LAS PROPUESTAS DEL BANCO MUNDIAL PARA LA EDUCACIN: SENTIDO OCULTO O PROBLEMAS DE CONCEPCIN?

Jos Luis Coraggio**

1995

*Ponencia presentada en el Seminario O Banco Mundial e as Politicas de Educao no Brasil, organizado por Aao Educativa, Sao Paulo, 28-30 junio, 1995. **Director del Instituto Fronesis (Quito) y del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (Buenos Aires).

INDICE

INTRODUCCIN

I. EL CONTEXTO DE LAS POLITICAS EDUCATIVAS: GLOBALIZACIN Y SENTIDO DE LA POLTICA SOCIAL 3

Sentidos posibles de la poltica social Polticas sociales en el contexto del mercado global Lmites a la globalizacin y propuestas de la Banca de Desarrollo para superarlos Es eficiente la focalizacin de la poltica social? Necesidad de otras aproximaciones al desarrollo 3 4 8 11 15

II. LA POLTICA EDUCATIVA DEL BANCO MUNDIAL Y SUS FUNDAMENTOS

El marco terico-metodolgico: la teora econmica neoclsica El reduccionismo economicista Lo que el Banco infiere de sus modelos econmicos sobre la educacin Economicismo y falacias en la argumentacin terica Debilidad en los fundamentos empricos de la propuesta Las regresiones estadsticas Milagro en el Asia del Este: las lecciones que extrae (y las que ignora) el Banco Necesidad de una esfera pblica nacional Bibliografa citada

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INTRODUCCIN
El Banco Mundial est fuertemente comprometido en sostener el apoyo a la educacin. Sin embargo, an cuando el Banco financia ahora cerca de una cuarta parte de la ayuda a la educacin, sus esfuerzos representan slo cerca de la mitad del uno por ciento del total del gasto en educacin en los pases en desarrollo. Por ello, la principal contribucin del Banco Mundial debe ser su asesora, diseada para ayudar a los gobiernos a desarrollar polticas educativas adecuadas para las circunstancias de sus propios pases. El financiamiento del Banco ser en general diseado para influir sobre los cambios en el gasto y las polticas de las autoridades nacionales (World Bank, 1995: pag.xxiii, nuestro subrayado). En muchos pases el Banco es la principal fuente de asesora en poltica educativa, y otras agencias crecientemente siguen su liderazgo... (Haddad, Carnoy et al, 1990: pag. 37)

Si lo que el Banco Mundial ofrece son principalmente ideas, y esas ideas ayudarn a dar forma a polticas claves, que preparan nuestras sociedades para un futuro sobre el cual hay solamente conjeturas, cmo se producen y qu validez tienen dichas ideas debe ser analizado con tanto detenimiento como las condiciones y consecuencias de sus crditos. Este trabajo trata, pues, sobre las ideas que operan detrs de las polticas educativas.1 Intentamos plantear algunas hiptesis que, antes que pretender dar respuestas definitivas, alimenten la reflexin colectiva para conocer y comprender cmo se generan, qu efectos tienen y, si ese efecto no es satisfactorio, qu alternativas efectivas pueden plantearse a dichas polticas. Es frecuente or que el Banco Mundial viene imponiendo polticas homogneas para la educacin no slo en la regin sino en el mundo. Esta tesis es plausible: las declaraciones del propio Banco Mundial, la simultaneidad con que estn emprendindose reformas educativas en los distintos pases, y la homogeneidad discursiva que envuelve esas reformas, as parecen indicarlo. Pero, al mismo tiempo, hay signos de que otros actores estn tambin operando activamente y son corresponsables por el resultado. Sin admitir la eficacia de los actores locales no se explicara por qu, mientras en Ecuador la reforma educativa y las polticas de mejoramiento de la calidad de la educacin financiadas por el Banco Mundial no incluyen a la educacin indgena bilinge, en Bolivia sta ha sido incluida como un componente central de la reforma educativa tambin financiada por el Banco. Ni por qu, mientras sus principales personeros insisten en
Sin embargo, no vamos a incursionar aqu en los aspectos propiamente pedaggicos de dichas polticas. Sobre eso puede verse: Rosa Mara Torres, Qu (y cmo) es necesario aprender? Necesidades bsicas de aprendizaje y contenidos curriculares, en Necesidades bsicas de aprendizaje: Estrategias de accin, UNESCO-OREALC, Santiago, 1993; De crticos a constructores: Educacin popular, escuela y 'Educacin para Todos', Cortez Editora, Sao Paulo (de prxima aparicin); y Mejorar la calidad de la educacin bsica? Las estrategias del Banco Mundial, ponencia presentada en este mismo seminario. 1
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general en la conveniencia de reducir la inversin pblica en Educacin Superior, el Banco Mundial ha acordado financiar una inversin significativa en la modernizacin universitaria argentina. Ni por qu, mientras en unos pases los crditos del Banco Mundial impulsan como prioridad la inversin en textos escolares y minimizan la infraestructura, en otros continan priorizando la construccin de edificios, en desmedro de la formacin docente o el mejoramiento de las condiciones que afectan de manera directa la calidad de la enseanza. No contamos todava con un conocimiento sistemtico sobre cmo se da en los diversos pases el encuentro entre el Banco Mundial (sus investigadores en Washington, sus operadores y negociadores en el terreno, sus consultores, sus distintos departamentos y objetivos, etc.), las distintas instancias de gobierno y los diversos sectores de la sociedad civil (los sindicatos de maestros, las asociaciones estudiantiles, las universidades, las asociaciones corporativas en general, las ONGs, etc.). Sin embargo, el mero hecho de que asumamos la necesidad de ese conocimiento implica que estamos abiertos a romper con los clichs usuales de responsabilizar exclusivamente a un supuestamente monoltico Banco Mundial por las polticas nacionales de educacin. Es urgente saber qu lmites y qu posibilidades inexploradas tiene ese encuentro entre el Banco Mundial, los gobiernos y las sociedades de Amrica Latina, porque de l seguirn surgiendo las polticas educativas capaces de promover o bloquear el desarrollo sustentable de nuestras sociedades. Asimismo, porque quienes planteen alternativas debern construir su propia viabilidad tcnica, social y poltica en el seno de ese mismo espacio de relaciones. En la primera parte de este trabajo presentamos algunos rasgos del contexto econmico global, indispensables para elaborar los sentidos posibles de las nuevas polticas sociales, en el marco de la reforma del Estado y del predominio del mercado. Argumentamos que la Banca de Desarrollo propone aliviar la pobreza en formas que, de ser consecuentemente implementadas, contradicen su objetivo de minimizar el gasto pblico. Dentro de esto, cuestionamos la pretendida eficiencia de la focalizacin en la pobreza y planteamos la necesidad de otro enfoque del desarrollo. En la segunda parte hacemos un anlisis de los fundamentos tericos y empricos de las propuestas del Banco Mundial para la educacin. Argumentamos que a los problemas intrnsecos del modelo econmico neoclsico se agregan deficiencias metodolgicas en su aplicacin, de las cuales son conscientes los mismos tcnicos del Banco. Y que, inexplicablemente, se acta como si las propuestas estuvieran satisfactoriamente sustentadas. Finalmente, mostramos que hay sesgos no explicables en la interpretacin de los resultados que las mismas investigaciones del Banco Mundial arrojan, en particular para el caso del Milagro del Este Asitico.

I. EL CONTEXTO DE LAS POLITICAS EDUCATIVAS: GLOBALIZACIN Y SENTIDO DE LA POLTICA SOCIAL

Sentidos posibles de la poltica social El sentido objetivo de las nuevas polticas sociales, ms all de las verdaderas intenciones o de su marketing, puede interpretarse de tres formas principales: 1. Las polticas sociales estn dirigidas a continuar el proceso de desarrollo humano que se di a pesar del fallido proceso de industrializacin y desarrollo econmico. Su consigna es invertir los recursos pblicos en la gente, asegurando que todos tengan acceso a un mnimo de educacin, salud, alimentacin, saneamiento y refugio, condiciones stas para aumentar la esperanza de vida y tener una distribucin ms equitativa de las oportunidades. Estas polticas no incluyen una concepcin acerca de cmo lograr que el capital humano sea algo ms que recurso barato para el capital, y de hecho logran la equidad a costa del empobrecimiento de los sectores medios urbanos sin afectar a las capas de altos ingresos. 2. Las polticas sociales -ya sea por razones de equidad o de clculo poltico- estn dirigidas a compensar coyunturalmente los efectos de la revolucin tecnolgica y econmica que caracteriza a la globalizacin. Son el complemento necesario para asegurar la continuidad de la poltica de ajuste estructural, diseada para liberar las fuerzas del mercado y liquidar la cultura de derechos universales (entitlements) a bienes y servicios bsicos garantizados por el Estado. Al no revertirse las tendencias regresivas del mercado, estas polticas, pensadas como intervenciones coyunturales eficientes, se vuelven polticas estructurales ineficientes, y transforman la relacin entre Poltica, Economa y Sociedad, fomentando el clientelismo poltico. Inicialmente pensadas para los afectados por la transicin, ahora se focalizan en los ms pobres. De hecho, la regulacin poltica de los servicios bsicos subsiste, pero la lucha democrtica por la ciudadana cede ante la mercantilizacin de la poltica. 3. Las polticas sociales, antes que para continuar o compensar, estn pensadas para instrumentar la poltica econmica. Son el Caballo de Troya del mercado y el ajuste econmico en el mundo de la poltica y la solidaridad social. Su principal objetivo es reestructurar al Gobierno, descentralizndolo a la vez que reducindolo, dejando en manos de la competitiva sociedad civil la asignacin de recursos, sin mediacin estatal. Otro efecto principal es introyectar en las funciones pblicas los valores y criterios del mercado (la eficiencia como criterio central, cada cual debe pagar por lo que recibe, los agentes descentralizados deben competir por recursos pblicos en base a la eficiencia en la prestacin de servicios segn indicadores uniformes, etc.), dejando como nico residuo de la solidaridad la beneficencia pblica (redes de seguridad social) y preferentemente privada para los miserables. Como consecuencia, el diseo de las
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polticas sectoriales queda subordinado a las polticas del ajuste estructural y entra en frecuente contradiccin con los objetivos declarados. Estos tres sentidos estn presentes, se entrelazan y a menudo se confunden en el campo de accin, en el discurso tcnico y en el sentido comn de los actores educativos. En ese terreno complejo es que debemos bregar por constituir un sentido progresivo de las polticas pblicas. Esa bsqueda colectiva se facilita si comprendemos que la realidad de la poltica social no est exenta de contradicciones ni mucho menos es la mera expresin de la voluntad del ms poderoso, sino un emergente en el cual pueden incidir la crtica del discurso dominante y el planteamiento de alternativas superiores para la sociedad en su conjunto. Como consecuencia, las polticas sociales actuales resultan no slo de la avasalladora iniciativa de las fuerzas inspiradas por el nuevo conservadurismo de derecha, sino tambin de la ausencia de iniciativa y del comportamiento defensivo por parte de otras fuerzas sociales y polticas, lo que nos hace responsables de ir ms all de la denuncia estigmatizadora o la crtica desde la ideologa. Polticas sociales en el contexto del mercado global Los pases de Amrica Latina pasan por un largo perodo de transicin, marcado por la crisis del modelo de industrializacin y por la declinacin del protagonismo de los actores nacionales que impulsaban aquel modelo. La coyuntura est marcada por un proceso global de reforma del Estado y sus relaciones con la sociedad y la economa, dirigido a instaurar el mercado mundial como principal mecanismo de asignacin de recursos entre y dentro de las naciones. Algunas consecuencias de ese proceso son ya evidentes: la autonomizacin y vertiginosa movilidad del capital financiero, la polarizacin social, tanto en los pases del Sur como en los del Norte 2, y la creciente brecha entre Norte y Sur. Pero ste es un proceso desigual. Mientras buena parte de las capas medias se empobrecen, algunos sectores medios han pasado a ser ricos. Del mismo modo, algunos pases de menor desarrollo han avanzado en la escala del crecimiento econmico. 3 Contradictoriamente, aunque la tendencia media sea negativa, este resultado desigual abre la expectativa de que algo puede hacerse, como individuo, como sector social, o como pas, para evitar ser parte de la degradacin general e incluso lograr un mayor desarrollo.

Ver: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina. Edicin 1993, Santiago, 1993; CEPAL/PNUD, Magnitud de la pobreza en Amrica Latina de los ochenta, s.l., mayo 31 1990; CEPAL, "El perfil de la pobreza en Amrica Latina a comienzos de los aos 90", en Notas sobre la economa y el desarrollo, no. 536, Santiago, noviembre 1992. Para el caso de los Estados Unidos, ver: Bartlett, Donald L. and James B. Steele, America: What Went Wrong?, Andrews and McMeel, Kansas City, 1992.
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Ver: World Bank, The East Asian Miracle (Economic Growth and Public Policy), Oxford University Press, Washington D.C., 1993. 4

La consigna del xito, para individuos, sectores sociales y pases, no es la cooperacin o la solidaridad, sino triunfar en la competencia con los dems. Ser competitivos significa estar en capacidad de pasar las pruebas que plantea el mercado, respondiendo rpida y eficientemente a sus cambios. A escala nacional, advertidos del peligro de lograr apenas una competitividad perversa, cortoplacista, basada en la degradacin del valor del trabajo, del medio ambiente y de la calidad de vida, se especifica que la competitividad debe ser autntica, sustentable y basada en inversiones en el capital humano. 4 Habra, pues, margen para una accin voluntaria racional, y aquellos que adopten las polticas correctas a tiempo tendrn mejores posibilidades de pasar el examen de las fuerzas supuestamente naturales, no voluntarias, del mercado. Se recomienda ser realista, adaptarse a la naturaleza de las cosas, para sobrevivir y eventualmente prosperar. Segn este sentido comn, legitimador de la revolucin neoliberal, cualquier intento de contraponer fuerzas polticas o sociales a la fuerza arrasadora del mercado llevara a resultados como los de la actual crisis de Mxico, o de las recientes crisis monetarias en Europa. Siguiendo ese razonamiento, para competir, un pas debe atraer capitales que inviertan en la produccin de bienes y servicios exportables, con alta productividad, calidad y flexibilidad. Para esto se recomienda cumplir las siguientes precondiciones: una oferta de fuerza de trabajo social y tcnicamente flexible un complejo eficiente de servicios a la produccin, integrado al sistema global de redes de comunicacin y transporte, de informacin y financieras bajar los costos directos, principalmente salarios y servicios a la produccin bajar los costos indirectos, principalmente las cargas fiscales usualmente requeridas para cubrir funciones de un Estado ineficiente y/o sobreextendido en sus compromisos sociales proteger los derechos de la propiedad y la ganancia privadas, no slo mediante leyes protectoras de las patentes, sino minimizando la probabilidad tanto del estallido de graves crisis sociales o econmicas como de intervenciones arbitrarias del poder poltico en la economa demostrar la voluntad poltica de mantener la estabilidad macroeconmica que permita el clculo econmico de las inversiones alternativas En Amrica Latina, intentar lograr la competitividad por esta va est significando una revolucin cultural e institucional, que incluye, entre otras reglas del buen gobernante:

Ver: CEPAL, Transformacin Productiva con Equidad, Santiago, 1990; CEPAL-UNESCO, Educacin y conocimiento: Eje de la transformacin productiva con equidad, Santiago, 1992. 5

 desregular la economa, minimizando las barreras al comercio y libre flujo de capitales reducir al mximo los derechos (entitlements) no vinculados a la competitividad, salvo los programas focalizados en los sectores de pobreza extrema y una red de seguridad para situaciones coyunturales de necesidad5 sanear las finanzas pblicas, privatizando toda actividad que pueda desarrollarse como negocio privado, reduciendo el gasto social al mnimo necesario para asegurar el acceso de los sectores ms pobres a paquetes de servicios bsicos (agua, saneamiento, salud y educacin elementales), aplicando la recuperacin de costos por los servicios a todos los usuarios que puedan pagar en dinero o en trabajo descentralizar el Estado Nacional, pasando responsabilidades sociales a las instancias de gobierno y a las comunidades locales invertir, conjuntamente con el capital privado, en una plataforma de infraestructura productiva que apoye al sector moderno-exportador proseguir una poltica macroeconmica que mantenga la estabilidad monetaria sin contravenir las indicaciones del mercado y que garantice tanto el pago del servicio de la deuda externa como el libre movimiento de los capitales y sus ganancias. Todo esto se nos presenta como una receta tcnica ante una situacin objetiva inevitable. Pero la tecnocratizacin y despolitizacin de la economa que esa presentacin sugiere es slo aparente. Por un lado, las reformas institucionales son impuestas polticamente, por lites nacionales e internacionales, con la ayuda de un discurso terico-ideolgico que las presenta como la nica posibilidad real de acceder al crecimiento econmico y la estabilidad sociopoltica, si es que no de meramente sobrevivir. Por otro lado, el mercado real est lejos de la utopa neoliberal, segn la cual el mercado libre tiene mecanismos de autoregulacin por los cuales la bsqueda competitiva del beneficio privado conduce al ptimo social. Se alega que los precios mundiales deben estar libres de intervencin poltica estatal (desregulacin) para guiar correctamente las decisiones econmicas privadas y poner a prueba su eficiencia en beneficio de todos. Sin embargo, los gobiernos con fuerza poltica en el escenario mundial siguen ejerciendo su poder para influir sobre los mercados, y los niveles de centralizacin del poder econmico, en particular del capital financiero, han llegado a niveles extraordinarios, alejndolos cada vez ms de los supuestos de la concurrencia perfecta. A la vez (tema de este seminario), y a pesar de indicadores claros del fracaso de sus anteriores propuestas y asesoras (como la deuda externa, que se ha convertido en
Esta agenda puede volverse, por momentos, contradictoria. As, mientras el capital en principio requiere bajos salarios y costos derivados de la seguridad social, los gobiernos de pases del Norte pueden presionar para que se nivelen los costos salariales, evitando lo que consideran una competencia desleal de los gobiernos del Sur. 6
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hipoteca eterna de estas sociedades), algunos organismos multilaterales han aumentado su capacidad de influir sobre los gobiernos nacionales de pases en desarrollo.
El poder de los organismos multilaterales sobre los gobiernos de los pases en desarrollo est dado slo marginalmente por su aporte financiero (salvo posibles rditos espurios de los intermediarios). Lo decisivo es su capacidad para incidir en las relaciones econmicas internacionales (por ejemplo, vinculando el acceso al mercado de capitales con la firma de acuerdos previos con el FMI o el Banco Mundial, que imponen la poltica econmica y los parmetros de la relacin Estado/sociedad: equilibrio fiscal, desregulacin, privatizacin, descentralizacin). Esto da a los gobiernos que controlan estos organismos un gran poder (leverage) con muy bajos costos, al punto que, por ejemplo en Estados Unidos, se discute la conveniencia de pasar recursos de la ayuda externa (manejable ms directamente de manera poltica) hacia los organismos multilaterales que ese pas controla. Aportando (crecientemente bajo la forma de crditos reembolsables a tasas de inters flotantes) menos del 5% de los presupuestos estatales, se puede dirigir a control remoto sus polticas. Pero para comandar ese 5%, que reorienta el 100% del presupuesto pblico, apenas si hace falta suscribir y pagar efectivamente una proporcin muchsimo menor como parte del capital (en el caso del Banco Mundial, la proporcin entre los recursos que se aportan y los que se orientan puede llegar a ser de 1000 veces!). Pero esa capacidad institucionalizada presentada como responsabilidad por mantener el orden econmico mundial- que tienen los gobiernos de los pases industrializados para incidir polticamente en las relaciones econmicas globales no es todava suficiente. Esto se manifiesta dramticamente cuando se apela al bloqueo econmico, un recurso tambin poltico que, a pesar del fin de la guerra fra, se est utilizando de manera frecuente. Desentraar el juego de estas presiones polticas externas no es tarea sencilla, pues aqu intervienen desde conglomerados econmicos hasta ONGs ecologistas y movimientos de defensa de los derechos humanos. Ejemplos recientes se refieren al respeto a los derechos de patentes, la reduccin de la proteccin nacional a ciertas ramas de la industria, la conservacin de ciertas especies animales o vegetales, el cumplimiento de ciertas normas de la OIT relativas a las relaciones de trabajo, o ms en general de ciertos derechos humanos, la adopcin de determinadas instituciones polticas, o el cumplimiento de tratados o resoluciones de las NNUU, todo lo cual se aplica selectivamente y en general con dobles estndares.6

Por todo esto, ni los precios de mercado devienen de un puro mecanismo de concurrencia perfecta, ni las sugerencias para reorientar las polticas pblicas resultan de un puro dilogo desinteresado para buscar las mejores respuestas tcnicas a objetivos trascendentes compartidos. As como sera poco clarificador pensar que todo es producto de una confabulacin, tambin sera ingenuo ignorar la existencia de fuerzas organizadas y proyectos de dominio, los que se refuerzan en la medida que se aceptan pasivamente como algo natural.
Jos Luis Coraggio, Las Nuevas Polticas Sociales: El Papel de las Agencias Multilaterales, ponencia presentada en el Seminario-Taller sobre Estrategias de lucha contra la pobreza y el desempleo estructural, CEUR-Instituto de Geografa de la UBA, Buenos Aires, octubre de 1994. 7
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Pero no se trata de un problema exterior a nuestras sociedades. De hecho, est generalizado en la regin un estilo elitista de gestin pblica. Es tpico que la intelligentsia gubernamental haga tratos en la cspide con las agencias internacionales o con representantes de los gobiernos centrales, y realice un trabajo especial para legitimar ex post facto aquellos arreglos. Paradojalmente, parte de esta legitimacin puede consistir en dejar circular la idea de que los aspectos socialmente negativos de las polticas pblicas son impuestos desde afuera, minimizando as la responsabilidad de sus agentes nacionales. As, el FMI o el Banco Mundial se han convertido en el enemigo para los sectores ms afectados por las reformas econmicas. En la creencia de que el Estado es ineficaz, y de que son factores externos o naturales los que determinan la situacin de crisis social, las mayoras nacionales vienen renunciando a la posibilidad de controlar el mercado y defender sus posiciones econmicas a travs del sistema poltico. Por ello, los precios y las polticas, en ausencia de una fuerza contrarrestante ejercida por las mayoras, reflejan la correlacin de fuerzas regresiva en el concierto mundial. En esto, es fundamental tener presente que las mismas instancias con capacidad para incidir en el curso de los acontecimientos, ya sean los organismos de Bretton Woods o los gobiernos de las principales economas del Norte, se encuentran a su vez crecientemente limitadas por la fuerza del capital financiero, que representa la forma ms abierta del poder estructural del capital mundial. Cabe preguntarse si surgirn causas contrarrestantes por las que esas fuerzas van a tornarse en algn momento favorables al desarrollo humano o a la democratizacin efectiva y no a la reproduccin ampliada de la misma o equivalentes configuraciones de poder. Lmites a la globalizacin y propuestas de la Banca de Desarrollo para superarlos Como en toda poca de transicin, faltan conocimientos que permitan explicar y predecir con mnima confiabilidad el movimiento de conjunto de la economa, la sociedad y la poltica. El vaco de certidumbres se va llenando con hiptesis ms o menos apoyadas en algunas teoras muy generales o en la extrapolacin de las tendencias empricas registradas. Por ejemplo, es generalmente aceptada la hiptesis de que el resultado previsible de ese juego libre de fuerzas sera la exclusin de masas inditas de la poblacin mundial respecto a los beneficios del desarrollo tecnolgico que esas mismas fuerzas impulsan aceleradamente.7

World Bank, World Development Report 1990: Poverty, Oxford University Press, 1990, captulo 1. 8

Y aunque parece que el modo de desarrollo informacional 8 no requerir por bastante tiempo contrarrestar por razones econmicas esas tendencias intrnsecas a la polarizacin y la exclusin social9, dos lmites puede presentarse a su dinmica de desarrollo globalizador, ambos provenientes de esferas no estrictamente econmicas: (1) los desequilibrios ecolgicos, desatados en la transicin entre el modo industrialista y el informacional de desarrollo, que pueden poner en riesgo no slo la sustentabilidad de la economa mundial sino la de la especie humana misma; (2) la agudizacin de los desbalances sociales, que erosionan la estabilidad poltica que requiere la nueva economa para consolidarse a escala global. Con respecto al segundo aspecto, el Banco Interamericano de Desarrollo realiz recientemente un evento donde se plante con total transparencia el lado sociopoltico de la competitividad sustentable:
Las formas predatorias de explotacin econmica son cada da menos viables. Sin la vigencia de una norma bsica de equidad, el tejido social se resiente y la intolerancia poltica prospera, generndose un clima adverso a la inversin. En escenarios de baja equidad y de poca esperanza hay buenas probabilidades que las presiones sociales se vuelvan intolerables y obliguen a recurrir a una alta densidad de intervenciones y regulaciones para restablecer el equilibrio, originando situaciones y ambientes de inestabilidad y de desconfianza pblica. Desde este punto de vista, la equidad del sistema socio-poltico condiciona indirectamente la eficiencia de los mercados. Es decir, la propia lgica de una economa abierta de mercados sugiere que la reforma social, as concebida, ms que una secuela es una condicin esencial de la eficiencia y viabilidad de la economa.10

Esto, que parece dicho para enfrentar las modalidades ms economicistas del ajuste estructural, encuentra eco en el discurso del Banco Mundial, que a partir de 1990 ha declarado que el ataque a la pobreza es su objetivo principal, si bien lo presenta como una cuestin primordialmente de equidad. Es ms, aunque el Banco Mundial sostiene oficialmente que el marco de instituciones polticas y econmicas es importante porque las polticas para reducir la pobreza implican un trade-off, postula que dicho trade-off no
Manuel Castells denomina as al nuevo modo de organizacin socio-tcnica del desarrollo. Ver: Manuel Castells, The Informational City, Blackwell, Cambridge, 1989. El modo industrialista de desarrollo nacional cobijaba la contradiccin de requerir, por su propia dinmica econmica, una ampliacin del mercado interno, lo que posibilitaba alianzas e intervenciones extraeconmicas alrededor de polticas redistribucionistas. En un mercado global, el concepto mismo de mercado interno pierde sentido y posibilidades, y, con el amplio mercado que abren las economas en transicin del socialismo, todava no se anticipa la necesidad econmica de integrar a los excludos. BID-PNUD, Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo, Washington, D.C., 1993, pag.18-19. 9
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es principalmente entre crecimiento y reduccin de la pobreza sino que especialmente en el corto plazo, es entre los intereses de los pobres y los de los no pobres. Por eso afirma que su estrategia es ms fcil de ser adoptada en pases donde los pobres participan en la toma de decisiones polticas y econmicas!! 11 Segn el Banco, su estrategia tiene dos componentes: (1) Promover el uso productivo del recurso ms abundante de los pobres: el trabajo, mediante un Eficiente crecimiento trabajo-intensivo basado en apropiados incentivos de mercado, infraestructura fsica, instituciones e innovacin tecnolgica , y (2) proveer a los pobres servicios sociales bsicos, en especial salud primaria, planificacin familiar, nutricin y educacin primaria.12 A esto se agregan transferencias a los absolutamente inalcanzables por ese tipo de crecimiento (los miserables, los enfermos y los viejos) y la ya mencionada red de seguridad para los grupos ms vulnerables a los shocks que reducen el ingreso. Es importante destacar que, en esta visin, el Banco ve la inversin en educacin como la mejor manera de aumentar los recursos de los pobres (Ibid. p. 3) 13 Esta propuesta estratgica para atacar la pobreza explicara por qu el Banco Mundial, usualmente centrado en la inversin en infraestructura y en el crecimiento econmico, aparece crecientemente como una agencia impulsora de la inversin en sectores sociales y la reforma del conjunto de las polticas sociales. Se trata de prevenir situaciones polticamente crticas --tanto en las 17 megaciudades del mundo en desarrollo como en sus regiones rurales sobrepobladas-- que podran poner en peligro la sustentabilidad poltica del ajuste estructural, visto por el Banco Mundial, por el Fondo Monetario Internacional y por la Banca de Desarrollo en general, como el camino para retomar el crecimiento econmico a escala global? 14
World Bank (1990), op.cit. Incluso se afirma que Cuando puede hacerse, la redistribucin de tierras debe ser firmemente apoyada. Pero los obstculos polticos a tales reformas son grandes, Ibid. pag. 3.
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World Bank, (1990), op.cit, pag. 138

"Para nosotros, no hay mayor prioridad en Amrica latina que la educacin. Entre 1987 y 1992, nuestro programa anual de prstamos para la educacin en Amrica latina y El Caribe aument de 85 a 780 millones de dlares, y anticipamos otro incremento hasta 1000 millones en 1994. (Presentacin de Mr. Shahid Husain, Vice Presidente del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe, en la Quinta Reunin del Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, realizada en Santiago de Chile entre el 8 y 11 de junio de 1993). Como lo pone otro documento del mismo Banco, se ha concluido que la pobreza urbana se convertir en el problema ms importante y ms explosivo del siglo prximo desde el punto de vista poltico, Banco Mundial, Poltica urbana y desarrollo econmico: Un programa para el decenio de 1990, Washington DC, 1991, pag. 5 10
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Cmo lograr un crecimiento basado en tecnologas trabajo-intensivas cuando el modo informacional de desarrollo es justamente un gran expulsor de fuerza de trabajo? En todo caso, hacerlo por medio de apropiados incentivos de mercado no puede significar sino una baja pronunciada en los salarios y sus costos indirectos. Cmo atender a esta explosiva situacin social y a la vez reducir el gasto social del Estado? Se requiere no slo usar ms eficientemente los escasos recursos que el ajuste deja para la poltica social, focalizndolos en los ms pobres, sino tambin extraerlos de los no pobres, entendidos stos como las clases medias urbanas, que son presentadas -junto con los sectores corporativos histricamente asociados al modelo industrializador (los sindicatos y el empresariado nacional)-- como los grupos privilegiados que en el pasado aprovecharon indebidamente de su influencia sobre el Estado, llevndolo a la crisis al inflar la masa de subsidios indiscriminados. Los trabajadores de Amrica Latina, desde los niveles ms pobres de ingreso hasta los medios, librados al mercado mundial de trabajo, deben renunciar a las leyes que los protegan, y competir, a la vez, con los trabajadores ms baratos y ms despojados de derechos humanos y con los ms capacitados del mundo, que estn adems equipados con una infraestructura de apoyo de punta. Por su parte, los empresarios latinoamericanos que sobreviven como tales, perdido el mercado interno cautivo por la proteccin estatal, deben competir o asociarse subordinadamente con un capital global financieramente ultrasensible, para el que mnimas variaciones en la rentabilidad inducen al cierre de actividades y a la migracin entre continentes. La desocupacin abierta, el subempleo y la precarizacin del trabajo, por un lado, y las oleadas de quiebras de pequeas y medianas empresas (PYMES) y de microemprendimientos familiares,15 por el otro, son indicadores cotidianos de la cara ms regresiva de este estilo de desarrollo, que se pretende presentar como la nica forma de realizacin de la revolucin tecnolgica contempornea. Es eficiente la focalizacin de la poltica social? Las nuevas polticas sociales se caracterizan por la expresin para todos: salud, agua, saneamiento y educacin para todos. Pero no empleo ni, por tanto, ingreso para todos. El empleo y los ingresos sobrevendran, eventualmente, por la capitalizacin que los pobres hagan de la inversin de servicios sociales que se dirige a ellos (ya pocos se animan a anticipar un efecto de derrame por el crecimiento de la economa en los pases del Norte). En consecuencia, tanto por razones de equidad como para promover el desarrollo, el Estado debe intervenir para garantizar que quienes no tengan el
Para dar una idea de la magnitud del fenmeno, en el caso de Argentina, la tasa de desempleo abierto es ya la ms alta de su historia, y la Unin Industrial Argentina acaba de manifestar su alarma por el cierre de 30.000 negocios en el primer cuarto del ao 1995. Latin American Economy and Business, Londres, Junio 1995. 11
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ingreso para proveerse de esos servicios en el mercado (aquellos por debajo de las lneas de pobreza o indigencia) los reciban como servicio pblico.16 Esta propuesta supone una transaccin no siempre evidente: el para todos significa degradar el concepto mismo de salud, educacin o saneamiento, lo que se refleja en el adjetivo: bsico. Se supone que quienes pueden adquirir la parte no bsica de esos servicios no estn interesados o quedan excluidos de acceder al paquete bsico por la va pblica. Por ello, de hecho se segmenta la poblacin en dos sectores: los que slo tienen servicios bsicos gratuitos o subsidiados (los pobres), que tienden a ser de menor calidad, los que obtienen servicios ms amplios, totalmente a travs del mercado, incluyendo servicios bsicos de mejor calidad Pero esta segmentacin tiene algunos problemas de eficacia, y tambin de eficiencia. As, en algunos casos, para brindar una cobertura total de un servicio bsico se debera, por razones tecnolgicas o sociales 17proveerlos a poblaciones heterogneas a partir de la misma fuente, con lo que la distribucin del gasto social debera tomar otras formas. Por ejemplo, si en una ciudad debe haber una nica red de agua y alcantarillado, la discriminacin positiva no ser visible por el lado del acceso (todos estarn conectados al mismo sistema) sino por el de la recuperacin diferencial de los costos, proporcional a la capacidad de pago de cada uno. Pero este mecanismo es problemtico en servicios personales, como la salud, o los comedores escolares, donde habra nios con cupones y nios con dinero, en la misma o diferentes filas, algo que tiende a ser rechazado por los mismos pobres, en particular por los nuevos pobres.18

En el planteamiento de estas concepciones ha sido fundamental el papel del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en cuyo seno se producen los informes anuales sobre desarrollo humano, concepto que se autopresenta como nuevo paradigma de desarrollo. Sin embargo, para convertirse en paradigmtico, deber poder encarnarse en las fuerzas del desarrollo real, algo que requerira modificar la naturaleza del modo de desarrollo que surge de la globalizacin del mercado. Para un anlisis de esa propuesta y sus derivaciones en la educacin, ver: Jos Luis Coraggio, Desarrollo Humano, Economa Popular y Educacin, AIQUE-IDEAS, Buenos Aires, 1995, y Editora Cortez, Sao Paulo (en prensa). Ver tambin: Informe de Desarrollo Humano, (1990, 1991, 1992, 1993, 1994), PNUD, Nueva York. Por la lgica de los ecosistemas o de las redes de infraestructura, o por los costos polticos de una segregacin abierta.
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Ver: Alberto Minujin y Gabriel Kessler, La nueva pobreza en la Argentina, Editorial Planeta, Buenos Aires, 1995.

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Otro problema es que a lo largo de una vida se puede oscilar (cada vez ms) alrededor de la lnea de pobreza, lo que hace sumamente complicado ajustar coyunturalmente el acceso a servicios pblicos (e.g.: cuando un usuario supera la lnea de pobreza habra que dejar de proveerle el servicio o pasar a cobrarlo a otro precio, y a la inversa). Podemos imaginar los costos de administrar un sistema de discriminacin como el que supone la focalizacin de los subsidios segn las fluctuantes capacidades de pago. Por otro lado, la lnea de pobreza, calculada en equivalentes de ingreso, se convertira en una franja discontinua, pues en cuanto alguien pasa hacia abajo de la lnea sus condiciones de vida dan un salto hacia arriba al tener acceso a varios paquetes de servicios de los cuales estara privado unos pesos ms arriba. En otras palabras, quien tenga un ingreso monetario equivalente al de la lnea de pobreza ms el valor imputado de esos paquetes de servicios estara igual o peor que quien est en la lnea de pobreza. 19 Esto desestimulara trabajar para conseguir ingresos en ese rango, en el cual est una proporcin muy importante de la sociedad, creando una discontinuidad moral entre pobreza I (dependiente de la beneficencia pblica) y pobreza II (autnoma) aunque con niveles de vida material equivalentes. 20 Nuevamente, cualquier intento de resolver esta contradiccin con mtodos sofisticados de control encarecera tremendamente la gestin de los servicios. Todas estas complicaciones (y costos) de los programas focalizados en la pobreza extrema no se justifican si todos deben acceder, va mercado o subsidio, al paquete mnimo. Si ese fuera el caso, lo mejor sera una provisin comn a todos, eficiente y de igual calidad, facilitando la prestacin, minimizando sus efectos discriminatorios, bajando costos por la escala y recuperndolos mediante el cobro de impuestos proporcionales al ingreso, con niveles nulos de impuesto por debajo de la lnea de pobreza. Pero lo anterior no es vlido si, en realidad, a niveles superiores de ingreso lo que se obtiene no es un paquete ampliado, compuesto por el mismo paquete mnimo (ahora
El ancho de esa franja no es deleznable. Segn estimaciones del documento presentado al Banco Interamericano de Desarrollo (op.cit, pag. 55), en Amrica Latina la lnea de indigencia est en los 365 dlares y la de pobreza en los 730 dlares anuales. Dado que el 20% ms pobre de la poblacin tiene ingresos menores a los 196 dlares anuales, habra que hacer un gasto social en servicios focalizados que duplique ese nivel para llevarlos por encima de la indigencia y que lo cuadruplique para llevarlos por encima de la lnea de pobreza. Claro que quienes estn en situacin de pobreza I estaran igualmente incentivados a pasar a la situacin de pobreza II, si tienen la expectativa de acceder desde all a niveles superiores de ingreso. Pero esto supone una teora dinmica del ingreso (y del capital humano), donde, alcanzadas ciertas capacidades para ganar ingresos, se puede acceder a niveles an superiores con mayor probabilidad. Sin embargo, esto no es lo que registra la experiencia popular reciente, siendo los sectores medios los ms golpeados relativamente por la crisis, tanto por el rediseo de las polticas sociales que venimos analizando como por la drstica desvalorizacin de su capital humano producida por la revolucin tecnolgica. 13
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pagado) ms otros servicios, sino que se pasa a un paquete distinto, que no slo incluye otros servicios sino que los servicios equivalentes a los bsicos son de otra calidad. As, por ejemplo, todos acceden a la escuela primaria, pero hay escuelas primarias de calidad muy distinta, diferencia que se oculta bajo la apariencia de un mismo certificado nacional de aprobacin.21 En tal caso, la apariencia del para todos se desvanece y se hace evidente la dualizacin del modelo, donde un derecho pretendidamente universal es ejercido realmente como ciudadano de primera si es va ingresos, y como ciudadano de segunda, si es va la accin pblica. En esencia, la focalizacin puede terminar significando una redistribucin de recursos pblicos desde los sectores medios hacia los pobres junto con una reduccin en la calidad y complejidad de los servicios pblicos. Pero adems, visto dinmicamente, el empobrecimiento subsecuente de los sectores medios bajos (y no tan bajos) puede hacer que reentren como usuarios de servicios pblicos (escuela, hospitales) cuya degradacin histrica por la crisis estatal los haba impulsado a substituir por la oferta privada. En efecto, la redistribucin (dejar de prestar servicios subsidiados a sectores con ingresos monetarios por encima de la lnea de pobreza) reduce el ingreso real de amplias capas medias bajas, y refuerza una dinmica regresiva que puede incluso empujarlas hacia abajo de la lnea de pobreza, sin reducir efectivamente su demanda por servicios pblicos.22 El otro problema serio de esas propuestas de poltica social es que, contrariamente a sus objetivos, atan al Estado a un asistencialismo de costos crecientes. Como lo demuestran los rebrotes de tuberculosis, clera, o el analfabetismo funcional, las polticas sectoriales de este tipo no resuelven la naturaleza reproductiva de los problemas cuyos efectos compensan, por lo que no slo no son sustentables sino que requerirn crecientes recursos en el futuro. 23 La eficiencia en lograr objetivos de corto
Esto es algo que, a igualdad de otras condiciones, se agravar por la decentralizacin del sistema educativo, que permitir un proceso de diferenciacin curricular, de recursos, etc. mucho ms pronunciado. Corregir esto require invertir recursos pblicos adicionales en apoyar a las escuelas con peores condiciones, como en el caso del Programa de las 900 Escuelas en Chile. Ver: Viviana Galdames, El programa de las 900 escuelas. Una experiencia chilena, Boletn del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe, N 32, UNESCO/OREALC, Santiago de Chile, Diciembre de 1993: pag.12-17. La ideologa dominante afirmara que, por el contrario, la nueva situacin ser un desafo que desarrollar la creatividad y las energas adormecidas por el redistribucionismo indiscriminado del Estado. Siendo esto cierto para muchos individuos, el resultado social est en buena medida determinado por las posibilidades de conjunto, cuyos lmites puede preverse que impondrn un proceso darwiniano de seleccin social. As, los programas para impulsar los microemprendimientos registran una altsima tasa de mortalidad de sus beneficiarios, sencillamente porque no hay suficiente mercado ni crditos para ms de los que sobreviven.
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Para un anlisis de esta cuestin y algunas propuestas alternativas, ver: Jos Luis Coraggio, Economa urbana: la perspectiva popular, Fondo de Cultura Econmica, Mxico (de prxima aparicin). 14

plazo (balance fiscal), si se da, no necesariamente lleva a la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de largo plazo (desarrollo humano sustentable). Necesidad de otras aproximaciones al desarrollo Se hace evidente que la discusin no puede estar centrada en trminos del ingreso y su distribucin como si fuera un juego de suma cero. Hay que volver a plantear la cuestin olvidada de cmo se usa el excedente, conectando directamente la llamada inversin social con el incremento en la masa de ingreso real disponible.24 No es suficiente con ver la inversin social como un mecanismo para lograr una mayor equidad en las oportunidades, sino que hay que garantizar su efectividad para modificar las vidas y expectativas de la poblacin.25 La concepcin que est detrs de la consigna invertir en la gente es que, al tener mejor acceso a servicios bsicos, los pobres tendrn un mayor capital humano y, por tanto, una mayor probabilidad de realizar trabajos productivos y de obtener un ingreso. Sin embargo, en una economa de mercado, la efectivizacin de esa capacidad depende del acceso a otros recursos (tierra, crdito, tecnologa, informacin, etc.) y de la organizacin socio-tcnica de los usos del excedente econmico: de la estructura de las inversiones de capital, de las tecnologas que desarrolla, de los bienes y servicios que produce, etc. Al examinar cmo se usa el excedente, inmediatamente aparecer el tema de qu sectores se lo apropian y qu uso hacen de l a partir de sus motivaciones o comportamientos institucionalizados (pblicos o privados). Esto lleva a la cuestin del sistema econmico y las condiciones de legitimidad de la libre apropiacin privada de los excedentes.26
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Dada la definicin de excedente econmico, el gasto en servicios bsicos no es estrictamente una inversin de excedente, sino otra forma de reproducir las capacidades elementales de trabajo de la poblacin (consumo colectivo, gestionado por el estado).

Esto fue explcitamente reconocido, para la educacin, en el Documento preparado para la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, por la Comisin Interinstitucional de la cual forma parte el Banco Mundial. All se dice: El gobierno y el sector privado deben instituir las normas, incentivos y medidas de apoyo adecuadas que fomenten una mayor demanda de mano de obra preparada y una utilizacin ms eficaz de sta... actividades tan diversas como la fijacin de precios en la agricultura, la participacin poltica, la reglamentacin de las empresas, las prcticas culturales y el desarrollo de infraestructuras pueden contribuir a determinar la utilidad de la educacin recibida. PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, Satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje: una visin para el decenio de 1990, Documento de referencia de la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, Jomtien, 5-9 marzo de 1990, pag. 39. Aqu sera poco til regresar a una teora del valor trabajo y la explotacin, pues si se sostiene que slo el trabajo genera valor en sta poca, se llegara a paradojas como que un 25% de la poblacin genera y debera apropiarse de todo el valor. Por otro lado, fenmenos relativamente recientes, como el peso de los fondos de pensin en los mercados de capitales y la extrema fluidez de las relaciones entre 15
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En esta poca de transicin tambin en el campo terico, deberemos revisar e integrar diversos ncleos conceptuales que contribuyan a explicar los mecanismos de la competencia real en esta economa global y su interaccin con los efectos y condiciones econmicas resultantes de la imposicin de lmites ticos al funcionamiento del sistema. Desde una perspectiva utpica, esos lmites deberan ser impuestos --al capital o a los consumidores--, mediante un Estado democrticamente controlado por la sociedad. En cambio, como mostraremos para el caso de la educacin, las teoras que orientan el diseo de las polticas econmicas y sociales parecen combinar una aplicacin acrtica de las hiptesis asociadas a la utopa neoclsica --que supone una competencia perfecta--, con un crudo realismo poltico, que meramente acepta las condiciones polticas locales (ver nota 10). Pero esto es as solamente en apariencia. Aunque sera loable que los organismos multilaterales no condicionen sus apoyos financieros (un estricto equilibrio fiscal, el pago de la deuda, o una reforma agraria, o el cuidado de equilibrios ecolgicos) 27 que afecten la soberana de los gobiernos nacionales a los que prestan o asesoran, encontramos aqu dobles estndares: mientras ciertas recomendaciones tienen el alcance de dictatum, otras quedan como comentarios de pie de pgina de los informes. Con respecto a las polticas macroeconmicas, es sabido que tanto el FMI como el Banco Mundial ejercen presiones fuertes para imponerlas a sus contrapartidas nacionales. Con respecto a las polticas sociales, que podra pensarse tienen relacin directa con la tarea de la clase poltica local de construir la legitimidad del sistema global, hay indicaciones de que la interferencia puede ser tambin importante, pero sobre todo en funcin de reducir y hacer ms eficiente el gasto pblico. La tendencia es a que el diseo de las polticas sociales quede tambin subodinado al objetivo econmico de la competitividad. Pero al convertirse en una categora central y tan abarcadora de las polticas pblicas nacionales e internacionales, la competitividad pierde su precisin econmica y se
accionistas y empresas en los mercados financieros hacen necesario actualizar las propuestas tradicionales al respecto. Como respuesta a la interferencia con la soberana nacional que suponen los condicionamientos al crdito, o al comercio, por razones de intereses particulares de grupos o pases del Norte, puede surgir la idea de generalizar ese tipo de intervenciones extendindolas a objetivos de desarrollo humano. Esto est de hecho siendo utilizado por organizaciones ecologistas que abogan por determinadas especies, o por quienes abogan por los derechos humanos. Recientemente se ha planteado, desde Amrica latina, que se condicionen los crditos y la ayuda internacional al mejoramiento de indicadores de desarrollo humano. (Cecilia Lpez M. et al, Desarrollo Humano, Informe 1993. Una perspectiva latinoamericana, CONSENSO, Bogot, Mayo de 1993.) Estas propuestas deben ser sopesadas con mucho cuidado, pues son de doble filo, y no deberan proponerse nuevas relaciones estructurales a partir de situaciones coyunturales, como que, por ejemplo, ciertas polticas impulsadas por un organismo internacional puedan ser ms progresivas que las defendidas por los poderes nacionales. 16
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vuelve un concepto cuyo sentido es materia de reflexin. Segn qu concepto de competitividad se adopte, resultarn ms eficientes unas u otras polticas sociales (y econmicas). La experiencia del mismo mercado mundial viene mostrando que la competitividad no se expresa slo en el precio y por tanto no depende slo de bajar los costos de los insumos y de incentivar una alta productividad del trabajo, sino que tiene otros determinantes fundamentales: calidad total, servicios al consumidor, innovacin y creatividad, velocidad de adaptacin a mercados cambiantes, todo lo cual remite no tanto al costo como a la calidad de los recursos humanos y sistemas sociales involucrados en su produccin. Pero esa calidad no puede lograrse slo con la vacunacin, nutricin y educacin bsica de los hoy nios, pues est a su vez asociada a las condiciones de reproduccin de sus familias y comunidades, a la calidad de vida histrica y actual y tambin a las expectativas de vida para el futuro. La calidad de una sociedad, reflejada en la calidad de vida de los trabajadores, familias y comunidades se convierte as en condicin para una competitividad sustentable. 28 La competitividad sustentable requiere una sociedad no polarizada, donde haya expectativas de contnua mejora en la calidad de vida de los agentes econmicos, la que no es independiente de la calidad de vida de toda la poblacin con la que cohabitan (medioambiente, saneamiento, salud, congestionamiento, violencia, seguridad, valores de solidaridad y cooperacin, identidad cultural, valores democrticos, derechos ciudadanos, sistemas de socializacin escolar, calidad de los medios masivos de comunicacin, etc.). Esto se hace ms evidente si se ve la competitividad como un fenmeno que debe ser estructural, transgeneracional. El desarrollo humano no puede ser visto como resultado posible de la competitividad, sino como condicin de sta. Por tal razn, las unidades de intervencin para poner en marcha un proceso de competitividad autosustentada no deberan ser segmentos o estratos de individuos con bajo ingreso, sino comunidades heterogneas completas, lo que supone un concepto diverso del desarrollo y su vinculacin con las polticas sociales. La vida de una comunidad demanda satisfactores que pueden ser obtenidos a travs del ingreso en el mercado, a travs de la provisin pblica o mediante formas comunitarias no mercantiles, intra o inter unidades domsticas familiares. Cualquier intento serio de promover el desarrollo debera fomentar todas y cada una de estas modalidades complementarias de produccin.

Esto no se limita al personal de gerencia o diseo de una empresa, sino que abarca todos los niveles, el del empacador o el transportista que innovan permitiendo una reduccin del tiempo o un aumento de la calidad del producto que se entrega, o el del maestro que experimenta nuevos encuadres para una mejor relacin enseanza-aprendizaje en la escuela pblica. 17

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Pero la visin que predomina en la intelligentsia internacional es que la forma mercantil es siempre la mejor, y que las otras variantes son remediales, para los casos (vistos como excepcionales) de mal funcionamiento del mercado. Es ms, como veremos, cuando se trata de bienes o servicios semipblicos como la educacin, en que se admite que el mercado no resuelve la satisfaccin de necesidades consideradas como bsicas, las propuestas de reforma institucional implican una introyeccin de los valores y pautas del mercado en el interior de la gestin pblica. Los flancos de las propuestas de poltica social prevalecientes pueden ser atribuidos a debilidades terico-metodolgicas inadvertidas, o bien a que deben cumplir con el objetivo no confesable de justificar polticas pre-definidas. En todo caso, su no rectificacin puede ser causa de penurias adicionales y de la prdida de posibilidades de desarrollo. En el resto de este documento vamos a examinar las polticas propuestas, ejemplificando con la de educacin, desde la perspectiva de sus fundamentos terico-metodolgicos y no de sus posibles intenciones ocultas.

II. LA POLTICA EDUCATIVA DEL FUNDAMENTOS29

BANCO

MUNDIAL Y

SUS

Hasta ahora, las sucesivas macrovisiones de la educacin que se han formulado durante este siglo seleccionaron y pesaron las variables de una manera selectiva, destacaron aquellas implicaciones que eran consistentes con los objetivos profesados e ignoraron las informaciones y criterios que socavaban la validez de los supuestos utilizados (Ratinoff, 1994:pag. 23).

El marco terico-metodolgico: la teora econmica neoclsica El reduccionismo economicista Recientemente, el papel del anlisis econmico en el diseo de las propuestas educativas del Banco Mundial han sido presentado as:
...el anlisis econmico de la educacin en general, y el anlisis de las tasas de retorno en particular, es un instrumento diagnstico para comenzar el proceso de establecer prioridades y considerar formas alternativas de alcanzar objetivos dentro de un enfoque sectorial 30 (nuestro subrayado)
Partes de este captulo estn basadas en dos trabajos previos del autor: Las nuevas polticas sociales: el papel de las agencias multilaterales, 1994, op.cit, y Educacin y modelo de desarrollo, ponencia presentada en el Seminario Internacional sobre Polticas Educativas en Amrica Latina, organizado por CEAAL y PIEE, Santiago de Chile, 5-6 de diciembre de 1994.
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World Bank Education and Social Policy Department, Priorities and Strategies for Education. A World Bank Sector Review, Washington, March 31, 1995, pag. xvii. 18

Adems de que el comienzo elegido puede condicionar la visibilidad de otros caminos y posibilidades en el diseo de las polticas educativas, vamos a mostrar que el anlisis econmico se ha convertido en la metodologa central para el diseo de polticas educativas. Pueden plantearse varias objeciones terico-filosficas a la decisin de dar tal centralidad al anlisis econmico en el diseo de polticas y procesos educativos: (a) por anlisis econmico se entiende un mtodo especial de anlisis, encuadrado en la teora econmica neoclsica, la que por dcadas ha sido objeto de crticas por sus limitaciones para explicar los procesos especficamente econmicos;31 (b) el modo economicista en que se usa esa teora para derivar recomendaciones contribuye a introyectar e institucionalizar los valores del mercado capitalista en la esfera de la cultura, algo que va ms all de hacer un clculo econmico para comparar los costos y beneficios de diversas alternativas generadas desde lo social o lo poltico; 32 (c) aunque se indica que dicho anlisis es slo un punto de partida, y que los gobiernos tienen otros motivos para establecer sus prioridades educativas, de hecho, por razones que debemos determinar, las recomendaciones especficas y generales que vienen plantendose en los documentos del Banco Mundial parecen estar siendo asumidas acrticamente por muchos gobiernos de la regin y del mundo. (Entre otras cosas por la cantidad de investigaciones empricas que se asocian a las recomendaciones, pero sobre todo por la ausencia de propuestas mejores y bien articuladas). Esto hace a gobernantes, intelectuales y tcnicos nacionales co-responsables de las consecuencias que pueden traer esas polticas (d) las nuevas polticas sociales propuestas, y las de educacin en particular, no slo no son econmicamente sustentables y conducen a nuevas crisis fiscales, sino que son ineficientes paa los mismos criterios neoclsicos ;

Para una discusin reciente de los problemas metodolgicos de la ciencia econmica, ver: Roger E. Backhouse (ed.), New Directions in Economic Methodology, Routledge, Londres, 1994. As: (i) las virtudes de introducir la competencia en los sistemas educativos son descontadas como verdad irrefutable, (ii) el individualismo que supone la mecnica de este modelo --en s un valor cultural-no es sacado a luz, a la vez que se hace numerosas referencias a las comunidades y se dice que debe dejarse lugar para las particularidades culturales de cada pas, (iii) de hecho se termina reduciendo la calidad de vida a indicadores de ingreso, (iv) de hecho se contribuye a justificar la riqueza en medio de la pobreza, (posiblemente por asociarla a una mayor tasa de ahorro e inversin) al plantear como criterio de eficiencia y de equidad una redistribucin desde los sectores medios (categorizados como privilegiados) y pobres, sin tocar a los sectores ms ricos; igualmente, no hay ninguna referencia a los intereses del capital, equivalente a la que se hace respecto a los intereses tradicionales de los sindicatos de maestros, etc.. 19
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(e) a pesar del enfoque cientificista en que vienen envueltas las propuestas oficiales del Banco Mundial, no se asume el principio cientfico de que estn basadas en hiptesis sujetas a la refutacin; por el contrario, parece haber ms afn en seguir construyendo ejemplos que las hagan plausibles que en atender a las evidencias que las refutan;33 (f) el enfoque sectorial, que se presenta como una superacin del enfoque por proyecto, dista de ser el enfoque integral que se requiere para pensar y actuar la promocin del desarrollo sustentable en nuestras sociedades. Esto es advertido en otros documentos conocidos e incluso co-firmados por el Banco, y no puede argirse que se quiere evitar recaer en la macro-ingeniera social, pues eso es precisamente lo que se intenta con las drsticas reformas institucionales que se impulsan;34 (g) en una poca de crisis de paradigmas y de grandes incertidumbres, la gravedad de las consecuencias que puede tener una intervencin masiva equivocada en el rea educativa debera evitar el unilateralismo disciplinario y propender a la creacin de un espacio pluralista de bsqueda colectiva, donde diversos criterios y propuestas plausibles sean investigadas y puestas a prueba con igual acceso a recursos. Aunque las propuestas educativas oficiales del Banco Mundial35 son muchas veces interpretadas como una respuesta contempornea a la indita problemtica actual, es importante saber que esa lnea de pensamiento estuvo presente en el interior del Banco desde los aos 70, cuando apareca en parte como un correcto llamado de atencin, dirigido a quienes se centraban en el anlisis de los determinantes socioeconmicos externos, de que haba que considerar y actuar sobre lo que ocurra en el interior del aula. Es ms, ya por entonces estaban planteadas prcticamente todas las recetas que hoy se pueden ver como respuesta especfica a la crisis del sistema educativo, con lo que

Esto tiene un efecto que dificulta el dilogo: en tanto los tcnicos del Banco se pongan en una posicin de defender sus tesis, surge la necesidad social de que otros se especialicen en tratar de debilitarlas, lo que puede generar animosidades y polarizaciones que no son conducentes a la bsqueda de las mejores alternativas para la desesperante situacin social que enfrentan nuestras sociedades.
34 35

33

PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990, op. cit.

Es importante destacar que, en el interior del Banco Mundial, existen diversas posiciones con respecto a los diagnsticos y las recomendaciones que se hacen en los documentos oficiales. En particular, hay resistencias importantes a aceptar la predominancia del anlisis de costo-benefico como criterio principal para disear las polticas en educacin. Es ms, un anlisis objetivo de los procesos concretos que llevan a las polticas especficas en cada pas o regin posiblemente mostrara que los consultores y tcnicos que participan como operadores del Banco en los pases tienen mrgenes para generar o canalizar programas y proyectos con otros enfoques. Esto devuelve al campo de los polticos, intelectuales y tcnicos nacionales una parte importante de la responsabilidad por las polticas que finalmente se adoptan. A pesar de este saludable pluralismo interno, dentro del Banco Mundial hay documentos que asumen una posicin institucional, y por tanto --con esa importante salvedad-- en este trabajo seguiremos refirindonos a el Banco. 20

estamos ante un caso o de extraordinaria premonicin o de predominio de una teora rgida sobre una realidad cambiante y diversa. En la documentacin de esa poca se explicita que esas propuestas fueron construidas usando el modelo microeconmico neoclsico.36 Tal enfoque lleva, por ejemplo, a asimilar la escuela con la empresa, a ver los factores del proceso educativo como insumos, y la eficiencia y las tasas de retorno como criterios principales de decisin. Esto de por s debe preocuparnos, sabiendo que ese modelo tiene una serie de vicios intrnsecos conocidos, que pueden incidir sobre la validez cientfica de las propuestas que se estn haciendo. Pero a esto se suma el uso que se hace del modelo. Hay suficiente evidencia para afirmar que, con el mismo modelo, podra llegarse a conclusiones diversas (por ejemplo, en lo relativo a la prioridad otorgada a la educacin primaria vs. la secundaria,37 la bsica vs. la superior, 38 etc.) si se aplicaran las metodologas con otra intencin o, ms an, de manera rigurosa, es decir, poniendo las hiptesis realmente a prueba antes que buscando construir ejemplos favorables. 39 En otras palabras, estamos recibiendo una asesora para reformar nuestros sistemas educativos que est basada en una teora cuestionable y, an ms, las investigaciones que orienta han producido evidencia no concluyente, si es que no refutadora, de las mismas hiptesis que guan dicha asesora. Esto en parte puede explicarse por una coyuntura global en que la teora econmica neoclsica es parte de la ideologa neoliberal y neoconservadora dominante. No es que la hegemona intelectual de las teoras neoclsicas sustente las nuevas estructuras de poder, sino que las nuevas correlaciones de poder dan vigencia a esas teoras. Porque la plausibilidad de una teora social depende no slo de procesos de investigacin cientfica sino de qu est pasando con el sentido comn y los paradigmas polticos.
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Ver: George Psacharopoulos y Maureen Woodhall, Education for Development. An Analysis of Investment Choices, Oxford University Press, 1985, y la bibliografa que all se cita. Ver: Bruce Fuller y Donald B. Holsinger, Secondary Education in Developing Countries, Education and Social Policy Department, The World Bank, ESP Discussion Paper Series N 7, Washington, D.C., 1993. All se dice: Las afirmaciones acerca del tamao ptimo, el papel y las funciones del subsector, sobrepasan de lejos la acumulacin de evidencia plausible sobre sus efectos econmicos y sociales efectivos. Sabiamente, el trabajo lista 20 reas de ignorancia sobre las que debera realizarse investigacin antes de hacer recomendaciones fuertes.
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Para recientes anlisis sobre la educacin superior, ver: Higher Education. The Lessons of Experience, The World Bank, Washington, D.C., 1994. Importantes dudas sobre la evidencia emprica acumulada con este modelo estn registradas, por ejemplo, en un documento publicado por el mismo Banco Mundial -firmado, entre otros, por un Vicepresidente del Banco- que sostiene que la evidencia usada para apoyar las propuestas no es confiable ni concluyente. Ver: Wadi D. Haddad, Martin Carnoy et al, Education and Development. Evidence for New Priorities, World Bank Discussion Papers, N 95, Washington, D.C., 1990. 21
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La teora econmica neoclsica tambin tiene un modelo macroeconmico que se aplica al campo de la educacin como un todo. Es un modelo que, bsicamente, trata de explicar las variaciones en el ingreso nacional usando lo que llama una funcin de produccin agregada. Dicha funcin es una ecuacin en la que el incremento del producto nacional depende de la acumulacin de capital fsico (construcciones, equipamientos, etc.), de las variaciones en el factor trabajo y de un factor que han llamado "capital humano" (conocimiento y destrezas adquiridas, habilidades innatas, etc.) que aparece como separable de lo que es el desgaste de la energa humana.40 Este modelo, que -dicho en documentos del Banco Mundial41- no ha podido explicar las variaciones en el ingreso nacional en los ltimos 30 aos, es decir, que ha fracasado como teora para explicar el movimiento econmico incluso en una poca de relativa estabilidad institucional, dominada por un mismo estilo de desarrollo, sigue siendo aplicado para explicar las relaciones entre educacin y economa y sugerir acciones conducentes al desarrollo en un momento de transicin epocal. En este modelo, una correlacin histrica positiva entre las tasas de crecimiento econmico y ciertos indicadores de variacin en el stock de capital humano es interpretada como signo de que la inversin en educacin es una va para el desarrollo, porque --se agrega-- el gasto en educacin equivale a invertir en capital humano y eso genera un incremento en el ingreso. La constatacin de esa correlacin junto con los anlisis microeconmicos a nivel de proyecto --que indicaban que si se inverta algo del crdito para infraestructura en educacin la tasa de retorno poda aumentar-- parece haber conducido al Banco a reconocer que durante dcadas se haba concentrado errneamente en la inversin en infraestructura, sin advertir que la educacin era, a la vez que una inversin complementaria de las obras de infraestructura, un sector en s mismo de alta productividad.42

40

Ver: Rudiger Dornbusch y Stanley Fisher, Macroeconomics, Mc Graw Hill, sexta edicin, New York,1994, cap. 10. World Bank, 1993: op. cit., pag. 49.

41 42

Ver: Adriann Verspoor, Lending for Learning. Twenty years of World Bank Support for Basic Education, Working Papers, Banco Mundial, Washington, 1991. Hoy el Banco Mundial plantea las cosas as: La educacin es instrumento principal para promover el crecimiento econmico y reducir la pobreza. (...) La educacin a todos los niveles incrementa el crecimiento, pero la educacin sola no genera crecimiento. El crecimiento requiere no slo inversin en capital humano sino tambin en capital fsico; ambos tipos de inversin hacen su mayor contribucin al crecimiento en economas abiertas, competitivas y que estn en balance macroeconmico, World Bank, 1995: pag. xi. 22

Lo que el Banco infiere de sus modelos econmicos sobre la educacin Cmo se traducen estos enfoques en el interior del sector educativo? Se limitan a dar prioridad a la inversin en educacin, abriendo lneas de crdito para tal fin, dejando a los gobiernos, los educadores, las comunidades educativas, o por ltimo al mercado educativo, el determinar los objetivos especficos de la educacin, las tecnologas de enseanza-aprendizaje y la organizacin del sistema educativo? En un reciente documento el Banco ...reconoce que las polticas debe ser diferentes para cada pas, de acuerdo a la etapa del desarrollo educacional y econmico y a su contexto histrico y poltico43. Sin embargo, se trasluce del mismo y de otros documentos que oficialmente el Banco tiene un saber cierto sobre qu deben hacer todos los gobiernos, un paquete listo para aplicar de medidas asociadas a la reforma educativa universal. Por lo pronto, el Banco est determinado a lograr que los sistemas de educacin se descentralicen. Aparentemente, de la descentralizacin se espera que a nivel de cada distrito o establecimiento se adopten, con mejor conocimiento de las condiciones locales, las combinaciones de insumos educativos ms eficientes, pero tambin se espera que reduzca la capacidad de los intereses tradicionales (sindicatos de maestros y burcratas del gobierno central, asociaciones de estudiantes universitarios, las lites usualmente beneficiadas por los subsidios indiscriminados) 44para incidir en la poltica educativa. Pero, adems, el Banco ya sabe cul es el objetivo que debe guiar esas decisiones descentralizadas: desarrollar las capacidades bsicas de aprendizaje en el nivel primario y (cuando el pas lo justifique) en el nivel secundario inferior, algo que el Banco tambin sabe que contribuir a satisfacer la demanda de trabajadores flexibles que pueden fcilmente adquirir nuevas habilidades.45 El Banco sabe que, dado el principio general de que los recursos son escasos, todo pas debe pasar recursos pblicos desde la educacin superior y tcnica a la educacin bsica, y utilizar su limitada capacidad de subsidio exclusivamente en aquellos que, estando capacitados para aprender, no pueden pagar por su educacin. El Banco sabe que esto satisface adems el objetivo de reducir la pobreza, porque los pobres apenas pueden acceder a la enseanza primaria y en ella se concentrarn los recursos, y porque el Banco sabe que el principal recurso de los pobres es su capacidad de trabajo, que se acrecienta con la educacin. El Banco sabe que la iniciativa y los recursos privados cubrirn la brecha que dejar la retirada parcial de otros niveles de la educacin pblica, y sobre todo sabe que esto es
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World Bank, 1995: pag. x. World Bank, 1995: pag. xxii. World Bank, 1995: pag. xi. 23

mejor pues, si cada uno debe pagar por lo que recibe, no se generan comportamientos considerados perversos desde la perspectiva del mercado (como el confiar en que el Estado redistribuir recursos para garantizar el ejercicio efectivo para todos de derechos humanos estatuidos en la Constitucin poltica de cada pas). El Banco sabe que es conveniente que los establecimientos educativos sean evaluados por sus resultados en trminos del aprendizaje de los alumnos, y por su eficiencia en trminos de los costos por graduado. El Banco tambin sabe que para incentivar la innovacin y la eficiencia debern introducirse mecanismos de competencia por recursos pblicos que imiten la competencia en el mercado por recursos privados. Si ahora nos desplazamos al establecimiento escolar y, ms adentro an, al aula, el Banco tambin sabe que algunas reglas deben aplicarse en todas partes: mayor tiempo de los maestros dedicado a la enseanza, mayor disponibilidad de textos escolares, mayor concentracin en las materias que proveen las habilidades consideradas bsicas para todo aprendizaje futuro y, presumiblemente, para las necesidades del desarrollo nacional: lenguaje, ciencias (asociadas a la resolucin de problemas), matemticas.46 El Banco sabe que para aumentar la eficiencia interna hay que cubrir, dentro del mismo sistema escolar, ciertos dficits que afectan el aprendizaje: educacin preescolar, programas de salud y nutricin dirigidos al hambre de corto plazo (corto plazo parece significar durante las horas de clase, por lo que se recomienda, para el turno matutino, dar desayuno pero no almuerzo).47 El Banco sabe que hay que capacitar a los docentes, pero mediante programas remediales en servicio (si es posible a distancia), pues no es eficiente invertir ms en su formacin previa.48 Sabe tambin que reducir por debajo de 40-50 el nmero de alumnos por maestro o aumentar los sueldos de los docentes no contribuyen de manera eficiente a mejorar el aprendizaje.

En realidad, incluso las propuestas ms plausibles no han pasado todava por el test de una fundamentacin que nos reasegure su validez. Por ejemplo, aunque los cambios actuales en la economa mundial sugieren que una fuerte preparacin en ciencia y matemticas sern crecientemente indispensables para mejorar la productividad y el desarrollo econmico, as como para abrir nuevas posibilidades a las familias para mejorar la calidad de su vida cotidiana...no hay evidencia para esta afirmacin ms all de los mayores salarios que ganan quienes se especializan en los campos cientficos y tcnicos. (Haddad, Carnoy et al, pag. 58). Para una propuesta de otras habilidades requeridas desde la perspectiva del desarrollo de una economa popular, ver: Jos L. Coraggio, 1995, op.cit.
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Ver la argumentacin al respecto en: Marlaine Lockheed et al, Improving Primary Education in Developing Countries, Oxford University Press, Washington, D.C., 1991. Hay indicios en sus ltimos documentos de que esta posicin del Banco est comenzando a ser matizada. 24
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Cabe preguntarse: si el Banco ya sabe lo que nos va a aconsejar en todos estos casos, qu quedar realmente para la autonoma de cada gobierno al momento de acordar las nuevas polticas educativas que sern financiadas, y la de cada director de escuela al seleccionar los insumos educativos? No dudamos de que en el proceso de negociacin de los crditos del Banco --los directamente asociados a la reforma educativa y los que tienen que ver con el medioambiente del sistema educativo, como es la macroeconoma-- hay mrgenes de libertad. Esos mrgenes, sin embargo, pueden ser desaprovechados por gobiernos sin proyecto ni conocimiento, ms interesados por el ingreso de dlares frescos para poder pagar el servicio atrasado de la deuda o por obtener el visto bueno del Banco y del FMI para acceder al mercado de capitales; gobiernos, por lo dems, enfrentados a organizaciones sociales y polticas ms interesadas en probar que detrs de toda poltica est la aplanadora neoliberal que en investigar, experimentar y buscar alternativas vlidas para el sistema educativo en crisis. Pero si esos mrgenes existen, y hay actores sociales y polticos que pretenden utilizarlos, para poder hacerlo es fundamental examinar, tan objetivamente como sea posible, las propuestas de los asesores y sus fundamentos, y plantear con rigurosidad y realismo alternativas viables y plausibles. Por eso tiene sentido preguntarse tambin: cmo es que el Banco sabe tanto, cules son las fuentes y procedimientos para producir su conocimiento? Economicismo y falacias en la argumentacin terica Por qu suele afirmarse que el Banco tiene un sesgo economicista en su enfoque de la educacin? No es porque realice el necesario anlisis de los aspectos econmicos del sistema educativo, ni porque enfatice la urgente necesidad de investigar los requerimientos de recursos humanos que plantea el nuevo modo de desarrollo. Es, en primer lugar, porque una serie de cuestiones, propias del mbito de la cultura y la poltica, han sido planteadas y respondidas usando la misma teora y metodologa con que se intenta dar cuenta de una economa de mercado. Para encuadrar la realidad educativa en su modelo econmico, y poder as aplicarle sus teoremas generales, el Banco ha hecho una identificacin (que es ms que una analoga) entre sistema educativo y sistema de mercado, entre escuela y empresa, entre padre de familia y demandante de servicios, entre relaciones pedaggicas y relaciones de insumoproducto, entre aprendizaje y producto, haciendo abstraccin de aspectos esenciales propios de la realidad educativa. En segundo lugar, este procedimiento, que incluso podra ser aceptable como un ejercicio analtico parcial, como metfora para generar nuevas hiptesis y proyectar visiones que interacten con las de los socilogos, los antroplogos, los psiclogos o los pedagogos, se vuelve reduccionismo cuando el anlisis econmico es considerado concluyente y de l se
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extraen no slo conclusiones sobre la problemtica de conjunto del sistema educativo y su relacin con el Estado y la sociedad, sino que se hacen propuestas de intervencin especficas en los procesos de enseanza-aprendizaje, todo esto sin intentar buscar la congruencia con otros enfoques tambin parciales. Como consecuencia, no debe extraar que su propuesta bsica para el sistema educativo consista en (hasta donde sea posible) dejar librada la actividad educativa al mercado y a la competencia, de modo que sea la interaccin de demandantes y oferentes de servicios educativos la que defina cunta educacin, con qu contenidos y pedagogas, estructurada de qu maneras, en qu ramas y a qu precios debe ofrecerse. Pero esa propuesta no hace ms que reencontrar lo que ya fue introducido por la misma teora como principio filosfico irrefutable, no puesto a prueba, de que los mecanismos de mercado son intrnsecamente superiores a cualquier otra forma de coordinar la actividad humana. Siendo una teora normativa, su mal uso lleva a meras tautologas. El problema, que tarde o temprano tendrn que asumir los intelectuales y tcnicos del Banco, pero que ahora enfrentan nuestras sociedades ante las nuevas polticas educativas, es que nuestra realidad histrica (y ms an en el caso de algunas sociedades en otras regiones del mundo) no se ajusta al modelo, y que aceptar las propuestas a libro cerrado puede equivaler a aceptar una intervencin poltica externa, o la introyeccin de valores no planteada abiertamente como opcin a la sociedad.49 El Banco tambin advierte esta no correspondencia de la realidad de los pases en desarrollo con su modelo, pero tiende a ubicar esas incongruencias en una de dos categoras: o como resistencias polticas (o culturales) a un cambio deseable, o como imperfecciones en el funcionamiento del "mercado" educativo. Lo primero le preocupa pero es terreno espinoso, aunque algunos de sus personeros ms altos han hecho una expresa evaluacin poltica.50 Lo segundo es terreno ms conocido para el Banco. Por eso es que, para ajustar la realidad al modelo, adems de la privatizacin y la descentralizacin, las polticas van a orientarse coyunturalmente a reformar, desde el Estado, el funcionamiento real del sistema educativo, para institucionalizar nuevas pautas de comportamiento de sus agentes que se acerquen a las que supone el modelo de competencia perfecta.

Suele pensarse que lo ideolgico en educacin tiene que ver con los contenidos de las materias sociales, tema en que el Banco no parece incursionar con tesis predefinidas. Sin embargo, generalmente la ideologa no opera de esa manera abierta, ni es siempre fcilmente discernible incluso para los que la encarnan. "Con demasiada frecuencia, los sistemas y reformas educativos estn subordinados a los sindicatos de maestros quienes estn comprometidos en mantener el status quo" (Tomado del discurso del Sr. Shadid Husain, Vicepresidente del Banco Mundial para Amrica Latina y el Caribe). Ver: PROMEDLAC V, Informe Final, UNESCO, ED/MD/96, 1993. 26
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A la vez, en algunas reas van a dar al Estado un papel permanente, pues, por su naturaleza, la educacin es considerada un bien semi-pblico. En efecto, dado que ste es uno de los casos en que el mercado no puede dar respuestas adecuadas,51 el modelo admite la intervencin estatal en educacin, provisto que el sector pblico deba competir abiertamente con el sector privado y que los mecanismos de asignacin pblica de recursos se asemejen a los del mercado ideal, para asegurar la eficiencia del sistema (aqu se da un aspecto de la introyeccin de valores arriba mencionada). En esta lnea van las recomendaciones de minimizar la gratuidad, recuperando los costos siempre que sea posible, haciendo pagar por la educacin a quien la recibe (prstamos a los estudiantes antes que becas, aranceles, contribucin de recursos por parte de la comunidad beneficiada, etc.). Cuando, por razones polticas, no sea posible pasar a un sistema arancelado, se admitir que otras fuentes de ingresos genuinos compensen por la artificialidad de los precios subsidiados, como la venta de servicios de las universidades a la empresa privada. En los casos en que estas alternativas son insuficientes y es necesario invertir recursos pblicos no recuperables, se propone focalizar con precisin para evitar subsidiar a quien no lo necesita. Por ejemplo, dando becas solamente a estudiantes con capacidad para aprender y sin recursos actuales o previstos para pagar o devolver crditos. Pero incluso esto deber hacerse, hasta donde sea posible, mediante mecanismos de mercado: as, en vez de dar becas en determinados colegios subsidiados, se debern dar cupones a los estudiantes para que paguen su matrcula en el colegio que prefieran, de modo que los colegios compitan entre s en el mercado de alumnos. Igualmente, si se van a asignar recursos pblicos para la innovacin o el desarrollo a establecimientos educativos, stos tendrn que competir en un quasi-mercado: habr un organismo que evale las propuestas y que diga cules son las ms eficientes. Por ser una inversin de largo plazo, la oferta educativa no puede ser determinada de manera ptima mediante el juego de demanda y oferta en el mercado. Debe ser programada anticipando la demanda futura de recursos humanos, por parte del Estado, del autoempleo y, sobre todo, de la empresa privada. Esto, que en el pasado se haca (con resultados variables) mediante la proyeccin del crecimiento de las diversas actividades productivas y la estimacin de sus requerimientos de recursos humanos, hoy no puede hacerse de igual manera, dado que no existe un sistema de programacin del desarrollo nacional a largo plazo. Para este modelo ser el mercado mundial -en
Por ejemplo, porque el beneficio privado por la inversin en educacin no incluye el beneficio social y puede llevar a niveles del gasto privado en educacin inferiores al ptimo, o porque el riesgo de recuperacin que calculan los organismos de crdito educativo hace que presten menos de lo que el ptimo social requerira, o porque en este tipo de servicios y en esta poca de revolucin tecnolgica, los precios actuales de tal o cual capacidad de trabajo no reflejan necesariamente sus precios a futuro, o, por ltimo, porque el Estado debe mantener un control social de ciertas certificaciones de las capacidades adquiridas en los establecimientos educativos. 27
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interaccin con las condiciones locales- el que definir qu actividades econmicas y qu tecnologas se desarrollarn en cada pas. Y esto, en un momento de cambio epocal en mercados, tecnologas y modos de desarrollo, es difcil de predecir. Esta incertidumbre respecto al curso de la economa, unida a la anticipacin de que una caracterstica del nuevo modo de desarrollo ("informacional", por contraposicin con el industrial, que prim en las dcadas pasadas) ser la demanda de fuerza de trabajo flexible, fcilmente reciclable, tanto a nivel individual como macrosocial, genera la idea de que lo ms seguro es invertir en educacin bsica. Lo de bsica apela tanto a su posicin lgica en la base del conocimiento (lecto-escritura, matemticas, resolucin de problemas) como a su identificacin con los primeros aos de educacin en los cuales no hay que definir an orientaciones ms especficas. Otro elemento de estas polticas es que se supone que el sector privado pasar a jugar un papel fundamental en determinar la demanda. No pueden ser los funcionarios de un ministerio quienes determinen hacia dnde tiene que ir la educacin (aunque por momentos parece que s puede determinarse en la cspide de la intelligentsia internacional). Tiene que ser el mercado. Esto se basa en la apreciacin, bastante correcta, de que la educacin - sobretodo la universitaria- se autonomiz de las necesidades reales de la economa, y se quiere resolver esto restableciendo su articulacin con la demanda del mercado.52 Se piensa, por ejemplo, que si el sector privado est dispuesto a invertir en la capacitacin de determinados recursos humanos es porque los necesita y los va a contratar efectivamente. Por eso se sostiene que en vez de que el Estado invierta --que no lo hace por su propia necesidad, sino por una decisin arbitraria-- sea el mercado y el empresario quien decida hacerlo. Esta podra ser una hiptesis plausible que merece ser puesta a prueba. Sin embargo, ya est demostrado emprica y tericamente que el mercado de los servicios educativos no funciona como supone esta teora econmica. Porque el grado de permanencia en las relaciones laborales que caracterizaba al modelo industrial se ha reducido considerablemente. En consecuencia, los empresarios que invierten en la capacitacin de sus trabajadores no pueden asegurarse de que seguirn trabajando con ellos, lo que hace que su inversin sea muy reticente, y en general puntual y cortoplacista.53

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Esto est tambin muy presente en los documentos de la CEPAL ya citados.

Aqu habr que matizar en cada caso concreto, porque siempre pueden haber casos de poblacin relativamente cautiva (como en ciertas ciudades-fbrica), o pueden existir fracciones de empresarios que vean su futuro ligado al desarrollo general de la economa y la educacin nacional. Pero esto ltimo tender a manifestarse como un proyecto empresarial para la educacin pblica ms que como inversiones a nivel de empresas. 28

Siempre en base al mismo modelo, se llega a la conclusin de que la mejor inversin es invertir en la escuela primaria. En apoyo a esto se usan estimaciones --por medio de regresiones estadsticas histricas--, de que el aumento del ingreso percibido por una persona analfabeta (en cuya educacin se invierte determinada suma), es proporcionalmente mayor que el que percibira un graduado en cuya educacin adicional se invirtiera lo mismo. Por todo lo cual rendira ms socialmente invertir en educacin primaria que en secundaria y superior, ya que sumando los mayores incrementos de ingresos personales se lograra un mayor incremento del ingreso nacional por peso adicional invertido. En anlisis de este tipo se apoya la hiptesis de que la ventaja "social" coincidira con la ventaja de los sectores ms carenciados. Esto conlleva una falacia evidente: en un mundo en el cual apenas un tercio de la poblacin va a poder integrarse al mercado formal de trabajo, cuando efectivamente ingresen al mercado de manera masiva los que hoy son alumnos, una alta proporcin va a quedar desocupada o van a competir entre s bajando los salarios. En otras palabras: para poder hacer efectivo ese mayor beneficio privado y social (suponiendo que fuera efectivamente superior) se requiere un desarrollo que garantice un crecimiento adecuado de la demanda de trabajo. Pero eso a su vez exigira invertir en otros niveles de la educacin y en otros sectores econmicos, as como impulsar otras instituciones ms all del mercado. Y la posibilidad de cumplir con esas condiciones depende en buena medida de la estructura de las inversiones privadas a escala nacional y global. Cierto es que la educacin puede aumentar la productividad de los que consigan trabajo, pero van a estar compitiendo entre s y el salario de los que logren emplearse ser ms resultado de un proceso de negociacin en condiciones desfavorables que de su productividad. Pero estos factores no son considerados en la elaboracin de la propuesta. Aparentemente se apela al sentido comn segn el cual, necesariamente, quien tenga mejor educacin tendr ms oportunidades. Hay una falacia de composicin de lo macro a partir de lo micro, riesgo bien conocido para los epistemlogos de las ciencias sociales. Yendo ahora al proceso de enseanza-aprendizaje, la escuela es vista como empresa que ensambla y organiza insumos de la educacin y produce recursos humanos con un cierto nivel de aprendizaje. Y se pretende que lo haga, como cualquier empresa sometida a la competencia, al mnimo costo posible. Para definir polticas, el modelo sugiere hacer un estudio emprico de los insumos escolares y sus costos, y relacionar sus variaciones con las del nivel de aprendizaje logrado. Segn indican los mtodos congruentes con el modelo, mediante mtodos estadsticos se asocian las variaciones en el aprendizaje --medido mediante tests universales (el equivalente al supuesto de un producto homogneo, condicin para que el concepto utpico de mercado pueda construirse)-- con la presencia o ausencia de libros de texto, con el hecho de que el profesor sea capacitado mientras ensea o antes de iniciarse como docente, con el nmero de alumnos por clase, con el salario de los docentes, con la provisin de desayuno o almuerzo escolar, etc. etc. Estimados los costos de esos
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"insumos", se obtienen relaciones de costo-efectividad respecto al objetivo del aprendizaje. Si se aplica el mtodo rigurosamente, se llegar a ciertas conclusiones que, entre otras cosas por las limitaciones conocidas del mtodo,54 deberan ser tomadas como meras hiptesis, como la de que es mejor invertir en textos y no en salarios o en capacitacin a largo plazo de maestros, o bien en financiar desayunos escolares y no en modificar las condiciones que hacen que los alumnos llegue hambrientos a la escuela, que es costoeficiente duplicar el nmero de alumnos por aula y maestro, etc. etc. Es evidente que algunas de estas propuestas son hoy muy bienvenidas desde la perspectiva de la eficiencia mxima del gasto pblico que, por otro lado, se quiere reducir al mximo como parte de las polticas de ajuste. Efectivamente, la discusin sobre las propuestas de poltica social del Banco se enrarece, y no puede limitarse a un intercambio cientfico-tcnico, porque el Banco Mundial est empeando --conjuntamente con el FMI-- en el saneamiento fiscal y en la reduccin de funciones del Estado (lo que explica en parte su resistencia a considerar incrementos salariales a los maestros), a la vez que afirma que su objetivo principal es reducir la pobreza en el mundo, es decir, instaurar la gran poltica compensatoria a nivel mundial (lo que explica en parte sus propuestas de focalizacin del gasto). Y, como vemos, eso hace difcil saber en qu medida las propuestas estn orientadas por estos otros objetivos o por el anlisis tcnico de las polticas ms eficientes para el sector educativo. Otro ejemplo en esa lnea: la focalizacin de las polticas sociales en los sectores de extrema pobreza se implementa de manera que no afecta al sector de mayor concentracin de la riqueza, sino a los sectores medios urbanos que se beneficiaban de dichas polticas, con lo que resulta ser ms funcional al objetivo de minimizar el gasto pblico que al imperativo de la equidad social. Esto es particularmente grave en el caso del sector educacin, por sus consecuencias sobre las expectativas de mejora social (de llegar a ser sectores medios), que son un componente principal de la motivacin, a su vez factor determinante del aprendizaje y por tanto de la eficiencia educativa, interna y externa. Desde una visin ms compleja de la educacin, no parece entonces que la eficiencia del sector (como la define el Banco) fuera un objetivo tan crucial como se sostiene.
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Debe tenerse presente que cuando el modelo sugiere que un factor es menos costo-efectivo que otro, no quiere decir que el factor no sea importante. Es ms, el nmero de alumnos por maestro, o los salarios de stos, s inciden positivamente en el aprendizaje de los alumnos. Lo que se dice al afirmar que no son medidas costo-efectivas es que son vas relativamente ms costosas de lograr una mejora en el aprendizaje. Tambin es importante tener presente que se trata de un anlisis marginal, que supone la presencia de otros factores complementarios cuando se modifica en pequea escala el factor que se est evaluando. Una de las limitaciones de este modelo es que su validez debera limitarse a pequeas variaciones desde el punto de partida, pues cuando se modifican drsticamente las composiciones de factores, todos los coeficientes estimados pueden modificarse. Aplicarlo a reformas estructurales requiere de grandes resguardos. Estos y otros lmites del modelo son ampliamente conocidos por los economistas. 30

La inversin prioritaria en la escuela primaria es asociada no slo con la eficiencia econmica externa del sector educativo sino con el objetivo de aliviar la pobreza en el mundo. An en los pases donde hay un 95% de acceso al sistema escolar, se sostiene esa prioridad porque se afirma que el sistema todava es ineficiente en ese nivel (alta repeticin y desercin). Pero esto significa no advertir la relacin dialctica entre extensin y calidad, pues cuando se extiende un sistema educativo en un contexto de marginacin cultural y exclusin econmica, deben esperarse tasas crecientes de desercin y fracaso como producto del mismo xito de la extensin. Por lo que pretender resolver el problema de la calidad como si fuera un problema intra-aula, a travs del cambio en la mezcla de insumos educativos, sin encarar de manera integral los problemas del contexto social que inciden en los rendimientos del sistema escolar (condiciones contextuales de los niveles de aprendizaje efectivo), es una estrategia mal planteada. Todo lo dicho no intenta mostrar la necesidad de rechazar las propuestas del Banco, que pueden incluir muchas buenas ideas, sino de hacer un examen crtico que no parecen haber completado sus propulsores ni siempre sus contrapartidas nacionales. Debera ser evidente que, a pesar de su manto de cientificidad, hay debilidades importantes de principio en los fundamentos de esas propuestas, no por basarse en supuestos irreales,55 sino por la calidad de los supuestos en que se basan los modelos y mtodos utilizados. Pero tambin, luego de varios aos de implementacin de estas polticas, hay que comenzar a examinar si estn produciendo los efectos reales que se predecan. Esto no significa que algunas de las recomendaciones del Banco no sean intuitivamente aceptables y hasta eficaces en algunas circunstancias. Pero es fundamental tener claro que deben ser consideradas en un pie de igualdad con otras propuestas que podamos hacer y que no vienen con esa apariencia impresionante de los modelos economtricos, porque tienen otros marcos terico-metodolgicos, que son igualmente vlidos si son bien aplicados. Al respecto, habiendo mostrado algunas de las debilidades del marco terico, pasamos ahora a ver que tambin hay flancos en el terreno de la produccin e interpretacin de las series de datos cuantitativos que suelen acompaar las propuestas del Banco. Debilidad en los fundamentos empricos de la propuesta La evidencia emprica para sustentar una teora y sus recomendaciones se construye necesariamente dentro del marco de hiptesis de esa teora, pero el espritu cientfico requiere que las refutaciones de la teora sean consideradas tan valiosas e informativas como sus aparentes confirmaciones. Dentro del mismo Banco Mundial se han realizado

Todo modelo debe basarse en supuestos. El problema es qu relacin se postula que existe entre el modelo y la realidad. 31

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evaluaciones sobre la evidencia que sustenta sus propuestas y su grado de validez general, y el resultado dista de ser una confirmacin satisfactoria. Antes de ver algunos de esos resultados, debemos recordar que en el pasado el Banco ya ha cometido errores graves por difundir acrticamente frmulas de accin que parecan plausibles, como fue la oleada de inversiones en proyectos de riego de uso mltiple en Amrica Latina. Esos errores no siempre pueden verse como desinteresados. Para un Banco es fundamental movilizar su cartera de prstamos, y ese objetivo puede dominar por sobre el objetivo del desarrollo de los pases prestatarios.56 Dado que el Banco obtiene recursos del mercado de capitales, sus tasas de retorno y sus ndices de recuperabilidad se vuelven, en tanto banco, criterios ms importantes que los indicadores de efectividad en el cumplimiento de objetivos trascendentes. Tambin es importante recordar que los costos de esos errores --como el tan evidente de la deuda externa-- los han pagado y siguen pagando los sectores populares de estos pases. Con esos antecedentes, la responsabilidad moral exige ms humildad en las propuestas o, aplicando las mismas reglas que el Banco y el FMI aplican a los dems agentes econmicos, que los costos de los errores que hoy se cometan por recomendacin de esas instituciones sean por ellas asumidos, mxime cuando esas recomendaciones son ms un condicionamiento que un consejo. Es nuestra conviccin que, detrs del aparato tcnico-discursivo economicista, hay una gran ignorancia sobre el proceso educativo, y sobre las necesidades futuras de nuestras sociedades, por lo que buena parte de lo que se viene proponiendo como la poltica correcta no es ms que un conjunto de hiptesis, que merecen ser tenidas en cuenta, s, pero no como un conocimiento cierto ya comprobado. Esto abre un espacio de flexibilidad real para considerar y probar diversas alternativas, sin el monolitismo de las reformas universales impuestas desde arriba (aunque se mencione la participacin y el consenso), y sin la imposicin de hecho de un monopolio en la produccin de informacin. Las regresiones estadsticas Al plantear ciertas relaciones entre determinadas variables instrumentales y variablesobjetivo, un modelo terico ya sugiere cmo es la realidad y qu hacer para modificarla. Sin embargo, porque lo requiere el mtodo cientfico y porque a veces las hiptesis desafan al sentido comn, los modelos son utilizados para construir datos relevantes para esas teoras y as comprobar si las variables parecen comportarse como predice el modelo. Dada la gran responsabilidad que supone definir una poltica educativa, el
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Sobre esto, ver el diagnstico realizado por un ex-Vice Presidente del Banco Mundial, Willi Wapenhans: Ejecucin eficiente: claves para la cooperacin al desarrollo, Setiembre de 1992. 32

procedimiento utilizado tendra que ser cuidadosamente examinado para ver si cumple con los requisitos cientficos antes de aceptar sus resultados como fundamento de propuestas de acciones gubernamentales de gran impacto.57 Esos requisitos son bien conocidos para quienes aplican rigurosamente los mtodos de la investigacin cientfica. Por ejemplo, es sabido que las regresiones, histricas o longitudinales --suponiendo que hayan sido bien hechas-- slo con muchos recaudos pueden extrapolarse a otras situaciones en el tiempo o el espacio. En el mejor de los casos, proveen hiptesis con mayor fundamento emprico, pero siguen siendo hiptesis cuya probabilidad de ser vlidas en otras circunstancias debe ser cuidadosamente examinada. Esta consideracin, por ejemplo, permitira dudar sobre la afirmacin de que la inversin en educacin primaria es ms eficiente, desde el punto de vista del crecimiento econmico, que la inversin en ciencia y tcnica, o en la renovacin de las capacidades de las capas de tcnicos y profesionales desplazados por la revolucin tecnolgica. Porque esa afirmacin se basa en regresiones hechas con informacin secundaria existente para el pasado, reflejo de determinadas maneras de educar y de vincular la educacin con las necesidades sociales, y justamente estamos en medio de un cambio de poca, donde los parmetros y la naturaleza de las relaciones mismas, dentro del sistema educativo y de ste con la sociedad, estn en proceso de cambio. 58 Si, en cambio, lo que se est postulando es que se est produciendo un cambio estructural en la relacin entre tipos de educacin y necesidades sociales, esto puede sostenerse argumentando tericamente, por analogas, o por evidencias indirectas, pero sera contradictorio pretender que esa nueva relacin ya exista en el pasado.
Pensemos, por analoga, en los requisitos que se exigen de los laboratorios, antes de lanzar al mercado de los pases industrializados nuevas medicinas que afirman tener determinados efectos en tambin determinadas condiciones. Ser ms grave dejar librada a la responsabilidad de los laboratorios privados el desarrollo y lanzamiento de medicinas que dejar librado a las lites de tcnicos el diseo de polticas educativas? Bajo qu condiciones se admite la experimentacin controlada y cundo se acepta la oferta generalizada de las nuevas frmulas? Cmo se controla socialmente la calidad de las frmulas propuestas? Cmo se asignan las responsabilidades en caso de error grave? En esto, no presuponemos que, a pesar de su poder, la responsabilidad debe recaer exclusivamente en los organismos internacionales, pero en el mejor de los casos deberan ser corresponsables. (Por ejemplo, en el caso de la reciente crisis de la economa mexicana, se afirm que el FMI y el Banco Mundial anticiparon la crisis pero que no lo hicieron pblico atendiendo a las necesidades electorales del Partido Revolucionario Institutional.) ...la mayora de las tasas (de retorno a la inversin en educacin primaria) fueron estimadas en los 70, Debe tenerse gran cuidado al hacer tales comparaciones, especialmente dada la variacin en la muestras y en la precisin de las estimaciones de costos entre las tasas obtenidas. Haddad, Carnoy et al , op. cit., pag. 6. En ese mismo documento se afirma que: ...en muchos pases latinoamericanos...la crisis educativa es principalmente una de expandir los niveles secundario y terciario antes que el nivel primario. (...) An los pases ms grandes y con mayor ingreso se arriesgan a daar su modernizacin tecnolgica futura si su sistema educativo no mantiene el ritmo de los requerimientos del desarrollo, pag. 34. 33
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Otros errores pueden cometerse combinando saltos histricos con falacias de composicin (al pasar de un nivel de agregacin o anlisis a otro ms abarcativo). Como ya se indic, es plausible y sustentable empricamente que --a igualdad de otras condiciones-- en el pasado reciente y en el futuro tambin, un individuo con ms educacin pueda tener mayores probabilidades de acceder a un empleo remunerado. Sin embargo, no puede de aqu deducirse que una inversin masiva en educacin bsica va a mejorar las oportunidades del sector popular en su conjunto. Por lo pronto, competirn entre s y en un mercado cuya demanda de fuerza de trabajo respecto a otros factores (conocimiento cientfico, informacin) tiende a reducirse. Por otro lado, no slo tendrn que competir con sus compatriotas sino con los millones de trabajadores de otras regiones del mercado de trabajo global. En consecuencia, an cuando esa relacin se haya registrado en el pasado, dadas las perspectivas del mercado de trabajo global, si no se opera tambin sobre la demanda, una poltica dirigida a aumentar la oferta de fuerza de trabajo con educacin bsica puede ser ineficiente e ineficaz para lograr los objetivos que se plantean. Por ello, hiptesis e Informacin sobre las proyecciones del mercado de trabajo global deberan entrar tambin en los modelos economtricos para examinar los resultados previsibles de una inversin marginal en educacin bsica. Otro flanco de la evidencia producida bajo el ttulo de anlisis econmico, o de costobeneficio, de la educacin, se deriva de que, incluso la rudimentaria visin del proceso educativo como una funcin de produccin, 59no es fcil de implementar empricamente de manera confiable, sobre todo cuando se utilizan datos secundarios no generados especialmente para la investigacin en curso:
Los resultados de esas 'funciones de produccin educativa' varan ampliamente y estn plagadas de problemas metodolgicos, uno de los cuales (no poco importante) es que no queda claro qu unidad de produccin debe usarse (el alumno individual, el aula, la escuela, el distrito escolar) y si lo que se est maximizando es el logro acadmico o algn otro producto (Carnoy, Sack and Thias, 1977). Tampoco especifica ninguno de los estudios una teora subyacente del aprendizaje que pudiera definir la naturaleza de la relacin entre insumos escolares y logro acadmico: todos suponen que los insumos de docentes puede ser medidos por la caractersticas de los maestros (educacin, experiencia y aptitud), ignorando la forma o el grado en que dichas caractersticas son efectivamente involucradas en el proceso de enseanzaaprendizaje (Levn, 1980). Debido a estas limitaciones, los estudios de funciones de produccin educativa han producido resultados no concluyentes y a menudo contradictorios (Fuller, 1987). ...no han sido capaces de decirnos con precisin cules insumos escolares tienen mayor o menor efecto sobre el logro (acadmico). Ni han sido particularmente tiles en identificar

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En esa visin, el producto se mide por el nivel de aprendizaje y los insumos son todas las variables presumiblemente asociadas a ese resultado, 34

qu insumos son ms costo-efectivos que otros...(pues)...raramente miden los costos de los insumos.60

En un trabajo muy significativo, tambin auspiciado por el Banco, se hace un anlisis crtico del enfoque de la educacin como una funcin de produccin y se plantea un mtodo estadstico distinto, pero tambin se hace una reflexin general sobre las limitaciones de este tipo de instrumentos como base para definir polticas. 61 En ese informe se deja claro que, aunque haya asociacin entre ciertos insumos y los resultados de aprendizaje, no pueden interpretarse como relaciones causales entre una intervencin externa y un resultado de aprendizaje.
Obtener textos adicionales para las escuelas no es un simple procedimiento desvinculado de decisiones de gestin y procesos y educativos; es en s misma una variable-resultado relacionada a algunos aspectos (desconocidos por el modelo) del proceso educativo. De la misma manera, descartar los cuadernos de trabajo puede no llevar a mejores resultados, a menos que todas las otras circunstancias (presentes en los casos examinados) que llevan a un menor uso de los cuadernos de trabajo estn tambin presentes o sean inducidas externamente. (pag. 58) No puede declararse mediante una voluntad externa que las clases, o las escuelas, tienen curriculos enriquecidos, con slo los signos exteriores de que ese es el caso. Ms bien, un complejo conjunto de circunstancias vinculadas tienen que ser aseguradas, como el fortalecimiento de la educacin en los grados inferiores, la sincronizacin con otras materias, etc. (pag. 60) Las intervenciones externas estarn libres de riesgos slo si tenemos, y aplicamos, modelos causales sobre cmo funciona el sistema educativo. Los modelos desarrollados en esta monografa, y en general en la literatura sobre investigacin educativa, son puramente descriptivos. (pag. 58-59) Adems, las interpretaciones de los estimadores de los efectos estn sujetas a una variedad de influencias, y puede haber modelos de regresin alternativos, con otras variables, que son igualmente correctos en trminos de prediccin. Por lo tanto, la seleccin de las variables incluidas en este modelo es responsable, hasta cierto punto, por los resultados, y una distinta seleccin de variables podra rendir resultados substancialmente diferentes con respecto a la contribucin de cada variable. 62(pag. 59)
Haddad, Carnoy et al (todos los prrafos son citas de la pag.50). Los estudios all citados son: M. Carnoy, R. Sack and H. Thias, Determinants and Effects of School Performance: Secondary Education in Tunisia, Washington, D.C., World bank, 1977. H. Levin, Educational Production Theory and Teacher Inputs, en: C Bidwell and C. Windham (eds.), The Analysis of Educational Productivity: Issues in Macro Analysis, Cambridge, MA, Ballinger Publishing, 1980.
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Marlaine E. Lockheed and Nicholas T. Longford, A Multilevel Model of School Effectiveness in a Developong Country, World Bank Discussion Papers, N 69, Washington D.C., 1989. En el trabajo se comparan los resultados de aplicar alos mismos datos OLS (Ordinary Least Squares Regression) o bien VCS (Simple Variance Components Analysis), los que dan diversas pendientes (tasa de cambio de la variable dependiente al variar un 1% cada variable independiente): 13 y 17% respectivamente para la misma variable independiente. En un anlisis marginal, estas diferencias 35

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En otras palabras, el mtodo analtico en s mismo --del cual el anlisis econmico neoclsico es slo un caso-- tiene serias limitaciones. Ese mtodo supone que un sistema solidario de relaciones y procesos reales puede simbolizarse como conjunto de variables, aisladas primero y relacionadas luego exteriormente entre s, en un modelo que no slo es una representacin suficientemente fiel del estado actual sino que permite simular sus cambios posibles. En ese procedimiento se pierde la historicidad y complejidad de los procesos, algo que no podra resolverse incorporando ms variables, sino que est perdido para el mtodo mismo. Aunque ese mtodo ha demostrado su fertilidad para contribuir al avance en las ciencias naturales, la imposibilidad de experimentar en laboratorios hace que las consecuencias de tomar como buenas las hiptesis tenga riesgos y consecuencias muy distintas en el terreno socio-cultural. Todo esto debera inducir en las propuestas de poltica la humildad que reclambamos ms arriba, viendo los modelos no como garanta de verdad sino como un modo ms de producir ideas, complementario de otros, y en todo caso slo instrumento de un complejo proceso generador de hiptesis. Pero esa no es la actitud responsable que prevalece, mxime cuando se usan estos modelos con datos prestados de otras realidades y pocas, para basar predicciones de largo plazo en medio de un cambio estructural, y adems se presupone que son, salvo que se demuestre lo contrario, aplicables a pases sumamente dispares justamente en lo que a cultura y sistema educativo se refiere. Justamente, en el documento citado se plantea correctamente que para una agencia que tiene que asignar recursos escasos, ...sin ningn conocimiento previo del sistema educativo, cualquier justificacin de una intervencin de poltica, basada en los resultados del anlisis de regresin (o de componentes de la varianza)...carece de fundamento apropiado. Ciertas intervenciones pueden provocar que el sistema educativo, y por tanto el modelo de regresin mismo, cambien. Ese nuevo modelo de regresin podra indicar que la intervencin seleccionada est lejos de ser ptima y que incluso puede ser negativa. Y agregan: Cada intervencin debe ser vista como un experimento, cuyo resultado puede ser predicho a partir de un estudio observacional slo bajo el supuesto irrealista de que la frmula de regresin describe precisamente los mecanismos de un proceso educativo rgido. (p.60-61)

pueden ser decisivas para determinar desde la perspectiva del costo-efectividad cul es mejor de dos mtodos. Por ejemplo, si la diferencia calculada entre el costo del mtodo educativo actual y otro que modifica la variable estudiada es del 13%, segn sea el mtodo estadstico aplicado para la estimacin del beneficio se recomendar algo distinto: no hacer nada, si tomamos como buena la estimacin de que el rendimiento tambin aumenta un 13%, o introducir el cambio, si asumimos que el resultado mejorar un 17%. 36

Qu distinto sera el encuadre de una asesora en materia educativa si los tcnicos participantes en el proceso de decisin tuvieran una actitud hacia la realidad educativa similar a la expresada! El documento citado es previo al que cumple el papel de fundamento cientfico de la mayora de las propuestas sobre prioridades en el gasto educativo que viene haciendo el Banco en el mundo.63 Sin embargo, llama la atencin que no parezca haberle infundido la modestia y los recaudos que inspira. Milagro en el Asia del Este: las lecciones que extrae (y las que ignora) el Banco No presuponemos que haya una confabulacin contra los pases en desarrollo sino que lo que estamos identificando son errores, que pueden y deben exponerse y discutirse para seguir dialogando sobre otras bases (si vamos a dialogar, hagmoslo sabiendo qu valor tienen las cosas que cada uno aporta al dilogo). Sin embargo, llama la atencin que el discurso oficial del Banco est plagado de dobles estndares (algo que advierten muchos funcionarios del mismo Banco). Por ejemplo, los estudios disponibles de los pases desarrollados indican que, por s sola, la educacin no resuelve la pobreza. No nos referimos aqu a que tambin hay que invertir en capital fsico y tener un marco macroeconmico abierto y estable (algo que s sostiene el Banco). Nos referimos a que la inversin en educacin slamente contribuye a reducir la pobreza en un contexto de crecimiento con polticas redistributivas del ingreso, mientras que, incluso con crecimiento, en el contexto de polticas y efectos redistributivos negativos, la educacin no reduce la pobreza, ni siquiera en los pases industrializados.64 Por lo tanto, una poltica educativa eficiente no puede ser sectorial, sino que debe integrar, como condiciones de su eficacia, cambios en la distribucin del ingreso y la riqueza, que en Amrica Latina muestra una de las estructuras ms regresivas del mundo. Sin embargo, si tomamos en conjunto las polticas educativas, sociales y econmicas, esa leccin no parece haber sido aprendida. Recientemente, los dobles estndares se advierten en la lectura que, desde la educacin, se hace del milagro del Este Asitico.65 Se refiere a 8 economas que han crecido de manera sostenida entre 1965 y 1990: Japn, los cuatro tigres (Hong Kong, la repblica de Corea, Singapore y Taiwan), y tres NICs (pases de reciente industrializacin del Sud Asia: Indonesia, Malasia y Tailandia. Uno de los factores que se asocian causalmente con
Nos referimos al ya citado: Marlaine Lockheed et al, Improving Primary Education in Developing Countries, Oxford University Press, Washington, 1991. Ver tambin la revisin que hace John E. Schwille (en Comparative Education Review, Vol. 37, N 4, University of Chicago Press, Chicago, Noviembre 1993: pag.490-493), quien afirma el libro no da suficiente importancia a las evidencias conflictivas, las opiniones disidentes y los puntos de vista en competencia. 64 Haddad, Carnoy et al, op.cit, pag. 15. AlI se cita: B. Fuller y M. Lockheed, Policy Choice and School Efficiency in Mexico, EDT: Discussion Paper N 78, Washington D.C., World Bank, 1987.
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tales resultados es que focalizaron el gasto educativo en los niveles ms bajos, proveyendo primero educacin primaria universal, aumentando luego la oferta de educacin secundaria y dedicando recursos pblicos limitados a la educacin postsecundaria enfocada en habilidades tcnicas o a importar servicios educativos en disciplinas sofisticadas. Como resultado, lograron una amplia base de capital humano orientado tcnicamente, apto para el desarrollo econmico rpido. Este antecedente es citado como fundamento emprico de una poltica educativa que desplaza hacia la educacin bsica recursos de la enseanza superior preexistente y que centra las carreras remanentes en sus mdulos tcnicos. Seguir esta lnea en Amrica Latina significara destruir algo ya existente, y no tener en cuenta que la extensin alcanzada de la escuela primaria es ya una de las ms altas del mundo. Por el contrario, se podra argumentar que la enseanza secundaria es la que debe ser enfatizada, porque all est (o no) la juventud que entrar al mercado de trabajo en los prximos aos. O plantear que hay que poner nfasis en reorganizar y revitalizar la enseanza superior y la investigacin, fomentando sistemas regionales integrados de investigacin y formacin, para lograr economas de escala y economas externas imprescindibles en la competencia internacional. Esto no implica dejar de invertir en enseanza bsica, sino que, sin estas inversiones complementarias, los eventuales beneficios de la inversin en educacin bsica no podrn cosecharse. Pero adems, la misma lectura del informe sobre el milagro Asitico permite percibir, incluso desde la perspectiva del modelo neoclsico, que no se retoman con igual fuerza otras relaciones que ese estudio seala. All se llega a la conclusin de que las mediciones disponibles de la elasticidad-ingreso de la tasa de escolaridad (0.31 al nivel primario y 0.43 al secundario) implican que una redistribucin ms igualitaria del ingreso tendra un efecto inducido positivo muy importante en la extensin de la matrcula escolar. (Se afirma que si Brasil tuviera una distribucin del ingreso como la de Malasia, la matrcula aumentara en promedio un 33% y en el grupo de nios pobres aumentara un 80%).66 Pero no encontramos que el discurso educativo del Banco enfatice la necesidad de una poltica econmica que redistribuya positivamente el ingreso personal para contribuir al aumento deseado de la cobertura (evidentemente, para un anlisis sectorial, no es una va costo efectiva). El contexto socioeconmico y su dinmica tiene otras repercusiones en la eficiencia interna y externa del sistema escolar. Para que la poltica educativa cumpla eficientemente sus objetivos, las capacidades adquiridas deben poder ser ejercidas en un contexto de desarrollo social y econmico y haber expectativas positivas en tal sentido durante el proceso educativo. Esto plantea otros requerimientos que el mismo caso asitico parece indicar (pero que se olvidan al plantear la poltica educativa como una poltica sectorial). Ellos son, entre otros:
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 La fortaleza de las instituciones estatales y el ambiente de cooperacin entre ellas y las del sector privado, que hizo que las intervenciones estatales pudieran ser eficaces y trascendieran las coyunturas electorales, algo distante de la realidad latinoamericana. La legitimidad del Estado se bas en la combinacin de la unidad nacional ante amenazas externas y la institucionalizacin (no slo discurso) de un crecimiento compartido por todos los sectores. A la vez, se limit la capacidad de los intereses especiales corporativos o polticos para influir sobre la tecnocracia econmica, posibilitando su relativo aislamiento, a la vez que promoviendo la calidad tcnica de esta ltima (pagos competitivos con los del sector privado, meritocracia, competencia antes que favoritismo en el acceso a los cargos).67 Esas sociedades recurrieron al capitalismo de Estado, a mecanismos de ahorro obligatorio y a mecanismos de socializacin del riesgo. Un alto grado de igualdad en la distribucin del ingreso (el informe del Banco dice expresamente: una brecha menor en la distribucin del ingreso contribuye a la estabilidad social general, mejorando as el medio ambiente para el crecimiento68, y se resalta el contraste con Amrica Latina). Se apel a la redistribucin de la tierra y del crdito, as como a la satisfaccin pblica de las necesidades de vivienda. Se enfatiz efectivamente el apoyo a la pequea y mediana empresa. Un alto nivel de imposicin fiscal y altas tasas de inters para el consumo suntuario. Orientacin del crdito hacia ramas de exportacin, con garanta estatal de los crditos o incluso garanta de la viabilidad financiera de los proyectos promovidos. Menor vulnerabilidad de los gobiernos a las demandas de los sindicatos para imponer un salario mnimo (algo que ahora estar en buena medida garantizado en Amrica Latina con la desregulacin y flexibilizacin del mercado laboral). En algunos casos se combin la promocin de las exportaciones con la proteccin del mercado interno. Ante esta lista de factores asociados al milagro, el informe plantea la duda de que ese enfoque pueda repetirse con xito en los 90s. Destaca, por ejemplo, que sera ya imposible cerrar el mercado financiero, ahora global, sin provocar fugas de capitales. Tampoco considera viables las polticas proteccionistas del mercado interno dado que, segn el nuevo acuerdo de comercio internacional, seran vistas como una contravencin y castigadas por la comunidad internacional. Del mismo modo, da como imposible el desarrollo de capacidades institucionales capaces de dirigir las polticas de manera precisa, abogando en cambio por polticas macroeconmicas generales y desalentando las intervenciones sectoriales. En otras palabras, el informe considera que las exitosas polticas econmicas de esos pases --que en muchos sentidos contradicen las propuestas
Esto es algo que en Amrica Latina est bloquedo por la privatizacin del Estado y la corrupcin, factor que, aunque conocido, es difcil de explicitar por las limitaciones institucionales del Banco como organismo multilateral.
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pretendidamente universales del ajuste estructural-- no podran ya repetirse en regiones con otra cultura y en otra coyuntura mundial. Por ello mismo, llama la atencin que en cambio se plantee con tanta fuerza repetir el camino de invertir prioritariamente en la educacin primaria. Para el caso latinoamericano, esto no significa invertir ms en educacin sino pasar los recursos remanentes del ajuste desde los niveles superiores a los inferiores del sistema educativo, con serias consecuencias sociales y polticas en sociedades con alto nivel de urbanizacin, y con clases medias y expectativas de mejoramiento personal histricamente asociadas a la educacin media y superior. Necesidad de una esfera pblica nacional Los dobles estndares manifiestos del Banco Mundial deben hacernos recapacitar, no slo sobre los sentidos implcitos de sus propuestas sino tambin sobre el vaco de criterios nacionales bien definidos, vaco que facilita la influencia de propuestas de dudoso fundamento sobre nuestras polticas educativas. Partir de una posicin nacional slidamente fundada ayudara a poner entre parntesis el carcter tcnico de las propuestas alternativas del Banco. La necesidad de esa puesta entre parntesis es evidente cuando, en el contexto amplio de asesoras del Banco, advertimos la contradiccin de que, a la vez que parece considerar que en Amrica Latina se pueden revertir desde el Estado dcadas de cultura poltica Estado-centrista y clientelar, creando casi de la nada administraciones locales participativas y eficientes, no considera posibles ni una reforma radical ms igualitaria del sistema fiscal y de la propiedad, ni la proteccin racional de productos de consumo local en pases en desarrollo, ni el establecimiento de lmites al movimiento especulativo de capitales, ni el fortalecimiento eficiente de ciertas capacidades estatales (en lugar de su desmantelamiento), ni la generalizacin de servicios pblicos eficientes y sensibles a la demanda de la poblacin. En cambio, a pesar de la historia del mercado en Amrica Latina y el mundo, el Banco no oculta su confianza en que a largo plazo ese mecanismo permitir satisfacer las necesidades y reintegrar a las mayoras sociales.69 Si se estn proponiendo reformas institucionales profundas, que slo una perspectiva voluntarista de ingeniera social puede admitir por qu no se plantea una reforma equivalente al sistema poltico y al sistema de propiedad? Aunque rechazamos la hiptesis de la confabulacin, o la explicacin reducida al efecto ideolgico de una teora que enceguece a quienes la usan, cabe pensar que debe haber al menos una censura del discurso oficial por parte de quienes tienen poder para hacerlo. Porque, como hemos visto,
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Es llamativo el silencio con respecto a la estructura del mercado real, que sigue siendo representado como mecanismo sin sujeto, autoregulado por la libre concurrencia y slo obstaculizado por las polticas estatales, a pesar de que, como resultado de la concentracin econmica que acompaa la globalizacin, apenas 300 empresas poseen en conjunto una cuarta parte de los activos productivos del mundo. 40

el mismo Banco Mundial que produce ese discurso oficial, por otro lado deja entrever resquicios para pensar un planteamiento alternativo que parece no poder hacer suyo. Esos resquicios reafirman, nuevamente, que la responsabilidad por las polticas educativas recae en los gobiernos nacionales y en sus polticos, intelectuales y tcnicos, sobre todo cuando ellos mismos vienen ejerciendo un poder de decisin altamente centralizado, apelando en el mejor de los casos a la legitimacin a posteriori de polticas cuyos errores pueden producir catstrofes irreparables. En cualquier caso, no podemos decir simplemente que el Banco es el facttum de las nuevas polticas educativas. Es ms, como acabamos de sealar, su mismo discurso aporta elementos para asumir polticas distintas, si existe - claro est - la voluntad poltica de hacerlo. Esa voluntad no puede venir desde arriba ni surgir espontneamene desde abajo. Se trata de redirigir y encarnar en toda la sociedad un proceso de cambio institucional y cultural de largo aliento, lo que no se garantiza slo con un riguroso examen de las opciones tcnicas, ni desplazando el poder tecnocrtico desde los organismos internacionales a los gobiernos nacionales o desde stos a los gobiernos locales o a las ONGs. Es necesario revitalizar la capacidad de diagnstico y decisin nacional, capitalizando las experiencias a nivel mundial y la visin de lo global con la ayuda de los organismos internacionales, lo que supone no pretender el descubrimiento de la verdad educativa y sus frmulas definitivas, sino propiciar la apertura democrtica de la esfera pblica para asumir, proponer, y consensuar concepciones y acciones educativas en un espacio transparente y plural de innovaciones, aprendizajes y rectificaciones contnuas. Bibliografa citada Backhouse, Roger E.(ed.), New Directions in Economic Methodology, Routledge, Londres, 1994. Banco Mundial, Poltica urbana y desarrollo econmico: Un programa para el decenio de 1990, Washington DC, 1991. Bartlett, Donald L. and James B. Steele, America: What Went Wrong?, Andrews and McMeel, Kansas City, 1992. BID-PNUD, Reforma social y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo, Washington, D.C., 1993. Carnoy, M, R. Sack and H. Thias, Determinants and Effects of School Performance: Secondary Education in Tunisia, Washington, D.C., World Bank, 1977. Castells, Manuel, The Informational City, Blackwell, Cambridge, 1989. CEPAL/PNUD, Magnitud de la pobreza en Amrica Latina de los ochenta, s.l., mayo 31 1990. CEPAL, Transformacin Productiva con Equidad, Santiago, 1990. CEPAL-UNESCO, Educacin y conocimiento: Eje de la transformacin productiva con equidad, Santiago, 1992.
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