Nueva Gestion Publica

Presupuesto y Gasto Pblico 47/2007: 37-64 Secretara General de Presupuestos y Gastos 2007, Instituto de Estudios Fiscales
La nueva gestin pblica: evolucin y tendencias

ISABEL MARA GARCA SNCHEZ Universidad de Salamanca Recibido: Marzo 2007 Aceptado: Mayo 2007
Resumen
La nueva gestin pblica persigue la creacin de una administracin eficiente y eficaz, es decir, una administracin que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introduccin de mecanismos de competencia que permitan la eleccin de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y, por otro, favorezcan la participacin ciudadana. El presente trabajo tiene como objetivo sintetizar las diversas actuaciones y reformas llevadas a cabo en el sector pblico en el mbito internacional. Previamente se analizarn las principales teoras que sustentan este paradigma emergente, lo que permitir entender la razn de cada una de las polticas o cambios que han tenido, tienen o tendrn lugar en las administraciones. Palabras clave: Nueva Gestin Pblica, Administracin Pblica. Clasificacin JEL: H83.
Abstract
New public management pursues the creation of an efficient and effective administration, that is, an administration that satisfies the real needs of citizens at the lowest possible cost. To do so, it favors the introduction of competition mechanisms that permit user choice and in turn promote the development of better quality services. All of this is surrounded by systems of control that grant full transparency to the processes, plans and outcomes, in order to, on the one hand, perfect the system of choice, and on the other, to favor citizen participation. The present article aims to synthesize the diverse actions and reforms carried out in the public sector in the international sphere. The main theories upholding this emerging paradigm are also analyzed, permitting an understanding of the reasons behind each of the policies or changes that have taken place, are taking place or will take place in the public administrations.
1.
Introduccin
En la prctica generalidad de los textos clsicos de economa se detecta un dilema respecto al tamao ptimo del sector pblico y a la eficiencia mostrada en el desarrollo de sus funciones. En un primer momento, el debate se centra en seleccionar al gestor que mejor pu-
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Isabel-Mara Garca Snchez
diese gestionar los intereses de la sociedad: la funcin pblica o la iniciativa privada. Las desigualdades de la renta en la sociedad del siglo XIX, y el incumplimiento de la eficiencia de los mercados favorecieron que el estado asumiese un papel ms activo, intentado con su intervencin enmendar los fallos del mercado. Posteriormente, en la dcada de los 70 del siglo XX, comienza la preocupacin por las ineficacias detectadas en la ejecucin de los programas pblicos, surgiendo el planteamiento de los fallos de la intervencin del estado en la economa, asociados a la burocracia, la competencia poltica o derivados de la propia naturaleza de los bienes pblicos. La prdida de credibilidad del sector pblico como gestor del bienestar ciudadano viene acompaado de manifestaciones que exigen y obligan a que las instituciones pblicas acten aplicando principios de economa, eficiencia y eficacia. Estas nuevas demandas, cada vez ms importantes como consecuencia de la magnitud del dficit pblico en prcticamente la totalidad de pases, tuvieron en un primer momento un importante impacto en los procesos de construccin de polticas pblicas, pero en la actualidad no se circunscriben nicamente a la esfera poltica o ministerial, sino que se han ampliado a todas las actuaciones de la administracin en sus diferentes rdenes territoriales. As, las administraciones estatales, autonmicas, provinciales y locales se ven envueltas en procesos de regeneracin, de cambio. Nuevos patrones de actuacin y comportamiento, comunes internacionalmente, son los que han llevado a disear un nuevo sistema operativo pblico, una nueva filosofa de actuacin: la nueva gestin pblica. El objetivo de esta nueva forma de actuar es la consecucin de un sector pblico que opere exclusivamente en aquellas reas donde no exista un proveedor ms adecuado y lo realice de forma eficiente y eficaz. Para ello, compite o colabora con el sector privado, all donde es posible, con el objetivo de satisfacer las necesidades pblicas, otorgndoles a sus ciudadanos un papel cada vez ms activo en el campo pblico. Realizando, adems, reestructuraciones internas encaminadas a eliminar la burocracia, a la adopcin de procesos ms racionales, a una mayor autonoma en la gestin, etc. Pero, como se ha puesto de manifiesto en pases pioneros como el Reino Unido, todos estos cambios carecen en absoluto de validez si no existe un frreo control que permita contrastar la bondad de la intervencin pblica. As, en las ltimas dcadas han comenzado a perfeccionarse los tradicionales sistemas de control orientados hacia la verificacin del cumplimiento de la legalidad, encaminndose asimismo a contrastar los principios anteriormente enunciados. El anlisis de las principales teoras que sustentan este paradigma emergente permitir entender la razn de cada una de las polticas o cambios que han tenido, tienen o tendrn lugar en las administraciones, y que sern tratados posteriormente. Hay que partir de la base de que la nueva gestin pblica extrae las ideas claves de distintos enfoques tericos, analiza sus caractersticas y aplica aquellas que le permiten conseguir la intervencin ms adecuada al bienestar de la sociedad en general. Es precisamente la amplitud terica sobre la que se fundamenta su marco de accin lo que le permite no rechazar unas preferencias de actuacin frente a otras por mera ideologa, sino en funcin del anlisis de las distintas alternativas posibles 1.
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2.
Fundamentacin terica
La nueva filosofa de gestin pblica, utilizando palabras de Hood (1991, pp. 5-6), es un matrimonio entre el Nuevo Institucionalismo y la gerencia profesional. Lapsley y Oldfield (2001, p. 217) indican que frente a la teora de la eleccin racional, donde se asume que las decisiones colectivas son meros agregados de los intereses individuales, el Nuevo Institucionalismo considera que las instituciones pblicas son relevantes para entender y explicar las interacciones entre los individuos, pues estn dotadas de una lgica propia que condiciona la preferencias individuales. Y es que como Serna (2001) indica, se define el concepto de institucin como el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se desarrollan en un determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la actuacin desarrollada por los distintos actores implicados, dirigiendo y limitando su comportamiento. Dentro de la amplia variedad de enfoques o teoras econmicas sobre las que se construye el Nuevo Institucionalismo, Hood (op. cit., pp. 5-6) destaca su formacin a partir de las ideas de la Teora de la Eleccin Pblica, la Teora de los Costes de Transaccin y la Teora de la Agencia. Doctrinas que persiguen reformas administrativas mediante ideas como la competencia, eleccin, transparencia y control. As, los partidarios del Public Choice focalizan en la relacin entre propiedad pblica o privada en el desarrollo de la actividad pblica, siendo la delegacin de autoridad y las divergencias en la consecucin de los objetivos, el campo de estudio de la Teora de la Agencia y los Costes de Transaccin. Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas de los Neo-Tailoristas (Pollitt, 1993), se centra en el estudio de la organizacin burocrtica interna de la administracin. Abogando por romper el supuesto mito de las diferencias de gestin entre el sector privado y el sector pblico (Arellano, 2002, p. 10). A continuacin se analizan ms detenidamente cada una de estas teoras.
2.1.
La teora de la eleccin pblica o public choice
Esta teora 2 puede definirse, utilizando para ello las palabras de Mueller (1989, pp. 1-2), como el estudio econmico de las decisiones que se adoptan al margen del mercado o, sencillamente, como la aplicacin de la Economa a la Ciencia Poltica. Sus propuestas giran en torno a los problemas que la burocracia administrativa plantea en la obtencin de la eficiencia en la actuacin pblica, criticando implacablemente el monopolio estatal bajo el que actan (Downs, 1967, p. 257). Sus hiptesis, aunque basadas en la necesidad de contratar servicios en el exterior para incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia, consideran que no se alcanzan por la simple conversin de lo pblico en privado mientras se mantiene el rgimen de monopolio, sino en la introduccin de mecanismos de mercado, independientemente de si la produccin es de titularidad pblica o privada (Buchanan, 1954, p. 334). Las medidas que proponen para evitar el monopolio burocrtico pueden resumirse en las siguientes (Niskanen, 1971, p. 78): Ms competencia en el desarrollo de los servicios pblicos.
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Privatizacin o contratacin externa para reducir el gasto. Mayor informacin sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios pblicos ofertadas en bases competitivas y de acuerdo con costes comparados. Controles ms estrictos sobre la burocracia.
2.2.
Teora de los costes de transaccin
En la teora clsica de la eleccin pblica la competencia es vista como la panacea para la resolucin de los problemas burocrticos. Asumiendo que el monopolio pblico puede ser remplazado por la gestin de los servicios mediante contratos puntuales en mercados atomizados donde compradores y vendedores poseen una completa informacin (McMaster y Sawkis, 1996). La Teora de los Costes de Transaccin sugiere que, si bien el axioma es adecuado, la perspectiva de la eleccin pblica sobre el beneficio de la competencia no es totalmente correcta. Pues, la competencia puede generar costes adicionales los cuales estn ausentes en la tradicional forma burocratica de provisin de los servicios. Williamson (1975, p. 8) identifica costes de transaccin asociados a la firma de los contratos, el control de resultados y comportamiento de las partes contractuales. Estos costes varan por un lado, con las caractersticas de las decisiones de los gestores que participan en la transaccin, y con los objetivos propios del mercado por otra. Por ejemplo, la produccin interna ser ms eficiente cuando los activos especficos sean importantes, existan incentivos para que las partes muestren comportamientos oportunistas, el nmero de potenciales usuarios ser reducido, o/y la demanda futura de los servicios sea incierta. La existencia de costes de transaccin en los intercambios realizados en el mercado proporciona una explicacin de las ventajas comparativas de organizar la produccin dentro o fuera del mbito pblico: cuanto mayores sean los costes de las transacciones externas, mejor ser producir dentro de la administracin, situndose el lmite de la intervencin pblica en el punto donde se igualen sus costes con los de contratar en el exterior. As, la arquitectura pblica, entendida est como la estructura organizativa ptima (Jackson, 2001, p. 15), se realizar en funcin de los costes de transaccin, lo que llevar a la administracin pblica a incorporar condiciones similares a las del mercado como mecanismos de control cuando aseguren un mantenimiento de dichos costes equilibrados con los intereses que todos los artfices de procesos sociales y colectivos merecen (Boston et al., 1996, p. 50).
2.3.
El neo-tailorismo
Dentro de la teora que aqu analizamos, la causa de una mala gestin tiene que ver con la administracin en s misma. Para el neo-tailorismo, el carecer de un sistema de gestin adecuado informacin fidedigna relativa a los costes de las actividades y a los logros conseguidos y el perfil tradicional de los gestores pblicos son los factores ms importantes
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que impiden la consecucin de la ansiada eficiencia (Martn, 1983; Peters y Waterman, 1982). En esta teora, se habla de reinvencin 3 del gobierno, refirindose a la transformacin fundamental de los organismos y sistemas pblicos para que se produzcan mejoras espectaculares en su eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad y su capacidad para innovar. Esta transformacin se logra cambiando su propsito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura de poder y su cultura (Osborne y Plastric, 1998, p. 30). Podemos concluir que las tcnicas propuestas por esta teora son fundamentalmente: Separacin entre poltica y gestin. Reduccin de las normas de actuacin, especialmente las referidas a los rganos directivos, pues se persigue el gerencialismo o profesionalizacin del gestor. Incremento de los controles econmicos y financieros que permiten exigir responsabilidades personales. Introduccin de mecanismos incentivadores para premiar logros y sancionar fallos.
2.4.
La teora de la agencia
Como resume Gimeno Ruiz (1997, p. 47), la Teora de la Agencia, entendiendo cualquier ente como un conjunto de contratos entre un individuo (principal) que contrata a otro (agente) delegando en l la ejecucin de una determinada tarea, viene definida por la divergencia entre las funciones de utilidad de cada una de las partes del contrato. A esta situacin debe aadirse la posibilidad de que el agente cuente con informacin preferente o asimtrica que impida un control exhaustivo sobre l por parte del principal. As, bajo esta teora la consecucin de los objetivos del principal depende de las acciones que realice el agente, las cuales se ven afectadas por la informacin preferente que este ltimo posea. En el mbito pblico la definicin de principal y agente es compleja al encontrarnos en presencia de mltiples figuras. Mayston (1993, pp. 76-77) se cuestiona quien es el principal en dicha relacin, descubriendo tres posibles respuestas a dicha pregunta: el electorado a travs de los procesos democrticos de elecciones y los controles parlamentarios; los consumidores de los servicios pblicos; y los polticos del gobierno central en el poder. Albi et al. (1997, p. 90) establecen relaciones de agencia superpuestas entre distintos niveles de la gestin pblica, tales como ciudadanos, parlamentarios, gobierno, agencias y empleados pblicos; ampliadas por Pina Martnez y Torres Prada (1996, p. 17) bajo la teora de la red contractual a prestamistas, sindicatos y otros agentes legtimamente interesados. Por nuestra parte, entendemos que existen o que podemos encontrarnos con dos niveles bsicos en la relacin de agencia dentro del sector pblico: a) La provocada por la delegacin sucesiva de responsabilidad que representa la cadena: Ciudadanos Polticos Gestores b) La relacin nter - administraciones.
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a) La relacin Ciudadanos Polticos Gestores
Esta delegacin sucesiva de responsabilidad se produce en todos los mbitos territoriales de la administracin, como pueden ser el estatal, autonmico, local, etc., pues la eleccin de los representantes y la delegacin de gestin en los subordinados es comn a todas ellas. Para realizar un anlisis ms concreto, hemos procedido a examinar cada una de los enlaces independientemente. a.1.) La relacin Ciudadanos Polticos Los ciudadanos eligen a representantes polticos de acuerdo con los objetivos plasmados en un programa electoral, cuyo ntegro cumplimiento queda a merced de la existencia de grupos organizados de poder con intereses propios, la obtencin de minora parlamentaria, o la funcin de utilidad del partido gobernante en su totalidad, o de cada miembro poltico individualmente. Esto se deriva en una relacin de agencia, donde los ciudadanos aportan su capital de forma coercitiva, y los polticos toman decisiones que pueden no generar un beneficio colectivo para la ciudadana. a.2.) La relacin Polticos Gestores La funcin poltica se encarga de disear programas o polticas, fijando los objetivos a alcanzar, siendo los gestores la mano ejecutora de las actividades que permitan su logro. Ante esta divisin de funciones, la relacin principal-agente tiene pleno sentido, pues son numerosos los factores que pueden originar desviaciones por parte de los gestores de las pautas marcadas por los polticos. Es latente en la bibliografa presupuestaria que la funcin de utilidad de los gestores viene definida por la necesidad de incremento de poder a travs de su partida en presupuestos; por el nmero de niveles jerrquicos bajo su control; la posible mejora de la relacin laboral o su vinculacin a la escena poltica. Anteponer su funcin de utilidad a los objetivos polticos, partiendo de la inexistencia de controles exhaustivos, es misin posible. La unin de estos dos niveles complica la relacin de agencia, pues existen mltiples agentes en la relacin ciudadano - administracin, con distintas funciones de utilidad cada uno, que pueden ocasionar graves distorsiones en los principios que deben guiar a la administracin en su actuacin. Tambin puede hablarse de un tercer eslabn en la cadena, en aquellos bienes o servicios donde adems se produce una separacin entre su provisin y su produccin, consecuencia de la decisin de comprar en vez de hacer. b) La relacin nter - administraciones Bajo lo que Arenilla (1991, pp. 30-31) denomina luchas de poder entre las distintas administraciones territoriales, entendemos que existe un afn de obtener mayor supremaca en un mbito territorial determinado a travs de la sustraccin de competencias estatales con la consiguiente desviacin de los recursos financieros necesarios. Estas actuaciones pueden, en ocasiones, realizarse sin considerar su efecto en el bienestar social de todos los ciudadanos, sino que vienen justificadas por la necesidad que los gobernantes ejercientes en territorios inferiores tienen de incrementar su poder poltico. As, es posible encontrarnos con relaciones
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de agencia entre los distintos niveles de administracin, las cuales, adems, pueden producir importantes divergencias entre los servicios recibidos por habitantes de las distintas comunidades y provincias que forman el territorio espaol. Estas relaciones de agencia, que pueden venir ocasionadas como consecuencia de las funciones de utilidad que presente un mbito respecto a otro, se vern agravadas cuando el partido en el gobierno de la de mbito superior difiera en orientacin poltica de la de nivel inferior. Estos conflictos de carcter poltico entre distintas administraciones, trmino utilizado por Palacios Gmez (1994, p. 97), provocan mayores diferencias entre los ciudadanos derivados de la consecucin de beneficios partidistas, en numerosas ocasiones alejados del inters general. Bajo las propuestas de esta teora, es esencial la existencia de un adecuado sistema de control, as como una perfecta delimitacin de la responsabilidad de los agentes. Todo ello facilitara una mejor comunicacin con los ciudadanos, favoreciendo la transparencia administrativa. Identificados los aspectos fundamentales de las teoras bsicas que han dado lugar a la nueva gestin pblica, debe indicarse que cada una de ellas aporta elementos significativos que permiten obtener un gobierno que cueste menos y trabaje mejor (Gore, 1993). Las lneas principales de actuacin dentro de cada una de las teoras analizadas disean las distintas acciones que deben realizarse para lograr la reforma del sector pblico se encuentran resumidas en el Cuadro 1. Teniendo en cuenta, como seala Barzelay (2003), que si
Cuadro 1 Pilares de la nueva gestin pblica

PUBLIC CHOICE COSTES DE TRANSACCIN NEO-TAILORISMO Reduccin de la burocracia y sus normas de actuacin. Reestructuracin organizativa en relacin con la funcin de coste ms ptima Simplificacin de la estructura jerrquica. Perfeccionamiento de los mecanismos de motivacin, vinculados a sistemas de control TEORA DE LA AGENCIA Implantacin de herramientas de control vinculadas al ejercicio de responsabilidades. Implantacin de procesos de rendicin de cuentas
Introduccin del sector privado en la produccin pblica. Introduccin de mecanismos de competencia
NUEVA GESTIN PBLICA Reformas en la estructura orgnica Racionalizacin normativa y cultural Transparencia de la Administracin Fuente: Elaboracin propia.
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concebimos a la nueva gestin pblica como un debate en torno a estas cuestiones, debemos descartar de inmediato definiciones formales, como que la nueva gestin pblica sea una corriente internacional, un conjunto de ideas novedosas, un modelo de organizacin de servicios pblicos, o una pura teora. Todas estas definiciones, que estimulan la literatura en este campo, seran secundarias frente a la tarea central de hallar las mejores respuestas, segn las circunstancias, a las cuestiones de cmo estructurar, gestionar y controlar, individual y colectivamente, los sistemas burocrticos pblicos.
3.
Conceptos y tendencias de la nueva gestin pblica
Para Leeuw (1996, p. 92) la nueva gestin pblica enfatiza en la aplicacin de los conceptos de economa, eficiencia y eficacia en la organizacin gubernamental, as como en los instrumentos polticos y sus programas, esforzndose por alcanzar la calidad total en la prestacin de los servicios, todo ello, dedicando menor atencin a las prescripciones procedimentales, las normas y las recomendaciones. Es decir, el actual sistema de actuacin pblica se mueve en un nuevo escenario con dos diseos bsicos de coordinacin. En primer lugar, el sector pblico reduce las diferencias respecto al sector privado en trminos de personal, sistemas de remuneracin y mtodos de gestin; y, en segundo lugar, existe una disminucin del volumen de reglas y procedimientos que articulan la actuacin de gestin de los departamentos, sujetos a reglas uniformes para contratar e incurrir en costes (Dunleavy y Hood, 1994, p. 10). Quiz la presencia en todas las teoras anteriormente analizadas de la necesidad de desarrollar y perfeccionar herramientas de control, especialmente orientadas a la evaluacin de los logros o resultados obtenidos, se asocia en la literatura a la nueva gestin pblica con la introduccin de conceptos, prcticas y tcnicas procedentes del sector privado (Fernndez Rodrguez, 2000, p. 108), destinadas exclusivamente al control de resultados (Boden et al., 1998, p. 267 y Broadbent y Laughlin, 1998, p. 403), o se amplia a la introduccin de mejoras en la gestin, mediante la desregulacin, descentralizacin, y la introduccin de competencia y transparencia en la rendicin de cuentas (Coninck-Smith,1991; Ladner,1999; Montesinos, 1999). Podramos resumir que la nueva gestin pblica persigue la creacin de una administracin eficiente y eficaz, es decir, una administracin que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introduccin de mecanismos de competencia que permitan la eleccin de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y, por otro, favorezcan la participacin ciudadana. Para ello, se han desarrollado una serie de actuaciones 4, cuyas lneas bsicas se encuentran desglosadas en el Cuadro 2, que analizaremos en los apartados siguientes.
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Cuadro 2
La Nueva Gestin Pblica

TEORA ACTUACIONES Reducciones puras de la dimensin PUBLIC CHOICE COSTES DE TRANSACCIN Reformas en la estructura organizativa Reducciones hbridas o intermedias de la dimensin Modificaciones en el diseo organizativo Privatizaciones Gestin indirecta de servicios Introduccin de competencia externa Cooperacin o colaboracin Creacin de competencia interna Simplificacin de la estructura jerrquica: La descentralizacin Racionalizacin administrativos procedimientos
NEO-TAILORISMO
Racionalizacin normativa y cultural
Racionalizacin normativa Racionalizacin cultural
Desburocratizacin Desarrollo de polticas de personal Introduccin de tcnicas privadas
TEORA DE LA AGENCIA
Innovacin tecnolgica Transparencia de la Administracin Comunicacin externa Participacin ciudadana
La clasificacin primaria utilizada para sintetizar estas actuaciones se basa en la ordenacin secuencial lgica en el desarrollo de estas acciones tal y como se expone en el trabajo de Barea (1997). La taxonoma secundaria refleja una agrupacin de las acciones atendiendo a la Teora que sustenta las mismas. As, dentro de un marco temporal, inicialmente debe comenzarse por determinar que actividades deben ser realizada por las administraciones pblicas y cuales pueden ser cedidas al sector privado en caso de que este ltimo sea el productor ms eficiente de las mismas. Seguidamente, debe cuestionarse las acciones ms adecuadas para introducir la competencia como mecanismo que fomente la eficiencia y calidad de aquellos servicios que permanecen definidos como de competencia pblica. Estas actuaciones, fundamentadas principalmente en los paradigmas de la Public Choice y los Costes de Transaccin, se han englobado en Reformas en la estructura organizativa debido a que suponen cambios en la dimensin o en la organizacin del sector pblico. Una vez delimitado claramente el mbito pblico, y con el mismo fin que la introduccin de la competencia, las administraciones pblicas deben (i) desburocratizarse, o en otras palabras, simplificar tanto su propio contexto interno como la normativa que regula la prestacin de sus competencias en relacin con los administrados y (ii) adoptar determinadas actuaciones con gran xito en el mbito privado encaminadas a promover la motivacin de los trabajadores y a mejorar los procesos de toma de decisiones mediante el feedback proporcionado por los instrumentos de planificacin y control. Estas acciones se agrupan en Racionali-
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zacin normativa y cultural, sustentndose tericamente en las recomendaciones de los neotailoristas y de los defensores de la Teora de Agencia. Finalmente, las actuaciones a desarrollar se centrarn en favorecer las relaciones con los ciudadanos, explicando que se pretende hacer y que se ha hecho para servir los intereses generales, fijados estos a partir de la participacin de los ciudadanos en el proceso pblico de decisin. Estas recomendaciones propias de la Teora de la Agencia han sido recogidas en la denominada Transparencia de la Administracin.
3.1.
Las reformas de la estructura organizativa
Las medidas de adecuacin de la estructura organizativa propuestas no implican que deba existir una generalizacin 5 en la aplicacin de un tipo concreto, sino que cada organismo necesitar de una en particular, de varias combinadas o de todas, de acuerdo a la dolencia diagnosticada y el tratamiento que se considere ms eficaz. Las reformas o modificaciones que agrupamos bajo el punto de vista organizativo pueden venir dadas por la desaparicin permanente o temporal de lo pblico en la produccin de bienes o servicios; por su coexistencia con el sector privado; o simplemente, por una modificacin en la distribucin de funciones y poder en el mbito pblico. Esta clasificacin nos permite realizar un estudio sobre las mismas, agrupndolas en los siguientes apartados: a) reducciones puras de la dimensin; b) reducciones hbridas o intermedias de la dimensin; c) modificaciones en el diseo organizativo.
3.1.1.
Reducciones puras de la dimensin
Las reducciones puras de la dimensin, como mecanismos que persiguen la adopcin de afilados incentivos que mejoren el bienestar social (Craggy Dyck, 2003, p. 177), comprendern las actuaciones de privatizacin y gestin indirecta de los servicios. Bajo estas figuras, el sector pblico cede la gestin de los bienes y servicios de forma permanente en el caso de las privatizaciones, o de forma temporal en el de la gestin indirecta. Los objetivos que sustentan las decisiones de privatizacin son de muy diversa ndole. En general, como seala Eguiagaray (1995, p. 5), la estrategia de privatizacin se fundamenta en torno a dos enfoques, uno macro y otro micro 6. En el primero de ellos, se persigue un sector pblico de menor tamao, y en el segundo, la introduccin de mejoras en la gestin en dichas empresas. En su totalidad, podramos considerar, de acuerdo con Carrau (1995, pp. 183-185), los siguientes: Objetivos de ndole financiero-fiscal, donde la venta de activos supondra un ahorro de intereses por la deuda cancelada que compensara los ingresos futuros; la desaparicin de compromisos presupuestarios venideros a travs de subvenciones de funcionamiento; y por ultimo, la ausencia de compromiso con posibles necesidades futuras de capital.
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Objetivos ideolgicos o polticos, que abarcaran aspectos como una mejora de la eficiencia, una mayor estabilidad en la direccin para el desarrollo de estrategias, as como una disminucin de la vulnerabilidad a las actuaciones sindicales, sin olvidar el deseo de restringir la presencia del sector pblico en el conjunto de la economa. Dentro de otros objetivos, podra sealarse la voluntad de incrementar la cohesin social mediante el capitalismo popular con la colocacin de ttulos en los mercados de valores. A esto hay que unir el hecho de pertenecer a la Unin Europea cuya normativa comunitaria persigue la desregulacin, desmonopolizacin, y la defensa de la competencia, as como la prohibicin de la concesin de subvenciones de explotacin a sociedades inviables, para favorecer la introduccin de mecanismos de mercado en el sector pblico. En relacin con la gestin indirecta de servicios, la mayora de los gobiernos consideran en su renovacin legislativa este mecanismo, con el objetivo value for money (Ezzamel y Willmott, 1993, p. 111), maximizacin que persigue junto a la reduccin de los costes de produccin, la relevancia de trminos como satisfaccin del cliente, inters pblico, honestidad, equidad, justicia, etc. Sealando que incluso la contratacin con una empresa privada 7 supone introducir la competencia ex ante en las actividades y servicios reservados al sector pblico (Torres Prada y Pina Martnez, 1998, p. 54). Dentro de la contratacin de servicios a terceros, podemos encontrarnos con diversas figuras, que de acuerdo a la amplitud de las actividades que comprenden pueden clasificarse en: gestin indirecta de servicios en su totalidad, de una determinada actividad o contratacin de servicios de apoyo interno. Esta ltima modalidad, la contratacin de servicios de apoyo interno, recibe cada vez un mayor nmero de crticas. Cada vez de forma ms comn se les denomina consultocracia, con el objetivo de describir el significativo incremento de poder de los consultores privados en el mbito pblico (Lapsley y Oldfield, 2001, p. 524). Las ventajas que pueden citarse de la gestin indirecta engloban desde el ahorro de costes, el incremento de la flexibilidad e innovacin en la prestacin de los servicios, a la existencia de mayor libertad para que los directivos del sector pblico se dediquen a las grandes prioridades (Industry Commision, 1996). Pero debe tenerse presente que pueden presentarse inconvenientes como costes de transaccin, riesgo moral, etc. (Boyne, 1998, pp. 709-710). Ccontratar los servicios a terceros debe consistir, como indica Mulgan (1997), en un trade-off entre eficiencia y responsabilidad: la eficiencia se obtendr si se otorga plena autoridad sobre la gestin del servicio, residiendo en la administracin la obligacin continua de controlar la actuacin privada.
3.1.2.
Reducciones hbridas o intermedias de la dimensin
Dentro de este apartado reflejaremos las acciones en las que no existe un traspaso directo de funciones pblicas al sector privado, sino que ambos sectores compiten o cooperan en la prestacin de un mismo servicio.
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El proceso de activacin de la competencia externa tiene como finalidad que la produccin ser de carcter publico o privado dependiendo de la adecuacin a las necesidades y demandas de los usuarios (ciudadanos u otros rganos pblicos). La potencial perdida del control de la produccin a favor del sector privado, provocar una rivalidad entre ambos sectores por captar cuota de mercado que conllevar a ofertar servicios y bienes de mayor calidad con un coste inferior. La colaboracin del sector pblico con otras entidades puede entenderse como acuerdos donde el sector pblico y distintos socios cooperan en la obtencin de los objetivos marcados, bajo un criterio de reparto de autoridad y responsabilidad, compartiendo sus recursos y conocimientos, el riesgo asumido y el beneficio obtenido. Kramer (1994, pp. 37-40) recoge como socios cooperativistas: los gobiernos de distintos pases, distintos niveles de gobierno de un mismo pas, departamentos dentro de un mismo nivel de gobierno, el sector privado, y organizaciones de carcter no gubernamental o figuras como el voluntariado. Existiendo, de acuerdo con Armstrong y Lenihan (1999, pp. 13-14), tres tipos de colaboracin que pueden oscilar desde una mera ampliacin de los trminos del contrato de gestin indirecta, a acuerdos donde los roles y las responsabilidades no estn claramente definidos. Ambos autores alertan sobre la introduccin de nuevas corrupciones, comportamientos oportunistas, problemas de proteccin de la privacidad de datos, etc. (Davis, 2002). Siendo necesario que los trabajadores pblicos estn preparados para hacer frente a la ambigedad en las situaciones que pueden plantearse desde el punto de vista tico (Sternberg, 1998, p. 53). 3.1.3. Modificaciones en el diseo organizativo
Ante aquellas reas de actuacin pblica donde el gobierno se enfrenta a la imposibilidad de introducir mecanismos reales de mercado, ha tenido que favorecer su creacin mediante nuevos caminos de competicin interna, o plantendose la necesidad de estimular la responsabilidad de los gestores y la productividad de los trabajadores mediante una descentralizacin de funciones, o simplificaciones de la estructura jerrquica. Procedimientos que no suponen una prdida de poder por parte de la administracin. Los mercados internos competitivos se crean para el desarrollo de una competencia simulada pero efectiva entre rganos pblicos. Esta competencia puede venir ocasionada por: La rivalidad entre entes de carcter pblico destinados al mismo fin. Planteamiento que incluira tanto la posibilidad de eleccin del ciudadano entre los recursos disponibles de organismos distintos como dentro del mismo organismo. Competencia vitual o artificial que, mediante la comparacin pblica de costes y resultados, permitir descubrir deficiencias y sus posibles soluciones, favoreciendo la prosperidad operativa de la entidad. Por otra parte, y en la misma lnea que el sector privado, la estructura de la organizacin pblica se decanta a favor de la reduccin del nmero de niveles jerrquicos, es decir, hacia estructuras ms planas con asignacin de mayores niveles de autoridad y autocontrol.
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Pero la verdadera renovacin estructural, viene de la mano de la descentralizacin, figura bajo la cual se produce una transferencia de poder o competencias de un ente a otros; y sobre la que puede indicarse que existen dos tipos: descentralizacin territorial y funcional o del rea de gestin. La descentralizacin territorial persigue la asignacin de funciones al ente ms prximo al ciudadano, facilitando la cobertura de sus necesidades con mayor precisin (Gimnez Abad, 1996, p. 149). Respecto a la descentralizacin funcional o del rea de gestin, por un lado, recoge el traslado de atribuciones a entes dotados de personalidad jurdica propia, tratando de escapar a las rigideces del sistema y del derecho administrativo comn. Y por otro, supone la creacin de agencias que operan con autonoma en la gestin de los recursos y la prestacin de sus actividades, rindiendo cuentas por los resultados obtenidos, independientemente de poseer o no personalidad jurdica independiente. Pues como indica Gray y Jenkins (1993, p. 62) el verdadero xito de la descentralizacin consistir en crear un sistema de gestin que combine la descentralizacin de responsabilidades con un sistema integrado de control. La descentralizacin supone una clara delimitacin entre poltica y gestin: lo que nos lleva a diferenciar la responsabilidad poltica y la responsabilidad de gestin. De esta forma, mientras los gestores pblicos tendran la responsabilidad sobre los inputs y el logro de los outputs establecidos a instancias polticas, en los polticos recaera la responsabilidad sobre el logro de los outcomes (Gimeno Ruiz, 1997, p. 55).
3.2.
Racionalizacin normativa y cultural
Este apartado, se procede a examinar la racionalizacin normativa y la racionalizacin cultural de forma individualizada. 3.2.1. Racionalizacion normativa
La racionalizacin normativa persigue la simplificacin tanto de los procesos administrativos como de la normativa que regula la actuacin pblica. Bajo la racionalizacin de procesos administrativos, se procede a identificar las actuaciones internas que se duplican, en aras a la desaparicin de funciones sin valor aadido, estandarizando aquellas tareas que sea posible. Respecto a la simplificacin legislativa se persigue, por un lado, reducir la normativa sobre actividades internas, regulando exclusivamente cuestiones imprescindibles. Por otra parte, y en relacin con la normativa que vincula la actuacin pblica con los ciudadanos, debe imperar la cultura de la receptividad administrativa, entendiendo que una administracin receptiva, en el sentido que la entienden los pases de la OCDE, es aqulla que tiene en cuenta la capacidad de cada persona para hacer frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las prestaciones que tiene derecho a esperar de la administracin (OCDE, 1996, pp. 7-8).
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3.2.2. Racionalizacin cultural
Bajo la racionalizacin cultural hemos agrupado un conjunto de actuaciones, que bien mediante el desarrollo de factores motivadores para los recursos humanos, o mediante el perfeccionamiento de los mtodos de direccin y herramientas de control 8, pretenden incrementar la eficiencia y eficacia de las actividades que se han reservado como ejecucin pblica. Desarrollo de polticas de personal El hecho de que los trabajadores o recursos humanos del sector pblico constituyan el principal input en la prestacin de servicios, otorga una significativa importancia a la gestin de los mismos, constituyendo el factor de mayor valor estratgico con el que cuentan las administraciones para operar y adaptarse al cambio. Esto hace necesario poner en marcha una nueva gestin de recursos humanos de carcter ms descentralizado, aspecto que, de acuerdo con Longo (1995, pp. 5-15), evitara un alejamiento de los problemas respecto de los centros de responsabilidad que impiden la produccin de respuestas adecuadas, obstaculizando una gestin eficaz y eficiente de los servicios pblicos; al mismo tiempo permitira potenciar las oportunidades y capacidades de los trabajadores, a travs de la desaparicin de la rigidez del tradicional modelo pblico. Dentro de los procesos que se desarrollan en esta rea destacan: i) las reducciones de plantilla; ii) la formacin permanente y dinmica; iii) la participacin de los trabajadores; iv) la implantacin y desarrollo de sistemas de remuneracin y motivacin que, de acuerdo con la teora de la ineficiencia X de Leinbestein (1966), sirven como mecanismo para dirigir la conducta de los trabajadores hacia los propsitos de la organizacin; y v) la implantacin de sistemas de evaluacin que permitan obtener el grado de desempeo de los trabajadores pblicos, para vincularlo a las estrategias de motivacin. Introduccin de tcnicas privadas Respecto a las tcnicas privadas que son importadas a la administracin, vamos a distinguir en su anlisis dos tipos: tcnicas referidas a la direccin, y tcnicas referidas al control y medicin de los resultados. El hecho de diferenciarlas no supone que se consideren tcnicas aisladas, sino interrelacionadas entre s. Como ya se ha mencionado, en la nueva gestin pblica se aboga por distinguir las decisiones relacionadas con la oferta de los servicios pblicos, de las decisiones relacionadas con la forma de gestionarlos e incluso de producirlos. Esto exige la utilizacin de tcnicas directivas desarrolladas que permitan tomas de decisiones precisas. Inicialmente se comenz con la gestin por objetivos, pero en la actualidad es la direccin estratgica la tcnica seleccionada para satisfacer plenamente dichas necesidades. Este nuevo sistema de direccin exige la elaboracin de la estrategia o plan estratgico, donde se recoge la misin o propsito de la organizacin concretndola en las metas generales u objetivos a largo plazo necesarios para su consecucin, as como el plazo marcado para alcanzar-
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los; y la planificacin y programacin anual, o plan operativo, con una fuerte vinculacin al proceso de elaboracin del presupuesto, que concreta las lneas de actuacin a corto plazo cuya responsabilidad es del gestor pblico. Adems, estas tcnicas directivas estn muy vinculadas a los procesos de control y medicin de los resultados, con el fin de detectar si existen holguras entre los objetivos planificados y los conseguidos, as como sus causas, lo que facilitara, iniciar acciones correctoras para la solucin de los mismos; y, por otro lado, las mejores prcticas para aprender de ellas. Una de las herramientas adoptadas ha sido el sistema de evaluacin del rendimiento de unidades basado en el Modelo Europeo de Gestin de Calidad, conocido como Modelo Europeo de Excelencia para Organismos Pblicos (MEEOP). Es una tcnica de autoevaluacin que permite detectar los puntos fuertes y dbiles de una unidad. Pero el mayor o menor xito futuro de los procesos de control y evaluacin esta unido al desarrollo, aplicacin y perfeccionamiento de tcnicas ya utilizadas en el mbito privado 9. Tcnicas de control y medicin de los resultados que tienen cada vez mayor importancia dentro del proceso de rendicin de cuentas 10. Estas tcnicas pueden clasificarse en herramientas de informacin de carcter interno y procedimientos de control. Las herramientas de informacin sern aquellas utilizadas por la administracin para cuantificar y medir los resultados alcanzados en trminos monetarios y tcnicos, convirtindose los procedimientos de control en mecanismos de verificacin de dicha informacin. Dentro de las herramientas de informacin de carcter interno destacan principalmente el presupuesto, la contabilidad financiera y analtica, y las ratios e indicadores financieros y de gestin. El presupuesto, adems de ser el instrumento para el desarrollo de las polticas del gobierno, debe proporcionar un marco de referencia de mejora de la gestin de la administracin 11. Ello puede alcanzarse si el proceso presupuestario atiende a los tres objetivos fundamentales que Ezquiaga (2000) establece: contribuir a un funcionamiento gil y riguroso de la administracin; preservar la sostenibilidad financiera; y vigilar la eficiencia en la provisin de servicios. Gonzlez Pramo (2000) enumera fuentes de ineficiencia que aquejan a los procesos presupuestarios clsicos, como son las metas polticas particulares, la ilusin fiscal o la propensin al dficit. Para paliar dichas deficiencias, del presupuesto clsico se ha ido pasando a frmulas alternativas como el presupuesto por programas, presupuesto por objetivos y presupuesto base cero. Distintos modelos de presupuestos que mediante la adaptacin de la clasificacin presupuestaria a la estructura de objetivos y el desarrollo de indicadores de gestin, como mecanismos de control de los estndares de ejecucin, van encaminados a contrarrestar el sistema incrementalista tradicional. Pero la aplicacin de estas nuevas tcnicas no ha tenido los efectos espectaculares que cabra esperar, fundamentalmente como consecuencia de las resistencias polticas y funcionariales y de las dificultades para definir objetivos y medir los resultados (Zapico Goi, 1989, pp. 65 y ss.). Aunque como destaca este mismo autor (1990, p. 45), han permitido que
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la gestin se desarrolle con una mayor orientacin hacia la eficacia en la prestacin de los servicios pblicos y conciencia de los costes. Pero adems, como seala Lder (1994, p. 215), el cambio del gobierno hacia el gerencialismo exige todo un nuevo conjunto de herramientas contables que aseguren el control empresarial y la responsabilidad administrativa interna. La contabilidad como sistema de informacin debe satisfacer tanto las demandas internas como externas, siendo necesario tanto la elaboracin de nuevos modelos contables, como el perfeccionamiento de los instrumentos de la contabilidad. En esta rea se han realizado avances como la introduccin del principio de devengo, la exigencia de consolidar las cuentas anuales de la entidad principal con sus organismos autnomos y sociedades dependientes, o el desarrollo de sistemas de contabilidad analtica. Y, de forma complementaria a la limitada utilidad que las ratios financieros tradicionales tienen en los entes pblicos, en los ltimos aos ha surgido con fuerza una nueva herramienta, los indicadores de gestin, que permiten medir la economa, eficiencia, eficacia con que se prestan los bienes y servicios pblicos. Se trata de variables que representan el proceso productivo pblico y sus efectos, equiparndose la informacin que facilitan al significado que la magnitud beneficio presenta en el sector privado. La introduccin de estas tcnicas de carcter no financiero en el mbito de la informacin facilitada supone una ampliacin del proceso de rendicin de cuentas (Parker, 1996, p. 9), permitiendo estructurar su diseo y utilizacin mediante cuadros de mando (Vivas Urieta y Mora Corral, 2001; Rodrguez Bolvar et al., 2002 y 2006). En relacin con los procedimientos de control, ha adquirido una relevancia desmesurada la realizacin de auditorias operativas que como examen sistemtico y objetivo podr utilizarse como promotora del desarrollo de la responsabilidad de la administracin, al verificar la economa, eficiencia y eficacia en el desarrollo de las actividades pblicas (Wilkins, 1995, p. 429). Finalmente, otro de los cambios ms relevantes en todas las administraciones pblicas, ha sido la incorporacin de la innovacin tecnolgica en los procesos tanto internos como externos de la actuacin pblica. Dentro de los procesos internos esta encaminada a favorecer la implantacin de sistemas de informacin que simplifiquen los procesos de planificacin, gestin y control. Respecto a los sistemas de informacin externos internet, puntos de consulta automaticos, correo electrnico, etc., se intenta facilitar el acceso de los ciudadanos a sus expendientes sin necesidad de desplazamientos y sin esperas. Nuevos retos telemticos orientados a un e-gobierno.
3.3.
Transparencia de la administracin
Berman (1997) resume la opinin de los ciudadanos respecto al gobierno en tres factores negativos: se sienten malentendidos o ignorados; consideran que los gobierno no utilizan su poder para favorecerlos; y encuentran las polticas pblicas y servicios inefectivos. Para evitar estas situaciones sugiere tres estrategias: la primera, consistira en explicar que pretende hacer el gobierno para servir los intereses generales; la segunda estrategia ira encaminada
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a incorporar a los ciudadanos como input en el proceso publico de decisin; y por ltimo, la necesidad de que el sector pblico defienda su reputacin, mostrando el grado de eficiencia alcanzado en el proceso. Las administraciones pblicas han tomado buena nota de estos deseos, facilitando la comunicacin externa y la participacin ciudadana, ya que deben considerarse, de acuerdo con McTavish y Pyper (2007), los motores bsicos en este proceso de cambio del sector pblico en su orientacin hacia el ciudadano. La comunicacin externa conlleva facilitar informacin constante a los ciudadanos y sectores interesados sobre dos aspectos, el primero, estara relacionado con las actuaciones futuras de la administracin en la bsqueda de los intereses generales publicacin de planes estratgicos, y el segundo, hara referencia a los derechos de los ciudadanos en relacin con la actividad pblica publicacin de cartas de servicios. La publicacin de planes anuales supone un esfuerzo informativo para que los ciudadanos conozcan que prestaciones pueden demandar, los recursos que van a destinarse y una retroalimentacin del sistema con datos relativos al ao anterior sobre los objetivos alcanzados. De acuerdo con Galofr Isart (1997, pp. 69-70), las cartas de servicio son documentos escritos en los que se dan a conocer a los ciudadanos, los compromisos de calidad. Pretenden ser la expresin de un contrato de servicios, donde los ciudadanos tienen derecho a reclamar el incumplimiento de los trminos acordados y a obtener una compensacin. La necesidad de la participacin ciudadana, como afirma Bourgon (1999), es consecuencia de que los ciudadanos no estamos satisfechos con votar una vez cada cuatro aos. Queremos tener la oportunidad de decir algo en el diseo de las polticas que nos afectarn. Queremos colaborar con el gobierno en el diseo de nuestro futuro. Queremos tener acceso a las instituciones democrticas de acuerdo con nuestras necesidades. Hasta hace poco, la literatura identificaba las conductas de los ciudadanos hacia la administracin pblica como el temor ante las sanciones 12. No debemos olvidar que como seala la OCDE (1996, p. 33), la administracin tiene el monopolio de crear obligaciones; es la nica que puede exigir datos y obligar a unos tipos de comportamientos especfico, o prohibirlos. Esta situacin esta sufriendo importantes cambios, la administracin establece canales efectivos de informacin y recogida de opinin, es decir, esta fomentando la participacin ciudadana 13.
4.
La nueva gestin publica en el sector publico espaol
La convergencia de las reformas impulsadas bajo la nueva gestin pblica 14, no suponen una globalizacin de las acciones desarrolladas por los gobiernos de distintos pases, sino que difieren ampliamente entre ellas (Pollitt, 2002, p. 934). Generalmente, las comparaciones entre pases suelen basarse en la comparacin de las reformas realizadas en tres mbitos concretos (Pollitt y Bouckaert, 2000): polticas de personal (procedimientos de seleccin, remuneracin, promocin, etc.), modificaciones en la estructura organizativa (descentralizacin, desburocratizacin, etc.) y perfeccionamiento de las tcnicas financieras y de control (i.e., presupuesto, contabilidad, auditora, indicadores de gestin, etc.).
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Analizando estas actuaciones y teniendo en cuenta si su nivel de funcionamiento esta prximo a su utilizacin en el mbito privado, Verheijen (1998, pp. 4-5) clasifica las reformas efectuadas sobre la gestin pblica en tres tipos: a) Reforma radical, basada en la teora de la nueva gestin pblica. En trminos generales asume que las tcnicas de direccin privadas son superiores a las pblicas, y por supuesto, pueden importarse a la gestin pblica. Reformas realizadas en pases como el Reino Unido, Nueva Zelanda 15 y Austria. b) Reforma incremental, basada en una exigua modificacin de la gestin pblica tradicional. Introduccin de pequeos cambios como sera la autogestin administrativa, una clara delimitacin de los polticos en la administracin, alta estabilidad en la funcin pblica, y sistemas de promocin basados en mritos. Los modelos pblicos de administracin y la gestin privada son todava significativamente diferentes. Uno ejemplo seran las reformas acontecidas en Francia. c) Gerencialismo moderado. Reforma situada en una posicin entre los dos extremos anteriores. Este tipo correspondera a las modificaciones introducidas en Irlanda o los Pases Bajos. Con el objetivo de evidenciar las modernizaciones realizadas en las administraciones espaolas para su posterior clasificacin, consideramos conveniente analizar las actuaciones concretas desarrolladas. As, en el Cuadro 3 se recogen las acciones ms relevantes, aunque no se especifican de forma concreta las relativas a las reestructuraciones organizativas debido a que su enumeracin sera muy amplia, pues se ha privatizado distintas empresas pblicas, a la vez que se han introducido mecanismos de competencia interna y externa, gestin indirecta, as como la descentralizacin de funciones, siendo todas ellas especificas para cada administracin y organismo. A partir del anlisis de las polticas de renovacin introducidas en la administracin espaola, consideramos que estas se podran encuadrar dentro del grupo denominado reforma incremental. El ejecutivo actual quiere basar la mejora de los servicios administrativos en tres medidas: aumentar la cualificacin de los funcionarios, incentivar su productividad y facilitar la comunicacin con los ciudadanos. Pero no olvidamos que la nueva gestin pblica surge por la necesidad de legitimacin de la administracin, exigiendo un comportamiento eficiente y eficaz en su actuacin para evitar daos mayores que los que se ocasionaran sin su intervencin. Es decir, se persigue la obtencin de un sector pblico de dimensin ptima, donde los burcratas formen parte del pasado, y los ciudadanos tengan posibilidades de eleccin all donde sea posible y expresen sus necesidades mediante las distintas vas de participacin. Pero adems, la administracin pblica debe mostrar los resultados obtenidos en el desempeo de sus funciones. Por lo tanto, consideramos que las pginas siguientes deben utilizarse para hacer hincapi en conceptos de la nueva gestin pblica que han quedado aparcados o relegados a un segundo plano, an cuando tienen una especial incidencia en la bsqueda de una administracin eficiente. Nos referimos a las tcnicas de control, a la necesidad de perfeccionar la informacin para la toma de decisiones, de rendir cuentas a quienes aportan los fondos que la administracin gestiona.
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Cuadro 3
La nueva gestin pblica en Espaa

TRANSPARENCIA COMUNICACIN EXTERNA Cartas de Servicios Introducidas mediante el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, con el objeto de que los ciudadanos conozcan los servicios que prestan las organizaciones pblicas y la calidad que tienen derecho a percibir. PARTICIPACIN CIUDADANA Libro de Quejas y Sugerencias Junto con el buzn virtual de sugerencias permite a los ciudadanos dirigir preguntas y comentarios a los distintos organismos. Regulados en el Real Decreto 208/1996. RACIONALIZACIN NORMATIVA Y CULTURAL RACIONALIZACIN CULTURAL La IGAE (1997, pg. 21) expone que se esta implantando una cultura de gestin por objetivos con responsabilidad por resultados, en la que estos se evalan en funcin de los recursos empleados..., pero la realidad es distinta, aunque en Espaa se ha avanzado en la utilizacin de la direccin estratgica y la gestin por objetivos, la tendencia presupuestaria basada an en el incrementalismo y el mantenimiento del tradicional modelo de debate en los distintos foros parlamentarios, unido a otra serie de factores, impiden un mayor desarrolla de estas tcnicas directivas. Creado para la evaluacin del rendimiento de las unidades administrativas. Esta metodologa se basa en el anlisis de factores endgenos de cada centro directivo y permite la adaptacin flexible a cada funcin, prestando este rgano un servicio de apoyo y colaboracin tcnica al gestor. La presupuestacin por programas fue introducida en 1984 con la finalidad de dotar de racionalidad al gasto publico, pero no existe una verdadera implantacin por los motivos recogidos en la gestin por objetivos. Respecto a la contabilidad financiera, sta ha recibido un fuerte impulso a partir de que el Nuevo Plan General de Contabilidad de 1994 introduce como mecanismo de control, al incorporar el principio de devengo y otras serie de factores que permiten la obtencin de informacin financiera ms relevante. La Ley 13/1996, de 30 de diciembre de Medidas Fiscales y del Orden social obliga a las corporaciones locales a consolidar las cuentas anuales. Distinta situacin es la de la contabilidad analtica que, a pesar de contar con el proyecto CANOA, tiene un mbito de aplicacin muy restringido. Debe sealarse la tendencia hacia la realizacin de las mismas, especialmente por parte de los Organismos de control externo (OCEX), pero stas se ven afectadas negativamente por numerosos factores, especialmente por la escasa utilizacin de los indicadores de gestin, tal y como puede verse en sus informes de recomendacin. Creacin de un Hipercentro informativo de la Administracin General del Estado que permite enlazar con todas las pginas webs disponibles de la administracin, comunidades autnomas, etc. as como con las de otros pases, intranet administrativa, red multiservicio, teletramitacin de procedimientos administrativos, etc. Uno de los principales mecanismos que tendrn los ciudadanos para comunicarse con la administracin ser a travs de los llamados puntos automticos de consulta y de gestin. Son similares en formato a un cajero automtico, con los que los ciudadanos podrn acceder a la informacin administrativa y realizar la mayor parte de sus gestiones. El proyecto tiene como objetivo principal la constitucin de una autoridad pblica de certificacin que proporcione seguridad y validez a los actos administrativos que tengan lugar por medios electrnicos. Aprobado por Resolucin 14 de enero de 2003 (BOE nm. 27 de 31 de enero de 2003) permite la remisin electrnica de documentos a la Seguridad Social.
Gestin por objetivos
Mtodo SISTEMA
Presupuesto por programas
Nuevo Plan General de Contabilidad Pblica y el Proyecto CANOA
Auditora Operativa
Hipercentros Informativos
Puntos automticos de consulta
Proyecto CERES Proyecto RED
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RACIONALIZACIN NORMATIVA Comisin Interministerial de Simplificacin Centros de Informacin Administrativa
El objetivo de esta comisin es racionalizar y simplificar los procesos administrativos y reglamentaciones para facilitar la actuacin ciudadana en sus gestiones ante la administracin. Son centros especializados en la informacin administrativa y la asistencia al ciudadano, incluida la gestin del derecho de peticin, el asesoramiento en materia de trmites administrativos, el establecimiento y coordinacin de oficinas centralizadas de informacin relativa a materias de la administracin pblica. Dentro de este proyecto se persigue una progresiva implantacin de un sistema intercomunicador de registros entre la Administracin General del Estado, las administraciones de las Comunidades Autnomas y las entidades que integran la Administracin Local, favoreciendo la interconexin y transmisin de asientos registrales yde documentos completos entre las distintas unidades registrales de las administraciones pblicas. Es complementado con la ventanilla nica empresarial, cuyo objetivo es establecer centros de atencin integral al emprendedor en los que, de forma totalmente gratuita, se prestan servicios de orientacin y tramitacin a cualquier ciudadano que desee establecerse como empresario.
Ventanillas nicas
Fuente: Elaboracin propia.
Conclusiones
En las ltimas dcadas, las administraciones pblicas de la mayora de los pases desarrollados se han visto inmersas en procesos de regeneracin con el objetivo de conseguir una administracin ms eficiente y gil que pueda adaptarse a las necesidades de los ciudadanos, sin que ello se traduzca en un incremento de la presin fiscal, sino que incluso se tienda a la contencin o reduccin del gasto pblico. Las actuaciones desarrolladas son de diversa ndole, pero bsicamente se podran distinguir tres grandes tipos, las que implican la apertura al mercado de mbitos habitualmente sometidos a los procesos de gestin pblica, y aquellas que suponen la adopcin de las tcnicas usadas por las empresas privadas en el mbito pblico. Para la apertura al mercado de los procesos de gestin se vienen utilizando pautas de actuacin que van desde la mera privatizacin de empresas pblicas, el establecimiento de determinadas figuras contractuales que permiten la gestin indirecta de los servicios pblicos, o el fomento de la competencia entre los sectores pblico y privado, all donde ambos concurren en la oferta de servicios. Estas medidas tienen como objetivo evitar o reducir las ineficiencias asignadas tradicionalmente a la burocratizada gestin de la Administracin Pblica. La utilizacin de tcnicas privadas en el mbito pblico ha supuesto el desarrollo de la direccin estratgica como tcnica directiva y consecuentemente un importante auge de los sistemas de control interno de los entes pblicos. Dentro de estos ha adquirido especial relevancia, la ampliacin de los tradicionales procedimientos de verificacin desarrollados en el mbito de la informacin financiera hacia las auditorias operativas y el complemento de las tradicionales tcnicas presupuestarias y contables con nuevas herramientas informativas de ayuda a la toma de decisiones como los indicadores de gestin. En Espaa, siguiendo la tendencia a la globalizacin de las ideas que rodea a la nueva gestin pblica, se han adoptado los dos tipos de actuaciones anteriormente indicadas, aun-
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que debe destacarse el retraso con el que las tcnicas de control han comenzado a aplicarse en relacin a otros pases con mayor tradicin democrtica como el Reino Unido o los Estados Unidos.
Notas
1. Pero no todo son alabanzas para los nuevos planteamientos, a la falta de democratizacin criticada por Beltrn Villalva (1996, p. 11), se unen las crticas de otros autores como Peters (1996, p. 7) y Brugu (1996, p. 50) que incluyen la asiduidad y generalidad con que se acude al recurso del mercado como prcticas incuestionables; sin embargo, opinamos con Albi (2001) que sera un error considerar que la apuesta por el mercado necesariamente supone reducir mucho el papel del estado. Ambas formas de organizacin colectiva, estado y mercado, son tan imperfectas que se necesitan mutuamente. En Zafirovski (2001) se realiza una revisin de las distintas corrientes que existen dentro de esta teora, as como su evolucin. Tambin puede verse al respecto Barzelay y Gallego (2006). Trmino acuado por Osborne y Gaebler en 1992, momento en el que proceden a la utilizacin de la expresin gobierno empresarial, para denotar aquellas instituciones del sector pblico que actan bajo los parmetros de eficiencia y eficacia en la utilizacin de los recursos disponibles. Distintas clasificaciones para estas actuaciones, as como su contenido, pueden verse, entre otros, en Hood (2000), Pollitt (2003) y Ferlie et al. (2005). Al respecto Lasheras Merino y Ruiz-Huerta Carbonell (1992, p. 189) afirman hay mecanismos alternativos a los cambios de propiedad o titularidad de los servicios hoy gestionados por el sector pblico. Una correcta definicin del marco contractual y del sistema de incentivos en el seno de la administracin pblica; el reforzamiento de las estrategias y soluciones de cooperacin y coordinacin de la accin administrativa; la introduccin de mayor competencia de ideas en los procesos de decisin, pueden producir mejoras en la eficacia del sector pblico sin necesidad de ceder terreno frente al sector privado. En Cuervo (1996) puede encontrarse las diferentes causas que justifican cada una de las privatizaciones de empresas de forma individualizada. En relacin con las ventajas e inconvenientes de la gestin privada puede verse, entre otros, Almquist (2001), Boyne y Dahya (2002), Hurton et al. (2002), Van Wart (2003), Javidan y Waldman (2003) y Brown y Potoski (2003). La complejidad de las reformas propias de la nueva gestin pblica y sus consecuencias en la gestin y los aspectos financieros han provocado la publicacin por parte de la European Federation of Accountants (FEE) del paper The New Public Management: A Perspective for Finance Practitioners (disponible en www.fee.be). Como indican Metcalfe y Richards (1989, p. 227) y Bradbury (1998, p. 70) para el diseo de nuevas tcnicas de evaluacin: all donde el sector privado ha desarrollado con xito soluciones para problemas especficos de gestin, no tiene sentido que la administracin pblica reinvente la rueda. Su origen se encuentra en el trmino accountability concepto ms amplio que el de responsabilidad definido como una obligacin estatuaria (Normaton, 1966); un requisito legal (Stewart, 1984); una obligacin emergente (Thynne y Goldring, 1987); un emergente sistema de control (Birkett, 1988); centrada en funciones de informacin financiera (Glynn, 1987); personificando la relacin entre principal y agente (Mayston, 1993); como ncleo en el proceso de la justificacin de gestin (Humphrey et al., 1993); como medio para negociar acuerdos polticos (Degeling et al., 1996); y como la llave de un gobierno responsable (Dayy Klein, 1987).
2.
3.
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6.
7.
8.
9.
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11.
Isabel-Mara Garca Snchez Rodrigo Rato y Figaredo (1999, p. 25) fija, en trminos polticos, los dos objetivos que deben responder los presupuestos: por un lado, la prolongacin del crecimiento y la creacin del empleo estable; y por otro, la mejora de la calidad de los servicios pblicos. Para Ameijenda Cunsy Gmez Rodrguez (1996, p. 57), el presupuesto materializa la planificacin a corto plazo, donde se cuantifican los gastos a realizar durante un ao y los ingresos que van a financiarlos. A esta funcin de planificacin se aaden, de acuerdo con Gonzlez Pramo (2000), las de previsin (calidad para la toma de decisiones) y control (rendicin de cuentas y de exigencia de responsabilidad sobre el grado de cumplimiento del mandato recibido del rgano legislativo) como funciones poltico-administrativas; debindose aadirse las de carcter marcroeconomico o estabilizador para contrarrestar las oscilaciones cclicas de la economa; y la de carcter poltico-econmico destinados a facilitar una resolucin efectiva de conflictos, generando acuerdos estables y predecibles entre legisladores y gobernantes e incentivando el uso eficiente de los recursos pblicos. Hinkel (1999) afirma que estando de pie ante un inspector, usted no tiene ninguna sensacin de ser un cliente del gobierno. Dentro de las distintas formulas merecen destacarse las siguientes: Comunicacin externa: Los ciudadanos son informados de acuerdo a lo expuesto en el epgrafe anterior. Consultas: a travs de encuestas, sugerencias, etc. Una amplia metodologa para dar voz a las necesidades de los usuarios. Colaboracin: participacin de los ciudadanos en los rganos de gestin, donde los usuarios o representantes tengan derecho a voto, o creacin de empresas mixtas entre entidades pblicas y ciudadanos. Alberich (1999, p. 172) plantea una tetrarquia en la gestin pblica como nuevo mtodo de participacin ciudadana, denominndola gestin social, formada por los entes privados, entes pblicos, asociaciones y los ciudadanos. Delegacin: los usuarios son autorizados para tomar decisiones, dentro de un marco determinado por los productores de los servicios pblicos. Control: los usuarios son los responsables del control de la provisin de los servicios. As, en Estados Unidos se han comenzado a crear diversos grupos de ciudadanos, entre los que puede citarse The Citizens League Research Institute, que colaboran con el gobierno en el desarrollo y utilizacin de medidas de resultados. En Heinrich (2002) se encuentra un revisin de las distintas iniciativas de control y su implicacin en la transparencia.
12. 13.
14.
En el mbito internacional, Pollitt y Bouckaert (2000), y Torres Prada y Vicente Pina (2003) realizan un anlisis comparativo de las reformas realizadas en diversos pases, encontrndose en Mayne y Zapico Goi (2000) un estudio centrado exclusivamente en el control a posteriori, y en Lpez Casanovas et al. (2003) en instrumentos financieros. Estudios como el de Poole et al. (2006) analizan la convergencia entre la gestin pblica y privada en los ltimos 20 aos. con el fin de no sobrecargar el trabajo de bibliografa, para consultar estudios vinculadas a iniciativas a nivel pas o compartivas pueden verse, entre otras, las revistas Public Administration, Public Administration Review, Public Management Review, Public Money & Management, International Public Management Journal, International Journal of Public Sector Management, and Financial Accountability and Management. Algunos autores afirman, i.e. Chapman y Duncan (2007) que actualmente, en determinados aspectos, se est regresando al tradicional modelo pblico.
15.
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Bibliografa
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Presupuesto y Gasto Pblico 47/2007: 37-64 Secretara General de Presupuestos y Gastos 2007, Instituto de Estudios Fiscales

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