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ACTAS DE LAS PRIMERAS JORNADAS INTERNACIONALES SOCIEDAD, ESTADO Y UNIVERSIDAD Volmen 1: Polticas de Proteccin Social y Derechos Sociales
ACTAS DE LAS PRIMERAS JORNADAS INTERNACIONALES SOCIEDAD ESTADO Y UNIVERSIDAD
ALEJANDRO H. DEL VALLE ENRIQUE ANDRIOTTI ROMANN (compiladores)
Actas de las Primeras Jornadas Internacionales : Sociedad, Estado y Universidad / compilado por Alejandro Hugo Del Valle y Enrique Salvador Andriotti Romanin. - 1a ed. - Mar del Plata : Universidad Nacional de Mar del Plata, 2011. E-Book.
ISBN 978-987-544-419-5
1. Ciencias Sociales. 2. Actas de Congresos. I. Del Valle, Alejandro Hugo, comp. II. Andriotti Romanin, Enrique Salvador, comp. CDD 301
Diseo Grfico
Alejandro Del Valle Enrique Andriotti Romann (Comp.) ACTAS DE LAS PRIMERAS JORNADAS INTERNACIONALES:
Carlo Pasolini.ESTADO Y UNIVERSIDAD SOCIEDAD

Mar del plata: UNMDP, 2011
ISBN-10:
Primera Edicin:
ISBN-13:
2011.
Queda Hecho el depsito Que marca la Ley 11.723. Queda prohibida la reproduccin total y/o parcial de este libro sin la autorizacin del autor y/o editor.
Comit Acadmico
Dra. Gloria Mendicoa (Gino Germani/UBA - UNLM Argentina) Mag. Mara Felicita Elas (UBA- Argentina) Dra. Mara Estela Lanari (UNMDP- Argentina) Dra. Luca Cortez Da Costa (UEPG- Brasil) Dra. Gleny Terezinha Duro Guimaraes (PUC-Brasil) Mag. Nora Britos (UNC- Argentina) Dr. Luis Porta (UNMDP- Argentina) Dra. Silvia Fernndez Soto (UNCP Argentina) Mag. Silvia Rivero (Universidad de la Repblica Uruguay) Mag. Andrs Felipe Cubillos Novella (Pontificia Universidad Javeriana Colombia) Lic. Alicia Jorge (UNMDP Argentina) Mag. Marcelo Lucero (UNSJ Argentina) Dr. Alfredo Carballeda (UNLP Argentina)
Comit Organizador
Dr. Alejandro H. Del Valle Dr. Enrique Andriotti Romann Mag. Laura Bucci Mag. Beatriz Morrone Lic. Vernica Cuneo Lic. Marisa Burlastegui Prof. Pablo N. Voet Dr. Gustavo Salerno Dra. Viviana Ibaez Dr. Oscar Aello Prof. Jos Luis Fernandez de Landa Mag. Irene Bucci Mag. Cristina Barbieri Lic. Vernica rsula Sarlo Estudiante Maria Sol Ramella Estudiante Dante J. Boga Estudiante Andrea Coletti
INDICE Pg.
La asignacin universal por hijo: contrarreforma de las polticas sociales o asistencializacin de la proteccin social? As possibilidades da proteo social no MERCOSUL Los derechos sociales de nios, adolescentes y familias en tres provincias argentinas: modificaciones en las polticas, las intervenciones institucionales y la organizacin familiar La formulacin de polticas de proteccin social, Soluciones especificas a problemas especficos?: El caso de las pensiones no contributivas. Los sentidos otorgados a la condicionalidad de la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social Representaciones sociales de beneficiarios de una Poltica de proteccin social con enfoque de derechos Pobreza: conceptualizacin y reproduccin a travs de las polticas sociales Pobreza: conceptualizacin y reproduccin a travs de las polticas sociales El Plan de Inclusin Previsional: Anlisis, debates y perspectivas de la extensin de la cobertura de la Seguridad Social en Argentina (2003-2010). 6
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O estado do apartheid vesus o estado de direitos: um estudo sobre o acesso a terra na frica do sul contempornea La pobreza frente al derecho a la gratuidad de la educacin lmite o desafo? Capitalismo perifrico e polticas sociais: a importncia da compreenso dessa relao para o entendimento da gnese e processo de desenvolvimento das polticas sociais no brasil Projeto famlia curitibana: uma construo metodolgica Reflexo do programa de aquisio de alimentos (paa) no contexto da agricultura familiar nas comunidades rurais de buerarema, bahia, brasil Del Plan Familias a la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social. Escuchando las voces de actores destinatarios en dos barrios del Gran La Plata. Anlise sociolgica das instituies componentes do arranjo produtivo local da piscicultura no municpio de restinga sca no estado do rio grande do sul Los derechos sociales y su exigibilidad en la provincia de buenos aires. 4
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La asignacin universal por hijo: contrarreforma de las polticas sociales o asistencializacin de la proteccin social?
Borghini, NataliaUBA (Facultad de Ciencias Sociales) /UNSAM CONICET Bressano, ClaraUBA (Facultad de Ciencias Sociales) CONICET Logiudice, Ana UBA (Facultad de Ciencias Sociales/Facultad de Psicologa -
Palabras clave: asistencia seguridad asignacin
Resumen Partiendo de la definicin de poltica social que hace nfasis en las polticas de distribucin secundaria del ingreso (analticamente diferenciada de la poltica laboral), es posible establecer una diferenciacin analtica en torno al sujeto-objeto de la intervencin. Mientras que un sector de esta poltica se inscribe en las seguridades derivadas de la relacin salarial formal caso del seguro social otro, la asistencia, interviene sobre las consecuencias y circunstancias sociales y/o individuales, derivadas de la no insercin en el mercado de trabajo. De esta forma, mientras que la seguridad social se estructura en base al reconocimiento de derechos de los sujetos, tradicionalmente amparados en tanto asalariados formales, la asistencia ha sido una intervencin social orientada a compensar las necesidades individuales de los sujetos no integrados. As, la asistencia y la seguridad social se constituyeron en distintas formas permanentes de intervenir sobre la cuestin social, cuyo peso y cariz se modificaron histricamente, como parte del proceso de disputa poltica mediante el que se define y delimita la forma y los sujetos de intervencin de la poltica social. En este sentido, en la dcada del 90 en Argentina, las polticas sociales adquirieron un fuerte rasgo asistencialista, resultado de la imposicin de un nuevo orden poltico institucional, derivado del neoliberalismo y el ajuste estructural, el cual legitim la carencia (de trabajo y bienes) ante la falta de dinero y de adaptacin a las transformaciones ocurridas en el mundo del trabajo. Esta modalidad de intervencin social, encontrar nuevos lmites y crticas a partir de la crisis poltico-social de los aos 2001 y 2002. Frente al impulso que adquirieron, en los ltimos aos, nuevas modalidades de intervencin sobre la cuestin social, algunos autores sostienen el comienzo de un proceso de contrarreforma de algunas polticas sociales del estado (Danani, C. y Hintze, S. 2010; 2011). Segn esta perspectiva, diversas transformaciones recientes de la poltica social, entre ellas la propia consagracin de la Asignacin Universal por Hijo, evidenciaran el paso, an incompleto, de un modelo de proteccin social basado en la asistencia hacia otro fundado en principios de seguridad. De all que uno de los factores de anlisis y debate contemporneo es si es posible observar, en las polticas sociales recientemente implementadas, una transformacin con respecto a la poltica social asistencialista, y en qu sentido la misma resulta innovadora, rupturista o continuadora del paradigma previo. En el marco de la tensin entre asistencia y seguridad, la pregunta especfica que nos gua es si puede observarse en polticas como la Asignacin Universal por Hijo, un progresivo desplazamiento de la compensacin de la pobreza, rasgos prototpico de la poltica social neoliberal, hacia una modalidad de intervencin social estatal tendiente a restituir e instituir derechos sociales socavados en las ltimas dcadas en nuestro pas. A partir de un abordaje cuali-cuatitativo de las dimensiones normativas, funcionales y presupuestarias de los programas socio-asistenciales, esperamos indagar en qu grados la poltica social de los ltimos aos avanza hacia una constitucin de derechos en trminos institucionales e incluso, como conquistas polticas de los sectores populares.
Introduccin: Poltica social, asistencia y transformaciones actuales. 5
Desde hace ya algunas dcadas el inters por la asistencia social no solo se ha renovado sino que se ha convertido en el eje sobre el que se estructur el debate en torno a las caractersticas de la poltica social reciente, en especial, aquella gestada en el contexto de los procesos de reforma del estado y ajuste estructural neoliberal. En la actualidad, la reciente creacin de la Asignacin Universal por Hijo, conjuntamente con una serie de reformas en otras reas de poltica social como el sistema previsional-, han renovado el debate acerca de la asistencia, incluso al punto de sealar la transformacin misma de la propia asistencia en un componente novedoso de la seguridad social. No obstante, las conclusiones que uno pueda extraer acerca de los procesos en curso y sus alcances dependen de las definiciones mismas de poltica social y asistencia, que operan como supuestos tericos de estos tipos de indagacin. A ttulo de ejemplo, pongamos por caso que para algunas perspectivas, la intervencin asistencial es considerada como una forma especfica, entre otras, de las intervenciones sociales del estado, que se distingue en funcin del sujeto al que est destinada. Sin embargo, las poblaciones atendidas con la que la misma se identifica resultan divergentes: sujetos no integrados al mercado de trabajo; sujetos que presentan necesidades especficas no comprendidas por la seguridad, o poblacin en condiciones de extrema pobreza, etc. Segn Danani (2009), quien recupera la definicin de Marshall y Corts (1993), la poltica social es una intervencin social del estado que coadyuva en la produccin de las condiciones de vida y la reproduccin de la vida (en un sentido amplio) en tanto su objeto especfico es la regulacin indirecta de la forma mercanca de la fuerza de trabajo . Desde esta perspectiva es posible identificar las contradicciones derivadas de las luchas sociales y polticas que inciden sobre las intervenciones estatales. De esta manera, la autora distingue, al interior de las intervenciones sociales del estado, la poltica laboral y la poltica social propiamente dicha. Mientras que la primera interviene directamente en las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo, actuando sobre el circuito de distribucin primaria del ingreso, la segunda acciona moldeando y creando las condiciones de produccin y la reproduccin de la vida por intermedio de la distribucin secundaria del ingreso (Danani; 2009:33) que, agregamos, se convierte ella misma, en objeto de luchas sociales y sede de contradicciones y conflictos polticas. Ahora bien, partiendo de esta definicin de poltica social que hace nfasis en las polticas de distribucin secundaria del ingreso (analticamente diferenciada de la poltica laboral), podemos diferenciar la poltica social segn el sujeto-objeto de intervencin. Mientras que un sector de esta poltica se inscribe en las seguridades derivadas de la relacin salarial formal caso del seguro social otro sector, la asistencia, interviene sobre las consecuencias y circunstancias sociales y/o individuales, derivadas de la no insercin en el mercado de trabajo. Ambas constituyen formas distintas y permanentes de intervenir sobre la cuestin social pero, cuyo peso y cariz, se modifican histricamente en funcin de la disputa poltica que las enmarca. En este sentido, las polticas neoliberales implicaron profundas transformaciones en la relacin estadosociedad y no pudieron ms que redefinir el carcter de la asistencia. Las polticas de privatizacin y desfinanciamiento de los servicios sociales universales, la delegacin de responsabilidades estatales en la comunidad y la desregulacin de la condicin salarial, impulsaron el crecimiento de la importancia de las intervenciones asistenciales. Ella se instituy en prctica de compensacin de los costos del ajuste estructural, que aument el desempleo y la pobreza. Sus rasgos distintivos fueron la focalizacin del gasto, la marcada transitoriedad de las herramientas de intervencin, la generalizacin de las condicionalidades y la participacin de las organizaciones sociales. En Argentina, bajo el neoliberalismo, el mercado laboral formal se redujo, lo que trajo aparejada la cuestin vital de resolver cmo se atenda al resto de la poblacin que trabajaba bajo condiciones precarias y flexibles (desreguladas) o, directamente se encontraba desocupada. En esta nueva coyuntura social, signada por el empobrecimiento creciente tanto de los trabajadores como de los desocupados, muchos anlisis (Grassi, Hintze y Neufeld, 1994) tendieron a distinguir la asistencia social del asistencialismo. Para estos autores, la novedad (relativa) del asistencialismo consisti en promover una intervencin social estatal que obligaba a asistir a los grupos sociales con necesidades especficas, y a los sectores sociales en condiciones de extrema pobreza, bajo acciones voltiles y focalizadas en las carencias, en vez de intervenciones regidas en el marco de 6
derechos y garantas (Grassi 2003: 228). En este sentido, la intervencin asistencialista de la poltica social puede comprenderse como el resultado de la imposicin de un nuevo orden poltico institucional, basado en el ajuste estructural, y la legitimacin de las carencias de la poblacin que no se adaptaba a las transformaciones en el mundo del trabajo. De esta forma puede argumentarse la existencia de una distincin entre asistencia y asistencialismo que habilita a repensar lo asistencial como un sector de la poltica social que, segn el momento histrico y la correlacin de fuerzas polticas de la sociedad, adquirir distintas caractersticas de intervencin . As, pude identificarse la poltica social asistencial como una forma de intervencin social estatal tendiente a atender especificidades sociales que no pueden ser subsanadas y que no necesariamente responden a problemas derivados de la desposesin (Grassi 2003:228). De ah que la asistencia no responda, exclusivamente, a la provisin de bienes y de servicios frente a lo que social y polticamente se establezca como carencias sociales. Asimismo, podramos agregar que, en tanto es un sector de la poltica social, sta no necesariamente se opone a la constitucin de derechos sino que su accin, en tal sentido, depender de la disputa poltica de los distintas clases por el reconocimiento de derechos que vayan ms all de la supervivencia (Grassi 2003). La poltica social asistencial, al tiempo que se consolidaba el nuevo modelo de acumulacin, asumi un cariz centrado en la poblacin en condiciones de extrema pobreza (Vilas 1997) cuyo nmero se increment, al igual que el de los desocupados. Como explicita Grassi: la asistencia social a las vctimas de tales infortunios se organiz por fuera de las instituciones del trabajo, como un sector de la poltica social subordinado a las reglas y regulaciones de este mercado y destinado a s er depositario de situaciones reproducidas en magnitud y cualidad en el marco de las relaciones en el mercado (2003:27). En este sentido, las polticas de transferencias monetarias (o de bienes) implementadas, se limitaron al suministro de mnimos biolgicos de reproduccin (lvarez Leguizamn 2006) y fueron sujetas, cada vez ms, a la exigencia de una contraprestacin laboral por parte de los perceptores. Esta ltima asumi una forma marcadamente transitoria, organizada bajo el formato de programas poniendo en cuestin la nocin de derechos sociales propia del otrora estado social. Concomitantemente los recursos pblicos, aplicados selectiva y condicionadamente, fueron canalizados por intermedio de organizaciones sociales de tipo comunitario, lo que permiti descargar sobre la poblacin pobre, la responsabilidad estatal relativa a la reproduccin de las condiciones de existencia, reforzando el control social de los sectores populares. Por otro lado, la exigencia de contraprestacin laboral se instituy en leiv motiv de las intervenciones asistenciales, que buscaba evitar cualquier alteracin en el funcionamiento del mercado de trabajo, cada vez ms flexibilizado y desregulado. Finalmente, el neoliberalismo conllev un proceso de extensin de las estrategias de asistencializacin hacia otros campos, antes constituidos como universales, dando lugar a la emergencia de un estado asistencialista (Grassi, Hintze, Neufeld 1994) . Las polticas sociales del kirchnerismo y, principalmente, las implementadas en los ltimos dos aos (Plan Argentina Trabaja y Asignacin Universal por Hijo) se presentan como intervenciones sociales superadoras de la poltica social asistencial propias del perodo neoliberal. No slo se ha ampliado relativamente la cantidad de beneficiarios y, tendencialmente, han canalizado una mayor erogacin del gasto pblico, sino que stas polticas se presentan como parte de una disputa poltica articulada alrededor de la restitucin del derecho al trabajo y al bienestar de las familias, dando lugar a posiciones tericas que argumentan la existencia de un proceso de contrarreforma de las polticas sociales. El concepto de contrarreforma se construye a partir de la tradicional dicotoma asistencia-seguridad social, concebidas como modalidades diferenciales de intervencin social. As, mientras que la primera se considera organizada en torno a las necesidades individuales de las personas, la segunda se supone estructurada en base al reconocimiento de derechos de los sujetos que, tradicionalmente en nuestro pas, estuvieron atados al reconocimiento de derechos otorgados a los trabajadores asalariados formales (Danani, C. y Hintze, S. 2010). En este orden de ideas, avanzaremos ahora con la indagacin acerca de las eventuales transformaciones experimentadas en forma reciente por la poltica social asistencial, evaluando en qu medida tales cambios instituyen innovaciones, rupturas o continuidades respecto a la asistencia neoliberal. Como tendremos oportunidad de argumentar, esta indagacin implica determinar si se han superado los rasgos asistencialistas 7
de la poltica social asistencial y en qu grados dicha poltica social avanza hacia una constitucin de derechos en trminos institucionales e incluso, como conquistas polticas de los sectores populares. Para cumplimentar estos objetivos, describiremos los alcances del nuevo instrumento de intervencin constituido por la Asignacin Universal por Hijo, en base a un anlisis de la informacin normativa y prestacional disponible para luego comparar dicha intervencin con los rasgos prototpicos de la intervencin neoliberal. Finalmente, en el apartado final esperamos poder contribuir a la elucidacin de los alcances de dichas transformaciones respecto de las intervenciones asistenciales y de seguridad, de modo tal de aportar a la caracterizacin de los derroteros actuales de la poltica social. En este sentido, podemos adelantar nuestra hiptesis sealando que, a nuestro juicio, nos encontramos ante la emergencia de una nueva forma de poltica social asistencial de carcter hbrido, basada en una aseguracin de la asistencia, consolidando una intervencin ms sistemtica en torno de los sujetos no incluidos o dbilmente integrados al mercado de trabajo. Trayectorias de la poltica social: desde la crisis a la Asignacin Universal La crisis econmico-social acontecida durante los aos 2001-2002 provoc una ola de conflictividad y movilizacin social que impact fuertemente sobre el sistema poltico representativo y contribuy a la redefinicin de los criterios rectores de la asistencia social neoliberal. Los gobiernos pusieron en marcha un conjunto de medidas destinadas a atender la grave situacin social y, al mismo tiempo, contener los efectos deslegitimadores de la crisis, fundamentalmente por intermedio de programas de empleo subsidiado, a nivel nacional, y a travs de planes alimentarios, a nivel local. Estas intervenciones se tradujeron en la inclusin de nuevos pobres, lo que supuso la masificacin de la asistencia , que se contrapuso a la selectividad propia de la focalizacin neoliberal (Andrenacci, Ikei et al 2006; Golbert 2004). Por otra parte, los alcances de la conflictividad social emergente impuls dicha masividad, lo que a la postre impidi la imposicin y verificacin de la exigencia de contraprestacin laboral. Finalmente, la creciente responsabilidad en materia de gestin de la asistencia social asumida por las organizaciones comunitarias, permiti que algunos movimientos sociales disputaran liderazgos territoriales detentados histricamente por los partidos polticos tradicionales los que, paralelamente, se encontraban sumidos en una grave crisis de representacin. Ms tarde, con la asuncin del presidente electo Nstor Kirchner, dichos programas sociales fueron puestos en entredicho por su poca eficacia para erradicar el problema del desempleo y la pobreza estructural. De esta forma la intervencin social comenz a gravitar discursivamente en torno a la necesidad de crear empleo genuino va la promocin activa del Estado. En este contex to, desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin se lanz el Plan Nacional de Desarrollo local Manos a la Obra , basado en las experiencias asociativas llevadas a cabo por los sectores populares en el marco de la crisis. La intervencin social estatal tendi, de esta forma, a promocionar el trabajo de los sectores populares a partir del fomento del autoempleo y la economa social, que fueron considerados factores centrales para la progresiva recuperacin de las economas locales. Por otro lado, frente al fracaso de la estrategia masiva de revinculacin productiva de los sectores pauperizados y, asumiendo la demanda de los organismos internacionales, hacia mediados de la dcada, el gobierno impuls la implementacin de intervenciones pblicas diferenciadas segn los tipos de poblacin a ser atendida, procediendo a la desarticulacin del Programa de Jefes y Jefas de Hogar. As, el decreto 1506/04 estableci que el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social y el Ministerio de Desarrollo Social relevasen a los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar segn criterios de empleabilidad. Como consecuencia, hacia fines de 2004, se anunci la creacin del Plan Familias para incorporar a los perceptores del Plan Jefas y Jefes, fundamentalmente mujeres con hijos, evaluados como inempleables. A esta poblacin, en lugar de una contraprestacin laboral, se les exiga garantizar la escolaridad y la salud de sus hijos. Esta poltica provoc el reencierro domstico de esta poblacin, con el objeto de bajar los niveles de empleo, volviendo a las mujeres a la inactividad (Calvi y Zibecchi, 2006). A la vez, si bien la contraprestacin laboral fue abandonada como exigencia masiva, se mantuvo vigente para aquellos sectores de la poblacin en condiciones de reingresar al mercado de trabajo, quienes deban ser atendidos por el Seguro de Empleo y Capacitacin. 8
En este sentido, si bien desde el 2003 comenzaron a delinearse ciertos cuestionamientos a la poltica asistencialista persistieron, sin embargo, algunos postulados y elementos de intervencin social neoliberal: mecanismos coactivos como la contraprestacin, la focalizacin condicionante, y montos de subsidios que no superaron los mnimos biolgicos de reproduccin. Estos lineamientos se mantuvieron prcticamente inalterados hasta los primeros aos del mandato de Cristina Fernndez de Kirchner. Las transformaciones ms importantes ocurrieron a mediados del ao 2009, luego de la derrota electoral que alcanz histricos bastiones peronistas del Conurbano Bonaerense. Dicho revs poltico, bajo el contexto de la crisis mundial, preanunci la necesidad de ampliar los alcances de la poltica social asistencial como iniciativa poltica para rearmar la estructura territorial y fortalecer nuevas bases de legitimacin del gobierno. De esta forma, a mediados de 2009, se lanz el Programa Argentina Trabaja cuyo objetivo declarado fue alcanzar la inclusin social a travs del trabajo, mediante la promocin de la organizacin cooperativa como estrategia para paliar la incapacidad de absorcin de empleo del sector privado . Posteriormente, esta medida fue acompaada por la creacin de la Asignacin Universal por Hijo, consistente en un beneficio no contributivo otorgado a uno de los padres de nios menores de 18 aos, o discapacitados de cualquier edad, que no percibiesen asignacin familiar y se encontrasen desocupados o se desempeasen en la economa informal, con un ingreso no superior al salario mnimo, vital y mvil. El lanzamiento de esta iniciativa se orient a concitar legitimacin social, no slo ampliando la cobertura de la poltica social a los sectores en condiciones de extrema pobreza, quienes haban dado la espalda electoral al kirchnerismo en ese ao, sino tambin reconociendo parcialmente las propuestas de diversas organizaciones sociales y polticas que promovan, desde la dcada del 90, la implantacin del ingreso ciudadano . La implementacin de la Asignacin Universal por Hijo supuso una transformacin con respecto a los programas de transferencias de ingreso generalizados luego de la crisis. En relacin con los sujetos, la definicin de la poblacin destinataria se desvincul parcialmente de la condicin de pobreza y fue reemplazada por la situacin de desempleo e informalidad laboral del jefe familiar, quien no deba percibir ingresos superiores al Salario Mnimo Vital y Mvil . A diferencia de los parmetros extremadamente selectivos del asistencialismo neoliberal, la fijacin de este criterio de seleccin permiti limitar el carcter discrecional de la focalizacin basada en los test de no pobreza. Por otro lado, la incorporacin de trabajadores informales como sujetos con derecho a percibir el beneficio garantiz la expansin de la cobertura a los sectores populares. De esta forma, an sin ser universal, el programa incorpor a un importante nmero de perceptores , al tiempo que adquiri un potencial importante para la reduccin de los niveles de pobreza y, en especial, de la indigencia . Sin embargo, los trabajadores informales o desocupados perciben slo un beneficio mientras que los trabajadores formales complementan la asignacin por hijo con otras prestaciones . Sumado a esto, se encontraron notorias dificultades para fiscalizar el nivel de remuneracin de la poblacin que trabaja en la economa informal, quedando esta verificacin sujeta a las diferentes formas en que los miembros del hogar se declaren. Como consecuencia pueden resultar excluidos de la percepcin del subsidio, grupos familiares que perciben ingresos apenas superiores al salario mnimo vital y mvil, frente a otras familias con ingresos no declarados y que se registren como desempleadas. Todo ello genera, como seala Lo Vuolo (2009), una mayor segmentacin de la poblacin atendida por parte de las instituciones pblicas y no contribuye a combatir el empleo informal. En este sentido, resulta relevante sealar la crtica que realiza Lo Vuolo, quien establece que la Asignacin Universal no slo no alcanza a ser una cobertura universal sino que ni siquiera es homognea, en el sentido de que los nios, nias y adolescentes siguen teniendo valor diferente en Argentina segn la situacin laboral de sus progenitores y, en trminos generales, contina vigente el criterio que a mejor empleo y salario, mejor complemento de ingresos por hijos e hijas a cargo. (Lo Vuolo 2010: 21-22). Por otra parte, cabe sealar que la percepcin total del beneficio de la Asignacin est sujeta a la presentacin de los certificados de escolaridad y asistencia al sistema de salud. En este sentido, a diferencia de los trabajadores formales, los perceptores cobran mensualmente slo el 80% del monto total de la prestacin, mientras que el 20% restante se percibe a fin de ao, una vez presentados los comprobantes en donde 9
consten los controles sanitarios y de escolaridad de los nios. Asimismo, ante el incumplimiento de esta condicionalidad el titular pierde la posibilidad de percibir el subsidio . Este aspecto de la Asignacin Universal, no obstante, pone en cuestin la institucionalizacin de la Asignacin en trminos de derechos ligados a la condicin de ciudadana, a la vez que la persistencia de estas condiciones por oposicin a aquello que ocurre con las asignaciones de los trabajadores formales- conlleva un tratamiento diverso de ambos conjuntos poblacionales, que puede devenir parcialmente discriminatorio y estigmatizante. Desde el punto de vista de los recursos, el Programa cuenta con un presupuesto anual de 1.650 millones de dlares y es aquel que, al interior del contexto latinoamericano, insume el mayor porcentaje del Producto Bruto Interno (058%) y transfiere mayores montos a los perceptores (Cfr. con Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, 2009). En este sentido, si bien el monto presupuestario anual da cuenta de su institucionalizacin como poltica pblica por lo dems, sustentada con recursos locales, no dependientes del aporte externo-, se evidencian lmites en cuanto a la disponibilidad futura de fuentes de su financiamiento. Los fondos destinados al pago de la Asignacin Universal no provienen de los aportes patronales, como las asignaciones que perciben los trabajadores formales, sino de las contribuciones, impuestos (principalmente el IVA), intereses, rentas y transferencias del Tesoro y de los rendimientos anuales del Fondo de Garanta y Sustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto. En este sentido, aunque la implementacin de la Asignacin Universal haya modificado las condiciones de vida de los sectores en condiciones de indigencia de manera sustantiva y plantea una tendencia -an en disputa- en torno a la redistribucin progresiva del ingreso, esto no se traduce necesariamente en una modificacin en la redistribucin de la renta social. Como los sostienen Hinzte y Danani (2010), el 40% de los fondos que constituyen la Asignacin Universal provienen de fuentes no contributivas como el Impuesto al Valor Agregado, imposicin tributaria que recae, centralmente, en el consumo popular. A modo de conclusin: sobre la hibridacin de la asistencia social De lo expuesto hasta aqu es dable concluir que, ms all de las tensiones y contradicciones, las transformaciones de la ltima dcada, en particular aquellas ligadas a la creacin de la Asignacin Universal por Hijo, muestran que el estado ha vuelto a ser considerado como actor clave en el proceso de inclusin y no solo de compensacin- de la poblacin en condiciones de desempleo y pobreza. Esto corresponde efectivamente a un cambio de diagnstico poltico que enfatiza, a diferencia de los 90, la importancia de la consolidacin y expansin del sistema productivo y su consiguiente generacin de empleo. Esta recuperacin del rol del estado responde, a nuestro entender, a una disputa ideolgico-poltica orientada a desandar, al menos parcialmente, las formas de intervencin social descentralizadas que fomentaron la preponderancia de las organizaciones de la sociedad civil bajo el supuesto de la mayor eficiencia y transparencia en la asignacin de recursos, caracterstico de la dcada previa. Consecuentemente, estas medidas permitieron recuperar la dimensin social de la pobreza al visibilizarla como una consecuencia estructural frente a la falta de trabajo y no como resultante de las incapacidades individuales de adaptacin a un mercado de trabajo siempre cambiante. As, an cuando las prestaciones implementadas no superen los mnimos biolgicos de reproduccin, los incrementos de los montos y la extensin de las prestaciones llevados a cabo por la Asignacin Universal han contribuido a entronizar al estado como responsable de la provisin de los mnimos de subsistencia, en detrimento de la delegacin de responsabilidades que, sobre el mercado, la comunidad y la familia, impulsaba el neoliberalismo. Como indica Bertranou, la Asignacin Universal supone la institucionalizacin de una ayuda que asegura a esta poblacin un monto de dinero que no depende de las fluctuaciones macroeconmicas o laborales (2010: 53), aunque se encuentra todava lejos, no solo de los efectos desmercantilizadores de la fuerza de trabajo que las iniciativas de ingreso ciudadano promueven, sino tambin de una poltica amplia de redistribucin progresiva del ingreso, como por ejemplo, aquella caracterstica del estado Social. Sin embargo, el nuevo criterio de focalizacin determinado por la condicin de desocupacin o informalidad laboral, que resulta menos selectivo y discrecional, registra un impacto potencial ms elevado respecto de la reduccin de la indigencia. 10
De manera concurrente es importante sealar la mayor perdurabilidad de los subsidios, otra de las caractersticas diferenciales de la Asignacin. Pese a actuar en detrimento de otras poblaciones y carecer de efectos redistributivos amplios, la prestacin se basa fundamentalmente en recursos nacionales an cuando no est asegurado su financiamiento de mediano y largo plazo (Danani y Hintze 2010)-. Este elemento debe ser destacado toda vez que contribuye a limitar la transitoriedad de la asistencia social, que bajo el neoliberalismo dependi del financiamiento externo. Al mismo tiempo, la regularidad en la prestacin del subsidio permite comenzar a socavar los efectos sociales que dicha transitoriedad haba generado sobre la vida de los sujetos. La lgica proyectual de los programas de lucha contra la pobreza impona cursos de accin y formas de socializacin- limitados en el tiempo y en el espacio, que ponan de manifiesto y agudizaban- la ausencia de control de la poblacin sobre las condiciones mnimas de su reproduccin (Merklen 2005). De este modo entendemos que la asistencia ha experimentado un proceso de creciente institucionalizacin y aseguracin que excede su tradicional carcter compensatorio neoliberal, en tanto, esta nueva forma de intervencin social ha tendido a brindar, en grados variables, mayores niveles de seguridad y estabilidad de las prestaciones. No obstante, si bien la poltica social asistencial se presenta como una poltica social cualitativamente diferencial es interesante destacar lo que, a nuestro entender, se traduce en una intervencin hbrida que combina una mayor proteccin de los sujetos asistidos, no insertos en la relacin salarial formal, con una persistente aunque menor focalizacin, caracterstica del paradigma neoliberal. En este orden de ideas, los derroteros seguidos por las polticas que formalmente se centran en paradigmas asociativos y cooperativos, generados en forma concomitante a la Asignacin, dan cuenta tambin de las limitaciones que estas nuevas intervenciones experimentan a la hora de superar el paradigma neoliberal. Por oposicin a ciertos elementos de la Asignacin Universal, la forma de promocin e inclusin de los sectores populares al mercado de trabajo, propuesta por el Programa Argentina Trabaja, no pareciera constituir y reforzar la nocin del derecho al trabajo, a pesar de su orientacin discursiva. Por el contrario, entendemos que reinstala, bajo otro registro, la responsabilidad de los propios beneficiarios por su bienestar. En suma, la observacin conjunta de la poltica asistencial contempornea, centralmente articulada en torno de los programas Argentina Trabaja y Asignacin Universal por Hijo, pone en evidencia la existencia de una compleja combinacin entre la tradicional poltica de Transferencia Condicionada de Ingresos junto con intervenciones de carcter de seguridad social. As, se observa un proceso paradjico por el cual se reconocen derechos percepcin de una asignacin familiar, obra social y cobertura jubilatoria a los sectores desocupados o a quienes se encuentran bajo condiciones informales (e incluso precarias) de trabajo, pero que resultan asociados al cumplimiento de contraprestaciones y condicionalidades punitivas que resultan estigmatizantes. En este sentido, la implementacin de estos programas pareciera tender a inaugurar una nueva forma de poltica social asistencial de carcter hbrido, basada en una aseguracin de la asistencia que de este modo recepta la persistencia de principios que rigieron la poltica social asistencial del perodo anterior- ms que la consolidacin, como contrarreforma, de un sistema de seguridad social. Tal reedicin de esta herramienta clsica de corte neoliberal, que terminar por reforzar los aspectos asistenciales, pone de manifiesto las persistentes dificultades para garantizar una efectiva incorporacin al mercado de trabajo, centralmente a la relacin salarial formalizada, de una parte de la poblacin, a la vez que podra evidenciar la necesidad de compensar a las organizaciones sociales, como consecuencia de una, aunque mermada, latente conflictividad social. Por otro lado, no puede perderse de vista que la ampliacin del nmero de sujetos asistidos es una caracterstica que ha asumido la mayor parte de los programas de transferencias monetarias condicionadas, intervenciones promocionadas por los organismos internacionales de asistencia al desarrollo que se han generalizado en Amrica Latina durante la ltima dcada. Asimismo, son modalidades de intervencin asistenciales que, en el marco de las fronteras nacionales cuentan con una amplia legitimacin social. Probablemente, porque este tipo de programas se orientan hacia el binomio madre-hijo, reinstalando la necesidad de la contraprestacin como devolucin y responsabilidad frente a la ayuda percibida. La evolucin futura de la Asignacin Universal, tanto en cantidad de perceptores, en formas de financiamiento que tiendan a una redistribucin de la renta, como en trminos de ingreso, puede ser una clave para indagar si 11
nos encontramos frente a un proceso en donde se estn forjando nuevas bases de consenso, necesario para el sostenimiento de un proyecto poltico que sustente una matriz de estado alternativa a la neoliberal. No obstante, resulta innegable la reconversin de la asistencia que la coloca, una vez ms, en un rol central, no ya por su carcter compensatorio del ajuste sino por su aporte a la aseguracin de los desocupados y trabajadores informales. Bibliografa Agis, Emmanuel, Caete, Carlos y Panigo, Demian. 2010 El impacto de la asignacin universal por Hijo en la Argentina [en lnea] [Consulta: 12 de diciembre de 2010] http://www.ceilpiette.gov.ar/docpub/documentos/AUH_en_Argentina.pdf. lvarez Leguizamn, S. (2006). La invencin del desarrollo social en la Argentina: historia de opciones preferenciales por los pobres. En Problemas de poltica social en la Argentina contempornea (pp.81-124). Buenos Aires: Prometeo-UNGS Andrenacci, L. (Comp.). (2006). Problemas de poltica social en la Argentina contempornea. Buenos Aires: Prometeo-UNGS Andrenacci, L., Ikei, L., Mecle, E. y Corvaln, A. (2006) La Argentina de pi y en paz: acerca del Plan Jefes y jefas de Hogar Desocupados y el modelo de poltica social de la Argentina contempornea (pp.181-211). En Problemas de poltica social en la Argentina contempornea. Buenos Aires: Prometeo-UNGS Bertranou, Fabio (Coord.). (2010). Aportes para la construccin de un piso de proteccin social en la Argentina: el caso de las asignaciones familiares. Proyecto ARG/06. Buenos Aires: Organizacin Internacional del Trabajo Calvi, G. y Zibecchi, C. (2006). Epitafio del Plan Jefes de Hogar o una nueva reorientacin de la poltica social? Evaluando algunos de los escenarios posibles ante la consolidacin del Plan Familias. Revista Lavboratorio/n line [en lnea], vol. VII, nm. 19, enero de 2009. http://lavboratorio.fsoc.uba.ar/textos/19_4.htm. Campos, L., Faur, E y Pautassi, L. (2007). Programa Familias por la Inclusin Social. Entre el discurso de derechos y la prctica asistencial. Buenos Aires: Centro de Estudios Legales y Sociales -CELS Castel, Robert. De la exclusin como estado a la vulnerabilidad como proceso. Revista Archipilago *en lnea], nm. 21. http://archipielago-ed.com/21/index.html Castel, R. (2004). La metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado. Buenos Aires: Paids Chiara, M. y De Virgilio, M. M. (Org.). (2009). Gestin de la poltica social. Conceptos y herramientas. Buenos Aires: Prometeo-UNGSM Danani, C. (1996). Algunas precisiones sobre la poltica social como campo de estudio y la nocin de poblacinobjeto (pp. 21-38). En Polticas sociales. Contribucin al debate terico-metodolgico. Buenos Aires: CEA/UBA -------------. (2009). La gestin de la poltica social: un intento de aportar a su problematizacin (pp.25-51). En Gestin de la poltica social. Conceptos y herramientas. Buenos Aires: Prometeo-UNGSM Danani, C. y Hintze, S. (2010). Reformas y contrarreformas de la proteccin social: la Seguridad Social en la Argentina de la Primera Dcada del Siglo. Revista Reflexin poltica, Colombia. 24, 18-29 Esping-Andersen, G. (1993). Los tres mundos del estado de bienestar. (Alfons El Magnanim, Ed.). Madrid Fleury, S. (1997). Estado sin ciudadanos. Buenos Aires: Lugar -----------. (1999). Polticas sociales y ciudadana. En Diseo y gerencia de polticas y programas sociales. Instituto Interamericano para el desarrollo social -INDES. Washington DC: Banco Interamericano de DesarrolloBID Golbert, L. (2004). Derecho a la inclusin o paz social? Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. Serie Polticas Sociales, nm 84. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Grassi, E. (2003). Polticas y problemas sociales en la Sociedad neoliberal. La otra dcada infame. Buenos Aires: Espacio Editorial 12
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As possibilidades da proteo social no MERCOSUL COSTA, Lucia Cortes da Universidade Estadual de Ponta Grossa Brasil Resumo: A internacionalizao da economia afetou o Estado nacional forjando um campo de relaes polticas que redefinem a idia de soberania a partir da formao de blocos regionais. Aps a crise financeira que abalou a economia mundial em 2008 e 2009, h uma retomada da discusso sobre o papel do Estado no desenvolvimento econmico e social. As teses neoliberais perderam fora e a insegurana social e econmica fez ressurgir uma agenda para o Estado no controle dos riscos do mercado global. No entanto, esse debate no se configura num retorno aos ideais do intervencionismo e da planificao econmica. O atual contexto, marcado pela internacionalizao da economia, exige novas formas de atuao do Estado, dando maior relevncia aos espaos de decises polticas de organismos internacionais. Na Amrica do Sul, aps a crise econmica e poltica da dcada de 1980, os governos do Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai formalizaram um tratado de integrao regional, o qual deu origem ao MERCOSUL em 1991. A criao do Mercosul revelouse uma estratgia para insero dos pases que o integram na economia mundial. Inicialmente, buscou-se elevar o comercio entre os pases do bloco, sem priorizar os temas sociais. Aps a adoo de medidas nas reas comercial e aduaneira teve inicio a discusso sobre a seguridade social no MERCOSUL. Considerando as diferenas entre os pases ficou evidente a necessidade de harmonizao das legislaes trabalhistas e previdencirias. Em 1997 surge o Acordo Multilateral de Seguridade Social, o qual dispe sobre direitos previdencirios e de assistncia sade para trabalhadores com vnculo de emprego, que laboram nos diferentes pases do bloco. Em 1998 a Declarao Sociolaboral colocou o tema da proteo ao trabalhador em discusso no MERCOSUL. preciso harmonizar as legislaes dos diferentes Estados nacionais e garantir a proteo aos trabalhadores sem promover retrocesso nos pases em que a legislao mais avanada. Na dcada de 2000 o tema da proteo social ganhou espao dentro da estrutura do Mercosul, especialmente na Reunio de Ministros de Desenvolvimento Social do Mercosul RMDS. Busca-se consolidar uma agenda social regional que priorize a reduo das assimetrias entre os pases, colaborando para a reduo da desigualdade social dentro de cada sociedade nacional. Nas declaraes das Cpulas Sociais, o MERCOSUL tem como objetivo transformar-se de um acordo comercial para um efetivo processo de integrao regional voltado para o desenvolvimento econmico e social. A agenda social e o tema da proteo ao trabalho no MERCOSUL fazem parte do processo de legitimao poltica do bloco. Em 2000, a Carta Social do MERCOSUL estabeleceu o compromisso de coordenar polticas sociais voltadas para um patamar de proteo social na regio, devido urgncia apresentada pelo quadro de desigualdades sociais e pobreza. A Amrica Latina foi a regio mais afetada pela crise econmica nas dcadas de 1980 e 1990, teve menores taxas de crescimento econmico e apresentou menor reduo nos ndices de pobreza. Embora exista um discurso voltado para o desenvolvimento social, no h mudanas estruturais nos pases da regio no sentido de redistribuio da riqueza e renda. Palavras chave: Integrao regional, proteo social, Mercosul.
Reflexes sobre integrao regional e proteo social. O texto de Michael Hardt e Antonio Negri, Imprio (2005) fornece as bases para refletir sobre as recentes transformaes na ordem societria. O imprio seria uma fase com caractersticas especficas no desenvolvimento da sociedade ocidental que transcende a fase imperialista. Na hiptese terica dos autores sobre as mudanas no Estado nacional ...a soberania tomou nova forma, composta de uma srie de organismos nacionais e supranacionais, unidos por uma lgica ou regra nica. Esta nova forma global de economia o que chamamos de Imprio (2005, p. 12) Esta surgindo um outro campo de produo normativa que transcende o espao do Estado nacional e dessa forma, toma corpo uma nova ordem social definida como Imprio. As colocaes dos autores buscam identificar as transformaes na ordem mundial, considerando a formao de um aparato de poder que ultrapassa o modelo construdo no sculo XIX centrado em Estados 14
soberanos. O imprio uma exigncia da ordem econmica mundial e cria uma padronizao normativa que se submete a racionalidade do capital. As idias liberais, na dcada de 1990, resultaram em medidas de ajustes favorecendo a economia de mercado. A globalizao, fenmeno central nesta fase histrica do desenvolvimento da sociedade capitalista, levou a tese da inoperncia do Estado Nao. No entanto, a reiterao das crises econmicas, longe de um desmonte do Estado Nao, coloca uma redefinio de suas funes e de seu papel, num novo contexto poltico marcado pela formao dos blocos regionais. A diferena entre os pases ricos e pobres cresceu nas duas ltimas dcadas, levando ao questionamento das instituies internacionais, especialmente o FMI, OMC e Banco Mundial (COSTA, 2009). Conforme Marx (1983), a racionalidade operante na sociedade capitalista no pode ser encontrada apenas no Estado, seno, nas determinaes surgidas no plano da estrutura produtiva e das relaes sociais estabelecidas a partir dela. Partimos do pressuposto de que os impasses colocados dentro da nova ordem mundial, a necessidade de integrao de cada pas no sistema econmico mundial, com um novo padro tecnolgico e novas relaes polticas entre os diferentes pases, representa um desafio para o Estado nacional. Estamos vivenciando uma redefinio em termos geopolticos que interfere no poder e organizao dos diferentes pases. A integrao regional um resultado da ampliao dos conflitos econmicos e polticos dentro da ordem do capital e revela suas contradies (COSTA, 2006). O atual patamar de concorrncia no mercado mundial exige alteraes no Estado nacional que passa a organizar-se em bloco regional. A mobilidade do capital fora a mobilidade de pessoas e a integrao dos espaos de relaes sociais. O mundo do sculo XXI mais interdependente e conflituoso, o que por si s, exige a criao de mecanismos de decises polticas intergovernamentais e supranacionais a fim de manter os limites de legitimidade necessrios ordem poltica e econmica. Uma questo colocada para a os pases do Mercosul sobre as possibilidades de articular o desenvolvimento econmico e social e, nesse sentido, repensar o papel que o Estado, inserido no bloco regional, deve desempenhar. Como o Estado, que ainda legitimado sob bases nacionais, pode atuar no sentido da integrao regional financiando e fomentando aes que transcendem os interesses de cada pas? possvel avanar numa proposta de mudana no padro de desigualdade social num contexto econmico e poltico com a predominncia da internacionalizao do capital? preciso compreender a articulao entre as determinaes externas e as opes internas para a anlise da integrao regional e o papel do Estado no MERCOSUL do ponto de vista da coordenao das polticas sociais. Para acelerar a integrao preciso retomar os investimentos na regio, elevar o crescimento econmico, o que barrado pelo processo de endividamento dos governos e pela baixa poupana interna das economias dos pases do MERCOSUL. O nvel de crescimento econmico na regio considerado baixo, chegando mdia de 4% em 2006, com diferenas importantes entre os pases, conforme dados da CEPAL. En el plano econmico, segundo las estimaciones de la CEPAL para 2006, la regin completaria um crecimiento pormedio para el perodo 2003-2006 levemente superior al 4% anual, com tasas importantes em el 2005, como Argentina (8,6%), Uruguay (6,0%), Venezuela nuevo scio (9,0%), Brasil solo alcanz el 2,5%.(GENEYRO, VAZQUZ, 2006, p.9). Do ponto de vista da integrao como mercado comum o avano do MERCOSUL lento. A agenda social do MERCOSUL ainda no registrou significativos avanos na proteo aos trabalhadores da regio, limitando-se aos trabalhadores que migram a partir do vnculo de trabalho com empresas que atuam em diferentes pases do bloco e no como garantia de um mesmo nvel de proteo social para todos os trabalhadores do bloco regional. Apesar do Acordo Multilateral de Seguridade Social do MERCOSUL, ainda no h a incluso de todos os trabalhadores na proteo previdenciria nos pases da regio. Conforme Offe e Lenhardt (1984) o Estado capitalista deve garantir o assalariamento da fora de trabalho como condio geral para o processo de acumulao do capital e para a legitimidade da ordem social. Sem a previdncia social os meios e as instalaes que servem para a cobertura dos riscos de trabalho e de vida seriam objeto de dispendiosas lutas redistributivas, ao passo que no quadro do sistema de previdncia social eles so financiados por uma redistribuio obrigatria, horizontal e temporal, que gera confiana, e que 15
alivia o capital, e no somente em termos financeiros. Surgindo um conflito em torno das condies desfavorveis da existncia do trabalhador assalariado, no se d um confronto entre trabalhador e capital, nem se tornam objeto de conflito a organizao capitalista do trabalho ou o nvel salarial dela decorrente. O que poderia eventualmente provocar um conflito aberto de classe transformado num conflito poltico ou numa controvrsia judicial. Os riscos e o tipo de elaborao desses conflitos so a priori definidos de tal forma que a estrutura do processo de produo capitalista no posta em questo. (OFFE; LENHARDT, 1984, p.28) O sistema de seguridade social, cujo eixo central dado pelo sistema de previdncia social, definido em cada sociedade nacional pelo conjunto de fatores relacionados ao poder poltico de cada segmento da sociedade, volume de recursos disponveis na economia e pela capacidade de governana do aparelho burocrtico do Estado. No h experincias consolidadas sobre modelo de proteo previdenciria de carter regional. O Acordo de Seguridade Social do MERCOSUL uma novidade que deve ser analisado. J existem trabalhadores beneficiados pelo referido Acordo, o qual no se configura como uma uniformizao da proteo previdenciria na regio, mas avana na garantia do reconhecimento do tempo de trabalho realizado em diferentes pases para fins de garantir o direito previdencirio e, tambm favorece a harmonizao das legislaes de cada pas. A proteo prevista nesse Acordo envolve as reas da sade e previdncia para trabalhadores com vnculo de emprego que circulam nos diferentes pases do bloco . Ainda no se verificou avanos na efetivao de um patamar de proteo social na regio embora, em algumas reas, existam aes e polticas similares em todos os pases, como o caso da poltica pblica do trabalho, intermediao de mo-de-obra, micro crdito (CACCIAMALI, 2005), programas de transferncia de rendas. H nas recentes reunies de Ministros da rea Social do Mercosul RMADS afirmaes voltadas para estabelecer convergncia nos modelos de polticas sociais. Um ponto relevante para anlise sobre a proteo social o impacto das reformas no sistema de previdncia social realizado pelos pases do Mercosul na dcada de 1990. Na questo laboral h inteno de harmonizar a legislao trabalhista, inicialmente pela ratificao das Convenes e Recomendaes da OIT por todos os Estados. Na rea da sade h avanos no estabelecimento de aes na rea de fronteira, harmonizao de procedimentos e nas normas de vigilncia sanitria, com tmidos efeitos prticos no sentido de garantia de acesso aos servios de sade para populao da regio . Surge, em razo do avano da integrao regional, o questionamento de seu sentido poltico. A organizao dos trabalhadores busca interferir nos processos polticos da integrao regional. A Coordenadora das Centrais Sindicais do Cone Sul CCSCS, criada em 1986, atua na esfera regional, fomentando o debate sobre os direitos dos trabalhadores e a necessidade de espaos de participao dentro da estrutura institucional do Mercosul o que resultou na criao do Frum Consultivo Econmico Social e no Sub-grupo de trabalho n 11. A Declarao Sociolaboral, considerada a Carta do Trabalho no Mercosul resultou dessa mobilizao dos trabalhadores. Conforme David Harvey (2004, p.75), as mudanas no capitalismo afetam as agendas de luta dos trabalhadores, colocando a importncia da articulao supranacional. A governabilidade para o capitalismo contemporneo envolveu a instaurao de importantes autoridades supranacionais como o NAFTA (Acordo Norte-Amerciano de Livre Comrcio) e a Unio Europia. Essas instituies, que tem o Acordo de Maastricht como caso paradigmtico, so inquestionavelmente prcapitalista. Como deveria a esquerda reagir? (...) Refugiar-se na nao-Estado como lugar estratgico exclusivo da organizao e da luta de classes cortejar o fracasso (assim como flertar com o nacionalismo e tudo aquilo que ele envolve). Isso no significa que a nao-Estado tenha se tornado irrelevante na realidade, ela est mais relevante do que nunca. Mas a escolha da escala espacial no uma questo de ou isto ou aquilo, mas de tanto isto como aquilo, ainda que esta lti ma opo esteja eivada de srias contradies. A globalizao promoveu uma drstica ruptura dos controles e limites para a livre circulao do capital, no entanto, os blocos regionais como construes polticas enfrentam o desafio de tambm liberar a circulao de pessoas. No caso da Unio Europia, ...a evoluo das medidas relativas livre circulao de pessoas: comearam por medidas para garantir a mobilidade dos trabalhadores dentro da Comunidade, continuaram por medidas de proteo aos 16
trabalhadores (nomeadamente as mulheres), e hoje incluem medidas a respeito da circulao de todas as pessoas, sobre imigrao legal e ilegal, e sobre asilo. (DARCY,2001, p.137) Conforme DArcy (2001) o debate sobre a dimenso social da Comunidade Europia evidencia que no h interesse de uma solidariedade financeira entre os Estados para financiar os custos da proteo social. No caso da proteo social, uma reflexo muito ampla esta se desenvolvendo sobre os principais problemas e desafios aos quais os sistemas nacionais esto confrontados e sobre as melhores solues; destaca tambm, a grande diversidade dos sistemas nacionais de proteo social e o fato que no seja possvel nem necessrio harmoniz-los. Essa diversidade, bem como a aplicao do princpio de subsidiariedade, so geralmente invocadas para limitar a interveno comunitria neste domnio. (DArcy, 2001, p. 141) O acesso aos direitos sociais funcionou como mecanismo de legitimao da ordem burguesa na esfera do Estado nao, agora tal problemtica se coloca alm da esfera nacional. Para garantir a legitimidade dessa ordem poltica torna-se necessrio a incorporao de demandas de proteo social que favoream o assalariamento da fora de trabalho no espao do mercado comum, num patamar que possibilite regras gerais para o capital. A formao dos blocos regionais se deu como uma estratgia de defesa de interesses comerciais num mercado globalizado. Tal estratgia pode levar a uma crise de legitimidade se o Estado nacional enfraquecer sua atuao na proteo social. Para manter a legitimidade do sistema de poder poltico, a formao dos blocos regionais deve superar o formalismo das declaraes que propugnam pelo desenvolvimento com justia social. Nesse sentido, preciso coordenar os mecanismos de proteo social para que atuem de forma regional ou, ao menos, garantam a convergncia dos modelos de polticas sociais. Torna-se evidente a necessidade de travar uma luta pela proteo social tambm na esfera regional, num contexto em que se intenciona formar um mercado comum, pois a livre circulao de pessoas deve ser acompanhada pela cobertura do sistema de proteo social. No MERCOSUL a Declarao Sciolaboral (1998) colocou o tema da proteo social em discusso. A referida declarao criou a Comisso Sociolaboral, rgo tripartite, auxiliar do Grupo Mercado Comum, que ter carter promocional e no sancionador, dotado de instncias nacionais e regional, com o objetivo de fomentar e acompanhar a aplicao do instrumento . A Declarao Sciolaboral, em seus 25 artigos, estabelece um conjunto de princpios e direitos na rea do trabalho, que devem ser respeitados pelos Estados parte no sentido de criar um padro de proteo social ao trabalhador no bloco regional. Dentre os direitos previstos destaca-se a no discriminao. Todo trabalhador tem garantida a igualdade efetiva de direitos, tratamento e oportunidades no emprego e ocupao, sem distino ou excluso por motivo de raa, origem nacional, cor, sexo ou orientao sexual, idade, credo, opinio poltica ou sindical, ideologia, posio econmica ou qualquer outra condio social ou familiar, em conformidade com as disposies legais vigentes. A proteo ao trabalhador migrante ou fronteirio est prevista na Declarao conforme segue: Todo trabalhador migrante, independentemente de sua nacionalidade, tem direito ajuda, informao, proteo e igualdade de direitos e condies de trabalho reconhecidos aos nacionais do pas em que estiver exercendo suas atividades, em conformidade com a legislao profissional de cada pas. No campo da seguridade social a Declarao prev: 1. - Os trabalhadores do MERCOSUL tm direito seguridade social, nos nveis e condies previstos nas respectivas legislaes nacionais. 2.- Os Estados Partes comprometem-se a garantir uma rede mnima de amparo social que proteja seus habitantes frente contingncia de riscos sociais, enfermidades, velhice, invalidez e morte, buscando coordenar as polticas na rea social, de forma a suprimir eventuais discriminaes derivadas da origem nacional dos beneficirios. A partir da Declarao Sociolaboral de 1998, realizaram-se vrias reunies para a elaborao de uma agenda social para o MERCOSUL, conforme segue: VII Reunio de Ministros e Autoridades do Desenvolvimento Social 17
do MERCOSUL, Bolvia, Chile e Peru; Braslia, 9 de dezembro de 2004. Declarao de Assuno Rumo a um MERCOSUL Social como instncia articuladora das Polticas Sociais na Regio; Assuno, 1 de junho de 2005. Declarao de Montevidu; Montevidu, 25 de novembro de 2005. Declarao de Buenos Aires Por um MERCOSUL com rosto humano e perspectiva social; Buenos Aires, 14 de julho de 2006. Podemos analisar que a legitimidade do MERCOSUL passa pela criao de mecanismos que incorpore e garanta nveis de proteo social. No entanto, o que se pode perceber a partir dos documentos e declaraes do MERCOSUL que num primeiro momento da integrao regional se fomenta que cada Estado adote medidas de proteo social para seus cidados, que se harmonize a legislao trabalhista e previdenciria. No se coloca ainda a construo de um conceito comunitrio de cidadania, pois a vinculao dos direitos sociais ainda se d para o cidado de cada Estado nacional. Torna-se evidente no mbito do MERCOSUL a construo de um modelo de proteo dado pela condio de trabalho e no pela ampliao de um conceito de cidadania. Pois o trabalhador do MERCOSUL definido como aquele que tem vnculo de emprego com empresas que atuam no espao do bloco, podendo deslocar a fora de trabalho nos diferentes Estados. Assim, pelo estatuto do trabalho e no pela prevalncia dos direitos humanos e de cidadania que se est construindo a proteo ao trabalhador do MERCOSUL. Nesse ponto podemos considerar que a proteo social ao estar vinculada definio do trabalhador do MERCOSUL uma medida regressiva frente ao conceito de direitos sociais definidos em funo da condio de cidadania. No por ser cidado do MERCOSUL que tem acesso aos direitos sociais, mas pelo vnculo de emprego, numa regio marcada pela informalidade da economia e excluso de parte da populao da proteo previdenciria. Conforme o relatrio final da Reunio do MERCOSUL de 2006, o tema da proteo social deve ganhar destaque na busca de uma integrao regional com elevao dos nveis de desenvolvimento social. La superacin de la concepcin economicista que ingenua o interesadamente se le pretende asignar al MERCOSUR y su reemplazo por una visin ms amplia, que incluya las dimensiones productiva, cultural, educativa, social y poltica, que garantice el desarrollo de sociedades integradas y equitativas social y territorialmente, es precisamente uno de los grandes desafos que enfrentan los pases que componen el bloque regional. (MERCOSUR,2006, p. 11) Podemos pensar que os desafios colocados ao processo de integrao regional so muitos, os pases do Mercosul tm um passado de governos autoritrios, ausncia de mecanismos que garantam o acesso aos direitos sociais. No MERCOSUL as desigualdades social, econmica e poltica entre os Estados so grandes, levando a uma assimetria nos nveis de proteo dentro de cada sociedade nacional . Assim, h o desafio de elevar o nvel de proteo social nos pases em que os mecanismos de garantia ainda so dbeis, especialmente no caso do Paraguai e, de outro lado, elevar a efetividade de acesso aos direitos sociais nos pases onde j existem normas e instituies voltadas para a proteo social. O Brasil se insere nesse segundo caso, para alm de garantir os avanos da legislao o que se busca a efetividade dos direitos que so previstos em normas legais. Consideraes finais: O tema da agenda social questiona a legitimidade do MERCOSUL como um acordo comercial originado pela deciso dos governos dos Estados parte. Nesse sentido, colocam em debate os interesses que levaram a integrao regional, sob pena de perda da sua legitimidade. Para que o MERCOSUL seja legitimado pela sociedade civil ele no pode permanecer como uma esfera de decises governamentais voltada para garantir interesses econmicos. A sua legitimidade envolve os objetivos da agenda social. Na sua origem o MERCOSUL teve um carter comercial, enquanto instituio poltica no pode permanecer como um comit da burguesia regional. A agenda social j est inserida na esfera regional, pois ao internacionalizar a economia tambm se expande seus conflitos. Dessa forma, preciso analisar as mudanas que a regionalizao pode trazer nos modelos de proteo social. O Brasil, como pas que exerce liderana dentro do Mercosul, tem sido considerado como referncia para as polticas sociais na regio. Evidencia-se a partir de 2006 um discurso governamental voltado para a necessidade de articulao entre as polticas econmicas e sociais no Brasil, com impacto nos discursos das Cpulas Sociais do Mercosul. O tema do desenvolvimento social ganhou maior destaque aps as crises 18
mundiais em 2008 e 2009, reforando uma viso positiva da atuao do Estado. Nesse sentido cabe investigar se h impactos desse discurso nas polticas sociais n o Brasil e nos demais pases do Mercosul. Referncias: ARBACHE, Jorge Saba. MERCOSUL e mercado de trabalho: algumas questes para o debate. Texto preparado para o Workshop on Experiences in Processes of Regional Integration and Impacts on Poverty, So Paulo, October 20-21, 2004, ECLAC/DFID/British Embassy. Disponvel: http://www.cepal.org/brasil/noticias/paginas/2/22962/ARBACHEMERCOSUL%20E%20MERCADO%20DE%20TR ABALHO.pdf Acesso em 10/12/2006. BRASIL. Cpula Social do Mercosul. Declarao final. Braslia, 2006. Disponvel em www.presidencia.gov.br Acessado em 2010. BRASIL. Decreto n. 5.722, de 13 de maro de 2006. BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. MERCOSUL e as migraes. Os movimentos nas fronteiras e a construo de polticas pblicas regionais de integrao. Braslia, 2008. BRASIL. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. MERCOSUL Social e Participativo Construindo o MERCOSUL dos Povos com Democracia e Cidadania. Braslia, 2010. CACCIAMALI, Maria Cristina. As polticas ativas de mercado de trabalho no Mercosul. Estudos Avanados, vol.19 no. 55 So Paulo Sept./Dec. 2005. Disponvel: http://www.scielo.br/scielo. CARRERA, Jorge y SAAVEDRA, Marcelo. Armonizacin fiscal en el Mercosur: aspectos tributrios y incentivos. Acesso em 12/12/2006. Disponvel em: http://www.aaep.org.ar/espa/anales/works05/carrera_saavedra.pdf Cidadania. Braslia, 2010. COSTA, Lucia Cortes da. Integrao regional e proteo social no contexto do MERCOSUL. In: MERCOSUL em mltiplas perspectivas: fronteiras, direitos e proteo social. Jussara Maria Rosa Mendes (ET AL.) (ORGs). Porto Alegre: EDIPUCRS, 2007. COSTA, Lucia Cortes da. Os impasses do Estado capitalista. Uma anlise da reforma do Estado no Brasil. So Paulo: CORTEZ, Ponta Grossa: UEPG. 2006. COSTA, Lucia Cortes da. A agenda social do MERCOSUL: a relao Estado nacional e integrao regional. Em Pauta: teoria social e realidade contempornea. Rio de Janeiro: UERJ/ Faculdade de Servio Social, 2009. COSTA, Lucia Cortes da. Polticas sociais no MERCOSUL: desafios para uma integrao regional com reduo das desigualdades sociais. In: Estado e Democracia: pluralidade de questes. Lucia Cortes da Costa (org) Ponta Grossa: Editora UEPG, 2008. CRUZ, Cludia Ferreira. Os direitos fundamentais dos trabalhadores e flexibilizao na declarao sociolaboral do Mercosul: um estudo comparado. Disponvel em: http://www.race.nuca.ie.ufrj.br/abet/revista/artigos%201/claudiacruz1.htm DARCY, Franois. Consideraes sobre a Unio Europia para servir nas reflexes sobre o MERCOSU L. In: Marcos Costa Lima (Org.) O lugar da Amrica do Sul na nova ordem mundial. So Paulo: Cortez, 2001. DRAIBE, Snia Miriam. Coeso social e integrao regional: a agenda social do MERCOSUL e os grandes desafios das polticas sociais integradas. Caderno de Sade Pblica. Rio de Janeiro. 23 sup.2: S 174- S 183, 2007. GENEYRO, Rubens y VZQUEZ, Mariana. La ampliacin de la agenda poltica y social para el mercosul actual. Aldea Mundo. Revista sobre Fronteiras e Integracin. Ao 11, n. 20/ mayo, Argentina, 2006. pg. 7-18. GIAMBIAGI, Fbio. BARENBOIM, Igor. Mercosul: por uma nova estratgia brasileira. Texto para discusso n. 1131. Rio de Janeiro, novembro, 2005.
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Los derechos sociales de nios, adolescentes y familias en tres provincias argentinas: modificaciones en las polticas, las intervenciones institucionales y la organizacin familiar
Mara Felicitas Elas UBA. Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Trabajo Social. Mag. Claudio Robles, Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Trabajo Social. Asignaturas obligatorias: rea de Prctica Preprofesional, Taller I. Ignacio Prieto. Facultad de Ciencias Sociales. UBA. Lic. Sandra Encarnacin Gonzlez Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Trabajo Social. Asignatura Obligatoria: Taller de Prctica preprofesional, Nivel IV. (Comisin 06) Esp. Vernica Interlandi Investigadora, Integra equipo UBACyt. Facultad de Ciencias Sociales. Carrera de Trabajo Social.
Palabras clave: Derechos sociales-intervencin-reconfiguracin familiar-polticas - pblicas proteccin integral nias, nios y adolescentes y familia.
Introduccin Este documento de carcter preeliminar tiene por objetivo central presentar al proyecto de investigacin Los derechos sociales de nios, adolescentes y familias en tres provincias argentinas: modificaciones en las polticas, las intervenciones institucionales y la organizacin familiar (Cdigo 200 20100 100714 - UBACyT 2011-14) en este importante evento Internacional. Secundariamente, la concrecin de esta ponencia precis de sistematizar informacin de fuentes secundarias y as afianzar la primera etapa del proyecto. Por ello, el ordenamiento, tiene en cuenta la reciente acreditacin de la investigacin, y presenta primero los objetivos e hiptesis que guan el proyecto A continuacin de ello se presentarn los objetivos, las caractersticas de la poblacin receptora y otras cuestiones de inters de la Asignacin Universal por Hijo (AUH). La tercer dimensin de estudio son las condiciones generales del Plan de empleo (Ms y Mejor Trabajo - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) para vincularla con la asignacin (AUH- TRABAJO-EMPLEO) y sumarlas a la trayectoria de investigacin de los derechos econmicos y sociales, la transicin normativa de la niez, la adolescencia y la familia para actualizar y ampliar la matriz de polticas en estudio. Luego presentamos el recorte cuantitativo de las provincias de Corrientes, San Luis y Tucumn: poblacin, superficie territorial, viviendas y hogares por provincia, encuadrado en el nivel nacional, con la finalidad de profundizar el conocimiento que poseemos de ellas y formular algunos interrogantes vinculados a las expresiones territoriales sobre las que trabajaremos en la segunda etapa del proyecto. Para finalizar vincularemos las dimensiones que caracterizan la poblacin receptora de la AUH y del Programa Ms y Mejor Trabajo, de modo tal que el inicio del trabajo de campo en las provincias de Corrientes, San Luis y Tucumn est dirigido por la formulacin tentativa de hiptesis sobre las posibles transformaciones en las configuraciones y la organizacin familiar, las modificaciones en las intervenciones institucionales y polticas que busquen el reconocimiento de los DESC de nios adolescentes y familias con miras a la mayor ciudadanizacin. 22
Los objetivos de la investigacin: La territorializacin deLa AUH En esta investigacin que iniciamos hace pocos meses pretendemos conocer y profundizar el avance de la poltica y su aplicacin en tres provincias argentinas: Tucumn, Corrientes y San Luis. Para ello nos propusimos: - Actualizar y ampliar la caracterizacin y anlisis del sistema de proteccin integral de niez, adolescencia y familia, considerando las dimensiones de diseo e implementacin, desde la perspectiva de actores estatales y de la sociedad civil, integrando el nivel nacional con su desenvolvimiento en las Provincias de Tucumn, San Luis y Corrientes. - Describir las modificaciones, tensiones, avances y retrocesos del sistema de proteccin integral a la niez, adolescencia y familia a la luz de las nuevas polticas de ciudadanizacin y redistribucin sumadas a las condiciones de empleo de jvenes jefes de familia y las modificaciones que ellas implican en las intervenciones institucionales en las provincias citadas. - Caracterizar los actuales significados y formas de concebir a las familias como resultado de los cambios en el mundo del trabajo y la redefinicin del papel del Estado en la calidad de vida, el persistente movimiento migratorio, la pauperizacin y la violencia estructural producto de las polticas neoliberales. - Examinar el grado de cumplimiento de los DESC, la calidad institucional y la participacin de los actores en relacin a la implementacin de las polticas y programas de niez y familia. - Estudiar el impacto de la empleabilidad y el empleo en grupos familiares cuya jefa o jefe sea un/a joven entre 18 y 24 aos que haya participado de programas nacionales y/o provinciales de capacitacin y obtenido empleo a partir de ellos. - Conocer las modificaciones al interior de la organizacin familiar tanto en los casos de destinatarios de las asignaciones universales como de programas de empleo. - Comprender las formas y sentidos de familia proyectados desde las polticas y programas y su concepcin desde la poblacin usuaria y afectada en distintos estratos sociales, origen tnico y estilos culturales.
Ello porque creemos que la implementacin de polticas universales para la niez y la familia adems de reconstituir el lugar del estado modifica el proceso de transicin normativa y reconocimiento de derechos econmicos, sociales y culturales en el nivel nacional y en el subnacional de las provincias de San Luis, Corrientes y Tucumn porque a la vez que el beneficio no resulta estigmatizante en el caso de los usuarios, se focaliza en la niez, brinda autonoma y modifica la percepcin del Estado. Hipotetizamos que en las provincias de Corrientes, Tucumn y San Luis con diferentes grados de evolucin - se asiste a la transicin normativa y programtica en el diseo y la ejecucin de polticas de niez, adolescencia y familia. Que esta transicin encuentra resistencias, dificultades e inconsistencias en la incorporacin plena y efectiva de los principios y estndares derivados de los DESC por lo que se ven vulneradas las condiciones de ciudadana plena e igualitaria. Seguramente se preguntarn por qu esas y no otras? Adems de las razones estrictamente metodolgicas centradas en la optimizacin de las condiciones de acceso a las fuentes de informacin. La factibilidad de este tipo de proyectos depende muchas veces del acceso a fuentes de datos que llevan tiempo construir: confianza, permisos, destreza y conocimiento prctico para identificar qu se necesita. La experiencia de campo previa facilita y optimiza todo lo anterior. Haber establecido de vnculos con actores sociales, polticos, religiosos y de instituciones universitarias, valorar esta interaccin en pos de acompaar lneas de reflexin e intervencin social y trabajar conjuntamente sobre las dimensiones en estudio en cuanto a las fortalezas, las debilidades y las inconsistencias en la aplicacin de las polticas. El segundo fundamento es que podr abordarse a estos casos longitudinalmente, de este modo, no solamente se podrn comparar las provincias transversalmente sino realizar un determinado tratamiento en el tiempo, que no es una variable de menor importancia dadas las turbulencias coyunturales que atraviesan estos temas. 23
En tercer lugar, en las Provincias de Corrientes, San Luis y Tucumn adems de las particularidades organizativas y declamativas respecto de la adhesin o no a la Ley de proteccin, las comprobaciones resultantes y la actividad de campo desarrollada en esas provincias, en especial en San Luis nos indican la necesidad de continuar el conocimiento de esos contextos. Otro de los aspectos o dimensiones que se constituyeron en lneas interesantes en aquel proyecto y que decidimos continuar en ste, se asocia a la consideracin de la familia como dimensin no slo de acogida de la niez y la adolescencia sino como transmisora de pautas, costumbres, prcticas, reivindicaciones y por lo tanto sujeto de relevancia a la hora de conocer, intervenir y disear polticas. Por ello en este proyecto la familia encuentra un lugar inscrito no slo a la transicin normativa, a la aplicacin de los DESC, a ser interlocutora de las polticas pblicas e interlocutora privilegiada a la hora de la participacin social en pos de mejoras sustantivas. Y en el caso de la AUH receptora de beneficios pecuniarios y responsable por la proteccin de los derechos infantiles y adolescentes.
Las tres dimensiones a investigar y su expresin territorial en Corrientes, San Luis y Tucumn En primer lugar vale la pena sealar, que trabajamos bajo la perspectiva que encuadra a las polticas sociales en una concepcin relacional en la que *+la poltica social es vista como producto de una dinmica relacional de poder, en la cual diferentes actores son constituidos, se interpelan, se enfrentan y redefinen sus identidades y estrategias (Fleury; 1999:3). Esta caracterizacin como seala la autora, y estudiosos como Oscar Oszlak y Guillermo O`Donnell (1986) propone que las polticas pblicas reconocen voluntades e intereses histricos y por lo tanto encarnan disputas entre los distintos actores que componen la sociedad y que conducen o no el aparato del estado. Como bien sealan los especialistas citados, en esas arenas se juegan una y otra vez relaciones de poder que acarrean *+ consecuencias en la distribucin de los recursos producidos en una sociedad dada (Fleury: 1999:3). En el caso que estudiamos es la voluntad estatal de bsqueda de equidad - a travs del subsidio monetario dirigido a nios y nias de nuestro pas AUH - (Decreto N 1602/09) est dirigido a: 1. Hijos de DESOCUPADOS (Aquellos que no perciban ninguna suma de dinero en concepto de Prestaciones Contributivas o No Contributivas, Subsidios, Planes, Jubilaciones, Pensiones, etc.) 2. Hijos de TRABAJADORES NO REGISTRADOS (Que ganen igual o menos del salario mnimo, vital y mvil), 3. Hijos e Hijas de personas que trabajen en SERVICIO DOMSTICO (Que ganen igual o menos del salario mnimo, vital y mvil) y 4. a Hijos e Hijas de MONOTRIBUTISTAS SOCIALES. El beneficio se paga a uno solo de los padres, tutor, curador, guardador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado (por ejemplo un abuelo, un to, hermano mayor de 18 aos), por cada menor de dieciocho (18) aos que se encuentre a su cargo o sin lmite de edad cuando se trate de un discapacitado, privilegiando a la mam. La asignacin se abona hasta un mximo de 5 nios. En diciembre 2009, la asignacin por hijo era de $ 180 por hijo menor de 18 aos y de $ 720 por cada hijo con discapacidad. En septiembre 2010 esos montos variaron a $ 220 y $ 880 respectivamente. Cabe sealar que de ese total el 20% se deposita en una cuenta a nombre del titular, pudiendo ser retirado una vez al ao luego de comprobada la concurrencia escolar y/o los controles de salud y/o vacunacin, cuestin definida como *+ efectos positivos no slo de corto sino de largo plazo que significan las condicionalidades de salud y educacin por lo que no caben dudas que la AUH es uno de los programas de asistencia social ms importante que se ha implementado en los ltimos tiempos, con un fin claro de equidad distributiva (ANSES; 2011:5). Esta poltica pblica que arroja los impactos sealados ms arriba por estudios oficiales y tambin resultados de investigaciones de Conicet (Agis, Emmanuel, Caete, Carlos, Panigo, Demin (2010) y la Central de Trabajadores Argentinos que dan cuenta de la reduccin de la pobreza, ampliacin del consumo (ANSES, 2009; ANSES, 2011; CTA, 2010) reinsercin escolar y controles de salud, apunta a la redistribucin del ingreso, la inclusin social y el mejoramiento de las condiciones generales de vida. 24
Se financia con recursos de la ANSES originados en: a. Aportes y contribuciones, recaudacin del Impuesto sobre los Bienes Personales no incorporados al Proceso Econmico, b. Los recursos adicionales que anualmente fije el Congreso de la Nacin en la Ley de Presupuesto; Intereses, multas y recargos; Rentas provenientes de inversiones (art.18 de la Ley 24.241). c. Asimismo, se prev financiamiento de la rentabilidad anual obtenida del Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino creado por el Decreto 897/07. Signific Como toda poltica pblica emergente monopolizada por el estado que financia, disea, implementa y controla (Franco; 1996) aplicaciones desiguales en el contexto nacional. Desigualdad atribuible a diversas razones de orden regional, de institucionalidad y tambin de lgicas e intereses sectoriales y de capacidades e intereses poltico institucionales de de cada uno de los actores involucrados. En nuestra primer aproximacin a los resultados provinciales de cobertura e inversin observamos que la Provincia de Corrientes registr 121.796 hijos con 67.861 receptores (3.5% del total) y una inversin de 263.1 millones de pesos para marzo 2010 lo que representa el 3.5% del total nacional. La Provincia de San Luis a la misma fecha registr 12.605 titulares (0.7%) y que se corresponden con 24.008 nios y nias menores de 18 aos receptores del beneficio con un promedio de 2.2 hijos/as y un impacto dinerario de 51.9 millones de pesos anuales que representa el 0.7% del total nacional. Por ltimo, la Provincia de Tucumn registr a marzo 2010, la cantidad de 91.190 titulares (4.7%) del total, representando a 172.499 nios y nias (4.9% del total nacional). Esta Provincia recibe el 4.9% del total del financiamiento nacional lo que implican 372.6 millones de pesos anuales Decamos siguiendo a Sonia Fleury que la disputa por el poder implica tambin el control de los recursos. En el caso de la AUH cubri, segn los datos oficiales de marzo 2010 a 3.518.248 nios y nias de hasta 18 aos en todo el pas y signific una inversin de 7.599,5 millones de pesos anuales a mes de marzo de 2010 (ANSES; 2011:13). Los recursos que en este caso concentra, maneja y distribuye el estado a travs de sus agentes e instituciones gubernamentales. La AUH se distribuye entre 1.927.310 hogares de todo el pas y en el caso de las provincias en anlisis, muestran mayor flujo dinerario Tucumn y Corrientes y San Luis un porcentaje menor. En cuanto a las caractersticas del grupo familiar medio receptor de la asignacin presenta casi 2 nios por hogar (1,91) en tanto que el 46% de las familias cuentan con un solo hijo. El empleo El Trabajo La segunda dimensin que incluimos en esta investigacin sobre derechos sociales - niez, adolescencia y familia-modificaciones en las polticas, se relaciona a los cambios en el mundo del trabajo y la redefinicin del papel del Estado en la calidad de vida. A la vez que pretendemos estudiar qu y cules impactos de la empleabilidad y el empleo se expresan en la conformacin de los grupos familiares, en las parejas jvenes. Nos referimos a los jvenes de entre 18 y 24 aos cuyo jefe o jefa sea una joven que haya participado de programas nacionales y/o provinciales de capacitacin y obtenido empleo a partir de ellos. El Programa con Ms y Mejor Trabajo (MTEySS), se dirige a jvenes de ambos sexos de entre 18 y 24 aos que tengan residencia permanente en el pas, no hayan completado el nivel primario y/o secundario y se encuentren desempleados. Sus objetivos son: generar oportunidades de inclusin social y laboral de los jvenes a travs de acciones integradas que les permitan construir un perfil profesional, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formacin y prcticas calificantes, iniciar una actividad productiva o insertarse en un empleo. Para estos objetivos, las prestaciones del Programa, segn el Informe (MTEySS, Informe mensual, noviembre 2010: 2) establece que la primera actividad en la que deben participar los jvenes son los Talleres de Orientacin e Induccin al mundo del Trabajo. Quedan exceptuados por tres meses de esta prescripcinaquellos que retomen sus estudios formales de nivel bsico o medio. Sumada a los talleres y a la continuacin 25
de su formacin, el Programa desarrolla acciones de formacin profesional, entrenamiento y prcticas calificantes, insercin laboral y la concrecin de emprendimientos productivos individuales y asociativos. La permanencia en el programa asegura un subsidio mensual para quienes se encuentren bajo el mismo. Esta poltica que se desarrolla en el nivel nacional desde el ao 2008 y hasta noviembre 2010, ha transferido $ 166.529.721 en conceptos de prestacin bsica, pagos atrasados y estmulos a los jvenes cubiertos y municipios y provincias incorporadas. En el caso de las provincias en estudio desde el ao 2008 hasta noviembre 2010, observamos que: La Provincia de Corrientes, a noviembre 2010 contaba con 4 municipios incorporados (3 en el ao 2009 y 1 en el ao 2010) y un total de 3581 personas adheridas, de las que 1633 estaban cubiertas (personas que cobraron por alguna prestacin). La Provincia de San Luis, no incorpor municipios ni sum personas adheridas. La Provincia de Tucumn contaba a noviembre 2010 un total de 20 municipios y 22160 personas adheridas, en tanto que las cubiertas fueron 17.130.
Este Programa en su ejecucin que apela al desarrollo y gestin local muestra peculiaridades por sexo. Una primer aproximacin a la participacin por sexo pone en evidencia que la incorporacin de las mujeres vara segn el tipo de prestacin, acentundose su importancia relativa en las acciones de formacin profesional (62.9% mujeres), y 63.7% en emprendimientos asociativos, reducindose en las acciones de insercin laboral asistida (35.8%). En cuanto a las actividades por inters se observa que una proporcin importante de jvenes cubiertos (43%) tiene expectativas de realizar tareas laborales de mayor calificacin a la que tuvieron. La distribucin provincial da cuenta de un total de 154 municipios adheridos en el pas en 21 de las 24 jurisdicciones provinciales. De las provincias en estudio se destaca la de Tucumn (56.1%) que observa que la cantidad de jvenes alguna vez cubiertos pero actualmente sin prestaciones supera significativamente el promedio nacional que asciende a 53.7%. Esta caracterstica, la asemeja a Tierra del Fuego, Buenos Aires y Chaco.
Las poblaciones, los grupos etreos y las lgicas polticas. El territorio de desarrollo de esta investigacin. Como se seal ms arriba abordamos la investigacin en tres provincias: una de la regin NEA (Corrientes), otra de la regin NOA (Tucumn) y la tercera de la regin CENTRO (San Luis). Segn los datos censales del ao 2010 la poblacin total, la superficie en km2 y el total de viviendas de cada una de ellas es:
CUADRO N 1: POBLACION TOTAL, SUPERFICIE Y TOTAL DE VIVIENDAS POR PROVINCIA Provincia Total Superficie en Poblacin, km2 %del total pas 992.595 (2.47%) 1.448.188 (3.6%) 432.310 (1.08%) 88.199 22.524 Densidad de poblacin Total viviendas por Provincia 293.237 396.429 Total de Censados Hogares
Corrientes Tucumn
11.3 hab./km2 64.3 hab./Km2 5.6 hab./km2 26
267.797 368.538
San Luis
76.748
142.361
126.922
TOTAL
2873093 (7.15%)
187471 Km2
832027
763257
Fuente: Elaboracin propia en base a datos INDEC. Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010.
La poblacin del total del pas segn el ltimo censo asciende a 40.117.096. Segn los datos refinados en la fuente consultada, ese total de habitantes reside en 11.317.507 viviendas (tipo casa, rancho, casilla, departamento, pieza/s en inquilinato, pieza/s en hotel o pensin, local no construido para habitacin, vivienda mvil) que albergan 12.171.675 hogares donde se distribuyen 39.672.520 de habitantes censados1. Para las provincias en estudio la dimensin vivienda (Cuadro N 1) se desagregan en: Provincia de Corrientes en 248.844 (85%) habitadas y 43.800 desabitadas, en tanto que son 593 las viviendas colectivas (Las viviendas colectivas son aquellas donde las personas conviven bajo un rgimen institucional, por ejemplo las crceles, hospitales, geritricos, conventos, etc.). El total de viviendas ocupadas albergan de 267.797 hogares censados. En ella la poblacin total es de 992.595, de los cuales son extranjeros 7.646. En el grupo total de edades el ndice de masculinidad es de 95.6, siendo en que la franja 10-14 aos crece a 102.7 para mantenerse con un punto menos (100.6) en el grupo de 15 a 19. Y en el grupo de 20 a 24 el ndice se acerca al ndice provincial: 94.8. Provincia de San Luis del total de viviendas el 82.72% (117.766) estn habitadas, 24.283 estn deshabitadas (17%) y 312 son viviendas colectivas lo que representa el 2% del total de viviendas. Y alojan 126.922 hogares. La poblacin total de la Provincia es de 432.310 habitantes siendo el ndice de masculinidad provincial y para todas las edades de 97.5, que en la franja etrea de 10 a 14 asciende a 102.9 para descender a 100.7 en la franja de 15 a 19 aos y redondear el 100.0 en la franja de 20 a 24 aos. En la regin Noa, la provincia de Tucumn que ofrece alta densidad poblacional, cuenta 335.821 viviendas habitadas - lo que representa el 88.4%- , 60.219 deshabitadas y 389 casas colectivas. En esta provincia la poblacin total asciende a 1.448.188 habitantes para todos los grupos de edades, de los que 8.193 son extranjeros. El ndice de masculinidad es de 95.5 para el total poblacional de la provincia, destacndose las franjas de 10 a 14 aos y 15-19 con el 102,5 y 100,3 respectivamente de ndice de masculinidad. En la franja etrea de 20 a 24 desciende a 98.4.
Primeras aproximaciones a las polticas, las familias y las instituciones La escasa participacin detectada durante la ejecucin del proyecto Niez y Polticas, entre los aos 2008 y 2010 de parte dela poblacin usuaria y afectada tanto en el diseo como en la implementacin de polticas y programas de niez y familia restringe el avance institucional. Creemos por otra parte que limita las posibilidades de ejercicio de los DESC y demora la redefinicin de tales polticas y programas. Las modificaciones en las formas y significados de familia son eje del doble movimiento que genera por un lado el sostenimiento de la situacin tutelar en las tres provincias en estudio y por otro lado, el impulso de polticas con tendencia universal generadoras de autonoma que presentamos en este artculo. La AUH y algunas discusiones abiertas en el campo de las ciencias sociales y el Trabajo social, explicitan para su consideracin las diferentes formas de familia que se visibilizan en la perspectiva de relaciona poltica pblicasintervencin institucional. (ELIAS, 2011) La articulacin entre transicin normativa, derechos econmicos y sociales sumados a polticas novedosas de corte universalista que se dirigen a la poblacin infantil y adolescente hasta los 18 aos, pese a las restricciones observadas en las Provincias en estudio, creemos que se convertirn en resortes movilizadores
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La diferencia entre habitantes censados y poblacin total ver: Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, www.indec.gob.ar ya que se incluyen en la poblacin total personas en situacin de calle
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de la participacin y la integracin social de sectores y grupos etreos pobres habituales receptores de polticas de corte residual. Las tres provincias en estudio, si bien presentan configuraciones poblacionales diferentes en cuanto a concentracin y densidad poblacional, cantidad de viviendas y alojamiento de hogares, guardan en la media nacional similitudes a profundizar durante el proceso de investigacin. Nos preguntamos en lo que hace al reconocimiento y ejercicio de DESC: qu fortalezas agrega el sustancial aumento de la inversin social y distribucionismo estatal? En lo que hace a la distribucin de recursos e inyeccin de dinero las provincias en estudio tienen desiguales procesos: Tucumn recibe un aporte importante en caudal dinerario, siendo San Luis la menos incentivada en este aspecto. Similar situacin se produce con relacin a los convenios con Municipios con el Plan de capacitacin y trabajo, donde San Luis no registra convenios firmados ni poblacin bajo programa, en tanto que Tucumn supera porcentualmente la media nacional en cuanto a poblacin intervenida, adems de haber adherido en el perodo bianual ms municipios. Corrientes entre tanto se mantiene con bajo nivel de adhesin al Plan Ms y Mejor Trabajo con lo que el interrogantes deber dirigirse a conocer el grup poblacional de entre 18 y 24 aos, su afincamiento provincial, tareas e insercin laboral de ambos sexos. Todas estas situaciones, con seguridad producen modificaciones en las familias, en su configuracin en la conformacin del hogar, en la interaccin interna y en la configuracin de nuevos hogares. Con relacin a las relaciones familia-institucin-operadores nos preguntamos Las y los usuarios receptores de la asignacin como se vinculan con las y los operadores sociales? Su ejercicio individual y colectivo de derechos ciudadanos se ampla y fortalece con estas polticas y prcticas? En la transicin normativa La reingeniera institucional de qu manera reelabora sus intervenciones con los nios, los adolescentes y las familias? Para finalizar si bien no se incluyen en este documento datos cuantitativos ni evaluaciones acerca del uso de computadora (datos relevados en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010), ser interesante constatar las situacin en las tres provincias y discriminando por sexo y edad. Buenos Aires, 30.10.11
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La formulacin de polticas de proteccin social, Soluciones especificas a problemas especficos?: El caso de las pensiones no contributivas. Lic. Flores, Noem A Universidad Nacional de Lujn. La idea base de la presente ponencia surge desde el ejercicio cotidiano acerca de pensar y re pensar cmo se juega el criterio profesional o bien los indicadores que se consideran al momento de dar cuenta de la necesidad que una persona pueda acceder o no a un prestacin de proteccin social. Y en particular la tramitacin de una pensin no contributiva, como es el caso de las pensiones asistenciales a nivel nacional dependientes del Ministerio de Desarrollo Social; las mismas hacen referencia a la temtica de la vejez la invalidez o discapacidad ser madre de siete hijos. Ahora bien las presentes reflexiones son en el marco del proyecto de investigacin Formulacin y resolucin de problemas sociales, radicado en el Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Lujn; el cual nos permiti considerar en qu sentido las temticas sealadas anteriormente se configuran como problemas sociales y de esta forma si se vinculan con las estrategias y acciones planteadas para su resolucin. De donde resulta sealar las caractersticas de la normativa vigente, desde la cual los trabajadores sociales desarrollan su prctica al momento de nominar que una situacin se considera problema social o sea qu elementos pondera para elaborar dicha postulacin y su consecuente accin a modo de abordar una solucin. Antes es necesario precisar la conceptualizacin de la nocin de derecho social que nos permiti organizar la indagacin, la mirada con respecto de que una persona solicite una pensin no contributiva (en este caso particular); porque tal nocin conlleva mltiples sentidos segn el sujeto (individual o colectivo) que la declame dado que desde una visin reduccionista se los estigmatiza. La definicin de los rasgos de tal nocin se inscriben siguiendo la perspectiva de Martnez de Pisn segn el cual exceden la igualdad material es decir, del disfrute de ciertas condiciones de vida que satisfagan nuestras necesidades bsicas. En tanto se pueden visibilizar como expresin de la solidaridad entre seres humanos; es decir no son simples reivindicaciones sociales. Por su propia naturaleza estn sometidos a lmites, en el sentido que para el acceso a los mismos se debe cumplir con expectativas establecidas desde la regulacin del Estado Nacional que busca equilibrar la igualdad de oportunidades. De tal modo que las personas puedan ser consideradas como poblacin objetivo de las polticas de proteccin social; y para que todos puedan gozar en una misma medida, o, al menos, con una cantidad mnima y bsica, el mismo derecho social (alimento, salud, vivienda, educacin, etc.). Si son ilimitados, difcilmente podrn realizarse derechos claramente sin entrar en conflicto no slo con los derechos civiles y polticos, sino tambin con los derechos sociales de los dems ciudadanos. En el caso particular de pensiones asistenciales existe la creencia de que por slo hecho de identificarse, especialmente, como discapacitado o ser madre de siete hijos es condicin suficiente para ser titular de tal prestacin. Cuando en realidad es una mirada distorsionada acerca de la nocin de igualdad de oportunidades; que sea un derecho implica que dada la situacin adversa que atravieso y afecta negativamente las condiciones de vida propias y del grupo familiar, hace que exija al Estado Nacional proteccin social que propicie disminuir los niveles de incertidumbre que genera el porvenir, cuando no se tiene una mnima base material para enfrentar la vida cotidiana. Esto devela problemas conceptuales que implican consecuencia prcticas, diferentes modos de evaluar la necesidad o no de una de las prestaciones de los derechos sociales o sea del otorgamiento de una pensin no contributiva. Pero estamos convencidos de que sin una mnima igualdad material, sin unas mnimas posibilidades de acceso a educacin, salud, alimento, etc. No es posible el ejercicio de la libertad individual. Esto nos lo recuerda los aportes de Martnez de Pisn y nos exige el reconocimiento no solo por ejercer una profesin que debe propender a la igualdad de oportunidades sino que como parte de un proyecto societario, contribuir nominar caractersticas son consideradas indicadores condicionantes de la calidad de vida de los ciudadanos. 30
Nos interpela en el sentido de cmo producir una decisin justa de cules deben ser esas condiciones y de quines deben disfrutarlas, que difcilmente sea despojada de los propios valores que atraviesan a los trabajadores sociales pero no debe ser el fundamento que defina su decisin. Ya sea la instancia en que ejerza sus funciones, desde su rol de asistente tcnico, desde el asesoramiento, gestin y evaluacin en el proceso de aprobacin y/u otorgamiento de la pensin no contributiva. Por ende la misma debe estar cimentada desde un conjunto de condicionantes materiales y no materiales que obstaculizan el desarrollo de mejores niveles de vida. Cuando nos referirnos a que estn sometidos a lmites por un parte a su regulacin jurdica y por otra a los condicionantes reales que deben ejercerse o realizarse; lo hacemos no sin olvidar que el lenguaje es constructor de realidades y depende desde dnde construimos nuestra opinin profesional, se visibilizan situaciones particulares que pueden ser o no objeto de proteccin social. Por esto las normativas vigentes nos proporcionan el marco jurdico para emitir juicios valorativos con relacin a aprobar la solicitud de una prestacin; ante la cual se disputan la titularidad como derecho social, diferentes sujetos provenientes de dismiles sectores sociales. Sin embargo hay que estar atentos a no guiarnos por la ilusin de transparencia de suponer que con slo dar cuenta de tales requisitos es suficiente; por el contrario de cmo se formule el problema social puede ser problema para un grupo puede no serlo para otro y as que a una persona se le reconozca la vulneracin de un derecho. El caso particular de pensiones no contributivas comprende tres grupos, y ocupa nuestras reflexiones el primero, incluye tres tipos: pensin a la Vejez, pensin por Invalidez, pensin por Madres de siete o ms hijos. Segundo representa a las Pensiones Graciables y tercero y ltimo las comprendidas en Leyes Especiales. El primer grupo citado se caracterizan por ser un derecho que tienen aquellas personas que se encuentren en estado de vulnerabilidad social sin amparo previsional o no contributivo, que no posean bienes, ingresos ni recursos que permitan su subsistencia y que no tengan parientes obligados legalmente a proporcionarles alimentos o que, tenindolos se encuentren impedidos para poder hacerlo. Desde la misma nominacin de las pensiones asistenciales ya se revela los criterios para su otorgamiento pues, la pensin a la Vejez (Ley 13.478. Decreto N 582/03) se refiere a personas mayores de setenta aos, lo cual seala a partir de qu edad se considera a una persona viejo o vieja. Mientras que para las personas que presentan un setenta y seis por ciento de discapacidad laboral, esta debe ser carcter permanente y se otorga pensin por Invalidez (Ley 18.910. Decreto N 432/97). Finalmente la pensin por Madres de siete o ms hijos (Ley 23.746. Decreto N 2360/90), la condicin es que acrediten ser o haber sido madre de tal cantidad de hijos y que los mismos hayan nacido vivos y sean propios o adoptados. La forma de denominarlas revela requisitos e indica que grupos son los que pueden requerir tal prestacin y no otros, es decir estar afectado por una discapacidad no siempre implica que sin duda es una obligacin que corresponde conferirse. En el primer tipo de grupo la discapacidad debe ser de carcter permanente y se presume que la incapacidad produce una disminucin en la capacidad laboral. El segundo tipo de grupo comprende a las mujeres madres y la acreditacin del nacimiento de los hijos es mediante partidas, testimonios, o certificados de nacimiento de los hijos emitidos por el registro civil o bien partida de defuncin de los hijos donde conste que han nacido vivos y figuren los datos correctos de la madre. La pensin a la vejez, tercer tipo de grupo, es preciso tener setenta aos o ms de edad. No estar amparado el peticionante ni su cnyuge por ningn tipo de pensin no contributiva ni jubilacin o pensin. Es comn para los tres grupos citados, no estar amparado el peticionante ni su cnyuge por ningn tipo de pensin no contributiva ni jubilacin o pensin; a excepcin de la pensin por madre de siete hijos. No tener bienes, ingresos ni recursos de cualquier tipo que permitan la subsistencia del solicitante y de su grupo familiar. No contar con amparo familiar es decir no tener parientes obligados legalmente a prestar alimentos, con capacidad econmica suficiente para proporcionarlos en un importe igual o superior al de la pensin instituida o bien tenindolos, se encuentren impedidos de poder hacerlo. No encontrarse detenido a disposicin de la Justicia.
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Otro aspecto a considerar es la nacionalidad, en lo referente a los extranjeros deben acreditar el ingreso al pas o residencia mnima en cantidad de aos de forma inmediata al pedido de la pensin: para la pensin por invalidez, veinte aos; para pensin por madre de siete hijos, quince aos y finalmente por vejez, cuarenta aos. A nuestro juicio por obvio que se nos presente no es criterio suficiente que con la sola invocacin que es ley es un derecho implica acceso irrestricto sino que deviene de los textos jurdicos aludidos; que es una prestacin de acuerdo a un reglamentacin de la cual surgen indicadores que describen un conjunto de elementos para establecer necesidades especficas que deben ser saciadas para que pueda estar en condiciones de igualdad y disfrutar de sus derechos fundamentales. Si bien no es objeto de anlisis de la presente ponencia, lo antedicho nos conduce a la problemtica de la universalidad, y decimos problemtica pues involucra diferentes intereses y percepciones de acuerdo a los sectores sociales que exigen tales prestaciones. Pues son derechos ceidos a titularidades individuales comprendidas en determinados grupos es decir nios, mujeres, ancianos, discapacitados, pobres, desempleados, etc. Son derechos de prestacin que exigen que el Estado Nacional acte a favor de los mismos por medio de la concrecin del cumplimiento de tal satisfactor como base mnima de proteccin social. Asumiendo la responsabilidad de la situacin material de los individuos a travs de la satisfaccin de las necesidades bsicas de las personas que demandan su proteccin por razn de su situacin de vulnerabilidad social. Nos remite a que tienen por objeto, concretas prestaciones de bienes y o servicios; que en el caso particular de las pensiones no contributivas; instrumento necesario para la construccin de una democracia bsica as como la remonicin de los obstculos al ejercicio concreto de la libertad. La vinculacin entre la libertad desde el hecho de disponer de un piso mnimo; mejora su capacidad de en la toma de decisiones. Contar con un soporte econmico facilita la organizacin de la vida cotidiana de otra manera, ya que afecta su autonoma porque incrementa la capacidad de actuar. Son un elemento de solidaridad social que favorece la integracin de los sujetos a la trama social de un proyecto societario que busque la cohesin social. Que se hace efectivo a travs de la planificacin de polticas sociales que aseguren igualdad de condiciones para todos los ciudadanos con respecto de bienes tan necesarios como educacin, salud, seguridad social, alimento, vivienda, prestaciones, etc. Los derechos sociales tienen en cuenta a una persona real con sus necesidades y demandas, que en la medida que se alcanzan satisfacer; logran constituirse como sujetos de derechos. Ciertamente cuando se considera que determinado sector social afectado por las circunstancias que atraviesa por su menor disponibilidad de activos materiales (ingresos, vivienda) y no materiales (proteccin social: alud, educacin y seguridad social), sean viejos, madres o personas con discapacidades; se constituyen como la poblacin objetivo de polticas de proteccin social. Al ser las personas portadoras de derecho, se reconoce que tal calidad al momento de reclamar sus prestaciones generan tensiones en principio, cuando se trata de definir quines tienen que solicitarlos. Debido a que existen requerimientos particulares para estar comprendidos dentro de lo que plantea la ley; bsicamente acreditar que se es ciudadano y respaldar con documentacin el cumplimiento de los requisitos del otorgamiento. Por ende el anlisis de los requisitos que el Estado Nacional, entiende que una persona y/o grupo debera reunir para considerar que atraviesa una situacin de vulnerabilidad social; resulta que el acceso a pensiones no contributivas los incluye dentro del subsistema de la Seguridad Social es decir Subsistema No Contributivo; pues no se requiere que las personas den cuentan de aportes previsionales. Al momento de concretar o hacer visible el ejercicio efectivo del acceso a los derechos sociales, se generan situaciones conflictivas que cristalizan diferentes posicionamientos poltico/ideolgicos acerca de los interrogantes acerca de quines son los que pueden acceder y porqu; incide tanto en las personas que solicitan como los profesionales que tienen la responsabilidad de evaluar y aprobar tal solicitud.
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De donde se entiende subyace la idea de sujeto de necesidades al menos desde los aportes que nos proporciona la concepcin de Pichn Rivire y a partir de donde se entiende cristaliza los conflictos al momento de acceder a algn bien y/o servicio. As es conveniente partir desde la narrativa de ese sujeto de necesidades que se nos presenta, devela y oculta a lo largo del proceso de intervencin. As como sus condiciones concretas de existencia que descubre tal nocin y su vinculacin con la construccin de la singularidad de los problemas sociales. Para lo cual tenemos que considerar las pensiones no contributivas se configuran con una estrategia de inclusin social porque buscan satisfacer bsicamente la necesidad alimentaria de las personas aunque no se desconoce que tienen el potencial de impactar en el modo de vida de las mismas y su entorno. Del examen de los requisitos propuestos por las leyes deberan permitirnos reconocer en el discurso de las personas aquellos indicadores que proporcionan la informacin para nominar que una persona que es viejo o vieja tiene discapacidad es madre de siete hijos; transita por una situacin de vulnerabilidad social que los posiciona como titulares de tales prestaciones. Reflexionar acerca de cules requisitos se consideran al momento de evaluar que una persona puede ser incorporada en alguna de los tres tipos de pensiones asistenciales, comporta por parte de los trabajadores sociales, lograr argumentar el porqu una situacin se caracteriza por ser de vulnerabilidad social y adems por qu los elementos presentados en el Informe Social son suficientes para que se apruebe el pedido de pensin no contributiva. Al conceptuar, desde el criterio profesional dentro del marco de la normativa vigente, que la no satisfaccin de una necesidad debera admitir que los indicadores presentes en tal situacin son los que la configuran como problema social y no personificarlo en los sujetos, de modo de diferenciar que son sujetos de derechos y no sujetarlos al hecho. Es decir la forma de construir como problema social es desde diferenciar que el problema no es una cuestin de voluntad individual sino que es la persona en sus circunstancias; y no darlas por sobreentendidas que lo establecen como tal. Por consiguiente la forma de abordar su resolucin es a travs de considerar y solicitar una pensin asistencial como instrumento que forma parte de una estrategia de inclusin social. Aqu tambin es donde se pone en juego la autonoma del trabajador social al momento de elaborar un Informe Social que si bien lo antecede una encuesta socioeconmica con un formato preestablecido; no es por la completud de los indicadores presentes en la misma que debe estimar que las condiciones de vida de una persona y su grupo conviviente estn suficientemente clarificadas para describir y fundamentar que es necesario el acceso a una pensin no contributiva. Sino que de la totalidad de los datos construidos segn la informacin proporcionada por la persona que demanda tal prestacin as como desde las vinculaciones que establece entre determinadas variables; por ejemplo condiciones de la vivienda y del hbitat con respecto a la situacin de salud segn el tipo de discapacidad que lo afecta, es como se debe exponer las condiciones de existencia de las personas que atraviesan situaciones de padecimiento que nos exigen lograr una argumentacin que evite los hechos anecdticos a fin de encontrar una resolucin al problema social que intentamos dar a conocer a los destinatarios del informe social. Mediante el ejercicio de elucidacin en la prctica profesional acerca de los requisitos que propone la ley y los indicadores que consideran los trabajadores sociales, para definir cundo una persona en situacin de vejez que est afectada por una situacin de invalidez se ha constituido en madre de siete hijos; nos compromete a avalorarlos como derechos solidarios ya que aluden al bienestar de los dems, en procurar que todos tengan un mnimo vital. Como se describi anteriormente la forma de denominarlas revela requisitos de otorgamiento y que tambin indican qu parmetros se estiman para la cobertura poblacional, por ejemplo si la cuantificacin de los hijos/as adecuada a la actual coyuntura; estos suscitan interpelarnos acerca de si en la actualidad deberan ser los mismos o poner en debate tales parmetros. 33
En este sentido, en las precedentes reflexiones han permitido elucidar que las pensiones asistenciales vinculadas con los tres tipos de grupos poblacionales, aluden a soluciones especficas en tanto y en cuanto exista concordancia entre la situacin de las personas que solicitan tal prestacin y las expectativas que marcan los textos jurdicos en vigencia. Lo cual demanda una constante vigilancia tica por parte del analista que define un problema social particular con respecto del sujeto que padece una necesidad no satisfecha y el escenario en el que ambos (poblacin afectada y, en este caso, trabajadores sociales) realizan dicha construccin. BIBLIOGRAFIA CASTEL, R. (2004). La Inseguridad Social.Qu es estar protegido?. Editorial. Manantial. Bs. As. Cuadernillos informativos de Comisin Nacional de Pensiones. Ministerio de Desarrollo Social. Presidencia de la Nacin. CUSTO, E. R (2008). Salud Mental y ciudadana. Una perspectiva desde el Trabajo Social. Editorial Espacio. Bs. As. FISCELLA, S. (2005). Estado, Ciudadana y Poltica Social. Estudios sobre sistemas de jubilaciones y pensiones. Editorial Espacio. Bs. As. GIRIBUELA, W. (2007). Los problemas sociales y la construccin de problema/s objeto de conocimiento e intervencin. Ficha de apoyo acadmico Trabajo Social II, Universidad Nacional de Lujn. ______________ (2010). Del dicho al hecho, cul es el trecho?.Ponencia presentada en: Tercer Encuentro Argentino y Latinoamericano de Trabajo Social. Escenario poltico de Latinoamrica, el desafo del pensamiento critico en las Ciencias Sociales y el Trabajo Social. Escuela de Trabajo Social Universidad de Crdoba. 1 y 2 de julio. Ley N 13.478 .Decreto Reglamentario N 582/03. (Pensin por Vejez) Ley N 18.910.Decreto Reglamentario N 432/97. (Pensin por Invalidez) Ley N 23.746. Decreto Reglamentario N 2360/90.(Pensin por Madres de 7 o ms hijos) MARTNEZ DE PISON, J. (1997): Polticas de bienestar. Un estudio sobre los derechos sociales. Editorial Tecnos. Madrid. MONETTA, L. (2009). Los conceptos de modo de vida y condiciones de vida Ficha de apoyo acadmico Trabajo Social II, Universidad Nacional de Lujn. QUIROGA, A. (1998). Crisis, procesos sociales, sujeto y grupo. Desarrollos en psicologa social a partir del pensamiento de Enrique Pichon Rivire. Ediciones Cinco. Bs. As.
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Los sentidos otorgados a la condicionalidad de la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social
Laura Garcs Instituto de Investigaciones Socio-Econmicas (IISE) y Gabinete de Estudios e Investigaciones en Trabajo Social (GEITS), Facultad de Ciencias Sociales. Universidad Nacional de San Juan Mara Fernanda Estevez IISE y GEITS, Facultad de Ciencias Sociales, UNSJ, Jos Mara Gmez IISE y GEITS, Facultad de Ciencias Sociales, UNSJ,
Palabras Clave: polticas sociales derechos sociales - condicionalidad
Introduccin La presente ponencia forma parte de los primeros avances alcanzados en el proyecto de investigaci n La condicionalidad de las polticas sociales y el ejercicio de derechos sociales: la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social que tiene como objetivo general analizar la condicionalidad de las polticas sociales asociada al ejercicio de derechos sociales. El debate sobre la condicionalidad de las polticas sociales o incondicionalidad como contracara de sta, remite al lugar que ocupan las nociones de derecho, obligacin o deber y responsabilidad, y las relaciones que se dan entre estos aspectos; es decir, cmo se entienden, a qu se le da supremaca, etc.; en definitiva, al sentido que se le atribuye a la idea de ciudadana. La imposicin de condiciones reflejara una retraccin de la ciudadana social, en tanto la inclusin de stas tiene una diversidad de sentidos que van a contrapelo con la expansin de los derechos sociales: en la condicionalidad subyace la lgica del intercambio, del contrato individual, del mrito para recibir un beneficio y del disciplinamiento obtenido a travs del requerimiento de conductas o acciones obligatorias. Ahora bien, el peso de cada uno de estos aspectos puede variar segn cul sea la condicin que se pida a cambio. La imposicin de condicionalidades relacionadas a la demostracin de prcticas asociadas al ejercicio de otros derechos sociales como salud, educacin o identidad, tendra como propsito la expansin de esos derechos sociales: si bien aqu sigue subyaciendo la lgica del intercambio y del contrato individual, lo que se pretende es instaurar un mecanismo que facilite el acceso a diferentes derechos sociales, con el propsito final de apuntar a la integracin social de toda la poblacin. Desde esta perspectiva, aunque subyace la idea de que el cumplimiento de responsabilidades debe acompaar en este caso al acceso a beneficios sociales y gozo de derechos; en rigor, lo que prima es la intencin de efectivizar tal acceso a diversos beneficios sociales y gozo de derechos. Concretamente, el acceso a un derecho (la obtencin de una determinada prestacin), requerira el cumplimiento de responsabilidades (demostracin de ciertas prcticas), que en s mismas, se constituiran en el acceso a otros derechos (a la salud, educacin, identidad). Como parte de este debate surgen interrogantes acerca de lo que ocurre cuando la condicionalidad est asociada a prcticas vinculadas al ejercicio de derechos como salud y educacin, y en este sentido, cules son los significados que se le atribuyen por parte de los actores sociales (beneficiarios, agentes del estado, ciudadanos en general). Implica un contrasentido hablar de condicionalidad y al mismo tiempo de ejercicio de derechos? En este caso nos ocuparemos concretamente de analizar los significados o sentidos otorgados a la condicionalidad en salud y educacin en la normativa (decreto y reglamentaciones) de la AUH y en el discurso oficial emitido al respecto. Previo a ello presentaremos una sntesis de los debates sobre la condicionalidad de los Programas de Transferencia de Ingresos. 35
Los debates sobre la condicionalidad de los Programas de Transferencia de Ingresos
En el presente apartado presentamos un breve anlisis de la condicionalidad en funcin del tipo de requisito o contraprestacin requerida, vinculndolo a determinados modelos de poltica social, aplicados con supremaca en diferentes pases. a. La exigencia de una contraprestacin laboral: polticas de workfare de Estados Unidos
La solicitud de una actividad laboral a cambio de una prestacin recibida, remite el examen a las polticas de workfare. Las mismas reconocen antecedentes remotos en Inglaterra fundamentalmente con la Poor Law de 1536 y luego en 1834 en Gran Bretaa. En dcadas ms recientes, donde se han impulsado procesos de retraccin de los Estados de Bienestar, Estados Unidos se ha constituido en el pas emblemtico en la implementacin de polticas de workfare. Las polticas de workfare son entendidas como aqullas polticas que, en lugar de poner el acento en los incentivos y derechos al empleo, lo colocan en la directa obligacin de emplearse como precio a pagar para recibir un subsidio (Lo Vuolo; 2001 p. 116). Desde esta perspectiva, se considera que la pobreza es un fenmeno material y una condicin moral caracterizada por una prdida de cultura del trabajo y de responsabilidad individual. Se estima que las acciones del Estado orientadas a reducir la pobreza han creado individuos dependientes de la ayuda social, incapaces de valerse por s mismos. En consecuencia, uno de los objetivos que se persigue es que la gente trabaje, para lo cual se propone reducir los montos y plazos de la ayuda social, solicitando concretamente, una contraprestacin laboral, a cambio de la asignacin monetaria otorgada. Como expresa Lo Vuolo, detrs de la expansin de programas de workfare y otros afines, est la pretensin de aumentar las exigencias para acceder a beneficios del Estado, de promover la moral y la tica del empleo mercantil y de transferir la responsabilidad del bienestar personal a cada uno. Esto supuestamente fomentara las virtudes personales y reducira la dependencia con respecto al aporte del resto de la sociedad. La idea es que son los propios afectados los principales culpables de su situacin por no hacer suficientes esfuerzos para superarla (Lo Vuolo; 2001 p. 118). El tipo de condicionalidad requerida (una contraprestacin laboral), se fundamenta en el valor que esta corriente le asigna a la tica del trabajo, como mecanismo de integracin, e incluso, de disciplinamiento. Adems, para la ideologa liberal que subyace a las polticas de workfare, slo los bienes privados logrados con el fruto del esfuerzo y sacrificio puesto en el trabajo, son aquellos legtimamente obtenidos. Los fundamentos de las polticas son coherentes con la ideologa que sostienen los regmenes liberales de organizacin social; a la vez que, dentro de la produccin terica sobre Ciudadana, esta lnea de pensamiento se asocia con la corriente denominada Nueva Derecha, la cual fue la primera que cuestion la ciudadana social y el Estado de Bienestar, al considerar que este ltimo promovi la pasividad entre los pobres (Kymlicka y Norman, 1997). En funcin de esto, es que se sostiene que el cumplimiento de responsabilidades debe ser la condicin previa al gozo de derechos. Las polticas de workare en general, y el principio de la condicionalidad que stas sustentan, son cuestionables en diversos aspectos. Por un lado, porque culpabilizan a los individuos desocupados por un problema macroeconmico y social global como es la desocupacin, estigmatizndolos de incapaces o vagos. El trabajo, ms que un medio de integracin, constituye un mecanismo de disciplinamiento: lo que importa es mantener presente la tica del trabajo y del esfuerzo personal como medios para la obtencin de beneficios. Finalmente, la lgica del intercambio, del mrito, del contrato (implcito o explcito), le quita el carcter de derecho a la asignacin que se otorga, lo cual se evala como un avasallamiento al propio principio de ciudadana. No se piensa en sujetos de derecho, sino que se asienta, refuerza y reactualiza la lgica de quines son los merecedores de la poltica social. b. La aceptacin de actividades alternativas al empleo (actividades comunitarias voluntarias, actividades familiares o reproductivas, acciones de formacin o capacitacin): polticas de rentas mnimas de insercin de Europa 36
A partir de la dcada de los setenta aproximadamente, en Europa Occidental, los socialdemcratas adoptaron la tercera va, que busca seguir un curso intermedio entre los tradicio nales defensores del bienestar social existente y los neoliberales que quieren desmantelarlo (Handler, 2003 p. 175). Un representante intelectual de esta corriente es Rosanvallon (2000), y la expresin concreta en trminos de poltica social ms difundida es la Renta Mnima de Insercin RMI, de Francia. Esta corriente estima que actualmente el principal problema es la falta de oportunidades laborales para todos los ciudadanos, por lo cual se indica que el Estado debe brindar los elementos y generar las condiciones para que cada individuo tenga un lugar en la sociedad del trabajo, atendiendo las causas y no los efectos de la pobreza. Desde esta perspectiva, se piensa que la economa post-industrial no genera la cantidad de puestos de trabajo necesaria para absorber al conjunto de la poblacin empleable, a la vez que existe un colectivo de sujetos con escasa calificacin, siendo sus habilidades insuficientes para encontrar un trabajo. Por todo esto, se propone, entre otras cosas, desarrollar polticas pblicas de regulacin del mercado laboral y reformular los principios de la seguridad social reduciendo la jornada laboral y pagando un ingreso de insercin y formacin. Esto ha dado lugar a la implementacin de polticas activas hacia el mercado de trabajo, actualmente comunes en gran parte de Europa Occidental. A cambio de los beneficios, los favorecidos deben buscar trabajo o participar en actividades relacionadas, incluyendo educacin y capacitacin. El principio de trabajar es lo primero o de que quien tenga al menos cierta capacidad laboral debera trabajar se ha extendido y la condicionalidad de los beneficios ha pasado al centro de la escena. (Handler, 2003) Con la premisa de que no slo interesa la reinsercin laboral, sino tambin la integracin social, las condicionalidades impuestas se refieren a una diversidad de tareas que abarcan la bsqueda de empleo, pero tambin la superan, y en su lugar se acepta adems todo aquello que tiene que ver con el desarrollo de actividades socialmente tiles, como otra forma de garantizar la inclusin social y de preservar la idea del sujeto activo. As, una alternativa propuesta por Offe y Rifkin (citado por Gorz; 2003), lleva a situar el trabajo obligatorio en el tercer sector de las actividades que responden a necesidades no solventables y que no son rentables para la economa de mercado: actividades voluntarias de cuidado, de educacin, de utilidad general en el seno de asociaciones de la sociedad civil; constituyndose la asignacin en una especie de remuneracin del trabajo voluntario obligatorio. Otra alternativa, incluira la propuesta de Elson (tambin citado por Gorz; 2003), mediante la cual se aceptaran como contrapartida trabajos domsticos de cuidados y aprovisionamientos a las personas dependientes tales como hacerse cargo de los nios, de los enfermos o de las personas minusvlidas. Sintetizando, para esta corriente la extensin de los derechos a generosos beneficios amenazaba la capacidad de ser autosuficiente, por lo que las responsabilidades y obligaciones individuales pasaron a ser ms importantes que los derechos. Se plantea una relacin de reciprocidad entre el Estado y el ciudadano, establecindose los derechos y obligaciones de ambos, esto es, explicitando la obligacin de la sociedad para con los individuos, pero tambin instalando la exigencia de estos ltimos para cumplir con su responsabilidad. Es por ello que el cumplimiento de responsabilidades debe acompaar el acceso a beneficios sociales y gozo de derechos. Consecuentemente, el acceso y mantenimiento de beneficios sociales es de carcter condicional. Se da un trnsito de la responsabilidad social (obligaciones que la sociedad tiene para con sus individuos), hacia la responsabilidad individual (donde los individuos deben cumplir con obligaciones); pero a diferencia del workfare de EEUU, como lo que se pretende lograr es la integracin no solo laboral sino tambin social, las sanciones no son de importancia y no generan la prdida del beneficio. Los tipos de contraprestaciones requeridas son diversas, tales como acceso a un empleo; formacin; participacin en trabajos comunitarios o actividades voluntarias; esfuerzos personales tendientes a reajustar conductas (por ejemplo, desintoxicacin). En esta corriente tambin, los derechos se adquieren en virtud de un contrato (Handler, 2003). c. La demostracin de prcticas asociadas al ejercicio de otros derechos como la salud, educacin o identidad: una alternativa para los pases de Amrica Latina Existe otro tipo de condicionalidades que desde hace tiempo se aplican fundamentalmente en Amrica Latina, y que requieren como contrapartida para la obtencin de beneficios monetarios, la demostracin de prcticas 37
asociadas al ejercicio de otros derechos como la salud, educacin o identidad. Este es el caso de la Asignacin Universal por Hijo. Quienes aceptan este tipo de condicionalidades, entienden que el cumplimiento de determinadas condiciones sanitarias (control de la mujer embarazada, control nutricional del nio, vacunacin, etc.), condiciones educativas (asistencia escolar de los nios), o de identidad (como la obtencin del Documento Nacional de Identidad), seran una alternativa apropiada para el contexto econmico y social de los pases de Amrica Latina, dado que vehiculizaran el acceso a estos otros derechos, y por ende, sera una forma ms de integracin social. Asimismo, tambin se posibilitara la mejora de los rendimientos de las diferentes polticas involucradas. En este sentido, se pueden recuperar las palabras de Barbeito y Lo Vuolo (2002 p. 450 y 451), quienes indican que la aplicacin de algunas condiciones de acceso ms que un mecanismo de exclusin de la cobertura podra contribuir a mejorar los rendimientos de otras polticas sociales. A pesar de estos argumentos, hay autores como Pautassi, Rossi y Campos, del Centro de Estudios Legales y Sociales CELS (2003), que se oponen incluso a este tipo de condicionalidades. Las razones que esgrimen son diversas. Por una parte, entienden que esta alternativa no deja de escon der un prejuicio hacia la poblacin destinataria de los beneficios, ya que de conformidad con esta lgica, los beneficiarios slo se ocuparan de su salud y educacin en tanto condicin para recibir la prestacin o transferencia de ingresos. Vinculado con esto, estiman que este tipo de condiciones reforzaran los mecanismos de dependencia y de falta de autonoma a los sujetos en las polticas sociales; a la vez que contribuiran a colocar toda la carga de los dficits en los damnificados por la modernizacin excluyente. Por otra parte, desde la lgica de los derechos humanos, tambin se cuestiona la inclusin de cualquier tipo de contrapartida o exigencia, ya que se establece que la condicin de persona debe ser el nico requisito para la titularidad de los derechos; y en coherencia con esto, se insiste en que la responsabilidad de garantizar el suministro y la calidad de los servicios de salud y educacin a los portadores de derechos le correspondera a los poderes pblicos, los cuales deberan garantizar la disponibilidad de escuelas y puestos de salud. Paradjicamente, los defensores de este tipo de condicionalidad, tambin sustentan sus fundamentos en la idea de que el Estado se debe responsabilizar por la educacin y salud de la poblacin; y en tal direccin insisten en esta posibilidad de asociar o vincular las polticas de asistencia, de rentas mnimas, o de ingreso ciudadano con las polticas universales de salud y educacin, como forma de mejorar los rendimientos de todas. As, en cierta forma, la condicionalidad de un beneficio est vinculada al acceso a otros beneficios o derechos que el mismo Estado debe asegurar. Sin embargo, ntese que todo esto adquiere sentido, slo si el Estado garantiza a priori, la existencia de escuelas, de puestos de salud y de registros civiles al alcance de toda la poblacin, con servicios de calidad, a la vez que si arbitra otros medios o medidas tambin tendientes a posibilitar el acceso de la poblacin a estos servicios. En dicho rumbo, resulta inadmisible la punibilidad o sancin mediante la exclusin del beneficio cuando no se cumplen las condicionalidades; dado que si el propsito final es la integracin social, y el mecanismo propuesto apunta a mejorar los rendimientos de todas las polticas, de nada sirve excluir de los beneficios de una poltica, por no acceder a los beneficios de otra poltica asociada. En todo caso, en estas circunstancias, le cabr al Estado a travs de sus instituciones pertinentes, identificar los motivos del incumpliendo de las condiciones e intervenir facilitando los medios para que toda la poblacin pueda gozar de los derechos que estn cercenados. Sintetizando, la imposicin de condiciones en este caso, aunque parece contradictorio, tendra como propsito la expansin de los derechos sociales: si bien ac sigue subyaciendo la lgica del intercambio y del contrato individual, lo que se pretende es instaurar un mecanismo que facilite el acceso a diferentes derechos sociales, con el propsito final de apuntar a la integracin social de toda la poblacin. Planteadas as las cosas, aunque subyace la idea de que el cumplimiento de responsabilidades debe acompaar en este caso al acceso a beneficios sociales y gozo de derechos; en rigor, lo que prima es la intencin de efectivizar tal acceso a diversos beneficios sociales y gozo de derechos. Concretamente, el acceso a un derecho (la obtencin de una
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determinada prestacin), requerira el cumplimiento de responsabilidades (demostracin de ciertas prcticas), que en s mismas, se constituiran en el acceso a otros derechos (a la salud, educacin, identidad). La perspectiva de derechos y la defensa de la incondicionalidad La perspectiva de derechos alude a la fijacin de un marco para el desarrollo de polticas pblicas que puedan considerase compatibles con el ejercicio de derechos. Desde Naciones Unidas el enfoque de derechos humanos se define como un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que desde el punto de vista normativo est basado en normas internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional est orientado a la promocin y proteccin de los derechos humanos. Su propsito es analizar las desigualdades que se encuentran en el centro del desarrollo y corregir las prcticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia del desarrollo (OACDH, 2006 citado por Pautassi, 2010 - p. 33) El enfoque de derechos consiste en un corpus de principios y estndares que se definen de acuerdo con las normas de los pactos y tratados de derechos humanos, con el propsito de impactar en polticas que tiendan a garantizar la calidad de los procesos democrticos a travs del fortalecimiento de los principales mecanismos internos de proteccin de derechos. Se trata de un marco conceptual y de accin a ser utilizado en el mbito del desarrollo y de la reduccin de la pobreza. Segn este, las polticas e instituciones que tiene por finalidad formular e implementar estrategias con miras a esos objetivos deben basarse en las normas y los principios establecidos en el derecho internacional sobre derechos humanos (Abramovich, 2006). Parafraseando a Pautassi (2010), el enfoque de derechos ofrece una serie de ventajas, en tanto fortalece la institucionalidad democrtica en los Estados a partir de la capacidad de incidir de manera directa en la orientacin general de las polticas sociales y en los procesos de formulacin, implementacin, evaluacin y fiscalizacin de las mismas. Por otra parte, las personas (cualesquiera sean), al ser portadoras de un derecho, adquieren una calidad jurdica que les otorga facultades, deberes y omisiones, estableciendo al mismo tiempo sobre otros sujetos e instituciones, obligaciones y deberes. Finalmente, se reconoce el deber del Estado de cumplir con determinadas obligaciones en su relacin con la ciudadana, donde uno de los aspectos que caracteriza a un derecho es la posibilidad de dirigir un reclamo ante una autoridad independiente que generalmente es un juez para que asegure el cumplimiento de la obligacin o imponga reparaciones o sanciones por su incumplimiento. En rigor, las obligaciones de los Estados no se limitan a satisfacer el contenido mnimo de los derechos econmicos, sociales y culturales, sino que cada Estado se encuentra obligado a adoptar medidas para que, de manera progresiva, se alcance la satisfaccin plena de estos derechos. A su vez, de cada derecho se desprende una serie de obligaciones especficas, entre las cuales se destacan la obligacin de satisfacer al menos el contenido mnimo de los derechos; la de utilizar al mximo los recursos disponibles, la universalidad en las acciones, el principio de progresividad y no regresividad, el principio de igualdad y no discriminacin, la produccin de informacin, la participacin de los sectores afectados en el diseo de las polticas pblicas y el acceso a la justicia. (Pautassi, 2010) En trminos tericos o normativos la condicionalidad de las polticas sociales no condice con la perspectiva de derechos, y en su lugar se aboga por la incondicionalidad. Esta ltima hace referencia a que no se deben solicitar condiciones o requerimientos de ningn tipo para el acceso o mantenimiento de un derecho (ya sea en forma de prestacin o asignacin monetaria). En este sentido, la idea de incondicionalidad, no slo remitira al no cumplimiento de obligaciones previas (lo cual da lugar a una propuesta universal de poltica), sino que tampoco obligara al desarrollo de acciones ex post a la garanta del derecho, como sera la solicitud del desarrollo del alguna contraprestacin laboral, o la realizacin de actividades socio culturales o de voluntariado, etc. En la incondicionalidad estricta, subyace la idea de que el gozo de derechos debe preceder al cumplimiento de obligaciones; esto es, slo es apropiado exigir el cumplimiento de las responsabilidades una vez que se ha asegurado el efectivo gozo de los derechos; motivo por el cual, hasta tanto todos tengan aseguradas condiciones bsicas de subsistencia, no correspondera solicitar nada a cambio por la obtencin de un determinado beneficio o prestacin. 39
Asimismo, desde la lgica de los derechos humanos (Zimmermann, 2006; Pautassi y otros, 2003), tambin se cuestiona la inclusin de cualquier tipo de contrapartida o exigencia, ya que se entiende que la condicin de persona debe ser el nico requisito para la titularidad de los derechos. Se piensa que, cuando se imponen condiciones de cualquier tipo, no se establece una relacin de derecho con los sujetos titulares del mismo, obligndose a quien recibe la asignacin, a demostrar permanentemente su disposicin a trabajar, a desarrollar actividades comunitarias, etc. Andr Gorz (2003), es uno de los autores que ha debatido sobre la incondicionalidad / condicionalidad de las prestaciones especficamente de la asignacin monetaria que l denomina Renta Social , siendo en un primer momento un propulsor de la condicionalidad, y constituyndose de manera ms reciente en un frreo defensor de la incondicionalidad. Para el citado autor, la renta social otorgada debe ser independiente del trabajo o de la cantidad de trabajo en su sentido clsico (empleo). Entiende que cuando la inteligencia e imaginacin se convierten en la principal fuerza productiva, el tiempo de trabajo deja de ser la medida del trabajo; adems, deja de ser mensurable. El valor de su uso producido puede no tener ninguna relacin con el tiempo consumido para producirlo. Puede variar mucho segn las personas y el carcter material o inmaterial de su trabajo (Gorz; 2003 p. 95). A modo de sntesis, los defensores de la incondicionalidad en el acceso y mantenimiento de una poltica de transferencia de ingresos entienden que, al tratarse de un derecho, el mismo no debe estar sujeto al cumplimiento de requisito alguno por parte de sus titulares. Respecto a la relacin entre los derechos y obligaciones, la incondicionalidad se asienta en la idea de que el gozo de derechos debe preceder al cumplimiento de deberes. En consecuencia, aqu no es central la idea de responsabilidad en su sentido individual, sino que subyace una concepcin social de las obligaciones, es decir la responsabilidad se asume como del conjunto de la sociedad y no solamente involucra a los destinatarios de las polticas. Y cuando se alude al conjunto de la sociedad, se piensa en la Sociedad Civil y en el Estado como garante de los derechos sociales. En definitiva, la incondicionalidad se asocia con la universalidad, dado que se accedera a un derecho (en este caso una asignacin) slo en virtud de un status, esto es, por la condicin de ciudadano (Handler, 2003). Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social: aspectos normativos referidos a las condicionalidades La Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH) surge como Decreto (1602/09) firmado por la Presidenta Cristina Fernndez, en octubre del 2009. A travs del mismo se propuso la modificacin de la Ley N 24.714 sobre el Rgimen de Asignaciones Familiares; posibilitando de tal forma que a partir de aquel momento, los desocupados, trabajadores informales o subempleados que ganaran menos del salario mnimo, recibieran el mismo beneficio que los trabajadores en blanco obtenan desde 1956. La propuesta original ha sufrido algunas modificaciones desde su surgimiento. Por un lado, se han ido incorporando nuevos destinatarios, ya sea considerando diferentes categoras de trabajadores tales como monotributistas sociales o empleadas domsticas; a la vez que recientemente se ha creado una asignacin semejante, pero por embarazo (Decreto 446/2011). Por otra parte, tambin han habido modificaciones relativas a los montos de la asignacin (se empez en diciembre del 2009 con un monto de $ 180 por hijo, en julio del 2010 se llev a $ 220 y desde septiembre del 2011, el monto otorgado es de $270). En la actualidad se puede decir que bsicamente la AUH consiste en una prestacin monetaria de $ 270, no retributiva de carcter mensual, que se abona a uno slo de los padres o tutores, por cada hijo menor de 18 aos que se encuentra a su cargo o sin lmite de edad cuando se trata de un discapacitado. La prestacin se abona hasta un mximo acumulable al importe equivalente a 5 hijos. El otorgamiento de la AUH est sujeto a una serie de requisitos para su acceso tales como que el nio/a o adolescente sea argentino, hijo de argentino nativo o por opcin, naturalizado o residente, con residencia legal en el pas no inferior a 3 aos previos a la solicitud. Asimismo se debe acreditar la identidad del titular del beneficio y del nio/a, mediante Documento Nacional de Identidad; acreditar el vnculo entre la persona que percibir el beneficio y el nio/a, mediante la presentacin de las partidas correspondientes y en los casos de adopcin, tutelas y curatelas los testimonios judiciales pertinentes; y en los casos que corresponda, acreditar
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la condicin de discapacidad. (Artculo 14 ter de la Ley N 24.714 y modificatorios, incorporado a travs del artculo 6 del Decreto 1602/09). Por otra parte, el mantenimiento de la asignacin est sujeto al cumplimiento de controles sanitarios obligatorios y a la concurrencia al sistema educativo. Especficamente las condicionalidades exigidas en este sentido son: (Artculo 14 ter de la Ley N 24.714 y modificatorios, incorporado a travs del artculo 6 del Decreto 1602/09) Hasta los cuatro (4) aos de edad -inclusive-, debe acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunacin obligatorio. Desde los cinco (5) aos de edad y hasta los dieciocho (18) aos, debe acreditarse adems la concurrencia obligatoria de los nios/as y adolescentes a establecimientos educativos pblicos. Como forma de intentar garantizar el cumplimiento de las condiciones expresadas precedentemente, el Decreto de la AUH prev que el ochenta por ciento (80%) del monto mensual se abona a los titulares a travs del sistema de pagos de la Administracin Nacional De La Seguridad Social (ANSES); mientras que el restante veinte por ciento (20%) es reservado en una Caja de Ahorro a nombre del titular en el Banco De La Nacin Argentina. Dicha suma slo puede cobrarse cuando el titular acredita el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunacin a la vez que el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente (artculo 18, inc. K de la Ley N 24.714 y modificatorios, incorporado a travs del artculo 7 del Decreto 1602/09). Para la acreditacin ANSES remite a cada titular del beneficio una libreta que contiene datos relativos a sanidad, vacunacin, educacin y condicin laboral, que debe ser presentada ante esta Administracin Nacional en las condiciones y plazos establecidos (artculo 24 de la Resolucin 393/09). Debe advertirse que la normativa establece como sancin, la prdida de la asignacin en los casos de falta de acreditacin de los requisitos y condiciones establecidas o en situaciones de falsedad de la informacin suministrada (artculo 18, inc. k de la Ley N 24.714 y modificatorios, incorporado a travs del artculo 7 del Decreto 1602/09 y artculo 14 ter de la Ley N 24.714 y modificatorios, incorporado a travs del artculo 6 del Decreto 1602/09).
El sentido otorgado a la condicionalidad en la normativa y en los discursos oficiales de la AUH En principio se puede apreciar que la AUH representa la extensin de un derecho que hasta el momento slo tenan los hijos de los trabajadores formales; a la vez que implica el aumento significativo de los ingresos de las familias de trabajadores desocupados e informales, lo que tiene un impacto en los niveles de pobreza e indigencia . Los considerandos del decreto 1602/09 expresan en tal sentido, que se trata de la adopcin de polticas pblicas que tienden a mejorar la situacin de los menores y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social. Sin embargo, debe sealarse un aspecto importante que refiere al lugar que ocupa la AUH en trmi nos de poltica de estado para atender la problemtica de la pobreza. Expresa el Decreto 1602/09 entre sus considerandos que esta medida por s no puede garantizar la salida de la pobreza de sus beneficiarios y no puede ubicarse all toda la expectativa s ocial, aunque resultar, confiamos, un paliativo importante La clave para una solucin estructural del tema de la pobreza sigue afincada en el crecimiento econmico y la creacin constante de puestos de trabajo. Queda expresado tanto aqu como en diversas locuciones de la presidenta que la expectativa est puesta en la solucin del problema de la pobreza a travs de la generacin de empleo; es decir, se confa en lograr a largo plazo una redistribucin primara del ingreso (va el empleo), y entretanto se genera una medida como la AUH que posibilitara una redistribucin secundaria del ingreso. De hecho, no figura en el largo plazo el sostenimiento de asignaciones monetarias sino el despliegue de otras medidas, cosa que al menos en el discurso se expresa diciendo: La mejor poltica social de promocin y articulacin del tejido social es el trabajo que, sumado a la educacin, la salud, la modernizacin o creacin de infraestructura, servicios bsicos y viviendas, permitir mejorar las condiciones de vida y avanzar sobre el ncleo ms duro de la pobreza, consolidando progresivamente un desarrollo humano integral, sostenible e incluyente (considerandos del Decreto 1602/09). 41
En otro orden de cosas, la normativa propuesta tambin establece entre sus considerandos su correspondencia con la Ley de Proteccin Integral de los Derechos de las Nios (ley 26.061), y por ende, con los principios de la Convencin de los Derechos del Nio, donde se garantiza el derecho a los nios/as de acceder a la satisfaccin de necesidades bsicas . En lo que respecta a los requisitos establecidos para el acceso a la AUH, se trata de condiciones referidas a la identidad del nio/a, del titular, del vnculo entre ambos, y cuando corresponda, de la condicin de discapacidad. Asimismo, y de manera relevante, tambin de la condicin laboral del titular. Segn los considerandos del Decreto, la acreditacin de tales requisitos se realiza para garantizar la universalidad y a la vez preservar la transparencia. Justamente, tal como ha sido planteada la poltica en cuestin, lo que intenta es hacer extensivo un derecho que el resto de los nios ya gozaban en los casos en que sus progenitores si formaban parte del empleo formal. Tal como lo expresaba la presidenta en el discurso de lanzamiento de la AUH, este instrumento se presenta con un concepto de universalizacin de la asignacin bsica familiar, que es en los instrumentos salariales, el ms redistributivo, el ms justo, porque paga por cada uno de sus hijos. Si bien la propuesta se presenta como universal, y en funcin de los sectores que estn abarcados, su cobertura tericamente es altsima ; hay algunos nios que an quedan excluidos, por ejemplo hijos de trabajadores que se desempean en la economa informal y perciben una remuneracin superior al salario mnimo, vital y mvil; o nios de familias con ms de 5 hijos. Es interesante advertir que si bien para el acceso ya no se discrimina entre los pobres y no pobres, ahora se lo hace diferenciando entre los hijos de trabajadores formales empleados y los desocupados, lo cual para algunos esto hoy significa un estigma. En este sentido, la AUH escapa a otras propuestas que se disearon tambin de manera universal para la infancia, pero pensando en todos los nios en su carcter de ciudadanos . Un lugar especial en nuestro anlisis refiere a las condiciones fijadas para el mantenimiento de la AUH. Nos referimos a los requisitos de comprobacin del plan de vacunacin y asistencia escolar para recibir la totalidad de la asignacin. Al respecto, el Decreto 1602/09 enfatiza en la obligatoriedad de estas condiciones al expresar taxativamente entre sus considerandos condicionando *la AUH+ al cumplimiento de los controles sanitarios obligatorios para menores y a la concurrencia al sistema pblico de enseanza. An cuando la medida refiere al otorgamiento de una asignacin monetaria, tanto la presidenta como otros funcionarios pblicos, otorgan un papel central incluso le dan supremaca a la salud y educacin a travs de las condiciones que imponen. En el discurso presidencial de lanzamiento de la AUH, Cristina Fernndez deca subordinamos la percepcin de esta asignacin familiar al hecho de que nuestros chicos, nuestras nias, vayan al colegio y cumplan con todos los planes de vacunacin y de c ontrol sanitario tenemos que lograr entender todos los argentinos que nadie nunca podr dejar de ser pobre si no tiene educacin y no tiene salud. Por eso tambin estas dos cuestiones estn directamente vinculadas. Asimismo, en una entrevista realizada a un Delegado Provincial de ANSES, el mismo expresaba si uno vuelve al espritu de la AUH es mejorar la educacin de los nios y es mejorar la salud de los nios Disminuir los niveles de pobreza es un objetivo, pero yo siempre digo que el espritu de la UH es la educacin y la salud. En funcin de lo expuesto, se podra interpretar que las condicionalidades exigidas, en el actual contexto podran significar una estrategia de articulacin e integracin entre diferentes polticas que atienden a la niez, donde se apuntara a garantizar el acceso al ejercicio de otros derechos ciudadanos tales como salud y educacin, ms all del otorgamiento de una asignacin monetaria. En todo caso, un punto cuestionable es el modo en que se realiza, ya que slo se otorga mensualmente el 80% de la asignacin, mientras que el 20% se deposita en una caja de ahorro y slo puede ser retirado cuando se cumplen los requisitos exigidos. Esto representa un retroceso, pues se da un tratamiento diferencial al de los hijos de sectores formales (a quienes no se les solicita ningn requisito); a la vez que se prejuzga que es necesario el incentivo econmico para que los nios de trabajadores informales cumplan con vacunacin y escolaridad. Finalmente otro aspecto cuestionable es el carcter punitivo que el Decreto 1602/09 le otorga al incumplimiento de las condicionalidades establecidas, en tanto que la normativa indica que la falta de 42
acreditacin de los controles de salud y asistencia escolar, o la falsedad de la informacin, conlleva a la prdida de la asignacin. Resulta inadmisible la punibilidad o sancin mediante la exclusin del beneficio cuando no se cumplen las condicionalidades; dado que si el propsito final es la integracin social, y el mecanismo propuesto apunta a mejorar los rendimientos de todas las polticas, de nada sirve excluir de los beneficios de una poltica, por no acceder a los beneficios de otra poltica asociada. En todo caso, en estas circunstancias, le cabr al Estado a travs de sus instituciones pertinentes, identificar los motivos del incumpliendo de las condiciones e intervenir facilitando los medios para que toda la poblacin pueda gozar de los derechos que estn cercenados. Adems, respecto al punto anterior estamos frente a un tratamiento diferenciado respecto al resto de los trabajadores registrados que reciben asignaciones familiares, puesto que en ese caso no se retiene parte de las asignaciones sino que, ante la presentacin de la certificacin escolar, se paga la totalidad del monto durante los 12 meses del ao. Este tipo de tratamiento desigual contradice el objetivo que se propone la AUH de universalizar derechos o de igualar los beneficios que reciben los hijos de los trabajadores, independientemente de su condicin laboral. Reflexiones finales En primera instancia la condicionalidad de los programas sociales de transferencia de ingresos es incompatible con la idea de derechos, en tanto los derechos deben ser garantizados por el Estado y no impuestos como obligaciones o requisitos a cumplir por los destinatarios de los programas sociales. Sin embargo, creemos que, cuando las condicionalidades tienen que ver con la demostracin de prcticas asociadas al acceso a otros derechos, esto puede resultar una alternativa en el contexto latinoamericano, dado que, como ya se explic, constituira un mecanismo para mejorar los rendimientos de las distintas polticas como salud y educacin. Un aspecto crucial a resaltar aqu es que resulta imposible pensar en mejorar dichos rendimientos si no se realiza desde el Estado una fuerte inversin en la oferta de los servicios de salud y de educacin. Resulta paradjico pensar que las mejoras en los indicadores de salud y educacin pueden alcanzarse slo por un aumento de la demanda impulsado por la condicionalidad impuesta por un programa social. En el caso de la AUH, dado el aumento de la demanda ocurrido a partir de su implementacin , resulta indispensable compensar o reforzar a las instituciones que ofrecen estos servicios, mejorando no slo las condiciones de infraestructura e insumos para la atencin, sino al mismo tiempo preparar y capacitar a sus efectores en relacin a los cambios ocurridos: por ejemplo en el mbito educativo cmo recibir y contener a los nios y adolescentes que se incorporan al sistema despus de haber sido expulsados del mismo o no habiendo sido incluidos nunca. Podramos agregar que, en la medida en que las causales de abandono escolar revisten de un carcter complejo y estructural, resulta difcil erradicarlas a partir de la sola exigencia de certificaciones escolares Como plantea Zibecchi (2008) al analizar tres programas condicionados de transferencia de ingresos en Amrica Latina: no se consideran tampoco aquellos obstculos simblicos y reales por ejemplo, desacreditaciones y estigmatizaciones- que sufre y enfrenta la poblacin asistida, demandante de servicios de salud, al momento de acceder a los mismos. Por su parte, tampoco parecen haber sido consideradas las condiciones institucionales en las cuales se encuentran los mismos efectores oferta-de salud, dando lugar a otra serie de consecuencias no deseadas: en aquellas localidades en las que el sistema de salud se encuentra prcticamente colapsado, los mdicos se ven obligados a otorgar los certificados solicitados por las madres sin haber realizado los controles correspondientes. En consecuencia, se estima que la condicionalidad adquiere un sentido diferente si preserva dos aspectos. Por un lado, si se la piensa como estrategia de articulacin e integracin entre diferentes polticas que responden a principios y objetivos generales comunes y que apuntan a garantizar el acceso al ejercicio de los derechos ciudadanos. Por otro lado, si deja de enfocar la responsabilidad de manera individual (donde las obligaciones recaen slo sobre los destinatarios de las polticas), y plantea a la misma en trminos de responsabilidad social, lo cual remite a pensar en cmo brindar las condiciones y mecanismos para el ejercicio efectivo de los 43
derechos; entendiendo, en tal direccin, que es slo el Estado quien debe garantizarlos y es a quien se le puede exigir el cumplimiento de los mismos. Se concibe al Estado y a las Polticas Sociales como un sistema que debe garantizar compromisos de efectividad en sus acciones, creando condiciones reales para que los derechos no sean amenazados y sosteniendo un servicio pblico que garantice los derechos declarados como vlidos. Igualmente, esta obligacin del Estado, no impide que otras organizaciones de la Sociedad Civil puedan orientar sus acciones para la promocin y efectivizacin de ciertos derechos. En este sentido resulta inadmisible la punibilidad o sancin mediante la exclusin del beneficio cuando no se cumplen las condicionalidades; dado que si el propsito final es la integracin social, y el mecanismo propuesto apunta a mejorar los rendimientos de todas las polticas, de nada sirve excluir de los beneficios de una poltica, por no acceder a los beneficios de otra poltica asociada. Adems se trata de una medida discriminatoria, en tanto a los trabajadores formales no se les exige ni se retiene parte de la asignacin. Los debates y reflexiones vertidos se enriquecern a partir del anlisis de las percepciones de los actores sociales (beneficiarios, agentes del Estado, ciudadanos en general) de la AUH; es decir a partir de captar y describir las significaciones que ellos le atribuyen a la asignacin, especialmente los cambios que perciben en relacin a la salud y educacin de los miembros de las familias destinatarias. Bibliografa ABRAMOVIC, Vctor y PAUTASSI, Laura (2006): Dilemas actuales en la resolucin de la pobreza. El aporte del enfoque de derechos, ponencia presentada en el Seminario Los Derechos Humanos y las polticas pblicas para enfrentar la pobreza y la desigualdad, UNESCO- Secretara de Derechos Humanos y Universidad de Tres de Febrero, Buenos Aires. ABRAMOVICH, Vctor (2006): Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas de desarrollo", en Revista de la CEPAL N 88. Abril. CEPAL, Santiago de Chile. ESTEVEZ, M. F. y GARCS, L. (2009): La incondiconalidad del Ingreso Ciudadano frente a la condicionalidad de los programas sociales: anlisis de los fundamentos en REV IISE, Revista de Ciencias Sociales del Instituto de Investigaciones Socioeconmicas, FACSO, UNSJ, Vol. I, Ao 1. ISSN 1852-6586 ESTEVEZ, M. Fernanda y GARCS, Laura (2010): El derecho a un ingreso ciudadano. Debates y experiencias en el mundo y Argentina Editorial Fundacin Universidad Nacional de San Juan (EFU). ISBN 978 -950-605-618-6. San Juan, Argentina. GARCS, L.; ESTEVEZ, F. y otros (2009): Asignacin Universal por Hijo. Algunos aportes para el debate. en Revista La Universidad publicacin de la Universidad Nacional de San Juan. Ao VI N 46. ISSN 1851 -4111 GORZ, A. (1997): Metamorfosis del trabajo. Bsqueda del sentido. Ed. Sistema. Espaa. GORZ, A. (2003): Miserias del presente, riqueza de lo posible. Ed. Paids. Argentina. HANDLER, Joel F. (2003), Ciudadana social y workfare en EEUU y Europa occidental: de status a contrato, en LINDENBOIM, J. y DANANI, C. (2003), Entre el trabajo y la poltica. Las reformas de las polticas sociales argentinas en perspectiva comparada. Editorial Biblos. Buenos Aires, Argentina. KYMLICKA, W. y NORMAN, W. (1997), El retorno del ciuda dano. Una revisin de la produccin reciente en teora de la ciudadana, Revista Agora. Ao 3, N 7. LO VUOLO, R. y BARBEITO, A. (1998): La nueva oscuridad de la Poltica Social: Del Estado Populista al Neoconservador. CIEPP y Mio y Dvila. Buenos Aires, Argentina. LO VUOLO, R.; BARBEITO, A.; PAUTASSI, L. y RODRIGUEZ, C. (1999): La pobreza de la poltica contra la pobreza. CIEPP y Mio y Dvila. Buenos Aires, Argentina. PAUTASSI, Laura; ROSSI, Julieta y CAMPOS, Luis (2003): Plan Jefes y Jefas. Der echo social o beneficio sin derechos?. Centro de Estudios Legales y Sociales, Buenos Aires. 44
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Representaciones sociales de beneficiarios de una Poltica de proteccin social con enfoque de derechos Gmez, Mnica Alejandra Univ. Nac. de San Luis Facultad de Ing. y Ciencias Econ.-SocialesGiuliani, Mara Victoria Univ. Nac. de San Luis Facultad de Ing. y Ciencias Econ.-Sociales- Becaria de Iniciacin en la Investigacin en el PROICO 50407 Palabras claves: Palabras claves: representaciones sociales polticas sociales derechos sociales
INTRODUCCION Avanzar en el estudio de polticas sociales que mejoran la proteccin social de personas en situacin de vulnerabilidad social, requiere, como condicin mnima, de consensos bsicos sobre el rumbo estratgico que una sociedad decida darse en torno a la cuestin social. En este sentido, es el Estado, quien deber decir, cules son las problemticas sociales que se priorizar atender desde un sistema de proteccin social y para lo cual, deber enfrentar una disputa poltica y cultural donde se juega el contenido real (y no meramente discursivo) de una integralidad que busque atender a la multidimensionalidad de los problemas sociales, as como de un enfoque con base a derechos, en los trminos que lo plantea Repetto1 (2010). En este marco, nos interesa abordar la condicin de sujetos beneficiarios de dos agencias, la Asignacin Universal por Hijo (AUH) y la Pensin Nacional no contributiva por invalidez (discapacidad). El abordaje terico es a partir de los enfoques sobre las representaciones sociales2 que tienen su origen en los postulados dado por Durkheim, en los que se hace referencia a la importancia de las representaciones colectivas en la construccin de los hechos sociales inmateriales y se las incluye como parte de la conciencia colectiva; en Moscovici (1986) que rescata el concepto dado por Durkheim sobre las representaciones y se extiende a otros campos del conocimiento social y cientfico. Y en las contribuciones de Jodelet (1988) discpula de Moscovici, al entender las representaciones desde lo procesual. El abordaje metodolgico se orienta al estudio de carcter interpretativo, por la importancia que se le otorga a la construccin de sentido desde la perspectiva de las personas para una aproximacin comprensiva a las representaciones sociales dentro de un contexto particular. Esta aproximacin se inicia por un lado, desde una exploracin piloto realizada a dos personas, percibiendo beneficios de las agencias mencionadas y por otro, poner a prueba un abordaje procesal que entendemos que es pertinente al profundizar las condiciones dentro de las cuales se construyen las representaciones sociales sobre los beneficiarios y cmo estas progresivamente se transforman y configuran en dicho contexto. Como instrumentos de recoleccin se aplica primero la tcnica de asociaciones libre de palabras y luego una entrevista en profundidad, por considerar que la interaccin directa y respetuosa con las personas, es un elemento imprescindible en el acercamiento a su realidad y sus significados. Entender la situacin de cada sujeto inmerso en un marco poltico-institucional, cuya implementacin de polticas puede aportar o, por el contrario, perjudicar el respeto de sus Derechos como ciudadano, significa en nuestro intento, remarcar la necesidad de indagar acerca de las representaciones y significados que circulan al respecto desde los propios sujetos. METODOLOGA DEL ESTUDIO Desde el enfoque de las representaciones sociales, este estudio se basa en una metodologa de carcter interpretativa que complementa la utilizacin de dos tcnicas de investigacin como lo son la entrevista en
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Director del Programa de Proteccin Social de CIPPEC, Argentina. Este trabajo se inscribe en el marco del Proyecto de Investigacin PROICO N 50407 La institucin Universidad y sus actores. Prctica y Representaciones; siendo uno de sus objetivos clarificar los procesos de construccin de la concepcin de sujetos sociale s de polticas sociales.
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profundidad y la tcnica de asociacin libre de palabras. Esta vinculacin permitir aproximarnos a la construccin de sentido que las personas entrevistadas poseen acerca de la temtica a trabajar. Con base en la postura de Taylor y Bogdan (1987) la entrevista cualitativa en profundidad se caracteriza por encuentros personales, cara a cara, que se orientan hacia el comprender la situacin del entrevistado desde su propio lugar. El investigador y el informante en este constructo comunicativo (Alonso:1994) se rigen por una conversacin entre pares orientada por un guion de entrevista, que permite la recoleccin de informacin para su paralela interpretacin. Como mtodo asociativo, la asociacin libre consiste a partir de un trmino inductor (o de una serie de trminos), en pedir al sujeto que produzca todos los trminos, expresiones o adjetivos que se le presentan (Abric: 2001). Basada en un carcter espontneo permite establecer mediaciones que nos acerquen al universo semntico del trmino inductor presentado, accediendo de esta manera al posible ncleo figurativo de la representacin. Desde este estudio, se seleccionan dos personas, con las que se iniciara la entrevista en profundidad, avanzando en este proceso comunicativo, se implementara la tcnica de asociacin libre al momento de indagar acerca de las representaciones sociales, que se atribuyen por un lad o al termino Asignacin Universal y por el otro al termino Pensin por Discapacidad, por lo cual se les presentara el trmino inductor para que las mismas espontneamente expresen (por escrito) cinco palabras que para ellas estn asociadas al termino. A posterior se les solicitar que ordenen por valor de prioridad las cinco palabras. Procediendo con la entrevista en profundidad. A continuacin se presenta el protocolo de la entrevista, con sus respectivos objetivos y metodologa, como as tambin el espacio para la realizacin de la asociacin libre de palabras:
Protocolo de Entrevista a Titular de Asignacin Familiar por hijo AUH- y Pensin No Contributiva por Discapacidad PNCDMomentos/Objetivos Presentacin del Entrevistador: -Informacin sobre entrevistadora. los propsitos de la Metodologa -Presentacin y Explicacin del Proyecto de Investigacin (objetivos) y este estudio. -Autorizacin para Grabar -Confidencialidad de Datos Brindados Inicio entrevista acerca de: Presentacin del Entrevistado: -Datos socio-demogrficos y econmicos -Apellido y nombre; -Lugar de nacimiento -edad; -nivel de estudios alcanzado; -composicin del hogar; -sostn econmico y su relacin con AUH/PNCD - A travs de la tcnica de Asociacin libre de palabras se propone al entrevistado el siguiente trmino inductor: AUH/PNCD, para que escriba 5 palabras asociadas. de -Relato espontneo, de aspectos de si mismo que l considere de relevancia sobre su situacin social y familiar actual y futura. -Continuando con la Tcnica de Asociacin Libre, se realizara anlisis discursivo. Guin entrevista en profundidad: 47
Conocimiento acerca de s mismo: -Percepcin de si mismo (beneficiario) -Contexto actual (como cree que surge) -Relacin con titularidad. la AUH/PNCD-(obtencin
-Percepcin sobre su futuro
Conocimiento acerca de AUH / PNCD:
-Exploracin de discursos espontneos a partir de la entrevista en profundidad. Sondeo dimensin emocional y valorativa: -Respecto de la AUH y PNCD, en relacin a si mismo y de los otros. Conocimiento de Prcticas relacionadas con ser beneficiario de la AUH/PNCD -Identificacin de condiciones personales prcticas propias en relacin la titularidad. y Guin entrevista en profundidad: Guin entrevista en profundidad:
-Valoracin de su condicin personal en relacin al beneficio. -Identificacin de prcticas personales para el mantenimiento del beneficio.
Simultneamente nos interiorizamos de los componentes ms relevantes de los Programas AUH Y PNC, que reflejan que derechos son los garantizados y para quienes y cuales son los atributos de cada Programa. Los elementos comunes que identificamos esta vinculado a las exigencias de transferencias del tipo no contributivo, de seguridad social y de carcter asistencial, con intervenciones que enlazan una serie de instituciones en este proceso, dependiendo ambos del mismo Ministerio de Gobierno (Ministerio de Desarrollo Social de Nacin). A continuacin presentamos un cuadro descriptivo que sintetiza las particularidades de cada programa.
Caractersticas y condiciones para adquisicin de beneficios asistenciales ATRIBUTOS PROGRAMAS AUH Condicin de Condiciones beneficiarios Grales. Menores de No 18 otra Aos y embarazadas y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal. PNC Persona con una Discapacidad No estar Condicin: no Pensin $1.100 No tener amparado contar con asistencial x mensual por bienes, por ningn familiares invalidez titular ingresos ni 48 Condicion Especifica Tipo Monto Asignacin Y Rgimen Tensiones
tener Condicionalidad: Por hijo y Por embarazo
Salud asignacin educacin familiar prevista por la presente ley
Asignacin No contributivo
$180 Excluye mensual x trabajadores cada menor que se desempeen en sector informal y que perciban ingresos mensuales que superen al Salario Mnimo Vital y Mvil
minima de beneficio un 76% , y/o previsional permanente para desempeo funciones laborales con NBI
obligados a la prestacin de No alimentos en contributivo condiciones de proporcionarlos
recursos de cualquier tipo que permita subsistencia
Fuente: elaboracin propia, con texto extrado de numerosos documentos que contienen elementos de estos programas.
La Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social (AUH): el 30 de octubre de 2009, mediante el Decreto del P.E.N. 1602/09, se creaba la AUH, una poltica que otorga una prestacin no contributiva similar a la que reciben los hijos de los trabajadores formales a aquellos nios, nias y adolescentes residentes en la Repblica Argentina, que no tengan otra asignacin familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal, beneficio que sera financiado con recursos del Fondo de Garanta de Sustentabilidad del ANSES. De manera complementaria, la AUH buscaba solucionar uno de los problemas ms importantes del nuevo modelo macroeconmico: que an cuando casi todos los grupos poblacionales han mejorado su calidad de vida, la fragilidad relativa de ciertos grupos histricamente vulnerables se fue incrementando en los ltimos aos. Entre las principales caractersticas de este nuevo programa se destaca que el cobro de la AUH es incompatible con la percepcin de cualquier otro tipo de plan social y el espritu de la norma apunta a eliminar paulatinamente varios de estos ltimos y reemplazarlos por la AUH. En el mismo sentido, la norma excluye explcitamente del beneficio a aquellos trabajadores que se desempeen en el sector informal y que perciban ingresos mensuales que superen al Salario Mnimo Vital y Mvil vigente. En cuanto a las condicionalidades sanitario-educativas, el 20% del estipendio previsto en la AUH (que asciende a $180 por cada menor de 18 aos) se cobrara acumulado a principios de cada ao lectivo (acreditado en una cuenta bancaria), siempre que los beneficiarios presenten los certificados requeridos de vacunacin y asistencia escolar. La Pensin No Contributiva por Invalidez -PNCi-: en materia previsional, la mayor responsabilidad fiscal se localiza en el gobierno nacional argentino, que administra: (i) el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) creado a partir de 1994; (ii) los sistemas previsionales para las fuerzas armadas y de seguridad; y (iii) el Programa de Pensiones No Contributivas. A partir de enero de 1996, el programa de PNC pas a ser administrado por la Secretara de Desarrollo Social (SDS), que hasta 1999 dependi de la Presidencia de la Nacin y, desde entonces, del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. El programa de PNC otorga 7 tipos de beneficios: (i) por vejez; (ii) por invalidez, (iii) a madres de 7 o ms hijos, (iv) a familiares de desaparecidos, (v) a excombatientes de la guerra de Malvinas, (vi) beneficios otorgados por leyes especiales; y (vii) beneficios graciables otorgados por el Congreso de la Nacin. Los tres primeros programas son tambin denominados como pensiones asistenciales. Las PNC administradas por el gobierno nacional en Argentina constituye un programa cuyo objetivo es incluir a todas las personas hasta ahora excluidas de la seguridad social y de esta manera brindar al menos una proteccin social bsica que redunde en la seguridad de sus ingresos, al mismo tiempo que por su naturaleza asistencial, nivel de focalizacin permite la reduccin de la pobreza. Se destaca como relevante que basados en conceptos de derecho ciudadano y que subsidiariamente sea asistencia social. En el caso de las PNC por invalidez, se otorgan proteccin a personas en extrema pobreza y/o con graves discapacidades permanentes, otorgando prestaciones monetarias uniformes en forma focalizada y/o categrica ante los riesgos de discapacidad e invalidez. (Bertranou y otros editores: 2002).
ALGUNAS DISCUSIONES SOBRE: QU NOS DICEN LOS BENEFICIARIOS? 49
En este apartado nos aproximaremos a la opinin de los beneficiarios de los Programas AUH, entrevistando a Adriana3 y por la PNC por discapacidad que tiene Noelia4, de que manera son concebidos por quienes son titulares beneficiarios, y vincularlos con las representaciones que los sujetos poseen de esos programas y el enfoque de Derechos que impregna a las polticas sociales en materia de Proteccin Social vigente. Carcter procesal de las Representaciones Sociales Entendemos que existen valores asociados a las representaciones sociales que tienen los sujetos beneficiarios de una Asignacin o Pensin y tambin sobre las relaciones que vinculan a estos mismos sujetos con entes del Estado que conforman la sociedad. Por lo tanto podemos avanzar diciendo que las relaciones sociales se configuran a partir de las representaciones que los actores tienen de si mismos y sobre la manera de vinculacin en forma de derechos con las instituciones del Estado. Actan sobre la conformacin del imaginario y de los hbitos y actitudes que expresan los diferentes papeles y posiciones en la sociedad en la que se vive. Adriana Digamos como que no la gestione, porque hace mucho yo tena el Plan Jefes de Hogar y despus nos dijeron que nos iban a pasar directamente ya a la asignacin familiar que no tenamos que tramitar tantoas que directamente pase a cobrar con la misma tarjeta que cobraba la otra pase a cobrar la asignacin familiar. Pero a miehh tuve que esperar seis meses para cobrar, porque era por turno, tena que presen tar que no estaba sola, hacer una declaracin juraday ah recin empec a cobrar, hay gente que empez a cobrar directamente.; desde el 2002, fue el nico que tuve y de ah pase a la asignacin. :.yo me acuerdo que en Diciembre del ao 2009 deje yo de cobrar el plan y recin vine a cobrar en Mayo de 2010. Sobre el cambio y si le informaron sobre que se trataba, dice: primero no saba nada, y despus nos dijeron los pasamos.porque antes en los Jefes de Hogar uno tena que hacer talleres, y bueno de spus de hacerlo nos dijeron que no, que el taller iba a cerrar y que pasbamos todos a la asignacin familiar que era para los nios En este sentido y como lo aporta Banchs (2005, p.47) se puede destacar que las representaciones sociales son construcciones mediatizadas socialmente, que no sostienen ningn vnculo natural con aquello que es representado. Y esta posicin prioriza el carcter procesal de las representaciones, ya que siempre se esta en permanente conformacin en base a las interacciones y relaciones que se generan entre personas y que estn adems impregnadas, segn Banchs por sello cultural transgeneracional. Particularmente para ese estudio, interesa conocer lo que expresan espontneamente como discurso ante la presentacin de un trmino inductor. Adriana dice: motivacin, ayuda, proteccin (para mis hijos)., las tres palabras asociadas a la culminacin de estudiosy al cuidado de sus hijos. si yo lo veo como que ellos se motivan y estn contentos, yo les dije que eso era de ellospor ah me gustara trabajar en otro lado pero ellos se desanimaran y bueno Para Noelia es: ayuda, sustento, salida, solucin, beneficio.;pongo ayuda porque para m fue una gran ayuda haber obtenido la pensin, porque no tenia yo trabajo, porque yo a su vez cuando yo me accidente era cajera de un supermercado y no pude retomar mi trabajo y entoncespor eso fue una ayuda al principio para mi. Sustento, porque gracias a la pensin puedo destinar gastos sociales para mi Las representaciones permiten a los sujetos interpretar, actuar con respecto a la realidad en la que estn inscriptos y sobre el reconocimiento de ambas de ser planteado como una ayuda, una asistencia en otras voces. Esas representaciones, en los trminos en que la hemos abordado en diferentes trabajos, decimos que
3 Adriana, tiene 34 aos, oriunda de Buenos Aires, pero radica en Villa Mercedes desde los 13 aos. Tiene una familia conformada por su pareja de la cual tuvieron 2 hijos, mas un hijo de cada uno de ellos de antes de conformar este grupo familiar; siendo en total 6, que habitan en un complejo habitacional de departamentos (Plan social de viviendas). Ella hace limpiezas en un estudio 3 veces x semana y su pareja en su camioneta particular traslada a chicos de pueblos de la zona a escuelas especiales o centros de asistencia pa ra discapacitados. Tena el plan de jefe de hogar y automticamente con la misma tarjeta pero haciendo una serie de declaraciones juradas, comenz a percibir la AUH. 4 Noelia, tiene 29 aos, es de Villa Mercedes y tiene una familia conformada por su madre y una hija de 9 aos. Viven en un complejo habitacional de departamentos (Plan social de viviendas). Ella tuvo un accidente hace 4 aos, como secuela tiene una paraplejia, a razn de una afeccion en su columna y tuvo que dejar de trabajar era cajera de un supermercado-. Vivi como muy engorroso hacer el trmite y esperar un ao y 3 meses, para cobrar la PNC por discapacidad.
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apoyados en la propuesta terica de Moscovici, Denise Jodelet y Jean Claude Abric definimos a la representacin como una forma de conocimiento, elaborada socialmente y compartida con un objetivo prctico que concurre a la construccin de una realidad comn para un conjunto social (Jodelet, en Abric, 2001:13). En tal sentido, las representaciones permiten al individuo reconstruir la realidad y atribuirle una significacin especfica, actuando como un marco de referencia que permite a los individuos y grupos definir los objetos, comprender las situaciones y planificar sus acciones, que aparecen, al decir de Abric (2001:16), como una gua para la accin. Y aqu se presenta lo que significa para Adriana, tener la asignacin: para mi es algo bueno, yo porque le digo a los chicos ustedes estudian y tienen un sueldito, ellos se incentivan y quieren seguir, y dicen y que pasa si salimos mal?les van a descontar ja ja les digo. Se preocupan, y todos se ayudan que no desaprueben y tratantodos pasan hacen el esfuerzo pero pasan. A la ms grande le cuesta, naci con problemasle cuesta ms. Para mi es algo positivo! Esta nocin de representaciones sociales nos ubica en el punto donde se enlaza lo psicolgico y lo social. Estudiada como fenmenos, las representaciones sociales se muestran bajo formas variadas, ms o menos complejas; imgenes que condensan un conjunto de significados; sistemas de referencia que nos permiten interpretar lo que nos sucede, e incluso, dar un sentido a lo inesperado; categoras que sirven para clasificar las circunstancias, los fenmenos y a los individuos con quienes tenemos algo que ver; teoras que permiten establecer hechos sobre ellos. Asimismo, son todo eso junto, cuando se les comprende dentro de la realidad concreta de nuestra vida social, se les considera una manera de interpretar y de pensar nuestra realidad cotidiana, una forma de conocimiento social. Y al mismo tiempo, son la actividad mental que despliegan los individuos y grupos a fin de fijar su posicin en relacin con situaciones, acontecimientos, objetos y comunicaciones que les conciernen. (Jodelet en Moscovici, 1993)5. Desde estas palabras, Adriana da cuenta de las variadas estrategias que despliega cuando cambia del Plan Jefa a asignacin y se queda sin cobrar nada por seis meses: me dedique a ser ms independiente, empec a vender telas as en los talleres, las compraba y las venda; en los talleres mecnicos venda, porque a ellos mucho el papel no les sirve para limpiarse las manosme fue bien fui haciendo bastantebueno hoy en da todos me llama, porque hice una clientela bastantellegue a tener 60 talleres mecnicos.; compraba yo ropa en las iglesias de caritas, y de otros lugares, ponele el barrio San Jos, viste que es gente ms humilde; la desarmo a la ropa por las costuras, la selecciono por ropa de algodn o de otras telas, la de gasa, de seda, de tafetas, de muchos colores por ejemplo que me saban poner, la venda en los disfraces. Me daba una buena ganancia estrategias de sobrevivencia. Hoy da tuve que abandonarlo porque empec a estudiary me siguen pidiendo
Enfoque de Derechos de las Polticas Sociales En materia de poltica social en Amrica Latina, Laura Pautasi6 (2010), hace referencia al denominado enfoque de derechos aplicado a las estrategias de desarrollo, se considera el amplio conjunto de principios, reglas y estndares que integran los derechos humanos fundamentales, y que son pasibles de ser aplicados para fijar pautas y criterios para el diseo e implementacin de estrategias de desarrollo sustentable y con mayor inters an, en materia de polticas sociales. Estas pautas, que se traducen en estndares jurdicos -como la obligacin de garantizar el contenido mnimo de los derechos, la obligacin para los Estados de no aplicar polticas regresivas sino progresivas, la obligacin de garantizar la participacin ciudadana- y tambin en principios el principio de igualdad y no discriminacin, universalidad; acceso a la justicia, acceso a la informacin pblica- se utilizan para desarrollar una matriz til en la definicin de las polticas y estrategias de intervencin tanto de los Estados como de los actores sociales y las agencias de cooperacin para el desarrollo, como tambin para el diseo de acciones para la fiscalizacin y evaluacin de polticas pblicas.
QUE ES LA PARTICIPACION PARA LOS JOVENES UNIVERSITARIOS? UNA APROXIMACION A SUS REPRESENTACIONES. Autores: Mnica Gmez, Mirna Dorzn, Luisa Arias. GT 73. RAM 2009 VIII Reunin de Antropologa del Mercosur. 6 Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) y del Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales A. Gioja, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires (UBA), Directora Proyecto Ubacyt D-413
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En este sentido la autora dice que este enfoque es til no solo para evaluar los mnimos derechos de polticas de desarrollo y sociales, sino que tambin permite analizar la igualdad, la participacin social, la universalidad, la no discriminacin y el empoderamiento de los destinatarios de las polticas sociales. En este ltima posicin interesa particularmente como se comienza a reconocer que estos sujetos beneficiarios son titulares de derechos que generan obligaciones al Estado; en unas dcadas donde se destaca el debilitamiento en el vinculo entre Estado y destinatarios de polticas sociales, promoviendo la estigmatizacin de los sujetos como solo receptores de la asistencia del Estado. yo sufr un accidente hace cuatro aos, por lo tanto tome una discapacidad me quedo en la columna una afeccintengo la medula luxada, por eso es que me quede parapljica; mi hija tiene nueve aos; mi mama tiene cincuenta y nueve aos y tambin acarrea todos sus problemas, porque ella tiene una pensin graciable Y consultada sobre si le alcanza la PNC, Noelia dice: no me alcanza casi nunca la pensin, recurro a pedir al padre de mi hija que le compre zapatillas, o la vestimenta, o las cosas para la escuela. l a principio de ao me manda una mochila con tiles. Como para tratar de solventar un poco el gasto mo; bueh y no me administro muy bien la plata tambin porque no lo s hacer (se rie) pero bueno lo trato de llevar.
La Proteccin Social con Enfoque de Derechos La proteccin social ha sido precisada por la ONU en el ao 2000, como un conjunto de polticas y programas pblicos y privados adoptados ante contingencias de manera de compensar frente a la ausencia o cada del ingreso laboral, brindar asistencia a las familias con nios/as, y entregar acceso a la salud y vivienda. En estos ltimos aos crece la discusin sobre proteccin social en mbitos acadmicos, gubernamentales e internacionales. Actualmente esta vigente el debate sobre proteccin social fuertemente en esta ltima dcada al poner de regreso al Estado como un actor clave en los procesos de desarrollo social y econmico. Que en el caso de un enfoque de proteccin social como garanta ciudadana, reconocemos al Estado como garante. Este papel incluye su flexibilidad para cumplir funciones subsidiarias, proveedoras y reguladoras en contextos determinados. Aunque se reconoce que hace falta an definir ms claramente los mecanismos a travs de los cuales los estndares de derechos sern resguardados, y cmo conciliarlos cuando los presupuestos fiscales son limitados. Es decir que, en este proceso se requiere tanto de garantas de contenidos como de procesos de implementacin; lo cual obliga a definir mnimos de acceso y calidad de las prestaciones, de raz igualitaria para toda la ciudadana como una base comn irrenunciable (Abramovich y Pautassi, 2006). Concebir la proteccin social desde un enfoque de derechos implica comprenderla desde un perspectiva universal, orientada a la inclusin de toda la ciudadana y disponible para todo aquel que la requiere, pese a que los mecanismos distinguen entre quienes tienen ms o menor prioridad de atencin de acuerdo a su situacin en un momento dado. Esto significa que teniendo en cuenta que la implementacin de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales7 es progresiva y de acuerdo al nivel de desarrollo de cada Estado, su realizacin debe estar primero garantizada para los ms desfavorecidos en la sociedad como un mecanismo de avance permanente hacia la universalidad. En este sentido, la universalidad pensada en el marco de un enfoque de derechos no es incompatible con mecanismos de focalizacin, los cuales adquieren un rol instrumental en la progresiva realizacin de estos derechos y pueden conciliar, al interior de las polticas sociales, los principios de igualdad y no discriminacin. Visto as, se intenta garantizar determinados estndares de proteccin, universalizando el acceso a la proteccin social e incorporando instrumentos no slo para quienes estn en situacin de extrema pobreza, sino tambin para sectores pobres y medios sin acceso a mecanismos de seguridad social de tipo contributivo, como es el caso de Noelia:
En adelante DESC, de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) y Pacto Internacional por los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC-1966), incluyendo el derecho a la seguridad social, al trabajo en condiciones equitativas y satisfactorias y a la proteccin contra el desempleo; a un nivel de vida adecuado que asegure la salud y el bienestar, incluido la alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios, y a la educacin.
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la verdad yo pienso que por ah deben pensar de que mira se accidento y ahora cobra un beneficio,esta en silla de ruedas, no tiene que trabajar y le pagan, le dan privilegiospienso que el otro piensa eso de mi que soy privilegiada!...yo se que antes trabajaba y tenia mi dinero que ganaba y ahora estoy en silla de ruedas y tambin cobro pero cuando tengo que pagar algo hago cola , esperosigo igual. Este modelo que incluye un conjunto de programas y polticas diseados bajo este enfoque pretende aportar de manera sustantiva al anlisis de las polticas de asistencia social y seguridad social de tipo no contributivo, AUH Y PNC por Invalidez, identificando los elementos que contribuyen a entender un enfoque de proteccin social inclusivo, integral y cimentado en garantas sociales de ciudadana. Estas polticas son fundamentales para avanzar en la construccin de una sociedad de derechos ms que del trabajo por el bajo nivel de incorporacin al mercado de trabajo formal-. Pero Noelia, mas all de su condicin de invalidez para trabajar reclama un trabajo: No tengo trabajo, y yo le ped a Dios todo este tiempo que me diera la posibilidad de tener un trabajo y me llamo David para trabajar en la radio. Porque yo le ped un trabajo que no me incapacitara por ser discapacitada, que no fuera un trabajo especial para discapacitadosy bueno consegu el de la radio; conduciendo un programa de radio: Transitando por los caminos de la diversidad En funcin de este estudio y de cmo comprendemos a la proteccin social, focalizamos el enfoque de derechos, que hace referencia a la proteccin como garanta ciudadana, por cambiar el modo de concebir sus polticas y porque entender a la proteccin como un conjunto de derechos que el Estado tiene la obligacin de tutelar, transformndose en garante, asumiendo combinadamente un rol subsidiario, proveedor y regulador (Robles, Claudia. 2009). A modo de ejemplo, podemos acercar comentarios que hace Noelia de cmo accede a la Pensin: lo conoca antes de haberme accidentado, por una persona que hacia pensiones y le ofreci a mi mam a hacerla y bueno, pero yo no me la tramite con esa persona sino que directamente fui al hospital, me hice el certificado mdico con un medico de ah del hospital y de ah fui a la Junta Medicay espere a que me llegara el certificado de discapacidad de San Luis y de ah me fui a Accin Comunitaria y pedi todos los requisitos y bueno despus hice todo el tramiterio de papeles; hice la pensin y no hubo ms vinculacinno te ayudan en nada Entendemos que por articular los riesgos que afectan a determinados grupos sociales, se deben definir mnimos incrementales de bienestar y mecanismos de realizacin de derechos. Por lo tanto en este enfoque no solo incluye a quienes han cado bajo la lnea de la pobreza, sino tambin a los vulnerables. Entendemos la vulnerabilidad como un fenmeno dinmico que puede desencadenar una pobreza coyuntural o crnica. Y consultada si lo vive como un privilegio, Noelia dice: no en realidad no lo vivo aspor ejemplo si tengo que pagar tal cosa, el otro pensara tengo que hac er cola y no, yo lo que tengo que hacer es hacer funcionar un derecho que tengo, yo no adquir por querer adquirirlo, sino que los tengo por haber tenido un accidentehoy el beneficio lo tuve por tener una discapacidad, de otra forma no lo hubiera tenido, de otra forma no tens como alimentarte, como solventar tus gastos si el gobierno o el estado no te ofrece una pensinlo veo medio raro, hay gente que lo piensa as, es egosta porque no quedan exentos de que les pueda pasar y de llegar a tener una pensin como yo. Porque hoy decimos todos estamos bien todos completos pero en algn momento de tu vida te puede pasar algo y quedas discapacitado, y de esa misma persona que vos pensaste que tenia un beneficiopor cualquier cosa te puede pasar a vos, es egostame gustara que la gente tuviera otra forma de pensar hacia las personas con discapacidad. Desde esta perspectiva las funciones que cubre la proteccin social de estos programas es compensar frente a la cada de ingresos y garantizar el acceso a mecanismos de aseguramiento permanente y de fortalecimiento del capital humano. Consultada Adriana sobre que opina sobre la exigencia de presentar controles acerca de la asistencia escolar y el control de nio sano: a m me parece que esta re bien, yo lo apoyo totalmente porque yo puedo seguir, me abre puertas, me parece interesante que se haya escrito as, que se controle en la escuela y en la salud, porque hay mucha 53
gente que obliga a sus chicos a ir a la escuela solo para que le paguen el salario, pero no para que se interesen para que el chico estudie. Estas funciones en las dimensiones de la proteccin social como conjunto de polticas no contributivas de tipo universal o focalizado, incluye en sentido amplio a la asistencia social como polticas para quienes viven en situacin de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad -incluyen transferencias de ingreso o especies, prestaciones y activos para esta poblacin-; y en sentido amplio, otorga proteccin frente a las contingencias y los riesgos, en acciones centradas en quienes viven en situacin de pobreza y vulnerabilidad. Pero no todos se enteran de esa proteccin. Noelia nos cuenta que: ..hay muchas personas tambin que tienen discapacidad y no han ido a hacer el tramite de la pensin porque no saben a dnde recurrir, porque no es que as de masivo de salir e la tele o en la radio, de informar todo el tiempo a las personas con discapacidad para que lo hagan, y hay muchas personas que se encierran y no salen de la cueva, yo no soy una de esashe pasado de tener que depender de una persona para asearte, vestirte o poder hacerlo sola porque te mata psicolgicamente el tener que estar pendiente de alguien. Las personas que tens alrededor no se dan cuenta que por ah te hacen un mal en hacerte todo y darte todo servido porque sos discapacitado. Al discapacitado lo hace ms discapacitado, en cambio si lo dejas ser y que mueva aunque sea una taza de un lugar a otro, es un logro bastante grande para una persona con discapacidad
COMENTARIOS FINALES Las discusiones presentadas pretendieron avanzar en el conocimiento de cmo representan los sujetos el hecho de ser beneficiarios de los Programas abordados en este estudio y los procesos de construccin subjetiva y social como la tenencia de atributos para la asistencia. En este marco se ha intentado ir presentando opiniones a las cuestiones planteadas al comienzo de este trabajo, en base a la informacin que nos brindaron los entrevistados, acerca de sus experiencias de vida, de las cuales estos Programas, forman parte. Esta argumentacin la pensamos por entender que estos Programas terminan inscribindose en su vida, a nivel de experiencias y tambin de sus expectativas. Sus experiencias son algunos testimonios de que los sujetos estn integrados por relaciones histricas y sociales vinculados a estos beneficios. Por lo tanto, nos animamos a decir que son parte de esa representacin social hegemnica acerca de tener los atributos que los califica como necesitados, lo cual contribuye a constituirlos como persona s asistidas por una ayuda estatal. Vemos como estas personas luchan con esta representacin social, no solo de la cual forman parte sino tambin de la que quieren distinguirse. Ellas expresan como son vistas por tener estos beneficios: Adriana dice: ellos veo que opinan como que est mal, que se le da porque son unos vagos (risas), como que incluyen ms vagospero la mayora no piensa en que le van a dar eso para comprar cuaderno, la mayora lo cobra y van a comprarse ropa, cajas de cigarrillos y todos sus vicios y chau eso genera vaganciagenera lo peory as se va el pas, eso es lo del otro lado, lo se y lo conozco porque lo vivo. No todos los casos son iguales, hay gente que lo hace si, yo no digo que no, a algunos los ayudanyo pienso y digo es como que ellos mismos se pagaran el estudio (hijos), ellos sacan y pagan lo que necesitan. Noelia dice: la verdad yo pienso que por ah deben pensar de que mira se accidento y ahora cobra un beneficio,esta en silla de ruedas, no tiene que trabajar y le pagan, le dan privilegiospienso que el otro piensa eso de mi que soy privilegiada!...yo se que antes trabajaba y tenia mi dinero que ganaba y ahora estoy en silla de ruedas y tambin cobro pero cuando tengo que pagar algo hago cola , esperosigo igu al. Por ultimo, pudimos conocer que cada uno se define en relacin a otros y que se diferencia por su experiencia personal, conformando relaciones sociales diversas y movilizando recursos de acuerdo a sus circunstancias. Adriana afronta sola la situacin que le toca vivir, ya que sus hijos no trabajan, porque estudian y esto da cuenta que los roles familiares no se modificaron. En este caso muestra cmo ella siente que continuara con esta situacin de recibir ayuda desde la AUH sobretodo en un momento de su vida que aprovecha para estudiar en la Universidad una Carrera de Tecnicatura: 54
estoy en primer ao.pienso en seguir porque es algo pendiente que me quedopor cosas que me pasaron, perdimos todo, mi marido jugo y perdimos todo Esta forma de actuar frente a situaciones lmites tales como las relatadas, muestran una vez ms su valoracin y honorabilidad para si o bien para presentarse a los dems , que puede ser usada por ella tambin cuando tenga que responder a actitudes discriminatorias que ha veces perciben los beneficiarios de programas de asistencia.
BIBLIOGRAFIA
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Pobreza: conceptualizacin y reproduccin a travs de las polticas sociales

Gorondy Novak, Melisa. Universidad Catlica de Crdoba Panzone, Valentina. Universidad Catlica de Crdoba
Palabras clave: Estado, Polticas pblicas, Pobreza
Abstract La lucha contra la pobreza se constituye en una de las principales cuestiones a ser abordadas por el Estado y que justifica la implementacin de una variedad de instrumentos de poltica que le son propios en la bsqueda de su erradicacin. No obstante dicha pobreza y lo que parece entenderse por este concepto, no ha desaparecido, e incluso contina in crescendo. Ante ello nos preguntamos Cules son los rasgos o condiciones que tiene que reunir una persona para ser caracterizada como pobre? Qu encierra el concepto de pobreza? Cules son las implicancias que trae aparejado a nivel econmico- social, poltico y, por qu no, a nivel cultural? El modo de tratar esta cuestin es el adecuado?Qu cambios deberan llevarse a cabo para que se logre su efectiva erradicacin?Qu grado de responsabilidad nos compete a nosotros como miembros de una misma sociedad? Lejos de poder ser definida como una situacin netamente econmica, la pobreza involucra aspectos ms profundos que hacen necesario abordarla como un fenmeno complejo, que puede y debe contemplar varias dimensiones, ninguna de ellas excluyente respecto a las otras. Palabras clave: Estado, Polticas pblicas, Pobreza, Responsabilidad Ciudadana Introduccin Entre las razones de la instrumentalidad y accionar del Estado, frente a la cual ste debe situarse como principal agente de contraposicin y llevar a cabo polticas y la implementacin de una variedad de instrumentos para su trmino, la pobreza se sita como una de las principales. El trmino pobreza, como as tambin todos los que a ella se encuentran ligados, tales como la exclusin social, marginacin, indigencia, entre otros, aparecen permanentemente en los discursos presidenciales, en los programas polticos de la oposicin, y, hasta incluso, a nivel internacional. En este sentido, se formulan constantemente programas de lucha contra esta problemtica. No obstante la pobreza y lo que parece entenderse por este concepto, no ha desaparecido, e incluso contina in crescendo. Ante ello nos preguntamos Cules son los rasgos o condiciones que tiene que reunir una persona para ser caracterizado como pobre? Qu encierra el concepto de pobreza? Cules son las implicancias que trae aparejado a nivel econmico- social, poltico y, por qu no, a nivel cultural? El modo de tratar esta cuestin es el adecuado?Qu cambios deberan llevarse a cabo para que se logre efectivamente su erradicacin?Qu grado de responsabilidad nos compete a nosotros como miembros de una misma sociedad? Lejos de poder ser definida como una situacin netamente econmica, la pobreza involucra aspectos ms profundos que hacen necesario abordarla como un fenmeno complejo, que puede y debe contemplar varias dimensiones, ninguna de ellas excluyente respecto a las otras. El presente trabajo tiene por objeto llevar a cabo una explicacin y anlisis del concepto pobreza, del contenido del mismo, las implicancias de su empleo, los modos de su tratamiento por parte de los organismos pblicos y el efecto que ste uso produce, el cual se traducira, en trminos generales, en la reproduccin e institucionalizacin de aquello sobre lo que la misma nocin de pobreza trata. El trabajo est estructurado de modo tal que en una primer instancia se plantea la importancia que suscita la pobreza para pases latinoamericanos como Argentina y los problemas y cuestiones controversiales que surgen respecto a la forma en que esta cuestin es tratada, as como a las modalidades de medicin de la misma en este contexto. 56
En un segundo apartado se lleva a cabo un anlisis del contenido y uso del concepto pobre. Se expone que ste encierra dentro de s una variedad de caractersticas y particularidades que terminan por constituir un todo homogneo que, no obstante, al hacer alusin al mismo se sabe que lleva implcito este conjunto de elementos definitorios. Al respecto se presenta al barrio como uno de los componentes fundamentales para el anlisis. En este mbito aparece como un escenario privilegiado, como un espacio que se hace imprescindible a la hora de comprender quines sern denominados como pobres. El barrio se cons tituye en un principio organizador de las relaciones sociales y de la vida cotidiana de las personas que habitan en l. Concurre que la pertenencia a determinada zona dentro del espacio geogrfico, especialmente hablando de espacios urbanos, conlleva necesariamente la anexin a la identidad de cada uno de lo que ese barrio significa. Un segundo concepto fundamental para explicar la incidencia de la pobreza es el entendido como expulsin. Lo caracterstico de la expulsin social es su papel como productora de un des-existente, de un desaparecido, una nula vida que se encuentra completamente determinado, que se haya imposibilitado a realizarse y realizar formas mltiples de vida. Por ltimo, un cuarto aspecto de las implicancias de la pobreza en la realidad es el proceso ltimo de institucionalizacin. Mediante la elaboracin de polticas pblicas para atender a la pobreza, el Estado define un tipo de pobre, desde un punto de vista cada vez ms abstracto e impersonal. Ante ello aquellas personas que desean estar incluidos en un determinado programa o plan social, deben comportarse de un determinado modo preestablecido para poder estar contemplados bajo el rgimen de estas polticas. Esto genera que se institucionalice el Estigma: se convierte en programa pblico, en poltica del Estado. Asimismo este segundo apartado, en el cual se analiza el contenido del concepto de pobreza, se encuentra ilustrado por la aplicacin de este desarrollo terico a un caso concreto lo que permite evidenciar la concordancia de estas ideas con la realidad misma de Argentina. La situacin elegida se refiere al hecho ocurrido en el ao 2009 en la provincia de Buenos Aires, entre las localidades de San Isidro y San Fernando. En aquella ocasin los dos distritos bonaerenses se enfrentaron por la construccin de un muro que tena como finalidad impedir que los habitantes de Villa Jardn, un barrio obrero urbanizado situado en San Fernando, puedan acceder al pudiente barrio de La Horqueta, al norte de la capital argentina. En la siguiente seccin de la monografa se busca concluir reflexionando acerca de la funcionalidad de la pobreza para la sociedad misma y cmo este proceso de su institucionalizacin y reproduccin termina en ltima instancia siendo conveniente para cada uno de las personas que habitan en el pas. Asimismo se plantea la importancia que adquiere la ciudadana toda como agente activo de cambio, ya sea mediante su participacin individual, en organizaciones de base as como en organizaciones no gubernamentales, en la bsqueda de generar polticas sociales exitosas para la real erradicacin de la pobreza. La importancia de la pobreza A pesar de indicadores econmicos favorables y de los resultados, a simple vista, positivos que se han venido revelando acerca de la implementacin de ciertas polticas pblicas en el contexto de Argentina durante los ltimos aos, una de las cuestiones ms problemticas y que requiere de mayor atencin, continua actualmente persistiendo y pareciera ser que se reproduce a medida que las mejoras acontecen. El fenmeno de la pobreza ha alcanzado una magnitud que se presenta como impensada o inesperada, dada las condiciones econmicas por las atraviesa nuestro pas. Resulta dificultoso creer que este fenmeno sea imposible de erradicar en nuestro pas, sobre todo si uno tiene en cuenta decisiones y acciones del Gobierno Nacional, como lo es, por citar slo un ejemplo, el oneroso acuerdo entre ste y la Asociacin del Ftbol Argentino, para la transmisin televisiva de dicho deporte. A pesar de ello el problema est presente y ha ido agravndose ao a ao, afectando, cada vez a ms personas. Al respecto es posible aseverar que en Argentina subsisten dos modalidades de este fenmeno: por un lado es posible encontrar una pobreza de tipo estructural (la cual resulta muy difcil de combatir, ya que se haya vinculada a la forma de funcionar del mismo sistema econmico, el cual no logra resolver por s las necesidades bsicas de una masa muy considerable de familias, aun en pocas de recuperacin y crecimiento). Y por otro, la presencia de los denominados como nuevos pobres, personas que, a partir de la prdida de su 57
trabajo o de la falta de oportunidades para acceder a uno, deben enfrentar situaciones antes no pensadas: se ven obligados a desarrollar nuevas estrategias de supervivencia, tratando de conservar los elementos constitutivos de su anterior clase media. El mercado aparece como impulsor de esta situacin ltima situacin, y es por ello que se habla, en este caso, de pobres por ingreso. Lo preocupante de esta nueva pobreza, son, sin duda, sus rasgos caractersticos. La misma es altamente rotativa, heterognea, dinmica, llena de incertidumbre e inseguridad y, lo que es peor, resulta inabordable por tericos y mucho menos por el Estado. Lo que se quiere significar con esto, es que, ninguno de nosotros est exento de esta situacin, por lo que la prdida de un puesto de trabajo implica el nacimiento de un nuevo pobre. Se puede considerar al trabajo como fundante de relaciones humanas, como eje central de realizacin personal y como elemento constitutivo de la identidad, es por eso que podra sostenerse que una prdida laboral es ms que la prdida de un ingreso, ya que trae aparejado toda una serie de consecuencias psicolgico- emocionales. Las consecuencias de la pobreza son tan innumerables como devastadoras. Fragmentacin y exclusin social, analfabetismo, desnutricin, violencia, delincuencia, drogadiccin, etctera. Se crea una especie de crculo vicioso, donde una cosa trae aparejada a la otra. Qu cabe esperar de un chico que no recibi la alimentacin adecuada durante sus primeros meses de vida? La desnutricin afecta significativamente el desempeo escolar de cualquier nio, y cabra tambin preguntarse cul es el futuro de un alumno deficiente? La respuesta, sin lugar a dudas, es que de adulto, sus posibilidades laborales se vern reducidas a trabajos marginales y a situaciones de desarrollo rodeadas de precariedad y faltas de oportunidades. Y como una cosa conduce a la otra, de dicha situacin es posible pensar, que ese hombre, marginado, excluido y expulsado socialmente, ante la necesidad de alimentar a una familia deber recurrir a la delincuencia, con todo lo que sta trae aparejado. Lo que se presenta como controversial es lo ineficaz de los programas polticos destinados a ir disminuir esta situacin. Asimismo, a ello se le adhiere la irregularidad e imperfeccin que caracteriza a las metodologas empleadas para medir y analizar la pobreza. Segn datos publicados el INDEC, entre octubre del ao pasado y marzo del corriente, la tasa de pobreza se ubic en el 20,6 por ciento, mientras que la de indigencia en 5,9 por ciento. Adems seal que, en marzo, una familia tipo necesit 982 pesos para superar la pobreza, mientras que para no caer en la indigencia tuvo que reunir 455,57 pesos. La correspondencia de aquellos datos con la realidad es mnima, lo cual lleva a cuestionarnos acerca del porque de dicha situacin y de la importancia que la pobreza como suscita a las sociedad misma (aspecto que ser desarrollado en el ltimo apartado del trabajo) Anlisis del concepto pobreza y su aplicacin a un estudio de caso para su ejemplicacin. Para llevar a cabo el anlisis del concepto de pobreza se ha optado por reflexionar sobre un caso que p one en evidencia los alcances que dicha nocin tiene en la realidad social. En este sentido se busca ilustrar mediante una situacin concreta lo que la conceptualizacin misma de pobreza encierra. La situacin elegida se refiere al hecho ocurrido en el ao 2009 en la provincia de Buenos Aires, entre las localidades de San Isidro y San Fernando. En aquella ocasin los dos distritos bonaerenses se enfrentaron por la construccin de un muro que tena como finalidad impedir que los habitantes de Villa Jardn, un barrio obrero urbanizado situado en San Fernando, puedan acceder al pudiente barrio de La Horqueta, al norte de la capital argentina. La decisin de construir el muro estuvo enmarcada en un contexto caracterizado por la necesidad del intendente de San Isidro de dar respuesta a los reclamos de unos 33 propietarios del barrio privado, quienes haban solicitado la construccin de este muro aludiendo a razones de seguridad. El intendente de San Isidro, Gustavo Posse, sigui de ese modo las reclamaciones de los propietarios y, con el pretexto de combatir la inseguridad y la supuesta delincuencia de parte de gente del distrito San Fernando hacia San Isidro, comenz a construir un controvertido paredn de tres metros de alto y que se prevea iba a 58
tener unos 270 metros de largo, bautizado posteriormente por los medios de comunicacin con el calificativo de Muro de la Discordia: La regin que se buscaba aislar mediante la construccin de la muralla corresponda a un modesto barrio situado al norte de la Ciudad de Buenos Aires. Cabe destacar que en uno de los extremos de esta zona se ubican un agregado de barrios pobres y en el otro se han construido barrios privados con la llegada del tren de la costa en 1995 Los vecinos del barrio obrero Villa Jardn se opusieron desde un primer momento a la construccin de este paredn, y decidieron derrumbarlo. Una de las acciones ms significativas de estos vecinos fueron las pintadas que efectuaron junto al paredn: con rojo escribieron "Somos iguales", "Posse, la dictadura ya se acab", y las expresiones ms contundentes: Ser pobre no es delito y Ningn pibe nace chorro. Dado el inters de la monografa, se han adoptado tales grafitis para ejemplificar lo que acontece con la concepcin de pobreza. Un primer aspecto al que se pretende otorgar suma atencin se vincula con el contenido y uso del concepto pobre: ste encierra dentro de s una variedad de caractersticas y particularidades que terminan por constituir un todo homogneo pero que, no obstante, al hacer alusin al mismo se sabe que lleva implcito este conjunto de elementos definitorios. Por ejemplo hablar de pobre muchas veces abarca los conceptos de <<choro, vago, delincuente y/o falopero>>. Por otro lado, cabe destacar que esta nocin es aplicada a un grupo social que terminar adoptando una identidad homognea de pobre pero que en si refleja una variedad de aspectos. Es decir, se incluye a todos dentro de un mismo conjunto (pobre), y se extiende a esos individuos la imagen que este conjunto mu estra hacia el afuera. Asimismo, es de suma importancia aadir que al denominar a alguien como pobre, subsiste esta identidad, no obstante desaparecen rpidamente aquellas condiciones objetivas sobre las que se fund (Feijo, 2001: 33). No se reflexiona ni se profundiza (en la mayora de casos como en el de la construccin del muro ocurre) respecto a las circunstancias que suscita la pobreza y el hecho de que algunos se dediquen a la delincuencia o a otras prcticas socialmente condenadas. Centrando nuestra atencin entre quienes llevaron a cabo el reclamo por la construccin del muro no consideraron en lo ms mnimo en quin tenan al lado, no les concerni cuntos vecinos de El Jardn en realidad tenan antecedentes penales y cuantos no. De ese modo decidieron -en un auto-atribuido doble papel de acusador y juez- que esas personas se constituan en la nica razn de la inseguridad de la regin y, por ende, haba que aislarlos del mundo y de la "gente decente. La denuncia expresada por los vecinos de San Fernando al pintar el grafiti: ser pobre no es delito refleja de modo rotundo lo explicado, la estigmatizacin de quienes son catalogados como pobres, y por ende todo lo que esta conceptualizacin lleva implcita, sobreviene hasta tal punto que quienes son afectados por ella se ven obligados a explicar constantemente quines son y cules de todas aquellas caractersticas que encierra la palabra pobre no les son propias. Del mismo modo Feijo afirma que el castigo social que sufren los habitante s de ciertas zonas, pese a los esfuerzos honestos y dignos en su obrar los lleva a verse obligados a mostrar que no son lo que se dice de ellos (Feijo, 2001: 36). A partir de esta cita se puede agregar un nuevo componente fundamental para el anlisis: el barrio, la zona en donde est ubicada la vivienda de las personas. El barrio aparece como un escenario privilegiado, como un espacio que se hace imprescindible a la hora de comprender quines sern denominados como pobres. El barrio se constituye en un p rincipio organizador de las relaciones sociales y de la vida cotidiana de las personas que habitan en l (Feijo, 2001). Concurre que la pertenencia a determinada zona dentro del espacio geogrfico, especialmente hablando de espacios urbanos, conlleva necesariamente la anexin a la identidad de cada uno de sus habitantes lo que ese barrio significa. Es decir, se categoriza y jerarquiza a los barrios en trminos de dicotomas: como ricos/pobres, 59
seguros / inseguros, de trabajadores honestos/ de vagos (que cobran los planes sociales), de gente bien/ de delincuentes, entre muchas otras que son parte del habla cotidiano de un gran conjunto social. Consiguientemente, la pertenencia a uno u otro barrio clasifica y encasilla a las personas de acuerdo a cmo es considerada aquella zona. El caso de la construccin del muro que involucra a los barrios de San Isidro y San Fernando da cuenta de esta caracterizacin de uno y otro barrio de acuerdo con las categoras dicotmicas construidas socialmente, planteadas anteriormente: la primera de estas zonas se constituira en el barrio seguro, de gente bien y trabajadora, y la otra en una zona de ociosos y delincuentes, identificada como insegura. Por consiguiente, se produce la estigmatizacin de sus habitantes de acuerdo a la categorizacin del barrio en el que viven. Cabe destacar que la emergencia de countries y barrios privados alrededor de espacios donde el nivel socio econmico de la poblacin que lo habita no es muy elevado, no slo ha marcado la diferencia entre los distintos niveles socio-econmicos, sino que adems ha llevado a un proceso homogeneizador de las diferencias hacia el interior del barrio. Es decir, se plantea que a pesar de que el barrio comprenda una serie de realidades diferentes a su interior se homogeneiza a las personas y se las designa y reconoce de acuerdo con el discurso propio a partir del cual se describe e identifica a dicho barrio. Por ello en el discurso de Posse, as como en el de los 33 propietarios que solicitaron la construccin del muro, todas las personas que viven en Villa Jardn, catalogado como barrio inseguro, pasaran a considerarse delincuentes. En consonancia con lo explicado se puede aseverar que el barrio configura identidades, como mbito o espacio de construccin de subjetividad. Este otorgamiento externo de una identidad conlleva dos situaciones: una de ellas, como ha sido planteada, es que se est caracterizando errneamente a un grupo de personas que viven en el barrio como delincuentes, vagos, etc. Por otro lado puede llevar a que los mismos habitantes del barrio adopten esta identidad, que en un comienzo no les era propia, y que acten conforme a lo que ella implica, generando una reproduccin de aquello sobre lo que la misma identidad particular trata. Un segundo concepto fundamental para explicar la incidencia de la pobreza es el sostenido por Duschatzy y Corea como expulsin. La intencin en el uso este concepto no es el reemplazo de una nocin por otra, como as lo sostienen los dos autores, sino ms bien este trabajo ha adoptado la postura de que expulsin constituira una dimensin que explica las implicancias del uso de la nocin de pobreza como se la ha venido planteando hasta ahora (la cual no como es definida por Duschatzy y Corea en tanto estados de desposesi n material y cultural (Duschatzy y Corea, 2005: 17) sino como una categora uniforme utilizada en los discursos que encierra dentro de s una variedad de caractersticas y particularidades -como delincuencia, drogadiccin, pereza, apata, inmovilidad- que terminan por constituir un todo homogneo pero que, no obstante, al hacer alusin al mismo se sabe que lleva implcito este conjunto de elementos definitorios). Para desarrollar la idea de expulsin social es necesario en una primera instancia diferenciarla del concepto de exclusin. Como se sostiene en el artculo Chicos en Banda, la exclusin pone el acento en un estado: estar por fuera del orden social (Duschatzy y Corea, 2005: 18), pero no refiere a las condiciones productoras de ste. Al hablar de un estado refiere a una idea de permanencia y estabilidad que el concepto de expulsin viene a superar. La idea de expulsin social en cambio, refiere la relacin entre ese estado de exclusin y lo que hizo posible (Duschatzy y Corea, 2005: 18). Es decir, la diferencia radica en el hecho de que la exclusin habla de un producto, un resultado, y la expulsin hace hincapi en el proceso y la produccin de dicho resultado. Por lo tanto, la expulsin ampliara el mbito de explicacin y anlisis de la pobreza al tener en cuenta un modo de constitucin de lo social. Lo caracterstico de la expulsin social es su papel como productora de un desexistenete, de un desaparecido, una nula vida que se encuentra completamente determinado, que se haya imposibilitado a realizarse y realizar formas mltiples de vida. Esto coincidira con la segunda conclusin derivada del anlisis del barrio como productor de identidad, la cual planteaba la posibilidad de que sus habitantes adopten una identidad, que en un comienzo no les era propia, y que acten conforme a lo que ella implica, generando una reproduccin de aquello sobre lo que la misma identidad particular trata. Lo cual termina por generar que el accionar de las personas all situadas este totalmente determinado a lo que esa identidad apela. 60
Respecto al caso estudiado, la frase Ningn pibe nace chorro da cuenta de un modo sumamente explicito lo descripto anteriormente. Estas palabras ponen en evidencia la relacin que existe entre la expulsin social, en este caso influenciada por un contexto en donde el barrio como tal genera un proceso de subjetivacin y de impresin de identidades ajenas en el conjunto de personas pertenecientes a ese espacio, y la determinacin de la vida de las mismas. Es decir, dicha proposicin manifiesta cmo una persona que vive en una determinada zona, que es denominada de acuerdo a la caracterizacin de ese espacio, y que en consecuencia adopta una identidad que no le es propia, se encuentra de ese modo estigmatizada, lo que la impulsa a actuar como esa identidad se lo determina. Esto, en ltima instancia, implica un proceso de expulsin de la persona misma que da cuenta de su imposibilidad de elegir sobre el curso de su vida. El muro construido entre San Isidro y San Fernando basado en estas identidades generadas a partir del barrio, acenta la brecha entre ambos espacios, separa, margina, niega e intimida. Y por sobre todas las cosas, expulsa. Es decir, la caracterizacin y construccin que se hace desde all de los pobres revela el cont enido del concepto al sealarlos como los culpables de la inseguridad y de los males que aquejan al barrio de San Isidro. Asimismo, cabe destacar que dicha expulsin y determinacin de los habitantes como delincuentes genera violencia, no obstante, no debe olvidarse que la misma criminalizacin de quienes son catalogados como pobres constituye de igual modo una forma de violencia, aunque sea poco admitido. Por ltimo, un tercer aspecto de las implicancias de la pobreza en la realidad es el proceso ltimo de institucionalizacin que se est llevando a cabo respecto a ella. Los procesos de estigmatizacin, de constriccin de subjetividad, de expulsin y determinacin de la vida no son los nicos que general un proceso de crculo vicioso de reproduccin de la pobreza (y de lo que este concepto abarca), sino que adems se produce un proceso de institucionalizacin de la misma categora. A partir de la existencia de lo denominado pobreza y del entendimiento de ello como una problemtica a solucionar, los pobres son definidos por la sociedad como necesitados de socorro. Como sostiene Simmel, la sociedad define que los pobres necesitan ayuda y consecuentemente ellos aceptan tal ayuda. Pero, lo relevante de este proceso, es que para que el pobre sea beneficiario de tal ayuda debe comportarse como pobre. Mediante la elaboracin de polticas pblicas para atender a la pobreza, el Estado define un tipo de pobre, desde un punto de vista cada vez ms abstracto e impersonal. Ante ello aquellas personas que desean estar incluidas en un determinado programa o plan social, deben comportarse de un determinado modo preestablecido para poder estar contemplados bajo el rgimen de estas polticas. Esto genera que se institucionalice el Estigma que se convierta en programa pblico, en poltica del Estado. Asimismo, el tener que actuar como pobre remueve el estatus previo de los individuos, extirpa de la identidad su historia anterior. Es decir, no slo el denominar a alguien como pobre le otorga una nueva identidad y lo estigmatiza, sino que a partir de la institucionalizacin de este estigma se degrada su estatus anterior: no se espera ms nada de l que no sea su comportamiento como pobre. Respecto al caso estudiado, se reafirma que quienes propusieron la construccin del muro al categorizarlos como pobre / delincuentes se olvidan de aquellas condiciones objetivas sobre las cuales se fund su condicin. En suma, se puede resumir que el uso del concepto pobreza que nos ha lleva a hablar de tres proces os: Por un lado, a partir de la pertenencia a un barrio se produce un proceso de homogeneizacin de la heterogeneidad que caracteriza a tal espacio geogrfico, bajo un nico concepto de pobreza, el cual asimismo no es un significante vaco, sino que lleva implcito una serie de caractersticas que les son atribuibles a quienes son denominados e identificados como pertenecientes a barrios pobres. Por otro, a un proceso de expulsin, donde quienes adoptan como propia esa determinada subjetividad (en este caso dada por la pertenencia barrial) se constituyen en nuda vida en tanto que determinados totalmente 61
en su accionar, lo cual lleva a que ellos mismos reproduzcan esta identidad, este ser pobre, por ende este ser delincuentes. Por ltimo, un proceso que contribuye a la reproduccin de lo que implica pobreza, consecuencia de los dos primeros, es la institucionalizacin de la misma. Que lleva a considerarla como problema que debe solucionarse, pero que en ltima instancia la solucin planteada genera que la pobreza contine. Institucionalizacin de la pobreza. Como fue sealado con anterioridad la pobreza se constituye en una problemtica de complejo abordaje. Esta caracterizacin de la misma se hace extensiva al campo de las polticas pblicas destinadas a dar respuesta a la misma. Nuevamente cabe recordar que la misma no refiere nicamente a una problemtica econmica o meramente social. Hoy por hoy cabe hacer referencia a la pobreza como una problemtica estructural que afecta al pas, por no hacerla extensiva a toda la regin de Amrica Latina, caracterizada como la ms inequitativa del mundo. Es as como el Estado a la hora de instrumentalizar herramientas para hacer frente a este flagelo debe tener en cuenta dicha complejidad y abordarla desde un punto de vista integral. Esta situacin fue bien ilustrada por el Secretario de Desarrollo de la Universidad Catlica de Crdoba, Martn Maldonado, quien en una nota publicada en el Diario La Voz del Interior en el ao 2009 sostiene la carencia, en el caso concreto del Gobierno de Crdoba, pero representativo del planteo en general, de una visin de conjunto respecto a la poltica social. Plantea que esta situacin hace que las polticas sociales se piensen nicamente desde el Ministerio de Desarrollo Social y que los ministerios de Salud y de Educacin jueguen un papel secundario en la iniciativa. El 28 de septiembre de 2004 en Ciudad de Mxico el, por entonces, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Dr. Jos Luis Machinea, brind una conferencia titulada Institucionalizacin de la Poltica Social para la Reduccin de la Pobreza, en la que sealaba una serie de aspectos a tener en cuenta a la hora de construir instituciones destinadas a fines sociales. Entre los que resultan pertinentes a los fines del presente informe se destacan: La necesidad de contar con reglas claras, que surgidas de acuerdos y consensos, se mantengan en el tiempo. El hecho de que sean claras y producto de acuerdos hace que las mismas sean slidas y transparentes permitiendo as que perduren y puedan alcanzar los fines perseguidos. Esto significa que en materia de polticas sociales es necesario que se adopte una postura o visin de largo plazo, haciendo de stas una poltica de Estado, que supere las diferencias que pueda llegar a haber entre los diferentes gobiernos que se suceden. La gestin eficaz debera constituirse en uno de los principales requisitos a ser atendido por las instituciones. Ella se constituye en el principal mecanismo para combatir el clientelismo poltico que en algunos casos se asocia a las polticas sociales. En esto hay dos elementos que desempean un papel central. Uno de ellos es el desarrollo de la capacidad tcnica de los organismos sociales. Al mismo tiempo es necesario institucionalizar la transparencia de la informacin relativa las polticas sociales. Esto se refiere concretamente a dar publicidad de la informacin referida al diseo de las polticas como as tambin a los respectivos resultados de las mismas, cumplindose as con lo que se conoce como rendicin de cuentas. Nuevamente se recalca la necesidad de articular las distintas instituciones involucradas en la poltica social, dado el carcter multidimensional de los temas a abordar. Un cuarto elemento central es el que le otorga un rol central a la poblacin en lo que a participacin y reclamo se refiere. En este sentido resulta imperioso promover la participacin ciudadana en la determinacin de prioridades y programas. Para ello resulta fundamental articular el trabajo de las entidades gubernamentales con las propuestas de la sociedad civil al tiempo que con las propuestas y lneas de accin desarrolladas por las organizaciones pertenecientes al tercer sector. Machinea sostiene en este sentido que frente a la mala gestin, la corrupcin o el abuso no hay mayores alternativas, de ah la necesidad de incentivar la participacin. (Machinea, 2004: 22) Estrechamente relacionado con el punto anterior, esto es, con la necesidad de escuchar la voz de la ciudadana, cabe destacar la importancia del fenmeno de la descentralizacin en materia de polticas sociales. 62
En este sentido se sostiene que las instituciones sociales al atender las problemticas sociales deben dar cuenta de las dimensiones territoriales. Es importante la descentralizacin en lo que a polticas sociales se refiere porque se considera que los gobiernos subnacionales tienen mayor conocimiento acerca de las necesidades que afligen a su poblacin y concretamente a los sectores ms desfavorecidos, al estar en contacto directo y permanente con ellos. Sin embargo, debe tenerse en cuanta que las realidades subnacionales tienen rasgos propios tanto en materia de economa como humana. Es por ello que la descentralizacin debe realizarse en forma gradual. Esto significa que antes de descentralizar es imperativo evaluar la capacidad institucional del gobierno que va a hacerse cargo de la nueva funcin, como as tambin la solvencia econmica del mismo, necesaria para ello. En lo que a la capacidad institucional refiere, la capacitacin y evaluacin de desempeo cumplen un papel central. La funcionalidad de la pobreza Como ltimo mdulo de reflexin en torno a la nocin de pobreza surge la idea de que la pobreza es funcional al sistema y es til a la sociedad misma, por lo que su reproduccin no se nos presentan en tanto desvo imprevisto en el accionar y procesos decisorios cotidianos. Pareciera poco conveniente llevar a cabo esta aseveracin, no obstante existen una variedad de estudios cientfico y sociales que fortalecen dicha idea. Entre ellos se destacan el trabajo de Fernndez acerca de la Construccin de la pobreza en Simmel, el desarrollado por Gans denominado the positive functions of poverty, la explicacin dada por Oyen a partir de su artculo Produccin de la pobreza, un enfoque diferente as como los textos de Mendoza, Gershanick y Lo Vuolo titulados El pecado original. Fabricantes de Miseria, La reproduccin del estado de malestar. Cuesta abajo y La nueva oscuridad de la poltica social, respectivamente. Es a partir de dichas lecturas que el presente trabajo asume una postura de afirmacin de que la pobreza en ltima instancia sirve. De acuerdo a lo postulado con Ganz la pobreza no es un problema, sino que al contrario se presenta como una solucin misma. El comn de la sociedad est acostumbrada a pensar a la pobreza como una problemtica existente, lo cual conlleva a que muchas veces se sostenga que es imposible de solucionar. En contraposicin a este pensamiento el autor plantea que la cuestin de la pobreza es til para la sociedad no slo entendida en tanto conjunto, sino asimismo en trminos micro. Simmel, en consonancia con lo planteado, expone que la pobreza es construida, es el resultado de una construccin social, e inclusive de una reaccin social. En este sentido, el pobre es definido por la sociedad como un necesitado que requiere de ayuda y ante esa peticin surge la figura del Estado, como aquel encargado de la atencin de esta cuestin problemtica. A partir de ello surge la paradoja de que para que el Estado exista y su instrumentalidad sea justificada es necesaria asimismo que la pobreza exista, por lo que se genera una situacin de crculo vicioso que conlleva, en ltima instancia, a la institucionalizacin planteada de la pobreza, como til al sostenimiento del aparato estatal. Retomando la caracterizacin de la utilidad de la pobreza principalmente propuesta por Ganz, l mismo sostiene que existen quince funciones que sta lleva a cabo. Al respecto se pueden citar la necesidad de la pobreza como proveedora mano de obra barata, para los subsidios privados del estado, en tanto cliente de malos servicios y productos, como conejillos de indias para la prueba de ciertos medicamentos, como objeto de ciertas profesiones (como socilogos polticos, polica, etc), como grupo para obtener de ellos los denominados votos fciles, en tanto objeto de polticas sociales, como objeto de compasin, as como smbolo de fracaso, de amoralidad e irresponsabilidad, como smbolo punible y de contra cultura, como fundamento ideolgico ( en discursos de izquierda por los pobres por ejemplo), entre otros. En suma la pobreza cumple varias funciones dentro de la sociedad que muchas veces no son vistas por quienes formamos parte de ella, lo cual nos lleva a deducir que en ltima instancia la solucin y erradicacin de esta problemtica social por no sernos funcional, nunca va a llegar. Bibliografa: COREA, Cristina; DUSCHATZY, Silvia (2005): Chicos en banda.Buenos Aires : Ed. Paids FEIJO, Mara del Carmen (2001): Nuevo pas, nueva pobreza. Buenos Aires: Ed. Manantial 63
MACHINEA, Jos Luis(2004). Institucionalizacin de la Poltica Social para la reduccin de la Pobreza MALDONADO, Martn, (2009), La masa sin cantera, en La Voz del Interior, Agosto 2009, Crdoba. WACQUANT, Loic La nueva lnea de color urbana
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Estrategias dirigidas a la pobreza en la argentina de la ltima dcada

Lucero, Marcelo F. GEITS-IISE / UNSJ De Los Rios, Cecilia. GEITS-IISE / UNSJ Delgado, Guillermo. GEITS-IISE / UNSJ/ Campi, Renata. GEITS-IISE / UNSJ
Introduccin Desde el ao 2002 hasta la actualidad un sector relevante de la poblacin argentina, sumida en condiciones de pobreza, ha sido y es objeto sistemtico de intervenciones sociales. Con el Programa Jefas y Jefes de Hogar (en adelante PJJH) se inicia un recorrido para muchos hogares en calidad de receptores y beneficiarios de una poltica social, que tendr continuidad con el Plan Familias y luego con la Asignacin Universal por Hijo. En esta ponencia planteamos las ideas ejes de un proyecto de investigacin en curso en el que como un primer paso, buscaremos dar cuenta de la evolucin de la proteccin social dirigida a este ncleo de la poblacin, tomando como objetivo la comparacin de estas tres medidas sociales (PJJH, Plan Familias y Asignacin Universal por Hijo) con el fin de distinguir la estrategia de intervencin que cada una de ellas implementa. Entendemos por estrategia de intervencin el particular intercambio material y simblico estructurado desde el Estado tendiente a lograr el objetivo en materia social. Esto implica una disposicin especfica de derechos y obligaciones entre el Estado y sus agentes por un parte y los ciudadanos por la otra que enmarcan y regulan la relacin social establecida entre ellos. Entre el PJJH y la AUH A fines del ao 2001 en nuestro pas se combinaron un suma de sucesos como; la depresin de la economa, la falta de liquidez, la alta desocupacin, los elevados niveles de pobreza, la creciente movilizacin del pueblo demandando cambios polticos y econmicos, que van a culminar con la cada de la alianza gobernante. Tras sucesivos cambios en el gobierno nacional se estableci una nueva dirigencia de extraccin peronista a principios del 2002 que logr consenso para transformar el rgimen monetario cambiario, poniendo fin al perodo recesivo que tuvo comienzo en la dcada del noventa (Prez, 2006). Una de las medidas implementadas por el gobierno de Eduardo Duhalde, fue la creacin el 22 de enero de 2002 del Programa Jefas y Jefes de Hogar. El objetivo del mismo es definido normativamente como brindar una ayuda econmica a los jefes de hogar desocupados, considerando como tal aquellos jefes/as de hogar con hijos de hasta 18 aos de edad, o discapacitados de cualquier edad, y a hogares en los que la jefa de hogar o la cnyuge, concubina o cohabitante del jefe se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados y que residieran en forma permanente en el pas. El PJJH alcanz una cobertura indita en la experiencia argentina, ya sea en el plano de los programas de empleo como asistenciales. La misma lleg a un pico de ms de dos millones de beneficiarios a inicios del 2003 para estabilizase posteriormente en la cifra de 1.747.455 en el ao 2005 y bajar a 1.392.059 en el ao 2006 (Rodrguez, 2006; Neffa, 2008). Si bien hacia el 2004 se emite el decreto 1506 por el cual se establece el traspaso de las mujeres beneficiarias del PJJH a un nuevo plan como ser el Plan Familias por la Inclusin Social, la migracin ser paulatina y concentrada en el transcurso del ao 2007. A pesar de no existir datos oficiales precisos se estima que ms de 400.000 beneficiarios del Jefes se traspasaron al Plan Familias. Para el ao 2009 un 62% de la cobertura total del Familias provienen de PJJH (Szenker, 2009; Alvarez y otros, 2009).
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Por su parte el Familias tuvo como objetivo central: promover la proteccin e integracin social de las familias en situacin de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educacin y el desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos bsicos (Resolucin MDS N 825/05, art. 1). En octubre del ao 2009 se emite el decreto 1602/09 por el cual se establece la Asignacin Universal por Hijo destinada a nios y adolescentes que no tengan ninguna otra asignacin prevista en el sistema y cuyos padres se encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal. Como resultado todos los nios y nias beneficiarios del Plan Familias migran hacia esta nueva medida social, lo que resulta en aproximadamente 1.900.000 chicos. Al mismo pueden agregarse adems ms de 400.000 nios y adolescentes que provienen de hijos de padres beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar a fines del 2009 (Lozano, y otros 2010; Observatorio Social, 2009). Como resultado para febrero de 2011 la AUH alcanza un total de 3.507.988 nios y adolescentes, correspondientes a 1.860.474 familias titulares.- (Lafleur, 2011). Lo planteado hasta ahora permite observar como un sector relevante de la poblacin argentina, sumida en condiciones de pobreza, ha sido y es objeto sistemtico de intervenciones sociales desde el ao 2002 hasta la actualidad. Con el PJJH se inicia un recorrido para muchos hogares que continuar con el Plan Familias y luego con la Asignacin Universal por hijo en calidad de receptores y beneficiarios de una poltica social tendiente a erradicar la pobreza. Un Dcada de intervencin sobre la pobreza En nuestra visin lo que distinguimos aqu es una trayectoria de formas y modos en que la sociedad argentina ha intervenido de manera continua en materia social sobre la poblacin en condiciones de pobreza. O en otras palabras, diez aos que evidencian un itinerario de la proteccin social en materia de pobreza y vulnerabilidad social. En este sentido, nuestro anlisis se centra en la proteccin social referida a tres formas continuas entre s: El PJJH, Programa Familias y Asignacin Universal por Hijo. Estos programas poseen caractersticas intrnsecas inditas en lo que se refiere a polticas sociales argentinas al constituirse fuertemente como Programas de transferencia de ingresos dirigidos a la poblacin en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, con cobertura masiva y significativo nivel de inversin financiera. La produccin en materia de investigacin que venimos realizando desde el ao 2006 sobre algunos de estos programas nos indica la pertinencia y necesidad de enfocar los esfuerzos en reconstruir y analizar la trayectoria de estas intervenciones sociales pues revelan una dinmica social de una dcada sobre la que an poco se conoce. No existen hasta el momento producciones sistemticas en este sentido, y dada la envergadura social y econmica de los programas analizados es menester comenzar a generar conocimiento que nos permita explicar el desenvolvimiento de los procesos involucrados. En este proyecto especficamente, y como un primer paso, es nuestra intencin dar cuenta de la evolucin de la proteccin social dirigida a este ncleo de la poblacin, tomando como objetivo la comparacin de estas tres intervenciones sociales (PJJH, Plan Familias y Asignacin Universal por Hijo) con el fin de distinguir la estrategia de intervencin que cada una de ellas implementa. Entendiendo por tal el particular intercambio material y simblico establecido desde el Estado tendiente a lograr el objetivo en materia social. Esto implica una disposicin especfica de derechos y obligaciones entre el Estado y sus agentes por un parte y los ciudadanos por la otra que enmarcan y regulan la relacin social establecida entre ellos. Dicha relacin social se da entre dos sectores de la sociedad (Estado y Agentes) en las cuales las relaciones de poder estn atravesadas por concepciones acerca del deber ser de la sociedad, en este sentido, lo que significa estar incluido o no en la sociedad, ser capaz o no de satisfacer sus necesidades, tener o no el poder de definir que tipo y forma de asistencia es la ms indicada o la posible en determinados contextos y momentos de esa sociedad y cual debera ser el rol social a desempear por cada beneficiario. En un segundo momento, es necesario reconocer que existe un otro no beneficiario, que cumple un rol primordial en torno al discurso justificador de la existencia de la ayuda social, ese otro se convierte en la critica y cuestionamiento social sobre la atencin a determinado grupo o sector social; siendo el fiel vigilante del cumplimiento moral de las obligaciones que contrae el beneficiario. 66
En cuanto a los programas referidos, encontramos tres formas diferentes de encuadre de la intervencin, por una parte el PJJH se presenta como un programa de empleo, y clasifica a sus beneficiarios de acuerdo a su posicin en el mundo del trabajo. Por el contrario, el Programa Familias se encuentra dirigido a mujeres en tanto madres y por ende el referente es la familia. Por ltimo, la Asignacin Universal por Hijo se dirige a nios y adolescentes, pero en calidad de hijos de padres trabajadores. Estos primeros sealamientos estaran manifestando tanto continuidades pero tambin ciertas rupturas que giran en torno a dos conceptos clasificatorios e indisociables como son Familia y Trabajo. Consideramos que la particular combinacin entre estos dos conceptos ser una de las claves que permitir develar el anlisis comparativo de las estrategias de intervencin de estas tres medidas sociales. El papel de lo simblico en la poltica social En lo que se refiere a trayectorias, se podra decir a primera vista que los ciudadanos deben cumplir ciertas caractersticas que los califican como sujetos de asistencia de un programa o de otro. Tales caractersticas fueron variando al ritmo de los cambios de las polticas de asistencia en determinados momentos polticos. Esta construccin del otro asistido conlleva tambin una carga simblica para el beneficiario que construye de determinada manera su identidad, como desempleado, jefe de familia, excluido, mujer, hombre, con carga familiar, etc. En cierta manera, adems de tener que demostrar la necesidad o carencia de no poder resolver por s mismos sus necesidades en una sociedad mercantilizada para pasar a depender de la ayuda externa -en este caso estatal- que supla su carencia de recursos/capacidades debe asimismo cumplir con un determinado perfil identitario. Otra caracterstica que presentan las trayectorias de los beneficiarios, es la movilidad entre los diferentes programas de asistencia, realizando evaluaciones de oportunidades entre los diferentes programas y en algunos casos, con poca libertad de accin, movindose de un programa a otro por el riesgo de dejar de ser asistido. Nuestro propsito es comenzar a arrojar luz sobre estos procesos sociales complejos, y dada la envergadura social y econmica de los programas analizados, generar conocimientos que nos permitan explicar el movimiento dinmico de la proteccin social dirigida a este ncleo de poblacin que lleva una dcada bajo la intervencin social del Estado: Programa Jefes y Jefas, Programa Familias y Asignacin Universal por Hijo. Poder realizar este tipo de anlisis nos lleva inevitablemente a conjugar el contenido material y simblico de estos tres programas. El primero traducido en la transferencia de recursos (monetario, bienes o servicios) que tiene la capacidad de reducir la pobreza, la indigencia y la modificacin de la distribucin del ingreso mientras que el segundo, como contenido simblico, apunta a las calificaciones y clasificaciones que se generan a partir de la intervencin estatal. La dominacin del estado no necesita recurrir permanentemente a la fuerza fsica, la orden directa o la imposicin explcita, mientras est en disposicin de producir unas estructuras cognitivas incorporadas que sean acordes con las estructuras objetivas y de garantizar de este modo la creencia de la que hablaba Hume, la sumisin dxica al orden establecido. (Bourdieu, 1997). La aceptacin colectiva de la razn de Estado anida en la puesta en juego de aquellas estructuras cognitivas que en consonancia con las estructuras objetivas tienden a vivirse como dadas, como creencias. Podemos decir que una de las propiedades ms especficas del poder ejercido por el Estado, es lo que se podra englobar bajo el concepto de poder simblico: poder de construccin de la realidad que aspira a establecer un orden gnoseolgico. (Bourdieu, 2000). Pod er simblico que se traduce en la instauracin de visiones, percepciones y representaciones colectivas que permiten a los agentes dotarse de un sentido inmediato del mundo. Retomando el trabajo de Durkheim sobre las formas de clasificacin, Bourdieu propone que en el caso de las sociedades diferenciadas es el Estado quien cumple un papel fundamental a la hora de imponer de forma universal unas estructuras cognitivas que permiten un conformismo moral y un conformismo lgico. Esto es, su particular contribucin a la conformacin de un consenso colectivo de carcter prerreflexivo y tcito que brinda a los agentes un sentido de realidad indispensable para la vida en sociedad. 67
El Estado, en tanto estructura institucional, tiene la capacidad, a modo de los ritos de institucin, de establecer uniformemente principios de clasificacin ms o menos duraderos tanto en las estructuras mentales como en lo corporal, lo social y lo afectivo. Podra decirse que dispone de una capacidad de coaccin a travs de un conjunto de instrumentos que permiten la imposicin de visiones y divisiones a todos los habitantes de un territorio. Disposiciones normativas, prcticas institucionales, entre otras, instituyen principios de clasificacin fundamentales que se incorporan en los agentes como estructuras cognitivas tomadas como dadas. Y al hacerlo crea las condiciones de una especie de orquestacin inmediata de los habitus que es en s misma el fundamento de una especie de consenso sobre este conjunto de evidencias compartidas que son constitutivas del sentido comn (Bourdieu, 1997). La organizacin del tiempo, del espacio, de la movilidad fsica de los agentes, por mencionar slo algunos ejemplos, est anclada en un conjunto de principios universalizados que toman la forma de conocimientos tcitos, creencias, que disponen a los agentes a actuar de determinada manera y no otra. Esta sumisin dxica producida por el estado, no solo tiene la caracterstica de no ser consciente y racional (en tanto sujeta al clculo), esto es, tcita y prerreflexiva, sino que adems implica un carcter activo de los agentes. La percepcin dxica del mundo, no es un reflejo mecnico, sino la puesta en acto de un conjunto de conocimientos que se encuentran incorporados en los agentes. Estos principios de visin y divisin, por su carcter ms o menos duradero, pero fundamentalmente por su condicin de incuestionables estn inscriptos como disposiciones corporales, esto es, predisposiciones a ver, y a entender el mundo objetivo de una determinada manera. Entre el Trabajo y la Familia La constitucin del trabajo como mercanca en el capitalismo implic la estructuracin objetiva de un mercado laboral que se erigi en una fuerza econmica dominante obligando a la mayora de la poblacin a vender su fuerza de trabajo. Pero tambin en un incesante proceso de construccin simblica que posibilit la incorporacin de predisposiciones a valorizar el trabajo como actividad humana, pero sobre todo a naturalizar y volver incuestionable la forma mercantilizada del trabajo como forma predominante de obtencin de recursos para la satisfaccin de necesidades. Lo que la experiencia dxica sobre el trabajo en el capitalismo trae a la palestra, no es tanto la valorizacin o no del trabajo, la centralidad o no del trabajo, la realizacin humana o no a travs del mismo, sino la aceptacin tcita de que el trabajo libre y sujeto a la compra-venta es la forma dominante y legtima de ganarse el pan. En otras palabras, el debate por derecha o izquierda acerca del grado de proteccin, el nivel salarial, o las condiciones de trabajo supone que la obtencin de recursos para vivir a cambio de la fuerza de trabajo (intercambio mercantil) es un dato indiscutible, una creencia. Frente a esta conformacin objetiva y subjetiva propia del mercado de trabajo en el capitalismo, las polticas sociales tendrn un papel que jugar. Y en especial las polticas asistenciales, en tanto transferencia de ingresos a poblacin no trabajadora, y de carcter no contributivas, sern asociadas como contracara de la idea del trabajo como mercanca. En el plano objetivo hablar de asistencia social es hacer referencia a una intervencin que busca la satisfaccin de necesidades bsicas por mecanismos fuera del mercado, y cuya poblacin obtiene los recursos sin vender su fuerza de trabajo. Por otra parte dentro de la imposicin de visiones y divisiones del mundo, las organizaciones familiares juegan un papel fundamental como categora de clasificacin en tanto son constructoras de una realidad que es aceptada y preservada colectivamente. Es por ello que el Estado mediante la construccin de categoras oficiales instaura medios materiales y simblicos por los que impone un modo arbitrario de organizacin familiar a fin de preservar el orden social vigente. Para decirlo de otro modo, hay una adecuacin socialmente predeterminada entre las categoras polticas y las categoras sociales de percepcin del mundo social a partir de la cual la familia se instituye como producto y a la vez como instrumento de la conservacin de la estructura social. 68
Ya que la reproduccin del orden social depende del reforzamiento que existe entre la familia como categora social objetiva y la familia como categora social subjetiva, el Estado realiza una importante labor de institucin al establecer principios clasificatorios que recrean a la familia como lugar natural por excelencia dentro del mundo social, provocando adems la idea de una disociacin entre el mbito pblico y el mbito privado noreconociendo que la institucin familia es el producto de disposiciones, principios o esquemas operatorios incorporadas por los agentes en su historia, y fruto de un trabajo de socializacin en una sociedad estructurada objetivamente. Lo que se presenta como auto-evidente es el resultado de una historia de luchas entre diversas visiones, posiciones y agentes al final de las cuales unas se han erigido en dominantes. La sumisin dxica que propugna el estado, es el punto de vista de quienes dominan dominando el Estado (Bourdieu, 1997). En este sentido el Estado, si bien herramienta de dominacin, es un campo de lucha en el que los diversos agentes buscan imponerse y de esta manera imponer el punto de vista universal. BIBLIOGRAFIA Alvarez, Sonia y otros (2009). Comparacin entre el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (JJHD), Plan Familia por la Inclusin Social (PFI) y Asignacin Universal por Hijo (AUH) (caso Argentina, Salta ). Grupo de Trabajo Pobreza y Polticas Sociales CLACSO. Mimeo. Bourdieu, Pierre (1989). O Poder Simblico. Difel, Difucio Editoral Ltda., Lisboa. Bourdieu, Pierre (1991). El sentido practico. Taurus Humanidades. Espaa. Bourdieu, Pierre (1993). Cosas Dichas. Editorial Gedisa, Espaa. Bourdieu, Pierre (1997). Razones Prcticas sobre la Teora de la Accin. Anagrama, Barcelona. Lafleur, Lautaro (2011). La Asignacin Universal por Hijo. Jornadas de Discusin sobre la Asignacin Universal por Hijo para la proteccin social. ASET/UNICEF, Buenos Aires. Lozano, Claudio y otros (2009). Universalizacin o restriccin de la ampliacin de cobertura. CTA, Buenos Aires. Neffa, Julio coord. (2008). Desempleo, pobreza y polticas sociales. Fortalezas y debilidades del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. Mio y Dvila, CEIL-PIETTE/Trabajo y Sociedad, Buenos Aires. Observatorio Social (2009). El impacto de la ampliacin del Rgimen de asignaciones familiares sobre las condiciones de vida de la poblacin . Serie Informes de Coyuntura. Buenos Aires Rodrguez, Enrquez Corina y Reyes, Fernanda (2006). "La poltica social en la Argentina post-convertibilidad: polticas asistenciales como respuesta a los problemas de empleo.". CIEPP, Buenos Aires Szenker, Daniel Zaga (2009). Programa Familias por la Inclusin Social. Un anlisis comparado. CIEPP, Buenos Aires.
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El Plan de Inclusin Previsional: Anlisis, debates y perspectivas de la extensin de la cobertura de la Seguridad Social en Argentina (2003-2010).
Lic. Nancy Madera. (UNSAM/CONICET) -
Introduccin El objetivo del trabajo es analizar la poltica de extensin de la cobertura previsional implementada en Argentina durante la ltima dcada (2003-2010) considerando las caractersticas de su diseo y su impacto en el modelo de ciudadana social predominante. La orientacin y objetivos de esta poltica se plasmaron principal pero no exclusivamente- en el denominado Plan de Inclusin Previsional, medida de gran relevancia tanto por sus resultados en trminos de incremento de la cobertura como en sus consecuencias sobre las condiciones de vida de la poblacin beneficiaria. Las tesis principales de este trabajo sostienen que: (1) el instrumentos de poltica ms importante del plan (la moratoria previsional) tiene antecedentes en la historia del sistema, siendo su novedad ms significativa en los trminos de su implementacin que en los de su diseo; (2) que estos instrumentos representaron una alteracin de tipo coyuntural con respecto a la lgica contributiva del sistema y a los mecanismos asistenciales que atendan a la poblacin excluida, o incluida problemticamente, en el mercado de trabajo; y (3) que la institucionalidad del sistema se sigue estructurando segn el sujeto trabajador/a formal e incorpora otras categoras desde la excepcin y no desde el derecho, lo que reduce su impacto transformador en el modelo de ciudadana vigente. La perspectiva adoptada es la del anlisis de polticas pblicas (Oszlak y ODonnell, 1984) y la estimacin de impactos, caracterizados como las consecuencias de la intervencin social del Estado, se realizar de acuerdo a dos dimensiones: una cuantitativa, que abarca las condiciones de vida de la poblacin destinataria; y otra cualitativa, que incluye la institucionalizacin de derechos, los mecanismos de reduccin de desigualdades categoriales (incluido/excluido-hombre/mujer - trabajador/a formal/informal) y el modelo de ciudadana resultante. El trabajo se estructurar en distintas secciones. Las tres primeras tienen un objetivo descriptivo: caracterizar el problema que dio origen a la poltica, la organizacin y diseo de la misma y las caractersticas de su implementacin. La cuarta se propone evaluar los resultados en trminos de productos y efectos directos y la quinta se propone hacerlo en relacin a los impactos, cuantitativos y cualitativos, de la poltica en cuestin. En la sexta seccin se presentarn, a modo de conclusin, observaciones con respecto a los procesos polticos e institucionales detrs de la formulacin y adopcin de estos cambios. 1. El problema a resolver El desafo ms serio que confrontan los sistemas de pensiones, sean priv ados o pblicos, es cmo detener la cada de la cobertura en el sector formal y extender la cobertura al sector informal (Mesa -Lago, 2004:66). El sistema previsional argentino, caracterizado como pionero en materia de seguridad social en Amrica Latina, tuvo histricamente una de las tasas de cobertura ms altas de la regin (Mesa-Lago,2004:186). Su naturaleza contributiva, su diseo segn ramas de actividad y organizacin en distintas cajas, result en un sistema fuertemente determinado por el mercado de trabajo, reflejando tanto su masificacin como tambin su fragmentacin y desigualdades. A partir de la dcada del 80, y a raz de las modificaciones del mercado de trabajo y el deterioro de las condiciones macroeconmicas del pas, esta tendencia creciente de la cobertura comenz a mostrar los primeros signos de estancamiento y regresin (Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2010: 88). Hacia fines de 1993 una reforma estructural introdujo, junto a la lgica contributiva y de solidaridad intergeneracional que organizaba las transferencias dentro del sistema, una lgica de mercado, a travs de la creacin de un pilar de capitalizacin individual gestionado por administradoras privadas que profundizaba la contribucin como requisito de acceso al derecho previsional. Con la inauguracin del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) fueron implementados nuevos parmetros de acceso a las prestaciones, como 70
el aumento de la edad de retiro y los aos de aportes, que volvan ms restrictivo el ingreso al sistema . La reforma intent darle una respuesta de mercado al problema de la cobertura, incentivando el ahorro individual a travs de las cuentas de capitalizacin, pero tal proyeccin se revel equivocada, y la tendencia decreciente de la tasa de cobertura- entre trabajadores activos y entre beneficiarios- se profundiz a partir del ao de su implementacin (Cetrngolo y Grushka, 2004:25). Entre los aos 2001 y 2005, la tasa de cobertura en la poblacin adulta mayor de 60/65 aos cay a sus mnimos histricos, ubicndose, segn distintas estimaciones, alrededor del 60% (Ver Grfico 1). Tambin se produjo una fuerte cada de la cobertura en trminos de la Poblacin Econmicamente Activa (contribuyentes), que pas del 50% al 36% entre 1993 y 2007 (Mesa-Lago, 2009:18). Grfico 1: Evolucin de la tasa de cobertura de adultos mayores en edad de percibir un beneficio (mujeres de 60 y ms/hombres de 65 aos y ms) - 1996-2002.
Fuente: Danani y Beccaria (2011) El relato causal detrs de estos indicadores habla del impacto en trminos de desempleo y cada de los ingresos de los procesos de recesin y posterior crisis econmica vivida en el pas entre 1998 y el 2001. Pero tambin de los cambios producidos en la estructura del empleo argentino desde la dcada del 7 0, la cual pas de caracterizarse por una mayora de trabajadores formales y relaciones de empleo estables, a serlo por la creciente informalidad y precarizacin de trayectorias laborales cada vez ms fragmentadas (Bertranou,2004:5). Estos procesos, al afectar directamente la posibilidad de una importante porcin de la poblacin econmicamente activa de aportar al sistema en forma regular, determinaron al mismo tiempo la cada en el nmero de ciudadanos con capacidad de cumplir con los 30 aos de aportes necesarios para ingresar al sistema de jubilaciones y pensiones en Argentina. El piso histrico de los indicadores antes mencionados contribuyeron a posicionar las dos dimensiones del problema de la cobertura en el centro de la agenda estatal con respecto a la previsin social : una referida a la creciente informalidad y precarizacin del mercado laboral y la otra, intrnsecamente relacionada con sta, a la dificultad de una gran parte de la poblacin en edad de jubilarse de cumplir con los requisitos mnimos, en edad o en aportes, para alcanzar una prestacin en su vejez. La poltica de extensin de la cobertura previsional represent la estrategia emprendida por el Estado para incluir en el esquema de seguridad social a (1) adultos mayores desempleados que acreditaran los treinta aos de servicios estipulados por ley pero fueran cinco aos menores a la edad jubilatoria ordinaria (55 aos en el caso de las mujeres/60 en el caso de los hombres) y (2) personas en edad jubilatoria a las que les faltaran (o carecieran por completo) de aportes formales al sistema. Para la primera de las herramientas de poltica, la Prestacin Previsional Anticipada, el problema de la cobertura se entrecruzaba con el problema del desempleo y la fragilidad laboral, siendo la prestacin anticipada un intento de resolver esta situacin para mujeres a partir de 55 y hombres a partir de 60, personas que por su edad se encontraban dentro de una situacin de riesgo para conseguir un nuevo empleo (Boudou, DEla y Lo Valvo, 2007:9)., en base a EPH (INDEC). 71
El segundo, y ms importante, instrumento de la poltica de ampliacin de la cobertura, la moratoria previsional, fue tambin formulado en referencia a problemticas del mundo del trabajo, principalmente el desempleo y la informalidad laboral. El diagnstico oficial, plasmado en las normativas y la descripcin del programa que realiza el ANSES en su pgina web (ANSES:PIP,2011), seal a la tendencia creciente de estas variables, as como a la lgica econmica detrs de esta dinmica, como las causas de la imposibilidad de millones de personas de, alcanzada la edad jubilatoria, contar con la cantidad mnima de aportes necesaria para acceder a una prestacin y quedar, en consecuencia, fuera del sistema. La moratoria fue diseada para dar una respuesta ante este problema y su objetivo fue impactar positivamente en la cobertura previsional de adultos en edad jubilatoria. 2. La poltica para extender la cobertura La poltica se organiz a travs de la formulacin de dos medidas principales, que luego se englobaran en el denominado Plan de Inclusin Previsional. Una de ellas fue la Prestacin Previsional Anticipada (PPA), herramienta enmarcada en la Ley 25.994, de enero del 2005 . Este programa flexibilizaba el requisito de edad en el acceso al sistema previsional, permitiendo alcanzar un beneficio previsional a adultos mayores, desempleados, a quienes, habiendo cumplido con los requisitos mnimos de aportes, les faltaran cinco aos para alcanzar la edad jubilatoria . Este beneficio tuvo un carcter excepcional, y su duracin establecida inicialmente en 2 aos- fue extendida, mediante el Decreto 1451/06, hasta el 30 de abril del 2007 inclusive. LA PPA le brind a trabajadores desempleados mayores la opcin de permanecer en el mercado de trabajo o retirarse y recibir un beneficio igual a la mitad del beneficio normal que recibiran segn aos y aportes. Una vez transcurridos los cinco aos y alcanzada la edad jubilatoria, comenzaran a percibir la prestacin completa. La responsabilidad de recibir y procesar las solicitudes, as como de incorporar a los beneficiarios al sistema, qued en la rbita de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES), organismo dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nacin (MTEySS). La segunda medida fue conocida como la Moratoria Previsional (MP). La misma fue formulada a travs de una multiplicidad de normativas sancionadas a lo largo del tiempo, las cuales, a pesar de su dispersin, mantienen un universo similar de potenciales beneficiarios y persiguen objetivos anlogos, razones por las cuales sern analizadas aqu como una unidad -dentro del PIP- que abarca dos instrumentos de poltica diferentes pero complementarios. La MP est compuesta por dos tipos de regmenes de regularizacin de deudas previsionales, la Moratoria Previsional Permanente (MPP), un esquema de carcter continuo re-abierto en enero del 2004 y an en vigencia; y la Moratoria Previsional Excepcional (MPE), de carcter extraordinario, implementada entre enero del 2005 y abril del 2007 . El antecedente de la MPP data de diciembre del 2003, cuando, a travs de la Ley 25.865, fue actualizado, por el plazo de un ao, el rgimen especial de regularizacin de las obligaciones provenientes de los aportes previsionales de los trabajadores autnomos establecido por la Ley 24.476 de 1995. En febrero del ao siguiente, un Decreto del PEN (Nro.164/04) transform esta posibilidad en permanente para trabajadores autnomos incorporados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) que tuvieran aportes adeudados o no ingresados, a partir de los 18 aos de edad, por el perodo comprendido entre enero de 1955 hasta setiembre de 1993 . El Decreto del PEN Nro. 1454, de noviembre del 2005, busc compatibilizar las diferentes normativas, reforzando el carcter permanente de esta moratoria, que an contina vigente. La misma ley 25.994, de enero del 2005, en su artculo 6, fue la gnesis de la MPE. Esta medida habilitaba a toda persona en edad jubilatoria, con o sin aportes formales a la fecha de iniciacin de la moratoria, se inscribieran en el rgimen de regularizacin para trabajadores autnomos aprobada por la Ley 25.865/03 y pudieran, a travs de este mecanismo, acceder a una prestacin previsional . Este beneficio estableca por ley una duracin de dos aos, y fue extendido por decreto del PEN hasta finales de abril del 2007. Como ya fue sealado, el instrumento de la moratoria tena sus antecedentes en el sistema previsional argentino: la moratoria permanente consisti en la reactualizacin de un mecanismo de negociacin de deudas previsionales formulado en la dcada del 90. La novedad propuesta en el momento de la formulacin 72
estuvo en la flexibilizacin absoluta del requisito de aportes para quienes cumplieran con la condicin etaria de entrada al sistema. La otra caracterstica novedosa de la poltica surgi una vez iniciada la implementacin de la misma. No fue sino hasta julio del 2006 que la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) y la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES) establecieron, a travs de la Resolucin Conjunta General No.2091 y No.579, los requisitos que deban observar los trabajadores que buscaban adherirse a estos regmenes de regularizacin de deudas para la obtencin del beneficio previsional. El funcionamiento de la poltica exiga que quienes se ampararan en la moratoria aceptaran una deuda por los aportes no devengados ante la AFIP y la ANSES (importe que variaba segn los aos de aportes que cada persona pudiera establecer) y se unieran a un plan de pago para regularizar esta situacin. La resolucin antes mencionada convirti a la ANSES en el principal rgano de gestin de la poltica, responsabilizndolo de la cancelacin de las deudas de los trabajadores autnomos con la AFIP hasta la cantidad de 360 pesos mensuales , cifra que el organismo luego descontara del haber previsional otorgado. Esta decisin simplific el funcionamiento del programa al evitarle a quienes se acogieran a las moratorias tener que cancelar deudas directamente con la AFIP. Organizar el pago del haber y los descuentos de la deuda en un mismo acto se transform en uno de los rasgos ms importantes de este instrumento de poltica, habilitando que los beneficiarios pudieran comenzar a percibir una prestacin sin necesidad de pago previo alguno (Arza, 2009:15). A aquellos trabajadores en edad de jubilarse que no alcanzaban el requisito mnimo en trminos de aportes este paso los habilitaba a comenzar a percibir un haber previsional de forma inmediata, del cual cada mes, y por el plazo de 60 meses, se les descontara una cuota de la deuda total. 3. Evolucin de la poltica. Caractersticas del proceso de implementacin Las dos medidas salientes de la poltica de extensin de cobertura previsional en Argentina (la PAP y las MP) representaban desafos muy distintos en trminos de implementacin: las jubilaciones anticipadas por desempleo no implicaban la aceptacin o pago de deuda alguna con la AFIP o la ANSES por parte de los solicitantes; el trmite y el pago de la prestacin estaba bajo la rbita de un nico rgano ejecutor, la ANSES; y tanto los requisitos especficos como el monto del prestacin y la duracin de la posibilidad de acogerse al beneficio haban sido claramente especificados en la normativa correspondiente. En funcin de ello, el procesamiento de las solicitudes y el alta de los beneficios no revisti mayores obstculos, y el programa tuvo una evolucin pareja durante sus poco ms de dos aos de vigencia, lo cual se puede observar en las cifras trimestrales y anuales de altas de la prestacin: 12.250 de beneficios durante el primer ao, 15.097 en el 2006 y 13.468 en el 2007 y 3346 durante el primer semestre del 2008. A partir del segundo semestre de ese ao, con el programa finalizado, las altas (explicadas por solicitudes presentadas pero en procesamiento) fueron progresivamente en descenso (Ver cuadro 1). Como consecuencia de esta claridad en requisitos y beneficios esperables, tambin es importante sealar que la PPA no fue un programa complejo desde el punto de vista comunicacional, lo cual facilit su llegada a los medios y potenciales beneficiarios. Por el contrario, el artculo 6 de la misma ley, que puso la PPA en marcha y que marc la gnesis del programa de MP finalizado en el 2008, fue mucho ms significativo en trminos de impacto potencial que las jubilaciones anticipadas, pero pas casi desapercibido tanto en el proceso de sancin legislativa como en la repercusin pblica de la medida (Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2010: 107). La MP es un instrumento de poltica de una complejidad significativamente mayor que la PAP. Abarca dos regmenes distintos -uno finalizado en el 2007, otro an vigente- y una traduccin operativa (en trminos de requisitos y formas de pago de la deuda) que no haba sido resuelta por la normativa que le dio origen y que recin se produjo una vez iniciada la implementacin de la misma. Ambas cuestiones (distintos regmenes y el cambio en el procedimiento del clculo y el pago de las deudas previsionales) explican la dinmica de evolucin de una medida que pas casi desapercibida durante su formulacin y sancin pero que termin convirtindose en el instrumento central de la poltica social aqu analizada. Como ya fue reseado, las MP comenzaron a cristalizarse normativamente un ao antes que la PPA, a travs de la sancin de la Ley 25.865 en diciembre del 2003. Pero no fue sino hasta julio del 2006 que encontraron su 73
traduccin operativa definitiva, generando una respuesta masiva sin precedentes y un impacto significativo en trminos de cobertura. A partir de ese momento la ANSES se posiciona como principal organismo ejecutor de la poltica y el proceso se simplifica y se acelera en sus tiempos a travs de la coordinacin de la accin conjunta con la AFIP. Ambos organismos agilizaron sus procedimientos administrativos para dar respuesta al caudal de solicitudes: la AFIP habilit la posibilidad de calcular la deuda previsional a travs de Internet, y la ANSES, a partir de los datos que le brindara la AFIP, instrumentaba la presentacin de la jubilacin tambin a travs de Internet (Boudou, DEla y Lo Valvo,2007:9-10). El conjunto de estas disposiciones gener un incremento exponencial en los beneficios previsionales otorgados, cuyo nmero pasa, entre el segundo y el tercer trimestre del 2006, de 52.975 nuevas prestaciones a 124.518 CUADRO 1. Altas anuales segn tipo de beneficio.
Fuente: Elaboracin propia en base a la informacin provista por el Boletn estadstico de la Seguridad Social, MTSS. En el 2007 la poltica de MP supera la barrera del milln de beneficiarios, y pasa de significar un 24% del total de beneficiarios mayores de 65 aos en el 2005 (Ver cuadro 1). La informacin disponible no diferencia entre los dos tipos de moratoria, pero la evolucin en el nmero de prestaciones nos permite observar la diferencia en trminos de impacto absoluto entre ambas: en el 2007, las jubilaciones por moratoria alcanzaron un pico de 1.045.552, cayendo luego este nmero a 272.777 en el 2008. Esta cifra muestra signos de estabilizarse, ya que en el 2009 el nmero de jubilados por MP fue de 276.167. Una explicacin de este dato es que la MPE, menos rgida en requisitos pero tambin la primera en su tipo, signific la entrada al sistema de seguridad social de ciudadanos que histricamente slo hubieran podido 74
incorporarse al mismo a travs de una -muy restringida en trminos absolutos- prestacin asistencial a la vejez. La MPE fue as la ventana de oportunidad para una rpida recuperacin de las cifras de cobertura. Una vez alcanzado este objetivo, la posibilidad se cerr, permaneciendo abierta la MPP, menos flexible que la anterior, y que funciona como una ayuda ad-hoc del sistema para trabajadores autnomos que van alcanzando la edad jubilatoria y adeudan aportes anteriores a septiembre de 1993. Si bien es una respuesta de carcter permanente, su eficacia depender en gran medida de que sus criterios vayan ajustndose a lo largo del tiempo. 4. Resultados de la poltica: productos, efectos e impactos En este apartado se resumirn aquellos datos del desarrollo previo que nos permitan identificar las dimensiones bsicas del proceso de evaluacin de los resultados e impactos de una poltica pblica: el diagnstico inicial del que se parti (problema, causas y lnea de base), los objetivos que se persiguieron con la poltica, los productos resultantes de su implementacin y el efecto de los mismos sobre la realidad problemtica que se buscaba modificar. A partir de all, a travs de indicadores sociales ms agregados y variables ms cualitativas, se puede interpretar si la poltica tuvo un impacto en las condiciones de vida de la poblacin objetivo y en el modelo de ciudadana resultante. Diagnstico. Como fue desarrollado en el punto 1, el problema que dio origen a la poltica fue la tendencia decreciente que registraba la tasa de cobertura previsional en Argentina, un pas histricamente situado en los primeros lugares con respecto a este indicador entre los pases de Amrica Latina. En esta cuestin se distinguen dos dimensiones principales: el nmero de beneficiarios al sistema y el de afiliados/contribuyentes. El anlisis aqu desarrollado focaliz en los instrumentos diseados para atender el primero de estos aspectos. La definicin de cobertura utilizada en el diseo, que determina el indicador utilizado para definir tanto el punto de partida (o lnea de base) como los resultados alcanzados, fue la proporcin de la poblacin mayor (60/65 aos) que recibe beneficios previsionales (Boudou, DEla y Lo Valvo, 2007:6). Las principales causas del problema que fueron sealadas, en la legislacin y los informes especiales elaborados por la ANSES (ANSES, 2010; ANSES:PIP, 2011), fueron factores exgenos al sistema, relacionados con la dinmica del mercado laboral: en forma general asociadas con programas econmicos errneos y en particular en el comportamiento de variables la tasa de desempleo, informalidad y la cada de los ingresos. Si bien un grupo de causas endgenas al sistema, como el aumento de la edad jubilatoria y los aos de aportes establecidos en la reforma previsional de 1994, formaron parte del diagnstico oficial (Boudou, DEla y Lo Valvo, 2007:5), stos criterios no fueron modificados, ni en las polticas aqu analizadas ni en la reforma integral del sistema que tuvo lugar en diciembre del 2008. Ese ao la Ley 26.425 crea el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), eliminando el rgimen de capitalizacin y siendo absorbidos sus contribuyentes y beneficiarios por el rgimen de reparto. Esta reforma, ms all de los diagnsticos oficiales, tuvo como objetivo atender a problemticas distintas de la cobertura previsional, la cual ya haba mostrado tendencias positivas antes de que la intencin de volver al pilar nico pblico entrara en la agenda estatal (Mesa Lago, 2009:28). Ni los documentos pblicos ni la literatura sobre el tema muestran unanimidad al momento de establecer una lnea de base para esta poltica, una dificultad que responde a motivos tanto conceptuales como empricos Con respecto a los primeros, se encuentran no slo diversas acepciones del concepto de cobertura sino tambin mltiples referentes empricos para el mismo, tanto en trminos de categoras generales (afiliados, contribuyentes, beneficiarios) como dentro del grupo ms especfico de beneficiarios en trminos de edad (mayores de 60, mayores de 65) lo cual complejiza definir un mismo punto de partida . En el intento de sortear estas dificultades, utilizamos la definicin de cobertura clsica utilizada en las evaluaciones internas de la poltica: la proporcin de poblacin que, habiendo alcanzado la edad legal para obtenerlo (60 aos las mujeres/65 los hombres), percibe un haber previsional (Danani y Beccaria, 2011:115; Boudou, DEla y Lo Valvo 2007:6). El concepto de beneficios previsionales o de beneficiarios del sistema tambin presenta algunas dificultades de ndole conceptual, ya que muchas de las estimaciones no especifican si esta definicin incluye -ya sea en nmero de beneficios o de beneficiarios- a las prestaciones asistenciales no contributivas . A esto se suma la posibilidad de que el nmero de casos de beneficios y beneficiarios est sobreestimado, ya que una persona 75
que recibe su propia jubilacin y la pensin de un cnyuge duplicara su peso en el total de la poblacin cubierta, y modificara el sentido de la intervencin estatal, que impactara en el sentido de una intensificacin de la cobertura ms que en la ampliacin de la misma (Cetrngolo y Grushka, 2008:22). Ambas cuestiones complejizan la operacionalizacin de los conceptos en variables e indicadores pertinentes, que permitan alcanzar una lnea de base, y de evolucin de la cobertura, que cumpla con requisitos bsicos de validez y confiabilidad. Para evaluar de forma pertinente y confiable los efectos especficos de la poltica de extensin de la cobertura previsional es necesario contar con una serie de datos especficos: (1) informacin sobre potenciales beneficiarios, desagregados por edad y sexo, para caracterizar la poblacin objetivo; (2) cifras (mensuales, semestrales, anuales) de los beneficios otorgados segn los diferentes requisitos de acceso que cada uno establece: contributivos (prestaciones ordinarias), semi-contributivos (prestaciones por PPA y MP) y no contributivos o asistenciales (vejez e invalidez seran los dos criterios asimilables a un planteo en trminos de cobertura de adultos mayores en Argentina); (3) informacin sobre la distribucin neta de los beneficios otorgados por la MP y la PPA; y un estimado demogrfico de personas por ao que alcanzan la edad jubilatoria. Al no encontrarse datos con este nivel de especificidad, se opt por utilizar en este apartado la informacin disponible, producida por distintas fuentes, que nos permita estimar los efectos concretos de las polticas analizadas. Estos clculos producen una lnea de base de la poltica que ubica en un 62% el porcentaje de adultos mayores que reciban un beneficio previsional a travs del SIJP a diciembre del 2003 (Danani y Beccaria, 2011:120) . Resultados. Como ya fue sealado, los resultados de la implementacin pueden distinguirse en productos, efectos e impactos de la poltica. Los productos refieren al resultado concreto de las actividades previstas en el diseo, en este caso el nmero total de beneficios previsionales otorgados por los programas de PPA y MP. Los efectos estn siempre definidos en relacin a los objetivos especficos del programa evaluado, en nuestro caso, a la evolucin de la tasa de cobertura. Por ltimo, el criterio de impacto est vinculado a los objetivos ms generales de la poltica, que remite a los cambios -a veces no formulados explcitamente- que se persiguen con respecto a las condiciones de vida de la poblacin destinataria del programa, y que podrn verificarse en la evolucin de indicadores sociodemogrficos clsicos como pobreza, indigencia y distribucin del ingreso (Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000:68). Comenzando entonces con los resultados en trminos de productos de la poltica, definidos como el total de beneficios previsionales otorgados por los programas de PPA Y MP desde la segunda mitad del 2005 hasta fines del 2009, el nmero total alcanza los 2.440.948. Fueron otorgadas durante ese perodo 47.127 prestaciones por el programa de PPA y 2.393.821 por el programa de MP (Ver Cuadro 1). La cifra total de prestaciones por ambas polticas representan un 62,7% del nmero total de beneficiarios del sistema previsional a marzo del 2010 . Expresando la productividad de la poltica en nmeros absolutos, de los casi dos millones y medio de beneficiarios mayores de 65 aos del sistema previsional se pas a 3.891 millones en 2010. (Ver Cuadros 1 y 2). Cuadro 2. Beneficiarios del Sistema Previsional Argentino (adultos mayores de 65 aos).
*No se encontraron datos disponibles del perodo ene-dic 2006 (la fuente utilizada repite los datos de ene-dic 2005), por lo que los datos de poblacin se mantuvieron y los datos de beneficiarios se calcularon con el total del 2005 ms el total de beneficios previsionales otorgados por PPA y MP en el 2006. ** Datos correspondientes al perodo ene-marzo del 2010 76
Fuente: Elaboracin propia en base a los Boletines Estadsticos de la Seguridad Social, MTSS (2005,2006,2007,2008,2009,2010).
Los efectos buscados de la poltica, definidos en relacin al problema y los objetivos establecidos a partir de la lnea de base, estaran dados por el aumento efectivo de la cobertura durante el perodo de implementacin de las polticas del PIP. Las estimaciones muestran que entre el ltimo trimestre del 2004 y el ltimo trimestre del 2009 la tasa de cobertura del Sistema Previsional Nacional aument en un 24%, pasando la proporcin de la poblacin adulta (mujeres de 60 y ms y hombres de 65 aos y ms) que reciba prestaciones previsionales de representar un 61% del total en el 2002 (Ver Grfico 1) a serlo en un 85% en el primer trimestre del 2010 (Ver grfico 3). Grfico 2: Evolucin de la tasa de cobertura 2004-2010
Fuente: Danani y Beccaria (2011) A fines de estimar el efecto en trminos de ampliacin efectiva de la cobertura (que personas que no reciban ningn beneficio del sistema pasaran a estar cubiertas por el mismo), Danani y Beccaria (2011) muestran que el porcentaje de hogares con adultos mayores que no perciben ningn beneficio previsional disminuy durante la implementacin de estos programas en un 32% en hogares con un solo perceptor potencial, y en un 33% en hogares con dos perceptores potenciales. Estos mismos datos evidencian, asimismo, una intensificacin de la cobertura y la proteccin: los hogares con dos adultos mayores en los que ambos perciben un beneficio pas de representar un 20% en el 2004 a serlo en un 75% en el 2010 (Danani y Beccaria, 2011). Para indagar sobre los efectos especficos de la PPA, una herramienta que buscaba solucionar la cuestin de la cobertura para adultos mayores desempleados, puede observarse la evolucin de las cifras de desempleo segn tramos de edad (50-59 y mayores de 60) para el perodo de vigencia del beneficio (enero 2005-abril 2007). Si bien falta informacin relevante para realizar estimaciones en trminos de consecuencias directas de la poltica (especficamente, estimados sobre el total de adultos mayores desempleados para los tramos de edad que fueron beneficiados por la PPA), el reducido nmero de las prestaciones (en comparacin con el programa de MP) y el hecho de que el desempleo para estos grupos etarios haya encontrado sus valores ms bajos en el ao 2008 (Ver Cuadro 3), a pesar de que el 88,32% del total las prestaciones a diciembre del 2009 haba sido otorgado durante el perodo 2005-2007 (Ver Cuadro 1), habilita a suponer que los requisitos de acceso a esta prestacin, en extremo exigentes en trminos de aportes, minimizaron su efecto en relacin a la problemtica que ser pretenda atender. Cuadro 3. Tasa de desempleo por tramos de edad (2005-2009)
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Fuente: MTEySS, 2010 - Subsecretara de Programacin Tcnica y Estudios Laborales - Direccin General de Estudios y Estadsticas Laborales, en base a EPH (INDEC).
5. Impactos La estimacin de impactos se realizar de acuerdo a dos dimensiones: una cuantitativa, que estima las consecuencias de la poltica con respecto a las condiciones de vida de la poblacin destinataria; y otra cualitativa, que incluye las consecuencias en trminos de institucionalizacin de derechos, la reduccin de desigualdades categoriales (Tilly, 2000) y los cambios y continuidades en el modelo de ciudadana resultante. Impactos cuantitativos: pobreza, vulnerabilidad y desigualdades de ingreso. Con respecto esta primera dimensin del anlisis de impactos, es necesario considerar las caractersticas en trminos socioeconmicos de la poblacin objetivo, para estimar as las consecuencias sociales de las acciones desarrolladas por el Estado a travs de la poltica de inclusin previsional. Andrenacci (2010:16) afirma que la posibilidad de pobreza en mayores de 65 aos en Latinoamrica se ubica entre un 20% y un 140% por encima de los adultos plenos. En Argentina, las cifras para conglomerados urbanos evidencian que, en el segundo semestre del 2003, la proporcin de adultos mayores de 65 aos en condicin de pobreza (17,4%) y en condicin de indigencia (8,2%), registraban pisos histricos pero an se encontraban por encima de la media (27,3% pobres no indigentes; 20,5% pobres indigentes). La ltima informacin disponible sobre condicin de pobreza y grupos de edad data del ltimo semestre del 2006, que muestra un descenso de ambos indicadores, registrndose un 11% de adultos mayores de 65 aos viva en situacin de pobreza, mientras que un 3,2% lo hacan en situacin de indigencia (Fuente: INDEC, 2007). La multicausalidad en la evolucin de estas cifras nos impiden interpretar estos datos como impactos directos de las polticas aqu analizadas, pero s habilitan la descripcin del contexto en la que fueron formuladas. Ms all de esta precaucin, si seguimos la afirmacin de que uno de los principales elementos de disminucin de la pobreza de adultos mayores es la existencia de mecanismos de seguridad social (Andrenacci, 2010:16), se puede intuir que la ampliacin de estos mecanismos a sectores de antes marginados implica de hecho un impacto progresivo en trminos de mayor igualdad distributiva con respecto al universo total de beneficiarios del sistema, sobre todo teniendo en cuenta que el financiamiento del mismo depende cada vez ms de rentas generales (CIFRA, 2009) Sin embargo, si se considera el problema especfico de la cada de la cobertura, es pertinente sealar en este punto que la cuestin no haba afectado por igual a todos los grupos sociales, y la recuperacin no fue tan significativa para los sectores de menores ingresos. Siguiendo a Rofman, Fajnzylber y Herrera (2010:88), el anlisis de la evolucin de la cobertura segn quintiles de ingreso muestra que el deterioro de la misma no afect al segmento de mayores ingresos pero result catastrfica para el quintil de menores ingresos relativos. Estos autores afirman que, mientras la cada de la cobertura para este ltimo grupo entre 1992 y el 2003 alcanz el 40%, la recuperacin a partir de entonces fue de tan slo 5 puntos porcentuales. Desde esta perspectiva, el camino a recorrer es todava importante. Impactos cualitativos: ciudadana, derechos y desigualdades categoriales. () la pregunta clave que permite evaluar un modelo de poltica social a partir de su relacin con la ciudadana es, de manera bien simplificada, cunta desigualdad y cunta exclusin permite el Estado a travs de su poltica social (Falappa y Andrenacci, 2009:8). Recuperando en este anlisis el concepto de desigualdades categoriales elaborado por Charles Tilly 78
(2000), podemos analizar la accin del Estado segn sus consecuencias en tanto produccin, reproduccin o reduccin de este tipo de desigualdades e interpretar as sus impactos cualitativos en relacin al modelo de ciudadana. Desigualdades persistentes son aquellas desigualdades que se trasladan de una interaccin social a otra, persistiendo sobre todas las historias de carreras, vida y organizaciones. Son construidas alrededor de distinciones categoriales entre personas, ms bien que alrededor de atributos individuales, en tanto las inequidades significantes entre los seres humanos se corresponden principalmente con diferencias categoriales como negro/blanco, hombre/mujer, ciudadano/extranjero, conjuntos de actores que comparten un lmite que los distingue de al menos otro conjunto de actores visiblemente excluidos por ese lmite y los relaciona con ellos (Tilly, 2000). Una categora simultneamente aglutina actores juzgados semejantes, escinde conjuntos de actores considerados desemejantes y define relaciones entre ambos. La desigualdad persistente se sostiene porque, de manera inadvertida o no, estas categoras establecen sistemas de cierre, exclusin y control social: la desigualdad categorial provoca daos a los excluidos, ya que los priva del acceso a lo que podran ser bienes colectivos. En relacin a nuestro anlisis, estas desigualdades duraderas y sistemticas impactan en diferencias en el acceso a bienestar social dependiendo de la categora de pertenencia, siendo las categoras ms significativas que tiene la lgica contributiva la nocin de, trabajadores formales/trabajadores informales, aportantes/no aportantes, pero tambin otras adyacentes, como la de trabajadores urbanos/rurales. Ms genrica pero no menos significativa, est la distincin categorial entre hombres y mujeres y su impacto en desiguales posibilidades y derechos de acceso al sistema previsional. Sobre todos estos pares categoriales se establecen diferencias, lmites y por tanto, desigualdades. Pero es a travs de ellas que se organiza el acceso (y a la exclusin) al sistema de previsin social. Utilizadas como criterios de accesibilidad a un derecho, las desigualdades categoriales del mundo del trabajo se trasladan al sistema de seguridad social, y reducen, en este persistencia, el nivel de desmercantilizacin del mismo . Partiendo de esta marco, una primera interpretacin de las consecuencias de la poltica es que el debilitamiento de la lgica contributiva del sistema previsional y de su dependencia de la inclusin problemtica en el mercado de una porcin importante de la sociedad (Andrenacci, 2010:16), atena significativamente el traslado de las desigualdades propias del mundo laboral, como la que existe entre trabajadores formales e informales, al sistema previsional. La MPE represent un importante salto cuantitativo en el nmero de potenciales beneficiarios en tanto ampli el alcance de la medida a la totalidad de la poblacin adulta en edad de jubilarse, sin especificar requisitos referidos a su historia laboral. En virtud de ello, signific tambin un salto cualitativo con respecto al paradigma argentino de la seguridad social, al introducir, al menos de hecho, un principio pblico, de proteccin estatal a ciudadanos mayores, en un modelo histricamente contributivo, de regulacin estatal , basado en la auto-proteccin de trabajadores formales aportantes a cajas sectoriales. Detrs de la historia causal plasmada en el diagnstico oficial que acompa la formulacin de la poltica se trasluce un movimiento de transferencia de la responsabilidad por el problema de la cobertura desde el mbito de lo individual hacia el mbito pblico, colectivo, justificndose as la intervencin del Estado para subsanar esta cuestin a travs de la flexibilizacin de los requisitos de entrada. Pero esta innovacin, si bien importante, estuvo contenida dentro de los lmites generados por la continuidad de los criterios estructurales del modelo previsional. La flexibilizacin total de los aportes fue una medida que modific el patrn de incorporacin al sistema de forma coyuntural, entre enero del 2005 y abril del 2007. Esto significa que gener beneficios y derechos para la cohorte poblacional que ya cumpla o alcanz en esos aos el requisito de edad jubilatoria. Sumado a este rasgo excepcional del programa se encuentra tambin que el mecanismo para acceder a la prestacin no asumi plenamente una modalidad de tipo no contributiva, diferencindose tanto del esquema asistencial ya existente en el programa de Pensiones No Contributivas como de un posible sistema que organizara prestaciones bsicas y universales para todas las personas en edad de jubilarse . De esta forma, la moratoria puede caracterizarse como un instrumento hbrido, de ti po semi-contributivo . 79
Estas particularidades reflejan la continuidad del sujeto beneficiario trabajador/a, pero con la novedad de incluir en esta categora a los/as trabajadores/as informales. Para acceder al beneficio era necesario declarar que los aos de servicios requeridos se haban desarrollado en un oficio o actividad por cuenta propia. El ejemplo tpico lo representaron las mujeres que, habiendo decidido no ingresar al mercado laboral y desarrollar trabajos de cuidado (del hogar, de nios o de adultos mayores), deban definirse como costureras para acceder al beneficio (Clarn, 17/09/2006). Tambin permaneci la idea del aporte como requisito de legitimidad para la entrada al sistema, ya que la accesibilidad estaba condicionada a aceptar la condicin de deudor/moroso y contribuir con un descuento mensual al sistema. Considerando ahora especficamente el impacto de la poltica sobre las desigualdades de gnero materializadas en accesos diferenciales a los derechos y recursos previsionales, el objetivo no es exhaustivo sino que busca alcanzar una descripcin bsica del impacto de las polticas reseadas con respecto a la desigualdad categorial de gnero del sistema. Partimos de considerar que los supuestos de gnero (del tratamiento desigual de hombres y mujeres) de las polticas y legislaciones previsionales no son endgenos a ellas sino que se trasladan a stas desde otros sistemas de interaccin social, como lo son el mercado de trabajo y la familia. En este sentido, analizar a la seguridad social desde una perspectiva de gnero requiere poner en el centro del anlisis los problemas provenientes de una divisin sexual desigual del trabajo en el mercado laboral y en el mbito domstico: en general, las mujeres tienen menores ingresos, menores perspectivas profesionales y de proteccin social que los hombres, con mayores responsabilidades en las tareas domsticas y de cuidado de nios y adultos mayores (Rodrguez Gust, 2008:112). Impactar en estas relaciones desiguales implica polticas de corte transversal que afecten, como requisito mnimo, la distribucin de oportunidades, recursos y derechos generados en estos tres sistemas de interaccin social. Un primer dato con respecto a las mujeres que es reseado en varios trabajos sobre la poltica de inclusin previsional (Boudou, DEla y Lo Valvo, 2007; Alonso y Di Costa, 2011), muestra que este grupo concentr un 87% de las jubilaciones otorgadas por el programa de moratoria (Boudou, DEla y Lo Valvo, 2007:13). Dentro de este nmero, se calcula que fue significativa la participacin de mujeres que, fuera del mercado de empleo formal, se dedicaron a trabajos de cuidado del hogar, de nios y/o mayores. Previo a la implementacin de la moratoria, el mecanismo de ingreso al sistema de esta poblacin era como esposa/viuda a travs del sistema de pensiones, prestacin de tipo dependiente de la jubilacin del hombre/trabajador formal. A partir de la moratoria, estas mujeres accedieron a una jubilacin propia, no ya en condicin de esposa o concubina del sujeto de derecho. Pero esta entrada al sistema no implic la formalizacin de instrumentos de reconocimiento institucional de los trabajos de cuidado (polticas conocidas como maternalistas), ya que no fue en funcin del desempeo de estas actividades que se habilitaba el acceso al beneficio. Tampoco se elaboraron instrumentos de poltica con perspectivas de gnero ms transformadoras, que buscaran modificar la pauta de desigualdad del mercado de trabajo y la poco democrtica distribucin de las tareas del hogar. En este sentido, puede decirse que la moratoria tuvo un impacto de facto en la entrada al sistema de mujeres antes excluidas del mismo pero no gener soluciones estructurales a la desigualdad categorial en este sentido, ya que no se propusieron revisar e intentar compensar (con polticas para la mujer) y/o transformar (con polticas dirigidas a ambos sexos, complementadas con legislacin laboral acorde) el patrn distributivo de la divisin sexual del trabajo, ni en el mercado ni en el hogar. A modo de resumen, puede argumentarse que la poltica de extensin de cobertura tuvo un impacto positivo, aunque coyuntural, en relacin a la reduccin de la desigualdad que el sistema estructura entre trabajadores aportantes (formales) y trabajadores no aportantes (informales). La desigualdad de gnero, que persiste en el par aportante/ no aportante ubicndose en ste ltimo, se vio reducida aunque nominalmente, en el nmero de mujeres que ingresaron al sistema y como efecto indirecto no presente en los objetivos propios de la poltica. A pesar de ello, se considera que la masividad sin precedentes en cuanto al nmero de personas que pudieron acceder a una prestacin sin haber realizado los aportes mnimos o, lo cual es ms significativo an, sin haberse incorporado nunca o por muy pocos aos- al mercado de trabajo formal asalariado, tuvo un impacto 80
innegable en trminos de emponderamiento cvico, poltico y social de los sectores beneficiados por esta poltica, que se incorporaron al sistema de la mano de un discurso estatal que pas de focalizar en la incapacidad de los individuos de incorporarse al mismo por su propia cuenta, a responsabilizar a la lgica del mercado y las polticas de ajuste y flexibilizacin del pasado reciente del pas. 6. Dinmica poltica e institucionalizacin de derechos. Las instituciones, en tanto reglas, dan marco al pensamiento, restringen la interpretacin y dan forma a la accin, influyendo en la percepcin y construccin de la realidad en que aqulla tiene lugar (March y Olsen, 1997, citado en Cunill Grau, 2010:6). En relacin a la institucionalidad del sistema previsional, los cambios analizados modificaron una de sus reglas centrales del mismo: los mecanismos de accesibilidad. Esta medida impacta, por lo tanto, sobre la percepcin del derecho previsional tanto para aportantes como para no aportantes, generando potenciales restricciones o incentivos a su comportamiento que no terminan de estabilizarse debido a la escasa claridad en los requisitos de moratoria actuales, que parecen seguir flexibilizando el impedimento de negociar aportes adeudados posteriores a 1993. Tomadas en conjunto, la institucionalidad actual est estructurada segn reglas de derecho (normativa ordinaria de acceso al sistema) y reglas de hecho, que se publicitan como una universalizacin del derecho previsional que, sin embargo, no est basado en una reforma de los criterios paramtricos del sistema que incluya, de forma previsible, a los trabajadores informales; ni tampoco en la instauracin de un nuevo derecho para adultos mayores independientemente de su historia laboral. A estas nuevas reglas hay que sumarle el achatamiento del nivel de las prestaciones, generado a partir de los sucesivos aumentos en la jubilacin mnima y una tasa de reposicin significativamente ms baja al criterio social de referencia del 82% mvil. Es necesario anticipar los impactos en trminos de incentivos y legitimidad de un sistema que sigue manteniendo un diseo y reglas formales contributivas, pero cuyas caractersticas y funcionamiento se alejan cada vez ms de este principio de estructuracin. Como nota final, consideramos necesario referirnos, aunque brevemente, a los procesos polticos e institucionales detrs de la formulacin y adopcin de cambios significativos en el sistema previsional argentino en los ltimos aos. La mayor parte de los cambios aqu reseados fueron el resultado de las decisiones, sucesivas y no siempre coordinadas, del Poder Ejecutivo Nacional, en un proceso que no fue caracterizado por debates pblicos o bsqueda de consensos sociales y polticos. De hecho, y a diferencia de medidas como la presentacin del proyecto de ley que habilitaba la posibilidad de la libre opcin entre los regmenes de capitalizacin y reparto sancionada en marzo del 2007 (Ley 26.222), as como el de la nacionalizacin de los fondos de pensin y eliminacin de las AFJP dos aos ms tarde (Ley 26.425/08), las iniciativas aqu reseadas no tuvieron anuncio o acto formal de lanzamiento alguno (Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2010:106-107). El Congreso, por su parte, no demand una participacin mayor en la formulacin y discusin de los aspectos centrales de estas polticas, y dej, por decisin u omisin, esta tarea en las manos del gobierno nacional. Y no fue hasta que el programa de Moratorias Previsionales aceler sus mecanismos de implementacin y sus primeros efectos comenzaron a resonar en la opinin pblica, que el tema se estableci, aunque nunca lleg a protagonizar la agenda de cuestiones vigente sobre el tema previsional, ni en el Congreso ni en los medios. Si hablamos de construccin de ciudadana y de derechos, estamos refirindonos a procesos de largo plazo que se fortalecen en funcin de su grado de institucionalizacin, de los consensos polticos alcanzados con respecto a su direccionalidad y de los acuerdos de mediano y largo plazo entre los referentes principales -tanto del subsistema de seguridad social como del sistema poltico en general- que permitirn la continuidad para que esos impactos se produzcan y perduren en el tiempo, ms all del juego poltico coyuntural y los vaivenes electorales (Falappa y Andrenacci, 2010:90). Generar cambios en este sentido es todava una tarea pendiente de los procesos de formulacin de polticas pblicas en Argentina. Referencias bibliogrficas ALONSO, Guillermo V. y DI COSTA, V. (2011). Cambios y continuidades en la poltica social argentina. 2003 2010. (mimeo). 81
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O estado do apartheid vesus o estado de direitos: um estudo sobre o acesso a terra na frica do sul contempornea
Monteiro, Paula. Universidade Federal Fluminense
RESUMO Existem diferentes formas de compreender a histria. Para os que crem na linearidade dos processos histrico-sociais, a anlise da experincia sul-africana, sobretudo a partir do sculo XIX, revela um pretensioso projeto colonial que culminou com a formao de um Estado racista, cujo arcabouo centrava-se no reconhecimento assimtrico de direitos populao. Esse tipo de narrativa modernista, linear e, em certo grau, evolucionista ao mesmo tempo em que denuncia o processo de violncia ao qual esteve submetida a populao negra sul-africana, cria, ainda que, por vezes, involuntariamente, efeitos perversos. Outra forma de leitura histrica consiste no exato inverso da linearidade e do evolucionismo; nesta, rejeita-se a idia de que existe um traado retilneo do percurso humano e admite-se a possibilidade de mltiplos movimentos sociais. Valendo-nos desta segunda forma de compreender a histria, buscamos, neste artigo, estudar a questo do acesso terra na frica do Sul, a partir de uma perspectiva histrico comparativa que contrape o Estado modelo do apartheid e o Estado modelo de Direitos. O objetivo elucidar as formas de reconhecimento (e de negao) de direitos em um e em outro modelo, demonstrado que a construo de ambos est, por vezes, mais prxima do que oposta. Palavras-chave: frica do Sul, Estado, direito a terra. Qual lente usar? Existem formas de compreender a histria. Para os que crem na linearidade dos processos histrico-sociais, a anlise da experincia sul-africana, sobretudo a partir do sculo XIX, revela um pretensioso projeto colonial europeu que culminou com a formao de um Estado autoritrio, cujo arcabouo centrava-se no reconhecimento assimtrico de direitos populao, a partir de uma concepo racista de sociedade. BORGES alerta que esse tipo de narrativa modernista, linear e, em certo grau, evolucionista ao mesmo tempo em que denuncia o processo de violncia ao qual esteve submetida a populao negra sul-africana, cria, ainda que, por vezes, involuntariamente, efeitos perversos capazes de comprometer uma anlise que se proponha porta voz daqueles que lutam contra a desigualdade racial e a violncia fsica e simblica que individualizam a histria deste pas. Segundo a autora, esse tipo de narrativa oculta ou mesmo negligencia as aes de resistncias e a capacidade de agncia dos sujeitos negros durante o longo perodo de opresso racial. Alm disso, quando aceitamos esse modelo de narrativa hegemnica assumimos que os sujeitos e os fatos histricos so os mesmos independentemente de quem os narra como se houvesse um ponto de vista imparcial que conta despretensiosamente a histria e, por vezes, sem nos darmos conta, interpretamo-los no com o esprito da poca, mas com as perspectivas de nosso tempo atual. Seriam estes os efeitos indesejveis de uma anlise que at se prope denunciadora, mas que esbarra no universalismo falacioso das narrativas euro-centristas. Como se observa, o procedimento historicista, que trabalha com o passado de forma linear, causa ao menos duas grandes distores: a primeira consiste na compreenso do passado como um simples preldio do presente, ou seja, como mera continuidade daquilo que, no passado, foi e que, no presente, ; em outros termos, significa admitir que tudo se resume a uma relao pura e simples de causa e efeito. A segunda referese crena na evoluo das relaes e das instituies sociais, que fundamenta a iluso de que os tempos atuais ou modernos so necessariamente melhores do que os tempos passados; esta concepo alimenta o mito do progresso, segundo o qual a humanidade estaria sempre em ascenso. A outra forma de leitura histrica consiste no exato inverso da linearidade e do evolucionismo. Esta outra narrativa se preocupa em no neutralizar o que, na verdade, histrico; em no tratar como dado aquilo que temporalmente e socialmente construdo; em no fixar em termos quase metafsicos algo que s pode ser 84
compreendido em sua profunda, humana e complexa historicidade . Com isso, rejeita-se a idia de que existe um traado retilneo do percurso humano e admite-se a possibilidade de mltiplos movimentos sociais, inclusive de formas cclicas, retrgradas ou emancipadoras, dependendo de quem vos fala. Os fatos so apresentados em sua complexa e ofuscada realidade; tudo muito menos bvio e muito mais difuso. Este segundo modelo de narrativa mostra-se, pois, mais atento aos pormenores, s entrelinhas, aos fatos que facilmente passam despercebidos em anlises macro-generalizantes. Por assim ser, permite-nos compreender as experincias sociais sem conden-las a uma espcie de vazio cientfico que pouco ou nada contribui apenas serve de sustentculo para a propagao de sensos comuns quase sempre maliciosos. Valendo-nos desta segunda forma de compreender a histria, buscamos aqui estudar a questo do acesso terra na frica do Sul, a partir de uma perspectiva comparativa que contrape, de um lado, o Estado modelo do apartheid e, de outro, o Estado modelo de Direitos que se apresenta como democrtico. O objetivo elucidar as formas de reconhecimento de direitos em um e em outro modelo, demonstrado que a construo de ambos est, por vezes, mais prxima do que oposta. Compreendendo o passado O que torna a poca do apartheid na frica do Sul diferente da segregao racial que ocorreu em outros diversos pases , dentre outras peculiaridades, o processo ordenado de legalizao e institucionalizao das prticas segregacionistas, sobretudo a partir do incio do sculo XX. Desde a sua primeira dcada at os seus meados, atos legislativos e polticas pblicas racistas foram sendo sistematicamente aprovados, em um perodo que ficou conhecido como pr-apartheid, nada mais do que um pr-anncio ou prenncio do que estava por vir. Contando com quase meio sculo de ensaio, o Partido Nacional chegou ao poder, em 1948, momento em que se instaurou oficialmente o Estado do apartheid. No idioma Afrikaans, apartheid significa separao ou condio de quem est parte. E o que foi isso? Indago aos evolucionistas. Se, como crem, caminhamos em linha reta, rumo ao progresso, explique-nos onde est ele nesta construo histrica. Mas, como dito linhas acima, no nos importa aqui uma viso evolucionista-linear da histria. E, por assim ser, no nos importa quais sejam suas eventuais respostas aos questionamentos aqui feitos. Interessa-nos compreender o construir histrico de aspectos formadores dessa instituio que , de certo, muito conhecida, mas, talvez, pouco compreendida em seu mago. O Estado do Apartheid, sobretudo em nosso tempo atual, alvo freqente de inmeras acusaes; acusaes estas que vo desde o carter autoritrio de sua gesto ao aspecto desumano de suas polticas racistas, perpassando por todos os desdobramentos sociais possveis deste contexto. Mas, sobre um aspecto em especfico pouco ou nada se escuta da crtica recorrente; refiro-me legalidade do regime ou, em outros termos, ao uso da lei como meio de instituir a segregao racial e, conseqentemente, outras segregaes em cadeia a econmica, a poltica e a social. A marginalizao de no menos que 75% da populao sul-africana se deu por fora de lei; no foi o costume, nem as prticas corriqueiras, mas a lei que interiorizou, a nvel governamental, as prticas segregacionistas, tornando-as legtimas, coercitivas e exigveis perante as instncias oficiais/formais. O que se verificou foi um processo ordenado de legalizao e institucionalizao de atos e condutas racistas. O controle sobre o espao sul-africano durante o apartheid arquitetou-se por meio das disposies legais; no apenas o planejamento territorial e a conseqente ciso do pas entre reas brancas e negras, mas, sobretudo, o controle do fluxo populacional entre tais reas foi pensado e estabelecido legalmente. Sobre o espao rural, em especfico, alguns atos legislativos se destacaram no fomento ao projeto segregacionista. Com a edio do Native Land Act, de 1913, e de outros atos posteriores , consagrou-se o histrico sul-africano de desapropriaes e de remoes coercitivas. Esta poltica racista foi responsvel, em grande parte, por gerar um ambiente social rural marcado pela inseguridade quanto posse da terra e, mais intensamente, pela restrio quanto ao acesso legal mesma por parte da populao negra. O porqu deste silncio por parte da crtica, em geral euro-centrista, quanto a este aspecto da legalidade do apartheid explica-se, no exclusivamente, mas preponderantemente, pelo fato de ser este um elemento 85
interno da prpria cultura jurdica moderna ocidental. Ou seja, uma crtica lei civil equivaleria a uma autocrtica. Seria um tiro no p, como diz o ditado popular. O ponto central talvez seja perceber que a base do apartheid, o seu grande sustentculo, a sua condio de possibilidade, foi a lei moderna. E isto um dado importante, comumente negligenciado. Os costumes so freqentemente correlacionados ao atraso, tradio, ao conservadorismo; as leis, por sua vez, so apresentadas como a faceta moderna e racional de uma sociedade. Por esta fala, to difundida, parece at que o apartheid enquanto Estado impositor de desigualdades, defensor de um iderio pautado na superioridade da raa branca e executor de prticas segregacionistas mltiplas se constituiu por meio de costumes retrgrados, veiculadores de ideais conservadores, ligadas tradio. Para este discurso modernista e euro-centrista, que v a tradio como um obstculo ao progresso, ocultar a posio ocupada pela figura da lei durante o apartheid faz bastante sentido; se assim no o fizesse, teria que dar conta de explicar esse paradoxo que vem, punicamente, sustentando. Compreendendo o presente No ps-1994, uma nova concepo de Estado se apresenta: o estado democrtico de direitos, com a sua carta constitucional garantindo a todos os sul-africanos direitos iguais. Neste novo cenrio, a questo da terra, justamente por estar diretamente ligada s prticas segregacionistas do passado, aparece com abissal nfase no discurso poltico; o elemento terra passa a ter significados mlticos, que encampam desde o seu aspecto econmico/material at a sua dimenso simblica referente ao poder de reparao das injustias do passado (JAMES, 2007). Valendo-nos da perspectiva das lutas por terra no ps-apartheid sul-africano, apontamos para um dos inmeros desafios postos a esse novo, ainda recente, modelo de estado, qual seja: a superao da autoridade da linguagem cvica/moderna dos direitos. No ps-apartheid, a figura da lei civil (re)aparece como sendo o veculo apto garantia de direitos. Ou seja, em uma espcie de metamorfose, a mesma espcie de norma jurdica que suprimiu direitos, se apresenta agora como o instrumento capaz de assegur-los. A crena na figura da lei, como o meio moderno de garantia de direitos, prescinde de um processo de esquecimento. necessrio desatrelar as formas de segregao do passado figura da lei civil; preciso fazer parecer que um fato no guarda qualquer relao com o outro. Deste processo de esquecimento emergem os discursos modernistas que acusam o modo considerado tradicional de vida como sendo aquele responsvel pela mazelas do passado. H quem defenda que os chefes tradicionais, as reservas e o modo de vida rural como um todo, justamente por desconhecerem os mecanismos decisrios democrticos e participativos, estariam fadados ao atraso e ao no reconhecimento de direitos civis se assim continuassem a se caracterizar. Importantes obras de autores sul-africanos, com destaque para Citizen and Subject de Mamdani (1996), definem o espao rural justamente por sua inadequao aos processos cvico-urbanos , como se a criao deste modelo de reservas, de proibio ao acesso propriedade por parte dos negros no adviesse de leis civis, mas de costumes no conhecedores do modo moderno de vida. Ocorre, como se v, um processo discreto de inverso de causas e efeitos, que permite que um mesmo discurso se ramifique em diferentes campos (produtivista, legalista), apresentando-se como uma nova concepo ou um novo modelo de estado, quando, na verdade, a fonte que lhe serve de fundamento a mesma. Por isto a importncia de uma anlise historicista que no neutralize as relaes sociais, mas que se preocupe com a anlise contextual a que esto atreladas, sob pena de nos vermos defensores de ideais que no partilhamos. Sobre o aspecto legalista, em especfico, que constitui aqui o nosso foco de anlise, preciso ressaltar que no se trata de descartar a forma da lei como instrumento garantidor de direitos; seria isto um reducionismo de tal ordem que aniquilaria formas emancipadoras eficazes construdas socialmente. O ponto aqui atentar ao discurso que acusa o modo tradicional de vida as normas consuetudinrias, os costumes, as tradies como sendo responsvel pelo atraso nas reas rurais. Ora, no foi o modo tradicional de vida que imps aos negros todos as restries a que estiveram submetidos durante o regime do apartheid; 86
foram as leis civis que suprimiram os seus direitos fundamentais como o direito terra, o direito livre circulao, o direito igualdade. Os que compartilham desta viso bifurcada, acusadora da tradio e defensora da modernidade, no atentam consciente ou inconscientemente a esta contradio. Sob este aspecto, no h como acusar o tradicional, se foi o moderno que criou as bases estruturantes do apartheid. Com isto, refutamos uma idia dualista ainda muito forte na Literatura que sustenta a separao entre urbano e rural, caracterizando o primeiro como o mundo moderno dos direitos civis, enquanto que o segundo estaria atado dominao dos colonialistas e chefes tradicionais, razo pela qual a linguagem das foras tradicionais e consuetudinrias teria se sobreposto linguagem moderna dos direitos civis, impedindo a garantia destes ltimos. Aqui, no partilhamos desta viso, visto que enxergamos na linguagem cvica dos direitos o grande sustentculo do apartheid, que reconheceu apenas uma forma de vida e que esteve presente no s no rural, mas tambm no urbano, negando e restringindo direitos. Foi esta viso cvica, moderna, racional que conferiu respaldo ao regime segregacionista, j que foi a lei civil e no a consuetudinria que arquitetou toda a conjuntura social do apartheid. No nos parece coerente, portanto, que se engrandea, no ps-apartheid, o mesmo modelo bifurcado que permitiu a concretizao do regime anterior. No nos interessa aqui, dada a sua enorme complexidade, discutir as formas pelas quais esses espaos urbanos e rurais, de brancos e no brancos interagiam e se articulavam na conservao e no questionamento do poder estabelecido. Importa-nos, por ora, compreender que o estado do apartheid seguiu a forma moderna de estado e fez da lei enquanto norma aprovada pelo poder legislativo a sua arma de segregao. O direito de posse e o direito de propriedade A partir desta perspectiva atenta s incongruncias de uma tese dualista, voltamos nossa ateno s disputas por terra, em mbito judicial, envolvendo moradores negros de fazenda (detentores do direito de posse) e fazendeiros brancos (titulares do direito de propriedade). Neste cenrio de disputa nas Cortes judiciais, notamos, com certa clareza, a prevalncia, por parte dos operadores do direito, da tese dualista que advoga em favor da lei civil. Antes de nos debruarmos sobre esta questo, vale pena entendermos a origem deste conflito. Para isto, voltemos ao programa de reforma agrria sul-africano, de 1996; este foi pensado a partir de trs vertentes: a restituio, a redistribuio e a defesa da posse. Dessas trs, a terceira vertente chamada de tenure reform que nos interessa aqui. Esta vertente cuida da defesa da posse de dois grupos especficos de pessoas: os farm dwellers e os labour tentats (moradores negros de fazenda). Estes so aqueles que, durante o apartheid, trabalhavam em terras cuja propriedade era do fazendeiro branco em troca de moradia. H diferenas pontuais entre esses dois grupos, que no sero objeto de anlise neste artigo. Interessa-nos saber que, durante o apartheid, esses grupos trabalhavam em troca de um espao na terra para morar e trabalhar para subsistncia da famlia. No apartheid, essa era uma relao informal, na qual os moradores de fazenda no possuam qualquer direito formalmente reconhecido. Hoje, no assim. Esse grupo de pessoas passou a ter o direito de posse sobre essas terras. Apesar do direito de posse ser, hoje, reconhecido em legislaes infraconstitucionais , o direito de propriedade traz consigo toda a carga histria de um direito sumamente individual e conta com status de direito constitucional. Alm disto, no mbito processual do conflito, a base argumentativa do plo detentor do direito de posse (os moradores negros) centra-se em outros elementos para alm dos legais (paralegais), como, por exemplo, aqueles que aludem ancestralidade, aos tmulos e s geraes passadas como meios de comprovar o direito terra. Quando este embate envolvendo direito de posse e direito de propriedade chega ao poder judicirio, mais especificamente Corte de Terras (Land Claims Court), observamos a prevalncia do argumento legalista em detrimento dos outros meios probatrios. Dados estatsticos sul-africanos informam que 75% das decises da Corte de Terras concedem ordens de expulso em face dos moradores. O juiz A. Gindelnhuys, nos 30 ltimos casos que julgou no perodo de 2005 a 2010, concedeu em todos ordens de expulso em favor dos proprietrios, no reconhecendo o direito de posse dos moradores.
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A fora do argumento legalista encontra respaldo no modelo bifurcado de que falamos que v a tradio como sinnimo de atraso e a modernidade como o seu antnimo; que cr apenas e to somente na idealizada racionalidade moderna ocidental. Este modelo esteve presente no Estado do apartheid e, como se v, tambm aparece no Estado de direitos. Apesar das mscaras camufladoras, a despeito do processo de inverso de causa e efeito, possvel identificar a sua presena e os seus fins que so mais prximos do que distantes daqueles almejados durante o apartheid. Com base em outros argumentos como o discurso da produtividade e a acusao de irracionalidades continua-se negando direitos em vez de garanti-los. Concluso Issa Shivji afirma: The contemporary neo-liberal discourse has one fundamental blind spot. It treats the present as if the present has had no history. The discourse on democracy in Africa suffers from the same blindness. As palavras de Shivji nos alertam para uma perigosa armadilha: tratar os fatos como se a-histricos fossem. Esta atitude revela, por vezes, o desconhecimento de quem fala, mas, no raro, desvenda a inteno da prpria narrativa. De todo modo, olhar o fenmeno social sem considerar a sua histria ou considerar que o hoje o seu ponto de partida no comporta outro resultado que no a sua incompreenso, ainda que parcial e mesmo que intencional. Foi exatamente essa postura que tentamos refutar; a todo tempo falamos do apartheid no apenas como um perodo histrico passado, mas sobretudo como um fator integrante da prpria histria e do presente das pessoas. As relaes de hoje, portanto, s fazem sentido quando vistas luz ou sombra das relaes passadas. Assim que, no podemos compreender os dilemas enfrentados pelos moradores das fazendas se considerarmos que a situao na qual hoje se encontram desprovida de histria e, sobretudo, de memria. As remoes foradas da terra marcaram geraes inteiras de famlias negras e moldaram o cenrio rural sulafricano. Delas extramos a origem que remonta aos anos iniciais do regime segregacionista das relaes peculiares de posse que se desenvolveram na frica do Sul. Hoje, no ps-apartheid, essas relaes de posse se transformaram em objeto de regulamentao e adquiriram contedo de direito autnomo. exatamente este direito o direito posse que vem se contrapondo ao direito de propriedade nas disputas na Corte de Terras. O ponto chave, talvez, seja perceber que o embate entre o direito posse e o direito propriedade , antes de tudo, um embate histrico, que traz consigo a histria das desapropriaes; enquanto o direito posse se desenvolveu como clara oposio ao regime segregacionista, o direito propriedade nunca deixou de com ele corroborar. Posse e propriedade, portanto, revelam o confronto entre o passado segregacionista e o presente multirracial, confronto este hoje posto tambm em termos judiciais nos casos que chegam Corte de Terras. Este direito posse, como se v, acabou se configurando como uma sada alternativa para a reparao dos danos causados no perodo do apartheid; uma forma de relativizar o direito de propriedade que, durante todo este passado, serviu s aes segregacionistas. Ter a posse, ainda que no o ttulo de propriedade, significa estar seguramente na terra que, por tantos anos, lhe foi denegada. Quando esses dois mundos chegam Corte e apresentam seus argumentos, eles se chocam, mas, ao mesmo tempo, se entrelaam e se confundem. De um lado, com fundamento no direito positivo constitucional, a propriedade da terra de quem possua o ttulo que a comprove; em contrapartida, de outro, com base no direito cultural/histrico tem direito posse da terr a aquele que nela reside e cujos ancestrais residiram; e, mais: tem direito posse aquele cujos direitos foram, por dcadas, suprimidos e aqui o mundo dos direitos civis mostra-se presente, tanto antes negando direitos, quanto agora garantindo-os, haja vista que o direito posse, hoje, encontra respaldo tambm no direito positivo , embora de maneira muito mais relativizada do que o direito de propriedade. A leitura que fazemos deste embate no apenas, mas tambm jurdico nos revela que a posse se apresenta, na frica do Sul de hoje, como uma resistncia aos fatos passados; ela cumpre o papel de se insurgir contra a propriedade smbolo e arma da segregao. Contudo, a fora que o argumento positivista/legalista da propriedade invocado pelos proprietrios brancos tem encontrado nas Cortes nos leva de volta ao apartheid, regime que fez da lei a sua marca. Os cientistas da Corte se mostram cegos a 88
outros fundamentos que no aqueles que estejam de acordo com as suas premissas e, desta forma, continuam presos aos limites de sua capacidade interpretativa racional. Em sntese, o que temos visto na Corte de Terras sul-africana uma identificao maior com o fundamento trazido pelo proprietrio em detrimento daquele argido pelo morador muitas vezes visto como irracional, atrasado, tradicional. No s os argumentos, mas a prpria vida rural , muitas vezes, associada quilo considerado retrgrado e antidemocrtico. ROSA (2009; 70) alerta para a necessidade de se incorporar uma perspectiva analtica na qual a vida poltica das zonas rurais seja tratada com base na experincia diferenciada que a socializao nessas zonas proporciona em relao aos modelos urbanos ocidentais que costumam orientar a reflexo sociolgica na frica e em outros pases do ch amado Sul. REFERNCIAS BORGES, A. (2011). Sudfrica hoy: sus perros e sus demnios. Escenrio XXI, ao I, num.9, May-Jun, 2011. _________________. (2006). Corte: notas etnogrficas sobre conflitos fundirios na frica do Sul. Texto apresentado no mbito do Seminrio Sistemas de Segurana Pblica e Justia Criminal, realizado na Universidade Federal Fluminense. _________________. (2005). Os seus problemas nos interessam ou, o que aprendemos com uma etnografia popular. _________________. (2008). Sem sombra para descansar: prticas, crenas, representaes e outros males que acometem O Outro. COUSINS, B. (2008).Land, Power and Custom. Controversies generated by South Africas Communal Land Rights Act. In: Contextualizing the controversies: dilemmas of comumunal tenure reform in post-apartheid South Africa. Cape Town: UCT Press. Courts and Court Cases. Disponvel em: <http://www.paralegaladvice.org.za/docs/chap05.html>. Acesso em 02/04/2010. FONSECA, Ricardo Marcelo. A Lei de Terras e o advento da propriedade moderna no Brasil. Anuario Mexicano de histria del derecho. Mexico, XVII, p. 97-112, 2005. JAMES, D. (2007). Gaining Ground? Rights and property in South African land reform.Johannesbourg: Wits. LATOUR, Bruno (2000). Tribunais da razo. In: A Cincia em ao: como seguir cientistas e engenheiros mundo afora. So Paulo: Unesp. MAMDANI, Mahmood. (1996) Citizen and Subject: contemporary Africa and the legacy of late colonialism. New Jersey: Princeton. NTSEBEZA, L.; HALL, R. (2007) The Land Question in South Africa: the challenge of transformation and redistribution. Cape Town: HRSC Press. ROSA, Marcelo. ESPECTROS DE MAMDANI: desafios de uma sociologia da vida poltica rural na frica do Sul contempornea. In: Estudos de Sociologia, Rev. do Progr. de Ps-Graduao em Sociologia da UFPE, v. 15, n. 2, p. 69 91.
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La pobreza frente al derecho a la gratuidad de la educacin lmite o desafo?

Ronny Rojas lvarez. Pontificia Universidad Catlica del Per
Pelear por todos y pelear para que el individuo sea un hombre para que los seores sean hombres para que todo el mundo sea un hombre y para que los animales sean hombres. El caballo, un hombre El reptil, un hombre El buitre, un hombre honesto. Csar Vallejo
INTRODUCCIN: La importancia del derecho fundamental a la educacin, radica, conforme De Castro Cid , en que siendo un derecho social, constituye el desarrollo y complemento de otros derechos fundamentales, en tanto cumple la misin de asegurar a los ciudadanos las condiciones materiales eficaces para el ejercicio de stos otros derechos; poniendo en manifiesto la interdependencia de los derechos fundamentales. As mismo, la importancia de ste derecho tambin radica en que es un instrumento fundamental para reducir la pobreza, debido a que aporta a la persona una base para adquirir conocimientos y desarrollar las capacidades y disposiciones necesarias para desenvolverse en la sociedad , adems de promover la superacin de las desigualdades, las brechas socio-culturales; y fortalecer la institucionalidad democrtica . En ese sentido, Alvites Alvites , indica que en el marco de un Estado Social y Democrtico de Derecho conforme es definido el Estado Peruano en el artculo 43 de la Constitucin, el derecho a la educacin como derecho social -, cumple las siguientes funciones: (i) Funcin correctora de los procesos sociales, porque amplan la eficacia de los derechos fundamentales de libertad, permitiendo su ejercicio por un nmero mayor de individuos, (ii) Funcin igualadora, porque posibilita la realizacin de la igualdad material entre los seres humanos; y
(iii) Funcin liberadora, debido a que completa y dota de mayor densidad a las libertades fundamentales, construyendo la libertad fctica. De igual modo, la plena satisfaccin del derecho a la educacin, requiere conforme la autora precitada de la provisin de bienes que constituyen partes de las necesidades bsicas de las personas ; es decir, al igual que otros derechos sociales, el derecho a la educacin est directamente relacionado con las condiciones de existencia humana y su finalidad es la satisfaccin de las necesidades bsicas a travs de la prestacin de bienes y servicios, siendo que esta satisfaccin se vincula con la conservacin de la dignidad humana . Lo expuesto tiene directa relacin con lo dispuesto en la Constitucin Poltica, en concordancia sobre los diversos Tratados sobre Derechos Humanos ratificados por el Per, en cuanto establecen a la educacin como un derecho fundamental, pero tambin como un servicio pblico , imponiendo al Estado las obligaciones de disponibilidad, aceptabilidad, adaptabilidad y accesibilidad; siendo esta ltima obligacin, orientada a asegurar que los ciudadanos no se vean impedidos de acceder a la educacin por tener una precaria situacin econmica (artculo 16 de la Constitucin), as como la garanta de una educacin inicial, primaria y secundaria obligatoria y gratuita (artculo 17).
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Por ello, es que en el presente trabajo, analizaremos el derecho a la gratuidad de la educacin bsica en las instituciones educativas estatales, debido a que, conforme demostraremos, es una de las condiciones necesarias en el trnsito exitoso de los nios y nias por el sistema educativo pblico, as como para la materializacin del derecho a la educacin , componente importantsimo conforme lo indicamos anteriormente - en la lucha contra la pobreza (que no debe entenderse como la simple carencia material), debido a que la educacin, conforme Amartya Sen, fortalece el potencial humano, el progreso socioeconmico, es decir, constituye el punto de partida del desarrollo cultural, elemento esencial del desarrollo en general . Sin embargo, la gratuidad de la enseanza, a pesar de los esfuerzos del Estado, dista de ser una realidad concreta. En ese sentido, la situacin de pobreza que sufre una gran parte de la poblacin, no debera ser considerada como un lmite al goce de este derecho, sino como un desafo, orientado a valerse del derecho a la educacin como principal arma de lucha contra la pobreza. Por ello, es que analizaremos el avance estatal en cuanto la gratuidad de la educacin y pobreza, su avance normativo, la influencia del principio de progresividad (usada como pretexto para negar la efectividad del derecho a la educacin como derecho social), buscando relacionar los tres conceptos mencionados: derecho a la gratuidad de la educacin, pobreza y principio de progresividad, posteriormente, formularemos algunas modestas propuestas, en cuanto lo que tendra que hacer el Estado Peruano en esta continua lucha contra los mencionados fenmenos sociales, lucha destinada a encaminarnos hacia el desarrollo, y la ansiada libertad. EL DERECHO A LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIN: REGULACIN INTERNACIONAL, CONSTITUCIONAL Y LEGAL: Revisando los diferentes artculos de la Constitucin que regulan el derecho a la educacin (13 a 19) se puede establecer cules son las obligaciones del Estado para la realizacin de este derecho, las mismas que estn en correspondencia con las obligaciones internacionales del Estado Peruano, ello, debido a que la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin dispone que las normas relativas a los derechos y a las libertades fundamentales incluyendo el derecho a la educacin - se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (artculo 26), el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) (artculos 13 y 14), as como la interpretacin realizada por el Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales sobre las caractersticas fundamentales del derecho a la educacin (Observacin General N 13 el derecho a la educacin), el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) (artculo 13) , siendo as mismo, que estos tratados internacionales, ratificados por el Per, tienen rango constitucional, conforme Landa Arroyo . En primer lugar, debemos destacar la interpretacin realizada por el Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales, en la Observacin General N 13, en tanto indica que la educacin debe tener cuatro caractersticas fundamentales que se encuentran interrelacionadas : 1. Disponibilidad: el Comit indica que deben haber instituciones y programas de enseanza en cantidad suficiente en el mbito de cada Estado Parte, as como detalla las condiciones adecuadas para el funcionamiento de estas instituciones educativas (instalaciones suficientes, servicios bsicos, docentes calificados, materiales de enseanza, etc.) . Se incumple con esta obligacin por ejemplo, si el Estado procediera a cerrar las escuelas privadas . 2. Accesibilidad: el Comit establece que las instituciones educativas y los programas de enseanza sean asequibles a todos, sin ningn tipo de discriminacin, siendo que la accesibilidad se compone de tres dimensiones: a. No discriminacin: La educacin debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminacin por motivo de origen, raza, situacin econmica, entre otros. b. Accesibilidad material: La educacin ha de ser accesible materialmente, ya sea por su localizacin geogrfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnologa moderna (mediante el acceso a programas de educacin a distancia). 91
c. Accesibilidad econmica: La educacin ha de estar al alcance de todos. Esta dimensin de la accesibilidad est condicionada por las diferencias de redaccin del prrafo 2 del artculo 13 respecto de la enseanza primaria, secundaria y superior: mientras que la enseanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseanza secundaria y superior gratuita. Es decir, la educacin debe estar al alcance de todas las personas, lo cual implica la garanta de su gratuidad. Conforme Alvites Alvites, se afectara la accesibilidad de la educacin si el Estado no evita que los padres impidan a las nias a asistir a la escuela, o si el Estado impusiera la obligacin de usar un uniforme costoso, o se impusieran tasas excesivamente altas por concepto de matrcula . 3. Aceptabilidad: Establece que la forma y el fondo de la educacin, comprendidos los programas de estudio y los mtodos pedaggicos, han de ser aceptables, es decir, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad para los estudiantes. Esta caracterstica se afectar cuando se impone por ejemplo -, que las clases se dicten slo en espaol, desconociendo la lengua de las diversas comunidades nativas de nuestro pas. 4. Adaptabilidad: Establece que la educacin ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformacin y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados. Este aspecto se afectara, en caso no se renueven o actualicen los programas educativos, conforme la evolucin de nuestra sociedad . En segundo lugar, debemos precisar que, conforme lo establecido por el Comit, las obligaciones del Estado en cuanto el derecho a la educacin son las de respeto, proteccin y cumplimiento , que desarrolladas por Alvites Alvites, precisa que la obligacin de respetar exige que los Estados partes eviten las medidas que obstaculicen o impidan el disfrute del derecho a la educacin; la obligacin de proteger impone a los Estados partes adoptar medidas que eviten que el derecho a la educacin sea obstaculizado por terceros; la de dar cumplimiento (facilitar), exige que los Estados adopten medidas positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educacin y le presten asistencia, y por ltimo, los Estados tienen la obligacin de dar cumplimiento (facilitar el) al derecho a la educacin . El Principio de Progresividad: Si bien, la fuerza normativa y valor jurdico de los derechos sociales fundamentales (incluido el derecho a la gratuidad de la educacin), proviene de su reconocimiento e incorporacin en la Constitucin, adems de su fundamento en el principio de dignidad de la persona humana; debe precisarse que las peculiares caractersticas de las normas constitucionales que reconocen derechos sociales son el soporte de la controversia de su eficacia normativa y su exigibilidad . Los argumentos que se esgrimen, son los siguientes : (i) (ii) (iii) El carcter prestacional de los derechos sociales y el argumento de las obligaciones positivas. Los derechos sociales para ser exigibles siempre necesitan de la actuacin previa del legislador. El carcter objetivo de las normas que requieren derechos sociales.
(iv) La disponibilidad de recursos econmicos y el principio de progresividad de los derechos sociales, el cual comentaremos a continuacin, por las dimensiones del presente trabajo. Este ltimo argumento condiciona la satisfaccin de prestaciones especficas al desarrollo socio econmico alcanzado por los estados, en tanto implican decisiones que tendran grandes repercusiones econmicas para el tesoro pblico . Frente a ello, se sostiene que los recursos econmicos y el bienestar de la economa estatal deben entenderse como un presupuesto para la realizacin de los derechos sociales, pero no de su valor normativo; esto es, que la falta de concrecin de stos derechos no debe confundirse con la falta de eficacia normativa directa, en tanto esta viene dada por su insercin en el ordenamiento jurdico a travs de la Constitucin . Conforme Gomes Canotilho: Un *+ aspecto carente de reflexin enlaza con la repetida asociacin de la estructura jurdica de los derechos sociales con la reserva de las arcas financieras. Pero el recorte jurdico estructural de un derecho no puede ni debe confundirse con la cuestin de su financiacin. *+ la reserva de las arcas del estado, supone problemas de financiacin, pero no implica el grado cero de vinculacin j urdica de los preceptos consagradores de derechos fundamentales sociales . 92
El principio de progresividad, se encuentra contemplado en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que en su artculo 2, establece: Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos. De igual modo, el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, establece en el artculo 1: Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperacin entre los Estados, especialmente econmica y tcnica, hasta el mximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislacin interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo. Abramovich y Courtis precisan que la nocin de progresividad abarca dos sentidos complementarios: por un lado, el reconocimiento de que la satisfaccin plena de los derechos establecidos en el Pacto supone una cierta gradualidad, y el segundo sentido, es el del progreso, consistente en la obligacin estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales . As mismo, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, precisa que el principio de progresividad impone la obligacin al Estado de una cuidadosa consideracin, debiendo justificarse por la proteccin de la totalidad de los derechos previstos en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, y en el contexto del aprovechamiento pleno del mximo de los recursos de que se disponga . De igual modo, el Comit ha sealado que si bien la plena realizacin del derecho es una obligacin de carcter progresivo, debe imponerse una obligacin mnima de asegurar la satisfaccin de por lo menos niveles esenciales de satisfaccin de cada uno de los derechos , los mismos que sern exigibles directamente ante los tribunales . En el caso especfico del derecho a la gratuidad de la educacin, el mnimo exigible se vera afectado si por ejemplo, el Estado, establece como obligatorio, un pago, ya sea por concepto de matrcula o materiales educativos en las instituciones Educativas Pblicas, condiciona la matrcula al pago previo de la cuota de la Asociacin de Padres de Familia, o establece el uso obligatorio de uniforme. Regulacin internacional del derecho a la gratuidad de la educacin: Conforme hemos expuesto, una de las caractersticas fundamentales del derecho a la educacin es la accesibilidad, en concordancia con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos y Observacin General N 13 emitida por el Comit de Derechos Econmicos Sociales y Culturales, los mismos que precisan que la accesibilidad implica las dimensiones de no discriminacin, de accesibilidad material y de accesibilidad econmica. En ese sentido, la gratuidad estara relacionada con la primera y tercera dimensin, ya que busca garantizar que no existan obstculos econmicos en el acceso y permanencia de las personas en los procesos educativos. Reiteramos que dichos instrumentos internacionales tienen rango constitucional, y son los siguientes: a. La Declaracin Universal de Derechos Humanos, que en su artculo 26 establece lo siguiente:
Toda persona tiene derecho a la educacin y sta debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instruccin elemental y fundamental. Igualmente dispone que la educacin elemental sea obligatoria. b. La Convencin sobre los Derechos del Nio, establece en su artculo 28 que:
Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidad ese derecho, debern en particular: a. Implantar la enseanza primaria obligatoria y gratuita para todos. c. El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales -PIDESC- seala en el inciso 2) de su artculo 13 que: 93
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de e ste derecho: a. La enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente. d. El Protocolo Adicional de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), establece en su artculo 13 que: Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del derecho a la educacin: a. la enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b. la enseanza secundaria en sus diferentes formas, incluso la enseanza secundaria, tcnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita. *+ e. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas seal en la Observacin General N 11 : *+ El derecho se formula de manera expresa para asegurar la disponibilidad de enseanza primaria gratuita para el nio, los padres o los tutores. Los derechos de matrcula impuestos por el gobierno, las autoridades locales o la escuela, as como otros costos directos, son desincentivos del disfrute del derecho que pueden poner en peligro su realizacin. Con frecuencia pueden tener efectos altamente regresivos, por lo que, su eliminacin es una cuestin que debe ser tratada en el necesario plan de accin. Los gastos indirectos, tales como los derechos obligatorios cargados a los padres (que en ocasiones se presentan como voluntarios cuando de hecho no lo son) o la obligacin de llevar uniforme relativamente caro, tambin pueden entrar en la misma categora. Otros gastos indirectos pueden ser permisibles en la medida que el Comit los examine caso por caso. Respecto al alcance de la gratuidad de la educacin, debemos precisar que el tema es materia de debate en la doctrina, entre una concepcin minimalista y otra maximalista . Al respecto, Uprimny precisa que la concepcin minimalista afirma que la gratuidad de la educacin implica que slo los costos de la matrcula y los derechos acadmicos deber ser eximidos de pago. La concepcin intermedia afirma que adems de los anteriores costos, la gratuidad de la educacin implica que tambin deberan subsidiarse los costos indirectos, como uniformes, libros y transporte. Finalmente una tercera concepcin, denominada maximalista, plantea que la gratuidad debe cubrir gastos compensatorios, es decir que el Estado debera subsidiar el costo de oportunidad en que incurre la familia al enviar a un nio a la escuela . Conforme podremos observar, la posicin adoptada por el Estado peruano es la intermedia. Regulacin constitucional del derecho a la gratuidad de la educacin: Elena Alvites , indica que, si bien, se suele atribuir al derecho a la educacin el contenido bsico de acceder y permanecer en el sistema educativo ; el derecho a la educacin es en realidad un derecho complejo que involucra una serie de prestaciones pero tambin de libertades , tal como lo establece el artculo 13 de la Carta Poltica, que reconoce dichas libertades y establece el deber del Estado de garantizarlas. Asmismo, debemos precisar que la Constitucin Poltica, establece la gratuidad de la educacin, en primer lugar, en el artculo 16: *+ Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educacin adecuada por razn de su situacin econmica *+ En segundo lugar, el artculo 17 de la Constitucin establece: La educacin inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del Estado, la educacin es gratuita. En las universidades pblicas el Estado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuentan con recursos econmicos necesarios para cubrir los costos de la educacin. (Subrayado nuestro). Respecto a este ltimo artculo, debe indicarse, que si bien la Constitucin destaca la perspectiva objetiva o institucional del derecho a la educacin, y no explicita la frmula todas las personas tienen derecho a la 94
educacin , el artculo 17 de la Carta reconoce las tres garantas bsicas de la educacin como derecho fundamental subjetivo, como su carcter universal, obligatorio y gratuito, en instituciones del Estado . As mismo, la gratuidad de la enseanza se encuentra comprendida en la obligacin estatal de accesibilidad a la educacin. Es pertinente, as mismo, precisar que el Tribunal Constitucional, como supremo intrprete de la Carta Poltica, establece en cuanto la gratuidad de la educacin: La Constitucin seala como responsabilidades, tareas o funciones del Estado *+, entre otras, *+ la de asegurar que la tarea educativa se extienda a toda la poblacin, especialmente para aquellas personas que presentan obstculos derivados de su situacin econmica la de garantizar el acceso irrestricto a la educacin, lo cual comporta que la educacin que se imparte en los centros estatales sea gratuita, y que en general ninguna persona se vea impedida de recibir educacin adecuada por razones de su situacin econmica *+. Asimismo, plantea el establecimiento de polticas de subvencin a la educacin privada, a efectos de apoyar a los educandos que, encontrndose adscritos a dicha modalidad, estn imposibilitados de sufragarla por s mismos o a travs de sus padres . Configuracin legal del derecho a la gratuidad de la educacin: El legislador ha establecido a nivel infraconstitucional, leyes, reglamentos, directivas, que regulan el derecho a la gratuidad de la educacin. Esta labor legislativa, es importante, en cuanto el derecho fundamental a la educacin y por ende la gratuidad , es de configuracin legal, no slo porque la norma constitucional est formulada como norma principio, sino porque esta norma establece que la ley desarrollar el contenido de aquellos principios, lo cual, de ningn modo debe considerarse como una limitacin al derecho fundamental, sino como necesaria, a efectos de garantizar su eficacia . En ese sentido, expondremos las principales normas que establecen la gratuidad de la educacin: Ley General de Educacin: Artculo 4: La educacin es un servicio pblico; cuando lo provee el Estado es gratuita en todos sus niveles y modalidades, de acuerdo con lo establecido en la Constitucin Poltica y en la presente ley. En la educacin inicial y primaria se complementa obligatoriamente con programas de alimentacin, salud y entrega de materiales educativos. Cdigo de los Nios y Adolescentes: Artculo 14: El nio y el adolescente tienen derecho a la educacin. El Estado asegura la gratuidad pblica de la enseanza para quienes tienen limitaciones econmicas. Ningn nio o adolescente debe ser discriminado en un centro educativo, por su condicin de discapacidad ni por causa del estado civil de sus padres. Directiva para el desarrollo del ao escolar 2011 en las instituciones educativas de educacin bsica y tcnico productiva: Esta directiva establece: (i) Que la Institucin Educativa Pblica debe garantizar que la matrcula del alumno, la expedicin de Certificados Oficiales y la entrega de materiales educativos, son gratuitos, a nivel inicial, primario y secundario. (ii) Que no es obligatorio el uso de uniforme escolar, as como el presentar el total de tiles escolares al inicio del ao escolar. (iii) Que la matrcula no est condicionada a ningn pago de la cuota por Asociacin de Padres de Familia (APAFA), ni de otra ndole, bajo responsabilidad del director de la Institucin Educativa. (iv) Que, en ningn nivel educativo se debe exigir a los padres, madres, y/o apoderados la compra de tiles escolares, materiales, textos o uniforme escolar como requisito para la matrcula y permanencia durante el ao escolar. (v) Que, la matrcula y los traslados, no estn condicionados a pagos pendientes de cuotas, multas o cualquier otro concepto establecido por los Padres de Familia asociados o no. 95
Alcance del derecho a la gratuidad de la educacin: Conforme lo precisa la Defensora del Pueblo , la gratuidad de la educacin bsica, implica: (i) la gratuidad de los costos de matrcula, as como la prohibicin de cobros y de la exigencia de compra y uso obligatorio de uniformes que imposibiliten la permanencia del alumno, (ii) que en los niveles de inicial y primaria el Estado implemente programas complementarios de alimentacin, salud y entrega de materiales educativos, y en las escuelas rurales se promueva la distribucin gratuita de raciones de desayuno o almuerzos, de textos y tiles escolares, de uniformes y calzado escolar para las nias y adolescentes, lo cual permite aliviar la carga de las familias que invierten en la educacin de sus hijos, toda vez que la inversin en tales rubros constituyen gastos indirectos. Vulneracin del derecho a la gratuidad de la educacin: La Defensora del Pueblo, en su Dcimo Cuarto Informe Anual , estableci que el derecho a la gratuidad de la educacin es vulnerado por las siguientes prcticas indebidas: (i) pago previo de la cuota de la Asociacin de Padres de Familia (Apafa), (ii) pago del derecho de matrcula, (iii) pago de gastos administrativos, (iv) pago de cursos de nivelacin, (v) pago por los servicios pblicos (agua y luz), (vi) pago de apoyo a la gestin educativa y compra de bienes escolares, (vii) pago por emisin de documentos para traslado; y (viii) exigencia de presentacin de algunos documentos antes de efectuar la matrcula, como la partida de nacimiento y el certificado de vacunacin. Esta vulneracin faculta al afectado a interponer los recursos necesarios, ya sea a nivel administrativo o ante el Juez Constitucional, va proceso de amparo . LA POBREZA EN EL PER: La pobreza como falta de libertad: Desde la perspectiva que el economista Amartya Sen propone con su enfoque de las capacidades , la pobreza no slo es falta de medios, como el ingreso, que produce unos resultados u otros segn las personas y segn los contextos. Tampoco puede decirse que son pobres aquellos cuyas preferencias no estn suficientemente satisfechas, porque las preferencias pueden manipularse y dependen tambin de las oportunidades que cada sociedad ofrece. La pobreza es ante todo falta de libertad para llevar adelante los planes de vida que una persona tiene razones para valorar, es pobre quien no puede desarrollar los proyectos vitales que podra desear razonablemente , esto es, privacin de las capacidades bsicas . Si bien en el enfoque de Sen la libertad tiene distintas dimensiones, la que acabamos de caracterizar recibe el nombre de libertad de agencia, siendo la idea principal en la propuesta del autor. As, podramos decir que un sujeto agente es el que realiza las acciones que decide llevar a cabo, mientras que el sujeto paciente es el que sufre las acciones. Erradicar la pobreza exigira empoderar a las gentes para que sean sujetos agentes de sus vidas, porque el poder no corrompe, corrompe el poder mal utilizado. Poder vivir la vida que pueden desear razonablemente, es lo que tendra que estar al alcance de todos los seres humanos . Una consecuencia inmediata de este enfoque, radica en la adopcin de parmetros a fin de medir los avances de la lucha contra la pobreza, siendo que la tcnica ms comn (adoptada inclusive por el Estado Peruano), consiste en establecer una lnea de pobreza (en base a un sueldo mnimo, el valor de la canasta bsica familiar, por ejemplo), de modo que quien se site por debajo de ella es considerado pobre . Por ese motivo, es que diversas organizaciones, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, elaboran ndices complejos, que adems de la renta o el consumo, tiene en cuenta otras variables, como el analfabetismo, la esperanza de vida, la mortalidad infantil, la vivienda, la educacin o el ambiente, esto es, un modo cualitativo de medir la pobreza. La situacin de la pobreza en el Per: Conforme lo establecido por el Gobierno, la pobreza en el Per ha experimentado una notable reduccin, es decir, que un 31.3% de la poblacin es pobre, pero debemos advertir que el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica , emplea el mtodo que es criticado por Amartya Sen, en tanto fija como lnea de pobreza, el consumo mensual de la canasta bsica de alimentos (S/. 148,6; lnea de pobreza extrema), y el consumo mensual de la canasta de alimentos (S/. 263,8, lnea de pobreza). 96
Posterior a este anuncio triunfal - efectuado por el Gobierno, es que el Equipo Tcnico de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, present el ndice de Bienestar Aparente , un instrumento para el seguimiento de la evolucin de las condiciones de vida de la poblacin, tomando en cuenta no slo la informacin sobre pobreza monetaria sino tambin los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas y dficit calrico. As, desde una visin ms integral de la pobreza y sus determinantes, el ndice buscaba dar cuenta de la situacin en que vive la poblacin en diversos contextos o mbitos de anlisis. Con base en informacin pblica sobre tres dimensiones de la pobreza, el ndice establece diferentes grados de satisfaccin o bienestar aparente, as como los niveles de inclusin/exclusin asociados a ellos. El ndice en mencin, permite apreciar avances en la lucha contra la pobreza en el periodo 2006 2010 pero al mismo tiempo se registra brechas muy significativas. As, segn el ndice, el 52,1% de los peruanos y el 76,8% de los pobladores de zonas rurales sufrira al menos un tipo de pobreza. POBREZA, DERECHO A LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIN, Y PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD:
La pobreza, conforme Iguiiz Echeverra, no es tener poco dinero, o vivir con ingresos muy por debajo de los de otros, o carecer de alimentos o salud o educacin. Aunque todos estos elementos son importantes como recursos para vivir, la pobreza se entiende como restriccin a la libertad de elegir el tipo de vida que corresponde mejor con lo que las personas consideran valioso y tiene razones para valorar . En ese sentido, el derecho a la gratuidad de la educacin entendida como capacidad de acceder a una educacin gratuita y adecuada -, representa a su vez, reconocer nuestra titularidad para exigir que los factores sociales que influyen negativamente en nuestra educacin, sean combatidos eficazmente . Cules son los factores que influyen negativamente, es decir, vulneran el derecho a la gratuidad de la educacin? Conforme lo expusimos en el numeral 2.7, estos factores inciden en el cobro indebido efectuados a los padres de los alumnos, en las Instituciones Educativa Estatales. Segn el estudio efectuado por la Defensora del Pueblo, estos cobros tienen un mayor impacto negativo la economa de las familias de los alumnos, en situacin de pobreza, sobre todo en las zonas ms pobres del pas . Una consecuencia inmediata de ello, es, por ejemplo, la desercin escolar, sobre todo a nivel secundario . Por ello; podemos establecer que la relacin entre la pobreza y la educacin opera en dos sentidos: las personas en situacin de pobreza son a menudo incapaces de obtener acceso a una educacin adecuada, y sin una educacin adecuada, las personas son a menudo obligadas a una vida de pobreza. Qu papel desempea el Estado en este contexto? Para responder sta interrogante, es necesario recordar la Dcimo Segunda Poltica de Estado del Acuerdo Nacional, que compromete garantizar el acceso universal e irrestricto a una educacin integral, pblica, gratuita y de calidad para tal efecto, propone un incremento mnimo anual en el presupuesto del sector educacin equivalente al 0.25 % del PBI, hasta que ste alcance un monto global equivalente al 6%, en el ao 2011. Sin embargo, a la fecha dicho porcentaje dista de la realidad, de acuerdo al siguiente grfico:
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GASTO PBLICO EN EDUCACION COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO BRUTO INTERNO (2005- 2010)
3,5 3 2,8 2,6 2,5 2,9 2,7 3,2
2,5
2 1,5 1 0,5 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: ESCALE MINEDU - INEI. ELABORACIN PROPIA Conforme podemos observar, estamos en el ao 2011, y el presupuesto asignado al ao 2010 es poco ms que la mitad del porcentaje proyectado. De otro lado, la distribucin y gestin de los fondos asignados por el Estado continan siendo ineficientes, afectando sobre todo a las regiones ms pobres del pas. Un ejemplo de ello, lo podemos encontrar en la ciudad de Ayacucho que, al 30 de junio del presente, se encontraba en una situacin crtica: trece mil alumnos no podan iniciar sus clases porque no se haban designado a los 678 docentes, contando con recursos para hacerlo. Ello, por una ineficiente gestin, que afecta a los alumnos de las comunidades ms pobres y alejadas, muchos de los cuales llegaron a cancelar sus matrculas, al dar por perdido el ao escolar ; agregando que el gasto estatal por alumno contina siendo deficiente . As, resulta claro que, a menor inversin del Estado en el Sector Educacin, mayor ser el costo asumido por los padres de los alumnos, y sin una gestin adecuada, la vulneracin a la gratuidad de la educacin ser continua. De otro lado, debemos precisar que la gratuidad de la educacin, como mnimo exigible, no puede estar sujeta al principio de progresividad. Por ejemplo, se vulnerara el mnimo exigible, si el Estado establece como obligatorio, un pago, ya sea por concepto de matrcula o materiales educativos en las instituciones Educativas Pblicas, condiciona la matrcula al pago previo de la cuota de la Asociacin de Padres de Familia, o establece el uso obligatorio de uniforme. En el supuesto negado de que ello ocurra, debe excluirse a las personas en situacin de pobreza, a fin de no aumentar ms las brechas socio econmicas existentes en nuestro pas. CONCLUSIONES: De la revisin de los argumentos expuestos en el presente trabajo, podemos arribar a las siguientes conclusiones: La normativa constitucional sobre el derecho a la gratuidad de la educacin, se interpreta conforme lo establecido con los diversos tratados sobre derechos humanos suscritos por el Estado Peruano. Su vulneracin faculta al afectado a interponer los recursos necesarios, ya sea a nivel administrativo o ante el Juez Constitucional, va Proceso de Amparo. En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ya ha demostrado que va proceso de amparo, se puede exigir la vigencia efectiva de los derechos sociales fundamentales. La pobreza es slo la escasez de recursos econmicos; sino que conforme Amartya Sen, pobreza es ante todo falta de libertad para llevar adelante los planes de vida que una persona tiene razones para valorar, es pobre quien no puede desarrollar los proyectos vitales que podra desear razonablemente. Este enfoque debera ser tomado en cuenta al momento de medir los parmetros de pobreza en nuestro pas. 98
La relacin entre la pobreza y la educacin opera en dos sentidos: las personas en situacin de pobreza son a menudo incapaces de obtener acceso a una educacin adecuada, y sin una educacin adecuada, las personas son a menudo obligadas a una vida de pobreza. Se concluye as mismo, que la educacin podra reducir la pobreza de tres modos: Ms personas educadas tienen ms probabilidades de conseguir empleo, ser ms productivos, y aumentar sus ingresos. La calidad de educacin es importante para el crecimiento econmico. Una educacin accesible y adecuada, contribuye al crecimiento econmico del pas as como genera oportunidades econmicas y ms ingresos. La educacin (en particular de las mujeres) aporta beneficios sociales que mejoran la situacin de los pobres, una mejor atencin de la salud de los nios, y una mayor participacin de las mujeres en el mercado laboral. PROPUESTAS: Est claramente demostrado que la satisfaccin del derecho a la gratuidad de la educacin contribuye a erradicar la pobreza y potencia la capacidad y por ende, el desarrollo humano. Nuestro pas tiene una clara oportunidad de satisfacer el mencionado derecho, dejando de lado los mitos ya superados, de que slo los pases desarrollados, pueden brindar una educacin gratuita y de calidad a los menores escolares . En ese sentido, es que formulamos las siguientes propuestas: Tomar las previsiones necesarias a fin de incrementar sustantivamente el Gasto Pblico del Estado en Educacin, como porcentaje del PBI, en tanto nos encontramos lejos de la meta impuesta por el Acuerdo Nacional. De igual modo, deber incrementarse el gasto preferimos llamarlo inversin -, estatal por alumno. En consecuencia, a mayor inversin estatal, menor ser el costo asumido por los padres de los alumnos, previniendo as la vulneracin del derecho a la gratuidad de la educacin. Pero aclaremos: una mayor asignacin de recursos econmicos al sector educacin no basta. Es necesaria una adecuada asignacin y gestin de los recursos otorgados, priorizando los departamentos con mayores ndices de pobreza. Consideramos necesaria la modificacin del artculo 17 de la Constitucin, debiendo incorporarse la frmula todas las personas tienen derecho a la educacin; como derecho fundamental subjetivo. En virtud del importante papel que desempea la educacin, debe destacarse la gratuidad de la misma como mnimo exigible, no pudiendo estar sujeta al principio de progresividad. Se vulnera el mnimo exigible, si el Estado establece como obligatorio un pago, ya sea por concepto de matrcula o materiales educativos en las instituciones Educativas Pblicas, condiciona la matrcula al pago previo de la cuota de la Asociacin de Padres de Familia, o establece el uso obligatorio de uniforme. En el supuesto negado de que ello ocurra, debera excluirse a las personas en situacin de pobreza, a fin de no aumentar ms las brechas socio econmicas existentes en nuestro pas. En palabras de Grndez Castro, la pobreza constituye una seria violacin permanente de los derechos fundamentales y una afrenta a la dignidad humana . BIBLIOGRAFA: ABRAMOVICH, Vctor; COURTIS, Christian (2001). Hacia la exigibilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales. Estndares internacionales y criterios de aplicacin ante los tribunales locales. En: Derechos sociales y derechos de las minoras. CARBONELL, Miguel y OTROS (Compiladores). Argentina: Editorial Porra, 254 pp. ALVITES ALVITES, Elena (2010). Perspectivas constitucionales sobre el derecho fundamental a la educacin. En: Los derechos fundamentales. Estudios de los derechos constitucionales desde diversas especialidades del derecho. Lima: Gaceta Jurdica, 700 pp. (2008). Aspectos generales sobre los derechos sociales fundamentales en el Per. Ponencias desarrolladas del IX Congreso Nacional de Derecho Constitucional. Arequipa: Editorial ADRUS, 800 pp.
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Capitalismo perifrico e polticas sociais: a importncia da compreenso dessa relao para o entendimento da gnese e processo de desenvolvimento das polticas sociais no brasil
ROSA, Letcia Barros Palma da. Faculdade de Servio Social da Universidade Federal de Juiz de Fora
PALAVRAS-CHAVE: Poltica social, capitalismo perifrico, Estado.
A compreenso do debate a respeito das polticas sociais brasileiras somente pode ocorrer de forma ampla e totalizante a partir de uma prvia discusso sobre a realidade do pas, contextualizando o perodo em que emergem as primeiras iniciativas de efetivao de tais polticas e as particularidades do capitalismo perifrico. Pretende-se aqui apresentar algumas breves consideraes que possibilitem, portanto, conhecer caractersticas especficas do pas e localiz-lo no contexto do capitalismo mundial, considerando suas especificidades dentro da totalidade de uma determinada conjuntura. Situar o Brasil enquanto um pas que possui especificidades do capitalismo perifrico torna-se, pois, imprescindvel para a compreenso do campo das polticas sociais brasileiras, a partir do entendimento de que diferentes regimes de acumulao encontram-se acompanhados de regimes de regulao distintos. Nesse sentido, Vasconcelos (1989) evidencia que as polticas sociais se relacionam tambm diretamente com a forma especfica do modo de capitalista vigente, sendo necessrio entender o estgio em que se encontra para que haja uma compreenso contextualizada das polticas sociais. Nesse debate, o autor afirma ento que (...) se as P.S. so estruturalmente condicionadas no centro pela forma de desenvolvimento capitalista, nos pases perifricos as P.S. sero igualmente condicionadas pelas caractersticas estruturais do desenvolvimento perifrico (VASCONCELOS, 1989:70). Para alm da caracterizao das polticas sociais no capitalismo perifrico, entende-se que se faz necessrio o conhecimento de algumas particularidades do Estado brasileiro, considerando sua formao capitalista, para que seja possvel no apenas localiz-lo enquanto pas perifrico, mas tambm compreend-lo em suas especificidades. O debate sobre a emergncia e expanso capitalista no Brasil bastante frutfero. Segundo Behring e Boschetti (2008) O Estado brasileiro nasceu sob o signo de forte ambigidade entre um liberalismo formal como fundamento e o patrimonialismo como prtica no sentido da garantia de privilgios das classes dominantes (BEHRING e BOSCHETTI, 2008:75). A histria do pas apresenta particularidades que levam caracterizao de seu desenvolvimento como desigual e combinado , guardando peculiaridades que lhe so prprias. A partir da compreenso de algumas das caractersticas particulares do desenvolvimento do capitalismo no Brasil que se pode buscar conhecer sua realidade. Segundo Oliveira (2003), retomando conjuntura nacional dos anos 1930, o pas possua bases para que as mudanas ps 1930 ocorressem. No houve ruptura total do sistema. A mudana da oligarquia rural para a ascenso das classes burguesas industriais no abriu espao para uma mudana mais ampla que permitisse aos trabalhadores qualquer disputa por espao e muito menos por poder. O autor afirma que nesse momento so conservados modos de acumulao diferentes entre os setores da economia que, apesar de suas distines, no so antagnicos. A primeira particularidade destacada pelo autor se refere, ento, ao fato de que, apesar da emergncia de um novo modo de acumulao, no h destruio completa do antigo. A segunda se refere participao dos setores secundrio e tercirio no processo de acumulao em relao estrutura de emprego. Tais particularidades sero sumariamente aqui apresentadas. Processo de fundamental relevncia no desenvolvimento da economia brasileira, a Revoluo de 1930 demarca a passagem de um ciclo para outro, como afirma Oliveira (2003): o fim da hegemonia agrrio 101
exportadora e o incio da predominncia da estrutura produtiva de base urbano-industrial (OLIVEIRA, 2003:35). o momento em que emerge uma nova correlao de foras, prescindindo diferenciadas aes estatais e um novo modo de acumulao. Muitas mudanas passam a ser estruturadas no pas. Em se tratando de polticas sociais, pode-se ressaltar a regulao das leis referentes s relaes de trabalho. Segundo Oliveira (2003), a instaurao das leis trabalhistas era necessria ao novo modo de acumulao, medida que nivelava os nveis salariais pela base. Alm disso, o regime era beneficiado pela migrao da populao rural para a cidade, que acabava por constituir-se em amplos contingentes do exrcito industrial de reserva. Outra questo que merece destaque nesse perodo o papel que a agricultura passa a exercer. Duas funes vitais ao desenvolvimento do sistema so derivadas desse setor. A primeira delas se explica a partir de sua funcionalidade, pois enquanto subsetor dos produtos de exportao, ela deve suprir as necessidades de bens de capital e intermedirios de produo externa, antes de simplesmente servir para o pagamento dos bens de consumo; desse modo, a necessidade de mant-la ativa evidente por si mesma. O compromisso entre mant-la ativa e no estimul-la como setor e unidade central do sistema, a fim de destruir o velho mercado ser um dos pontos nevrlgicos de todo o perodo (...) (OLIVEIRA, 2003:42) Em outro plo, no encargo de produtora dos produtos de consumo interno, cabe agricultura suprir as necessidades urbanas a fim de que o custo da alimentao e conseqentemente da fora de trabalho e das matrias-primas no se elevem. A produo agrria utiliza-se de mo-de-obra em grande quantidade e baixos custos, podendo-se afirmar que, paralela e constituinte do desenvolvimento econmico do pas, se encontrava e ainda hoje resiste a acumulao primitiva. Nesse debate, Oliveira (2003) afirma que a acumulao primitiva no se d apenas na gnese do capitalismo: em certas condies especficas, principalmente quando esse capitalismo cresce por elaborao de periferias, a acumulao primitiva estrutural e no apenas gentica (OLIVEIRA, 2003:43. Grifo do autor). Embora possa talvez parecer algo ultrapassado, a acumulao primitiva continua, em muitos casos, sustentando a acumulao capitalista ainda nos dias de hoje. possvel, portanto, compreender que embora o crescimento urbano industrial tenha se destacado e venha se expandindo cada vez mais, esse desenvolvimento foi de alguma forma conciliado com as atividades agrcolas, que puderam continuar com seus padres primitivos que favoreciam quela expanso. Oliveira (2003) procura mostrar, a partir das explicitaes acima apresentadas resumidamente que, para alm de uma aparente contradio entre agricultura e industrializao, entre campo e cidade, h na verdade uma relao dialtica. Ambas se influenciam e h relaes estruturais entre elas. Outra discusso relevante realizada por Oliveira (2003), sobre a qual seria interessante esboar uma breve leitura a que diz respeito localizao dos servios na sociedade urbano -industrial. Segundo o autor, esses seriam um conjunto heterogneo de atividades, cuja nica homogeneidade consiste na caracterstica de no produzirem bens materiais (OLIVEIRA, 2003: 52,53). Alm de questionar o carter de improdutividade dos servios, diante da compreenso de que podem ser entendidos como trabalho socialmente necessrio para a reproduo das condies do sistema capitalista (OLIVEIRA, 2003:54. Grifo do autor), Oliveira contrape a idia de que exista um inchao no setor tercirio. No entendimento do autor, ao invs de um segmento marginal da economia, o setor de servios contribui diretamente para a expanso do sistema capitalista, dando suporte ao desenvolvimento de acumulao urbano-industrial. Oliveira (2003) explicita que a ampliao do setor tercirio acompanha o crescimento do setor produtivo. A acelerao do crescimento, cujo epicentro passa a ser a indstria, exige, das cidades brasileiras sedes por excelncia do novo ciclo de expanso , infra-estrutura e requerimentos em servios para os quais elas no estavam previamente dotadas (OLIVEIRA, 2003:56). Dessa forma, o setor tercirio no representa uma forma de concorrncia ao setor produtivo, pelo contrrio, contribui no processo de acumulao. Percebe-se, novamente, que os processos que a primeira vista podem parecer contraditrios, na verdade se complementam. Sobre o processo de expanso do capitalismo no Brasil no ps-anos 1930, Oliveira afirma que 102
A evidente desigualdade de que se reveste que, para usar a expresso famosa de Trotsky, no somente desigual mas combinada, produto antes de uma base capitalstica de acumulao razoavelmente pobre para sustentar a expanso industrial e a converso da economia ps-anos 1930, que da existncia de setores atrasado e moderno. Essa combinao de desigualdades no original; em qualquer cmbio de sistemas ou de ciclos, ela , antes, uma presena constante (OLIVEIRA, 2003: 59,60). No h, portanto, dicotomia entre o atraso e o moderno. A dinmica pr-capitalista do campo permite a acumulao industrial urbana. A superexplorao do trabalhador rural (por meio da produo agrcola) leva ao rebaixamento do valor das mercadorias necessrias ao trabalhador urbano. A partir do conhecimento dessas particularidades brasileiras, interessante articul-las e entend-las tambm no interior da discusso sobre o capitalismo perifrico. Dessa forma, os elementos constitutivos do sistema de poltica social brasileiro podem ser observados em seus diversos determinantes histricos, aproximando a anlise cada vez mais do real. Vasconcelos (1989) afirma que uma das caractersticas do capitalismo perifrico , sob a perspectiva cronolgica, seu aspecto tardio. Essa peculiaridade influencia diretamente a formulao de polticas pblicas nos pases em que esse modo de acumulao tem vigncia. Devido ao seu atraso cronolgico, possvel visualizar, em outros pases, as experincias j realizadas e nelas se inspirar. Assim, com o acmulo das experincias internacionais, tanto as elites quanto os trabalhadores tm substratos que podem influenci-los ou mesmo serem reproduzidos. No entanto, como j ressaltado anteriormente, cada realidade possui necessidades distintas. Dessa forma, muitas vezes, equivocadamente, polticas sociais que so cpias de pases centrais no contribuem efetivamente para a realidade dos pases perifricos. Porm, como mostra Vasconcelos (1989), sob o ponto de vista das elites tais polticas podem ser eficazes. Tal atitude, no entanto, impossibilita que polticas formuladas no e para os pases centrais sejam implantadas no capitalismo perifrico pensando suas necessidades particularidades, impedindo que haja verdadeiras melhorias sociais nesses pases. No caso especfico dos trabalhadores, o intercmbio e troca de conhecimentos e estratgias de ao costumava se dar por meio da integrao entre trabalhadores brasileiros e estrangeiros, esses ltimos advindos dos pases centrais no incio da industrializao do pas. A difuso de idias que perpassam a luta dos trabalhadores e sua organizao adentraram, dessa forma, intensamente no Brasil. Outra questo de destaque quando se leva em considerao essa possibilidade de inspirao em experincias j realizadas, que isso contribui para que o Estado tenha possibilidade de se antecipar s iniciativas trabalhistas quando de suas demandas, deslegitimando a luta e apresentado a poltica como pensada pela esfera estatal em prol do trabalhador. Alm disso, quando se leva em conta a influncia de organismos internacionais, que ditam as regras e impem mecanismos de planejamento e aes, programas e polticas, a possibilidade de se pensar no pas em suas singularidades tambm acaba se reduzindo. Organismos multilaterais, por meio de acordos institucionalizados, subordinam econmica e socialmente os pases perifricos. Outra caracterizao feita por Vasconcelos (1989) diz respeito heterogeneidade e dependncia do capitalismo perifrico. O autor explicita que a heterogeneidade estrutural desses pases amplamente maior do que a dos pases centrais. Como ressalta Oliveira (2003) em relao ao Brasil, h convivncia entre o arcaico e o novo. Essa convivncia se d em diversas esferas, agrupadas por Vasconcelos (1989) em quatro planos diferenciados. O plano geogrfico-econmico se refere s desigualdades relativas ao desenvolvimento econmico, j que nesses pases coexistem reas pobres e tradicionais ao lado de regies ricas e mais desenvolvidas. O plano tecnolgico diz respeito, nessa mesma linha de raciocnio, convivncia de setores de alta tecnologia com produes artesanais e relaes de trabalho pr-capitalistas. No plano social, no s a diferena entre cidades pode ser destacada, mas tambm as disparidades existentes em cada municpio, onde coexistem ricos e pobres, condomnios e bairros de luxo que possuem como vizinhana favelas imensas. Alm do plano das relaes de trabalho, em que convivem sistemas pr-capitalistas e de acumulao primitiva que contribuem 103
para o desenvolvimento da acumulao urbano industrial capitalista . Todos esses planos, inclusive, tem a possibilidade e comumente se encontram imbricados. A compreenso da convivncia saudvel entre os contrastes que conformam a heterogeneidade perifrica permite compreender as relaes de desenvolvimento do caso brasileiro, em que a complementaridade nas diversas esferas se apresenta de forma constante na histria do pas. Outra caracterstica encontrada no capitalismo perifrico o fato de a acumulao nesses pases se realizar sob condies de explorao. A relao de explorao, segundo Vasconcelos (1989), pode ser colonialista, imperialista ou de dependncia. Para o autor, fundamental reconhecer as relaes internas de explorao, integradas s estruturas externas, que se expressam no comportamento das burguesias associadas e nos modelos econmico e polticos adotados na maioria dos pases perifricos, principalmente na fase de internacionalizao aberta de suas economias no ps-guerra, em que o Estado expande as despesas de capital social, subsidiando a burguesia monopolista associada em detrimento das despesas sociais de produo (VASCONCELOS, 1989:73). Para o autor, a partir da compreenso de tais caractersticas, entendidas por ele como caractersticas bsicas da acumulao e da formao social econmica perifrica, compreende-se a tendncia desses pases a implementarem polticas sociais marcadas pela heterogeneidade e sistemas desiguais. Vasconcelos (1989) salienta que, devido aos parcos recursos que esses pases possuem, o poder de barganha ser crucial para que haja cobertura das polticas sociais. Nesse caso, a heterogeneidade levar cobertura a alguns grupos sociais e, no interior deles, haver diferentes nveis de proteo. No caso brasileiro, a histria demonstra que a estratificao social foi muito significativa. A previdncia social, que se inicia no pas por categorias, se expande paulatinamente com a incluso seletiva de novas categorias. Os Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs) so um marco na histria da proteo social brasileira. Como entidades autrquicas vinculadas ao Estado por meio do Ministrio do Trabalho, recebiam contribuies dos empregadores e dos empregados, e ento supriam necessidades dos trabalhadores. Eram organizados por categoria profissional. Com a Lei Orgnica da Previdncia Social (1960), ocorre a uniformizao dos servios do IAPs, porm sem modificar suas estruturas administrativas. Somente em 1966 o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) unifica os IAPs, ou seja, cria-se um nico instituto e a estrutura deixa de ser por categoria profissional. Demonstra-se, assim, a presena da estratificao ao longo do processo de instaurao das polticas sociais no Brasil. Outra assertiva apresentada por Vasconcelos (1989) a respeito do desenvolvimento do capitalismo perifrico diz respeito a um contexto de hegemonia burguesa crtica, do ponto de vista poltico, no qual o Estado ganha papel proeminente no processo de modernizao econmica e de direo poltica (VASCONCELOS, 1989:81. Grifos do autor). O autor trabalha a idia de um processo de revoluo burguesa especfico nos pases de capitalismo perifrico ocorrida na fase de industrializao. Essa tese est sustentada no fato de que, devido s condies prprias desses pases, como a dependncia e sua estrutura heterognea, neles no foram vivenciadas as tpicas revolues burguesas, ocorridas nos pases centrais. Nesses ltimos, a burguesia se encontrava em situao de hegemonia solidificada, enquanto em pases perifricos, como no caso do Brasil, as burguesias nacionais se viam enfraquecidas, sendo incapazes de assumirem para si processos revolucionrios. A situao crtica da burguesia, segundo o autor, colaborou para que as classes se tornassem, de certa forma, mais dependentes do Estado em relao organizao poltica, vinculada a esse aparelho. Vasconcelos (1989) afirma tambm que essa condio da burguesia influenciava a incorporao dessas classes ao servio pblico, que da mesma forma que propiciava mecanismos de cooptao poderia, pela incorporao de setores mdios no tanto valorizados porm com estabilidade empregatcia favorecer uma luta sindical mais combativa. Sob tais circunstncias, as polticas sociais sofrem influncia dessa relao entre classes sociais e Estado, que assume para si responsabilidades do capital. Segundo o autor, devido debilidade hegemnica da dominao 104
burguesa, ocorre uma politizao precoce nesses pases, em que o Estado assume para si a responsabilidade de tomar medidas que se proponham ao combate da Questo Social. Ou seja, alm da prpria tendncia global, no capitalismo, para o deslocamento de parte deste conflito em direo ao Estado, dado o papel crescente deste na proviso de meios coletivos de reproduo social, no capitalismo perifrico esta tendncia se soma a um processo de politiza o precoce das P.S., do ponto de vista comparativo (VASCONCELOS, 1989: 85,86. Grifo do autor) Como consequncia ainda dessa debilidade hegemnica burguesa, a resoluo dos conflitos trabalhistas entre capital e trabalho, se d tambm via Estado, j q ue se fosse travada a luta com os trabalhadores, a burguesia se enfraqueceria ainda mais. Nesse sentido que se justificariam a implantao da CLT, o processo de incorporao setorial dos trabalhadores poltica, alm da combinao entre a implantao dos direitos sociais ocorridos no Brasil concomitantemente restrio dos polticos e civis. No caso brasileiro, as polticas sociais surgem num contexto de represso e supresso de direitos civis e polticos. Em uma conjuntura ditatorial, a fim de compensar as represses polticas e civis, que emergem as polticas sociais, porm de forma fragmentada e totalmente paliativa. H, portanto, convivncia de aes repressivas com polticas que buscam o consenso, contrariando a idia de linearidade no processo de extenso da cidadania, na forma compreendida por Marshall (VASCONCELOS, 1989:89). Alm disso, a estratgia de estratificao funciona tambm como meio de cooptao de setores sociais. Esses mecanismos de estratificao, alm de sustentarem relaes de clientelismo acarretam, no caso da classe trabalhadora, na dificuldade de organizao e articulao poltica diante do acirramento da concorrncia entre categorias profissionais incentivadas pela poltica estatal. A estratgia do sistema de polticas sociais estratificadas, muito utilizada no caso brasileiro, levou formulao do conceito de cidadania regulada que, nas palavras de seu sistematizador, Wanderley Guilherme dos Santos, diz respeito a Um conceito de cidadania cujas razes encontram-se no em cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional e que, ademais, tal sistema de estratificao ocupacional definido por norma legal. Em outras palavras, so cidados todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei. A extenso da cidadania se faz, pois, via regulamentao de novas profisses e/ou ocupaes, em primeiro lugar, e mediante ampliao do escopo dos direitos associados a estas profisses, antes que por expanso dos valores inerentes ao conceito de membro da comunidade. (...) A regulao das profisses, a carteira profissional e o sindicato pblico definem assim os trs parmetros no interior dos quais possa definir-se a cidadania (SANTOS apud VASCONCELOS, 1989: 90,91). Assim, pode-se afirmar que por cidadania regulada compreende-se quela condio em que o Estado s reconhece por cidado o indivduo que est enquadrado dentro de certos requisitos, ou seja, h determinadas exigncias para que se seja considerado um cidado. Para ter direitos, o trabalhador necessitava estar inserido em um IAP sendo que, para isso, sua profisso deveria estar regulamentada pelo Estado, seu sindicato inscrito no Ministrio do Trabalho e sua carteira de trabalho assinada. Dessa forma, trabalhadores autnomos, do campo e as domsticas no tinham sua cidadania reconhecida, j que suas profisses no eram legitimadas pelo Estado. Materializada na dinmica de funcionamento estrutural dos IAPs, a cidadania regulada comea a deixar de retratar a realidade a partir da Lei Orgnica da Previdncia Social, de 1960, quando ocorre a uniformizao dos institutos da poca. Vasconcelos (1989) apresenta tambm uma noo desenvolvida por Marcos Coimbra que, segundo o primeiro autor, pode ser relacionada ao contexto em que as atuais polticas sociais brasileiras: o chamado sistema virtual de cidadania, que seria um (...) sistema de cidadania que tenta romper a hierarquizao inclusive legal na seguridade social, buscando solues tendentes cidadania universalizante. Tal sistema se caracteriza por iniciativas que utilizam o discurso universalizante, mas na prtica institucional concreta, atravs de mecanismos administrativos, burocrticos ou simplesmente por falta de recursos, a hierarquizao mantida (VASCONCELOS, 1989:92). 105
Nesse sentido, Vianna (1998) afirma que, apesar de legalmente as polticas brasileiras se apresentarem como universais, a efetivao das mesmas se materializa em pfios benefcios para os mais pobres enquanto o mercado encarrega-se de segurar queles que podem pagar. Dessa forma, a autora afirma que o modelo brasileiro de proteo social vem se tornando, na prtica, cada vez mais americanizado, apesar de sua reforma ter ocorrido inglesa (VIANNA, 1998:130). Ciente das diferenas existentes entre os pases centrais e os de capitalismo perifrico, a autora afirma que o Brasil no se encontrava nas mesmas condies dos pases que vivenciaram o Welfare State, fato que colabora para a diferenciao do processo de implantao de polticas sociais no pas. Vianna (1998) caracteriza essa americanizao como americanizao perversa, devido ao fato de que no Brasil, a maioria dos pobres que procuram e dependem do atendimento pblico ao passo que a minoria tem condies de custear atendimentos privados. Essa relao invertida em relao norte-americana, na qual a minoria da populao depende dos servios pblicos. A outra perversidade se refere legalidade do sistema. Os sistemas brasileiro de proteo soci al podendo ser exemplificados pelo SUS e, mais recentemente, pelo SUAS que institucionalmente so universais, revelam-se seletivos na prtica. Dessa forma, universalidade e seletividade caminham juntas, sendo que a seletividade prejudica o atendimento daqueles que necessitam, pois alm da precariedade e insuficincia dos servios muitas vezes, se estes so efetivados, o so apenas por meio de aes clientelistas. Na discusso sobre a americanizao do sistema de seguridade social brasileiro, Vianna (199 8) afirma que o aparente no-planejamento da evoluo do sistema resultou em total desregulamentao das relaes pblico/privado (VIANNA, 1998:130). No entendimento de Vasconcelos (1989), as experincias vivenciadas nos pases perifricos demonstram que suas estruturas e sistemas de previdncia social, acompanhados do sistema tributrio, so mais regressivos, o que deve incentivar a busca por novas e importantes conquistas sociais. O carter fragmentado e pulverizado das polticas sociais permanece inalterado no perodo de 1930 a 1964: o Estado intervindo por meio de coero, concomitante execuo de polticas sociais que, para alm de garantir o mnimo social, objetivavam o consenso a fim de que as lutas de classes no se explicitassem e acirrassem cada vez mais. Vasconcelos (1989) afirma que emerge, no contexto de transformaes do regime brasileiro, uma nova dinmica quantitativa e qualitativa de demandas econmicas e sociais em torno de necessidades coletivas, a serem supridas pelo Estado, a partir principalmente da acelerao econmica do milagre, do incio da dcada de 70 (VASCONCELOS, 1989:93. Grifos do autor). O autor defende, portanto, que a luta de classes no pas passa a se reestruturar, ganhando relevncia o plo distribucional do Estado. O papel do Estado se redefine. Com o a emergncia do regime de acumulao flexvel em resposta crise do capital o Estado se reestrutura e passa a seguir os ditames neoliberais. A privatizao das polticas sociais, a focalizao dos servios assistenciais e a desresponsabilizao do aparato estatal, paralelo ao incentivo do terceiro setor tornam-se, portanto, regras da administrao pblica. O Estado brasileiro, para cumprir suas funes como criador e financiador da infra-estrutura econmica requerida pelo capital monopolista, e para suprir estas demandas de bens e servios coletivos, vem passando por um profundo processo de modernizao e transformao administrativa e financeira, criando formas complexas de socializao de seus custos com capital e despesas sociais tornando-se uma esfera fundamental de apropriao e privatizao da mais-valia social. (...) o estado brasileiro vem se constituindo em uma estrutura de expropriao da mais-valia social, ao socializar os custos e despesas que sero, posteriormente, privatizados e reapropriados pelo capital monopolista associado e internacionalizado (VASCONCELOS, 1989:94) Iamamoto (2008) afirma, nesse sentido, que o Estado funciona como esteio do capital privado por meio da oferta de subsdios estatais. Apesar do aumento da pobreza o Estado no amplia as polticas, pelo contrrio, as reduz, apelando s iniciativas supraclassistas da sociedade civil, recobrindo a desresponsabilizao do Estado e esvaziando a efetividade da cidadania. 106
O iderio neoliberal apregoa a restrio dos custos para o social, e a reproduo acrtica de aes desenvolvidas nos pases centrais continua a ocorrer. A antecipao, devido ao carter tardio do capitalismo brasileiro, muitas vezes faz com que no se reconhea o carter de luta de classes e que as polticas sociais sejam encaradas como benesse do Estado. No entanto, importante apreender todo o movimento que integra o processo da elaborao e implementao das polticas sociais e compreender, que para alm das necessidades do capital, a organizao e luta dos trabalhadores interferem no desenvolvimento desses processos, j que a poltica social ocupa certa posio poltico-econmica, a partir de um determinado perodo histrico, e que a economia poltica se movimenta historicamente a partir de condies objetivas e subjetivas (BEHRING, 1998:174). Enfim, pretendeu-se aqui demonstrar que as polticas sociais devem ser pensadas a partir de uma dada realidade, considerando a historicidade e a conjuntura que se vivencia, no relevando seu carter de classe, mas procurando compreend-las sob a perspectiva das classes dominantes e da classe trabalhadora, j que apenas a partir de uma apreenso da totalidade da realidade social possvel que tais polticas respondam de forma eficaz s demandas advindas do conflito entre capital e trabalho e contribuam no combate s manifestaes da Questo Social. BIBLIOGRAFIA BEHRING, E. R; BOSCHETTI, I. Poltica Social: fundamentos e histria. So Paulo: Cortez, 2008. BEHRING, E. Poltica social no capitalismo tardio. So Paulo: Cortez, 1998. IAMAMOTO, M. V. Servio Social em Tempo de Capital Fetiche. Capital financeiro, trabalho e questo social. So Paulo: Cortez, 2008. OLIVEIRA, F. Crtica razo dualista. O ornitorrinco. So Paulo: Boitempo Editoral, 2003. VASCONCELOS, E. M. Polticas sociais no capitalismo perifrico. In: Servio Social e Sociedade. So Paulo. Ano X, n 29, abril, 1989. VIANNA, M.L.T.W. A amerizanizao (perversa) da seguridade social no Brasil: estratgias de bem-estar e polticas pblicas (Cap. 4). Rio de Janeiro: Revan, IUPERJ, 1998.
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Projeto famlia curitibana: uma construo metodolgica

SANROMAN, Maria de Lourdes Cores Perez. Fundao Social, Prefeitura Municipal de Curitiba BITTENCOURT, Rosely. UDE-UY (Uruguai)
RESUMO A estrutura metodolgica de trabalho com famlias em situao de vulnerabilidade social consiste em uma estratgia de abordagem tcnica, implementada pelo Projeto Famlia Curitibana, desenvolvido na Prefeitura Municipal de Curitiba (PMC), por meio da Fundao de Ao Social (FAS). Um amplo conjunto de aes intersetoriais, das Polticas Sociais, se constituem em mecanismos de Proteo Social, reconhecidos como Direito do Cidado. A Proteo Social Pblica volta-se quelas pessoas e famlias que vivem em condies de vulnerabilidade e risco social. O objetivo geral deste artigo analisar os processos de trabalho realizados com famlias no Projeto Famlia Curitibana, seguindo diretrizes e preceitos da Assistncia Social na construo de metodologias de interveno coletiva. Palavras-chave: Metodologia do Trabalho com Famlias; Projeto Famlia Curitibana; Proteo Social; INTRODUO O movimento constituinte e o advento da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988) instauraram importantes mudanas, especialmente no avano aos fundamentos para garantir os direitos do cidado, por meio de polticas sociais. A Assistncia Social, acolhida pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS)/(1993) compe-se da Poltica de Seguridade Social, em conjunto com Previdncia Social e Sade ganhando novos contornos quando a questo assistncia tornou-se um direito juridicamente constitudo no Brasil. A Poltica Nacional da Assistncia Social (PNAS/2004) foi concebida a partir da centralidade da famlia, superao de foco e descentralizao dos servios aos usurios nos territrios em reas onde se concentram riscos, no sentido de atingir resultados efetivos no trabalho social. Assume o papel fundamental de emancipar famlias, funciona como vetor de articulao intersetorial com polticas pblicas de Sade, Educao, Cultura, Esporte, Emprego e Habitao, para que aes integrais se configurem e mantenham o acesso e qualidade aos servios destinados famlia, seus membros e/ou indivduos. As recentes mudanas ocorridas nesta poltica pblica somada falta de efetividade da interveno tcnica na assistncia social exige resignificado frente ao sistema descentralizado e participativo, redimensionamento do trabalho com foco na famlia e no territrio. A experincia historicamente acumulada com prticas segmentadas por faixa etria, criana, idoso e ou fenmenos sociais como trabalho infantil, violncia domstica, entre outros, exige intervenes que superem o isolamento de aes pontuais no apenas na assistncia social como na relao intersetorial com as demais polticas pblicas. Ao considerar os pressupostos ticos dos profissionais Assistentes Sociais, voltados defesa dos direitos da cidadania, em consonncia com a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e a implementao do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), como responsabilidade do Estado Direito do Cidado, questiona-se, diante dos desafios supramencionados: Como se estrutura uma metodologia de trabalho com famlias em situao de vulnerabilidade social? A partir de tal inquietao, partindo de experincias vividas no municpio de Curitiba, esse trabalho tem como objetivo geral analisar os processos de trabalho realizados com famlias no Projeto Famlia Curitibana, seguindo diretrizes e preceitos da Assistncia Social na construo de metodologias de trabalho coletivo. Busca-se ainda sistematizar tais processos, relacionando-os com metas intersetoriais de diferentes polticas pblicas estabelecidas, com a viso de participao e atuao protagonista das famlias, rumo a proporcionar autonomia e emancipao. Ou seja, trata-se de uma estratgia de caracterizao da abordagem tcnica do trabalho com famlias, implementada pelo Projeto Famlia Curitibana.
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Acerca das metodologias de trabalho coletivo o Protocolo de Gesto dos Centros de Referncia da Assistncia Social de Curitiba (CRAS) (2009) entende que os instrumentos metodolgicos do trabalho social com famlias devem estar pautados em um processo de reflexo sobre a situao de vida das famlias e suas provveis condicionantes socioeconmicas e culturais. Favorecendo, desta maneira, a percepo da dimenso individual e coletiva da problemtica vivenciada, a definio de estratgia, de projetos individuais e coletivos de superao da situao de vulnerabilidade social, com vistas ao efetivo usufruto dos direitos sociais e melhoria da qualidade de vida da populao. A proposta deste artigo mostrar a sistematizao do Projeto "Famlia Curitibana: Uma Construo Metodolgica", que prev novos paradigmas como a planejamento da poltica de assistncia social integrada s demais polticas setoriais, estabelecendo um processo participativo que busca gerar autonomia e emancipao familiar e comunitria. O mtodo de pesquisa consiste na consulta de documentos, registros, sistematizao de dados e informaes que permitam pesquisadora condies de anlise. A pesquisa documental atende proposio de anlise de relatrios, textos, processos e resultados de interveno inscritas no Projeto com famlias vulnerveis. O mtodo por envolver tcnica de coleta, organizao e conservao de documentos elabora critrios para coleta, organizao, sistematizao, conservao ou difuso. A sistematizao e construo de uma metodologia de trabalho do Projeto Famlia Curitibana, com incio em 2009, demonstra que a Proteo Social Pblica se faz atravs do conjunto das Polticas Sociais. Considerando a Proteo Social como dever do Estado e Direito do Cidado, no exclui a responsabilidade da sociedade civil na realizao de aes referente melhoria das condies de vida das famlias e do grau de vulnerabilidade em uma gesto em rede. As principais aes do Projeto Famlia Curitibana, em mbito do Governo Municipal propem um pacto intergestores das Polticas Pblicas, propiciando debates nos diferentes nveis de gesto (Comits) e em instncias de controle social, especialmente, o Conselho de Assistncia Social, a construo de indicadores objetivos e subjetivos, que correspondam ao monitoramento e avaliao do processo de interveno dos tcnicos, principalmente, mediado pela participao da famlia no processo de autonomia e emancipao prpria. CONSIDERAES HISTRICAS SOBRE FAMLIA De acordo com Straube (2009), a famlia se formou atravs dos tempos, em um ambiente propcio formao de um grupo, ao exerccio de poder e por diferentes culturas. No entanto, atravessa turbulncias em mundo em constante mutao. Contudo, a organizao mais valorizada, protegida e defendida na sociedade. A famlia natural e provm da essncia biolgica do homem e que se unindo a uma companheira geram prole, cujos laos familiares se dissolvem com o fim das necessidades dos filhos, sendo substitudos por outros laos de carter afetivo, para os quais, se no existissem a famlia se dissolveria (STRAUBE, 2009). Rosseau admitiu que mesmo os laos familiares podem desaparecer quando no, nem mesmo chegam a serem criados. Nesse sentido, o amor algo implcito a natureza humana. Lvy-Strauss afirmou que a famlia supera a ligao consangunea e resulta de uma unio cultural por afinidade (STRAUBE, 2009). A partir da instaurao do Absolutismo e desenvolvimento das camadas burguesas a famlia se moderniza, cuja sociedade estabeleceu novos moldes, mas com o passar do tempo, mesmo o proletariado, explorado pela burguesia aderiu um novo modelo de famlia, embora questionado para ser vivido por todas as classes sociais, com inmeras diferenas, apesar de muitas semelhanas entre seus membros (STRAUBE, 2009). O modelo mais aceito o que coloca pai, me e filhos, com funes distintas, podendo reunir mais indivduos ao seu grupo. Anteriormente ao sculo XVIII o poder central tinha foco voltado no pai, o qual estabelecia autoridade suprema, ficando mulher e filhos em patamar de inferioridade e obedincia. No entanto, mediante a evoluo de conceitos o foco foi transferido criana, recebendo a me um novo significado no papel de protetora e mantenedora da famlia, ficando o pai em segundo plano nesse novo cenrio. Nesse novo ambiente o papel do pai gradativamente foi perdendo o significado e foi substitudo para um papel puramente econmico, de provedor (STRAUBE, 2009). 109
Aps a Segunda Guerra Mundial houve supervalorizao no modelo tradicional de famlia, agora referncia como suporte emocional e ganha importncia o papel de me, colocado acima do papel de mulher (STRAUBE, 2009). Nesse novo modelo familiar as relaes existentes entre pais e filhos tornaram-se complexas, exercendo relao direta entre sociedade-poltica, induzindo aproximar-se do Estado para que juntos detivessem maior poder disciplinador de futuros cidados (STRAUBE, 2009). Nesse processo, a famlia, progressivamente, passa a enfrentar crises que amalgamam diferentes regies do pas, permitindo uma nova remodelao na estrutura, conforme apontam os Socilogos Adorno e Horkheiner (1996). No entanto, embora a crise parecesse um perigo nessa nova sociedade, serve como impulso para que a famlia assuma nova postura na dinmica social (STRAUBE, 2009). A Famlia como Unidade familiar, contextualizada historicamente no territrio, na atualidade, representa um desafio na atuao dos trabalhadores sociais nos diversos nveis poltico-social-pblicos. Anteriormente aos institutos elencados a famlia foi objeto de estudo, porm, resultando em materiais fragmentados, onde indivduos portadores de problemas oriundos da prpria vulnerabilidade, polticas mal formuladas e recursos mal distribudos eram inseridos em programas relacionados no rol de faixa etria e/ou fenmenos relativos a violao de direitos, abandono, doenas mentais, drogadio, entre outros. As novas configuraes ou arranjos definem as famlias atualmente superando o foco nas estruturas nucleares. Tais composies so decorrentes da convivncia entre as pessoas, formas de sobrevivncia, das relaes no territrio e sua comunidade e sociedade mais ampla. No contexto dos novos arranjos familiares observa-se que diminuram as exigncias de unies formais e os papeis e funes de pai e me antes fortemente delimitados, hoje, obedecem dinmica da realidade de subsistncia destes grupos em suprir necessidades bsicas, e demais exigncias que se constitui em condies dignas de qualidade de vida. Segundo Rocha (2003, s/p), ser pobre significa no dispor de meios para operar adequad amente no grupo social que pertence. Sendo assim, considera-se que estas pessoas e/ou famlias no apresentam condies objetivas e estruturais para acessar e permanecer na condio de cidados de direitos. VULNERABILIDADE SOCIAL, MATRIALICIDADE SOCIOFAMILIAR, TERRITRIO A PNAS (2005, p. 33) define como pblico-usurio da poltica cidados e grupos que se encontrem em situao de vulnerabilidade e riscos sociais, caracterizam-se pelo seguinte enunciado: [...] famlias e indivduos com perda e fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade, ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos tnicos, cultural e sexual, desvantagem pessoal resultante de deficincias, excluso pela pobreza e/ou no acesso s demais polticas pblicas, uso de substncias psicoativas, diferentes formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos, insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e informal, estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem representar risco pessoal e social. A vulnerabilidade social de grupos de famlias em territrios concentradores de riscos sociais est relacionada com a precria infraestrutura urbana, cuidados domsticos, relaes interpessoais, vizinhana, valores, credos e formas de gerao de renda, situaes que contrariamente ao que possa parecer apresentam potencialidades possveis de participao na identificao do diagnstico e apresentao de formas de soluo para os problemas, considerando-as protagonistas e demandando aes por parte do poder pblico na gerao de fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. De acordo com o Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (2007, p. 23), Fundao Prefeito Faria Lima (CEPAM): Fazendo confluir os princpios de matricialidade familiar e da territorializao os programas e projetos possibilitam que as aes ofertas sejam desenhadas a partir da histria, do quadro cotidiano e do universo cultural da populao, na perspectiva de uma ateno globalizada. Por outro lado, articulando a descentralizao e intersetorialidade, programas e projetos podem se integrar na aproximao aos interesses 110
e necessidades reais da populao, mobilizando estrategicamente, potencialidade e fortalezas pessoais, familiares e locais, fazendo-o de forma a instigar a participao, iniciativa e o empreendedorismo. Programas com famlias obedecem a recortes territoriais, possibilitam que se atinjam situaes problemticas similares e relevantes, de forma intersetorial e em parceria com a prpria populao, levando a resultados mais amplos e integrados, que causem impacto positivo nas condies gerais de vida das pessoas. Nesse mesmo pensamento, Brant de Carvalho (2004, p. 17) cita que: *...+ territrio no apenas *um+ local de moradia e convivncia, mas o lugar onde a famlia tem possibilidade de fazer sua vida e esta se realiza pelo que o territrio oferece ou no como sua condio social. Koga (2003, p. 39) afirma: a dimenso territorial traz elementos que permitem uma perspect iva de totalidade da questo social *...+. Consideram-se os aspectos das necessidades e as relaes estabelecidas entre os sujeitos e seu cotidiano. Trabalhar nessa perspectiva permite entender as pessoas denominadas pobres como sujeitos. O territrio diz respeito s condies objetivas e subjetivas da realidade de vida das famlias e das pessoas. Os processos sociais levam em conta as vulnerabilidades sociais que precisam ser superadas pelo sujeito, estado e sociedade atravs da Proteo Social. A rede socioassistencial como parte desse contexto caracteriza-se por um conjunto integrado de iniciativas pblicas e das organizaes sociais que se apresenta como recurso estratgico na proviso de parte das solues que contribuem para um resultado global das aes com famlias. Busca-se ainda um sistema de interao onde a cooperao mtua e recorrente, indicativas como potencialidades no processo de sobrevivncia das famlias pobres. PROJETO FAMLIA CURITIBANA: CONSTRUO METODOLGICA O Projeto Famlia Curitibana teve incio com o Contrato de Gesto, caracterizando-se como ferramenta estratgica de gerenciamento do Plano de Governo cidade de Curitiba (2009-2012). Nos contratos de gesto esto sintetizados programas que se desdobram em projetos nas reas de desenvolvimento econmico, ambiental, social e urbano, ficam sob a responsabilidade de uma Secretaria ou rgo municipal e Secretarias afins, co-responsveis no que concerne aos produtos, tornando-se um marco de acompanhamento. No caso do Projeto Famlia Curitibana as Secretarias parceiras so co-responsveis pela gesto deste e se concretiza por meio de Comits Intersetoriais de Gesto, nos nveis Municipal, Regional e Local. O documento Diretrizes e Bases para o Contrato de Gesto caracteriza pelo Contr ato de Gesto, uma ferramenta de alinhamento organizacional com foco em resultados. O alinhamento refere-se pactuao de objetivos e metas na concretizao de programas e projetos, define claramente as atribuies de gesto e execuo dos mesmos, estabelece a metodologia de monitoramento e avaliao permanente, que ocorre quadrimestralmente, realizada pela Unidade de Gesto do Plano de Governo. A unidade constitui-se de um Colegiado de Gesto formado por cinco Secretarias: Secretaria de Planejamento (SEPLAN), Instituto Municipal de Administrao Pblica (IMAP), Secretaria Municipal de Finanas (SMF), Secretaria de Governo Municipal (SGM) e Gabinete do Prefeito (GAP). Contrato de Gesto, segundo Kotzias (2009, p. 73) caracteriza-se por: [...] um pacto para resultados. firmado entre o dirigente de uma organizao e os dirigentes de suas unidades administrativas, com o intuito de tornar mais eficiente, eficaz e efetiva a administrao como um todo. O sucesso de sua utilizao est vinculado a um conjunto de estratgias de ateno e correo do desempenho organizacional, responsveis por movimentos que oxigenam e instigam reaes favorveis. As estratgias do Plano de Governo (2009-2012) para alcanar tais metas foram traados em cinco grandes eixos de ao: morar, aprender, trabalhar, cuidar e viver. O Projeto Famlia Curitibana integra o Programa Promoo e Assistncia Social, o qual pertence ao eixo cuidar. Ziobro & Giacominni (2009) destacam para esse eixo a responsabilidade do municpio com a justia e os direitos sociais, reconhecendo o potencial dos homens e mulheres que vivem em Curitiba. Ou seja, o potencial 111
do capital social existente na cidade e em seus territrios. No entanto reconhecem que as condies dos moradores da cidade no a mesma para todos. H um alinhamento dessa viso com o Plano Nacional de Assistncia Social (PNAS) (2004), o qual se apresenta como um dos objetivos da Assistncia Social, o provimento por meio de servios, programas, projetos e benefcios para famlias, pessoas e grupos que apresentem situao de vulnerabilidade ou risco social. Tal poltica prev, para o alcance de seus objetivos, a integrao junto s outras polticas setoriais, o conhecimento das desigualdades socioterritoriais para uma interveno que garan ta o atendimento das necessidades bsicas sociais e universalizao dos direitos (PNAS, 2004, p. 33). O Contrato de Gesto no mera formalidade, mas um conjunto de instrumentos que podem maximizar, por meio de uma organizao estratgica, o atendimento s famlias em maior grau de vulnerabilidade, figurando pelo pblico preferencial do Projeto Famlia Curitibana. HISTRICO DO PROJETO O Projeto Famlia Curitibana foi implantado em 2009, uma estratgia de ao intersetorial integrada entre polticas pblicas governamentais, objetivando a proteo, desenvolvimento e promoo social de famlias que vivem em situao de vulnerabilidade social em Curitiba. A meta atender 7.000 famlias identificadas em situao de maior grau de vulnerabilidade social, por meio do ndice de Vulnerabilidade Social das Famlias - IVSF, no perodo de 2009 a 2012. Em 2009 foram atendidas 1.049 famlias e em 2010 o Projeto expandiu para mais 1.500 famlias. A previso para 2011 o atendimento 2.000 famlias e em 2012 para 2.500 famlias, contemplando os 9 Ncleos Regionais da Administrao Municipal (Anexo 1 Mapa com as famlias). Entre as Secretarias e rgos Municipais que fazem parte do Projeto esto: Fundao de Ao Social (FAS), responsvel pela coordenao, Secretaria Municipal de Abastecimento (SMAB), Secretaria Municipal de Sade (SMS), Secretaria de Municipal de Educao (SME), Secretaria Municipal de Trabalho e Emprego (SMTE), Secretaria Municipal de Esporte e Lazer (SMEL), Fundao Cultural de Curitiba (FCC), Companhia de Habitao Popular de Curitiba (COHAB), Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMMA), que atuam em conjunto na garantia do acesso das famlias aos programas, projetos e aes do municpio. Como suporte gesto intersetorial do Projeto esto: o Instituto Municipal de Administrao Pblica (IMAP), a Secretaria Municipal de Administrao (SMAD), o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano (IPPUC), a Secretaria de Governo Municipal (SGM) e a Secretaria Municipal do Planejamento (SEPLAN). O modelo de atuao do Projeto se d em trs instncias de gesto intersetorial: municipal, regional e local, estruturadas em Comits, com competncias distintas, mas que se complementam num processo articulado de desenvolvimento das aes nos eixos de interveno: Assistncia Social, Segurana Alimentar e Nutricional, Educao, Sade, Habitao, Meio Ambiente, Trabalho, Esporte e Lazer e Cultura, com atuao direta de tcnicos de referncia das famlias dos rgos setoriais competentes, tendo como premissa a dimenso educativa do trabalho social e o carter emancipatrio das famlias (Tabela 1 e 2). 4.2 INDICADORES E METAS
TABELA 1 - Indicadores e metas

META GERENCIAL INDICADORES V0 Famlias atendidas com melhoria na situao de vulnerabilidade social. Novas famlias com maior ndice de vulnerabilidade atendidas Famlias com maior ndice de vulnerabilidade acompanhadas. FONTE: FAS (2010). 0* 0* 0* 2009 5% 1.000 1.000 2010 15% 1.500 2.500 2011 20% 2.000 4.500 2012 30% 2.500 7.000 META GESTO 70% 7.000 7.000
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TABELA 2 - Produtos/servios
PRODUTOS RGOS RESPONS. SME SME META 2010 100% d 70% d
Vagas nas escolas do 1 ao 5 ano do Ensino Fundamental Vagas prioritrias na educao infantil para as famlias inseridas no Projeto. Subsdio alimentar. Adequao de moradias Membros das famlias participantes em cursos de capacitao profissional Famlias com acompanhamento familiar Encaminhamento para documentao civil Benefcios socioassistenciais Aes socioeducativas Atendimento em sade Novos CRAS FONTE: FAS (2010).
SMAB COHAB FAS/DGTR
100% d 50% d 1.050 p
FAS/DPSB FAS/DPSB FAS/DPSB FAS/DPSB SMS FAS
2.500 f 100% d 100% d 100% d 100% d 1
COMITS DE GESTAO INTERSETORIAL O Projeto atua em trs instncias de Gesto, devidamente estruturadas sob a forma de Comits, com competncias distintas, que se complementam em um processo dinmico e articulado de desenvolvimento, pautado em aes de carter intersetorial, distribudos em nove eixos de interveno. Os Comits subdividemse em: Comit Intersetorial Municipal, Comit Intersetorial Regional e Comit Intersetorial Local, cada qual com funes distintas entre eles. O Comit Intersetorial Municipal tem como prioridade garantir a intersetorialidade e integrao das aes nas trs instncias; planejar as aes estratgicas intersetoriais e acompanhar os resultados; integrar os dados dos diversos sistemas de informao das Secretarias e rgos envolvidos, isto , quando possvel; elaborar relatrios analticos a partir dos resultados obtidos para subsidiar o planejamento das polticas setoriais; desenvolver, acompanhar e zelar pela metodologia de execuo e pelos instrumentos utilizados nos processos de trabalho (IVSF); Plano de Ao Intersetorial; Protocolo e o Sistema Informatizado; propor alternativas de soluo de questes apontadas pelos Comits Regionais, j trabalhadas nos Comits Regionais e Locais; zelar pelo cumprimento das metas previstas no Contrato de Gesto; realizar a capacitao das equipes dos Comits Regionais e Locais; apoiar a Coordenao Geral do Projeto; mapear e articular aes da Rede social existente no municpio; elaborar, divulgar e manter atualizado o Protocolo de Procedimentos; estruturar e manter atualizado o Sistema de Informaes Gerenciais; cuidar/zelar da relao intersetorial, mantendo os participantes e agregando novos parceiros; realizar anlises a partir dos relatrios, propondo critrios e solues para o aprimoramento das aes intersetoriais, zelando pela utilizao dos recursos disponveis; elaborar relatrios quadrimestrais das aes setoriais constantes no Contrato de Gesto para compor o relatrio geral que ser apresentado ao Prefeito por meio da Unidade de Gesto, observando as clusulas do contrato anual; apoiar a implantao e manuteno dos Comits Regionais e Locais; realizar aes peridicas setoriais para planejar, informar, monitorar e avaliar as aes junto ao Projeto. 113
O Comit Intersetorial Regional visa garantir a intersetorialidade e integrao das aes nas instncias Regional e Local; implantar e manter os Comits Intersetoriais Regional e Locais; planejar as aes regionais e acompanhar os resultados das aes dos Comits Locais; elaborar relatrios analticos a partir dos resultados obtidos para subsidiar o planejamento das aes regionais; desenvolver, acompanhar e zelar pela metodologia de execuo e pelos instrumentos utilizados nos processos de trabalho (IVSF; Plano de Ao Intersetorial; Protocolo e o Sistema Informatizado); propor alternativas de soluo de questes apontadas e j trabalhadas nos Comits Locais e repassar ao Comit Intersetorial de Gesto aquelas sem soluo na instncia regional; zelar pelo cumprimento das metas previstas no Contrato de Gesto; mapear e articular aes com a Rede de atendimento regional e local; realizar relatrios quadrimestrais das aes setoriais constantes no Contrato de Gesto para compor o relatrio geral que ser apresentado ao Prefeito por meio da Unidade de Gesto; elaborar agenda intersetorial de aes socioeducativas; cuidar/zelar da relao intersetorial mantendo os participantes e agregando novos parceiros; realizar reunies de divulgao, apoio, informaes sobre o Projeto Famlia Curitibana para os Comits Intersetoriais Locais; compartilhar atravs do sistema de comunicao intersetorial a criao de instrumentos de gesto, sugestes de capacitao, necessidades de avanos que favoream a fundamentao ou fortalecimento do projeto; acompanhar e monitorar os resultados das aes intersetoriais regional e locais; avaliar e articular junto ao Comit Regional os planos de ao dos Comits Locais; promove encontros peridicos com todos os Comits Locais para promover a comunicao, troca de experincias e aprendizados, visando a construo de uma identidade regional do Projeto Famlia Curitibana. O Comit Intersetorial Local busca garantir a intersetorialidade e integrao das aes na instncia Local; planejar as aes locais intersetoriais e acompanhar os resultados das aes junto s famlias e todo territrio; realizar abordagem e acompanhamento das famlias; avaliar periodicamente o acompanhamento das famlias e os resultados do projeto; realizar abordagens, acompanhamento e avaliao das famlias do projeto ou o redirecionamento das aes, com elaborao de novo Plano de Ao e Termo de Compromisso; elaborar relatrios analticos a partir dos resultados obtidos para subsidiar o planejamento das aes locais; utilizar a metodologia de execuo e instrumentos criados e indicados para os processos de trabalho (IVSF; Plano de Ao Intersetorial; Protocolo de Fluxo e Procedimentos; Sistema Informatizado; etc.); propor e/ou solicitar alternativas para questes apontadas e j trabalhadas no Comit Local, repassando ao Comit Regional aquelas sem soluo nesta instncia; zelar pelo cumprimento das metas previstas no Contrato de Gesto; participar das capacitaes do Projeto e propor necessidades pelo grau de importncia; mapear e articular aes com a Rede de atendimento regional e local; subsidiar informaes para os relatrios quadrimestrais das aes locais constantes no Contrato de Gesto para compor o relatrio regional, organizando e codificando as informaes; elaborar e acompanhar agendas intersetoriais em especial para as aes scio-educativas; validar, divulgar e propor atualizaes para o Protocolo de Procedimentos; alimentar e manter atualizado os dados constantes no Sistema de Informaes do Projeto Famlia Curitibana; operacionalizao do Plano de Ao territorial com o Comit Regional e Local; estabelecimento e assinatura do termo de adeso junto s famlias, que iro participar do projeto; elaborar e acompanhar Plano de Ao Intersetorial Familiar; manter atualizada a listagem de representantes locais das Secretarias e rgos participantes do Comit local; realizar anlises a partir dos relatrios e propor solues para o aprimoramento das aes intersetoriais local; realizar reunies de divulgao, apoio, informaes sobre o Projeto Famlia Curitibana; compartilhar atravs do sistema de comunicao intersetorial a criao de instrumentos de gesto, sugestes de capacitao, necessidades de avanos que favoream a fundamentao ou fortalecimento do projeto; acompanhar e monitorar os resultados das aes intersetoriais da regional e da rede local; monitorar e avaliar as aes intersetoriais com as famlias; cuidar/zelar da relao intersetorial mantendo os participantes e agregando novos parceiros; articular, programar e realizar aes de agenda conjunta para o atendimento das famlias e Gesto do Projeto (Anexo 1) - (2009-2010). Fica claro que os Comits exercem competncia em mbitos distintos, ou seja, seleo e identificao de famlias e nesse processo o trabalho realizado por meio do IVSF, composto mediante informaes do Cadnico, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Dentre as competncias do conjunto de Secretarias/rgos corresponsveis esto: delegar representantes para participar dos Comits Intersetoriais nas 3 instncias, manter a mesma pessoa participando das aes e 114
atividades e responsabilizar-se por oficializar caso ocorra mudana; participar das reunies e atividades propostas pelos Comits; elaborar em conjunto com os Comits, agendas de reunies e atividades intersetoriais; realizar em conjunto com os Comits o Plano de Ao anual; acompanhar a participao de seus representantes nas atividades dos Comits nas 3 instncias (Municipal, Regional e Local); repassar os dados de atendimento aos responsveis pela sistematizao dos dados nos Comits Intersetoriais - representante da FAS e SGM; realizar reunies peridicas setoriais para planejar, informar, monitorar e avaliar as aes junto ao projeto; realizar relatrios quadrimestrais das aes setoriais constantes no Contrato de Gesto para compor o Relatrio Geral a ser apresentado ao Prefeito, por meio da Unidade de Gesto; repassar informaes que subsidiem critrios expanso do nmero de famlias, zelando pela utilizao dos recursos disponveis; disponibilizar as possibilidades de aes socioeducativas para as famlias participantes; respeitar e apoiar as diretrizes do rgo coordenador do Projeto; construir ferramentas e instrumentos para monitoramento e avaliao das aes que permita manter atualizada mensalmente o nmero de atendimento, bem como a listagem das famlias atendidas (para produtos nicos ou contnuos e passveis de sistematizao). Em relao competncia da Secretaria de Governo Municipal (SGM) Administrao Regional respalda a responsabilidade de oficializar os Comits Regionais e seus representantes; responsabilizar-se por atualizar os dados dos representantes das Secretarias, quando necessrio; comunicar a todos os participantes a composio dos Comits Regionais, para que estes informem suas respectivas Secretarias; realizar reunies sistemticas com as Secretarias participantes; elaborar em conjunto com o Comit Intersetorial Regional uma agenda de reunies e atividades; realizar em conjunto com o Comit Intersetorial Regional um plano de ao anual; acompanhar a participao dos representantes nas reunies e atividades do Comit Regional; expandir a participao de todas as Secretarias nos Comits Intersetoriais Locais, encontrando solues diante das estruturas diferenciadas de cada uma (pessoal), unidades locais e interveno individual ou comunitria; atuar como o principal articulador e apoiado r na formao e sustentabilidade dos Comits Locais - em conjunto com o Comit Intersetorial Regional; participar do monitoramento e avaliao, por meio do acesso ao sistema de informaes do Projeto Famlia Curitibana; avaliar e articular junto ao Comit Regional os planos de ao dos Comits Locais; realizar encontros peridicos, junto ao Comit Intersetorial Regional com todos os Comits Locais para promover a comunicao, troca de experincias e aprendizados, visando a construo de uma identidade regional e local do Projeto Famlia Curitibana; incluir o Projeto Famlia Curitibana em pautas das reunies coordenadas pela Administrao Regional junto s lideranas da comunidade, objetivando maior visibilidade ao mesmo. INSERO DAS FAMLIAS NO PROJETO ATRAVS DO CADNICO O Cadastro nico (Cadnico) para Programas Sociais um instrumento de identificao e caracterizao socioeconmica das famlias brasileiras de baixa renda, a ser utilizado seleo de beneficirios e integrao de programas sociais do Governo Federal, voltados ao atendimento desse pblico. Alm de servir como referncia aos diversos programas sociais de concesso de benefcios, permite que o municpio e os Estados conheam melhor os riscos e vulnerabilidades, entre os quais sua populao est exposta. Ressalta-se, porm, que o Cadnico no um programa, no concede benefcio, mas subsidia com informaes diversos programas para a concesso de benefcios s famlias cadastradas. O Governo do Municpio de Curitiba possui um banco de dados cadastrais de 113.000 famlias em situao de vulnerabilidade social. Estas famlias encontram-se mapeadas (geoprocessadas no territrio municipal). Dentro desse grupo, 7000 famlias se encontram em alta vulnerabilidade e constituem-se em META prioritria do Governo Municipal. NDICE DE VULNERABILIDADE SOCIAL DAS FAMLIAS Para a seleo das famlias com maior grau de vulnerabilidade do Projeto Famlia Curitibana utiliza-se o ndice de Vulnerabilidade Social das Famlias (IVSF), sendo este composto pelas informaes do Cadastro nico, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. As informaes selecionadas refletem mais fortemente as condies de vulnerabilidade da populao como: risco na habitao, risco social (baixa renda, falta de qualificao para o trabalho, presena de idosos e pessoas
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com deficincia) e risco ao desenvolvimento da criana, adolescente e famlias. Foi estabelecida uma pontuao para verificar estes nveis de vulnerabilidade, conforme Escala de ndice (Tabela 3).
TABELA 3 Escala de ndice

ESCALA DO NDICE 0 1-9 10-14 15-35 Sem vulnerabilidade Baixa vulnerabilidade Mdia vulnerabilidade Alta vulnerabilidade FONTE: FAS (2010).
Para fins de participao no Projeto, so selecionadas famlias com maior grau de vulnerabilidade, especialmente, que apresentam nvel 15-35. PLANO DE AO: ANLISE E DIAGNSTICO INTERSETORIAL Os instrumentos metodolgicos do trabalho social com famlias devem ser pautados em um processo de reflexo sobre a situao de vida das famlias e suas provveis condicionantes socioeconmicas e culturais, favorecendo a percepo da dimenso individual e coletiva da problemtica vivenciada, a definio de estratgias e de projetos individuais e coletivos de superao da situao de vulnerabilidade social, com vistas ao efetivo usufruto dos direitos sociais e melhoria da qualidade de vida da populao (ANDRADE & MATIAS, 2008). O Plano de Ao Intersetorial Familiar um instrumento de planejamento, execuo, acompanhamento e avaliao das aes desenvolvidas com as famlias participantes do Projeto Famlia Curitibana. Deve conter a anlise diagnstica intersetorial, objetivos, estratgias e metas, considerar o perfil da famlia, a avaliao das potencialidades, vulnerabilidades e necessidades de cada famlia visando estabelecer intervenes intersetoriais, incluindo os encaminhamentos necessrios rede de servios e orientao socioeducativa ao enfrentamento das dificuldades. A etapa d incio sensibilizao para adeso ao Projeto, despertando nas famlias a possibilidade de novas perspectivas, visando sua promoo e busca de uma melhor qualidade de vida, atravs do reconhecimento das famlias de suas vulnerabilidades e busca conjunta na seleo. PACTUAO: PLANO INTERESETORIAL O pacto consiste em uma negociao entre as partes, onde as atribuies ficam determinadas, possveis de realizao e alcance. O compromisso a base do Projeto Famlia Curitibana, efetuado no mbito familiar e coletivo, atravs do Plano Intersetorial Familiar. O pacto familiar um momento importante junto famlia, quando se sente disposta a colaborar, promover mudanas em um processo que envolve esforo e disponibilidade. O processamento dessa fase depende do grau de confiana que ir se estabelecer entre as famlias e o Poder Pblico municipal. Nesse momento h famlias que se percebem como protagonista de sua histria, sentindo-se fortalecidas para promoverem mudanas significativas em suas vidas. A pactuao um processo contnuo onde as famlias a cada perodo, podem revisar seus compromissos e repactuarem. Ressaltamos que os pactos estabelecidos com as famlias ocorrem tambm com o poder pblico municipal, que assume responsabilidades junto a elas, solidificando um trabalho em co-responsabilidade promoo do processo de protagonismo familiar e mudana nos seus ndices de vulnerabilidade. O processo de mudana e transformao, fases que a famlia vem superando e reconhecendo requer novos compromissos, ou seja, mudanas efetivadas podem e devem servir ao impulso e aprofundamento de novas mudanas. APRESENTAO DO DIAGNSTICO AOS COMITS REGIONAIS 116
O diagnstico das famlias ao Comit Regional apresentado em reunio ordinria para apresentao de dados e informaes pertinentes ao diagnstico das famlias, ficando responsvel um representante de cada Comit Local indicado em reunio ordinria. As reunies ocorrem aps a consolidao do diagnstico e sempre que houver mudana significativa na situao da famlia, por meio de grficos e tabelas. ACOMPANHAMENTO, AJUSTE, ANLISE E DECISES DOS PRINCIPAIS ENCAMINHAMENTOS REALIZADOS Durante o perodo de permanncia no Projeto as aes realizadas com a famlia devem ser registradas na ltima folha do Plano de Ao Intersetorial Familiar, identificando com as famlias os avanos alcanados, metas a serem superadas, reforando com a famlia as potencialidade familiar e individual de cada membro familiar. AVALIAO DA PERMANNCIA DA FAMLIA NO PROJETO Aps permanncia de dois anos no Projeto a Famlia dever ser avaliada, devendo ser registrada no Plano de Ao o IVSF a superao das vulnerabilidades. Esta avaliao realizada com a participao da famlia e do tcnico de referncia (representante do poder pblico) estabelecer dois procedimentos: (1) A avaliao do comit local com cincia da famlia de que esta atingiu com a permanncia de dois anos no Projeto as condies mnimas de qualidade de vida, superando suas vulnerabilidades entre elas atravs do acesso aos servios pblicos, assina Termo de Responsabilidade de permanncia e utilizao aos servios pblicos e comunitrios com a responsabilidade de faz-lo atravs das condies processuais de autonomia. (2) A avaliao do Comit Local com cincia da famlia de que as condies mnimas de qualidade de vida no foi atingida com a superao de suas vulnerabilidades ser estabelecido conjuntamente a continuidade do projeto com interveno intensiva do governo municipal por mais 6 meses, 1 ano ou mais de acordo com a gesto do caso. Deve ser realizada reunio com famlias em processo de desligamento, objetivando celebrar os resultados alcanados pela famlia, superao da vulnerabilidade vivenciada e efetivo desligamento do Projeto, reforando o compromisso do Poder Pblico Municipal no atendimento das famlias nas unidades pblicas referenciadas. Por fim, a famlia que passar a residir em outro municpio automaticamente desligada do Projeto, sendo substituda por outra. RESULTADOS DO PROJETO Reduo do grau de vulnerabilidade das famlias participantes (2009) Em mbito da PROTEO SOCIAL: acesso aos servios e garantia de direitos; benefcio a toda a comunidade, no somente s famlias participantes; maior visibilidade e credibilidade dos servios pblicos populao beneficiria; maior proteo s famlias beneficirias e sentimento de valorizao por parte das mesmas; busca ativa possibilitou identificar famlias que por alguma situao/problema, no acessavam as polticas pblicas; valorizao da comunidade com aes socioculturais. Em mbito da GESTO DO PROJETO: ampliao do nmero de famlias cadastradas e manuteno dos Cadastros nicos atualizados, possibilitando o controle, monitoramento e avaliao das famlias envolvidas; ndice de Vulnerabilidade Social das Famlias (IVSF) possibilitou a identificao das situaes de vulnerabilidade das famlias e facilitou o processo de monitoramento e mensurao dos resultados obtidos, pelos tcnicos do Comit Local; Plano de Ao Intersetorial Familiar: diagnstico social compartilhado com levantamento de dados e identificao das demandas prioritrias para as Secretarias; - fortalecimento de vnculos com a famlia e o poder pblico; reconhecimento por parte das famlias de suas vulnerabilidades e a proposta de construo de alternativas, para acessar melhores condies de vida (protagonista); plano adequado realidade de cada famlia, facilitando a aceitao s contrapartidas estabelecidas. DIFICULDADES NA GESTO DO PROJETO Dentre as dificuldades encontradas na execuo do Projeto Famlia Curitiba respaldam-se as seguintes: rotatividade das famlias nas reas priorizadas; no localizao de famlias devido mudana de endereo; insuficincia de indicadores no IVSF que apontem a complexidade de vulnerabilidade das famlias; resistncia 117
de algumas famlias em aderir ao projeto e efetivar o plano de ao; a efetiva participao da famlia nas aes propostas; problemas de segurana no territrio impedindo e/ou dificultando a interveno profissional junto s famlias em determinados dias e horrios; divergncia das informaes prestadas pelas famlias em relao aos cadastros das outras Secretarias; ausncia de um sistema informatizado compartilhado entre Secretarias envolvidas, dos servios disponibilizados e acessados pelas famlias; documentao: morosidade no retorno das Certides de Nascimento solicitadas atravs da Corregedoria do Estado (4-6 meses) e custos na confeco do CPF; reestruturao dos servios para atuao intersetorial.
CONSIDERAES FINAIS As dimenses de centralidade na famlia (territorizao, intersetorialidade e protagonismo dos atores envolvidos) contemplam estratgias de gesto da famlia e estratgias coletivas de fortalecimento de vnculos familiares, de convivncia com a vizinhana e com as organizaes sociais existentes no territrio. A criao do Projeto na cidade de Curitiba teve incio na trajetria do engajamento de profissionais da FAS, SMAB, SEPLAN e IMAP que, estimulados em transformar a realidade das famlias que vivem em situao de vulnerabilidade social buscaram no Programa Chile Solidrio o Projeto Puente compreenso tcnica, poltica e social, para inspirar a construo dessa metodologia que, embasada na legislao brasileira fundamenta-se na realidade curitibana. A metodologia do trabalho intersetorial tem fundamentos em programas que protagonizaram a realidade social desta cidade. Portanto, o crdito do caminho percorrido pelo Chile na atuao emancipatria das famlias a nvel Federal e experincias exitosas sobre o trabalho em rede construdo pela PMC garantiam a confiana profissional e poltica, capazes de tratar prioritariamente do Projeto Famlia Curitibana em Contrato de Gesto, assumido pela FAS como gestora, contando com mais onze Secretarias e rgos do governo municipal, como parceiros e co-responsveis para modificar o IVSF da capital paranaense, promovendo, assim o ser humano, as famlias e a sociedade como um todo, em direo emancipatria que o processo metodolgico pretende atingir. O Projeto Famlia Curitibana tem no seu marco de acompanhamento a objetividade de metas e produtos que perfazem a entrega do trabalho coletivo, intersetorial e permanente dos profissionais que mobilizam as aes nos trs nveis de Gesto Municipal, Regional e Local, fazendo com que chegue s famlias elencadas pelo IVSF, a possibilidade de engajar uma proposta sria, definida em todas as esferas do governo municipal, como prioridade na atuao com famlias que se encontrem em alto grau de vulnerabilidade social, com proposta metodolgica construda com os trabalhadores sociais das diferentes polticas envolvidas, que vem gerando a produo de um protocolo de procedimentos, para nortear, regulamentar e estabelecer fluxos de trabalho e mensurao do alcance do Projeto, pela prestao de contas atravs de mtodos avaliativos. Os Comits Intersetoriais que realizam a Gesto do trabalho enfrentam desafios cotidianamente, inerentes realidade das famlias em situao de vulnerabilidade social, com a formatao de um mtodo que atue coletivamente para transformar questes culturais, que podem mobilizar estratgias significativas na mudana de atitude de cada um dos membros das famlias. necessrio que as famlias encontrem fortalecimento, para buscar em si mesmas e na rede social possibilidades de um novo trajeto no campo Cidadania e Direitos Humanos. A sistematizao do Projeto Famlia Curitibana, especialmente, na estruturao de uma metodologia que seja capaz de atender o emergencial, atravs da atuao de polticas bsicas e, em paralelo, a estruturao do que pode ser feito na vida das famlias o desafio assumido pblica-juridicamente, pela Prefeitura Municipal de Curitiba e pelos profissionais que gradativamente vo se engajando, compreendendo e dando condies para que cada ao intersetorial e coletiva garanta a solidificao e expanso, no s de um Projeto, mas de uma nova forma de agir na linha da emancipao familiar e comunitria, para que todos possam ser Cidados de Direitos. Conclui-se que o atual modelo de atuao do Projeto Famlia Curitibana define como estratgia a interveno nas famlias com maior grau de vulnerabilidade do Municpio de Curitiba, estabelecendo como papel primordial a intersetorialidade das polticas, em conjunto com seus atores e o protagonismo das famlias. A 118
identificao dessas famlias, pblico-alvo de interveno, atravs da experincia do Projeto e da ferramenta (IVSF) estabeleceu esta competncia Assistncia Social na Gesto Municipal de Curitiba. Por outro lado, a famlia, vista com potencialidades e o capital social participando na identificao e soluo de suas prprias vulnerabilidades se revela em um processo de protagonismo na transformao de sua histria familiar e comunitria. O acesso e permanncia dessas famlias nos servios pblicos fundamental na garantia de seus Direitos. O acompanhamento sistemtico conduz autonomia dos sujeitos rumo um processo de emancipao. Ressalta-se a efetivao do Poder Pblico na oferta, acesso e acompanhamento sistemtico dessas famlias aos recursos como Direito, por um perodo prioritrio de dois anos. A conjugao de esforos dos diferentes atores que atuam no Projeto Famlia Curitibana efetiva princpios legais de Dever do Estado e Direito do Cidado para elevar a populao uma melhor condio de qualidade de vida na cidade de Curitiba. REFERNCIAS BRASIL. Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social. BRANDT, Maria do Carmo Carvalho. A poltica de assistncia social: novos desafios. Seminrio Poltica de Assistncia Social: novos desafios. Polticas em Debate. FUNDAP em 30 de junho de 2009. COUTO, Berenice Rojas. Metodologia do trabalho social com famlias. 4. ed. So Paulo: Cortez, 1985. DABAS, E.; NAJMANOVICH, D. Redes, el lenguage de ls vnculos. Paids, Argentina, 1995. Fundo Nacional de Sade (FNS). Disponvel em <http://www.funasa.gov.br /internet/index.asp>. Acesso em 27 jun 2010. KASLOW, F. W. Families and Family Psychology at the Millenium.American Psychologist, v. 56, n.l, p.37-46, 2001. LEVI-STRAUSS, C. Las estructuras elementales del parentesco. Barcelona: Planeta-Agostini, 2009. Norma Operacional Bsica (NOB)/(1996). Disponvel em < http://www.mp.ba.gov.br/atuacao/cidadania/gesau/legislacao/texto/nob_sus_96.pdf>. Acesso em 27 jun 2010. Organizao das Naes Unidas (ONU). Dia Internacional dos Direitos Humanos (comemorado em 10 de dezembro em todo o mundo). (2006). Disponvel em <http://sentidos.uol.com.br/canais/materia.asp?codpag=11450&cod_canal=12>. Acesso em 28 jun 2010. Poltica Nacional da Assistncia Social (PNAS)/(2004). <http://www.sesc.com.br/mesabrasil/doc/pnas.pdf>. Acesso em 27 jun 2010. Disponvel em
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Reflexo do programa de aquisio de alimentos (paa) no contexto da agricultura familiar nas comunidades rurais de buerarema, bahia, brasil
SANTOS, Denisvaldo Rodriguez. Bolsista da Incubadora Baiana de Empreendimentos Solidrios IBEES/Bacharelando em Economia pela Universidade Estadual de Santa Cruz BARBOSA, Maria Paula Queiroz. Voluntria da Incubadora Baiana de Empreendimentos Solidrios IBEES/Bacharelando em Direito pela Universidade Estadual de Santa Cruz JNIOR, Guilhardes de Jesus. Professor do Departamento de Cincias Jurdicas da Universidade Estadual de Santa Cruz/ Doutorando em Desenvolvimento e Meio Ambiente GUZMN, Scrates Moquete. Professor do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Estadual de Santa Cruz/Diretor do Departamento de Economia
Resumo A Incubadora Baiana de Empreendimentos Econmicos Solidrios da Universidade Estadual de Santa Cruz UESC vem centrando suas aes em apoio aos empreendimentos econmicos solidrios das reas rurais da regio sul da Bahia - Brasil, com a viso do processo de operacionalidade do Programa de Aquisio de Alimentos - PAA, cuja origem remonta s linhas estruturantes da Poltica de Proteo Social, o Fome Zero, do ano de 2003 e objetiva, por um lado, incrementar a renda dos agricultores atravs de mecanismos de compra da sua produo a preos de mercado e, por outro, a formao de estoques e a distribuio de produtos agropecurios para pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional. Assim sendo, este estudo tem como base a Lei de Poltica Agrcola do Brasil (Lei n 8.171, de 17.01.91) que define os princpios fundamentais, objetivos e competncias institucionais, prev recursos, estabelece aes e instrumentos na questo econmica (produtividade, incremento produo, regularidade de abastecimento), e tem por funo social a proteo dos agricultores. Pelas observaes de campo realizadas atravs das aes do Projeto de Incubao de Empreendimentos Econmicos Solidrios PIEES, da UESC, na zona rural do municpio de Buerarema BA, e pela coleta de informaes obtida por relatrios dos empreendimentos incubados, refletiu-se sobre os resultados das visitas em campo realizadas durante o perodo 2010 e 2011. Um primeiro levantamento dos dados empricos inclui alguns agricultores familiares beneficiados de 03 empreendimentos incubados da comunidade rural de Buerarema-BA, Brasil. So elas as associaes Jos Soares, Famlia Unida e Buique que tm como cultivo produtos agrcolas como cacau, farinha de mandioca, banana, hortalias orgnicas e frutas tpicas. Dado pela investigao verifica-se que a pouca rentabilidade da atividade agrcola no local onde essas comunidades atuam tem motivado uma demanda por parte de seus participantes para diversificar as atividades, direcionando uma parte da mo de obra, principalmente mulheres, para o artesanato. O estudo demonstra as dificuldades que a comunidade encontra na produo com a aquisio de insumos agrcolas e comercializao de seus produtos, devido precariedade da estrutura administrativa, a exemplo da falta de assistncia tcnica a esses agricultores. Constatou-se tambm que existem entraves no acesso das comunidades ao PAA, o que obstaculiza o incremento da produo agrcola, dificultando a gerao de emprego e renda no campo. O referencial estudado tem principal base na economia solidria e poltica de proteo a direitos sociais, que so instrumentos de grande importncia no combate pobreza e excluso social, por promover gerao de trabalho e renda. Conclui-se que implementar as polticas sociais de incluso social no campo, tais como o PAA, para o caso dos empreendimentos revela por um lado, as dificuldades de sua efetiva incluso e pelo outro os obstculos esto correlacionados ao grau de fragilidade dos associados, inibindo seu empoderamento, assimetria de informao e de autogesto e a ausncia do Estado na rea em estudo. Palavras chaves: Polticas Pblicas, Agricultura Familiar, Comunidades Rurais.
Introduo 121
A economia solidria definida como uma forma de realizar a atividade econmica de produo, oferta de servios, comercializao, finanas ou consumo baseado na democracia e na cooperao, ou seja, na autogesto. A principal idia da economia solidria que a produo, a comercializao, a troca sejam realizados de forma diferenciada, com base em valores solidrios e de cooperao. Por isso, a economia solidria apresenta-se como uma alternativa econmica que favorece as camadas mais excludas da populao, que tomam a iniciativa de buscar uma fonte alternativa de trabalho. A economia solidria aparece na sociedade brasileira, em especial, como uma alternativa de gerao de renda e de incluso social. Devido ao grave contexto de desemprego do pas, as experincias de economia solidria tiveram um grande crescimento quantitativo nos ltimos anos. No Pas, desde 2003 foi criada a Secretaria Nacional de Economia Solidria SENAES que passou a desenvolver uma srie de polticas pblicas de fomento a empreendimentos solidrios, alm do desenvolvimento de aes de apoio ao movimento, como I Conferncia Nacional de Economia Solidria, ocorrida em junho de 2006, e a criao do SIES Sistema Nacional de Informaes em Economia Solidria, contendo um amplo mapeamento censitrio dos empreendimentos de economia solidria no Brasil. Alm da iniciativa do governo federal no apoio ao desenvolvimento de polticas pblicas para a economia solidria, possvel citar iniciativas similares em gestes estaduais e municipais. Na Bahia, por exemplo, em 2006, foi criada a Superintendncia de Economia Solidria (SESOL), vinculada Secretaria do Emprego, Trabalho e Esportes (SETRE), que passou a desenvolver polticas pblicas em trs eixos: acesso a conhecimentos; acesso a servios de finanas e de crdito; e acesso organizao da produo, ao comrcio justo e solidrio e ao consumo responsvel. O PAA uma poltica pblica definida no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que est sendo operacionalizada nas regies Sul e Nordeste do pas por rgos federais, governos estaduais e governos municipais. Sua finalidade buscar fortalecer os agricultores familiares, especialmente aquelas camadas deste segmento de produtores que produzem em pequenas quantidades e que esto enfrentando dificuldades para agregar valor produo, atravs de mecanismos de comercializao nos prprios locais de origem desses produtores. O programa foi concebido no bojo de um grupo de polticas estruturantes do Programa Fome Zero (PFZ), visando implementar aes no mbito das polticas agrcola e de segurana alimentar com o objetivo de fortalecer a poltica global de combate fome. Para tanto, essa poltica pblica se destina aquisio de produtos fornecidos pelos agricultores familiares, sendo possibilitada a compra sem licitao de produtos da agricultura familiar at um limite mximo por agricultor ao ano, sendo que os preos que no podem ultrapassar o valor dos preos praticados nos mercados locais. Esses preos so determinados pelos gestores do programa no mbito regional. Dentro desse contexto, o trabalho tem como objetivo refletir as relaes entre polticas pblicas e economia solidria. Pretende-se realizar um levantamento de dados sobre o acesso de Empreendimentos Solidrios polticas pblicas dos governos federal e estadual. O principal questionamento que o trabalho tenta responder refere-se ao impacto que as polticas pblicas acessadas conseguem ter na renda dos integrantes dos EES. O trabalho retrata a realidade de empreendimentos localizado no municpio de Buerarema do territrio Litoral Sul da Bahia, Brasil, acompanhado pela Incubadora Baiana de Empreendimentos Econmicos Solidrios (IBEES). Para tanto, busca-se a partir de dados secundrios em sites oficiais, a populao atendida pela poltica pblica do governo federal e estadual, tal como o PAA. Em seguida so analisados os casos de algumas associaes de trabalhadores rurais incubados pela IBEES. Por fim, so apontadas as concluses sobre a efetividade da poltica pblica analisada para os empreendimentos. Reviso terica Primeiramente, preciso situar o campo de estudo da pesquisa em questo, a economia solidria. Existem interpretaes diferenciadas da economia solidria, partindo de distintas correntes econmicas, sociolgicas e/ou filosficas. Como em muitos campos da teoria social e econmica, so adotados diferentes conceitos, levando a um importante debate em torno do campo conceitual da economia solidria no Brasil e no mundo. 122
O conceito de economia solidria passa a ser discutido, sob esta denominao, a partir da dcada de 1980, mesmo tendo sua origem atribuda ao movimento cooperativista de Rochdale na Inglaterra ou s Associaes de Ajuda Mtua na Frana no sculo XIX. As denominaes e conceituaes acerca da economia solidria so, na maioria das vezes, diferentes entre si por partirem de realidades sociais e experincias distintas. Contudo, as caractersticas destas experincias possuem um ncleo comum: a idia da solidariedade substituindo o individualismo competitivo caracterstico do comportamento econmico padro nas sociedades capitalistas. Percebe-se, ento, que, em nome desse denominador comum de natureza poltica e militante, h um esforo por parte dos diferentes intelectuais do campo a fim de estabelecer dilogos tericos e metodolgicos que permitam alinhar minimamente os contornos conceituais da temtica. Portanto, o conceito de economia solidria adotado na pesquisa : (...) o conjunto de atividades econmicas de produo, distribuio, consumo, poupana e crdito organizadas sob a forma de autogesto, isto , pela propriedade coletiva do capital e participao democrtica (cada cabea um voto) nas decises dos membros da entidade promotora da atividade. (SINGER: 2003, p. 5) O conceito de Polticas Pblicas discutido em todas as reas do conhecimento, no entanto no mbito da economia que este ganha um grande destaque nas discusses tericas como mostra alguns pensadores. BRUE (2005) diz que as polticas pblicas na sua essncia esto ligadas fortemente ao Estado este que determina como os recursos so usados para o beneficio de seus cidados, onde faz uma sntese dos principais tericos que trabalham o tema das polticas pblicas relacionadas s instituies que do a ultima ordem, de como o dinheiro sob forma de impostos deve ser acumulado e de como este deve ser investido, e no final fazer prestao de conta pblica do dinheiro gasto em favor da sociedade. O PAA no contexto da agricultura familiar A seguir podemos ver, ao longo dos anos de existncia do programa, a evoluo do volume de recursos utilizados (Tabela 1) e do nmero de agricultores que acessaram o PAA (Tabela 2). Estes nmeros mostram um crescimento gradativo e substancial a cada ano, sendo que, ao todo, j foram investidos cerca de R$ 2,7 bilhes e quase 630 mil agricultores foram beneficiados, o que nos leva a crer que a poltica e o interesse por ela esto evoluindo. Tabela 1: Recursos investidos no PAA de 2003 a 2009 (em R$ milhes). Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Fonte: MDS e MDA*, 2011.
*MDS: Ministrio de Desenvolvimento Social; MDA: Ministrio de Desenvolvimento Agrrio.
MDS 164,6 179,1 333,1 400,7 374,4 422,6 468 2.342,50
MDA 0 0 0 73,6 64,5 89,2 125 352,3
Total 164,6 179,1 333,1 474,3 438,9 511,8 593 2.694,80
Tabela 2: Nmero de agricultores familiares beneficiados pelo PAA de 2003 a 2008. Ano 2003 2004 MDS 42.000 68.200 123 MDA 0 0 Total 42.000 68.200
2005 2006 2007 2008 Total

Fonte: MDS e MDA, 2011.
87.400 120.317 104.635 130.000 552.552,00
0 27.343 22.570 26.809 76.722
87.400 147.660 127.205 156.809 629.274,00
*MDS: Ministrio de Desenvolvimento Social; MDA: Ministrio de Desenvolvimento Agrrio.
Um primeiro levantamento dos dados empricos inclui alguns agricultores familiares beneficiados de 03 empreendimentos incubados da comunidade rural de Buerarema-BA, Brasil. So elas as associaes Jos Soares, Famlia Unida e Buique que tm como cultivo produtos agrcolas como cacau que responde por 80% da produo e 20% restante pela produo da farinha de mandioca, banana, hortalias orgnicas, frutas tpicas, etc. Dado pela investigao verifica-se que a pouca rentabilidade da atividade agrcola no local onde essas comunidades atuam tem motivado uma demanda por parte de seus participantes para diversificar as atividades, direcionando uma parte da mo de obra, principalmente mulheres, para o artesanato. O estudo demonstra as dificuldades que a comunidade encontra na produo com a aquisio de insumos agrcolas e comercializao de seus produtos, devido precariedade da estrutura administrativa, a exemplo da falta de assistncia tcnica a esses agricultores. Constatou-se tambm que existem entraves no acesso das comunidades ao PAA, o que obstaculiza o incremento da produo agrcola, dificultando a gerao de emprego e renda no campo. Referncias Bibliogrficas BRUE, Stanley L. Histria do pensamento econmico. So Paulo: Thomson, 2005. BRASIL. Constituio: Republica Federativa do Brasil, 1988. Braslia: Ministrio da Educao. IBEES. Incubadora Baiana de Empreendimentos Solidrios. Relatrios de visitas tcnicas, 2010 e 2011. MDA. Ministrio de Desenvolvimento Agrrio. Programa de Aquisio de Alimentos. Braslia, 2011. Disponvel em: http://www.mda.gov.br/portal/saf/programas/paa MDS. Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Programa de Aquisio de Alimentos. Braslia, 2011. Disponvel em: www.mds.gov.br/segurancaalimentar/.../paa MTE. Ministrio do Trabalho e Emprego. Secretria Nacional de Economia Solidria. Braslia, 2011. Disponvel em: http://www.mte.gov.br/ecosolidaria/secretaria_nacional.asp SINGER, Paul. Introduo economia solidria. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2002.
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Del Plan Familias a la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social. Escuchando las voces de actores destinatarios en dos barrios del Gran La Plata.
Mg. Torillo, Daniela. Facultad de Trabajo Social. UNLP. Lic. Elverdin, Florencia. Facultad de Trabajo Social. UNLP.
Tres palabras claves: Polticas sociales- Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin social- Metodologa cualitativa.
Resumen: Este trabajo se enmarca en el Proyecto Paradojas del diseo e implementacin de los Planes de Empleo en el Gran La Plata dentro del Programa Movimientos sociales y condiciones de vida de la Facultad de Trab ajo Social de la Universidad Nacional de La Plata, Directora Cortazzo, Ins; Co-Directora Schettini, Patricia. A partir de una descripcin comparativa y reflexin del Plan Familias y la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social 1 (aplicada a partir del decreto 1602/09- 29 de octubre) donde presentamos semejanzas y diferencias de sus diseos; recuperamos la voz de actores destinatarios en dos barrios del Gran La Plata, para conocer sus percepciones y significados sobre estos programas sociales y su implementacin. En este trabajo, comenzamos haciendo un breve recorrido por el contexto de implementacin de las nuevas polticas (Hintze, 2007; Freier, 2002; Arraigada, 2006, Agis, Caete y Panigo; 2010) implementadas desde el ao 2000 en Argentina. Presentamos experiencias similares realizadas en la regin, tanto como polticas asistenciales como de inclusin social, que tuvieron como denominador comn la expansin de los recursos destinados a los programas de transferencias condicionadasde ingresos2 para los sectores ms desprotegidos de la sociedad. (Agis, Caete y Panigo; 2010). Algunas de las discusiones que planteamos se refieren al carcter universal, a las condicionalidades para acceder y permanecer en la AUH, a la relacin entre la demanda hacia los servicios de salud y educacin y las posibilidades objetivas de abastecer esa demanda. Tambin nos preguntamos sobre la persistencia del clientelismo poltico en esta nueva poltica. Dado que la AUH es un programa que ha absorbido programas sociales previos y que en algunos casos es incompatible para percibir otro plan social nos preguntamos: En qu medida la AUH permite vislumbrar un cambio en la poltica social? Cules son los cambios percibidos por los actores destinatarios, a partir de la AUH? El abordaje del presente trabajo desde la metodologa cualitativa (Maxwell, 1996; Denzin y Lincoln, 1994) permite recuperar e interpretar las voces, palabras de los destinatarios, ahondando en la profundidad de los casos. A travs de entrevistas se revelan y valorizan los significados que los destinatarios le asignan a la implementacin de la AUH en su cotidianeidad, considerando el contexto que le da sentido a esos decires individuales. Palabras claves: Polticas sociales- Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin social- Metodologa cualitativa.
La Asignacin Universal por hijo absorbi diferentes planes como el Plan Seguro de Capacitacin y Empleo (MTSySS), Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, Plan Familias (MDS). 2 Transferencias de ingreso condicionadas se caracterizan por otorgar transferencias en efectivo con la condicin de que los hijos de los beneficiarios realicen controles de salud (vacunacin) y concurran a la escuela. (Cogliandro-2010- respecto de esta categora, la define como la transferencia monetaria para aumentar el nivel de consumo del sector destinatario de las polticas sociales y garantizar los servicios bsicos y de empleabilidad para reforzar el capital humano)
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Introduccin El presente trabajo se enmarca dentro de las discusiones realizadas en el Programa Movimientos sociales y condiciones de vida de la Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacion al de La Plata; los planteos giran alrededor de las caractersticas que toman hoy las intervenciones del estado destinado a los sectores mas vulnerables, la forma en que algunos planes sociales y de planes de empleo han sido absorbido por la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social,3 la transferencia de los planes del rea de empleo a desarrollo social. Presentamos un recorrido histrico sobre el contexto de implementacin del Plan Familias y la AUH. Luego describimos cada una de ellas enfatizando en los puntos de encuentro y diferencias. Principalmente analizamos de qu manera la AUH permite vislumbrar un cambio en la cobertura y extensin de la poltica social y un avance en el reconocimiento de los derechos del sector de trabajadores informales o desocupados en el sistema de seguridad social. Sostenemos que la AUH intenta luchar con las falencias de las polticas sociales implementadas con anterioridad, y la dificultad de romper con el rol femenino histricamente adjudicado basado en las obligaciones maternas y la reclusin de las mujeres al mbito hogareo, es as que los beneficiarios de la AUH son en su mayora pertenecientes al sexo femenino. Este trabajo se realiza desde una metodologa cualitativa, a partir de observaciones y entrevistas semiestructuradas e informales que revelan y recuperan las experiencias de los actores destinatarios de la AUPHS, y de aquellos que tambin percibieron el Plan Familias. Nuevas polticas sociales Algunos autores (Hintze, 2007; Freier, 2002; Arraigada, 2006, Agis, Caete y Panigo; 2010) sealan que la situacin en Latinoamrica a partir del 2000 comenz a mostrar algunos cambios positivos en relacin a las polticas sociales aunque la deuda social an sigue siendo inmensa. Se recuperaron tres pilares fundamentales para las polticas sociales: el discurso de derechos, el valor de la universalidad, visin a largo plazo y un rol ms activo del Estado; se denominan como polticas nuevas a partir del 2001. A partir del 2000, los objetivos y lineamientos de las polticas sociales adquieren cambios significativos. En este sentido, cabe destacar que en el 2003 con la asuncin del entonces Presidente Nstor Kirchner al gobierno se inicia la conformacin de un nuevo modelo macroeconmico, pasando del rgimen de acumulacin financiera previo a un rgimen de acumulacin productiva con inclusin Social (Agis, Caete y Panigo; 2010) Es entonces cuando, partir de 2003, durante el gobierno de Nstor Kirchner, se desarrolla una nueva orientacin de las polticas sociales, que buscaba diferenciarse de las caractersticas que rigieron a las polticas en dcadas anteriores; sta se centra en la inclusin social y complementariamente en el papel activo del Estado. Estas nuevas polticas sociales se alejaron del paradigma tradicional (predominantemente asistencialista) para pasar a una concepcin ms abarcativa de la problemtica social, con el eje puesto en la familia, desde la integralidad, la promocin y la equidad territorial (Agis, Caete y Panigo; 2010). El perodo de crecimiento econmico fue un factor importante que permiti identificar rasgos de inters poltico y modific las condiciones econmicas que acompaan el desarrollo de las nuevas polticas sociales Durante el perodo 2003-2008 se ha producido un incremento sostenido del producto bruto interno (PBI), como as tambin, un aumento del empleo formal e informal, que fue acompaado con una capitalizacin de importantes sectores vulnerables a travs del incremento de inversin social en el Sistema de Proteccin Social (SPS) en la Argentina (Tirenni; 2010). Se produjo un cambio de mirada sobre las polticas pblicas orientadas a mejorar la calidad de vida de los sectores ms vulnerables que no podan reincorporarse rpidamente al mercado de trabajo.
De ahora en adelante mencionaremos la sigla AUH para referirnos a la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social.
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Este contexto de implementacin de polticas nuevas en Argentina se enmarca dentro de un contexto general latinoamericano donde varios pases implementaron diversas polticas -tanto asistenciales como de inclusin social -que tuvieron como denominador comn una notable expansin de los recursos destinados a los programas de transferencias condicionadasde ingresos para los sectores ms desprotegidos de la sociedad. (Agis, Caete y Panigo; 2010).4 En Brasil se implement el Programa Bolsa Familia, en Mxico el Plan Oportunidades, en Chile el Sistema Chile Solidario, en Per el Programa Juntos y en Argentina la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social (2009). En Argentina, la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social se implement a fines de 2009 con el objetivo de otorgar una prestacin monetaria a las familias de bajos ingresos con hijos menores de edad, con la condicin de que los mismos concurran a los establecimientos educativos y de salud. De esta forma, se sum a una tendencia observada en los ltimos aos en Amrica Latina y otros pases, relacionada con la implementacin de programas de transferencias condicionadas de ingreso, aunque el caso argentino se destaca por su impacto fiscal: alrededor del 0,5% del PIB, superior al de los otro s pases. (Calabria, A y otros, 2010) Algunos de los programas de transferencia condicionadas que se disearon e implementaron en nuestro pas: el Plan Familias y la AUH a los cuales nos abocaremos en este trabajo. El Programa Familias para la Inclusin Social El Plan Familias (PF) fueejecutado por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin y comenz a ser implementado en junio de 2002 por dos razones principales: 1) como respuesta a la enorme cantidad de personas que no haban sido incluidas en el Programa Jefes y Jefas de HogarDesocupados a pesar de su extensa cobertura, y 2) a la existencia de fondos asignados por organismos internacionales, para ser utilizados en polticas sociales destinadas a la atencin de grupos vulnerables, que deban ser ejecutados. (Barraza; Interlandi; Pareta 2006). El paso del Plan Jefes/as de Hogar Desocupados al Plan Familias se dio en un contexto de reformulacin de las polticas sociales en Argentina . (Szemker, 2009:4). El Plan Familias se sustent en dos puntos fundamentales: una de ellas es el ingreso no remunerativo, un pago de transferencias monetarias a la titular del beneficio de $150 por un solo nio/a a cargo, y a partir de all $ 25 ms por cada uno de los otros chicos/as a cargo, hasta alcanzar un mximo total de $275 por seis o ms nios/as. A cambio el titular deba comprometerse a realizar una serie de contraprestaciones no laborables, tendientes a asegurar la asistencia escolar y los controles de salud de los menores a cargo. Por otro lado, el PF buscaba la promocin familiar y comunitaria al igual que los programas anteriores. El PF era un Programa de alcance nacional ejecutado por los municipios; el lugar de contacto con las familias beneficiarias eran los Centros de atencin local y los Centros Comunitarios. stos promovan la elaboracin de un plan de actividades de acuerdo a cada comunidad: proponan diferentes acciones de promocin, servicios y prestaciones sociales a las familias en 4 lneas principales de accin, que se articularn entre s: 1) educacin; 2) salud; 3) capacitacin para el trabajo; 4) desarrollo comunitario y ciudadano y consolidacin de redes. En mayo del 2005, a partir de laResolucin N 825/05 del Ministerio de Desarrollo Socialestableca en su artculo primero que el PROGRAMA FAMILIAS POR LA INCLUSIN SOCIAL, tiene como objetivo fundamental promover la proteccin e integracin social de las familias en situacin de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educacin y el desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos bsicos, en el marco del Plan Nacional Familias. El Decreto N 1506/04 marc un antes y un despus del PJJHD el mismo estableci que los ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el de Desarrollo Social en forma conjunta deban realizar una clasificacin de los beneficiarios del programa de acuerdo a las condiciones de empleabilidad que eventualmente, reunieran los mismos5; a tal fin definirn los requisitos y perfiles que deban acreditar los interesados. Los beneficiarios con posibilidades de empleo continuarn percibiendo sus beneficios en la orbita del Ministerio de Trabajo6, Empleo y Seguridad Social y los que no cumplan con los requisitos establecidos quedaran incluidos
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Ver trabajos de Gonzles (2010), Lozano (2011), Calabria y otros (2010). Sobre este tema ver la Ponencia del Congreso ASET en Torillo (2009). 6 Se refiere al Programa Capacitacin del MTSS.
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dentro de los programas creados o a crearse en el ministerio de Desarrollo Social7(MDS. Decreto N 1506/04)(resaltado en negrita propio) De esta manera se puede ver una lnea demarcatoria segn el gnero: los varones considerados poblacin empleable fueron trasladados al primer programa denominado Capacitacin dependiente del MTSS y las mujeres, en funcin de su condicin de madres quedaron incluidas en el segundo, denominado Plan Familias dependiente del MDS. En este sentido, las intenciones del diseo del Plan Familias quedan evidenciadas a travs del siguiente prrafo: Este es un Plan considerado central como poltica de Estado. Tiende a promover los valores que cohesionan, articulan y hacen posible una vida armoniosa en familia y en sociedad () Estimulamos una poltica social de integracin. Promovemos el respeto a los derechos humanos, la proteccin del adulto mayor, la integracin de los discapacitados, la igualdad de trato y oportunidades de genero de los miembros de la familia y a la vez buscamos que se garantice la educacin familiar, incluyendo una comprensin adecuada de la maternidad como funcin social(MDS; en pgina web), (resaltado en negrita propio) Queda claro entonces las oportunidades de gnero de los miembros de la familia segn los postulados del Plan fueron diferenciales. La poblacin objetivo de este programa eran las mujeres en funcin de su rol materno. Desde la normativa podan traspasarse aquellos beneficiarios del Subprograma de Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH) o beneficiarios/as del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que calificaran segn lo dispuesto por el Art. 4 del decreto N 1506/04. Es decir, con un nivel de escolaridad inferior a secundario completo y que tengan dos o ms hijos menores de 19 aos o discapacitados de cualquier edad. Este pase slo puede efectuarse en aquellas localidades en las que el programa este instalado. No obstante la normativa propona excepciones -que se encontraban en la informacin sobre la documentacin necesaria para el traspaso- figuraba lo siguiente: En caso de que no haya mujer en el hogar, el hombre podr optar por el traspaso y ser titular del subsidio. Y que con el fin de no desalentar la participacin laboral de lasfamilias destinatarias, el ingreso no remunerativo resulta compatible con otrosingresos, siempre que la totalidad del mismo no supere el salario vital y mvil (MDS, 2008: s/d). (Resaltado mo). De acuerdo a la informacin que ofrece el MDS, el Programa Familias para el mes de septiembre del ao 2007 tena 504.786 familias destinatarias, de las cuales 278.424 eran provenientes del PJJH, y el 94,4% de los titulares del beneficio eran mujeres 8 y segn los datos actualizados a Septiembre de 2007 en la provincia de Buenos Aires las familias beneficiarias del Plan Familias son 164.600 de los cuales 90.026 son familias traspasadas y en el caso particular del Municipio de La Plata las familias beneficiarias son 3695 y casi la totalidad (3682 las familias) provienen del PJJHD. El diseo del plan marca con claridad y tal como muestra el texto, que el mismo est dirigido a las mujeres y en el barrio Altos de San Lorenzo las mujeres tienen incorporada esta concepcin de mujer, madre, ama de casa e interpretan que la capacitacin es para los hombres. Desde octubre del 2009 tanto el Plan Familias como el Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados, fueron absorbidos por la Asignacin Universal por Hijo (AUH).
Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social En el ao 2009 el Gobierno Nacional promulga y posteriormente implementa el Decreto 1602/09: Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social con alcance nacional. 9 Es una extensin en la cobertura de los beneficios establecidos en el Rgimen de Asignaciones familiares. Se incluye dentro del sistema de seguridad social aquellos grupos familiares que se encuentran desocupados o que se desempean en la economa informal.
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Ministerio de Desarrollo Social, a partir de ahora MDS. Cf. Boletn de Novedades del Programa Familias correspondiente a septiembre del 2007. 9 La Asignacin Universal por hijo absorbi diferentes planes como el Plan Seguro de Capacitacin y Empleo (MTSySS), Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, Plan Familias (MDS).
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El objetivo de la AUH es mejorar la situacin de las nias/os y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social. El beneficio consisti en sus inicios en una prestacin monetaria de $180 de carcter mensualpercibida por el padre, tutor, pariente por cada hijo hasta que cumpla los 18 aos. 10 Tras dos aumentos desde la implementacin de la medida no contributiva, el monto actual es de $ 270 y de $1080 si es una persona con discapacidad. La modalidad de pago consiste en que el 80% del monto previsto se abona mensualmente a los titulares del beneficio y el 20% ser reservado en la caja de ahorro a nombre del titular, que podr cobrarse una vez que certifique el cumplimiento de las condiciones exigidas. Hay un lmite de 5 hijos para recibir este programa. A fines del ao pasado y durante este ao se extendi el beneficio para las madres embarazadas desde la semana 12 de embarazo.11 El ANSES -Administracin Nacional de la Seguridad Social- es la entidad encargada de la implementacin operativa, la supervisin, el control y el pago de las prestaciones. Los requisitos para acceder a este programa son: ser nia/o y adolescente argentino, residente, o conresidencia legal en el pas no inferior a tres aos en el territorio argentino. Deben ser menores de 18 aos que pertenezcan a grupos de familias de desocupados o que se desempeen en actividades informales que no perciban un ingreso superior al salario vital y mvil.12 A este requisito, se le suma que no perciba ninguna asignacin familiar. Considerando los requisitos, la falta de documento de identidad es un rasgo que identifica a la poblacin estudiada donde hay nias/os, padres, madres, tutores de nacionalidad extranjera. Ello evidencia, que muchos de estos posibles perceptores, al no poseer documento de identidad no puedan percibir y gozar de los derechos enunciados. De acuerdo a las condicionalidades, los adultos responsables de las nias/os deben cumplir con el correspondiente control sanitario y aplicacin de las vacunas obligatorias de los nios/as y adolescentes; y que partir de los cinco aos se debe acreditar la concurrencia a los establecimientos educativos pblicos. Lo que establece el documento respecto a las condicionalidades es que: El titular del beneficio deber presentar una declaracin jurada relativa al cumplimiento de los requisitos exigidos por la presentey a las calidades invocadas, de comprobarse la falsedad de algunos de estos datos, se producir la prdida del beneficio, sin perjuicio de las sanciones que correspondan (Decreto 1602/09). Esto que mencionamos anteriormente, respecto a las condicionalidades en comparacin con el Plan Familias al igual que el Plan Joven, Plan jefes/as de Hogar por mencionar algunos, estaban referidos a la realizacin por parte de las mujeres de trabajos socialmente tiles, por lo general, trabajos comunitarios o asistenciales, o a su capacitacin, sobre todo en actividades tpicamente femeninas, para garantizar la permanencia o inclusin de los hijos en las escuelas y el control sanitario (Goren, 2011). En este sentido, aunque el Plan Familias desde la letra propona la realizacin de actividades comunitarias en la prctica no se cumpla. Respecto de la AUH se ve un retroceso en este sentido, un reclutamiento de las mujeres en el hogar y en la obligacin de cumplir exclusivamente con tareas de cuidado de los hijos. La ceguera de gnero en trminos de Goren (2011) es lo que comparten los PTC. En este sentido nosotros vemos que esto se agrava con la segregacin residencial.
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Siempre que se encuentre en relacin de dependencia con el adulto responsable. Por ejemplo, si el adolescente est emancipado no podr estar inscripto en este programa. 11 Para acceder a la Asignacin por Embarazo para Proteccin Social, se requerir adems de lo estipulado por el decreto 1602/09 acreditar la inscripcin en el Plan Nacer del Ministerio de Salud para acreditar el estado de embarazo. En aquellos casos que la embarazada cuenta con cobertura de obra social, la acreditacin del estado de embarazo ser mediante certificado mdico expedido de conformidad con lo previsto en dicho plan para su acreditacin. 12 A partir de septiembre de 2011 el salario vital y mvil es de $2300. Art. 1.- Fjase para todos los trabajadores comprendidos en la Ley de Contrato de Trabajo N 20744 (t.o. 1976), de la Administracin Pblica Nacional y de todas las entidades y organismos en que el Estado Nacional acte como empleador, un SALARIO MINIMO VITAL Y MOVIL excluidas las asignaciones familiares, en PESOS DOS MIL TRESCIENTOS ($ 2300) para los trabajadores mensualizados que cumplen la jornada legal completa de trabajo, conforme al art. 116 de la Ley de Contrato de Trabajo N 20744 (t.o. 1976), con excepcin de la situacin prevista en el art. 92 ter y 198, primera parte, del mismo cuerpo legal que lo percibirn en su debida proporcin, y de PESOS ONCE con CINCUENTA CENTAVOS ($ 11,50.-) por hora, para los trabajadores jornalizados. (Resolucin 2/2011)
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En algunos casos estudiados en los dos barrios, mujeres jvenes dejaron de percibir el plan joven al tener hijos y de esa manera perdieron la posibilidad de recibir cursos de formacin y laborales. Eso ser un tema pendiente de la AUH. En palabras de Carla (23 aos, 4 hijos, perteneciente al barrio Altos de San Lorenzo) reflejan lo anteriormente mencionado: me gustara hacer un curso de peluquera pero cuesta caro adems uno tiene que comprar los materiales. La AUH no brinda cursos de capacitacin Continuando con el atravesamiento de gnero que caracteriza a las polticas sociales analizadas, Lozano y otros (2010) seala el lugar de la mujer en esta poltica: En la AUH se prioriza la titularidad femenina y, si bien en el DNU no se establecen los fundamentos de esta eleccin, generalmente la misma se sustenta en los argumentos que sostiene que este diseo propicia el empoderamiento femenino; a su vez supone que la mujer haga un mejor uso de la prestacin en favor de los hijos, al tiempo que se sostiene que son ellas quienes resultan ms vulnerables en el mercado de empleo. Preocupa de esta caracterstica la visin que naturaliza a la mujer en el rol asociado con las tareas reproductivas en los hogares. Plan Familias Ao de surgimiento Objetivos 2002 promover la proteccin e integracin social de las familias en situacin de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educacin y el desarrollo de capacidades, posibilitando el ejercicio de sus derechos bsicos mujeres con un nivel de escolaridad inferior a secundario completo y que tengan dos o ms hijos menores de 19 aos o discapacitados de cualquier edad. El pase slo puede efectuarse en aquellas localidades en las que el programa este instalado. ExExcepcin en casos que no haya mujer en el hogar, el hombre podr optar por el traspaso y ser titular del subsidio Condicionalidades Controles de salud (vacunacin) y asistencia a la escuela. $150 por un solo nio/a a cargo, y a partir de all $ 25 130 AUH 2009 mejorar la situacin de las nias/os y adolescentes en situacin de vulnerabilidad social (Decreto 1602/09).
Requisitos
-Residencia legal en el pas no inferior a tres aos en el territorio argentino. -Menores de 18 aos que pertenezcan a grupos de familias de desocupados o que se desempeen en actividades informales. -Presentar la documentacin que certifique la asistencia a las instituciones de salud y educativas. -No percibir otra asignacin familiar.
Control de salud (vacunacin) y asistencia a establecimientos educativos (obligatorio desde los 5 aos) $270 por cada hijo. En caso de tener a cargo un nio/ a
Ingreso por hijo
ms por cada uno de los otros chicos/as a cargo Lmite por cantidad de hijos 6 o ms hijos $275
con discapacidad el monto es de $1080 Hasta 5 hijos $1350. El 20% del total se entrega una vez presentada la certificacin correspondiente
Organismos que la ejecutan Titulares Alcance
Ministerio de Social Nacin
Desarrollo Anses Padres, tutores, curadores Nacional
Mujeres (excepcionalmente hombres) Nacional
Cuadro de elaboracin propia en base a informacin publicada por los organismos responsables de su implementacin.
Implementacin de la AUH. Puntos en debate Beneficiarios o sujeto de derechos? Un punto a analizar es la penalidad impuesta al no cumplimiento de las condicionalidades, 13 es decir al no contar con las condiciones para permanecer en el programa, se sanciona retirando a la familia del programa. Pero si uno de los objetivos del decreto es apuntar al desarrollo de conocimientos en los nios de menores ingresos, se debera aplicar otro tipo de accin que no tienda a excluir a esa familia sino a concientizar acerca de importancia de recibir un ingreso y sostener aquellos espacios de formacin y crecimiento humano. Adems, si los derechos son constitutivos de todos los sujetos, por qu determinados grupos sociales deben certificar su situacin socio-econmica y sus acciones para ejercer un derecho tan bsico e indispensable como la educacin y salud?. (Cogliandro, 2010). Por consiguiente, tanto la educacin como la salud se establecen como reas que se debe garantizar la asistencia. Si embargo, es de valorar la asistencia a estos espacios, en tanto participacin en el acceso a ciertos derechos como la salud y la educacin. Existen dos maneras de analizar los destinatarios de la AUH. Por un lado, las nias/os / adolescentes que tienen que acceder a los espacios de enseanza educativa pblica y al rea de salud con los correspondientes controles sanitarios, y por otra parte, los padres, tutores, curador, pariente quienes reciben directamente la prestacin monetaria no redistributiva y adems deben presentar la certificacin correspondiente, ya mencionada. Es as que algunos estudios sobre el tema hacen hincapi en que la titularidad del beneficio corresponde a los adultos responsables, y aquellos que la ubican en los nios, nias y adolescentes. Dado que la AUHPS promueve el acceso a la educacin y los controles sanitarios, algunos autores se preguntan: estn preparados los servicios de educacin y salud para hacer frente a lo estipulado por el plan?, la AUHPS, como poltica universal, contempla los cambios necesarios en cuanto al aumento de profesionales para cubrir la demanda? las instalaciones edilicias, tanto educativas como de salud, son suficientes con el incremento de la demanda? A partir de la asignacin el jardn aument notablemente la matrcula, y tratamos de acomodarnos con las que estamos, pero nos hara falta ms gente. (Palabras de la trabajadora social del Jardn Comunitario Maternal de Villa Alba) En este sentido, Cogliandro (2010) plantea que las condiciones del programa estn puestas en la demanda, es decir en las obligaciones y requisitos, pero no se hace hincapi en las ofertas de los servicios de salud y educacin para asegurar esas condiciones.
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Ver trabajo Lo Vuolo, Rubn (2009), Gonzlez (2010).
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La AUHPS viene a terminar con el clientelismo poltico? Por otro lado, persisten cuestiones relacionadas con el clientelismo. Por ejemplo a partir de una experiencia de trabajo en una institucin educativa de la localidad de Berisso, nos comentaba la directora que en algunos colegios, para firmar la libreta que garantizaba la regularidad del alumno, se cobraba dinero. El clientelismo toma diferentes connotaciones a partir de las condicionalidades de la AUH. En el barrio Altos de San Lorenzo, una puntera barrial manifest lo siguiente: le consegu la asignacin familiar a 15 familias yo fui a 49 y 10 (se refiere a las calles), dej a mis hijas ac solas, pagu con dinero de mi bolsillo. A ellas (se refiere a las mujeres del grupo) les resulta cmodo que yo haga todo () No es seguido pero hay que ir a un acto. Y si tengo 24 mujeres en la bolsa (se refiere a la de alimentos) y somos dos las que vamos al acto nos la van a sacar porque no responden () todo esto lo consegu trabajando para (refiere a un nombre XXX) (manifest Marcela, puntera barrial desde el 2009, 40 aos, 7 hijos, 4 nietos). Esta puntera barrial, que exige que las mujeres vayan a las movilizaciones sino les da de baja en la bolsa de alimentos, es la misma que hace dos aos criticaba a las punteras barriales que le hacan esto a ella. Se evidencia con esto un cambi en la mirada sobre este rol, ella era subordinada y, actualmente el resto de las mujeres pasaron a ser subordinadas de ella. En algn punto se bifurc su trayectoria de vida a partir de la politizacin.Las estrategias clientelares para la manipulacin poltica en los programas sociales son varias, tanto a nivel discursivo, con la cobertura, en lo contractual y a nivel institucional (Carrin M, Bellettini O; 2008: 224; 225). Se juega con la necesidad del sujeto, amenazando con la prdida del beneficio, con no conseguirle los planes polticos, tal como son nombrados por la referente en relacin a los planes PEC (Planes de Empleo Comunitario). Las punteras son criticadas por sus pares por acaparar recursos que les da el gobierno (leche, mercadera, etc) y por distribuir los planes sociales entre sus familiares directos. Sin embargo, tal como lo plantea Auyero (2007) parafraseando a Goldberg con el nmero de desocupados rondando entre e 14 y el 16%, y ms de la mitad de los argentinos viviendo por debajo de la lnea oficial de pobreza, los pobres encuentran en los punteros del Partido Justicialista una de las pocas fuentes para satisfacer sus necesidades materiales bsicas (Auyero Javier; 2007: 85, 86) Desde la letra tanto en el Plan Familias como en la Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social se busca modificar la poltica de Estado clientelar, se difunden por todo s los medios de comunicacin los nmeros telefnicos del ANSES para hacer consultas, se recibe a la poblacin en todas las sucursales del pas, afirmando siempre que el trmite es personal y no necesita ningn tipo de gestor; Nadie puede cobrarle nada por inscribirlos, no necesita intermediarios, 14sin embargo, la figura poltica de estos punteros sigue siendo muy fuerte en los barrios. Persiste una relacin difcil de romper: la fidelizacin a la puntera poltica o puntero. Se ha generado un crculo vicioso, por un lado, se ha creado una dependencia por parte de las mujeres a este tipo de planes y, por otro, el diseo y la ejecucin de los mismos refuerza esa dependencia. Esto en palabras de Schettini (2009: 80)15 significa una paradoja, dado que si las personas obtienen un trabajo en el empleo formal pierden el Plan. Los resultados de la tesis de maestra (Torillo, 2011) mostraron como a partir del Plan Familias y la AUH se ha buscado ms transparencia en el otorgamiento de planes sociales no obstante, a pesar de lo exiguo de los ingresos de estos planes, los cambios han significado un aumento importante en los ingresos de estos hogares16 ya que les da a estas mujeres mayores posibilidades (aunque nunca suficientes) de mejorar algunos aspectos de su vida cotidiana y con ello su deteriorada calidad de vida. Pero a pesar de los cambios introducidos, persiste la necesidad del mediador (Schettini, 2009) para gestionar un plan. Est cristalizado en las historias y experiencias de las mujeres histricamente beneficiarias de los planes sociales y de empleo.
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Esta informacin se puede ver en la pgina web oficial del ANSES (www.anses.gov.ar) y desde el discurso de representantes del gobierno en los medios masivos de comunicacin. 15 En las diferentes investigaciones desarrolladas en el marco del Programa de investigacin Movimientos sociales y condiciones de vida dirigido por Cortazzo, se han analizado las paradojas que explica Schettini (2009). 16 El estudio de Goren indica que desde 2003 hasta 2010 se ha producido una mejora en los ingresos de la poblacin, los ingresos de hombres y mujeres crecieron simultneamente (la brecha se reduce de 0, 6 veces a 0, 7 entre 2003 y 2010).
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Sealaban Carpio y Novacovsky (1999) que el desafo de las polticas pblicas era lograr una nueva institucionalidad pblica y crear un nuevo modelo de poltica social. En este sentido, consideraban que era fundamental lograr el empowerment17 (empoderamiento) por parte de los sectores populares. Esto en parte se ha logrado con el nuevo modelo inclusivo a travs del Plan Familias y la Asignacin Universal por hijo (AUH) principalmente este ltimo, marca una gran diferencia con todos lo planes focalizados y asistencialistas que se venan desarrollando desde la dcada del 1980. La bsqueda de la universalizacin fue un cambio sustancial en las polticas sociales de Argentina.
AUH poltica universal?, focalizada? Son diversas las opiniones que circulan alrededor de la universalidad18 de esta poltica; consideramos mencionar que si bien alcanza niveles mas amplios que programas anteriores, no se logra una cobertura universal de la niez. Las estadsticas indican que estn cubiertos 3, 4 millones de menores de 18 aos: 1, 5 millones de menores que estaban fuera de todo sistema de proteccin social y 1, 9 millones que se traspasaron al programa actual (Familia, Capacitacin y empleo, madres de ms de 7 hijos); no estn cubiertos por el estado, es decir que no recibir ningn tipo de asistencia estatal 2, 8 millones de menores de 18 aos. 19 Los sectores que quedan excluidos son los hijos e hijas de trabajadoras/es que se desempean en la economa informal pero que perciben un ingreso superior al mnimo vital y mvil; nios, adolescentes de 18 aos que estn emancipados, empleados; percibiendo asignaciones; o que estn con menos 3 aos de residencia en el pas; los que no tienen documento de identidad o documentacin probatoria de relacin filial en regla y los hijos de monotributistas. El programa se designa Asignacin Universal por Hijo, sin embargo, sigue siendo focalizada a un sector y a cierta poblacin y adems fija el acceso a los derechos de salud, educacin y a percibir un ingreso con un lmite en la cantidad de hijos que la familia presenta para acceder al programa. Se identifican dos maneras de pensar el concepto de universalidad en las polticas sociales: una primera acepcin ms tradicional referida como aquellas que otorgan cobertura ante los riesgos sociales a toda la poblacin por su condicin de ciudadano; la otra acepcin hace referencia aquellas polticas que definen un grupo destinatario con un acceso diferencial a las prestaciones (Lozano, 2011) En este sentido nos preguntamos: la AUH tiene que ser para todos?quines seran todos? cules seran los criterios de seleccin ms inclusivos para que llegue a todos los sectores vulnerados? En consonancia Salvia (2011) expresa La AUH constituye una importante fuente de transferencia de ingresos de amplia cobertura pero que todava no llega a ser universal... Reflexiones finales Diversos autores como Cruces, Gasparini (2010), Agis, Caete y Panigo (2010), argumentan la amplitud respecto al Plan Familias del titular directo de la prestacin monetaria. Desde la letra se expresa ARTICULO 14 bis.- La Asignacin Universalpor Hijo para Proteccin Social consistir en una prestacin monetaria no retributiva de carcter mensual, que se abonar a uno slo de los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado, por cada menor de DIECIOCHO (18) aos que se encuentre a su cargo o sin lmite de edad cuando se trate de un discapacitado (Decreto 1602/09) La amplitud del beneficio tambin se expresa en la cantidad de monto destinado, el plan familias otorgaba 150 por el primer hijo y luego 25 por cada hijo y la AUH comenz con $180 por c/u hasta 5 hijos ahora aument a 270. Comparativamente es significativo el aumento, sin embargo es suficiente?
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Se entiende por empoderamiento al proceso por el cual los sujetos ganan control sobre las decisiones y condiciones de su propia vida y logran expresarse en este caso referido a los sectores ms desfavorecidos. (Carpio y Novacovsky, 1999; Zaga Szenker, 2009). 18 Participacin en la Jornada de discusin sobre la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social, realizada en la Asociacin Argentina de Especialistas en Estudio del Trabajo (ASET), Buenos Aires 2011. Los distintos expositores representantes de la OIT, UNICEF, ASET, funcionarios e investigadores centraron su atencin en debatir acerca del diseo, implementacin de la AUH a partir de algunas experiencias concretas, adems expusieron datos estadsticos sobre los posibles impactos de la AUH en las condiciones de la poblacin destinataria. Dentro de las crticas a la AUHPS realizadas posterior a su creacin, fue la cuestin de la universidad respecto a la extensin y cobertura del mismo. 19 Extrado de Anlisis de Lozano e investigadores de la CTA. Fuente de informacin: Indec y Anses.
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Continuando con las semejanzas de ambos planes sigue existiendo la incompatibilidad de planes. Sigue siendo dirigido a las mujeres, dado que las estadsticas muestran que el 87% de las beneficiarias pertenecen al sexo femenino. Asimismo desde la letra del decreto queda expresado que los titulares del beneficio no deben ser necesariamente mujeres y en este sentido hay un avance en el reconocimiento de la perspectiva de gnero en el diseo de las polticas sociales. Asimismo debera ir acompaado de polticas de concientizacin en los barrios. La AUHPS sigue ubicando a la mujer en el lugar de madres, sin embargo esto entra en tensin con algo planteado por diversos autores (Goren 2011, Ruiz 2011) con las maneras en que las mujeres, en su cotidianeidad viven y ejercen nuevos derechos a partir de la percepcin de la AUHPS. En este sentido el ingreso percibido supone cierta estabilidad ya que, articulado con los dems ingresos monetarios y no monetarios percibidos, es una base de ingreso seguro que habilita a las mujeres a pensarse desde un lugar diferente, a negociar otros espacios familiares, a proyectar trayectos formativos que les permiten mejorar su condicin y el bienestar general de estos hogares (Goren, 2011). Nosotros ponemos en duda esta afirmacin, nos interesa seguir profundizando si esto es as, nos parece apresurado pensar en cambios a partir de una poltica de reciente implementacin, adems consideramos que entran en juego otros condicionantes estructurales como el lugar de residencia, las relaciones sociales histricas y las trayectorias personales. En este escenario, nos interrogamos sobre la manera en que se garantiza la inclusin e integracin en la sociedad, por medio de este programa nacional, s a partir de la educacin y el sistema sanitario se construyen mecanismos disgregadores o diferenciales segn las condiciones de existencia de los sujetos. Consideramos que se sigue reproduciendo la segregacin residencial territorial, que los espacios de socializacin y educacin siguen siendo cercanos a los lugares de residencia. Por ltimo hay que destacar que desde las polticas sociales se pone nfasis en el destinatario que debe cumplir con los requisitos para acceder a los servicios, evaluando sus conductas y sin cuestionar las posibilidades reales y concretas de los alcances en la implementacin de los programas, es decir, las condiciones de infraestructura existente para su implementacin, los profesionales disponibles para responder a las demandas que requiere este plan, etc. Esto conlleva a culpabilizacin y moralizacin de las conductas cuando desde esta visin se ubica las causas de los problemas en la propia familia, y no en hacer una historia social de los fenmenos en trminos de Bourdieu y Wacquant L J.D (1995) tratar de comprender el proceso por el cual no pueden cumplir con los requisitos solicitados, etc. Pareciera que ser pobre conlleva a priori constantemente a certificar la situacin de pobreza en la que se vive y estar expuesto a la constante asistencia obligatoria hacia las instituciones y servicios para poder sobrevivir en esta sociedad. Respecto del carcter focalizado del programa, desde quien puede acceder al mismo hasta el lmite de los hijos, el desafo radicara en universalizar el beneficio hacia los hijos de todos los trabajadores independientemente del tipo de relacin laboral en que se desempee. Muchas veces cobrar ms que el salario mnimo vital y mvil no garantiza los recursos mnimos para satisfacer las condiciones mnimas de subsistencia.
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Anlise sociolgica das instituies componentes do arranjo produtivo local da piscicultura no municpio de restinga sca no estado do rio grande do sul
TURRI, Tain. UFSM Universidade Federal de Santa Maria
PALAVRAS-CHAVE: Arranjo Produtivo Local, Poltica Pblica, Nova Sociologia Econmica
INTRODUO Este artigo faz uma breve anlise do conjunto de instituies que formam o ambiente institucional que abriga o Arranjo Produtivo Local (APL) da Piscicultura da regio do COREDE Jacu-Centro, especialmente o municpio de Restinga Sca. A pesquisa foi baseada na dissertao de mestrado Anlise sociolgica das instituies componentes do Arranjo Produtivo Local da Piscicultura no Municpio de Restinga Sca no Estado do Rio Grande do Sul de minha autoria, que teve como objeto de pesquisa o APL em questo. Neste trabalho analisou-se as instituies participantes do APL da Piscicultura (ADESUL Agncia Sulamericana de Desenvolvimento, COREDE Jacu-Centro Conselho Regional de Desenvolvimento, EMATER Associao Riograndense de Empreendimentos de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, Universidades Universidade Federal de Santa Maria e Universidade Luterana do Brasil campus Cachoeira do Sul, e a Prefeitura de Restinga Sca que foi o municpio escolhido para anlise desta pesquisa entre os sete municpios integrantes do COREDE Jacu-Centro, que so: Cachoeira do Sul, Cerro Branco, Novos Cabrais, Paraso do Sul, Restinga Seca, So Sep e Vila Nova do Sul). A partir dessa anlise, compreendida pela tica da sociologia econmica, que postula o evento econmico como socialmente constitudo, focou-se a ateno analtica sobre o conjunto difuso de interesses e prticas das instituies componentes do APL da piscicultura. ARRANJO PRODUTIVO LOCAL E A NOVA SOCIOLOGIA ECONMICA E A TEORIA DA ESTRUTURAO O conceito de Arranjo Produtivo Local (APL), na literatura brasileira sobre este conceito, caracterizado como uma poltica pblica que visa ao desenvolvimento de atividades econmicas diversas, estruturando conjuntos de empresas e instituies interdependentes e com potencial para cooperao, fazendo que atores econmicos obtenham a capacitao e o desenvolvimento para consolidarem e expandirem suas atividades sobre novos mercados, gerando os bons efeitos sociais e econmicos. Um APL pode aglutinar esforos em todos os nveis de poder poltico (federal, estadual e municipal), alm de reunir aparatos de instituies com recursos variados para a consecuo dos objetivos do projeto. As aes de funcionamento de um APL iniciam com uma rigorosa preparao tcnica do Governo Federal (de suas instituies participantes), passando por estgios intermedirios de apreenso de demandas, conhecimento das particularidades locais at o estgio efetivo da implementao de aes que beneficiem indivduos, empresas e atividades no plano local, fazendo assim, o funcionamento de um APL. O APL analisado para esta pesquisa intitula-se Implantao do Arranjo Produtivo de Piscicultura nos Municpios do COREDE Jacu-Centro do Estado do Rio Grande do Sul, que tinha como objetivo, a partir do contexto do desenvolvimento regional da regio especificada para um APL de piscicultura, gerar trabalho e renda nos municpios da regio. Tornou-se necessrio um agrupamento de instituies pblicas e privadas, alm dos prprios pequenos produtores em vias de se tornarem tambm piscicultores, para proveras condies necessrias capazes de gerar os resultados esperados para a organizao da produo, seu desenvolvimento tcnico e gerencial, sob bases cooperativas eficientes para, ao final, propiciar a colocao de um produto competitivo no mercado funo principal desse APL. Os municpios beneficiados com o APL apresentam os tpicos problemas deste territrio: pequenas propriedades familiares inviabilizadas, em dificuldades financeiras, baixa diversificao de atividades no meio rural e forte necessidade de alternativas para a gerao de trabalho e renda. 137
O desafio inicial do APL era iniciar uma produo de peixe em escala regular a partir das expectativas de consumo com um padro de qualidade pr-estabelecido (esses dados foram pesquisados brevemente pela ADESUL Agncia Sul-americana de Desenvolvimento para o planejamento do APL. Entretanto, a chance de xito na criao de peixes na metade Sul requer a constituio de um complexo de instituies interrelacionadas que articule desde as instituies ligadas pesquisa e ao planejamento, passando pela produo, at os estmulos mais apropriados ao mercado, com pretenses de que sejam geradas vantagens para todos os integrantes da cadeia. Assim, criou-se para a execuo desse APL (mais no planejamento do que na prtica do funcionamento do APL), uma base institucional que agregou as instituies como a EMATER Associao Riograndense de Empreendimentos de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - (na funo de apoio tcnico). Compem, alm disso, nessa estrutura as instituies de ensino superior (UFSM Universidade Federal de Santa Maria - e ULBRA Universidade Luterana do Brasil ) responsveis, no planejamento do APL, pela pesquisa e desenvolvimento, no aprimoramento da criao e da carne de peixe, na criao de mecanismos de incremento do consumo, insero no mercado externo, planejamento de marketing e gesto do negcio, de forma a garantir a competitividade do produto e sustentabilidade do empreendimento. O COREDE Conselho Regional de Desenvolvimento e tambm as Prefeituras integrantes do COREDE JacuCentro, fazem parte desse arranjo tcnico do APL da Piscicultura, e sero analisadas no decorrer do texto. A operao do APL pretendia a integrao de toda a cadeia institucional includa no APL da Piscicultura: a produo, a transformao, a comercializao, a pesquisa e o desenvolvimento, contando-se que cooperassem os produtores, os parceiros e as cooperativas que foram inseridos no planejamento do APL. O Estado poderia atuar em vrios nveis, seja na coordenao e na promoo de iniciativas sociais e empresariais, como a definio de implemento de linhas de crdito, como na concepo e implantao de programas de desenvolvimento mais contextualizados e, particularmente, nos municpios implicados, na operacionalizao das compras pblicas do peixe produzido para serem utilizados na merenda escolar desses municpios por isso seu papel fundamental (esse um dos principais focos no planejamento do APL, pois esse fato poderia concretizar a venda efetiva do peixe produzido pelo APL). A abordagem da Nova Sociologia Econmica, da Teoria de Mark Granovetter (1990) permite a anlise do APL da piscicultura para alm de sua constituio econmica, mais precisamente das dimenses sociais formativas diversas e difusas. A Nova Sociologia Econmica empenha-se em identificar as formas de insero social das aes econmicas e a influncia das relaes sociais nos resultados econmicos. Os enfoques so diversos e dentre eles destaca-se a estrutura do mercado, visto como constitudo de redes interpessoais. Granovetter afirma proposies que orientam a sua reflexo: a ao econmica socialmente situada e as instituies econmicas so entendidas como construes sociais. O ponto de partida da Sociologia Econmica a ao econmica definida em termos de escolha entre meios raros ou como sendo orientada para a satisfao de necessidades definidas pelos indivduos em situao de escassez (GRANOVETTER, 2000). Afirmar isso significa que, para Granovetter, os atores perseguem tambm objetivos sociais, como a sociabilidade, o reconhecimento, o status e o poder. Alm disso, o problema da economia neoclssica para Granovetter reside menos numa psicologia ingnua do que no esquecimento das estruturas sociais, ou seja, afirmar que a ao econmica socialmente situada significa que os indivduos no agem de maneira autnoma1, mas que suas aes esto imbricadas em sistemas concretos, contnuos, de relaes sociais, ou seja, em redes sociais: a tese da imbricao social das aes econmicas de Granovetter. A lgica de concepo e funcionamento do APL ilustrativa desta realidade do econmico profundamente envolvido e orientado por processos e razes no-econmicas. O centro articulador das operaes do APL, que fazem a ponte entre a poltica pblica emanada de Braslia e as aes concretas dirigidas ao piscicultor, a saber, o COREDE Jacu-Centro uma entidade mais poltica e devotada aos problemas sociais de toda ordem do que propriamente uma entidade de natureza e operacionalidade econmica.
A estrutura no afeta o indivduo na formao de suas vontades e planos de ao. A estrutura, por sua vez, seria moldada pelos poderes inequvocos do indivduo (GIDDENS, 2009).
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A forma assumida pelas instituies fortemente condicionada pelo contedo e pela estrutura das relaes sociais nas quais a ao econmica est imbricada, ou seja, pela configurao das redes sociais. Granovetter afirma que, muitas vezes, as atividades econmicas nos pases em desenvolvimento encontram-se freadas pela falta de confiana existente na sociedade. A confiana enraza-se nas redes de relaes interpessoais, assim sendo, a falta de confiana freia o desenvolvimento. O autor d um exemplo, de um mesmo pas, ou numa mesma regio, diversos grupos sociais tero resultados econmicos diferenciados dependendo de sua estrutura social e a forma assumida pelas empresas depender tambm desta mesma estrutura social, o que implica na dependncia das redes sociais. Nesse nvel, a confiana considerada como um elemento estruturante da relao entre as macroinstituies, como o caso dos parceiros institucionais envolvidos no APL da piscicultura de Restinga Sca. Anthony Giddens remete-nos interao entre indivduo e estrutura e sobre os processos e dinmicas constituidores do indivduo e da estrutura 2. A base da teoria giddensiana est na produo e na reproduo da sociedade. Os indivduos so os atores institucionais, os organismos parceiros que, a partir dos estmulos da coordenao COREDE Jacu-Centro, operam segundo os objetivos do arranjo produtivo. A escolha por conjugar as proposies de Giddens com os postulados tericos de Granovetter est em que a teoria de Giddens preocupa-se e articula mais a relao entre micro e macro estruturas da perspectiva da reproduo de uma ordem econmica, social e poltica em conformidade com certos aspectos do APL, especificamente, no foco de Giddens com a reproduo do sistema. Em um nvel analtico do APL, estima-se o quanto e de que maneira as relaes sociais sustentadoras do APL da piscicultura conectam-se com os sistemas sociais no espao e tempo; tambm que elementos normativos e alocativos so articulados no APL da piscicultura em uma conexo de elementos de sociabilidade e econmicos. As prticas econmicas e sociais do APL estruturam-se como rotinas que se conectam com o macro mundo. Em outro nvel analtico o que trata da insero dos parceiros institucionais (EMATER, Universidades, Prefeituras, dentre outras) , verifica-se um elo com o sistema. No mais o indivduo piscicultor que age com base em suas boas razes, mas instituies, com funes particulares (prover recursos no campo da gesto da pequena empresa; transferir tecnologia para o pequeno piscicultor; dar o apoio poltico no mbito das compras pblicas no sentido de viabilizar um mercado seguro e mnimo), que se articulam em nveis maiores de eficincia tcnica, poltica e de gesto, passveis de gerar ganhos maiores ou menores para o pequeno piscicultor. A racionalidade do pequeno piscicultor indicativa de seu ajustamento a uma ordem de realidade difusa que o APL da piscicultura e materializa-se em prticas e rotinas que se constituem em sinalizaes e disposies para interagir com os parceiros institucionais do arranjo produtivo. Os parceiros institucionais, por seu turno, deparam-se, na perspectiva da funo e eficincia tpicas, com este piscicultor e a sua racionalidade sobre o seu negcio (aqui, includo o negcio Piscicultura, podendo ser assim caracterizado). O tpico do poder constitui-se em um aspecto particular quando se pensa a realidade social complexa que permeia o APL da piscicultura. No contexto dos parceiros institucionais, o fenmeno do poder ocorre pelas caractersticas intrnsecas de cada entidade, de sua funcionalidade e das vantagens operacionais dadas e suas vinculaes com outras esferas de poder. Pode-se chegar a aferir uma hierarquia entre as entidades pelo predomnio de algumas delas sobre as outras de um ponto de vista poltico (maior grau de articulao com instncias polticas diversas, federal, estadual e municipal) e prtico (de agir de forma operacional no interior do APL). A desarticulao dos piscicultores verificada pela ausncia de organismos representativos e ativos no encaminhamento das demandas e das solues do setor. O indivduo piscicultor, ademais, manifesta suas pores de poder nas injunes da vida cotidiana, seja no plano estrito do APL, seja no mbito de sua famlia e
As indagaes, que a teoria da estruturao fazem, buscam os motivos pelos quais vivemos em sociedade, e das tenses e facilidades nas conexes entre o indivduo e o meio social. Hoje, as concepes que predominam sobre as relaes entre indivduo e sociedade apontam que a diferenciao das partes que gera a unidade do conjunto; porm, o contrrio tambm verdadeiro. Os indivduo s convencionam a vida em sociedade, mas a sociedade , em mltiplos sentidos, quem d origem ao indivduo. Os indivduos fazem a sociedade ao mesmo tempo em que um indivduo porque a sociedade assim o faz (GIDDENS, 2009).
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de sua comunidade. Sua interao com os parceiros institucionais no ilustra capacidades maiores de produzir resultados conforme lhe apraz. ARRANJO PRODUTIVO LOCAL DA PISCICULTURA DO COREDE JACU-CENTRO A data da proposta do APL remonta a junho de 2007. A proponente foi a Agncia de Desenvolvimento de So Sep (primeiro nome da ADESUL, que, hoje, Agncia Sul-americana de Desenvolvimento), enquanto que o COREDE (Conselho Regional de Desenvolvimento) consta no projeto como entidade interveniente, sendo que o perodo de durao do APL foi estimado em 24 meses. O projeto do APL da piscicultura foi organizado e planejado pelo COREDE Jacu-Centro e a execuo ficou a cargo da OSCIP ADESUL. O recurso destinado ao APL veio do Ministrio da Integrao Nacional, aprovado em duas parcelas de financiamento, perfazendo um total de 500.000 reais. - Ficha Tcnica3: Total do Projeto: R$ 579.643,38
Valor a ser financiado: R$ 561.643,38 Contrapartida: Beneficirios diretos: R$ 18.000,00 (3,11%) 685 Produtores Rurais4
Beneficirios indiretos: 3.500 pessoas (mo de obra familiar) Custo por Propriedade: R$ 846,19 (includo o valor de contrapartida) Estimativa de incremento de renda por propriedade: R$ 1.140,00 - Entidades Parceiras: * EMATER/RS; * Universidade Luterana do Brasil ULBRA/Cachoeira do Sul; * Universidade Federal de Santa Maria UFSM; * Sindicatos Rurais dos Municpios do COREDE Jacu-Centro; * Sindicatos de Trabalhadores Rurais; * Servio Nacional de Aprendizagem Rural SENAR; * Prefeituras dos municpios que compem o COREDE Jacu Centro; * Secretarias Municipais de Agricultura; *Secretarias Municipais de Educao. O COREDE Jacu-Centro, responsvel pelo APL da piscicultura, um dos personagens principais do arranjo tcnico do arranjo. Ele o mediador entre o Governo Federal, a ADESUL e todos os outros parceiros. As demandas legtimas dos cidados, cooperativas e demais representantes das comunidades para chegarem at a esfera federal precisam da legitimidade que o COREDE possui. Assim, todos se reportam ao COREDE. Os recursos vindos do Ministrio da Integrao Nacional, antes de repassados s instituies, so aprovados pelo COREDE em assembleia com todos os municpios envolvidos. A ADESUL, Agncia Sul-Americana de Desenvolvimento, uma OSCIP, Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, responsvel pela elaborao do projeto. A OSCIP fez o estudo estatstico e apresentou a viabilidade do projeto em Assembleia do COREDE, sendo assim, adquirindo direito de operacionalizar o projeto.
Conforme dados da Agncia de Desenvolvimento da Regio Sul (ADESUL, 2007). 4 Pertencentes aos sete Municpios do COREDE Jacu-Centro
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A partir do convnio firmado com o COREDE e os municpios integrantes, ficou sob responsabilidade da ADESUL a execuo do APL, juntamente com as prefeituras. Isso significou a contratao de um tcnico agrcola para assessorar os ento futuros piscicultores. Mas antes das visitas do tcnico agrcola, foram realizados seminrios com esses produtores classificados ou dispostos a entrar no projeto 5. No caso de Restinga Sca, foram feitas reunies para que os produtores, em questo, conhecessem o APL e, caso aceitassem participar, se inscrevessem para comear a receber o apoio tcnico para construir a infraestrutura necessria para comear a produo do peixe para a piscicultura. Aps isso, foram realizadas reunies para aprendizagem sobre como produzir e como se caracterizava esse tipo de piscicultura proposta no APL. Essas reunies aconteceram no Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Restinga Sca. Aps a adeso ao APL, o tcnico contratado da ADESUL passou a visitar as propriedades cadastradas no projeto, dando suporte tcnico. Enquanto isso, as prefeituras ficaram responsveis pela construo dos tanques para receber o peixe. No projeto original do APL da Piscicultura constam a Universidade Federal de Santa Maria (UFSM) e Universidade Luterana do Brasil (ULBRA) como integrantes do APL, para atuarem como base e fonte de pesquisa para um melhor aproveitamento da atividade da Piscicultura no APL. No projeto do Arranjo Produtivo Local, consta a EMATER como entidade parceira para o desenvolvimento do projeto. Antes disso, na formulao do projeto, a ADESUL utilizou-se das pesquisas j realizadas pela EMATER sobre a Piscicultura no Estado do Rio Grande do Sul onde foi constatado que, entre os maiores entraves piscicultura no Estado, se achava a falta de assistncia tcnica. Com o andamento do projeto, a funo especfica da EMATER era de fornecer assistncia tcnica complementar e trabalho extensivo nas propriedades. A funo especfica das Prefeituras, dentro do projeto, mais precisamente, as suas Secretarias de Agricultura, foi a de, assim como a EMATER, fornecer apoio tcnico, poltico e, principal e fundamentalmente, as prefeituras teriam que ser os primeiros compradores por meio do instrumento legal das compras pblicas para destinao alimentao escolar. O fornecimento dos instrumentos para a construo dos tanques para receber os peixes tambm ficou a cargo das prefeituras municipais (o instrumento para a consecuo do trabalho, no caso de Restinga Sca, era uma escavadeira). Durante as reunies para cadastramento dos integrantes (produtores) beneficiados pelo APL, foi feita uma lista de ordem para recebimento das mquinas para construo dos tanques/audes nas propriedades. Sendo assim, aps esse cadastramento, o tcnico da Secretaria de Agricultura do municpio levava a escavadeira at as propriedades e acompanhava a construo desses tanques. Resumidamente essa a descrio das atribuies desenvolvidas (ou no desenvolvidas) pelas instituies componentes deste Arranjo Produtivo Local da Piscicultura. Como concluso, analisou-se a ao desse APL at o momento do final da pesquisa (abril de 2011). CONCLUSO Para se obter as respostas para compreender o desenvolvimento do APL da Piscicultura, analisou-se o caso concreto das aes implementadas no municpio de Restinga Sca no Rio Grande do Sul - considerou-se o ambiente organizacional, e assim, detectou-se as grandes lacunas que h entre a realidade de um modelo de desenvolvimento articulado e concebido em nveis de abstrao sofisticados e a materializao das partes do projeto que efetivamente lograram algum xito. Este APL da Piscicultura foi dirigido para a pequena empresa familiar, que caracteriza-se via de regra, com um desempenho limitado e de baixssima eficincia econmica. Considerando-se o capital cultural e social das famlias envolvidas, dificilmente se poderia imaginar uma mudana substantiva em termos de mentalidade e
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Por no receber essa e outras informaes da ADESUL, fica impossvel afirmar como ocorreu esse processo para escolha ou adequao dos produtores passveis a entrar no projeto do APL.
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ingresso em outro patamar de produo, comercializao e mudana de realidade socioeconmica, ao menos projetavam-se, como um dos objetivos do APL, ganhos que, agregados aos ganhos das dinmicas quase de subsistncia, pudessem trazer uma melhora substantiva quanto aos rendimentos econmicos. Entre o projeto governamental, nas suas discusses ampliadas e as tramitaes nos nveis intermedirios, at a implantao do projeto em si, a realidade de total discrepncia entre um nvel (mais abstrato de elaborao governamental federal) e outro (a realidade dos piscicultores em suas propriedades distribudas no municpio de Restinga Sca). O APL da piscicultura do Jacu-Centro no lidou com situaes complexas de aglomeraes de pequenas empresas superespecializadas, com nveis de interao e cooperao efetivos, em uma dinmica de aprendizagem e cooperao entre si, em mdia ou grande escala e com penetrao real nos mercados mais competitivos e rentveis. Ainda assim, em bases menos complexas de interao, os resultados concretos reunidos mostram que todos os parceiros apresentaram um grau de articulao precrio. A interao entre instituies de ensino e de crdito, respondendo aos estmulos (que, na realidade, no aconteceram) da Prefeitura correspondente ineficcia de instncias como a associao de produtores e de cooperativas. As partes inarticuladas do APL da piscicultura de Restinga Sca so resultado dos entraves na harmonizao das aglomeraes e atores institucionais de natureza distintas econmica, poltica e social. Vinculadas pelas atividades econmicas, as dimenses da poltica da sociedade e da economia, para o caso concreto do APL do Jacu-Centro, em Restinga Sca, apresentaram a realidade de uma esfera, em algum grau, em conflitos. Os motivos polticos e a lgica da ao poltica rivalizavam com os objetivos maiores do projeto de um APL. O APL seguiu pelos caminhos dos particularismos dos grupos de poder. Alguns piscicultores receberam algum tipo de ateno e prioridade em algumas aes previstas e implementadas. Outros, geralmente identificados como de oposio ao grupo poltico que governa o municpio, queixaram-se de um dficit de ateno deste ator institucional, que a Prefeitura. Com o comportamento seletivo da Prefeitura, os objetivos difusos da interao entre empresas e empreendimentos (do piscicultor aos prestadores de servios, fornecedores de insumos, clientes, etc.) ficaram mais distantes de serem concretizados. No que a Prefeitura seja o ponto sensvel para tudo funcionar bem no interior de um APL. Outras partes (parceiros institucionais) tambm precisam funcionar bem. Verificou-se que o SEBRAE (Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas), as universidades e demais parceiros passaram distante das rotinas do projeto sendo que o prprio SEBRAE no foi includo no projeto original do APL. Dois atores so fundamentais visveis no tocante ao incio e implementao do APL: o COREDE do JacuCentro e a ADESUL. Entre uma instncia e outra, as prefeituras apresentaram-se fortemente como partes interessadas e facilitadoras para o incremento do APL da piscicultura de Restinga Sca. O que evidenciou-se um vazio institucional tambm por parte dessas instituies, uma sucesso de eventos desarticulados que, ao final, produziram a realidade de um piscicultor solitrio e desassistido, improvisando e seguindo a intuio para os problemas dirios ligados realidade da piscicultura. Em termos formais, o APL da piscicultura do COREDE Jacu-Centro, aqui estudado, no mbito do municpio de Restinga Sca, atendia s exigncias abstratas mnimas: tinha um nmero significativo de empreendimentos no diretamente trabalhando com piscicultura, mas em condies reais e motivacionais para ingressar na atividade. Deve-se ainda destacar que o Rio Grande do Sul pioneiro na cultura do associativismo e cooperativismo e estes organismos estavam presentes e permeavam o universo do piscicultor de Restinga Sca. Era visvel aos gestores a possibilidade de operao de uma rede de conhecimento e de conexes entre os parceiros. Diante dos resultados tmidos do tempo presente pode-se lembrar que os gestores, principalmente nos nveis federal e estadual, vislumbraram as dimenses das particularidades econmicas, sociais e polticas de um pas diferenciado e complexo como o Brasil; de que modelos impostos de cima para baixo teriam pouqussimas chances de xito se descartassem a dimenso realmente local dos eventos. Os conceitos podiam e deveriam ser os mais genricos, mas teriam que se aproximar do dado da realidade cotidiana, onde se inscreveriam a histrias de vida econmica do tipo humano, no caso, o piscicultor. Assim, foram feitos esforos para a 142
flexibilizao de modelos e metodologias, um exerccio de crtica s taxonomias e aos indicadores econmicos convencionais discrepantes em relao riqueza da diversidade cultural e econmica encontrada no pas afora. Nos fruns regionais e locais para implantao do APL, a dimenso do enquadramento peculiar das pessoas afetadas tornou-se um valor a priori estabelecido, antes de quaisquer discusses e aes prticas para a instalao e operao do Arranjo Produtivo da Piscicultura. Todavia, isto no impediu que os resultados finais fossem to aqum do esperado. Se, no plano mais abstrato e genrico, entendiam-se e refaziam-se os modelos pressupondo as realidades particulares; se, no plano intermedirio (regional e local), os atores individuais e coletivos pressupunham, em suas falas, o enraizamento do particular como um valor absoluto; no plano local, o arranjo produtivo no logrou os ganhos esperados. Dessa forma, os obstculos ao desenvolvimento do APL da piscicultura de Restinga Sca, assim como nos outros municpios integrantes do APL, no tm correspondncia com as aes das grandes burocracias indiferentes ao cotidiano das pessoas no mundo real. Parte dos esforos para o desenvolvimento do modelo dos APLs, pelo pas inteiro, est exatamente em analisar os resultados fora de sintonia dos objetivos ou em uma escala insatisfatria. Este o caso do APL da piscicultura de Restinga Sca. Sobre a capacitao tcnica dos produtores para operar as rotinas do APL da piscicultura, alm da necessidade de se alcanar determinado nvel de profissionalizao para lidar com as etapas do cultivo (a criao, a construo e a manuteno de audes, a produo de peixes propriamente dita, a despesca, o controle de enfermidades aquticas, a gesto dos recursos hdricos) e dos recursos para se inserir nas outras etapas da cadeia produtiva do peixe (industrializao, comercializao e consumo), uma palavra talvez expresse mais adequadamente o que ocorreu: ausncia. Das visitas iniciais do tcnico da ADESUL, no restou nada que cumulativamente tenha agregado ao quadro mental do piscicultor e, portanto, no seu bolso. Da assistncia tcnica prescrita no projeto s aes efetivadas a diferena abissal. Este foi um dos maiores entraves produo da piscicultura de Restinga Sca. No houve, por parte da ADESUL e/ou da Prefeitura (que dispe de tcnicos na rea de assistncia rural) a capacitao, a transferncia de tecnologia e o acompanhamento intensivo. Um parceiro citado no incio da elaborao do projeto, a EMATER, operou de maneira quase nula no APL, uma vez que apenas fazia as visitas junto com o tcnico da Prefeitura. De uma situao inicial promissora, com at trs entidades com capacidade e comprometimento com a assistncia tcnica ao piscicultor, o que se viu foi, de um lado, a ao prtica de quase apenas um ator institucional, no caso a ADESUL; ainda que a assistncia tenha sido muito precria. A Prefeitura adotou uma postura quase de indiferena (apenas um tcnico envolvido). O setor burocrtico priorizou pouco o projeto e, assim sendo, deu pouca assistncia tcnica. A resultante de um conjunto de produtores produzindo peixe para um mercado incipiente (somente na Semana Santa) a expresso da ausncia tcnica no monitoramento das aes. Tudo o que parecia favorvel ao APL da piscicultura mostrou-se pfio: a escolha da carpa pela vantagem de ser uma espcie de rpido crescimento e de fcil adaptao no cultivo em tanques e alimentada por rao, em sntese, de fcil manejo, apresentou a incrvel realidade da produo incipiente. Vale consignar que as instituies presentes no APL capitaneada politicamente pelo COREDE do Jacu-Centro expressam certo estgio e momento das relaes sociais e polticas fragmentadas que perpassaram todo o projeto. A confiana mtua entre as instituies parceiras mais formal do que efetiva, culminando com a sada da OSCIP ADESUL do projeto, sem a prestao de contas dos recursos recebidos na primeira etapa. Os resultados econmicos pfios obtidos retratam a desconfiana que, por sua vez, freou o desenvolvimento do projeto. De um ponto de vista concreto, o ambiente institucional do APL da piscicultura do Jacu-Centro contribuiu para os resultados econmicos muito abaixo das expectativas e de forma a afetar escassamente os projetos de futuro do pequeno produtor e piscicultor. As racionalidades de todos os atores envolvidos, incluindo o pequeno piscicultor, resultaram em um quadro de ineficincia. Os fins e os meios de cada ator institucional no se coadunaram em torno de meios e fins, procedimentos e rotinas convergentes.
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O pequeno piscicultor foi racional em boa medida. Sem ter os recursos tcnicos, de gesto e a efetivao dos meios para industrializar e vender (o mercado cativo da compra pblica), ele posicionou-se de maneira a no arriscar, a no fazer que o seu negcio ganhasse em escala por conta das incertezas. Sua ao ineficiente, ao final, guarda certa racionalidade. Sua limitao para lidar com recursos, tecnologias e outros instrumentos informa, quando muito, a sua falta de capacitao para operar, mas no irracionalidade. As instituies parceiras tambm agiram em bases racionais. O COREDE, como entidade que acolhe e representa muitas outras instituies com interesses diversos, agiu nos limites formais em que convencionalmente atua. Objetivamente, viu-se que este padro de ao do COREDE, de orientao poltica, mostrou-se deficiente para a consecuo dos resultados finais timos para a piscicultura. Outros parceiros como EMATER, SEBRAE, Universidades, efetivamente no participaram do projeto. Este dado precisa ser entendido melhor tanto do ponto de vista da racionalidade do COREDE (que, obrigatoriamente, teria que fazer que essas instituies se somassem ao projeto) como, sabe-se que essas instituies de alguma forma tomaram conhecimento, mas no se envolveram. O APL da piscicultura mais se constituiu como parte de um jogo da poltica, com os atores mais ou menos dotados de recursos de poder, do que efetivamente um projeto que visava a resultados econmicos. Os parceiros operaram politicamente com os instrumentos mo, em graus maiores ou menores de controle. O pequeno piscicultor mostrou-se o elo mais fraco dessa corrente poltica; sequer se constitua como grupo representado com uma prtica que mostrasse uma interao maior entre seus membros para pelejar com outros atores institucionais. A poltica pblica do arranjo produtivo local da piscicultura, na sua substncia econmica, sucumbiu no terreno da poltica difusa. o caso da interferncia indevida da esfera poltica sobre os agentes econmicos. Se esta dinmica se manter recursivamente para os prximos anos, disso depende para que se avaliem melhor os rumos do desenvolvimento rural no Rio Grande do Sul. O atual estgio do APL o de estagnao. Aps a sada da OSCIP ADESUL do APL, foi decidido, na mesma assembleia em que ocorreu o rompimento do contrato da ADESUL com o COREDE e as prefeituras envolvidas, a paralisao das atividades do APL.
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Los derechos sociales y su exigibilidad en la provincia de buenos aires.

Mariano Gastn lvarez. Instituto de Promocin de Derechos de Nios, Nias y Adolecentes del CALM. Rosa Merlo. Medios Resolucin Alternativa de Conflictos.
Los derechos Sociales y su exigibilidad en la Provincia de Buenos Aires La plena y efectiva vigencia de los Derechos Humanos y en especial de los clsicamente denominados Econmicos, Sociales y Culturales, resulta el desafo ms grande desde regreso a la democracia. Con marchas y contramarchas la incorporacin constitucional, y su ya indiscutible aplicabilidad legal, requiere para la efectiva vigencia el replanteo de las formas en que el derecho se practica, desde la misma arquitectura institucional del Estado. Y repensar la implementacin y el desarrollo de nuevas formas de accesibilidad, restitucin y exigibilidad de estos derechos. Introduccin La plena y efectiva vigencia de los Derechos Humanos y en especial de los clsicamente denominados Econmicos, Sociales y Culturales, resulta el desafo ms grande desde regreso a la democracia. Con marchas y contramarchas la incorporacin constitucional, y su ya indiscutible aplicabilidad legal, requiere para la efectiva vigencia el replanteo de las formas en que el derecho se practica, desde la misma arquitectura institucional del Estado. Y repensar la implementacin y el desarrollo de nuevas formas de accesibilidad, restitucin y exigibilidad de estos derechos. 2. La crisis del Estado de Bienestar y el estado mnimo. El estado Social y el desafo del paradigma
El estado de bienestar. Definicin y alcance. Durante la segunda mitad del siglo XX asistimos a la construccin de un paradigma del estado conocido como Estado de Bienestar -o Welfare State segn su origen norteamericano. Esta redefinicin del rol de la poltica y del estado se planteaba necesario frente a dos hechos histricos determinantes: la reconstruccin europea de la segunda posguerra y el planteo geopoltico de un mundo bipolar. La arquitectura legal del Estado de Bienestar. La expansin de las competencias del estado, su injerencia en el control de la economa, su regulacin de los mercados, la demanda, los precios y su participacin en la construccin y sostenimiento de servicios esenciales para el desarrollo, trajo aparejada la reforma de gran cantidad normas y constituciones de los estados occidentales. Sin embargo, segn advierten los especialistas, esta reforma legal no vino del todo acompaada por la necesaria construccin terica para su plena interpretacin y desarrollo, sino mas bien resulto contenida por la concepcin clsica de corte individual y principalmente construida alrededor del derecho a la propiedad. Una fuerte tradicin jurdica, que podramos denominar en general y con reservas- romano-cannica, desarrolla su modernizacin e incorporacin al mundo occidental-capitalista basado en la normativa romana el Corpus Iuris- mas lo que se conoce como la Dogmatica Jurdica. Esta tradicin que resulta predominante en Europa continental y gran parte de Amrica latina es la que llega a nuestro medio como concepcin clsica del derecho. La Dogmatica Jurdica es un modo de entender el derecho, nacido junto al estado liberal moderno, que nace junto a la codificacin del siglo XVIII y pretende interpretar la ley como nico modo de la aplicacin normativa. Sin embargo, la historia mostro que esta escuela ocultaba las valoraciones morales y polticas que se presentaban como palabra de la ley. Esta teora de fuerte arraigo cultural, en algn modo obstaculiza los cambios polticos y sociales implementados en leyes, por cuanto interpreta o hace decir la ley desde una perspectiva individualista. El Positivismo como Paradigma de la construccin institucional del Siglo XX 146
Si nos preguntamos, pertinentemente sin, porque hablar ya entrados en el siglo XXI de escuelas y epistemologas del siglo pasado, es porque estas corrientes han influido gravemente en la concepcin misma del estado y la legalidad. La concepcin clsica sin dejar de ser en alguna media el patrn de la juridicidad, se vio fuertemente impactada por un fenmeno que se denomino el Positivismo. Este positivismo jurdico, en perspectiva no resulto netamente contradictorio, tiene solo tangencialmente relacin con lo que se conoci como positivismo, cientfico e incluso con su ms clebre producto el Positivismo Criminolgico. El positivismo, definicin. Es una corriente teora que plantea el predominio absoluto del dato o hecho cientfico, sin la interferencia de la metafsica. Es sus diversas manifestaciones plantea diferencias y hasta antagonismos, pero epistemolgicamente puede generalizarse en un paradigma del predominio emprico y el mtodo de la observacin para la consagracin de la ciencia como nica verdad. Su aplicacin a areas que no pueden ser fcilmente cuantificables, a diferencia de las ciencias naturales, la volvi paradjicamente una metafsica, como en su clebre variante criminolgica. En nuestro pas, y en particular en nuestra provincia, este movimiento tuvo fuerte influencia en el mbito universitario, poltico e institucional. Huelga decir que la ms profunda delimitacin de funciones y objetos de la poltica pblica se remontan a esa poca pudiendo aun encontrar rastro de su influencia en la nutrida produccin terica, y bibliogrfica que aun se encuentra en las bibliotecas pblicas. El positivismo se consolido como poltica de estado, materializndose en instrumentos legislativos puntales de accin pblica de principios del siglo XX, tales como la ley de educacin, la ley de residencia, la ley de patronato de menores, y de servicio militar. El Crecimiento poblacional como factor gravitante de Poltica Pblica. El Conurbano Bonaerense El crecimiento poblacional alrededor de las zonas de mayor actividad y posibilidades laborales y econmicas produce la alta concentracin poblacional en sectores de escasa superficie, esto resulta un dato contrastante con la escasa densidad poblacional del resto del pas. Este fenmeno de conurbanizacin, ya no se circunscribe al buenos aires, comenzando a vislumbrarse efectos en todas las ciudades de grandes dimensiones como La Plata y Mar del Plata-. Y desafa las capacidades de atencin de los estados en materia de salud, educacin seguridad y ordenacin vehicular. Neoliberalismo, mercantilizacin y litigiosidad. La conflictividad social como prueba a sus instituciones La transformacin de los modos de produccin, a travs de la doctrina conocida como Neoliberalismo trajo aparejada la subordinacin de todas las modalidades de relacin humana a un modo reparto en beneficio de los poderes concentrados, especialmente financieros. Se propone una relacin laboral precaria, como modo de sometimiento y disciplinamiento social, sumado a altas tasas de desempleo. A nivel productivo alienta un consumo suntuario y permanente, no en beneficio del desarrollo de mercados internos ni trabajadores sino a favor de los escasos y poderosos dueos del poder econmico mundial. Esta transformacin poltica, de aparentemente corte economicista, no es mas que una ideologa de profunda naturaleza poltica, que no solo profundiza las deficiencias del modelo de laissez faire, sino que arrasa algunos de sus ms logrados meritos, como la perspectiva de derechos. La desarticulacin del bienestar es uno de sus objetivos polticos principales, por eso el estado como garante y artfice del bien comn resulto su principal enemigo. Las mayoras ya no seran los grandes beneficiarios del reparto de la riqueza, sino tan solo la fuerza de reserva de un consumo en la medida de sus posibilidades. La guerra de pobres contra pobres, es tan solo un dao colateral que bien vale la pena pagar en beneficio de los grandes intereses financieros. Esta lgica de consumo y mercantilizacin se traslada a todas las instancias de la relacin humana, impactando naturalmente en la familia, la educacin, la comunicacin, la poltica y la socializacin toda. 147
Este estado de individualismo exacerbado, de persecucin permanente del beneficio econmico y personal como filosofa, es la que produce un severo impacto de la conflictividad en materia de seguridad, familia, transito etc. Los ndices de litigiosidad, que ya de por s se veran aumentados por la mera concentracin poblacional, se ven exponencialmente agravados por un estado de enemistad predisposicional que nuestras sociedades padecen. La sociedad del miedo, del enemigo, ya no se puede o eso parece- valer de las herramientas de contencin de desarrollo que forjo la modernidad. Sin embargo, como en esa clsica definicin Gramsiana, la crisis es aquel momento donde lo nuevo no termina de nacer y lo viejo no termina de morir. La mercantilizacin de todas las modalidades de relacin humana, la cosificacin misma del ser, evidentemente consagraron un plan de accin, legal y poltico. El derecho neoliberal trajo consigo la ley de reforma del estado, la reforma de precarizacin laboral, el dficit cero sin redistribucin, la transferencia de servicios educativos y de salud sin recursos a las provincias. Tras casi treinta aos de poltica neoliberal, con niveles record de decrecimiento econmico, desocupacin e inequidad en la distribucin, pobreza, precarizacin social y degradacin humana y tica, parece haber quedado en evidencia que la propuesta neoliberal para la argentina no resulto ms que un proyecto neocolonial con gerencia local y participacin minoritaria. Sin embargo, pese a la aparente paradoja, o hasta con un poco de cinismo, las democracias de corte neoliberal consagraron un universo de derechos sociales a sus normativas mximas, comprometindolas como en el caso de la argentina, con rango constitucional federal e internacionalmente en las condiciones de su vigencia. Por esto resulta ms que evidente que es necesario pensar una arquitectura legal e institucional que de cuenta de un proyecto de desarrollo e independencia, que no oponga la factibilidad burocrtica a la necesidad poltica sino que resulte sustentable en el mas amplio de los sentidos. Los Derechos Humanos como derechos exigibles La construccin tica ms importante de los ltimos aos resulta de la universalizacin jurdica de los derechos humanos, ms all de toda concepcin iusfilosfica. Esto implica la consolidacin en la conciencia general de las naciones de un estndar mnimo incorporado irreversiblemente al derecho internacional. Esta consolidacin del derecho internacional humanitario, no es una conquista simple ni menor, como muestra an hoy la dificultosa implementacin y vigencia. Y si bien tiene su nacimiento contemporneo en el resurgimiento de la civilizacin tras la segunda guerra mundial, encuentra un renovado empuje y renovacin normativa en los ltimos treinta aos. En nuestro pas, motivado en gran parte por la perpetracin por parte de agentes del estado de severos crmenes contra las personas, este impulso vino dado en los ltimos aos desde el regreso a la democracia con la sancin legislativa de la Convencin Interamericana de Derechos Humano, ms conocido como Pacto de San Jos de Costa Rica. Desde la sancin de estos instrumentos se abri el debate sobre la aplicabilidad directa o no, e incluso de las alternativas frente a la colisin entre estos y la legislacin interna. Estas cuestiones, en principio no eran nuevas y resultaban propias del derecho internacional de los tratados, alcanzan una nueva dimensin ya que los derechos que se tratan no encuentran como sujetos a los estados entre s sino a los seres humanos frente a los propios estados. Este doble carcter de obligados y garantes genera la necesidad de mecanismos y rganos de control y exigibilidad. Sin embargo en un principio la aplicacin del derecho internacional en el derecho interno no resulto pacifica en el mbito, doctrinal, poltico y judicial. Particularmente en lo que se denomino a aplicabilidad directa, frente a la inaccin del estado. Se planteaba que la regulacin legislativa interna era necesaria y condicionante para dar cuerpo aplicacin, exigibilidad y aplicacin- a los derechos consagrados por los pactos internacionales. Esto planteaba la paradoja que los derechos comprometidos resultaban inoperantes, justamente frente a la inaccin de sus rganos. 148
Sin desconocer la dificultad de la aplicacin concreta, ni subsanar la labor legislativa, la jurisprudencia fue reconociendo la aplicabilidad directa en casos concretos. Incluso antes de la reforma constitucional de 1994, que consagrara ya no con rango superior a las leyes, sino como parte integrante y complementaria del texto mismo de la Constitucin Nacional. Es dable seala que segn la naturaleza federal atenuada de nuestro sistema, los compromisos asumidos en materia de derechos humanos resultan exigibles en todo el territorio nacional e incluso frente a los estados provinciales y su normativa, sin perjuicio de su autonoma. Los derechos individuales, Civiles o Polticos segn la denominacin de Derecho internacional, responden a los que se conoci como derechos de primera generacin, y se corresponden con aquellos consagrados con la ilustracin y el nacimiento de los estados modernos. Los derechos sociales, como se conocen en nuestro medio. O Econmicos, Sociales y Culturales segn la denominacin del derecho internacional, son un conjunto heterogneo de derechos de segunda generacin, que resultan de la advertencia de las inequidades e insuficiencias denunciadas por el socialismo y las fuerzas sociales. Se origina su consolidacin en las crisis polticas producidas por los medios de produccin capitalista, que explotaban en forma inhumana a la masa proletaria, siendo el derecho laboral la primera expresin moderna de esta normativizacin de la justicia distributiva. La seguridad social, en su sentido cada vez ms amplio, y el desarrollo de los derechos a la educacin, la cultura y el ambiente sano, resultan la consolidacin de un estndar cada vez ms alto de derechos sociales. Por ltimo, los derechos de tercera generacin abarcan la evolucin de estos derechos sociales acorde a las necesidades producidas por el ltimo tramo de la modernidad resultando a veces no de un objeto diferente, sino de una evolucin conceptual o terica de un objeto ya considerado. Por ejemplo el derecho de los consumidores, o el medio ambiente. Tambin resulta un adelanto de esta etapa la consideracin ya no solo individual sino colectiva de los derechos considerados tanto en su sujeto pasivo como activo. Los Derechos Sociales o Econmicos, Sociales y Culturales De su pertinencia y origen Esta matriz conservadora de interpretacin del derecho, desarrollo diversas argucias para evitar la implementacin efectiva de los derechos sociales consagrados constitucionalmente. Se creo as la categora de derechos programticos. Los derechos programticos, se planteaban como algo as como derechos sin exigibilidad por cuanto siendo sociales no resultaban plenamente ejecutables sino en la medida de las posibilidades de un estado, a travs de su implementacin poltica. Por otra parte los derechos individuales abarcan prcticamente todas las normativas procesales y civiles, siendo principalmente el de propiedad protagonista y modelo para la aplicacin general. Segn desarrollan Courtis y Abramovich en un sustancioso argumento, no existe una naturaleza ontolgica que haga los derechos sociales distintos, o ms especificados que los denominados individuales o Civiles y Polticos. Ni siquiera existe a nivel constitucional un tratamiento tan divergente. S existe una fuerte tradicin, y una cuestin histrica en su imposicin que hace incluso que su consagracin normativa evidencia estas etapas. Sin embargo, no existe en la actualidad un sustento que haga razonable su tratamiento dogmatico diverso. Las reas crticas En este contexto resta sealar que dificultades presenta el marco terico y jurdico bosquejado en nuestro medio. La provincia de buenos aires presenta una arquitectura normativa -institucional- que data de principios del siglo XX, receptando principios decimonnicos. La sucesivas reformas no alteran en general algunas caractersticas, aunque si las atemperan. Tambin es necesario reconocer que las reformas legislativas ms numerosas se han dado en los ltimos aos. Aunque todava resta considerar que: 149
La Constitucin de la Provincia de Buenos Aires Como refieren los especialistas, la relativamente reciente reforma -1994- no recepto los avances institucionales que podran haber sido incorporados. Mantuvo en lo esencial su estructura clsica, lo cual provoca con pocas inconsistencias con la normativa nacional de carcter superior, de orden pblico e imperativo. La demorada autonoma municipal El referido hiperdesarrollo poblacional de las conurbaciones convierten a los otrora pequeos municipios en autenticas provincias. Esto no solo por la cantidad de habitantes por caso la matanza casi 2.000.000, pero no es el nico Merlo, Quilmes- sino por la complejidad de los desafos que se presentan. La normativa municipal de facto, que ya era vieja en el momento de su sancin, la centralizacin provincial, no resulta un instrumento idneo para la realidad que la provincia de buenos aires vive. Alumbrado, barrido y limpieza como se denomina popularmente a la vieja tasa municipal ya no representa cabalmente la funcin que los Estados Municipales llevan adelante. El Proceso Civil-Familiar Responde a la referida matriz de derecho privado. Su modelo de intervencin resulta propia de un modelo de justicia particular de naturaleza patrimonial. Presenta un sistema predominantemente escrito, con mecanismos de resolucin dilatados en el tiempo y con severas dificultades de acceso a los sectores de bajos recursos. En los ltimos aos se incorporo el proceso de familia, con un fuero propio que resulto modificado de una composicin plural a un juzgado unipersonal. Su sistema pretende incluir modos de resolucin o consensuales, pero su predominancia procesal no lo hace el mecanismo idneo. La salud mental no posee un tratamiento procesal moderno, acorde a la perspectiva de derechos. Las dificultades de orden social que impactan sobre la composicin misma de la familia y sus conflictos hacen que los resultados no puedan ser analizados exclusivamente desde el resultado de este fuero especializado, aunque esto forma parte de la reflexin diaria incluso de aquellos que lo integran. El procedimiento administrativo y el rgimen de empleo pblico La normativa provincial resulta comparativamente atrasada, pero adems se encuentra en muchos mbitos paralizada de hecho, encontrndose muchos de los derechos estatutarios como la carrera administrativa virtualmente paralizados. Esto no resulta solamente un tema de empleo pblico ya que el deterioro de las condiciones estructurales de los agentes incide directamente en la calidad de prestacin de servicios esenciales que solo pueden ser prestados por el estado en condiciones de igualdad y dignidad ciudadana. Los mecanismos de accesibilidad a los servicios Frente a las dificultades de la vida actual, existe la necesidad de prever legal y administrativamente -en forma eficiente- la articulacin entre los poderes del estado, inclusive en la hiptesis de incumplimiento o deficiencia de este en las prestaciones. La accesibilidada la justicia, como posibilidad terica y real, requiere por un lado de mecanismos procesales idneos, pero tambin de mecanismo de resolucin de conflictos y proteccin de los ciudadanos para la evitacin de la judicializacin de cuestiones meramente administrativas con el consecuente dispendio de atencin jurisdiccional y demora para los ciudadanos. Los derechos de los jvenes, nios, nias y adolescentes La provincia de buenos aires, en consonancia con la adecuacin o constitucionalizacin del derecho de Familia operada por la ley nacional 26061. La ley 13.298 derog el sistema de patronato de menores desandando cien aos de cultura tutelar. Sustituyendo el paradigma concepcin o doctrina del riesgo, por el de la proteccin integral. Este plantea la creacin de organismos encargados de facilitar la accesibilidad a los derechos denominados Servicios de Proteccin y Promocin. Es un tema de agenda provincial su implementacin 150
integral, ya que numerosas de las figuras institucionales que plantea no tienen an implementacin efectiva o completa. Sin embargo su eficacia no escapa a las dificultades de toda implementacin legal en nuestro medio. b) La salud mental como derecho humano. La salud mental posee desde siempre una regulacin mnima que alcanzaba a unos pocos artculos en el cdigo civil y la regulacin de los incapaces, mayormente en el mbito patrimonial. Sin embargo el desarrollo de los Derechos humanos hacen necesaria una revisin completa no solo legal sino practica. La salud mental resulta un cuestin pendiente que supere las escasas referencias normativas, agravadas por la reciente sancin de la nueva ley nacional. c) La calidad e integracin educativa. La nueva ley de educacin provincial, en alguna medida repara o restaura los efectos de la batera normativa de los noventa, sin embargo la efectividad de la normativa depende de trasladar el debate de la accesibilidad formal a la real y la calidad. Evitar las diferencias de calidad educativa es el tema poltico de la dcada para nuestro pas en este derecho de los derechos. d) La seguridad desde la mirada integral. Una mirada frente al populismo penal. El discurso punitivo clama por ms penas, pero no plantea quien nos guarda de la guardia. El discurso meditico se nutre de un anlisis parcial y efectista del delito que casi nunca ahonda en las causas socio-econmicas de la criminalidad, la construccin social de lo punible, y la selectividad del sistema penal .No obstante las vctimas de los delitos son los grandes olvidados de los grandes sistemas punitivos. Sea cual sea la etiologa del delito a la que suscribamos, debemos consensuar que las vctimas no pueden ser la variable de ajuste, pero la seguridad requiere una respuesta integral desde una perspectiva democrtica. Que denuncie y desande la naturalizacin de la prisin como nica respuesta punitiva y la persecucin pblica como nico medio de resolucin del conflicto originado por el delito. La mediacin penal, la resolucin del conflicto y otros medios pueden ser en algunos casos verdaderas herramientas de justicia superior a las respuestas prisionalizantes. e) La violencia familiar y de gnero. Una de las ms severas deudas de la institucionalidad actual es aquella que habiendo superado el histrico atraso legal, aun no logra dar efectiva vigencia a la ya nutrida y efectiva legislacin. La normativa provincial posee una medida cautelar de amplia aplicabilidad, lo cual traslada gran parte de la cuestin a los mecanismo para hacerla accesible, efectiva y los recursos pblicos para que sea sostenible. 5. De la teora a la praxis estrategias de exigibilidad. La inadecuacin de los mecanismos
Se ha planteado la inadecuacin de los mecanismos de exigibilidad judicial para los derechos sociales, econmicos y culturales. Sin perjuicio que resulta real la necesidad de una revisin de los instrumentos procesales y procedimentales existen algunas reas en las que la dificultad no radica necesariamente en la ausencia o inadecuacin legal. Las prcticas institucionales, administrativas, judiciales o sociales son verdaderos elementos de normacin fctica. Pasamos revista de algunas, situaciones, herramientas y denominadas estrategias. La carencia del estado, la carencia de recursos? La salvaguarda del trabajador estatal de la lucha pobres contra pobres. Es necesario sealar que cuando se seala la responsabilidad del estado, implica esta un sentido amplio, en todas sus instancias en forma corresponsable, integral e indelegable. Sin embargo, esto no implica desconocer que las responsabilidades tienen grados y niveles, que se corresponden con posibilidades de hacer efectivas las demandas. Por eso es menester decir que se deja a salvo la responsabilidad de quienes se desempean en el estado en condicin de trabajadores, los cuales adems de tener la responsabilidad de su ejercicio se encuentran sometidos a un rgimen de obediencia vertical y jerrquico que estatutaria y fcticamente no permite apartarse de la situacin generada por el Estado en su mltiple dimensin de Prestado de Servicios Pblicos, Garante de los Derechos y Empleador. Muchas veces, y en especial en las reas ms esenciales como salud, educacin, minoridad, estos trabajadores del estado son verdaderas vctimas de las condiciones estructurales y/o coyunturales que estn llamados a revertir. b) Mecanismos de exigibilidad los planteos en sede administrativa. La estructura administrativa burocratizada sobre un paradigma ritualista inhibe la posibilidad de una modalidad de resolucin no conflictual, resolutoria del conflicto sin un formato procedimental clsico. El desafo que plantea la nueva representatividad posmoderna requiere la reevaluacin de mecanismos que permitan. 151
c) La accin de amparo. Es conocida la existencia de este recurso ya consagrado en los textos constitucionales. La reciente historia, mas all de los excesos que motivaron su nueva regulacin en nuestro mbito, mostro que el Amparo es uno de los ms eficientes modos de llamar la atencin de una administracin remisa y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva. d) La cautelar de violencia 12559. La ley prev una medida cautelar que de manera inmediata y en forma urgente permite el reintegro al hogar, la restitucin de efectos, la exclusin del agresor del hogar, y hasta la fijacin provisoria de alimentos. Este recurso, que no resuelve el fondo de la cuestin plantea un proceso particular y urgente sin perjuicio de las dificultades prcticas y de articulacin institucional que plantea su ejecucin. e) la cautelar en sede penal. El CPPBA prev la posibilidad de interrumpir el estado antijurdico de un hecho como lesiones y violencia familiar, mediante el requerimiento al juez de garantas. f) El abrigo. La ley 13298 de Promocin yProteccin de Derechos de los Nios en su artculo 35, prev una medida administrativa, provisional y urgente. Que procura restablecer, restaurar los derechos afectados o amenazados. Esta medida, que prev un control judicial oficioso, no es excluyente de los dems recursos que con idntico sustrato fctico pueden requerirse judicialmente. g) La medida autosatisfactiva. De creacin terica e implementacin pretoriana. La medida autosatisfactiva se define como una medida autosuficiente, es decir que se agota en s misma. Comparte con las medidas cautelares la urgencia y el peligro de frustracin del derecho por la demora. 6. Los nuevos desafos
a) La resolucin alternativa de conflictos en el mbito pblico. Los nuevos paradigmas en la convivencia social evidencian la ineficacia en trminos econmicos y sociales, de los mecanismos jurisdiccionales que plantean el enfrentamiento o la contraccin como nica herramienta. Su lgica binaria, propia de un sistema deportivo, puede resultar una herramienta til como garanta en el sistema contradictorio penal. Pero algunos conflictos simplemente no se resuelven en trminos de ganadores versus perdedores. Este paradigma realmente plantea un desafo a la educacin legal tradicional, severamente enfocada a la perspectiva del litigio, y a veces realmente incapaz de resolverlo el propio conflicto verdadero objeto del proceso- por fuera de mismo. Esta modalidad, como toda no que no resulta de momento predominante, puede requerir de una accin pblica que la estimule, e incluso que la sostenga. Pero asimismo, y especialmente en el mbito pblico puede resultar una herramienta insustituible para reducir la litigiosidad en contra del propio estado. b) Las oficinas de Promocin y Proteccin de Derechos. Una nueva modalidad de perfeccionamiento de la accesibilidad a los derechos y servicios pblicos viene inspirado por el modelo de naciones unidas para Oficinas de Promocin y Proteccin de Derechos. Este Sistema cuyo ejemplo actual yvigente se encuentra en el Sistema de Derecho del Nio opera mediante una oficina u organismo que mediante la coordinacin o rol de autoridad de aplicacin, supervisa o procura la plena accesibilidad promoviendo la remocin de obstculos incluso frente a la deficiencia de otras reas del estado. c) El patrocinio pblico no judicial. Alternativas. Los derechos de la vctima, los derechos de los nios en contradiccin de intereses con sus padres, el usuario frente al estado, y algunas demandas civiles de especial naturaleza, pueden requerir en forma complementaria la posibilidad de ofrecer patrocinio publico -estatal o no-. Esta modalidad que no excluye ni reemplaza las modalidades clsicas de defensa judicial, sino que llevado adelante por organizaciones pblicas como colegios profesionales o universidades, puede incluso resultar una posibilidad de reducir la litigiosidad con la consecuente mejora en la accesibilidad. Paulatinamente se insinan algunas de estas figuras en las nuevas matrices normativas, por ejemplo en la figura del Defensor del Nio en la ley 13298. 7. Conclusin
La provincia de Buenos Aires requiere prontamente la reforma de su arquitectura legal estatutaria, procesal y procedimental para adaptarla a la constitucionalizacin del derecho de familia, los derechos sociales y de incidencia colectiva. Para este objeto, emergen como herramientas tiles para garantizar a efectiva vigencia 152
con la tutela de justiciabilidad, el diseo de dispositivos pblicos estatales o con control estatal- que aseguren la accesibilidad a recursos y servicios pblicos incluso frente a la ineficiencia del propio estado, garantizando de este modo la resolucin de la conflictividad evitable, la ms pronta accesibilidad y la depuracin de la demanda judicial a su verdadera naturaleza jurisdiccional.
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ACTAS DE LAS PRIMERAS JORNADAS INTERNACIONALES SOCIEDAD, ESTADO Y UNIVERSIDAD Volmen 1: Polticas de Proteccin Social y Derechos Sociales

ACTAS DE LAS PRIMERAS JORNADAS INTERNACIONALES SOCIEDAD ESTADO Y UNIVERSIDAD

ALEJANDRO H. DEL VALLE ENRIQUE ANDRIOTTI ROMANN (compiladores)

Carlo Pasolini.ESTADO Y UNIVERSIDAD SOCIEDAD

Palabras clave: asistencia seguridad asignacin

Introduccin: Poltica social, asistencia y transformaciones actuales. 5

11.3 hab./km2 64.3 hab./Km2 5.6 hab./km2 26

Palabras Clave: polticas sociales derechos sociales - condicionalidad

Los debates sobre la condicionalidad de los Programas de Transferencia de Ingresos

-Percepcin sobre su futuro

Conocimiento acerca de AUH / PNCD:

tener Condicionalidad: Por hijo y Por embarazo

Salud asignacin educacin familiar prevista por la presente ley

obligados a la prestacin de No alimentos en contributivo condiciones de proporcionarlos

recursos de cualquier tipo que permita subsistencia

ALGUNAS DISCUSIONES SOBRE: QU NOS DICEN LOS BENEFICIARIOS? 49

Pobreza: conceptualizacin y reproduccin a travs de las polticas sociales

Palabras clave: Estado, Polticas pblicas, Pobreza

Estrategias dirigidas a la pobreza en la argentina de la ltima dcada

Trimestre Trimestre 2009.

MTEySS (2010): Boletn Estadstico de la Seguridad Social, 1er. 2010.<http://www.trabajo.gov.ar/left/estadisticas/descargas/bess/boletin1tri m_2010.pdf>.

La pobreza frente al derecho a la gratuidad de la educacin lmite o desafo?

PALAVRAS-CHAVE: Poltica social, capitalismo perifrico, Estado.

Projeto famlia curitibana: uma construo metodolgica

TABELA 1 - Indicadores e metas

SMAB COHAB FAS/DGTR

100% d 50% d 1.050 p

FAS/DPSB FAS/DPSB FAS/DPSB FAS/DPSB SMS FAS

2.500 f 100% d 100% d 100% d 100% d 1

TABELA 3 Escala de ndice

MDS 164,6 179,1 333,1 400,7 374,4 422,6 468 2.342,50

MDA 0 0 0 73,6 64,5 89,2 125 352,3

Total 164,6 179,1 333,1 474,3 438,9 511,8 593 2.694,80

2005 2006 2007 2008 Total

87.400 120.317 104.635 130.000 552.552,00

0 27.343 22.570 26.809 76.722

87.400 147.660 127.205 156.809 629.274,00

*MDS: Ministrio de Desenvolvimento Social; MDA: Ministrio de Desenvolvimento Agrrio.

Ingreso por hijo

Organismos que la ejecutan Titulares Alcance

Ministerio de Social Nacin

Desarrollo Anses Padres, tutores, curadores Nacional

Mujeres (excepcionalmente hombres) Nacional

Ver trabajo Lo Vuolo, Rubn (2009), Gonzlez (2010).

PALAVRAS-CHAVE: Arranjo Produtivo Local, Poltica Pblica, Nova Sociologia Econmica

Los derechos sociales y su exigibilidad en la provincia de buenos aires.

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