Coyunturas y cambio político

Primera edición, 2014

Primera edición electrónica, 2015

D.R. © El Colegio de México, A.C.

Camino al Ajusco 20

Pedregal de Santa Teresa

10740 México, D.F.

www.colmex.mx

ISBN (versión impresa) 978-607-462-737-4

ISBN (versión electrónica) 978-607-462-885-2

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ÍNDICE

PORTADA

PORTADILLAS Y PÁGINA LEGAL

INTRODUCCIÓN

INSTITUCIONES Y REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO

1. EL ESTADO Y LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA: LAS REFORMAS ELECTORALES DE 1977

El contexto político

Las reformas de 1977

Los actores políticos

Los efectos de las reformas

Referencias bibliográficas

2. CRÓNICA LEGISLATIVA: CUATRO REFORMAS ELECTORALES, 1946-1986

Legislatura XXXIX, año legislativo II

Legislatura XLV, año legislativo III

Legislatura L, año legislativo II

Legislatura LIII, año legislativo II

Conclusión

3. LA NEGOCIACIÓN DE LAS REGLAS DEL JUEGO: TRES REFORMAS ELECTORALES (1988-1994)

Del cambio en el sistema de partido hegemónico

Consideraciones finales

4. LOS CONFLICTOS ELECTORALES ESTATALES Y LAS RELACIONES ENTRE PARTIDOS NACIONALES EN MÉXICO, 1988-1994

El cambio en un sistema de partido hegemónico

Cuatro elecciones muy disputadas

Conclusión

Referencias bibliográficas

5. EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL (IFE): LA CONSTRUCCIÓN DE UNA AUTORIDAD ELECTORAL IMPARCIAL

La institucionalización de un sistema de partido hegemónico

El desmontaje del sistema de partido hegemónico

Retos de organización del IFE

Referencias bibliográficas

PARTIDOS POLÍTICOS Y SISTEMA DE PARTIDOS EN MÉXICO

6. LA ARTICULACIÓN DE INTERESES Y EL FEDERALISMO EN MÉXICO

Política y sociedad

Estructuras económicas y sociales

El sistema de partidos

Sociedad civil

Dinámicas territoriales y competencia partidista

La dimensión territorial de los partidos políticos

La dinámica territorial en la sociedad civil mexicana

Las organizaciones de la sociedad civil en el contexto federal

El impacto de los partidos políticos y de la sociedad civil en el funcionamiento del federalismo

Conclusión: patrones de interacción entre los partidos políticos, la sociedad civil y el sistema federal

Referencias bibliográficas

7. LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA ARTICULACIÓN DE INTERESES EN MÉXICO

La herencia institucional o cómo, curiosamente, cosas supuestamente perjudiciales del sistema anterior se transforman en ventajas para la consolidación del sistema de partidos

La articulación de intereses, o cómo los partidos tienen dificultades para cumplir cabalmente con el papel que se les había negado durante años

¿Razones del cambio político en México?

8. EL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA: LAS AMBIVALENCIAS DE SU PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN

El PRD: su difícil institucionalización

La estructura formal del PRD

El modelo real de organización

Las estrategias y la oferta política

La conquista de los votos y el partido en el gobierno

Conclusión

Referencias bibliográficas

9. LA RECOMPOSICIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS TRAS LAS ELECCIONES DE 2006

Los partidos y el sistema electoral

El sistema de partidos

Los partidos y sus desafíos

Conclusión

Referencias bibliográficas

10. LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LA GOBERNANZA

El concepto de gobernanza y los partidos políticos

¿En dónde situar a los partidos?

La industria de la decadencia de los partidos

La gobernanza a secas y los partidos

Dos experiencias locales

Los partidos, la gobernanza y el gobierno

Referencias bibliográficas

SOBRE EL AUTOR

COLOFÓN

CONTRAPORTADA

INTRODUCCIÓN

Este libro ofrece una diversidad de miradas a las transformaciones políticas que ha vivido México en años recientes. En efecto, el sistema político mexicano ha cambiado mucho en el transcurso de los últimos treinta años. Muchos analistas y ciudadanos siguen cuestionando la calidad de la democracia mexicana del siglo XXI, pero es indudable que, en algún momento de los últimos años del siglo XX, el régimen autoritario que se consolidó después de la Revolución se transformó en un régimen democrático. Esa transformación se dio lentamente en el marco de las instituciones políticas existentes y con la participación de actores políticos establecidos. Si bien en varios momentos la movilización de organizaciones sociales nuevas y antiguas obligó a acelerar el ritmo y extender el alcance de las reformas, las demandas expresadas por ellas han sido procesadas dentro del sistema político. El carácter gradual, negociado y adaptativo de las transformaciones al sistema político mexicano en años recientes aporta elementos interesantes para el estudio del cambio político.

Como sucede en muchas ciencias sociales, la dimensión temporal es un elemento constitutivo importante del análisis político. Es uno de los parámetros que marcan el alcance y las fronteras de los fenómenos estudiados. En general cuando se busca explicar los procesos políticos se piensa en términos de inicio y de fin, de continuidad y de ruptura, así como de evolución y revolución. La dimensión temporal está estrechamente asociada a la idea de cambio en la ciencia política. La intensidad del cambio tiene que ver con su despliegue temporal. Los cambios importantes que se dan en periodos cortos suelen ser asimilados a una idea de ruptura mientras que los cambios que se producen en horizontes temporales más largos suelen ser más graduales. Desde una perspectiva analítica, la dimensión temporal tiende a ser asociada también al alcance de la explicación. Como ya lo ha observado Fernand Braudel, la extensión del periodo observado –larga duración, tiempo corto o coyuntura– tiene efectos pertinentes sobre la amplitud y profundidad de la explicación de los fenómenos.

Los capítulos que conforman este libro analizan coyunturas específicas en el contexto de cambio político que ha vivido México en la segunda mitad del siglo XX e inicios del XXI. Se refieren a episodios de la democratización del sistema político nacional y tienen por objeto la explicación de pequeños procesos políticos que fueron parte de una transformación de mayor alcance. Si bien esos episodios fueron considerados de gran importancia en su época, ni siquiera califican para que se les califique como coyunturas críticas –es decir, momentos de inflexión del orden político–, tal como las definen los especialistas de la política comparada. Son más bien momentos ordinarios de un largo proceso cuyo estudio contribuye a arrojar luz sobre la naturaleza del cambio. Son también un testimonio del desafío al cual se enfrenta el politólogo cuando analiza la actualidad sin tener la certeza de conocer el desenlace del proceso estudiado. El análisis está marcado no solamente por la interpretación del pasado a la luz del presente sino también por la sombra del futuro.

En este libro, el estudio de esos momentos parte de una concepción de la política como un proceso de intercambio e interacción entre actores. No es coincidencia que muchos de los episodios estudiados se refieran a negociaciones. Y si bien las negociaciones suponen la existencia de un marco más o menos formal, el esfuerzo de análisis va mucho más allá tratando de identificar la especificidad de las dinámicas a las cuales da lugar la interacción entre actores. Frecuentemente, esas dinámicas movilizan lógicas que operan en contextos valóricos muy diferentes –a veces se creería que surgen de momentos históricos diferentes para luego aglomerarse en un mismo tiempo presente– y se entremezclan en una creación sui generis que termina alimentando la convicción de que el modelo democrático es deficiente e imperfecto. En pocas palabras, estamos muy lejos de modelos de interacción política que operan solo en el plano geométrico uniforme de la acción de tipo racional-legal.

En cada una de las coyunturas estudiadas se toma en cuenta la interpretación que los actores hacen del pasado, la conciencia de sus intereses en el momento presente y la evaluación que realizan de la correlación de fuerzas prevaleciente. Además se intenta poner en evidencia la manera en que esos actores conciben la proyección de sus decisiones y acciones en el futuro. En la elaboración de sus estrategias, ellos operan a partir de modelos ideales del orden político deseado. Por ello, se busca rastrear e identificar no sólo las nociones que sirven de base a la elaboración de sus estrategias sino también la evolución de esas nociones a lo largo de la historia. Por ejemplo, resulta revelador constatar la evolución en el tiempo del concepto de democracia que orienta la acción de los protagonistas en distintos episodios de la transformación del sistema político. La misma observación se aplica a la concepción de los instrumentos de su aplicación. Me refiero a los modelos de relaciones entre instituciones, de representación, de sistema de partidos, de federalismo, entre otros. Todos ellos llevan una carga valórica importante así como una dosis no despreciable de idealismo. La identificación y el análisis de esa dimensión subjetiva ayudan a dar sentido a la madeja de interacciones que caracterizan el proceso de cambio. Y también contribuyen frecuentemente a explicar el carácter barroco de las construcciones institucionales a las cuales dan lugar. Parte del desencanto existente con la estructura y el funcionamiento del sistema político mexicano actual es atribuible a la falta de correspondencia entre esos modelos ideales y la realidad o a la propia evolución en la concepción de esos modelos.

Muchos capítulos que conforman el libro analizan aspectos peculiares de la negociación de reformas electorales. La cuestión electoral ha tenido un lugar central en la apertura del sistema político mexicano. Para muchos analistas, esa centralidad es la causa de las dificultades de consolidación del nuevo orden democrático en la medida en que refleja una concepción demasiado restringida de la democracia. Sin embargo, el estudio de las negociaciones de las reglas del juego electoral es fascinante desde la perspectiva del análisis de la interacción política: hay pocos momentos en que se negocian las reglas que van a regir la competencia entre actores. La misma realización de esas negociaciones supone, a pesar de la frecuente expresión de aprehensiones inmediatas, una cierta dosis de confianza entre protagonistas y en las instituciones en el marco de las cuales tienen lugar.

Encontramos ahí un caso típico de estudio del diseño de instituciones. Hay un cierto número de actores en competencia que desde posiciones de poder asimétricas buscan acordar las normas que van a regir su competencia en el futuro. Cada uno de esos actores tiene una visión propia del régimen electoral ideal. Esa visión se apoya tanto en una concepción genuina del modelo deseable de democracia como en una evaluación pragmática de las normas más propicias a la realización de sus intereses. Después de todo, la negociación transcurre en un contexto de lucha por el poder. Como suele suceder en esos casos, las leyes resultantes suelen ser producto de un equilibrio entre las condiciones mínimamente aceptables para cada uno de los actores y por lo tanto, hay lugar para su perfeccionamiento. Además, es difícil prever el efecto de las reformas; es bien sabido que los procesos de diseño institucional causan efectos no deseados. La realidad no siempre se amolda a las normas, tampoco lo hacen las prácticas. Hay instrumentos de aplicación de los modelos de democracia o de régimen de competencia electoral ideal que prueban ser ineficientes ante culturas y prácticas consolidadas.

Por lo tanto y a veces de manera sorprendente, el proceso de reformas –en el campo electoral como en otros campos de la vida pública– aparece como ilimitado: las reformas que en algún momento se percibían como si fueran definitivas se vuelven insuficientes o, por lo menos, se presentan sólo como otra etapa en un proceso mucho más largo. Ese carácter transitorio se debe a muchos factores, entre ellos: el alcance reducido de sus instrumentos de aplicación, la evolución de la concepción de la democracia y de sus elementos constitutivos (por ejemplo, la equidad, la transparencia, etc.) o sencillamente la falta de observancia de las nuevas normas. A menudo, la negociación de nuevas reglas del juego se vuelve un elemento más del juego político. Esa situación contribuye, a pesar de la creación de instituciones cada vez más complejas y de normas más exhaustivas, a que la desconfianza siga siendo uno de los motores de las reformas continuas.

Esa dinámica alimenta dos fenómenos recurrentes en la política nacional: la burocratización de los órganos encargados de regular la vida pública y el desarrollo de un fetichismo de las normas. En efecto, la democratización del sistema político nacional ha llevado a la creación de una serie de entidades autónomas cuya misión consiste en regular la actividad –y frecuentemente, la competencia– en distintas esferas de actividad. El mandato exhaustivo de esas entidades les ha obligado a dotarse de importantes burocracias para poder vigilar en detalle las actividades en su esfera de competencia como lo muestra, por ejemplo, el crecimiento del Instituto Nacional Electoral en años recientes. Detrás de ese crecimiento está la convicción de que todas esas actividades requieren ser vigiladas desde fuera, lo que remite de nuevo al problema de la desconfianza entre actores.

A lo largo del proceso de transformación del sistema político, la solución más inmediata y casi natural frente a la desconfianza ha sido la negociación de nuevas leyes para obligar a los actores políticos y sociales a adoptar prácticas democráticas. Si bien el recurso a la negociación legislativa para resolver conflictos (reales o potenciales) constituye una virtud del proceso de cambio en México, al mismo tiempo ha dado lugar a una especie de fetichismo de las normas. Ha llevado a que las principales fuerzas políticas confieran a las normas un poder casi mágico de modificación de los comportamientos, sin necesariamente sentirse obligadas a acatar esas mismas normas. Es un fenómeno que es observado recurrentemente en la esfera electoral y contribuye a explicar la persistencia de la desconfianza. Desde una perspectiva de análisis del cambio, esa paradoja plantea un problema muy interesante: ¿a partir de qué momento el cambio de las normas puede inducir un cambio de las prácticas?

En síntesis, este libro propone un seguimiento de la política en devenir en una perspectiva de transformación del sistema político. Parte de la idea de que el cambio se puede observar a partir del estudio de la interacción política en espacios acotados y en coyunturas específicas. La noción de interacción como fundamento de la actividad política hace énfasis en la existencia de actores que elaboran estrategias para defender sus intereses con todas las imperfecciones que supone el proceso. El andamiaje del sistema político (o de algunas de sus instituciones) pude ser explicado a partir de la convergencia de esas estrategias.

La primera parte del libro reúne estudios sobre las instituciones y las reformas electorales en México. El primer capítulo trata de la reforma política de 1977. De las cuatro grandes reformas electorales que se aprobaron durante el periodo de dominio del PRI, la de 1977 aparece como la que dio pie al sistema de representación actual en México con la adopción de una fórmula electoral mixta, con la integración del abanico completo de fuerzas políticas de la derecha hasta la izquierda en las instituciones legislativas y, sobre todo, con la elaboración de un modelo de gobernanza electoral y un sistema de partidos en los cuales el Estado asume un papel central. Busco ofrecer una interpretación de largo alcance de ese proceso, más allá de la dicotomía entre autoritarismo y democracia, resaltando la centralidad del Estado como elemento de continuidad.

El segundo capítulo del libro se refiere a cuatro reformas electorales del periodo en el cual el Partido Revolucionario Institucional (PRI) mantuvo su hegemonía sobre el sistema de partido. Inicia con la reforma fundamental de 1946 y termina con la de 1986. En esencia, todas esas reformas comparten el difícil propósito de alentar la participación de algunos partidos de oposición sin que el PRI perdiera su dominio. Más allá del análisis de las negociaciones que llevaron a la adopción de las reformas, mi interés residía fundamentalmente en reconstruir las negociaciones entre protagonistas a través de los debate legislativos consignados en el Diario de los Debates. Me interesaba resaltar los argumentos de los legisladores y, mediante la reconstrucción de los debates, rastrear la evolución de las nociones de democracia, de representación y de sistema de partidos. El ejercicio resultó muy interesante en la medida en que sigue contribuyendo a explicar, por ejemplo, la concepción de lo que sería el sistema de partidos ideal.

El tercer capítulo analiza las reformas electorales del sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari, de 1989 a 1994. Si bien hubo que esperar al sexenio siguiente para que una nueva legislación electoral (1996) permitiera la consolidación de condiciones propias a una poliarquía, el periodo es fascinante por la sucesión rápida de reformas y la manera en que éstas se transformaron en un campo más de la competencia política. Durante ese momento, se instauró un ciclo elección/reforma/elección/reforma-reforma/elección, que muestra el estrecho vínculo entre la competencia política y la negociación de las reglas de competencia.

El cuarto capítulo aborda un aspecto más informal de las negociaciones electorales durante el sexenio del presidente Salinas, asociado a las protestas postelectorales en los estados, es decir, lo que se conoció en su momento como concertacesiones. Por la vía de la comparación de casos, trato de identificar un patrón de desarrollo de esas negociaciones. Desde luego, el capítulo trata también del carácter heterogéneo del proceso de transformación democrática en el territorio nacional a la luz del federalismo.

El quinto capítulo se concentra en el estudio del proceso de construcción del Instituto Federal Electoral desde una perspectiva de diseño institucional. Mediante la identificación de seis grandes campos temáticos, se reconstruye el proceso de negociación que dio lugar a la consolidación de un órgano electoral autónomo. Desde luego, el análisis otorga un lugar importante a la reforma electoral de 1996, que en su momento podía ser considerada como la primera que había sido producto de un acuerdo (por lo menos implícito) entre los tres principales partidos políticos.

La segunda parte del libro agrupa estudios sobre los partidos, el sistema de partidos y los procesos políticos en México. Cuando al inicio de esta introducción me refería a los instrumentos de aplicación de los modelos ideales de democracia en los cuales se basan los actores para elaborar sus estrategias y proyectar sus decisiones y acciones en el futuro, tenía en mente arreglos políticos, como el federalismo y el sistema de partidos, u organizaciones como los propios partidos políticos. Desde mi perspectiva, parte del desencanto expresado por la ciudadanía hacia el sistema democrático está asociado a la brecha que existe entre los modelos ideales y las formas reales que asumen esos instrumentos de la democracia.

El sexto capítulo trata el tema de los procesos políticos en el federalismo mexicano desde la perspectiva de la articulación de los intereses. Las transformaciones por las cuales atravesó el régimen político nacional significaron también una reactivación del pacto federal. Sin embargo, más allá de lo que estipula el marco constitucional y de los imperativos de la lucha política en las diversas instancias territoriales, no queda muy claro el tipo de modelo federal que orienta la acción de los protagonistas del cambio. Llama la atención la relativa falta de estudios sobre los procesos que atraviesan por los distintos niveles geográficos del sistema político. El análisis trata de resaltar la manera en que los grupos buscan tener acceso a los centros de toma de decisión distribuidos a lo largo del sistema federal, así como la peculiar articulación de lógicas muy diferenciadas de acción política. Tal como se puede constatar todavía ahora, la distribución territorial del cambio democrático responde a ritmos muy distintos.

El séptimo capítulo representa un esfuerzo de caracterización del modelo de organización de cada uno de los tres principales partidos políticos mexicanos. Más allá, del esfuerzo taxonómico comparativo, intento establecer una relación entre la manera en que esos partidos están organizados y sus estrategias de mediación con el electorado y la sociedad en general. El tema no deja de ser interesante considerando la percepción negativa que la ciudadanía expresa hacia los aparatos partidistas.

El octavo capítulo está dedicado al estudio del proceso de institucionalización del más reciente de los tres grandes partidos políticos nacionales, el Partido de la Revolución Democrática (PRD), a la luz del debate teórico sobre la aplicación del concepto de institucionalización al estudio de las organizaciones partidistas. Más allá del interés que tengo por la reconstitución de la dinámica interna de una organización en perpetua consolidación, el análisis fue motivado por la voluntad de explicar la brecha entre la concepción ideal de un partido moderno de izquierda y sus formas reales de existencia. Me parece que es otra manifestación de la distancia entre la concepción de modelos ideales de la democracia y sus expresiones concretas. Desde luego, el recurso frecuente a mecanismos informales para la resolución de los conflictos en el seno del PRD no deja de ser un tema de estudio atractivo.

El noveno capítulo es de corte más coyuntural. Evalúa el impacto de los resultados de las elecciones presidenciales de 2006 sobre el sistema de partidos y la vida interna de cada uno de los tres principales partidos. Más allá de la ilusión de una polarización entre la derecha y la izquierda provocada por el aparente derrumbe del PRI, se perfile un sistema de partidos que se sigue apoyando en tres partidos principales. Esa conformación del sistema de partidos es un reflejo de la concepción misma de representación política moderna que sirvió de base a la ley electoral de 1946 y que se ha mantenido al filo de las numerosas reformas que se realizaron después.

Finalmente, el décimo capítulo retoma una discusión actual sobre las formas de representación y de toma de decisiones en las democracias contemporáneas a partir del concepto de gobernanza. Según los teóricos de la gobernanza, el estado contemporáneo busca movilizar los intereses a partir de la creación de redes de instituciones y actores que provienen tanto del gobierno como de la sociedad para buscar soluciones a los problemas económicos y sociales. En esa nueva relación entre Estado y sociedad, la función del gobierno se limita a la coordinación de esas redes dando lugar a nuevos procesos políticos y a una nueva distribución de las responsabilidades. En este capítulo examino los intentos de implantación de esa nueva forma de intermediación en México y su relación con la consolidación de formas más tradicionales de representación política.

Espero que esta serie de acercamientos al tema del cambio y de las interacciones políticas ayude al lector a tener una percepción más matizada de las transformaciones que han marcado al sistema político mexicano a finales del siglo XX y a principios del siglo XXI. Esas aproximaciones pretender ofrecer desde distintos ángulos una luz distinta al complejo tema de la democratización de la vida pública nacional.

Jean-François Prud’homme

INSTITUCIONES Y REFORMAS ELECTORALES EN MÉXICO

1. EL ESTADO Y LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA: LAS REFORMAS ELECTORALES DE 1977

[1]

Las reformas constitucional y legal efectuadas al marco institucional que regía la vida electoral y la constitución de organizaciones políticas durante el primer año del gobierno del presidente López Portillo marcaron un punto de inflexión en la consolidación del sistema político mexicano moderno. Algunos estudiosos de la política mexicana ven en ellas la culminación de una obra de ingeniería institucional emprendida más de 30 años antes, que garantizaba el predominio incontestado de un partido político en el poder, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), a la vez que permitía la participación en la vida institucional de una diversidad de fuerzas políticas minoritarias de oposición cuyo crecimiento podía ser monitoreado y controlado por el gobierno. Otros prefieren resaltar en esas reformas el origen del régimen electoral y del sistema de partidos contemporáneos tanto por los temas que pusieron en la agenda del dinámico proceso de reformas electorales que caracterizó la vida política nacional de los 20 años siguientes, como por el sello que dejaron sobre el modelo de representación política nacional. Ambas perspectivas contienen una parte de verdad.

Si hay algo que caracteriza al proceso de constitución de un régimen democrático en México es el papel central que en él tuvo el Estado.[2] Desde el poder, el gobierno utilizó las herramientas a su disposición para controlar y canalizar las actividades de los distintos sectores de la sociedad, a la vez que la mayoría de las fuerzas de oposición buscaron en ese mismo Estado garantías para ejercer sus actividades en el marco de la legalidad. Las organizaciones involucradas en ese proceso tenían objetivos primarios distintos, pero curiosamente compartían un mismo referente institucional. Las reformas políticas de 1977 muestran mejor que cualquier otra iniciativa similar la centralidad que tuvo el Estado en la conformación de un modelo de representación plural en México. Esos orígenes permiten entender la especificidad y, a veces, algunas deficiencias de nuestra vida democrática contemporánea. Dichas reformas consolidaron los rasgos esenciales del modelo de gobernanza electoral y del sistema de partidos que conocemos ahora e impusieron los parámetros para las posteriores negociaciones en torno a las reglas de la competencia electoral. A más de 40 años de la aprobación de la reforma constitucional que permitió la elaboración de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE), la distancia que da el paso del tiempo permite apreciar mejor los efectos del proceso que fue conocido como la reforma política.[3] En este capítulo busco ofrecer una interpretación de largo alcance de dicho proceso, rebasando los límites de la dicotomía entre el autoritarismo y la democracia. Prefiero proponer una especie de genealogía de la constitución de las instituciones políticas democráticas en el país con el propósito de entender mejor su funcionamiento actual.

Este capítulo está organizado en cuatro secciones. La primera da cuenta del contexto político de México en los años que antecedieron a la reforma. La segunda presenta los elementos esenciales de la reforma constitucional y de la reforma a la Ley Federal Electoral existente. En la tercera sección analizo la posición de los principales actores políticos frente a la reforma política. Por último, en la cuarta sección evalúo los efectos inmediatos y estructurales de esos cambios a la legislación electoral.

EL CONTEXTO POLÍTICO

A finales de la década de 1960, el régimen de la posrevolución fue víctima de su propio éxito. El crecimiento económico acelerado y sostenido de los años de la posguerra, base de lo que fue conocido como el milagro mexicano, favoreció la eclosión de una sociedad más compleja, diversa y apoyada en una clase media cada vez más extensa. De 1961 a 1976, la economía creció a un ritmo promedio de 6.28% anual. La industria y los servicios constituían sus sectores más dinámicos, mientras que la agricultura, que seguía empleando a 42% de la población económicamente activa en 1970, presentaba señales de atonía. Ese mismo año, 47% de la población vivía en las ciudades contra una proporción de 28% en 1950. La sociedad mexicana era cada vez más urbana e industrial, aunque seguía existiendo una fuerte presión demográfica en el campo que entraba en un ciclo de decadencia productiva.[4]

Dicha sociedad se reconocía menos en los arreglos corporativistas que habían permitido la incorporación formal de las masas al sistema político mexicano. Algunos sectores sociales esgrimían demandas que no solamente parecían poco compatibles con los arreglos políticos autoritarios que habían permitido la consolidación de las instituciones posrevolucionarias, sino que cuestionaban los fundamentos de dichos arreglos, como lo mostró el movimiento estudiantil de 1968.

A pesar del vigor de la economía, el acelerado ritmo de crecimiento de la población imponía fuertes presiones sobre la repartición del ingreso y alimentaba una diversidad de demandas sociales para las cuales el Estado tenía una limitada capacidad de respuesta por la relativa estrechez de sus recursos económicos. El primer lustro de la década de 1970 fue testigo de la movilización de diversos sectores sociales (empresarios, sindicatos y campesinos) que competían los unos con los otros y buscaban la mediación de un Estado que, algunas veces, desempeñaba un papel de árbitro de la contienda y, otras, asumía un rol más protagónico.

La elección de Luis Echeverría a la Presidencia de la República en 1970 se dio en medio de las secuelas de la represión del movimiento estudiantil de 1968. Se supone que su designación como candidato del PRI por el presidente Díaz Ordaz fue atribuible a la garantía de continuidad y firmeza que él representaba frente a las movilizaciones sociales. Sin embargo, desde su campaña electoral, este candidato mandó señales en sentido opuesto. El famoso minuto de silencio que propuso en memoria de las víctimas de represión estudiantil fue interpretado como una clara expresión de ruptura y hasta de condena a la política de su predecesor. Al inicio de su sexenio, Luis Echeverría ofreció a la izquierda y a las clases medias una apertura política que consistió fundamentalmente en una amnistía para los presos políticos, un acercamiento con los líderes estudiantiles y la implantación de varias políticas destinadas a reducir las tensiones sociales. Como bien lo sintetiza Luis Medina:

[…] desde el inicio del nuevo régimen se puso en marcha una estrategia diferente para evitar la aparición de un movimiento similar [al movimiento estudiantil] y encauzar el descontento prevaleciente, compuesto por una reconciliación con las clases medias, sobre todo con su fracción académica e intelectual, y por un reparto de ingresos hacia abajo que fue bautizado como desarrollo compartido.[5]

Sin embargo, el recurso a las políticas públicas como instrumento directo de articulación y agregación de intereses obligó al gobierno a realizar una difícil labor de equilibrismo entre los distintos grupos sociales. El establecimiento de políticas favorables a ciertos grupos suscitaba reacciones y movilizaciones por parte de otros grupos que percibían que sus intereses eran afectados por las nuevas políticas. Como bien lo subrayan Rodríguez Kuri y González Mello:

Si algo caracterizó la presidencia de Luis Echeverría es que estuvo jaloneada desde abajo y desde afuera del sistema corporativo por grandes actores colectivos (obreros, campesinos, estudiantes y empresarios) y con intensidad extraordinaria. Más aún, la sensación de acechanza y peligro para la estabilidad política del gobierno y la sociedad estaba fundada en procesos objetivos de gran envergadura: muy alto crecimiento de la población con sus presiones correlativas al sistema de salud, educativo, y al empleo propiamente dicho; rendimientos decrecientes del modelo económico, distribución inequitativa del ingreso y un desarrollo regional desequilibrado.[6]

Así, la promesa de apertura democrática en el mundo sindical constituyó un aliciente para la organización de sindicatos independientes, lo que provocó una fuerte reacción en el mundo del sindicalismo oficial. Las centrales sindicales oficiales respondieron movilizándose en apoyo al régimen, que les dio a cambio importantes beneficios en materia de políticas públicas a la vez que frenaba el proceso de apertura de la vida gremial. En ciertas regiones del país, la presión demográfica contribuyó a reactivar la lucha por la distribución de las tierras. En la segunda mitad del sexenio, las medidas adoptadas para favorecer a los obreros y a los campesinos tuvieron por efecto suscitar la oposición de los empresarios mediante una serie de enfrentamientos puntuales con el gobierno. Dichos enfrentamientos fueron in crescendo hasta el fin del sexenio.[7] Paralelamente, hacia 1970 existían más de 15 grupos clandestinos que reivindicaban la lucha armada como medio de promoción del cambio social. En el campo, muchos de esos grupos provenían de los movimientos de la guerrilla rural de los años sesenta. En el ámbito urbano, las agrupaciones tenían su origen en el activismo estudiantil vinculado a organizaciones políticas radicales o a grupos de jóvenes católicos con fuertes convicciones sociales. Durante todo el sexenio, el Estado mexicano aplicó una dura política de represión hacia esos grupos.[8]

La promesa de apertura política del Presidente encontró restricciones en los límites del sistema de representación establecido. La reforma electoral de 1973 constituyó una decepción para los sectores que esperaban una ampliación de los canales de participación política. No solamente la reforma vino a confirmar la configuración del sistema de partidos consolidada en 1964, sin incrementar el número de partidos habilitados para participar en las elecciones, sino que dio la impresión de estar destinada a fortalecer a los dos de oposición que mantenían fuertes vínculos con el gobierno: el Partido Popular Socialista (PPS) y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM), y que hasta ese momento habían experimentado dificultades para conseguir el caudal de votos suficientes para tener derecho a la representación en el Congreso.[9] Así, en el plano electoral, el gobierno mantenía cerrados los canales de acceso a la representación política para las organizaciones de izquierda y derecha que no tenían registro de partido nacional y enviaba señales antagónicas al único partido de oposición autónomo, el Partido Acción Nacional (PAN). Esta miopía estratégica tuvo por efecto incrementar la presión directa sobre el Estado y su representante, el Presidente de la República. En síntesis: Los fortísimos niveles de conflicto político en la sociedad mexicana no encontraban correspondencia en el diseño y funcionamiento de las instituciones concebidas precisamente para dirimirlos, es decir, las elecciones y la constitución de la representación política nacional.[10]

Esa falta de correspondencia entre las instituciones electorales y la configuración real de los intereses políticos no dejaba de llamar la atención por el papel que aquéllas habían asumido tradicionalmente en la legitimación del peculiar sistema autoritario que se consolidó paulatinamente en las décadas posteriores a la Revolución. En esencia, el sistema de partidos mantenía la apariencia de que había competencia entre un número plural de fuerzas políticas, a la vez que garantizaba el predominio absoluto del PRI y la capacidad gubernamental de monitorear y controlar la cantidad y el tamaño de los partidos de oposición. El modelo de representación así constituido cumplía funciones de legitimación del régimen y de canalización institucional de las demandas de algunos sectores que no encontraban cabida en el partido oficial. Desde luego, el carácter semicompetitivo del sistema provocaba crisis recurrentes en los partidos de oposición, cuando no encontraban alicientes para seguir participando en contiendas electorales que restringían considerablemente sus posibilidades no sólo de crecimiento sino también de acceso a la representación política. Cuando se presentaban esas circunstancias de atonía en esos partidos, se imponía la necesidad de aportar reformas a la legislación electoral para oxigenar el sistema,