CURSO DE GESTION URBANA

San Salvador, El Salvador Junio 1 a 11, 2003

MODULO POBREZA URBANA

Pobreza urbana, su medicin y anlisis Carlos Sobrado Banco Mundial

POBREZA URBANA, SU MEDICIN Y ANLISIS1

Carlos Sobrado

1. INTRODUCCIN
Medir la pobreza simplemente para poder decir que tenemos x porcentaje de pobreza es un lujo muy caro que los pases Latinoamericanos no se pueden dar. Antes de ponernos a medir la pobreza tenemos que estar claros de qu es lo que queremos decir con pobreza, para qu la queremos medir, y cmo vamos a utilizar esta informacin.

Qu es la pobreza?
Cuando se habla de la medicin de la pobreza urbana la mayora de las personas pensamos en un conteo de la poblacin en condiciones de vida difciles. Se nos viene a la mente diferentes imgenes como barrios marginales, casas de cartn, nios con parsitos, ancianos desvalidos, mendigos, personas con hambre, falta de atencin mdica, y miles de otras condiciones de vida que asociamos con la pobreza. Estas imgenes son un reflejo de nuestra vivencia personal, educacin formal y experiencia profesional, y aunque no siempre compatibles y a veces contradictorias, ninguna se puede calificar de correcta o incorrecta. Debido a que el concepto de pobreza y el de condiciones de vida estn estrechamente vinculados, la pobreza tambin debe de incluir otras dimensiones ms all de la monetaria, tambin referida como la dimensin de Oportunidad. Conceptos como discriminacin, acceso a mecanismos legales, capacidad de reaccin ante eventos adversos tambin son considerados factores importantes en la pobreza. Quin puede decir con certeza si es ms pobre la persona que no tiene servicio sanitario en su casa o el indgena que no siente tener acceso al sistema judicial? o si es ms pobre el hombre desnutrido o la mujer abusada? . Estas dimensiones no monetarias se han clasificado como Empoderamiento: la capacidad de los pobres de influir en las decisiones que determinan su vida y eliminar la discriminacin basada en sexo, raza, grupo tnico o condicin social y Vulnerabilidad: condicin de alto riesgo a crisis (econmicas, desastres naturales, violencia, etc) y baja capacidad de respuesta a estas situaciones.2 Aunque se reconoce la importancia de las dimensiones de Empoderamiento y Vulnerabilidad de la pobreza, el presente captulo se enfoca en la dimensin de Oportunidad. Los principios que se ilustran siguen siendo vlidos para todas las

"Derechos de propiedad [2003], Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial. Se puede fotocopiar este material para uso en investigacin, educacin u otro propsito acadmico solamente en los pases miembros del Banco Mundial. Todos los materiales estn sujetos a revisin. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor o autores, o instructores individuales, y no deben atribuirse al Instituto del Banco Mundial o al Banco Mundial." 2 Banco Mundial. El Nuevo Informe Del Banco Mundial Promueve Un Planteamiento Ms Amplio Para Reducir La Pobreza. Comunicado de Prensa No. 2001/42/S, 12 de septiembre de 2000

dimensiones de la pobreza; lo que cambia es el enfoque y las herramientas que se utilizan para su medicin y evaluacin. Como consecuencia de este aspecto multidimensional, para poder evaluar la pobreza, es necesario contar con una serie de medidas, indicadores, ndices y anlisis que nos ilustren los diferentes aspectos de la poblacin en condiciones difciles de vida. El tener un indicador nico, por si solo, como por ejemplo el porcentaje de pobres, no nos ayuda en la lucha contra la pobreza.

Polticas municipales pro-pobres

Las polticas y programas no tienen el mismo impacto en todos los grupos poblacionales. El desarrollo de un pas, ya sea en materia econmica, cultural, sanitaria, tecnolgica, etc., no necesariamente incluye a todas las personas. El efecto del crecimiento de un pas sobre la pobreza no es siempre el mismo. El aumento del Producto Interno Bruto de un pas puede darse mientras que la pobreza aumenta, disminuye o no cambia. De igual manera, la relacin entre crecimiento y mejoras en otros indicadores sociales vara mucho. Esto es posible an cuando los beneficios del crecimiento son capturados por los grupos pobres, ya que los pases no siempre invierten en todos los sectores sociales de igual manera. Si un pas decide utilizar los nuevos recursos para mejorar el acceso a la educacin y mantener los mismos niveles de cobertura en salud, esperaramos mejoras en el rea educativa y no en el la salud pblica. Esto no necesariamente ilustra un problema o una falla ya que es posible que las nuevas inversiones se canalicen hacia los sectores ms deficientes. Los cambios en los indicadores sociales pueden responder a programas especficos y stos no necesariamente se dan al mismo paso que el crecimiento del pas. La relacin entre las polticas pblicas y el alivio de la pobreza depende mucho del diseo de las mismas. En gran medida, el efecto de una poltica o programa sobre la pobreza estar determinado antes de su aplicacin3. Si se desea que una poltica o programa ayude en la reduccin de la pobreza, se debe de tener en cuenta este objetivo desde su diseo, e incorporar todos los conocimientos e informacin disponibles en todas las etapas de planeacin e implementacin.

El sector pobreza?
Pobreza no es un sector especial en el sentido que prcticamente todas las polticas, programas y regulaciones urbanas tienen un impacto sobre los pobres. Este impacto lo podemos observar de una manera directa en casos como4: Programas Sociales: los sistemas de escuelas pblicas (sobre todo educacin primaria y en menor medida educacin secundaria), seguros social o de atencin mdica5 y los programas de nutricin tienen un efecto directo sobre los pobres en toda
Esto no garantiza el xito de una poltica o programa ya que independientemente del objetivo, el diseo puede ser deficiente. 4 Estos ejemplos se presentan para ilustrar el efecto de programas, polticas o regulaciones sobre los pobres y no para recomendarlos como programas exitosos a ser implementados. 5 El nombre Seguro Social tiene diferentes connotaciones en Amrica Latina. En este contexto nos referimos a la atencin mdica total o parcialmente subvencionada por el gobierno a la que la mayora de la poblacin urbana tiene acceso.
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Amrica Latina. Aunque el valor monetario de estos programas no siempre es fcil de medir, es claro que sin ellos la mayora de los pobres no tendran acceso a estos servicios. Impuestos: los impuestos es la herramienta ms importante que los gobiernos utilizan para distribuir recursos en la poblacin. La reduccin de impuestos en los artculos de mayor consumo por parte de los pobres claramente tiene un efecto positivo en su economa. Las polticas, programas y regulaciones urbanas tambin tienen un impacto indirecto sobre los pobres. Por ejemplo, Regulaciones, trmites y requisitos legales pueden limitar el establecimiento de nuevas empresas que dan empleo a los pobres. Facilitar el establecimiento de nuevas empresas que a su vez proveen fuentes de trabajo a la poblacin pobre puede ser clave para la lucha contra la pobreza. Transporte: polticas para reducir las tarifas de los autobuses (subvencin de combustibles, reduccin de aranceles, etc.) afectan directamente a los usuarios. El transporte pblico es el ms utilizado por los pobres urbanos y cualquier poltica que afecte su costo tendr un efecto directo en sus condiciones de vida. A fin de cuentas los recursos siempre son limitados y su asignacin a cualquier programa implica la reduccin en recursos de otro(s) programa(s). Directa o indirectamente la mayora de los programas, polticas o regulaciones tienen algn efecto sobre la poblacin pobre. Aunque una poltica no halla sido diseada para luchar contra la pobreza, probablemente los pobres sern afectados (positiva o negativamente).

Requisito para una poltica pro-pobre

Mas all del deseo de luchar contra la pobreza, una poltica urbana que beneficie a los pobres requiere buena informacin. El uso de informacin confiable, objetiva y sin sesgos es fundamental para el diseo de una poltica exitosa. Es indispensable que las personas a cargo del planeamiento de polticas pro-pobres puedan contestar preguntas como: Cul es el nivel y la distribucin de la pobreza? Quin se beneficia del gasto pblico? Quin paga los diferentes impuestos? Tienen xito los programas contra la pobreza? Cules si y cules no? Por qu? Qu tipo de crecimiento beneficia a los pobres? Qu regulaciones urbanas benefician o perjudican a los pobres? Respuestas a preguntas de este tipo permiten incorporar componentes en las polticas que eviten efectos indeseables, mejoren su focalizacin, sean mas eficientes y en general sean mejor aprovechadas por los pobres.

2. UNA ESTRATEGIA PARA RECAUDAR INFORMACIN

Para establecer polticas pro-pobres exitosas es necesario tener una estrategia para la recaudacin de informacin que nos permita un mejor diseo. En primer lugar tenemos que decidir qu indicadores de pobreza necesitamos o deseamos, y en segundo lugar quin y con qu frecuencia va a recaudar la informacin sobre estos indicadores.

Hay un sinnmero de indicadores que se relacionan con la pobreza. Algunos de ellos responden a definiciones ms comprensivas de la pobreza tales como el agregado de Ingreso, agregado de Consumo, ndice de Desarrollo Humano (IDH) y el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), mientras que otros reflejan las condiciones de sectores especficos como lo son los indicadores de salud, educacin, etc. Independientemente de los indicadores que se seleccionen es fundamental entender qu es lo que estos representan para poder hacer una interpretacin correcta de los valores obtenidos.

La pobreza medida por el ingreso o el consumo

El agregado de ingreso debe incluir los ingresos netos monetarios y en especie recibidos por labores pasadas o presentes, retorno de inversiones, donaciones, etc.. El agregado de consumo ha de incluir el valor del consumo de cualquier artculo o servicio que mejore el bienestar del hogar. La Tabla 1 presenta una lista ms detallada de los componentes de ambos agregados6. Normalmente se reportan en ingreso o consumo anual per cpita. Tabla 1 Componentes de los agregados de ingreso y de consumo
AGREGADO DE INGRESO Laborales Salario Ingreso de negocio propio agrcola y no agrcola No laborales Transferencias: Pblicas Privadas Valor de vivienda propia Retorno sobre capital e inversiones Otros: Pensiones e indemnizaciones Lotera Herencia, etc AGREGADO DE CONSUMO Alimentos Consumido en el hogar Consumido fuera del hogar No alimentos Vivienda: valor de uso de la casa (propia o no) y valor de servicios utilizados Servicios fuera de la vivienda: salud y educacin Valor de uso de equipo Gastos en artculos de consumo Gastos en servicios de consumo Entretenimiento y diversin Transporte Otros

Los valores de Ingreso o Consumo obtenidos son comparados contra una o varias lneas de pobreza. Las lneas de pobreza pueden tener una interpretacin especfica como por ejemplo, el costo de comprar una canasta de alimentos que provee un mnimo de caloras, un mltiplo del costo de esa misma canasta de alimentos7, o puede ser un patrn internacional como los valores de $1 y $2 per cpita diarios8. El nmero de personas con un Ingreso o Consumo menor que el de la lnea de pobreza son clasificados como pobres. Podemos calcular ndices de pobreza directamente de esta clasificacin de bienestar. Los ndices ms utilizados son los que se conocen como las tres medidas de Foster, Greer y Thorbecke (1984): (i) porcentaje de pobres, que es la proporcin de pobres sobre la
Esta es una agrupacin arbitraria para ilustrar los diferentes componentes de los agregados de ingreso y de consumo. Dependiendo de las necesidades de los investigadores se construyen las diferentes agrupaciones, lo importante es que todos los componentes estn presentes. 7 El mltiplo puede ser un nmero arbitrario como el costo de dos canasta de alimento, o puede reflejar la proporcin que los alimentos representan en el consumo total por parte de las personas. 8 Los valores internacionales de $1 y $2 se establecen en moneda local por medio del ndice de Paridad del Poder Adquisitivo (PPP por sus siglas en Ingls) y no a travs del tipo de cambio ya sea oficial o no.
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poblacin total, (ii) el ndice de la brecha de pobreza, que es la suma de lo que les hara falta a todos los pobres para dejar de ser pobres expresada como una proporcin de la lnea de pobreza y de la poblacin total9, y (iii) severidad de la pobreza, que es una medida ms sensible a la presencia de pobres mas extremos. Otro uso muy importante de esta clasificacin es presentar diferentes caractersticas de la poblacin pobre y comparar las mismas caractersticas para la poblacin no pobre. Por ejemplo se pueden calcular para cada poblacin el nmero de miembros por hogar, ramas de ocupacin, nivel educacional, tipo de residencia y cualquier otra caracterstica de inters. Estas comparaciones son el primer paso para entender las condiciones de los pobres y sus diferencias y similitudes con el resto de la poblacin.

ndices de dispersin del ingreso o consumo

Los ndices de dispersin son una indicacin de la desigualdad o iniquidad en una poblacin. Se pueden calcular sobre cualquier medida cardinal que queramos como lo son ingreso, consumo, posesin de tierras (hectreas), niveles educacionales, etc. para indicar el nivel de concentracin de la medida seleccionada. La gran mayora de estos ndices de dispersin no utilizan lneas ni clasificaciones de pobreza y por ende no se pueden relacionar directamente con la pobreza, sin embargo s nos ayudan a entenderla10. Los ndices de desigualdad se usan conjuntamente con otras medidas o indicadores para explicar cambios, pronosticar efectos, disear polticas o simplemente para entender el comportamiento de programas ya implementados. Dentro de las medidas ms utilizadas se encuentran las medidas Entrpicas (incluyendo el ndice Theil) y su desagregacin11, medidas de Atkinson12, contribucin de los quintiles en el ingreso o consumo total, razones del valor promedio del ingreso y consumo en los diferentes quintiles13, y talvez la mas conocida, el GINI. Para el clculo del GINI primero creamos lo que se conoce como la Curva Lorenz. La Curva Lorenz se crea ordenando las observaciones de menor a mayor valor de acuerdo a la variable de inters (por ejemplo el consumo); luego se calcula el porcentaje que el consumo de cada observacin representa del valor total del consumo, y el porcentaje que los respectivos individuos representan de la poblacin final; despus se calcula el valor acumulado de ambos porcentajes y finalmente se grafican los valores acumulados. El GINI es la proporcin del rea A entre el rea A+B en la Figura 1. Un GINI con valor de 0 representa una sociedad donde el consumo de cada persona es exactamente igual, o sea sin desigualdad. Un GINI con valor de 1 representa una sociedad donde un individuo consume todo y el resto de la poblacin consume nada. Esto quiere decir que a mayor valor en el GINI, mayor es la desigualdad.

A partir de este ndice se puede calcular el valor total de la brecha de pobreza que es el costo mnimo para eliminar la pobreza suponiendo cero costos de transaccin y con focalizacin perfecta. 10 Por ejemplo an en una regin con cero pobres la desigualdad puede ser bastante alta, y de igual manera, una regin urbana con niveles de pobreza sumamente altos puede tener niveles bajos de iniquidad. 11 Cowell y Jenkins (1995) quienes se basaron en trabajos de Bourguignon (1979), Cowell (1980) y Shorrocks (1980 y 1984) 12 Atkinson 1970 13 Tambin se pueden utilizar los deciles o cualquier otra divisin deseada.

Figura 1 Curva Lorenz y Coeficiente GINI 1

% Acu mu lado de Con su mo
A

Lnea de 45 Curva de Lorenz Coeficiente de GINI

B

A / (A+B)

% Acumulado de Individuos

Indicadores de salud y educacin

Dos de los servicios mas comnmente provedos por los gobiernos de Latino Amrica son salud y educacin. Para evaluar la calidad de estos servicios se han desarrollado un sinnmero de indicadores que nos permiten medir su impacto en la poblacin. Dentro de estos indicadores tenemos: Salud 1. Tasa de malnutricin. 2. Tasa de mortalidad infantil. 3. Tasa de mortalidad materna. 4. Cobertura de programas de inmunizacin (vacunas, etc.). Educacin 1. Tasa de alfabetizacin. 2. Tasa de participacin escolar (primaria o secundaria) neta14. 3. Tasa de participacin escolar (primaria o secundaria) bruta15. 4. Porcentaje de desercin.

Indicadores de acceso a servicio, NBI y el IDH

Los indicadores de acceso son una medida clara de la cobertura de cualquier servicio existente en el pas. Ya sean provedos por los gobiernos o por la empresa privada, los niveles de acceso nos dan informacin sobre la disponibilidad de los servicios y sobre su demanda por parte de la poblacin. Algunos de los indicadores ms comunes reflejan el acceso a: 1. Agua.
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Nmero de nios dentro del grupo etario correspondiente que asisten a la escuela en relacin al nmero de nios totales en el mismo grupo etario. 15 Nmero de nios totales que asisten a la escuela en relacin al nmero de nios totales en el grupo etario correspondiente

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Alcantarillas (aguas negras). Electricidad. Recoleccin de basura Centros educativos Puestos de salud, hospitales, etc. Transporte, carreteras transitables todo el ao. Programas sociales (por ejemplo, nutricin)

El NBI y el IDH
El NBI o ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas es una combinacin de varios indicadores. El tipo y nmero de indicadores, as como la manera especfica en que se combinan cambia de pas a pas. El IDH o ndice de Desarrollo Humano es el promedio ponderado de cuatro ndices de la poblacin: expectativa de vida (33.3%), alfabetismo de adultos (22.2%), aos promedio de educacin (11.1%) y Producto Nacional Neto per cpita (33.3%). Estos cuatro ndices se miden como proporcin dentro un rango predeterminado obtenindose valores entre 0 y 100% para cada uno de ellos.

Otras medidas no monetarias

En ciertas ocasiones, medidas no monetarias nos dicen ms sobre la pobreza y sus caractersticas que las medidas monetarias. Algunos ejemplos de estas medidas son: 1. Violencia familiar. 2. Violencia ciudadana (crimen). 3. Trabajo infantil. 4. Ausencia de redes sociales. 5. Migracin. 6. Desastres naturales (terremotos, huracanes, inundaciones, sequas, etc.). 7. Desempleo. 8. Discriminacin racial. La importancia de estas medidas ser diferente entre los pases, y an en un mismo pas cambiar en las diferentes regiones y a travs del tiempo.

Fuentes de informacin
Las cuatro fuentes de informacin ms comunes para la medicin de la pobreza son:

Censos
Los censos tienen la gran ventaja de incluir a todas (o casi todas) las personas del pas. Los datos que se obtienen estn libres de cualquier error muestral ya que no es una muestra, sino un conteo total de todas las observaciones disponibles. La desventaja es que por su alto costo, los censos tienden a ser realizados con poca frecuencia (cada diez aos o ms), y el nmero de preguntas tiende a ser algo limitado. Estas caractersticas hacen que durante ciertos perodos de tiempo los resultados

obtenidos en el censo comiencen a perder relevancia o relacin con la realidad actual del pas16 y que los anlisis a partir de estos datos no suelen ser muy profundos. Los censos ms comunes en las regiones urbanas son los censos de poblacin y vivienda.

Encuestas de Hogares
Como lo son: 1. Encuestas de empleo: estas encuestas son de las ms comunes en Latinoamrica. Aunque su principal funcin es la de medir el empleo y desempleo de un pas, muchas veces estas encuestas tienen informacin que nos permite estimar el ingreso y relacionarlo con caractersticas de los miembros y condiciones generales del hogar. Se realizan de una a cuatro veces al ao convirtindose en muchos casos en encuestas permanentes17. 2. Encuestas de Medicin de Niveles de Vida18: tienden a ser mucho ms extensas que las encuestas de empleo y son diseadas especficamente par medir y analizar la pobreza. Tienden a ser de mayor costo y se realizan con menor frecuencia (cada tres a cinco aos). 3. Encuestas materno infantil19: estas encuestas presentan la gran ventaja de que su contenido y metodologa de recoleccin es la misma en un gran nmero de pases en el mundo, permitiendo la comparacin de varios indicadores. 4. Encuestas de acceso, uso y satisfaccin con los servicios pblicos

Consultas participativas, encuestas de grupos o comunidades

Se incluyen encuestas donde los entrevistados son grupos de personas definidos geogrficamente (comunidades), por el trabajo o cualquier otra caracterstica. Aunque se puede seguir un cuestionario o boleta muchas veces se realizan ms como una conversacin donde el entrevistador solamente trata de guiar el tema de la conversacin.

Archivos Administrativos
Los archivos de las diferentes instituciones (gubernamentales o no) pueden ser una excelente fuente de informacin. Archivos de nacimientos, muertes, enfermedades, escolares, laborales, etc. nos dan informacin sobre caractersticas de la poblacin que muchas veces no se puede obtener de ninguna otra fuente.

Pasos para establecer una estrategia informativa

1. Seleccionar los indicadores de pobreza deseados. 2. Planificar los intervalos en los que se debe de recaudad la informacin sobre estos indicadores. 3. Revisar las bases de informacin disponibles.
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Al ao siguiente de haberse conducido el Censo la informacin ser muy relevante a la realidad nacional. Despus de nueve aos de haberse realizado el censo, muchas de las estadsticas no representan las condiciones del da (se ha desactualizado). 17 Se consideran permanentes cuando la recoleccin de los datos se hace sin interrupcin durante todo el ao. 18 O Encuestas de Vida o Encuestas de Niveles de Vida. Tambin conocidas como LSMS por sus siglas en ingls (Living Standard Measurement Survey). 19 Tambin conocida como la DHS por sus siglas en ingls (Demographic and Health Survey).

4. Evaluar la capacidad institucional para recaudar esta informacin. Se debe contemplar la capacidad a nivel nacional, provincial, municipal20, etc. 5. Identificar y seleccionar compaeroso socios. En todos los pases hay instituciones nacionales o internacionales interesadas en el tema de la pobreza. Es importante coordinar estos trabajos entre instituciones no solamente para no hacer dos veces el mismo trabajo (eficiencia), pero tambin para facilitar la comunicacin de los resultados que se obtienen (coordinacin) y evitar confusiones, donde las discrepancias tienden a reflejar diferentes metodologas o definiciones y no diferentes realidades.

3. EL PERFIL DE LA POBREZA
Usando los indicadores de pobreza, el perfil estima quienes son los pobres, donde viven, de qu viven, etc. El perfil de pobreza es la integracin de una serie de estadsticas descriptivas de tal manera que patrones de comportamiento y relaciones entre diferentes caractersticas comienzan a visualizarse. Una vez establecidas estas relaciones o patrones, se pueden realizar anlisis ms profundos donde se integran varios efectos o caractersticas a la vez y en donde se comienza a establecer la relacin causa y efecto que nos permiten entender el aspecto dinmico de la pobreza. Entendimiento de las relaciones entre las diferentes variables de estudio nos permite describir la pobreza ms a fondo, poder identificar los factores limitantes y el efecto de factores externos. El objetivo final es mejorar el diseo, implementacin y evaluacin de programas y polticas para la reduccin de la pobreza.

Pobreza y otras variables en diferentes lugares

En la mayora de los perfiles de trabajo se incluyen varias regiones, provincias, ciudades o reas. Cmo un primer paso podemos comparar los niveles de pobreza (en porcentaje) entre los diferentes lugares. Si tenemos especial inters en algn servicio, caracterstica o variable, podemos incluirla en el mismo tabulado. La tabla 2 presenta un tabulado con los niveles de pobreza (general y extrema), y porcentaje de hogares conectados a un sistema de desage para varias ciudades en Colombia, 1998. Como se puede observar todas la ciudades, con excepcin de Barranquilla, tienen un nivel de pobreza general y extrema alrededor de 34% y 5.5% respectivamente y 99% de los hogares con acceso a desage. En Barranquilla los niveles de pobreza son ms altos y el porcentaje de hogares con acceso a desage es menor. Tabla 2 Pobreza y acceso a desage en ciudades Colombianas 1998
Bogot Medelln Cali Barranquilla Bucaramanga Pobreza General 35.7 36.5 36.6 49.5 30.4 Pobreza Extrema 5.3 5.9 6.4 17.2 4.7 % de hogares con desage 98.6 99.6 99.5 79.9 99.7

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Los nombres de las divisiones administrativas no es el mismo en todos los pases. El mensaje es utilizar los diferentes niveles o divisiones del pas.

Ms all de los valores absolutos observados en la tabla 2, es importante notar que la diferencia entre Barranquilla y el resto de las ciudades en pobreza general es alrededor de una tercera parte (de 34 a 49%).mientras que la diferencia en pobreza extrema es alrededor de tres veces (de 5.5 a 17%). Da la impresin de que la diferencia entre Barranquilla y el resto de la ciudades est en los pobres extremos, mientras que los pobres no extremos representan un porcentaje similar en todas las ciudades colombianas (alrededor de 30%). Esto puede ser muy importante al analizar proyectos para la reduccin de la pobreza ya que los programas que normalmente ayudan a los pobres extremos no son los mismos que ayudan a los pobres no extremos. La otra caractersticas que se puede observar es que a pesar de haber niveles significativos de pobreza en todas las ciudades, parece que hay acceso universal al desage. Claramente nuevos programas para hacer llegar desage a los hogares no beneficiaran a los pobres21. La excepcin es la ciudad de Barranquilla donde ms de una quinta parte de los hogares no tiene acceso a desage. Esperaramos que la mayora de los hogares en Barranquilla sin desage sean hogares pobres. Como parte de un perfil de pobreza, el siguiente tabulado a producir sera uno donde a los hogares de Barranquilla, divididos en pobres y no pobres, se les calcule el porcentaje de acceso a desage. Como se dijo en la introduccin, el perfil ha de integrar varias estadsticas descriptivas de tal manera que comencemos a establecer relaciones y a mejorar nuestro entendimiento de la pobreza y no simplemente decir que hay Xporcentaje de pobres.

Relacin entre diferentes variables o indicadores

Otra manera de mejorar nuestro entendimiento de las condiciones de vida de los hogares es relacionar diferentes indicadores o variables de inters. La relacin entre los diferentes indicadores no siempre es la misma y a veces es difcil de determinar. El la figura 2 cada punto representa uno de los distritos de Lima, Per en 1993, y su relacin individual entre la falta de acceso al agua22, y el hacinamiento o porcentaje de hogares donde el nmero de personas por dormitorio sobrepasa las recomendaciones en Lima. Viendo los tabulados que originaron este grfico nos da una visin de los valores absolutos de ambos indicadores: los niveles de hacinamiento varan entre 2 y 36%, mientras que la falta de acceso al agua est entre 1 y 97%23. En el grfico tambin nos podemos dar una idea de los rangos de ambos indicadores, pero lo importante son los patrones a identificar. Se puede observar que inicialmente los niveles de hacinamiento aumentan, pero la falta de agua se mantiene relativamente baja; esta caracterstica puede ser un reflejo del comportamiento de los hogares donde la primera prioridad es el acceso al agua y la segunda el hacinamiento: si tengo que escoger entre falta de agua o ms miembros del hogar por dormitorio, inicialmente los hogares escogen ms miembros por

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Aunque es posible que este no era el caso anteriormente. Puede ser que el acceso universal a desage sea el producto de polticas o programas con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los hogares pobres. 22 Sin agua se refiere a falta de acceso a agua entubada dentro de la propiedad. 23 Los tabulados son listas de dos nmeros para cada municipio: sin agua, y hacinamiento. No se incluyeron en esta publicacin para ahorrar espacio pero contienen la misma informacin que el grfico.

dormitorio24. Luego de llegar alrededor de 12% de los hogares con problemas de hacinamiento la relacin cambia drsticamente y cada aumento en la proporcin de hogares hacinados, se relaciona con niveles mucho mayores de carencia de agua ( o sea que un pequeo aumento en hacinamiento se da junto a un gran aumento en la carencia a agua).
Figura 2 Falta de agua y hacinamiento en los distritos de Lima, Per, 1993
100

% S I n A g u a 50

0 0 10 20 Hacinamiento (%) 30 40

Quintiles y otras variables o indicadores

Otra manera de relacionar las diferentes caractersticas de los hogares es a base de la medida de bienestar. La medida de bienestar (ya sea el ingreso o consumo), se ordena de menor a mayor, y se divide en grupos con el mismo nmero de personas en cada uno. Si hacemos cinco grupos, es lo que llamamos quintiles pero en realidad podemos hacer cualquier nmero de grupos que la muestra nos permita25. Normalmente se hacen cuatro, cinco o diez grupos (deciles). Presentar estadsticas de esta manera tiene dos ventajas: no se necesita hacer uso de ninguna lnea de pobreza, y al presentar varias estadsticas se pueden detectar de mejor manera los cambios asociados con el bienestar de las personas. La Tabla 3 presenta varias caractersticas de Cali en 1998 por quintil. Se puede observar claramente como la proporcin de los empleados que pertenece al sector informal disminuye conforme aumenta el bienestar de los hogares de 83% para el primer quintil (ms pobre), hasta 46% para el quinto quintil (menos pobre). De igual manera los niveles de desempleo disminuyen conforma aumenta el bienestar de los hogares. El acceso a electricidad no est relacionado con el nivel de bienestar de los hogares mientras que el acceso a telfono si aumenta con los quintiles. Queda claro que los grupos ms pobres de Cali tienen problemas de desempleo, pero an ms, si queremos mejorar las
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Esto es solamente una interpretacin ya que perfectamente puede ser un reflejo de las polticas municipales o programas o proyectos gubernamentales donde el ltimo lugar donde se lleva el agua es a los barrios ms marginales que a su vez tienen mayor hacinamiento. 25 Si hacemos demasiados grupos, el nmero de observaciones por grupo es demasiado pequeo y los valores que se obtiene no son representativos o tienen un gran intervalo de confianza.

condiciones de los que ya tienen empleo, tendramos que enfocarnos en el sector informal donde se encuentra ms del 80% de la poblacin ms pobre. Esta presentacin tambin nos permite evaluar el nivel de cambio de acuerdo a los diferentes grupos o quintiles. Tabla 3 Caractersticas de los hogares por quintil, Cali 1998
Quintiles 1 Empleo -Formal -Informal Desempleo Electricidad Telfono 17 83 43 99 50 2 31 59 26 99 61 3 37 63 16 99 67 4 51 49 13 99 84 5 54 46 7 99 90

Quintiles y patrones de gasto

Ya sea utilizando la divisin de quintiles o de pobres extremos, pobres y no pobres, es muy importante mostrar las diferencias en los patrones de consumo de los hogares. Por ejemplo, si quiero ayudar a los hogares pobres por medio de una subvencin de precios a los productos alimenticios, tengo que saber que es lo que esta consumiendo los diferentes grupos de la poblacin. La tabla 5 es un ejemplo de los patrones de consumo de acuerdo al grupo o nivel de bienestar de los hogares. Claramente, cualquier poltica o programa que se establezca para reducir el precio de las tortillas26 va a tener un mayor impacto en los pobres que en los no pobres27. De igual manera si queremos aliviar la pobreza por medio de una poltica de transporte, claramente el enfoque en el transporte pblico y no en el privado es la manera de obtener un mayor impacto en la poblacin ms necesitada. Tabla 5 Patrones de gasto en Mxico urbano, 1999
Tortilla Leche Transporte pblico Transporte privado y combustible Cultura y recreacin Telfono Fraccin del gasto total del hogar Quintil 1 Quintil 5 5.6% 1.3% 2.9% 1.2% 6.2% 1.2% 0.4% 0.7% 1.6% 9.3% 2.7% 2.7%

Conocer estos patrones nos permite mejorar el diseo de las polticas y programas para la reduccin de la pobreza. El conocer el comportamiento de los pobres nos permite disear un programa con la caracterstica de auto seleccin, o sea que automticamente los

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Ya sea bajndole los impuestos, subvencionando las materias primas o de cualquier otra manera. Al menos proporcionalmente y posiblemente en trminos absolutos tambin (tendramos que revisar los nmeros originales para asegurarnos).

beneficios sern capturados en su mayora por los grupos mas necesitados o pobres del pas.

Mapas de Pobreza
Los mapas de pobreza nos permiten tener una interpretacin visual de la distribucin de la pobreza en todo el pas o en regiones especficas e identificar patrones y concentraciones de pobreza(bolsones) que no se identificaran en una lista. Un mapa de pobreza tambin puede ser una herramienta excelente para determinar la distribucin de recursos en el pas o en una regin. La presencia de otras bases de datos en la misma regin nos permiten el cruce de informacin entre el mapa de pobreza y otras caractersticas de los hogares.

Puntos a considerar a la hora de elaborar un perfil de pobreza

Ms all de las estadsticas descriptivas que se utilizan tradicionalmente, tenemos que hacer uso de: 1. Uso de estadsticas descriptivas en manera conjunta. 2. Relacionar pobreza con variables o ndices de inters. 3. Relacionar variables o ndices entre si. 4. Presentar estadsticas en quintiles o deciles. 5. Uso de patrones de consumo o de ingreso. Acordarse que lo importante es aumentar nuestro entendimiento de la condicin de los pobres y el posible impacto de diferentes polticas y programas. El perfil de pobreza si bien no nos responde todas las preguntas que tengamos, ciertamente nos debe de dejar una idea clara de posibles respuestas. Tambin durante la elaboracin del perfil de pobreza, nuevos temas de inters o lneas de investigacin han de surgir y se han de explorar en el mismo perfil.

4. CAMBIOS EN EL TIEMPO
Cuando tenemos datos sobre una misma regin en dos o ms perodos de tiempo, podemos hacer anlisis comparativos de las condiciones de vida de los habitantes y contestar preguntas como: 1. Estn mejorando las cosas? 2. Qu programas o proyectos pblicos ayudan a los pobres en la ciudad? 3. Hay nuevos riesgos para los pobres (violencia, hambre)? 4. Qu factores contribuyen a la movilidad y migracin? 5. Quin se ha beneficiado del crecimiento econmico? Antes de hacer comparaciones en el tiempo es muy importante que los indicadores, ndices o variables ha comparar sean definidas de una manera consistente. Esto quiere decir que se utilice la misma definicin en todo momento. Este es uno de los errores ms comunes y ms difciles de detectar ya que normalmente no tenemos acceso a la fuente primaria de informacin (cuestionarios o clculos iniciales), y lo que se nos presenta es una tabla o un grfico con los resultados. Hay que tener mucho cuidado con la compatibilidad de las preguntas o variables ya que pequeas diferencias en la definicin de un ndice, o en la manera de hacer una pregunta puede producir resultados o respuestas muy diferentes. Cuando se dan diferentes definiciones o preguntas, no podemos estar seguros si las diferencias observadas a travs

del tiempo son un producto de cambios verdaderos en las condiciones de los hogares o son un producto de la manera en que se defini el ndice o se formul la pregunta.

Cambios en ndices de pobreza y desigualdad

En la tabla 6 podemos ver los cambios en pobreza extrema y GINI en varias ciudades Colombianas en el perodo 1994 a 1998. Cmo se puede observar, Barranquilla es la ciudad que ha mostrado una mayor disminucin el la pobreza extrema, y a la vez la mayor disminucin en el valor de GINI. Estos resultados tienen que analizarse conjuntamente con los que se presentaron en la Tabla 2, ya que, por ejemplo, aunque Barranquilla e la ciudad que ha mostrado una mayor disminucin el la pobreza extrema, todava es la ciudad con mayor pobreza extrema (alrededor de tres veces ms que las otras ciudades). Ms all de eso, los cambios de pobreza extrema observados nos motivan a averiguar que es lo que se est haciendo en Barranquilla y en Bogot, y no en el resto de la ciudades. Es esta diferencia el resultado de algn programa o poltica del gobierno, o es producto de diferentes realidades econmicas? Tabla 6 Cambios en pobreza y desigualdad en ciudades colombianas, 1994-1998
Bogot Medelln Cali Barranquilla Bucaramanga Cambios en: tasa de pobreza extrema -2.5 +3.8 +0.8 -7.8 +2.2 valor del GINI -0.02 -0.06 +0.04 -0.19 +0.01

Tambin nos surge la pregunta de qu es lo que pas en Medelln donde la pobreza extrema aument, pero el valor GINI disminuy? Talvez se dieron grandes cambios en el sector de pobres no extremos, o en los no pobres, el punto es que estas inquietudes se han de explorar y en caso de encontrar respuestas o posibles alternativas. Cuando se presentan resultados de cambios observados a travs del tiempo hay que especificar claramente las unidades en que se estn reportando estos cambios. Si lo que se reportan son cambios en los puntos porcentuales, se recomienda decirlo explcitamente; si el cambio se ha calculado como un porcentaje ya sea de un valor o de un porcentaje hay que decirlo como tal, o cuando se reporta el cambio del valor directo, tambin hay que definir claramente las unidades. Tabla 7 Cambios en pobreza y desigualdad en ciudades colombianas, 1994-1998
Bogot Medelln Cali Barranquilla Bucaramanga
1

Cambios en1: tasa de pobreza extrema -32.1% 181.0% 14.3% -31.2% 88.0%

valor del GINI -3.6% -10.5% 8.0% -25.1% 2.1%

Cambios expresados como porcentaje de los valores en 1994

La tabla 7 presenta los cambios en los mismos ndices reportados en la Tabla 628, pero expresados como cambios porcentuales. Utilizando esta unidad, la reduccin de la tasa de pobreza extrema es mayor en Bogot que en Barranquilla. Cul unidad debemos de utilizar? Cul es ms importante? No hay una respuesta nica, a veces se recomienda utilizar ambas maneras para ilustrar diferencias entre valores absolutos y valores relativos, lo importante no es utilizar una unidad o la otra pero que no quede duda de cul es la unidad que se est utilizando.

Cambios de caractersticas generales de los pobres

Para poder describir mejor lo que ha pasado entre dos perodos de tiempo, es til mostrar el cambio en varias caractersticas de la poblacin que pueden o no estar relacionada con la pobreza. Tabla 8 Cambios en regin urbana en Bolivia, 1997 a 19991
1997 (%)1 25.6 15.2 22.1 22.7 33.1 25.7 22.7 18.2 7.7 29.2 18.5 Edad Menos de 25 aos Ms de 65 aos Sexo Hombres Mujeres Educacin Ninguna De 1 a 5 aos de educacin De 6 a 8 aos de educacin De 9 a 12 aos de educacin Ms de 12 aos de educacin Grupo tnico Indgena No indgena
1

1999 (%)1 23.7 11.4 19.7 21.6 27.4 27.2 23.1 18.1 6.7 23.6 19.3

Los porcentajes son la proporcin que los pobres representan de la poblacin total.

En la tabla 8 se presentan las caractersticas de los pobres en 1997 y en 1999. En este tipo de presentacin se utilizan dos tipos de porcentajes: (i) el porcentaje dentro de los pobres, este es el porcentaje de los pobres que se clasifica en cada categora, por ejemplo, de los pobres qu porcentaje son hombres y qu porcentaje son mujeres; cuando se utiliza este tipo, la suma de todas las categoras debe de ser 100%; y (ii) el porcentaje que los pobres representan de la poblacin total, donde se calcula por ejemplo, de todos los hombres en la poblacin, que proporcin son pobres, y de todas las mujeres en la poblacin, que proporcin son pobres. Se puede notar la disminucin de la pobreza en los mayores de 65 aos, en las personas sin ninguna educacin y en la poblacin indgena.

Relacin entre ndices de bienestar

El cambio a travs del tiempo en cualquier tipo de ndice de bienestar puede tomar muchas formas. Una manera de visualizar el tipo de cambio es graficar el mismo ndice
28

En la Tabla 6 el cambio en pobreza extrema est expresado en cambio en puntos porcentuales, y el cambio del GINI son cambios del valor absoluto del mismo.

en dos perodos de tiempo. La figura 3 relaciona la malnutricin (o desnutricin) crnica en estudiantes en los diferentes distritos de Lima entre los aos 1993 y 1999.

Figura 3 Malnutricin en Lima, Per 1993 y 1999

60

% malnutricin crnica 1999

50

40

30

Lnea de 45 grados

20

10

0 0 10 20 30 40

% malnutricin crnica 1993

Una manera rpida de ilustrar si los cambios en malnutricin han sido positivos o negativos es trazando una lnea de 45 grados en el grfico: cuando los puntos se encuentran bajo la lnea de 45 grados, la malnutricin ha disminuido, cuando se encuentran sobre la lnea de 45 grados es porque la malnutricin ha aumentado. Como se puede observar, la gran mayora de los distritos han disminuido la incidencia de malnutricin crnica en estudiantes.

Otros
Se aprovecha la presentacin de la Figura 3 donde se distingue claramente una observacin separada del resto de las dems (coordenada 11, 59). Este tipo de observacin posiblemente nos ilustre un caso excepcional donde se han dado cambios dramticos o tambin puede ser lo que se conoce como una observacin extrema29; la mayora de las veces las observaciones extremas reflejan problemas en la recoleccin o procesamiento de los datos donde se hace necesario revisar los datos primarios para asegurarnos de que lo reportado realmente refleja la realidad.
29

Por su nombre en ingls tambin se le conoce como un outlier.

Es importante hacer notar que todos los valores que se obtienen de muestras van a tener un grado de imprecisin el cul se mide a travs del error estndar. El que dos nmeros no sean exactamente iguales, no siempre quiere decir de que hay una verdadera diferencia entre ellos. Para poder determinar si las diferencias observadas son significativas o no, tenemos que hacer uso de intervalos de confianza y pruebas estadsticas que nos dicen que tan probable es el que dos valores sean diferentes entre si.

Puntos a recordar al analizar los cambios en el tiempo

1. Asegurarnos de que las variables, ndices o indicadores sean exactamente los mismos (su definicin) en todos los perodos de tiempo. 2. Hacer comparaciones entre los valores directos de los ndices. 3. Hacer comparaciones de las caractersticas generales de la poblacin. 4. Utilizar grficos y otras ayudas para ilustrar los cambios observados. 5. Estar pendientes de cambios muy por fuera de lo esperado (valores extremos). 6. Luego de identificar cambios, analizar la presencia de polticas o programas que pudieran haber tenido algn impacto para tratar de relacionarlos. De igual manera, cuando no se detecta ningn cambio, ver si algn programa o poltica se implement durante el perodo de tiempo y no tuvo ningn efecto.

5. Evaluacin de programas o polticas sociales

Antes de evaluar el papel de los gobiernos en la lucha contra la pobreza tenemos que tener claro cul es la responsabilidad de los gobiernos municipales (o nacionales) en la provisin de servicios e infraestructura bsica? Por el otro lado tambin tenemos que tener claro cuales son las fuentes de ingreso del gobierno local: impuestos, negocios, otros. Aunque no siempre se puede evaluar el efecto directo de los programas locales, en la mayora de los casos si podemos al menos hacer una anlisis de incidencia para determinar a quin est recibiendo los beneficios de los diferentes programas. Tabla 9 Incidencia del gasto pblico en salud, por quintil en Ro de Janeiro, Brasil Quintil % del gasto 1 22.9% 2 31.4% 3 19.0% 4 18.1% 5 8.6% Una manera rpida de evaluar que tan pro pobre son los gastos gubernamentales, es calcular la proporcin de los recursos que los diferentes grupos poblacionales reciben. La tabla 9 es un ejemplo de cmo presentar los datos; en este caso podemos ver que la mayora del gasto pblico en salud en Ro de Janeiro lo reciben los dos quintiles ms pobres. Tambin podemos observar que el segundo quintil es el ms beneficiado, y que el quintil cinco (menos pobre) es el que menos utiliza o recibe los servicios de salud pblica. Son estos valores aceptables? Depende de los objetivos iniciales en los diferentes programas. Se reconoce que no todos los programas gubernamentales estn

diseados para reducir la pobreza y adems siempre esperamos que parte de los recursos son utilizados por los grupos menos pobres del pas. La informacin sobre la recoleccin de impuestos tiende a ser poco confiable haciendo mucha ms difcil la evaluacin de estos sobre la pobreza. En algunos casos como en el impuesto sobre la propiedad se pueden hacer anlisis geogrficos para ver quienes pagan y quienes no pagan. Por otro lado, las encuestas de hogares nos pueden dar informacin sobre quin paga el impuesto del valor aadido o impuesto sobre la venta (IVA). Para la evaluacin de programas sociales necesitamos : 1. Mapa institucional: Quienes estn trabajando en las diferentes reas sociales del pas?, En donde trabajan (geogrficamente)?, Cuantos recursos utilizan?, A quin se destinan los recursos?. 2. Informacin sobre focalizacin y cobertura: para poder evaluar los programas necesitamos saber a quin estn llegando los recursos (cobertura), y las caractersticas de las personas recibiendo los recursos (focalizacin). 3. Monitoreo y evaluacin del programa: para lograr un verdadera evaluacin de un programa, es indispensable que se halla planeado desde el comienzo los instrumentos y tipos de medidas deseadas. 4. Eficiencia del programa: esto se refiere al costo del programa incluyendo los administrativos. La pregunta fundamental que debemos de hacer es: El programa est teniendo el impacto anticipado? Por ejemplo si tenemos un programa contra la malnutricin vamos a tener medidas de insumo o proceso como lo son el nmero de comidas que el programa ha distribuido, y medidas de impacto como lo es el cambio en malnutricin. Para poder hacer una evaluacin del programa tenemos que saber si ha mejorado en ms la malnutricin en aquellos distrito (u hogares) que han recibido mayores recursos.

6. CONCLUSIONES
1. Pobreza no es un sector especial. prcticamente todas las polticas o programas y regulaciones urbanas tiene un impacto sobre los pobres. 2. Para que un poltica urbana beneficie a los pobres es necesario haberla diseado con ese objetivo. 3. Para disear polticas que beneficien a los pobres tenemos que contar con buena informacin. 4. La evaluacin del impacto de las polticas o programas debe de tomarse en cuenta desde su diseo.

BIBLIOGRAFIA
Atkinson , A.B., (1970) On the Measurement of Poverty, Econometrica, 2, 244-63. Cowell, F.A. (1980): On the Structure of additive Inequality Measures, Review of Economic Studies, 47, pp.521-31. Cowell, F.A. and S.P. Jenkins (1995): How Much Inequality Can We Explain? A methodology and an application to the USA., Economic Journal, 105, pp.421-430. Shorrocks, A.F. (1980): The Class of Additively Decomposable Inequality Measures, Econometrica, 48, pp.613-625. Shorrocks, A.F. (1984): Inequality Decomposition by Population Subgroup, Econometrica, 52, oo.1369-1385.