitucional, al poder del erario federal, quien orden su fraccionamiento entre los vecinos
cabezas de familia, y en 1910 Segundo Moreno Cora suscriba sus opiniones.
Sobre la circular recin citada, digamos que, por una parte, reconoca el escaso alcance
que haba tenido la desamortizacin en los pueblos a slo una dcada de acabar el siglo XIX.
Por la otra, asuma el criterio urbano que ya haban desplegado los cdigos civiles del distrito
y los estados desde 1868, reconociendo a los municipios la propiedad y administracin slo de

4
- Mayo 12 de 1890.- Circular de la Secretara de Gobernacin, Dubln y Lozano, tomo 20, p. 107
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terrenos que brindaban servicios pblicos urbanos a la poblacin (rastro, panten, paseos),
pero de ninguna manera los ejidos contemplados en la ley Lerdo: aquellos terrenos de los
pueblos con funcin econmica para el aprovechamiento comn de los vecinos: llanos
pastales, montes, canteras, lagunas, etc. Por ejemplo, el cdigo civil del Estado de Mxico de
1870 lo deca con toda claridad al definir en su artculo 571 los bienes de propiedad pblica
(es decir: de la nacin, los estados y los municipios), clasificndolos en propios y de uso
comn: Son bienes de uso comn aquellos de que pueden usar todos los habitantes o
miembros de la comunidad a que pertenece la cosa, pero limitndolos en el 572 a:
I. Los caminos nacionales.
II. Los ros de corriente constante, puentes, caminos y calzadas que estn a
cargo de la autoridad del Estado.
III. Las calles, plazas, fuentes y paseos de las poblaciones.
IV. Los palacios y edificios del Estado destinados a las oficinas pblicas.
5


Y era prcticamente idntica a la definicin que haba adoptado el Cdigo de Veracruz de
1868, excepto porque, dada su condicin riberea, ste aada las playas del mar [] los
puertos, radas, ensenadas; adems que ambos especificaban los delitos y penas en que
incurra quien ocupara sin autorizacin terrenos de propiedad pblica.
Regresando al tema de la temporalidad de la afectacin a corporaciones civiles y
eclesisticas, podemos concluir entonces que el principal avance sobre los bienes comunales y
municipales se dio cuando ya el Estado se encontraba en una fase de conciliacin con la
Iglesia, si bien no fue hasta fines de 1900 que dio por concluido el plazo de reclamaciones
fiscales sobre bienes eclesisticos desamortizados y nacionalizados, otorgando certeza jurdica
a sus nuevos poseedores. Por otra parte, la desamortizacin civil presenta mayores problemas
para su evaluacin estadstica puesto que fue instrumentada por los estados (y an por los jefes
polticos) de manera sumamente variable para los distintos municipios, segn las situaciones

5
- Sobre el proceso jurdico de individualizacin de la propiedad en el Estado (provincia) de Mxico, en el
periodo 1824-1870, ver Marino, 2009. Sobre la realizacin concreta de ese proceso en un municipio mexiquense
a lo largo del siglo XIX ver, para Huixquilucan: Marino, 2006; para Ocoyoacac y Lerma: Menegus, 1984 y
Camacho, 2007; para Sultepec: Schenk, 1995. Un balance historiogrfico sobre la desamortizacin civil en el
centro de Mxico es Marino, 2001.
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polticas, sociales y econmicas locales. La desamortizacin civil se fue haciendo poco a poco,
con ritmos y alcances diversos y en un periodo largo de tiempo (1856-1910) y, mayormente, si
contamos con datos especficos sobre los terrenos al momento de su reparto (dimensin total,
nmero y tamao de lotes adjudicados, lista de adjudicatarios), al carecer de catastros y censos
previos, as como de la caracterizacin tnica de los vecinos, es imposible referirlos a un
panorama agrario previo y concluir acerca del porcentaje de tierras disponibles
desamortizadas, de la redistribucin de la propiedad al interior del municipio, etc. Una notable
excepcin a esta regla parece ser Papantla, donde, como analizara Emilio Kouri, gracias al
estmulo comercial de la vainilla (cuya demanda en el mercado internacional crece
exponencialmente en volumen y precio), el estado veracruzano con ayuda del ejrcito
porfiriano realiz una rpida desamortizacin de todo el cantn en solo dos momentos: el
primero, dividiendo las tierras comunales en grandes lotes o condueazgos con participacin
de los vecinos no indgenas, y el segundo, ya por medio de un correcto deslinde y catastro, en
parcelas individuales (Kouri, 2004). Este caso parece repetirse en otras regiones con
monocultivos altamente demandados; mientras que el caso contrario se daba en zonas donde
perdur la agricultura tradicional y por tanto donde la privatizacin demor y no se haba
completado an en 1910.

I.2. Colonizacin y deslinde de tierras pblicas
El segundo desorden en el sistema de propiedad notado por el ojo liberal, era la notable
ignorancia del Estado sobre su patrimonio, con la consecuente apropiacin ilegal de tierras
pblicas, tanto por particulares como por corporaciones, sin que hubieran acreditado su valor al
erario, ni aportaran actualmente en concepto de impuesto. Esta constitua otra fuente importante
para proveer rentas al Estado en construccin, as como un incentivo para la tan deseada llegada
de inmigrantes europeos.
Es as que la ampliacin de la poltica de tierras liberal hacia la desamortizacin de los
ejidos se sum a aquella otra que, a partir de 1863, introdujo la afectacin de tierras nacionales
y baldas: las primeras, propiedad de la nacin (incluidos los bienes eclesisticos
nacionalizados), las segundas, an no identificadas ni deslindadas, correspondan tambin al
dominio de la nacin, aun cuando estuvieran ocupadas ilegalmente por particulares o
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corporaciones. Un objetivo de reconocerlas, medirlas, deslindarlas y registrarlas fue, como con
la desamortizacin, activar el mercado de tierras y fomentar el crecimiento econmico
removiendo obstculos a la inversin y la produccin capitalista. Otros objetivos, particulares
a esta poltica de tierras baldas, fueron los de incrementar los ingresos federales mediante su
venta a los actuales ocupantes o a eventuales denunciantes y fomentar la colonizacin de
regiones despobladas e incultas, preferentemente con poblacin europea. Por supuesto,
identificar y deslindar la tierra pblica significaba requerir y confrontar los ttulos aducidos por
los propietarios privados, tema que mostr ser el ms delicado en este proceso puesto que
desde la conquista el proceso de adquisicin del suelo agrcola se haba dado tanto por merced
real como por ocupacin de hecho. Es decir, no slo se trataba de dinamizar un mercado de
tierras y obtener ingresos por la venta de terrenos nacionales, exista conciencia del
enmaraado sistema de titulacin vigente e incluso, en muchos casos, de la falta completa de
ttulos. Era necesario establecer ttulos claros y contundentes de propiedad para que las
inversiones de capital pudieran realizarse.
El 22 de julio de 1863 el gobierno juarista promulg desde su estancia en San Luis
Potos- la Ley sobre ocupacin y enajenacin de terrenos baldos
6
, buscando establecer
colonias en terrenos despoblados y aumentar el rea cultivada; aunque el objetivo no declarado
era recaudar fondos para sostener la guerra contra los invasores franceses. El momento no era
propicio para la colonizacin y el deslinde, no obstante, fue el inicio de una serie de disposiciones
sobre la materia que sent los lineamientos bsicos. Por ejemplo, como ha destacado Paolo
Riguzzi, fue la primera que estableci la prescripcin de los terrenos baldos, facultando a los
ciudadanos a denunciarlos y obtenerlos en propiedad tras el apeo, deslinde y pago a la federacin
y al estado correspondiente. Tras la restauracin de la repblica, una circular de 30 de septiembre
de 1867, dirigida a los gobernadores de todos los estados, insisti sobre los terrenos baldos de los
municipios, otorgando un plazo de seis meses para cumplir la disposicin de 1863.
Por decreto del congreso en abril de 1875, el gobierno del presidente Sebastin Lerdo de
Tejada (hermano del ya fallecido autor de la ley de desamortizacin) ahond en esta poltica que
afectaba a los terrenos baldos o nacionales, estableciendo que el ejecutivo poda celebrar


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contratos de colonizacin con empresas particulares, y utilizar para ello tierras pblicas, de las
que una tercera parte iran como retribucin a quien las deslindara y habilitara para ese fin.
Aunque de escaso cumplimiento, esta ley fue el antecedente directo de la que en 1883
promulgara Manuel Gonzlez y que estableci de manera ms precisa dicho principio. El decreto
federal de 1883 orden la labor de las compaas deslindadoras de terrenos, las que se
constituyeron con el fin de establecer la cantidad de terrenos baldos existente en todo el territorio
nacional, recibiendo a cambio hasta un tercio de los terrenos que denunciaran, hasta un lmite de
2500 hectreas por denuncia. No obstante, como sealara Holden, pronto fue evidente la
imposibilidad de traer colonos suficientes y la ley federal de 26 de marzo de 1894 elimin dicha
obligacin de colonizar para las compaas deslindadoras, dndole adems mayores facultades
para vender los terrenos fraccionados, sin lmite de extensin. Para los propietarios de terrenos
baldos eliminaba tambin la obligacin de tenerlos poblados, acotados y cultivados. Esta ley,
dirigida al denuncio no slo de terrenos baldos sino tambin a los ocupados ilegalmente o con
ttulos precarios, por medio de la definicin de demasas y excedencias de terrenos
particulares, fue una suerte de composicin que, segn Guerra (1995: tomo I, pp. 286-289),
buscaba pasar la mayora del territorio nacional al dominio privado, as como poner
definitivamente trmino a las incertidumbres sobre la propiedad de la tierra, formando un
registro nacional de propiedad. Toda propiedad inscrita en dicho registro sera considerada a
partir de entonces por el gobierno federal como perfecta, irrevocable y exenta de toda suerte de
revisin. La ley tambin estableca que los pueblos que estuvieran ocupando tierras sin ttulos
legales podan denunciarlas en los mismos trminos que los particulares. Para ello, para
defenderse de denuncias ilegales sobre sus terrenos, montes y ejidos y para gestionar su
fraccionamiento, la ley otorgaba transitoriamente a los ayuntamientos la personalidad jurdica. El
objetivo del registro era constituir definitivamente una propiedad moderna [..e..] individual.
El importante estudio de Robert Holden ha desestimado algunos mitos en torno a la
actuacin de las compaas deslindadoras. En concreto, ha comprobado que el Estado no
actuaba abiertamente a su favor, sino que revisaba la actuacin de las compaas y emita
multas, se negaba a titular tierras e incluso rescinda contratos si sus inspectores corroboraban
que stas no procedan segn lo dispuesto por las leyes respectivas. Por otra parte, al dejar
abierto el camino judicial para la reclamacin de los afectados, motiv a las compaas a
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actuar respetando los derechos de particulares y comunidades, an cuando stos no tuvieran
ttulos legales ciertos, para evitar los altos costos de un prolongado juicio. De hecho, Holden
concluye que el resultado de este proceso fue un deslinde que podemos calificar de grueso o
desprolijo; hecho as para proveer de rpidos beneficios al Estado y bajos costos a las
compaas, sin confrontar los intereses de los titulares agrarios (sean individuos o pueblos) an
con ttulos defectuosos. Este panorama fue ratificado recientemente por Justus Fenner usando
fuentes judiciales para el caso particular del estado de Chiapas (uno de los seis analizados por
Holden con documentacin de la entonces Secretara de Fomento).
Para evaluar el proceso de deslinde tenemos mejores fuentes estadsticas (respecto de la
desamortizacin civil y eclesistica), que presentamos en el cuadro n 1. Segn los datos
recabados por Holden, en los treinta aos previos a 1908 periodo en el que se desarroll el
proceso de colonizacin y deslinde- se emitieron ms de 9,500 ttulos de propiedad por un
total de casi 44,000,000 de hectreas. Esto es, durante todo el porfiriato, unas cincuenta
compaas deslindaron 63.5 millones de ha., el 32 % del territorio mexicano, recibiendo en
compensacin 21.2 millones de ha., poco ms del 10% del rea nacional. No sabemos
exactamente qu hicieron las compaas con toda esa superficie, mientras que del poco ms de
42 millones de ha. deslindadas (los dos tercios restantes), en poder del Estado como terrenos
nacionales, ste vendi, en el mismo periodo, slo 5.2 millones de ha. Es decir que el
aprovechamiento econmico del deslinde que realiz el estado porfirista fue bastante pobre y
por ello en 1902, un ao despus de finalizado el ltimo contrato, se concluy por ley con los
deslindes realizados por compaas privadas. Adicionalmente, en 1900 la Secretara de
Fomento admiti el fracaso de la poltica colonizadora: se haban establecido hasta entonces slo
32 asentamientos con 7,962 colonos.

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Cuadro n 2: Tierras pblicas privatizadas, 1878-1908

B A L D I O S C. DESLINDADORAS NACIONALES T O T A L
N ttulos Hectreas
N
ttulos
Hectreas N ttulos hectreas N ttulos hectreas
7.746 17.330.576 +222 21.166.743 1.533 5.208.320 +9.501 43.705.639
FUENTE: Robert Holden, 1994: tabla 1, p. 18.
REF: baldos y nacionales son terrenos deslindados y vendidos, al precio fijado por el Estado y tras denuncia
de un particular segn la ley de 1863 los primeros, y a precio negociado segn el procedimiento de venta
directa establecido por la ley de 1894 los segundos; C.Deslindadoras son los terrenos entregados a estas
compaas como compensacin por el deslinde (1/3 de la superficie).



I I . El cambio de rumbo
II.1. La ltima dcada porfirista
En la ltima dcada de su larga dictadura, el gobierno de Porfirio Daz comenzara a suavizar e
incluso revertir la poltica agraria liberal. Ya hemos mencionado el fin de las revisiones fiscales
a los procesos de desamortizacin y nacionalizacin eclesistica y tambin la terminacin de
los contratos de deslinde con compaas privadas, pero antes de eso, la ley de 28 de noviembre
de 1896 ceda gratuitamente a los campesinos pobres los terrenos baldos o nacionales que
estuvieran ocupando, as como a nuevas poblaciones para conformar su fundo legal y para
garantizar servicios pblicos mercados, paseos y panteones en el mismo espritu que las
circulares de 1888-90 citadas. El reglamento de 6 de septiembre de 1897 consideraba como
sujetos de la ley del ao anterior a quienes ocuparan terrenos baldos o nacionales con valor no
mayor a $ 200. No obstante, el reglamento afirmaba que los ejidos y terrenos de comn
repartimiento no eran objeto de dicha ley y se seguiran parcelando y adjudicando.
En 1901 se revis el artculo 27 constitucional para permitir a las corporaciones civiles
no religiosas poseer tierras y administrar hipotecas, aunque Andrs Lira ha recientemente
demostrado que dicha modificacin estaba destinada a facilitar la labor de las asociaciones
privadas de beneficencia, asunto tan claro en la discusin de la poca que ningn juez permiti
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que por all se colaran otra vez las comunidades y pueblos indios. Por otra parte, la nueva
redaccin del artculo insista en la prohibicin para las corporaciones religiosas.
El 30 de diciembre de 1902 un decreto presidencial someta los futuros deslindes de
tierras bajo el control directo de Daz, declaraba que slo el ejecutivo poda expedir ttulos y
exiga como requisito de propiedad el ocupar la tierra por treinta aos. Tres decretos en 1909
suspendieron la venta de tierras baldas indefinidamente y prohibieron la renovacin de los
contratos una vez expirada la concesin original. El decreto del 18 de diciembre de ese ao
estipulaba que quienes recibieran lotes de tierras comunales deban cultivarlos y les prohiba
transferirlos a terceros antes de transcurridos diez aos. Finalmente, en 1911 Daz se dirigi al
Congreso sobre la necesidad de expropiar latifundios y de que las obras de irrigacin estuvieran
bajo control federal para distribuir agua a los pequeos propietarios. Claro, ya era demasiado
tarde; no obstante, el cambio de rumbo de la ltima dcada porfirista y el personal que la pens
e instrument- tendr cierta continuidad despus de la revolucin y hasta 1930, pese a que,
paralelamente, comenzara una tibia instrumentacin del reparto agrario y un menos tibio giro en
el discurso ideolgico del gobierno.

II.2. La Reforma Agraria
Martha Garca Ugarte ha incluso sealado la continuidad de este giro de finales del
porfiriato luego de la revolucin. Y coincidimos con ella desde que una circular carrancista,
del 21 de marzo de 1918, afirmaba que no obstante que era "urgente" proveer de tierras para
sembrar a los labradores pobres, eso no era posible hasta que se reglamentara el artculo 27
constitucional, y. slo se podan otorgar tierras de acuerdo a la Ley del 27-11-1896 y su
reglamento de 6-9-1897; mientras que el presidente Obregn, en la Ley de Tierra Libre (2-8-
1923), invoca como fuente jurdica vigente (que subsiste en toda su amplitud) las leyes de
30-12-1902 y de 18-12-1909 al sostener las atribuciones del Estado federal para disponer en
materia agraria y, en particular, de las tierras baldas y nacionales. .
Ms an, la autora sostiene que en 1910, la Secretara de Fomento porfirista empez a
reconocer la necesidad de crear la pequea propiedad o propiedad de familias [] y fomentar
un fraccionamiento natural del latifundio mediante polticas arancelarias y productivas que
condujeran a la baja el valor de la propiedad raz, poltica que habra sido retomada por
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personajes importantes de los primeros aos del nuevo rgimen, como Manuel Bonilla, quien
asumi como Secretario de Fomento en el ltimo trimestre de 1912, y Pastor Rouaix quien,
desde el triunfo maderista, haba hecho suyo el proyecto porfirista ms conservador. Hay
consenso en la historiografa sobre la Reforma Agraria en sealar que no solo maderistas o
carrancistas, sino en general todos los presidentes hasta 1934 coincidieron en mantener la gran
propiedad, en particular la orientada a la exportacin, para sostener la productividad y los
ingresos fiscales, aunque se vieran forzados, peridicamente, a repartir tierras a los grupos que
seguan movilizndose reclamando el pago al apoyo prestado. Algunos incluso sostienen que
los frecuentes cambios legislativos entre un presidente y el siguiente (y muy en particular entre
Carranza y Obregn) tuvieron como fin deliberado el nulificar las numerosas solicitudes de
dotacin. Lo cierto es que la profusa y complicada legislacin, as como la tramitologa que
estableca y los sucesivos cambios tambin en las autoridades responsables del reparto
respondieron muy bien al escaso convencimiento del ejecutivo en que la expropiacin y
reparto de los latifundios fuera a aportar el crecimiento econmico.
As, la legislacin de la reforma agraria, al menos hasta 1930, dio continuidad al
cambio instituido en la ltima dcada porfirista, no afect tierras particulares en los pueblos
que hubieran sido tituladas como resultado de legales procesos de reparto aplicando la Ley
Lerdo ni, hasta 1934, afect haciendas u otras unidades productivas para constituir y dotar
pueblos de hacienda, de modo de no dejarles sin mano de obra, sino slo para restituir ejidos y
fundo legal a los pueblos colindantes que los necesitaren. No obstante, desde el punto de vista
del impacto econmico causado por la certeza jurdica de la titulacin, debemos afirmar que la
reforma agraria revolucionaria, al reintroducir, sobre nuevas bases, el pluralismo jurdico de la
propiedad definiendo la legalidad de la propiedad colectiva inenajenable (en sus dos variantes:
las comunidades que haban logrado subsistir a la reforma liberal y el nuevo ejido) junto a la
propiedad privada, aadi nuevos ttulos legtimos de propiedad, complicando el panorama
jurdico. Esto, sin entrar a los modos en que se realiz dicho reparto, sobre todo en la fase
armada en que se facult a los jefes militares para instrumentar expropiaciones y dotaciones,
quienes muchas veces lo hicieron sin cuidar los formalismos legales; a los vaivenes de la
legislacin agraria, particularmente en el periodo 1915-30, que modificaron criterios y
procedimientos con bastante frecuencia; y a la prctica de otorgar ttulos de dotacin aunque
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no hubiera tierras que entregar en algunos casos (dotacin virtual), as como de entregar las
tierras antes de resolver todas las instancias jurdicas (alguna de las cuales poda ordenar
revertir el proceso), lo que pona en contradiccin ttulos legales con usufructo y generaba
violencia local entre los actores agrarios. Sin duda un clima poco propicio para la inversin y
el desarrollo productivo.


Cuadro n 3: Reparto agrario en 1900-1934, por periodos y tipo de tierra (en hectreas)


Periodo

Dotaciones

Beneficiarios
Tipo de Tierra
Total Riego Temporal agostadero Monte Desrtica Indefinida
1900-1914 142 11 738 194 495 27 194 17 976 58 749 18 399 16 987 55 190
1915-1934 7 000 866 161 11 580 833 247 645 1 387 258 2 046 772 1 509 623 189 376 6 200 159

Fuente: http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html#reforma, sobre datos de Secretara de la Reforma Agraria,
Direccin General de Informacin y Documentacin Agraria.



Reflexiones finales
En sntesis, podemos sealar que la dcada de guerra civil e invasin extranjera que dividi al
pas entre 1857 y 1867 supuso, por un lado, el congelamiento de la desamortizacin civil para
tiempos de mayor estabilidad y control poltico y, por el otro, la desamortizacin y luego venta
apresurada y desvalorizada de las propiedades eclesisticas para financiar la lucha del bando
liberal, que de esa manera liquid no slo el poco capital contante obtenido sino,
fundamentalmente, las posibilidades que movilizar ese capital inmueble en tiempos de paz
hubieran proporcionado para una reestructuracin de la sociedad y la economa rural mexicana.
Por otra parte, los resultados finalmente obtenidos tanto de la desamortizacin civil, como
del deslinde y venta de tierras baldas y lo que qued de desamortizacin eclesistica para los
periodos de la repblica restaurada y el porfiriato, no estuvieron a la altura de las expectativas
oficiales. Adems de que la falta de condiciones mnimas de registro, mapeo, medicin y control
previas y an durante los procesos, nos ha dejado hurfanos de la estadstica necesaria para
evaluarlos, del anlisis siquiera cualitativo de los expedientes, informes y dems documentacin
existente sobre ellos nos queda la impresin de un Estado dbil, con control limitado sobre
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grandes reas del territorio, la poblacin y las condiciones polticas y tambin con una limitada
capacidad de operacin sobre los mismos. De all las demoras en movilizar la propiedad, en
establecer un catastro y un registro nacional de la propiedad (este ltimo, en 1894) y, por ende,
de transitar a un esquema fiscal que descansara sobre los impuestos directos. El cambio
institucional provocado por la revolucin al sistema de propiedad y tenencia de la tierra no habra
sido, por otra parte, tan radical como podra pensarse. A pesar de que desde los textos
fundacionales de la poltica agrarista revolucionaria, como el propio artculo 27 de la constitucin
de 1917, promulgaban una visin muy diferente de la funcin y el uso deseables de la tierra
nacional, su tarda reglamentacin, la inflacin legislativa subsecuente, los frecuentes cambios de
criterio entre presidentes sucesivos, y fundamentalmente, la opinin expresa de los mismos de
mantener el modelo prevaleciente de propiedad del suelo agrcola al menos hasta 1930-, dan
cuenta de cifras y modalidades de reparto muy por debajo de las expectativas de los campesinos
involucrados en la revolucin.



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