Plan de Acción para la Ciudad de Lima – Perú

The Bratton Group LLC

Julio 2002

I. Introducción
The Bratton Group LLC de la ciudad de Nueva York fue contratado por el alcalde
Alberto Andrade para evaluar los problemas delictivos y el cumplimiento de la ley en Lima
y desarrollar un plan general de acción para el cercado de Lima así como para Lima
Metropolitana. William Bratton y William Andrews de The Bratton Group visitaron Lima
desde el 27 al 31 de mayo, y se reunieron con una diversidad de funcionarios del gobierno y
de las fuerzas policiales, incluyendo reuniones con el Ministro del Interior, el Ministro de
Justicia, el Fiscal de la Nación, el Director General de la PNP, el jefe de la VII Región de la
PNP, los jefes de las unidades de investigación, lucha antidrogas, criminalística, registros,
servicios especiales (JUSE) de la PNP, así como el departamento de lucha contra el
terrorismo (DNCT) y la Escuela de Oficiales de la PNP, los jefes de comisaría y personal
de San Andrés, Breña, La Victoria, Miraflores, Rímac y la Cárcel de Mujeres, el director
del Penal San Jorge y el director de seguridad pública del Cercado de Lima.

The Bratton Group regresó de la ciudad de Lima con dos impresiones muy
marcadas. Primero, debido a la combinación de ciertos factores como el deterioro de las
condiciones sociales, un ejercicio legal y policial engorroso y la expansión del tráfico de
drogas en el ámbito local, Lima se encuentra vulnerable a un aumento continuo de la
delincuencia y una posible expansión de la delincuencia violenta, en los próximos tres a
cinco años. Asimismo, Lima cuenta con altas tasas de robo, delito que tradicionalmente ha
sido el precursor de otros tipos de delincuencia violenta, incluyendo asesinatos y
homicidios. También están presentes altas tasas de delincuencia juvenil, otro factor que
contribuye al aumento de la violencia, debido a que los jóvenes delincuentes son, por lo
general, más imprudentes en el uso de la fuerza. Es posible que los mercados de drogas
locales sean el foco de crímenes violentos, a medida que los traficantes de drogas luchan
por mantener sus propios territorios y clientes y las armas y la violencia se convierten en la
manera más común de resolver las disputas. Además, es probable que la reciente historia de
violencia terrorista en Lima haya moldeado y forjado actitudes de violencia entre la gente
más joven. Ante la presencia de estos ingredientes volátiles y la ausencia de una respuesta
poderosa por parte del sistema de justicia para mantenerlos bajo control, Lima podría
experimentar el crecimiento de una delincuencia juvenil extrema como aquella que emergió
en la ciudad de Nueva York en los años ochenta y en Río de Janeiro y Sao Paulo, Brasil, en
los noventa. De ser así, las tasas de robos, asaltos y asesinatos aumentarán de manera
alarmante y la sensación de inseguridad normalmente presente en la población limeña se
sentirá de manera más pronunciada.

Aún así, este posible futuro puede ciertamente evitarse. La segunda impresión que
The Bratton Group formó durante su visita a Lima fue aquella de una ciudad y país que
están preparados para confrontar el problema del aumento de la delincuencia en una
variedad de frentes. Los funcionarios municipales y nacionales reconocen las dimensiones
del problema y están dispuestos a actuar y lograr cambios importantes en los sistemas
jurídicos y de mantenimiento del orden público. Aquel que fuera un sector de interés
público extremadamente activo y responsable (ONGs), ha tomado las riendas; presentando
programas para la reforma del sistema jurídico, la prevención de la violencia contra las
mujeres, el desarrollo de instituciones en los vecindarios a nivel local y la recuperación y
reciclaje de espacios públicos que han sido utilizados de manera indebida y se encuentran
en situación de deterioro. Los éxitos en la recuperación de los espacios públicos en el
Cercado de Lima bajo el mandato del alcalde Andrade, son especialmente notorios y
sientan una base sólida para futuros avances. Esfuerzos de recuperación similares sirvieron
de base para la recuperación de la ciudad de Nueva York en los noventa.

A pesar de haberse visto involucrada en situaciones de corrupción, problemas

operativos y morales, que son típicos de los departamentos de policía en América Latina, la
Policía Nacional (PNP) es, no obstante, una institución valiosa con muchas fortalezas
aparentes. Con un personal aproximado de 24,000 policías, la VII Región de la PNP, que
incluye Lima Metropolitana, no cuenta con el personal suficiente según los estándares de
los EE.UU. Sin embargo, a modo de comparación y a pesar del insuficiente número de
unidades y equipo para garantizar el orden público, se encuentra mucho mejor capacitada
en cuanto al número de su personal que muchos otros departamentos de policía de América
Latina, según su tamaño de jurisdicción. La PNP ha destinado investigadores y personal
para la lucha antidrogas a las comisarías locales, una reforma que muchos departamentos de
EE.UU. no ha materializado aún. Los investigadores locales, tanto de delitos comunes
como de tráfico de drogas, se encuentran entre los elementos más importantes para el
control de la delincuencia en las calles en áreas locales. Asimismo, la presencia de fiscales
en las comisarías es una buena iniciativa, a pesar de que en la actualidad no haya un
número suficiente de fiscales asignados a cada comisaría. Las unidades de investigación
especial de la PNP, notablemente aquellas que han combatido el terrorismo con excelentes
resultados, parecen tener un alto grado de profesionalismo y capacitación, y la PNP debería
ser capaz de insertar parte de estos conocimientos especializados en la lucha por desterrar
las organizaciones locales involucradas en el tráfico de drogas.

Bajo el gobierno actual, la PNP pareciera estar involucrada en un esfuerzo genuino

por crear alianzas de trabajo con las comunidades, alentando la formación de brigadas
ciudadanas en algunas comisarías. A pesar del número insuficiente de unidades y radios, así
como la estricta rutina en cuanto a los puestos en las prácticas de las rondas (patrullas), los
equipos de patrulla de las comisarías individuales son suficientemente grades como para
causar impacto especialmente si el trabajo se coordina mejor con la Policía Municipal y las
unidades de Serenazgo que operan en 27 municipalidades de Lima Metropolitana. El
concepto de Serenazgo de proporcionar un medio para que el gobierno municipal
desempeñe un papel activo en la patrulla de las calles, señala el rumbo hacia el tipo de
presencia policial defensiva y activa que podría comenzar por controlar la delincuencia en
Lima.

Lo que se necesita ahora son sistemas mejores y más confiables para recopilar
informes sobre delitos, analizar datos sobre dichos delitos, responder a los patrones
delictivos locales y dirigir investigaciones locales. Con la implementación de reformas
decisivas para la administración de la información y los recursos policiales, la PNP podría
desempeñar un papel principal en el control de la delincuencia y la violencia callejeras.
Asimismo, la buena voluntad existente entre el gobierno de Toledo a nivel nacional y la
administración de Andrade en Lima brinda una oportunidad de cooperación entre las
autoridades que regulan el cumplimiento de las leyes a nivel nacional y el gobierno local,
que es esencial para la lucha exitosa contra la delincuencia urbana.

Informe de The Bratton Group

En este informe, The Bratton Group intenta recomendar un marco general de
reformas. Los consultores no tienen la última palabra en legislación peruana z no podrían
convertirse en expertos después de una visita de una semana. Tampoco fue posible que The
Bratton Group dominara cada detalle del procedimiento operativo de la PNP. En cambio,
los consultores obtuvieron un conocimiento suficiente sobre el sistema de justicia penal en
Lima, con el propósito de proporcionar un extenso conjunto de recomendaciones para
lograr el cambio, especialmente en el área de la administración policial. Además de sus
propias observaciones, The Bratton Group ha contado con el respaldo de la traducción al
inglés “Criminal Violance: Studies in Latin American Cities - The Case of Peru”,
publicación del Instituto APOYO de agosto de 1999 (Violencia criminal: estudios de
ciudades latinoamericanas – el caso del Perú), que sirvió de material para realizar una
revisión general sobre las condiciones de la delincuencia en Lima, donde fueron
especialmente útiles los datos recopilados en sus encuestas a las víctimas de la
delincuencia.
El término más escuchado en las reuniones z entrevistas sostenidas por The Bratton
Group en Lima fue impunidad. “Los criminales actúan con impunidad.” “ La policía no
captura a los criminales .” “Los fiscales se toman mucho tiempo para proceder en algunos
casos, y en algunos otros simplemente no proceden.” “Los jueces dejan libre a los
criminales.” “Las leyes no sancionan los delitos menores.” Existe un nivel extremadamente
alto de frustración entre los ciudadanos, los líderes políticos y especialmente entre los
participantes reales del sistema de justicia penal. Para ellos, pareciera que el laborioso y
lento proceso de la justicia en el Perú no tuviera un efecto cernible en el problema de
delincuencia más grave que enfrenta el país: la delincuencia en las calles. La cultura de la
impunidad está tan pronunciada que el supuesto predominante entre muchas personas es
que los criminales no serán castigados, a pesar de ser capturados. Esta sensación de que los
delincuentes pueden actuar con impunidad hace que, con todo derecho, los ciudadanos se
muestren reticentes a cooperar con la policía por miedo a que los criminales, después de ser
liberados sin haber sido debidamente castigados, tomen represalias.
La intención principal de este informe es recomendar sistemas y técnicas de
organización que empiecen a reemplazar la cultura de la impunidad por una justicia rápida,
segura y efectiva. Uno de los sistemas de organización más importantes es aquel
denominado Compstat, desarrollado por el Departamento de Policía de la ciudad de Nueva
York, con el objetivo de organizar y dirigir el mantenimiento del orden público, en base a
una revisión y análisis contuso de los datos sobre delincuencia. El proceso de Compstat se
basa en reuniones estratégicas semanales intensivas, donde se analizan los problemas
actuales de delincuencia, incluyendo casos y patrones delictivos específicos. Las reuniones
son una suerte de foro que sirven para planificar estrategias y tácticas y para responsabilizar
a los jefes locales por la administración de los problemas de delincuencia en sus comisarías
respectivas. Compstat constituyó la reforma más importante conducente a la disminución
de más de 60 por ciento de los delitos mayores y de 70 por ciento de los homicidios en la
ciudad de Nueva York durante los años noventa.
 Además de las reuniones de Compstat, las recomendaciones principales de The
Bratton Group incluyen:
• Establecer un Distrito Modelo en el Cercado de Lima (o que incluya el Cercado de
Lima y otras municipalidades) donde se desarrollen y refinen las técnicas del
mantenimiento del orden público para su aplicación en toda la ciudad.
• Establecer una respuesta conjunta ante emergencias dentro del nuevo Distrito
Modelo, para coordinar la patrulla y respuesta de la PNP conjuntamente con la
patrulla y respuesta de Serenazgo.
• Establecer un Nuevo Sistema de Denuncias de Delitos, utilizado tanto por la PNP
como por el (los) departamento(s) de la policía municipal en el Distrito Modelo.
• Establecer un Sistema de Análisis y Sondeo de la Delincuencia que transforme
rápidamente los datos de los informes sobre delincuencia en patrones e información
codificada geográficamente para su uso en las reuniones de Compstat.
• Ampliar las unidades de investigación de la PNP asignadas a las comisarías y
establecer un Sistema para la Administración de Casos de Investigación a fin de
garantizar que dichas unidades estén investigando los casos de manera concienzuda.
• Establecer Registros Electrónicos de Información sobre Delitos, de fácil acceso, con
fotografías digitales y huellas digitales que serán utilizados por las unidades de
investigación.
• Ampliar las unidades locales de lucha contra el narcotráfico y asignarles mayor
responsabilidad en la investigación, de manera que no sólo se encarguen del tráfico
en las calles sino también del tráfico de drogas en áreas locales y de las
organizaciones de distribución.

Junto con las reuniones de Compstat que se discutieron anteriormente, estas reformas
ayudarán a proporcionar una presencia policial más flexible, responsable y efectiva..
Fortalecerán y centrarán las investigaciones policiales en los vecindarios locales,
eliminando de raíz a los delincuentes crónicos y a los criminales violentos. Ayudarán a
establecer registros y bases de datos sobre delitos, delincuentes y modalidad policial
utilizada para dominar la delincuencia, a mejorar el procesamiento de los casos y a
monitorear al mismo departamento de policía, para así evitar casos de corrupción y
otros tipos de mala conducta policial.

A pesar de que no exista ningún conjunto de reformas policiales que por sí solo
pueda resolver los problemas de Lima Metropolitana, The Bratton Group cree que las
recomendaciones incluidas en este informe pueden proporcionar una base sólida sobre la
cual se pueda construir algo mejor. En muchos aspectos, Lima le recordó a los consultores
a la ciudad de Nueva York en 1994, año en que el “Commissioner” Bratton asumió el
control del NYPD (Departamento de Policía de Nueva York). Los líderes políticos a nivel
local y nacional, así como el sector que defiende el interés público (ONGs), los trabajadores
del sistema de justicia penal y el mismo departamento de policía parecieran estar listos y
dispuestos para ponerse a trabajar y lograr grandes cambios, siempre que éstos estén
destinados a evitar que la delincuencia y la violencia se salgan de control. Tal como en
Nueva York, esta diligencia y disposición en sí mismas constituyen el paso decisivo hacia
reformas poderosas y efectivas en la ciudad de Lima.
 II. Observaciones generales sobre la delincuencia y el mantenimiento del
orden público

Datos e informes sobre delincuencia

En general, los datos sobre delincuencia en Lima son poco confiables. La VII
Región de la PNP registró aproximadamente 57,000 delitos graves reportados en 2001, un
número demasiado bajo para una región metropolitana de ocho millones de personas. La
ciudad de Nueva York, por ejemplo, con una población similar aproximada a aquella de
Lima Metropolitana, registraba más de 500,000 delitos graves reportados allá por 1990.
Después de 12 años seguidos de reducción de la delincuencia, la ciudad de Nueva York aún
registra alrededor de 150,000 delitos graves reportados cada año.
Los datos de las encuestas a las víctimas en Lima muestran un escenario muy
diferente de aquel mostrado por las estadísticas policiales. El INEI calculó más de 900,000
robos y hurtos en la vía pública en 1997 y alrededor de 180,000 robos con allanamiento de
morada en base a sus propias encuestas.1 Estas cifras estimadas no incluyen los intentos
fallidos o frustrados de estos delitos, los que podrían aumentar el número a cerca de 1.3
millones de robos y hurtos en la vía pública2 y más de 300,000 robos con allanamiento de
morada. Estos números coinciden con la percepción pública generalizada en Lima de que
tanto la delincuencia en la vía pública como los robos con allanamiento de morada son
hechos muy comunes.
Las encuestas del Instituto APOYO para 1998 por lo general confirman los
resultados del INEI para 1997. A partir de las encuestas, Instituto APOYO calcula que en
Lima Metropolitana en 1998:
• Una de tres personas mayores de 18 años fue víctima de algún asalto o hurto o
intento de asalto o hurto.
• Uno de tres propietarios de vehículos sufrió el robo de su automóvil o de alguna
autoparte.
• Tres de cada 10 casas fueron víctimas de robos con allanamiento de morada o
intento de allanamiento.

Sólo un pequeño porcentaje de los encuestados por APOYO dijo que había denunciado a la
policía el hecho de haber sido víctima de delito:
• 16 por ciento de las víctimas de robos y hurtos en la vía pública denunció el delito.
• 24 por ciento de las víctimas de robos de automóviles y autopartes denunció el
delito.
• 38 por ciento de las víctimas de robo con allanamiento de morada denunció el
delito.
Al ser posteriormente interrogados por APOYO, muchos aseguraron no creer que alguna
vez recuperarían su propiedad perdida o que los criminales serían castigados, y que por este
motivo, no se tomaron la molestia de denunciar el delito. Está claro que existe muy poca

1
“Encuesta de Hogares sobre Victimización en Lima Metropolitana” del INEI, 1998
2
La frase “robos y hurtos en la vía pública” corresponde a la interpretación de The Bratton Group del término
“atracos” (mugging, en inglés) utilizado en el informe del INEI. En EE.UU., el término “street crime” se
utiliza de manera genérica para referirse al delito en cualquier lugar público incluyendo calles, lugares de
tránsito público o áreas comerciales.
confianza en que el sistema de justicia pueda capturar a los criminales, recuperar la
propiedad o castigar a los delincuentes. Desafortunadamente, la poca disposición a
denunciar el delito es una profecía que por su propia naturaleza contribuye a cumplirse. Si
la policía sólo recibe informes de una pequeña porción de lo delitos que se cometen, no
podrá de ninguna manera desarrollar datos que respondan efectivamente a los patrones
siempre cambiantes de la delincuencia. Esto es particularmente cierto en el caso de robos y
hurtos en la vía pública, cuyo nivel de denuncia en Lima es extremadamente bajo, haciendo
que sea casi imposible adquirir los datos actuales necesarios para planificar respuestas a los
múltiples y cambiantes patrones de robo y hurto. Las bajas tasas de denuncia se traducen en
una ceguera efectiva de la policía en relación a la realidad de la delincuencia en las calles.
Asimismo, según los datos, pareciera que algunas denuncias que efectúan los
ciudadanos a la policía no aparecen en las estadísticas policiales finales. Por ejemplo,
asumiendo el cálculo de APOYO de una tasa de 16 pro ciento de denuncias de robos y
hurtos en la vía pública y aceptando los cálculos estimado del INEI de 963,000 “atracos” y
467,000 intentos de “atraco”, entonces, los informes (denuncias) netos a la policía sobre
robos y hurtos en la vía pública, efectivos y frustrados, deberían totalizar más de 228,000 y
más de 154,000 robos y hurtos efectivos en la vía pública solamente. De hecho, el número
de denuncias policiales es mucho menor. En el primer trimestre del 2002, por ejemplo, la
PNP registró cerca de 14,000 denuncias de delitos graves en total para todas las categorías
delictivas, lo que da como resultado 50,000 a 60,000 delitos de todo tipo para el año. 3 Esta
es una discrepancia extremadamente amplia entre los números de delitos que las víctimas
dicen que están denunciando y los números de delitos que la policía registra en última
instancia. En base a su experiencia en otras ciudades, The Bratton Group creería que estos
informes no se pierden intencionalmente, sino que son procesados de manera deficiente en
cada una de las instancias por las que pasan, debido a la falta de procedimientos
sistemáticos para el registro de denuncias (informes) sobre delitos. Una de las mayores
prioridades de la PNP debería ser el establecimiento de procedimientos de operación
estándar para el registro de los delitos, que deberían llevarse a cabo durante las operaciones
diarias.
Un problema secundario en el mantenimiento de estadísticas exactas sobre los
delitos en Lima es la presencia de múltiples jurisdicciones policiales. Es probable que los
departamentos policiales municipales reciban las denuncias sobre delitos y que las unidades
de Serenazgo estén respondiendo a los delitos en proceso y tomando declaraciones; sin
embargo, estos informes puede que sean o no remitidos a la PNP. Cualquier sistema de
denuncia de delitos debería estar diseñado para garantizar que la PNP reciba oportunamente
copias de cada denuncia sobre algún delito que haya sido registrado por la policía
municipal y las unidades de Serenazgo.
Lima y la PNP enfrentan dos grandes desafíos dentro del marco de su trabajo para
mejorar la calidad de los datos sobre la delincuencia en la ciudad:
1) La PNP debe diseñar y poner en marcha un sistema de denuncias de delitos que sea:
a. De fácil utilización para el público y el personal policial.
b. Completo y exacto al momento de recopilar información sobre los delitos.
c. De fácil utilización para los jefes de la policía a fin de que puedan analizar
los patrones delictivos y recuperar otra información que pudiera ser
importante.
3
No queda claro para The Bratton Group si este total de denuncias sobre delitos de 14,000 incluye denuncias
de hurtos o si los hurtos están listados en alguna otra categoría.
 1) En base al trabajo conjunto, los gobiernos municipales de Lima y la PNP deben
recuperar la confianza de la gente para que denuncien los delitos a la policía. Estas
son algunas maneras de lograrlo:
a. Una mejor investigación sobre delitos parados.
b. Sembrar la idea de que denunciar los delitos redundará en beneficio de la
víctima y es vital para proteger a toda la comunidad.
c. Divulgar y alentar las denuncias de delitos a través los medios y los grupos
comunitarios.

Tanto el sistema de denuncias recomendado como las medidas para aumentar la

confianza del público serán descritos más detalladamente en este informe en la sección
donde se incluyen recomendaciones específicas. The Bratton Group desea subrayar
enfáticamente que la deficiencia en los datos sobre delitos finalmente impedirá un
mantenimiento eficiente y efectivo del orden público. Si la policía no cuenta con
información actualizada sobre lo que sucede en las calles, no tendrá ningún poder para
resolver esta situación. En esencia, el mantenimiento del orden público depende del
suministro de información, y aún así las organizaciones policiales tradicionales han
prestado muy poca atención a la manera en que se recopila, procesa y utiliza la información
sobre la delincuencia. The Bratton Group urge decididamente a la PNP a centrarse en este
tema y a desarrollar un sistema integral para la denuncia de delitos que recupere la
confianza del pueblo limeño.

Crimen violento
La mejor noticia en el caso de Lima es que el crimen violento en las calles no ha
alcanzado los niveles alguna vez vistos en Nueva York y que actualmente se experimentan
en Caracas, Venezuela y en las ciudades más importantes de Brasil. A pesar de haber
alcanzado su pico a mediados de los noventa, los homicidios en Lima disminuyeron
significativamente a finales de dicha década. Además, según las encuestas de APOYO de
1998, el uso de armas de fuego no estaba muy difundido en los delitos cometidos en las
calles en 1998. 23% de las víctimas de robos y hurtos en la vía pública reportaron que se
habían utilizado armas blancas para cometer dichos delitos y sólo 5 por ciento de las
víctimas declaró el uso de armas de fuego. La mayoría de delitos en la vía pública no
condujeron a ataques físicos reales a la víctima ni a originar lesiones. Los secuestros al
paso, delito aterrador que ha afectado a algunos otras ciudades de América Latina, no era
muy común en Lima en esa época. Sólo 15 de los más de 10,000 encuestados por APOYO
indicaron que habían sido víctimas de secuestros al paso. Existía una clase de delincuentes
más profesionales que utilizaban armas, según lo demuestra cierto informe sobre el uso de
armas en más del doble de robos a individuos de clases más altas comparado con robos a
individuos más pobres. Estos ladrones buscan áreas y víctimas más adinerados y deben
equiparse con armas de fuego para realizar su trabajo. De manera similar, se utilizaron
armas en la mitad de los secuestros al paso.

Si hubiera mayor circulación de armas en Lima, el número de asaltos y asesinatos

sería probablemente bastante mayor. El arma de fuego aumenta significativamente las
probabilidades de lesiones y muerte en los casos de robos y otros encuentros delictivos. Si
las armas se convierten en herramientas tan comunes en Lima como lo eran en Nueva York
a comienzos de los noventa, dadas las altas tasas de robo y hurto en las calles, podría darse
una explosión de crímenes violentos en las calles. Además, estas armas podrían utilizarse
más frecuentemente en disputas entre gente conocida y disputas entre miembros de la
misma familia.

Desafortunadamente, los crecientes mercados de la droga en Lima podrían ser un

poderoso catalizador para la proliferación cada vez mayor de las armas de fuego. Las
armas son una necesidad para los traficantes de drogas, quienes las necesitan para proteger
sus drogas, dinero y áreas de la ciudad en las que hacen sus negocios. Invariablemente, los
mercados de la droga traen como consecuencia la presencia y uso de armas. Los conflictos
armados en territorios donde se comercializan drogas han sido característicos de
virtualmente todas las ciudades de EE.UU. donde se han arraigado profundamente los
narcotraficantes de drogas. Asimismo, estos narcotraficantes por lo general se convierten en
traficantes de armas también, y utilizan sus conexiones en las calles y áreas de
comercialización de drogas para atender el lucrativo mercado de armas así como el
lucrativo mercado de drogas. En los años sesenta y setenta, y a un paso más acelerado en
los ochenta, las ciudades de EE.UU. fueron testigos de un tremendo aumento en el tráfico
ilegal de armas hasta el punto que los criminales, que anteriormente se armaban de
cuchillos, navajas y algunos revólveres optaron por utilizar pistolas automáticas primero y
luego armas automáticas para asaltos.

Lima debería luchar por evitar este destino mediante el control del comercio ilegal
de armas y la persecución despiadada de los traficantes ilegales de armas. The Bratton
Group no está familiarizado con la legislación peruana sobre armamento. Los consultores
favorecen aquellas leyes que exijan licencias para todos los comerciantes de armas y
propietarios de armas y que incluyan penalidades estrictas y cárcel para los que incumplan
con dichas leyes, incluyendo a traficantes legítimos que con conocimiento de [...] es
aplicarlas categóricamente, por medio de la investigación concienzuda de cualquier delito
relacionado con el uso de armas y tratando de aprender cómo se adquirieron las armas
utilizadas para cometer el delito. Un ataque más dirigido y localizado a los narcotraficantes,
quienes son por lo general traficantes de armas también, ayudará a controlar el comercio de
armas y a eliminar las armas ilegales de las calles.

Otro factor que podría incrementar la violencia en Lima en el futuro cercano es la

violencia juvenil y la violencia de las pandillas juveniles. Según las encuestas de APOYO,
62% de los asaltantes en delitos en las calles tenían entre 16 y 25 años y 67% de las
víctimas aseguró haber sido abordadas por más de un delincuente. Un patrón típico de robo
en Lima es ser amenazado o reducido por 3 a 5 jóvenes cuando uno está solo, algunas
veces incluso con consecuencias de daños originados a las víctimas que se resisten. Lo
que sucedió en los EE.UU. es que estas pandillas de asaltantes empezaron a incluir gente
cada vez más joven, hasta darse el caso de pandillas de atacantes lideradas por jóvenes de
16 años que incluyen adolescentes de 14, 13 y hasta 12 años. Estos jóvenes, que poseen un
sentido de control y la proporción menos desarrollado que otros criminales mayores,
cometieron innumerables actos más violentos. A pesar de que la tasa de homicidios se
duplicó en los años ochenta en la ciudad de Nueva York, las tasas de homicidios cometidos
por adultos permanecieron relativamente estables. Personas menores a 21 años fueron
responsables del aumento de estos asesinatos.
 Lima todavía no ha visto los peores efectos de una cultura de juventud violenta. El
gobierno municipal y la PNP deberían hacer todos los esfuerzos posibles para evitar que se
desarrolle una cultura de juventud violenta. Los programas sociales que tratan de llegar y
desarrollar a la gente joven son recomendables y pueden ser muy efectivos para algunos
jóvenes, pero deberían complementarse con programas instaurados por la justicia penal que
capturen a jóvenes criminales y los hagan responsables por sus actos. Esta responsabilidad
no tiene que tomar necesariamente la modalidad de encarcelamiento. En algunos casos,
podría darse bajo la modalidad de programas de rehabilitación o de servicio comunitario.
Liberar a gente joven involucrada en delitos sin ningún tipo de castigo ni reinserción
rehabilitada en la sociedad es hacerles un enorme mal. Si el mensaje es que los hurtos y
delitos menores no son sancionados y pasan inadvertidos, muchos pasarán a cometer delitos
más graves a través de un proceso de escalamiento que los transformará en criminales
curtidos para cuando alcancen los 18 años. El gobierno y el sistema de justicia penal deben
demostrar el coraje necesario y la responsabilidad de intervenir estas jóvenes vidas antes de
que sea demasiado tarde.

Control e investigaciones policiales

Según la mayoría de informes, la PNP tuvo un desempeño extremadamente buena
en la lucha contra el terrorismo interno en el Perú. Asimismo, parece haber contribuido
significativamente en la batalla contra la producción y tráfico de drogas a gran escala.
Podría parecer contradictorio que una organización policial que ha manejado tareas tan
difíciles tenga tantas dificultades en controlar la delincuencia en las calles. Sin embargo,
este es un patrón bastante común entre organizaciones policiales. Al trabajar con el FBI, la
Policía de Nueva York logró atacar de manera exitosa a la mafia neoyorquina de los años
ochenta, justamente la década en que los delitos y homicidios en las calles se salieron fuera
de control. El delito cometido en las calles – que podría denominarse también crimen
organizado – es un desafío muy diferente a aquel planteado por empresas de crimen
organizado o grupos terroristas. A pesar de que las unidades centralizadas pueden ser muy
efectivas para perseguir a las organizaciones criminales centralizadas o terroristas, pueden
también verse rápidamente abrumadas por los desafíos de individuos criminales
descentralizados y pequeñas pandillas callejeras, que cometen cientos de crímenes en una
docena de ubicaciones diferentes todos los días. Para asumir este desafío, las
organizaciones policiales deben descentralizar y otorgar facultades reales y recursos
suficientes a los jefes de las comisarías para que éstos puedan abordar los problemas locales
y combatir a los delincuentes locales.

Actualmente la PNP tiene poco impacto en la delincuencia en las calles. Uno podría
ver el problema de manera sucinta examinando los arrestos realizados por la PNP. Los
oficiales de la VII Región de la PNP informaron a The Bratton Group que la policía de la
región había realizado cerca de 23,700 arrestos en Lima Metropolitana en 2001, incluyendo
cerca de 4,000 arrestos por delitos graves. Estos números son demasiado bajos como para
tener un efecto significativo en la delincuencia en una región con ocho millones de
personas y un millón de delitos que se cometen en las calles. Esto alcanza un total de un
arresto por año por cada empleado de la policía de la VII Región. A modo de comparación,
la Policía de Nueva York, en una ciudad del mismo tamaño que Lima Metropolitana,
realiza más de 300,000 arrestos por años, incluyendo más de 40,000 arrestos por los siete
delitos más graves conocidos en EE.UU. (llamados “felones” en inglés): asesinato,
violación, robo, asalto, robo con allanamiento de morada, hurto mayor y robo de
automóviles.

La cantidad de arrestos ciertamente no representa la única manera de medir la

actividad policial, pero sí sirve como un indicador del efecto de la policía en las calles. The
Bratton Group reconoce que las actuales leyes peruanas, que demandan arrestos flagrantes
y despojan de su carácter criminal a muchos delitos y hurtos juveniles, actúan como un
freno poderoso para los arrestos que realiza la PNP. Los consultores asimismo reconocen
que dado el ritmo actual de los procesos de los tribunales penales y la actual superpoblación
en las cárceles peruanas, los arrestos en Lima, a una escala similar a aquella de Nueva
York, superarían de lejos la capacidad del sistema de justicia penal peruano. No obstante,
una meta clara para que la PNP logre abordar de manera exitosa la delincuencia en las
calles, sería aumentar la calidad de los arrestos, tanto mediante tácticas de patrulla más
efectivas como a través de investigaciones de mejor calidad y más completas.

La PNP no cuenta con personal suficiente y aún así no aprovecha de manera suficiente las
unidades de Serenazgo que despliegan 27 municipalidades en Lima Metropolitana. Una
manera obvia de aumentar la presencia de las patrullas en cualquier municipalidad que
posea unidades de Serenazgo sería coordinar de manera efectiva las acciones con dichas
unidades. La rivalidad entre las unidades policiales y las jurisdicciones coincidentes es uno
de los problemas más contraproducentes en el mantenimiento del orden público. Con los
problemas actuales de delincuencia, Lima no puede darse el lujo de que existan rivalidades.
The Bratton Group prevé una cooperación sin problemas entre las patrullas de la PNP y
Serenazgo, quizás utilizando más las unidades de Serenazgo para casos de respuestas ante
emergencias y reservando las patrullas de la PNP para operaciones específicas que
requieran oficiales uniformados o vestidos de civil. Los distritos de la PNP tienen tan poco
vehículos que trabajar de cerca con las unidades de Serenazgo, que por lo general están
mejor equipadas, aumentaría su movilidad policial general y su respuesta. La inauguración
del nuevo centro de respuesta ante emergencias en 50 puestos de la PNP podría ser un
buena ocasión para experimentar un trabajo conjunto y coordinado entre las unidades
policiales de Lima.

Dos maneras importantes de descentralizar las tareas de mantenimiento del orden

público en una ciudad grande es fortalecer las unidades de investigación locales y las
unidades locales de lucha contra las drogas. Lima es afortunada de que la PNP ya haya
asignado investigadores y investigadores de narcóticos a las comisarías locales. En muchos
países latinoamericanos, las unidades centralizadas manejan investigaciones en áreas
geográficas que incluyen un millón de personas o más, y es muy difícil establecer
responsabilidades o proporcionar un servicio local efectivo a las víctimas de delitos en estas
áreas. La PNP está mucho mejor estructurada. La política de asignar un fiscal a cada
comisaría es también una medida innovadora excelente y una mejora que está en práctica
en la mayoría de ciudades de EE.UU. El desafío en Lima será sacar la mayor ventaja
posible de las unidades de investigación locales:
• Estableciendo sistemas efectivos para el manejo de los casos de investigación que
garanticen que los investigadores estén investigando los casos de manera diligente.
Estos sistemas proporcionarían registros claros sobre los números de casos
 asignados a cada investigador, los pasos de investigación seguidos en cada caso y
las disposiciones finales de los casos.
• Proporcionando a los investigadores locales acceso electrónico fácil a archivos con
fotos digitales y huellas digitales que les permitan trabajar con las víctimas y
testigos a fin de identificar a los criminales activos para su posterior arresto y
procesamiento.
• Aumentando la cantidad de investigadores en ciertas unidades de investigación de
las comisarías, en base a los datos sobre el número de casos asignados a cada
investigador, de acuerdo al sistema para la administración de casos de investigación.

Las leyes actuales que demandan supervisión fiscal en cada paso de la investigación no
son prácticas debido a la gran cantidad de casos que se asignan a cada investigador como
consecuencia de habitar áreas urbanas densamente pobladas. La supervisión y observación
fiscal en las investigaciones son ciertamente necesarias y recomendables, especialmente en
un país donde el público sospecha de abuso policial. No obstante, debido a que las
investigaciones policiales deben ser continuas las 24 horas del día, en múltiples casos,
sobre todo bajo las circunstancias actuales, el fiscal está presente en la comisaría sólo ocho
horas al día y puede participar personalmente sólo en algunas etapas de la investigación, en
muy pocos casos al día. Actualmente, la supervisión fiscal de las investigaciones en Lima
se traduce en un gran cuello de botella, lo que aletarga los avances en los casos de
investigación en la ciudad. De hecho, existen métodos más eficientes y mejores para
defenderse de los abusos de las investigaciones que tener que ordenar la presencia continua
de un fiscal. El sistema para la Administración de Casos de Investigación mencionado
anteriormente constituiría uno de tales métodos. Otra salvaguarda posible podría ser el
registro codificado por tiempo o la grabación de videos de los interrogatorios policiales
como se realiza en algunos países europeos.

The Bratton Group recomienda enfáticamente que se fortalezcan las unidades de lucha
contra el narcotráfico en las comisarías y se permita que dichas unidades conduzcan
investigaciones completas de los grupos de narcotraficantes locales. Actualmente las
unidades de Seandro que son asignadas a las comisarías se limitan a realizar arrestos de
traficantes callejeros de menor importancia y debe transferir cualquier asunto de
inteligencia que puedan haber descubierto sobre las pandillas de narcotraficantes (para su
posterior investigación) a las unidades de la Deandro que cubren áreas de operación más
grandes. Existen también unidades de Divandro que investigan casos realmente grandes.
Las jurisdicciones coincidentes de Seandro y Deandro parecen ilógicas y
contraproducentes. ¿Por qué no dejar que las unidades locales de Seandro se dediquen a
casos contra los miembros más importantes de estos grupos? Se requiere un mayor estudio
de la sección de lucha contra las drogas de la PNP; sin embargo, la recomendación inicial
de The Bratton Group sería utilizar la unidad local de lucha antidrogas (Seandro) para hacer
frente a estos grupos de traficantes locales y evitar su arraigo.

El sistema jurídico
Al igual que en muchos países latinoamericanos, el sistema jurídico en Perú parece
haber sido diseñado para tiempos en los que existía la delincuencia anónima en las calles.
El sistema inquisitorial, que requiere que el juez (o jueces) de un caso actúe como
investigador y juzgue entre la persona agravada y el delincuente acusado, supone un
contexto totalmente diferente al de la metrópolis de crecimiento vertiginoso de la Lima
Metropolitana de hoy. Antes del crecimiento de las grandes ciudades, las víctimas por lo
general conocían al criminal y se presentaban a los tribunales para presentar una demanda
contra personas que podían identificar. Hoy, en una ciudad de ocho millones de habitantes,
la mayoría de los criminales callejeros son anónimos y el más grande desafío para la policía
radica en identificar criminales para poder comenzar a procesarlos. La reforma del sistema
jurídico peruano debería reconocer este hecho. Si la policía tuviera alguna oportunidad de
romper el anonimato que protege a los modernos criminales de las calles, las leyes deberían
permitir las investigaciones de los criminales cuyos nombres no son conocidos aún para la
policía y el mantenimiento de grandes registros de antecedentes penales. El abuso policial
de su poderío investigador para espiar a gente inocente u opositores políticos es una
atrocidad increíble. El uso de información recolectada por la policía sobre delitos pasados
con el propósito de capturar a los delincuentes es la esencia de un buen trabajo policial.

Uno de los descubrimientos más recientes y más revolucionarios de la tecnología de

lucha contra la delincuencia es el archivo de fotografía digital y la capacidad que el
programa tiene de clasificar y disponer rápidamente de fotografías de posibles
perpetradores en base a la descripción de la víctima. En circunstancias ideales, cada unidad
de investigación y cada comisaría de Lima debería estar equipada con un terminal con
acceso a un archivo central de fotografías digitales y registros de antecedentes penales. El
costo de estos sistemas digitales es relativamente bajo si se lo compara con el costo de tener
que revisar los registros de las 24,000 personas registradas en la VII Región, y los
beneficios que presenta para un trabajo de investigación efectivo no tienen límites. No
habría herramienta más efectiva para combatir los robos y hurtos anónimos en las calles
(que actualmente plagan las calles de la ciudad) que poder ser capaz de mostrar a las
víctimas selecciones de fotografías instantáneas de los posibles asaltantes. The Bratton
Group no pudo determinar el grado real en el que la ley peruana podría limitar la capacidad
de mantener dichos archivos; sin embargo, alentamos la reforma de cualquier ley que
prohíba, sin razón alguna, el establecimiento y mantenimiento por parte de la policía de
archivos de fotografías y antecedentes penales. Asimismo, alentamos la compra del equipo
de computadora y servidor necesarios para mantener y distribuir dichos archivos de formato
digital.

La sensación de que la ley peruana brinda impunidad a los delincuentes parece estar
enraizada en tres puntos principales. Primero, la lentitud del proceso de justicia; segundo, el
tratamiento benévolo a los delincuentes menores de edad; y tercero, el hecho de que
muchos ladrones no son encarcelados debido a que la propiedad robada tiene un valor muy
bajo como para justificar una sentencia a prisión según la ley.

El Congreso ciertamente debería tomar medidas para evitar que se aborden estas
preocupaciones en el orden inverso, como lo es considerar que el valor de la propiedad
robada sea el necesario para justificar una sentencia a prisión. Asimismo, el empleo de la
violencia o la amenaza de violencia (por ejemplo, mostrar un arma a una víctima de robo)
deberían, por sí solos, definirse como un crimen que justifica un tiempo de encarcelamiento
para el perpetrador, independientemente de la cantidad de dinero que realmente se haya
hurtado. En tercer lugar, el estudio de APOYO hace referencia a un cargo por “robo
sistemático” que puede utilizarse para justificar penas más severas para aquellas personas
que pueden quedar como delincuentes reincidentes, incluso si están robando pequeñas
cantidades de dinero y propiedad de poco valor. Si se cuenta con mejor información y
mejores métodos de archivo de registros para documentar a los criminales reincidentes, y si
se tiene el respaldo de una mejor cooperación entre la policía y los fiscales, a fin de ir en
busca de estos criminales con casos mejor documentados, muchos de estos ladrones
callejeros que ahora operan con impunidad, podrían ser castigados y encarcelados bajo el
cargo de Robo Sistemático. Aquí tenemos un ejemplo de cómo puede un sistema funcionar
mejor según la legislación existente, siempre que exista un esfuerzo mejor informado y
coordinado al momento de ejercer la ley. El Sistema de Denuncia de Delitos recomendado
más arriba junto con un Sistema de Informes de Arrestos podrían fácilmente arrojar los
datos necesarios para establecer cargos de robo sistemático contra los delincuentes crónicos
que pasan inadvertidos a través de la custodia policial muchas veces.

Sancionar a delincuentes juveniles presenta un desafío mayor. La legislación y los

tribunales deben aprender a distinguir entre personas jóvenes que han cometido algunos
errores deben aprender a distinguir entre personas jóvenes que se han convertido en
delincuentes habituales. Quizás pueda promulgarse una ley equivalente a la del Robo
Sistemático y aplicarse contra los delincuentes juveniles crónicos, para que luego puedan
ser retirados de la sociedad y llevados a programas de reforma. El encarcelamiento de
delincuentes juveniles presentaría por cierto un desafío totalmente separado, ya que se
deberían desarrollar reformatorios humanitarios que ayuden, en lugar de evitar su
reintegración a la sociedad como ciudadanos productivos.

El encarcelamiento del curso de la justicia en los tribunales va mucho más allá de los
conocimientos expertos y competencia de The Bratton Group. Como visitantes
provenientes de otra cultura, los consultores sólo dirán que el sistema de justicia peruano
pareciera necesitar una reforma procesal sustancial. Los peruanos a quienes los consultores
conocimos durante el viaje nos impresionaron por ser personas tremendamente racionales y
prácticas. El sistema de justicia causó la impresión de ser disfuncional, poco práctico y, por
momentos, irracional. En Lima, serán necesarias reformas que establezcan un sistema de
justicia más rápido y práctico, si se quieren alcanzar los desafíos planteados por los
crecientes problemas de delincuencia en las calles.

II. Recomendaciones especificadas

La recomendación principal de The Bratton Group sería desarrollar un sistema de
administración policial basado en información para la ciudad de Lima, que sea similar al
sistema Compstat utilizado con tan buenos resultados en Nueva York. Compstat emplea
una combinación de estrategias de patrulla dirigidas e investigaciones concentradas, ambas
basadas en datos exactos y actualizados sobre la delincuencia. Al analizar los datos sobre
dónde, cuándo y cómo se cometen los delitos y al ser capaces de mapear los incidente, los
jefes de la policía pueden concentrarse en problemas y patrones de delincuencia emergentes
y específicos. Una vez que se identifican los patrones, los jefes pueden responder mediante
iniciativas de patrulla e investigación, enviando patrullas, por ejemplo, para capturar a un
ladrón callejero o conducir investigaciones dirigidas para encontrar a los criminales
responsables de múltiples robos con allanamiento de morada dentro de un vecindario.
Dentro de este sistema, la información sobre los delitos cometidos en el pasado,
debidamente organizada y comprendida, constituye el medio para evitar mayor
delincuencia en el futuro.

Existen cinco componentes principales necesarios para que el sistema Compstat

funcione:
1) Inteligencia exacta y oportuna – Se necesita un sistema de denuncias
de delitos que sea exacto y oportuno, que capture la mayor cantidad
posible de denuncias sobre delitos, a partir de las víctimas de los delitos, y
que procese rápidamente esta información para que sea utilizada
finalmente por los jefes de la policía. Si fuera posible, el mapeo
computarizado de los incidentes delictivos facilita el análisis de los datos,
haciéndolo más eficiente.
2) Despliegue rápido y tácticas efectivas – Patrullas dirigidas para
combatir la delincuencia enviadas desde las comisarías locales, que
pueden funcionar de uniforme o de civil con el objetivo de capturar a los
malhechores en base a los patrones de delitos pasados del delincuente.
3) Seguimiento y evaluación implacables – Reuniones regulares sobre
estrategia criminal (reunión Compstat) para discutir los problemas de
delincuencia actuales, evaluar el éxito o fracaso de las operaciones
policiales en el período anterior, seleccionar estrategias policiales
adecuadas para operaciones futuras y dirigir investigaciones y patrullas
para combatir la delincuencia.
4) Investigaciones descentralizadas – Unidades de investigación con el
personal suficiente y una buena administración a nivel de comisaría para
investigar la delincuencia local y encontrar y arrestar a los delincuentes
crónicos locales.
5) Lucha descentralizada contra las drogas – Unidades de investigación
antidrogas con personal adecuado, asignadas a áreas locales y facultadas
para investigar y arrestar a traficantes de drogas locales.

The Bratton Group cree que sería inmanejable y nada práctico intentar aplicar el
sistema Compstat en Lima Metropolitana de inmediato. Los consultores, por ende,
recomiendan establecer un distrito modelo en una o más municipalidades de Lima para que
sirva de laboratorio, donde se pueda desarrollar y refinar los nuevos métodos para el
mantenimiento del orden público.

Recomendación: seleccionar y establecer un Distrito Modelo

Conjuntamente con la PNP, el Alcalde de Lima debería seleccionar una
municipalidad o varias municipalidades para que sirvan como Distrito Modelo y donde se
pueda experimentar con una serie de métodos y procedimientos nuevos que contribuyan al
mantenimiento del orden público. El Cercado de Lima sería el alma de este Distrito Modelo
y podría representar la extensión de todo el distrito si se decidiera comenzar el proyecto a
una escala pequeña. The Bratton Group recomienda la inclusión de por lo menos algunas
otras municipalidades, entre ellas, la Victoria que, según los informes, sufre los peores
problemas de delincuencia dentro del área del centro, y Breña, que geográficamente invade
el centro de Lima Cercado y, por lo tanto, debería compartir algunos problemas con ésta.
Una tercera opción sería expandir el Distrito Modelo a una escala significativamente
mayor, incluyendo a todas las municipalidades que limitan con el Cercado de Lima y
quizás algunas otras, entre las cuales figuren los distritos comerciales de San Isidro y
Miraflores. The Bratton Group no está lo suficientemente familiarizado con los rasgos
geográficos y demográficos de las diversas municipalidades como para efectuar un juicio
coherente sobre los límites finales del Distrito Modelo y deja esta decisión en manos del
Alcalde Andrade, el Ministro del Interior y la PNP.

Dentro del marco de este Distrito Modelo, toda la policía nacional y municipal
empezaría a utilizar el sistema de denuncia de delitos y el formato de denuncia de delitos
recomendado más abajo bajo el título Establecer un nuevo sistema de denuncias de delitos.
Todas las instancias policiales nacionales y municipales dentro del Distrito Modelo estarían
sujetas a supervisión del proceso Compstat descrito abajo bajo el título Establecer
reuniones Compstat. Cada comisaría de la Policía Nacional dentro del Distrito Modelo
tendría asignados investigadores adecuados para investigar delitos locales e instituiría
sistemas de administración para los casos de investigación, según se describe más abajo
bajo el título Establecer sistemas para la administración de los casos de investigación.
Cada comisaría tendría también asignados investigadores antidrogas adecuados con la
autoridad de llevar casos de investigación contra los grupos traficantes que operan en la
zona, según lo descrito bajo el título Fortalecer la lucha antidrogas a nivel local.

Dentro del Distrito Modelo, los departamentos de policía nacional y municipal

deberían comenzar a experimentar con el despliegue conjunto de unidades de la PNP y
Serenazgo. Actualmente las unidades de Serenazgo en Lima son, en realidad, un
departamento de policía paralelo. Fundada, equipada y dirigida por el gobierno municipal
en 27 de las 42 municipalidades de Lima, cada patrulla de Serenazgo incorpora por lo
menos a un oficial de la PNP quien además recibe un pago adicional al de su trabajo
durante las horas de trabajo regulares. La presencia de este oficial, que está armado y que
tiene facultades para arrestar, permite que la unidad de Serenazgo cumpla funciones
similares a las de un escuadrón de la Policía Nacional, es decir, realizar patrulla general,
responder a los crímenes en proceso y dirigir operaciones especiales destinadas a la
solución de problemas específicos. El Cercado tiene su propio centro de comunicaciones
para enviar patrullas de Serenazgo en respuesta a llamadas de servicio. Se presume que
otras municipalidades con unidades de Serenazgo en Lima también tienen centros de
despacho independientes. Algunos observadores sostienen que el público tiene más
confianza en las patrullas de Serenazgo que en las patrullas de la Policía Nacional y son
más propensos a llamar a Serenazgo , incluso ante una emergencia.

Según The Bratton Group tiene entendido, las unidades de Serenazgo fueron
establecidas debido a que los alcaldes sintieron una creciente presión por parte del público
para contrarrestar la delincuencia. No pudieron dirigir a la Policía Nacional y los
departamentos de la policía municipal carecían de autoridad para efectuar arrestos o
contrarrestar los delitos graves. Los alcaldes creyeron hallar la solución al emplear oficiales
de la policía nacional que no estuvieran en servicio en ese momento para patrullar la zona
con sus propias unidades y otorgarles facultades equivalentes a las de policía nacional. El
Serenazgo, así como unidades similares de vigilancia que The Bratton Group observó en
Chile y Ecuador, son una expresión de la frustración experimentada por los gobiernos
municipales con respecto al paradigma de la Policía Nacional. Por otro lado, Serenazgo
también ha generado un clima de frustración, lo que originó que la PNP perciba de manera
negativa la interferencia y competencia de Serenazgo.

Los alcaldes y líderes de la PNP deberían establecer prioridades en la resolución de

este diferencias y realizar coordinaciones de manera efectiva entre la PNP y las unidades de
Serenazgo dentro del marco del Distrito Modelo. Las reuniones de Compstat deberían
servir para determinar la manera en que las unidades de la PNP y de Serenazgo deben
desplegarse a fin de que la patrulla tenga una mayor cobertura y ofrezca mayores
beneficios. Se debería probar el envío conjunto de unidades de la PNP y Serenazgo dentro
del marco del Distrito Modelo, particularmente con el desarrollo del nuevo sistema de
envío de 50 puestos de la Policía Nacional. La práctica determinará exactamente la manera
en que las unidades de la Policía Nacional y Serenazgo dividirán la carga de trabajo; sin
embargo, el principio de coordinación, ignorado por Compstat debería ser una de las
características principales del Distrito Modelo.

En la medida en que la PNP lo permita, los supervisores de patrulla (tenientes y

sargentos) deben responsabilizarse por barrios específicos dentro de las áreas de la
comisaría, donde estarán a cargo de la estrategia de la patrulla y de contactar a los
residentes y grupos de la comunidad. Los supervisores de patrulla deben asumir un papel
activo en el desarrollo de tácticas de patrulla, más allá de la simple asignación de puestos
fijos. Las prioridades y asignaciones de patrulla deben adaptarse en función a los cambios
en los patrones de actividad criminal y modalidades delictivas que aparecen en las
denuncias de los delitos. La administración activa de los recursos locales de patrulla es una
de las maneras más efectivas de controlar y reducir la delincuencia local.

Recomendación: establecer un nuevo sistema de denuncia de delitos

La denuncia de un delito de manera precisa y en el momento oportuno es un
componente fundamental de la estrategia de mantenimiento del orden público basada en el
suministro de información. Los líderes de la Policía necesitan información confiable y
oportuna sobre los delitos que se están cometiendo y dónde y cuándo éstos ocurren a fin de
planificar respuestas y estrategias efectivas. En las ciudades de los EE.UU., el personal de
la policía está capacitado para recibir denuncias de transeúntes en las instalaciones de la
policía (incluyendo estaciones principales y secundarias), en el lugar de trabajo de la
persona y en los hogares. Ellos emplean un formulario estándar con espacios para ingresar
datos a fin de recopilar todos los datos necesarios. También redactan un pequeño resumen
del delito a fin de especificar detalles que no fueron considerados en los espacios para los
datos. Las denuncias son numeradas de manera consecutiva y están disponibles para
propósitos de referencia a medida que el caso progresa. En departamentos policiales bien
organizados, las denuncias del día anterior son diariamente revisadas por los jefes de la
policía, quienes emplean esta información para planificar despliegues y otras acciones
policiales. En muchos departamentos, los datos de las denuncias se ingresan en una base de
datos y se emplean para rastrear incidentes y modalidades delictivas.

The Bratton Group recomienda que Lima desarrolle un sistema de denuncias basado
en el modelo de Nueva York, dentro del marco del Distrito Modelo. Al utilizar un solo
formulario estándar, se autorizará, exigirá y capacitará tanto a la Policía Nacional como a la
Policía Municipal dentro del marco del Distrito Modelo, para que tomen denuncias de
víctimas que los aborden en las calles, o que encuentren durante el cumplimiento de su
deber. Cuando exista información disponible sobre la población delictiva y sus actividades
recientes, los departamentos policiales de Lima deberían registrar dicha información lo más
pronto posible y de la manera más conveniente para la víctima.

El uso de la información de las denuncias es tan importante como su recopilación.

Por esta razón, la Policía Nacional, en cooperación con la Fiscalía de la Nación y los
departamentos municipales, deberían establecer políticas estrictas para el manejo de las
denuncias y datos de las mismas, incluyendo cómo y cuándo se culminarán, archivarán,
copiarán y circularán los informes policiales, así como cómo y cuándo se ingresarán en las
bases de datos, etc. El mapeo computarizado de los datos delictivos debería ejecutarse los
más pronto posible. En un sistema bien administrado, la información sobre el delito del día
anterior llega rápidamente a las manos de los jefes, quienes deciden cómo se desplegarán
las actividades policiales el día de hoy.

Recomendaciones para las denuncias policiales

• Autorizar, exigir y capacitar al personal de la Policía Nacional y de la Policía
Municipal que opera en el Distrito Modelo, a fin de que recojan denuncias policiales
en las calles, en las estaciones de policía y en el lugar de trabajo de la víctima, etc.
• Establecer un formulario de denuncia estándar que será utilizado por la Policía
Nacional, los departamentos de la Policía Municipal y las unidades de Serenazgo en
el Distrito Modelo. Este formulario incluirá espacios pre-impresos para ingresar la
fecha, tiempo y lugar del delito, tipo de delito, nombre de la víctima, tipo de armas
utilizadas, una opción para señas particulares, tales como gordo, alto, color de piel,
que describan rápidamente al sospechoso, etc. También debe incluir un espacio en
blanco para describir, a manera de relato, los detalles del delito. El formulario sería
distribuido entre los oficiales de la policía de todos los departamentos que están
autorizados para tomar la denuncia de la víctima.
• Capacitar a todo el personal de la policía que trabaje en el Distrito Modelo para que
elabore cuidadosamente y complete las denuncias, incluyendo a todo el personal de
la PNP y a todo el personal de los Departamentos de la Policía Municipal
comprendidos en el Distrito Modelo. Asegúrese de que los supervisores de la
policía estén capacitados para elaborar estas denuncias y de que revisen y aprueben
las denuncias preparadas por sus subordinados.
• Equipar cada comisaría de la Policía Nacional dentro del Distrito Modelo con una
computadora para el ingreso de las denuncias, generando estadísticas sobre
delincuencia y mapas computarizados sobre las modalidades delictivas.
• Desarrollar una plantilla electrónica que se adapte al formulario de la denuncia
estándar con espacios que permitan la búsqueda y dónde se puedan ingresar datos
sobre las denuncias. Estos espacios pueden servir para generar una variedad de
informes y crear datos necesarios para mapear los incidentes delictivos.
• Establecer políticas estrictas en base a un procedimiento destinado a la
administración de las denuncias y datos sobre los delitos, y especifiquen cómo,
cuándo y dónde se realizan, archivan, copian, circulan e ingresan las denuncias en
las bases de datos computarizadas, además de cómo las usan los directores de la
policía.
 Además de desarrollar este sistema de denuncias de delitos, los alcaldes dentro del
Distrito Modelo y los jefes de la PNP deberían realizar grandes esfuerzos para persuadir al
público de que el sistema de denuncias de delitos está mejorando y que las denuncias de
delitos por parte de las víctimas ante la policía es una parte fundamental del proceso de
mantenimiento del orden público. The Bratton Group recomendaría:
• La distribución de folletos en cada comisaría dentro del Distrito Modelo,
incluyendo fotos del jefe de la comisaría y del jefe de investigaciones, un mapa
de la jurisdicción cubierta por la comisaría, una descripción de cómo denunciar
un crimen y los números telefónicos para la denuncia de delitos, delitos
relacionados con drogas y actos relacionados a corrupción o brutalidad por parte
de la policía.
• Emplear brigadas de ciudadanos en la comisaría para alentar a la gente a que
denuncie delitos de los cuales ellos mismos han sido testigos.
• Emplear los medios de comunicación a fin de promover la denuncia de delitos,
especialmente las denuncias de delitos relacionados al uso y comercialización de
drogas.

Recomendación: establecer reuniones Compstat

Las reuniones sobre estrategias delictivas o Compstat están diseñadas para integrar
los elementos de una estrategia de mantenimiento del orden público basados en
información. La reunión Compstat constituye un foro para evaluar problemas delictivos,
planificar estrategias para combatir la delincuencia, coordinar recursos policiales y evaluar
el éxito o fracaso de las estrategias empleadas en el pasado. En un sistema de
mantenimiento del orden público descentralizado, Compstat proporciona una supervisión
estratégica a fin de garantizar que los recursos policiales descentralizados estén
funcionando de manera efectiva y coordinada para lograr el control de la delincuencia y
vecindarios más seguros.

En Lima, Compstat probablemente sería presidido, ya sea, por el general a cargo de

la VII Región o por la personada designada por él. También de la VII Región, estarían
presentes el jefe de la DIRINCRI (Investigaciones), el jefe de Antinarcóticos y el jefe de
JUSE (Servicios Especiales). Los directores de seguridad pública de las municipalidades
comprendidas en el Distrito Modelo también asistirían a las reuniones de Compstat. Los
alcaldes municipales tendrían una invitación permanente y podrían participar si sus horarios
lo permiten.

La reunión Compstat se concentraría en una comisaría PNP por vez. El jefe de la

comisaría presentaría una breve revisión de los recientes problemas de delincuencia y de las
operaciones policiales en la comisaría. Si el mapeo computarizado estuviera disponible, los
mapas podrían utilizarse para presentar actividades delictivas recientes registradas en la
comisaría. De lo contrario, se podría utilizar mapas con clips. Cada participante de la
reunión recibiría un informe Compstat, con la información estadística sobre la comisaría,
incluyendo incidentes delictivos recientes y otros indicadores.
 La presentación del jefe de la comisaría constituye meramente una corta
introducción. El eje central de la reunión Compstat es una discusión amplia y un sincero
intercambio de opiniones entre los jefes presentes con respecto a problemas de delincuencia
específicos y posibles soluciones. Por ejemplo, los jefes podrían hacer preguntas sobre una
serie de robos en una calle comercial en horas de la noche. ¿Han sido estos delitos
cometidos por las mismas personas? ¿Existe alguna pandilla juvenil implicada? ¿Se ha
entrevistado a las víctimas y se les ha mostrado fotos? ¿Han logrado averiguar algo los
informantes confidenciales que trabajan para los investigadores o los oficiales secretos?
¿Hemos intentado utilizar varios oficiales vestidos de civil con refuerzo de agentes
uniformados para tratar de atrapar a los perpetradores? Si la fuerza del sector no pudiera
contar con el personal para dicha operación, ¿podría JUSE brindar asistencia?

Uno de los objetivos de Compstat es colocar los delitos y condiciones locales frente
a la atención de los altos mandos. Ellos pueden utilizar su autoridad para garantizar que los
recursos adecuados estén disponibles para hacerle frente a los problemas graves. Si, por
ejemplo, los investigadores de la comisaría local han estado realizando un trabajo
inadecuado al momento de enfrentar una serie de tiroteos en un vecindario, los altos jefes
podrían instruirlos en los pasos específicos que desean se den en las semanas siguientes.
Cada reunión Compstat genera una lista de puntos de acción que especifica quiénes son los
jefes y supervisores que serán responsables de lograr cada uno de estos puntos de acción.
En las reuniones sucesivas, los jefes y supervisores asumirán las responsabilidades de haber
alcanzado o no las metas de cada punto de acción incluido en la lista.

El trabajo policial en una ciudad grande, al llevarse a cabo en unidades separadas a

lo largo de un área geográfica amplia, puede ser fragmentado y poco coordinado. Al juntar
a todos los jefes importantes al momento de realizar un análisis intenso sobre los problemas
de delincuencia actuales, Compstat restablece el enfoque y la coordinación y aumenta de
gran manera la flexibilidad y velocidad con la cual la policía responde a los problemas en
curso. Junto con un sistema de denuncias de delitos oportuno y exacto y un modelo
descentralizado de investigación y patrulla, Compstat proporciona la técnica de
administración que anticipa y evita la delincuencia.

Recomendaciones para establecer reuniones Compstat

• Desarrollar un informe semanal de comparaciones (informe Compstat) para cada
comisaría en el Distrito Modelo, que muestre:
o Los incidentes y arrestos de la semana en cuestión comparados con aquellos
de la semana anterior y la misma semana del año anterior.
o Los incidentes y arrestos del mes en cuestión comparados con aquellos
ocurridos durante el mismo mes en año anterior.
o Los incidentes y arrestos del año en cuestión comparados con aquellos del
año anterior.

El informe constituirá un medio fácil para referirse a las condiciones de delincuencia con
sólo una mirada, y permitirá ver dónde ha aumentado la delincuencia o dónde ha
disminuido en la última semana, así como las tendencias a más largo plazo.
 • Iniciar reuniones Compstat regulares en la sede de la VII Región de la PNP. Cada
reunión se centrará en diversas comisarías de la PNP del Distrito Modelo. Los
asistentes incluirán a:
o El Jefe de la PNP para la VII Región o su representante para presidir las
reuniones.
o El Jefe de la Dirincri (Investigaciones).
o El Jefe de la Lucha antidrogas.
o El Jefe de JUSE (Operaciones especiales).
o El(los) Coronel(es) a cargo del área donde se ubica el Distrito Modelo.
o Jefes de las unidades de investigación especial, si fuera necesario.
o Los jefes de comisaría
o Los fiscales de comisaría.
o Los jefes de las unidades de investigación de las comisarías.
o Los jefes de las Seandros de las comisarías (unidades antidrogas locales).
o Los directores de seguridad pública de las municipalidades cubiertas por las
comisarías de la PNP bajo revisión.

• El Ministro del Interior, el Ministro de Justicia y el Fiscal de la Nación o sus

representantes, estarán permanentemente invitados a Compstat.
• Los alcaldes de las municipalidades que se encuentran dentro del Distrito Modelo, o
sus representantes, estarán permanentemente invitados a Compstat.
• Utilizar las reuniones de Compstat para abordar problemas específicos de
delincuencia en la comisaría bajo revisión. Involucrar a los jefes directamente, en la
resolución de los problemas. Desarrollar una lista con puntos de acción a partir de
cada reunión Compstat con tareas específicas asignadas a los diversos jefes. Esta
lista y tareas deberán ser revisadas en la siguiente reunión.

Recomendación: establecer sistemas para la administración de casos de investigación

Las investigaciones desempeñan un papel decisivo en el trabajo policial y
mantienen una conexión entre la policía y las comunidades que éste protege. Las
investigaciones concienzudas de delitos cometidos en el pasado son un medio importante
para que la policía mantenga comunicación con las comunidades, lo que muestra a la vez la
voluntad de la policía por luchar por la justicia de la gente común. Estas investigaciones
transmiten un mensaje a los delincuentes: que la policía llegará a los barrios para
identificarlos o encontrarlos. Las buenas investigaciones y el trabajo en áreas locales se
convierten en recursos importantes sobre delincuentes y delincuencia en áreas locales.
Conjuntamente con un sistema de patrullas y respuestas antes emergencias bien diseñado,
los investigadores pueden detener los patrones de delincuencia y ayudar a lograr la
permanente reducción de la delincuencia.

The Bratton Group ha observado que la estructura general de las investigaciones en

el Perú es la mejor que hemos visto en América Latina. La asignación de investigadores
locales que trabajan con los jefes de las comisarías, así como de fiscales locales en cada
comisaría proporciona una base sólida para llevar a cabo investigaciones efectivas y
dirigidas. Los consultores sospechan que muchas de las unidades de investigaciones locales
están sufriendo la falta de efectivos suficientes y requerirán refuerzo para lograr la máxima
efectividad.

Tal como ya han observado los consultores, la supervisión estricta en cada paso de
la investigación por parte de los fiscales no es necesaria ni deseable debido a que dicha
supervisión frenará significativamente el curso de las investigaciones. Los consultores
describirán aquí un sistema para la administración de los casos de investigación que debería
proporcionar una amplia supervisión, tanto por parte de los supervisores de las
investigaciones como de los fiscales. The Bratton Group nuevamente subraya la necesidad
de permitir que los investigadores sigan casos no resueltos en donde el perpetrador del
delito no es conocido aún. A medida que las unidades descentralizadas del Distrito Modelo
intensifiquen su labor, se deberían autorizar investigaciones para crímenes y patrones
delictivos en donde el sospechoso no sea conocido inmediatamente, lo que en la mayoría de
ciudades de EE.UU., a modo de ejemplo, representa más de 75 por ciento de todos los
casos.

El establecimiento de unidades de investigación descentralizadas, o de cualquier

unidad de investigación, conlleva ciertos riesgos inherentes. Al trabajar de civil y sin
puestos fijos o asignaciones de patrulla, los investigadores fácilmente podrían abusar de sus
privilegios trabajando pocas horas o perdiendo el tiempo en el trabajo. Podrían asimismo
exceder su autoridad o de manera alguna quebrantar la ley. Por estas razones, se debería
establecer un conjunto de procedimientos de operación e informe estrictamente supervisado
para todas las unidades de investigación, incluyendo listas de cada unidad, registros de
movimiento que describan los movimientos de los investigadores, registros de asignación
de investigadores en donde se asignen casos a determinados investigadores, informes de
progreso de la investigación preparados por cada investigador y archivos de casos bien
mantenidos.

The Bratton Group cree que el refuerzo de las unidades de investigación

descentralizada en cada sector de mando constituirá uno de los pasos más importantes para
controlar la delincuencia en Lima. Si los jefes de estas unidades trabajan de manera
estrecha con el jefe de la comisaría local y los fiscales que hayan sido asignados a la
localidad, se estará implementando un equipo para fomentar el respeto del orden público a
fin de evaluar los problemas de delincuencia, desarrollar respuestas inteligentes a estos
problemas, investigar delitos y patrones delictivos y garantizar el seguimiento concienzudo
de los más peligrosos asaltantes y criminales que operan dentro de la jurisdicción de la
comisaría. La mayoría de problemas de delincuencia son locales. Los recursos policiales,
incluyendo los recursos de investigación, deberían descentralizarse y localizarse para
adaptarlos a los problemas locales y finalmente solucionar dichos problemas.

Recomendaciones para investigaciones descentralizadas

• Fortalecer las unidades de investigación descentralizadas y autorizarlas a investigar
delitos locales, incluyendo robos, robos con uso de la fuerza, robos con
allanamiento de morada, intentos de homicidio, violaciones, delitos sexuales, otro
tipo de asaltos a personas y hurtos.
 • Definir qué casos continuarán siendo asignados a las unidades de investigación
centralizadas. La lista podría incluir: asesinato, secuestro, robos de banco, robos
comerciales y robos de autobuses y otros medios de transportes, así como robos de
automóviles. Con excepción del asesinato, es más probable que esta clases de
delitos exhiban patrones comunes en toda la ciudad y requieran por tanto una
perspectiva que cubra toda la ciudad para su adecuada investigación.
• Establecer procedimientos de operación e informe estrictamente observados para
todas las unidades de investigación, incluyendo:
o Listas de cada unidad.
o Registros de movimiento que describan los movimientos de cada
investigador.
o Registros de asignación de investigación en donde se asignen casos a
determinados investigadores.
o Informes de progreso preparados por cada investigador, que describan los
pasos seguidos en cada caso.
o Archivos de casos que incluyan el informe original sobre el delito, informes
de progreso y la disposición final del caso.
• Capacitar al personal a cargo de la investigación y a los supervisores de los casos de
investigación con respecto a los métodos de administración de casos, incluyendo la
preparación de informes escritos que documenten los pasos dados en la
investigación de cada caso.
• Llegar a un acuerdo con los fiscales (o cambiar la legislación si fuera necesario)
para autorizar a los investigadores policiales – con supervisión estrecha – a asumir
casos en donde el delincuente no se conozca. Los investigadores deberían poder
dejar estos casos abiertos y hacer el esfuerzo de identificar a los sospechosos. La
supervisión de los fiscales en la investigación y la necesidad de que los tribunales
emitan órdenes judiciales de arresto garantizarán que no exista abuso policial en
dichas investigaciones.

Recomendación: establecer archivos accesibles con información sobre delitos

Como los consultores ya han observado anteriormente, contar con archivos de
información sobre delitos que puedan utilizar fácilmente las unidades de investigación
descentralizadas en las comisarías constituiría una herramienta altamente efectiva para
llevar a cabo el esfuerzo de combatir los problemas de robos y hurtos generalizados. Sería
lícito asumir que la mayoría de perpetradores de robos y hurtos en Lima son reincidentes.
Muchos de ellos han sido arrestados antes de haber cometido el delito que se encuentra en
investigación, por otros delitos similares. La mayoría volverá a ser arrestado en algún
momento en el futuro. La policía sólo puede esperar capturar un pequeño número de
perpetradores en arrestos flagrantes, pero puede utilizar estos arrestos para establecer una
fotografía, huellas digitales e historia delictiva sobre el delincuente capturado, lo que podría
ser de mucha utilidad para identificar a los perpetradores de delitos que no son arrestados al
momento de cometer el delito.

El bloque fundamental de los archivos de información sobre delincuencia es el

informe sobre el arresto. Junto con el informe del crimen que describe el delito y los
informes de investigación delictiva que describen los pasos seguidos en la investigación del
delito, el informe sobre el arresto completa la tríada de la documentación esencial que debe
mantener la policía. El informe sobre el arresto describe al delincuente, incluyendo la
fotografía, huellas digitales, estatura, peso, señas particulares, aliases, direcciones, etc.
Describe el delito y las circunstancias bajo las cuales se realizó el arresto. Los informes
sobre el arresto deberían ser numerados de manera consecutiva en cada comisaría y, para
ello, cada informe debería incluir un espacio para colocar el número original del informe
sobre el delito por el cual se realizó el arresto. Al momento de revisar un caso, debería ser
posible que la persona que revisa dicho caso se mueva fácilmente de una denuncia de delito
a un informe de investigación (si se hubiera generado alguno en el caso), o a un informe
sobre el arresto si se hubiera materializado este último. The Bratton Group no […].

[…] trabajar para identificar y arrestar a los miembros de estos grupos traficantes que
operen en dicha área.
• Si la ley peruana lo permite, algunos miembros de cada equipo antidrogas deberían
funcionar como agentes secretos, haciéndose pasar por compradores de drogas, a fin
de juntar evidencia e inteligencia sobre los narcotraficantes. Si la legislación
prohibiera por ejemplo cualquier actividad de este tipo, la ley debería cambiarse.
• El objetivo de la lucha antidrogas es identificar y arrestar a aquellos que tienen el
control del tráfico de drogas, no sólo a los vendedores de las calles. Los equipos
antidrogas deberían poder formar buenos casos contra los líderes de estas
organizaciones a través de interrogatorios a los vendedores de las calles, vigilancia
de las operaciones de estos grupos y uso de la evidencia recolectada por los agentes
secretos.
• La información recopilada con respecto a los principales traficantes de drogas que
no se ubiquen dentro del área geográfica del equipo se compartirá con unidades
antidrogas centralizadas para su investigación.