S010.s1 Material 01

Los efectos de la Ley del
Procedimiento Administrativo
General sobre los
procedimientos especiales
"La tensión tradicional entre las irrenunciables aspiraciones
de unidad y la inevitable tendencia a la dispersión y la
especialidad continua siendo en nuestros días el problema
clave, cuya solución, supuesto el limitado éxito de las técnicas
hasta ahora ensayadas, debe buscarse en el terreno de los
prin~ipios que informan la institución (. .. )" (García de
Enterria, Eduardo y Femández, Tomas R., "Curso de Derecho
Administrativo" Tomo JI, p. 444)
Juan Carlos Morón Urbina 1

Sumilla: 1.- Presentación del tema. 2.- ¿Por qué es necesaria una regulación uniforme para los procedimientos
administrativos?. 3.- La vocación unificadora de las leyes de procedimientos administrativos. 4.- Las calidades de
norma común y general de la Ley del Procedimiento Administrativo. 5.- Los procedimientos administrativos especiales
y las simples especialidades de tramitación. 6.- La supletoriedad y el criterio de prioridad de la especialidad como
principales consecuencias de la relación general-especial entre los procedimientos administrativos. 7.- Los limites a
las posibilidades de diferenciación de los procedimientos especiales. 8.- Los efectos de la vigencia de la Ley No. 27444
sobre los procedimientos especiales. 9.- El fraude a las disposiciones de la Ley No. 27444 a través de los procedimientos
especiales. 10.- Un caso especial: las normas supletorias no autoaplicativas.
l. Presentación del Tema.-
Habiendo proclamado la autonomía del derecho los procedimientos contencioso tributarios y no

administrativo, la Ley del Procedimiento contencioso tributario, los procedimientos de
Administrativo General, se constituye en la contratación, los procedimientos de fiscalización, los
principal norma legal para regular el procedimientos de conceswn minera,
desenvolvimiento de la administración en sus procedimientos registrales, procedimiento de
relaciones con los ciudadanos. Sin embargo, por su reclamación por serv1cws públicos de
propia naturaleza, su contenido no agota telecomunicaciones, procedimiento de reclamación
integralmente los supuestos de las diversas materias por serv1c10s públicos de saneamiento,
de los procedimientos administrativos, sino que procedimiento de reclamación de usuarios por
regulan la parte preponderante de ellos, dejando servicio público de electricidad, procedimiento para
margen para que atendiendo a la especialidad de otorgamiento de pensión de gracia, procedimientos
las diversas materias sobre las cuales la sobre libre competencia, procedimientos sobre
administración actúa, el legislador se adecue a las publicidad comercial, procedimientos sobre
particularidades de las diversas actividades protección al consumidor, procedimiento de
administrativas que son procedimentalizadas. investigación sobre competencia desleal,
procedimientos de reestructuración patrimonial,
Son algunos ejemplos de procedimientos procedimientos de saneamiento y titulación de
especiales existentes en la administración pública, propiedad, etc.
1 Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Perú en el curso de Derecho Administrativo I, e integrante
de las Comisiones elaboradoras de la Ley de Procedimiento Administrativo General y la Ley del Contencioso Administrativo.
DERECHO&: SOCIEDAD 20 . .
• Derecho & Sociedad
Asociación Civil
Juan Carlos Morón Urbina
El interés del presente artículo es explorar las Esta trayectoria ha proyectado una tendencia
implicancias que tienen las normas del persistente en las normas administrativas a resistirse
procedimiento general y común regulado en la Ley a una codificación unitaria, homogénea y estable,
No. 27444 en los innumerables procedimientos afirmándose, que lo impiden su gran amplitud y la
administrativos especiales que la misma norma consustancial inestabilidad o mutabilidad de su
reconoce su existencia. objeto de estudio.
No podemos dejar de advertir que en este tema Empero, dentro de la particularidad del
existirá siempre una tensión entre derecho administrativo procesal,
los dos extremos de las funciones «Que los procedimientos las labores de codificación
legislativa y administrativa. La efectuadas han rendido algunos
administrativos
primera que busca disciplinar lo frutos interesantes y rescatables,
más posible el procedimiento especiales no desvirtúen, que nos obligan a dedicar algunas
administrativo, hacerle predecible, los fines del reflexiones acerca de sus
medible y constituir con él, el procedimiento inherentes ventajas, pues como
debido procedimiento al que debe administrativo; bien afirma GARRIDO FALLN:
someterse cada ciudadano. Pero, especialmente el de ser "aún no se ha puesto suficien-
por otra parte, estará también temente de relieve la peculiaridad
una garantía de los
presente el interés de los que significa desde el punto de
administradores estatales, por derechos del vista del Derecho compa-rado, la
promover fórmulas interpretativas administrado ... » circunstancia de que (. . .) el
o normativas que le permitan procedimiento administrativo sea
procedimentalizar sus decisiones de manera materia legalmente regulada".
siempre más expeditiva, flexible e inmediata, para
lo cual asirá frecuentemente la argumentación de El administrativista mexicano Gabino
la especialidad del procedimiento como causal FRAGA 4 acoge el siguiente esquema tripartito de
legitimadora de su actuar diferente. las formas de regulación diseñadas en el derecho
comparado:
Al medio de esta tensión, la Comisión
elaboradora del proyecto de ley, tuvo como objetivo a) Los ordenamientos que no regulan el
de su regulación una idea que bien puede procedimiento administrativo.
sintetizarse en la siguiente· frase: "que los b) Los ordenamientos que regulan el proce-
procedimientos administrativos especiales no dimiento siguiendo criterios del procedimiento
desvirtúen, en la letra y en la practica, los fines del judicial, o como un elemento accesorio a él.
procedimiento administrativo; especialmente el de e) Los ordenamientos que le dan una regulación
ser una garantía de los derechos del administrado; propia al procedimiento administrativo.
aparte de constituir el cauce eficiente para el ejercicio.
de la función administrativa y, consecuentemente, A su vez, GARRIDO FALLA, apoyado en
para la satisfacción del interés público." 2 LANGROD, nos presenta el siguiente esquema
comparativo de los tres diferentes planteamientos
2. ¿Por qué es necesaria una regulación uniforme normativos dados al procedimiento admi-
para los procedimientos administrativos? nistrativo e)
Históricamente los procedimientos especiales - 2.1. Sistemas jurídicos sin regulación uniforme
generados sistemáticamente- han precedido a del procedimiento administrativo.
cualquier idea unificadora, pues la realidad ha
demandado para cada organismo o materia Los sistemas jurídicos donde se carece de
especifica una vía procesal para existir jurídicamente. legislación ordenada y sistemática avocada a
2 LAPIERRE, José Augusto; "Procedimientos Administrativos", En Procedimiento Administrativo, Jornadas Organizadas por
la Universidad Austral Facultad de Derecho, Buenos Aires, 1998, p. 549.
3 GARRIDO FALLA, Fernando. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo, V. I, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1986, p. 675.
4 FRAGA, Gabino, "Derecho Administrativo", 22 edición, Editorial Porrúa, México, 1992.
5 GARRIDO FALLA, Fernando. Op. cit., pp. 675 y ss.
- DERECHO & SOCIEDAD 20

Los efectos de la Ley del Procedimiento Administrativo ...
disciplinar el derecho administrativo procesal, se espacio en ellos, para regular al procedimiento

concentran en regular las instituciones del Derecho administrativo previo.
administrativo sustantivo. En tales sistemas para
resolver ternas de Derecho administrativo procesal 2.3. Sistemas jurídicos con regulación uniforme
se debe acudir a las diversas reglamentaciones del procedimiento administrativo.
válidas para cada actuación administrativa y a los
pronunciamientos del Consejo de Estado. Finalmente, la corriente contemporánea
predominante la representan aquellos países en que
El ejemplo típico es el modelo francés donde se su derecho administrativo tiene ordenamientos
carece de una Ley General o Código de normativos que sistematizan y presentan
procedimientos administrativos, existiendo ordenadamente las disposiciones esenciales
solamente normas dispersas de orden positivo y aplicables a las decisiones ejecutivas de la
jurisprudencia!, corno son las normas sobre derecho Administración publica para hacerlas homogéneas,
de defensa, la Ley No 79-587 relativa a la motivación previsibles y sujetarlas a control de legalidad. No
de los actos administrativos y mejoramiento de las se trata de crear un procedimiento formal y
relaciones entre la administración pública y el riguroso, que pueda ahogar la celeridad y eficacia
publico, y diversos precedentes del Consejo de de la actuación administrativa, sino simplemente
Estado. de organizar el marco jurídico aplicable de un modo
s~ncillo y accesible.
Al respecto, los profesores franceses Jean Marie
Auby y Roland Drago, 6 afirman: "en Francia no En estos últimos sistemas han sido consideradas
existe un código de procedimiento administrativo las siguientes ventajas indudables que representa
no contencioso tal como ocurre hoy en un gran la regulación unificadora del procedimiento
número de países. A nuestro parecer, esta ausencia administrativo para avanzar desde su original
no constituye una laguna. Por una parte, los códigos dispersión:
de procedimiento administrativo a menudo han
aparecido en países desprovistos de control - Encaminar el empleo de la función ejecutiva a
jurisdiccional de la Administración, a fin de cargo de los agentes públicos dentro de los
proporcionar a los administrados un mínimo de cartabones de la legalidad; de modo que son fijados
garantías. Por otra parte contienen, junto a normas los resortes procesales por los que la actuación
destinadas a salvaguardar los derechos de los pública-administrativa es guiada, tanto en sus
administrados, normas que sólo son principios de decisiones regladas corno discrecionales,
buena administración. El valor de estos códigos reduciendo el marco de resoluciones arbitrarias al
depende por otra parte de las condiciones en las procedirnentalizar la exteriorización de la voluntad
cuales un juez puede asegurar el respeto integral estatal.
del mismo, La solución francesa, además de
conllevar, como toda solución jurisprudencia], más - Limitar las situaciones de indefensión del
flexibilidad, lleva al establecimiento de un cuerpo ciudadano frente al Estado al dotarle de seguridad
de normas que, sin estar codificadas, deben ser jurídica acerca de la actividad pública y posibilitarle
aplicadas por la Administración so pena de el ejercicio de la defensa de sus derechos públicos
nulidad". subjetivos a través de instituciones corno la
participación corno interesados, la reclamación, la
2.2. Sistemas jurídicos con soluciones intermedias. queja y los recursos. Corno bien afirma CASSAGNE,
"Es evidente que la diversidad de procedimientos
Son sistemas de derecho administrativo en que en el ámbito de la Administración conspira contra
se han unificado sectores importantes de su materia, la seguridad jurídica y la garantía de la defensa de
incluyendo partes del procedimiento pero sin darle los derechos privados habida cuenta de las
un ordenamiento integral, corno sucede con los dificultades que estos tendrían para conocer en
derechos administrativos de Suecia, Inglaterra, y detalle la infinidad de disposiciones especiales que
Colombia donde han sido dictados códigos en pudieron ser dictadas para regir la actuación de cada
materia contencioso-administrativa, dando un órgano o ente del Estado". 7
6 Citados por FERRIER, Jean-Pierre, "El procedimiento administrativo en Francia". En el colectivo: El procedimiento
administrativo en el derecho comparado, Javier Barnes (coordinador). Editorial Civitas S.A., 1993, p. 357.
7 CASSAGNE, Juan Carlos; Derecho Administrativo 11, p. 285. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1994.
DERECHO & SOCIEDAD 20 111

Asociación Civil
Homogeneizar la acción estatal y evitar la de ámbitos. Frente a un Estado que se desenvuelve

confusión perniciosa, parece sintetizar la necesidad en los más variados campos y teniendo en cada una
de una regulación unificadora del procedimiento de sus unidades estructurales, procedimientos
administrativo. extraadministrativos e intraadministrativos, la labor
de regulación unificadora parece dificultarse, pero
Bastan ambas ventajas para justificar que los de ningún modo impide realizarla.
sistemas jurídicos predominantes procuren
establecer una regulación unificadora del La alternativa parece ubicarse en la regulación
procedimiento administrativo, y alejarnos de la unificadora de lo esencial del procedimiento
situación precedente en que eran seguidas prácticas administrativo, es decir, con alcance a las
administrativas inconexas y heterogéneas por cada instituciones, figuras, y elementos comunes a todas
entidad, permitiendo al funcionario excederse de las actuaciones procedimentales de las entidades
sus atribuciones y conduciendo al ciudadano al públicas, y reservando lo particular para la
desamparo frente a los actos arbitrarios de la normativa complementaria y específica. Pero
Administración. siempre debe tenerse cuidado de no llegar a
especializar tantos procedimientos de excepción que
La tendencia hacia la regulación unificadora del -en verdad- hagan ilusoria la unidad y organicidad
procedimiento administrativo propone alcanzar un del procedimiento. Pues como afirma Roberto
conjunto de normas jurídicas ordenadas DROMI, «las reglamentaciones casuísticas, aisladas,
sistemáticamente, en función a determinada unidad especiales, generan una normativa compleja,
de criterio y de tiempo como un intento de muchas veces ignorada, atentatoria contra la
racionalización de la vida procedimental de la flexibilidad y rapidez que ha de tener la actuación
Administración Pública. Para lograr este objetivo, administrativa. Así como la regulación minuciosa,
no basta que la normativa del procedimiento desconocida y equivoca, lesiona el mínimum de
administrativo sea objeto de una recopilación, que garantías acordadas por la ley general>>. (8 )
no es mas que una reunión inalterada de normas
vigentes, de diversas épocas, desprovistas de Acordada la necesidad de regular unitariamente
unidad interna, referidas a una pluralidad el procedimiento administrativo, la doctrina se ha
inorgánica de supuestos concretos, conservando detenido en analizar el nivel normativo apropiado
cada una su valor y eficacia, sin formar un para dictar esta regulación, o lo que es lo mismo,
verdadero cuerpo y manteniendo su fisonomía identificar al órgano competente para emitir la
peculiar, de acuerdo con su carácter y con la época norma común o esencial sobre los procedimientos
de procedencia, efectuada bien por orden administrativos. Las alternativas son dos: admitir
cronológico o por orden de materias. que lo realice una norma legislativa, con lo cual se
reforzaría el carácter subordinado de la
De este modo, los códigos o leyes sobre el Administración frente al Legislativo, o realizarlo
procedimiento administrativo resultan ser un · mediante una norma administrativa -reglamento
sistema de reglas orgánicamente subordinadas y autónomo-, con lo cual se admitiría la separación
coordinadas, con vocación de generalidad y funcional entre los órganos administrativo y
plenitud, agrupadas por institutos y redactadas, en legislativo.
torno a un conjunto de principios generales, de los
que son derivados otros más concretos A este respecto, la legislación comparada se ha
orientado hacia la consagración del procedimiento
Ahora bien, nuestro apego a la regulación administrativo mediante leyes, reconociendo
unificadora del procedimiento administrativo no fundamentalmente el nivel infralegal y subordinado
puede hacernos desconocer la tendencia de la de la actividad administrativa ante la función legislativa.
función administrativa hacia la dispersión de las Con ello, se retira a la administración la posibilidad de
multiformes declaraciones de voluntad que debe autorregular integralmente su propio procedimiento
efectuar un Estado constantemente en redefinición
8 ORO MI, José R. El procedimiento administrativo, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1996, pp. 40-41.
9 En la región la alternativa de dar la regulación uniforme mediante normas administrativas, solo se mantiene en Ecuador y
Uruguay,
10 En verdad, la adscripción se inició pioneramente mediante el Decreto Supremo No. 183 de 1957, que dicto un conjunto de
medidas unitarias para la tramitación de los expedientes en todas las reparticiones públicas, "mientras que se expide el
Reglamento de procedimientos administrativos".
~~~ DEREOIO & SOCIEDAD 20

para proferir sus decisiones, y afirmarlo como ejecutor procedimiento administrativo general como el
de la voluntad legal en la materia y regulador dentro de ejecución y el disciplinario.
de los márgenes que la ley le presta. 9 • Checoslovaquia: Reglamento del13.EN.28 y del
22.MAR.55.
Nuestro derecho administrativo, desde la • Polonia: Reglamento del 22.MAY.28 y Ley del
aprobación del Reglamento de Normas Generales 14.JUN.60.
de Procedimientos Administrativos (1967) 10 se • Alemania: Ley de Procedimiento Administrativo
adscribió a la tendencia de la regulación unificadora de 1977.
que señalamos, pero con un defecto congénito: el • Italia: Normas en materia de procedimiento
nivel jerárquico de la norma aprobatoria. En efecto, administrativo y de derecho de acceso a los
el señalado reglamento al ser aprobado mediante documentos administrativos, Ley N° 241 del
un Decreto Supremo, y por ende ser susceptible de 7.AG0.90.
superación con normas de superior jerarquía (leyes • España: Ley de Procedimiento Administrativo
y decretos legislativos), de igual modo como a través del 17.JUL.58, modificada por la Ley del
de los Decretos Supremos posteriores y especiales, Régimen de las Administraciones Públicas y del
fue fácilmente obviado por el propio órgano procedimiento administrativo común, Ley N°
ejecutivo y considerado por los agentes públicos 30/92.
sólo subsidiario a innumerables procedimientos • Portugal: Código del Procedimiento
particulares. Así, careció de la fuerza que un Administrativo, de May. 91.
precepto general de este tipo merecía, sobre todo • Argentina: Ley de Procedimientos Administrativos
por los fines de limitación de poder y de los Nacional Ley 19.549, y numerosos Códigos
supuestos de indefensión ciudadana, que persigue Procesales Administrativos estatales.
una regulación unificadora del procedimiento • Uruguay: Decreto N° 500/991 <<Normas
administrativo. Generales de Actuación administrativa en la
administración central>> del 27.SET.91.
Como bien se expresa en la Exposición de • Venezuela: Ley Orgánica de Procedimientos
Motivos del Proyecto de Reglamento de Administrativos de 1981.
Procedimientos Administrativos de 1985, «{...) de • Costa Rica: Libro II «Del Procedimiento
la experiencia habida respecto del Decreto Supremo Administrativo>> de la Ley General de la
N° 006-SC, hemos encontrado que en muchas Administración Pública aprobada por la Ley N°
reparticiones públicas no se le aplicó o se le aplicó 6227 del 01. MAY.78.
sólo de manera supletoria por el hecho de ser un • México: Ley Federal de Procedimiento
Decreto Supremo y no ley. (. ..) De emitirse como Administrativo de 1995.
ley, su ámbito de aplicación sería general y sólo se • Puerto Rico: Ley de Procedimiento
admitirían las excepciones que proviniesen de la Administrativo Uniforme del Estado Libre.
naturaleza de ciertos procedimientos muy Asociado de Puerto Rico, 1988.
especiales y de su legislación privativa. Del mismo • Panamá: Ley No. 38 de 31 de julio de 2000,
modo se evitaría que leyes de carácter sectorial, Estatuto Orgánico de la Procuraduría de la
dejen total o parcialmente sin efecto importantes Administración, y del Procedimiento
normas de carácter general por estar dictadas por Administrativo General.
Decreto Supremo>>. • Ecuador: Estatuto del régimen jurídico
administrativo de la función ejecutiva, aprobado
Tal situación fue corregida con la aprobación del por Decreto Ejecutivo 1634 de marzo 1994.
Decreto Ley No 26111 que otorgó fuerza de ley a las
Normas Generales del Procedimiento Admi- En suma, la regulación de un procedimiento
nistrativo, y ha sido ratificada con la aprobación de administrativo para el sistema jurídico
la Ley de Procedimiento Administrativo General. administrativo implica:
Los ordenamientos administrativos que han a) Crear una reserva de ley en esta materia,
asumido esta tendencia hacia la regulación de modo que la propia Administración carece de la
unificadora especifica para el procedimiento posibilidad de regular su actuación mediante su
administrativo son: potestad reglamentaria, sino solo en conformidad
con los márgenes y reglas de las normas comunes y
• Austria: Ley de Procedimiento Administrativo generales contendida en la Ley No. 27444, y, en caso
de 22.0CT.1925, que incluye tanto el de delegación expresa.

l!i!J Derecho & Sociedad
Asociación Civil
b) La dación legal de las reglas comunes y se tratase la codificación procedimental total de la

generales para las entidades administrativas implica Administración. Tan no es así, que no solo coexistirán
crear estándares que todas las entidades públicas con ellas otras normas de procedimiento
deben de satisfacer para producir sus decisiones y administrativo (procedimiento de ejecución coactiva,
actos. De este modo, se ha creado las bases del por ejemplo), sino que muchos procedimientos
derecho al procedimiento administrativo que tienen administrativos seguirán regulados en las normas
todos los administrados. sustantivas del respectivo quehacer administrativo,
tal como sucede con el procedimiento tributario en
3. La vocación unificadora de las leyes de el código de la materia, el procedimiento de
procedimientos administrativos. reclamación de usuarios y de fijación tarifaría en cada
norma del servicio público que se refiera, el de
El derecho administrativo nacional licitación pública, en la norma de contrataciones, etc.
tradicionalmente ha seguido la tendencia legislativa
y doctrinaria que diferencia entre un régimen En este orden ideas, es claro que la vigencia de la
jurídico común para el procedimiento nueva Ley de Procedimiento Administrativo General
administrativo y los regímenes legales de mantiene la coexistencia de un régimen central con
procedimientos especializados. No puede ser de vocación unitaria comprendido en el cuerpo de esta
otra manera ya que estos procedimientos norma11 , y diversos procedimientos especificados
precedieron a las reglas uniformes. que se conocen generalmente como especiales.
Las normas dictadas con la finalidad de Desde la perspectiva comparada estamos insertos
homogeneizar los diferentes procedimientos dentro del mismo tratamiento que la normativa de
administrativos (Decreto Supremo No. 006-67-SC, la región da a la problemática relación entre el
Ley No. 26111 y la nueva Ley No. 27444) no han régimen del procedimiento administrativo central y
pretendido centralizar en ellas todos los trámites los procedimientos especiales. Como bien afirma el
administrativos, sino establecer un cuerpo central de jurista venezolano BREWER CARIAS, 12 «Se puede
normas aplicables a todas las entidades públicas, hablar que en América latina existe un principio
dejando cierto margen de actuación suficiente para derivado de la regulación del procedimiento general
que en función de las diversas necesidades del y del régimen de los procedimientos especiales, al
cometido público y de las nuevas realidades que la cual denomina Principio de Supletoriedad, ya que
actividad gubernativa vaya a cumplir, pueda tener en todas las leyes de procedimientos administrativos
la flexibilidad necesaria para adapta a esas de la región se señala que pueden haber
variopintas materias con la cobertura legal suficiente. procedimientos especiales que se pueden regular, en
cuyo caso la relación entre ambas se rige por el
Como se puede desprender de la experiencia principio de especialidad, paralelo al principio de
comparada latinoamericana, la existencia de leyes de supletoriedad, en el sentido de que para estos
procedimientos administrativos ni por asomo procedimientos especiales se aplica el régimen
implica pensar que ella contenga la regulación de general de la Ley, en todo lo no regulado en los
todos los procedimientos administrativos, como si referidos procedimientos especiales». 13
11 En verdad no estamos frente a un cuerpo unitario para un solo tipo de procedimiento, sino que en sus normas encontraremos
regímenes uniformes para los procedimientos de parte, de oficio, el sancionador, y el trilateral, y además diversas normas que
si bien son de derecho administrativo, regulan la actividad administrativa independientemente de que se concreten en un
procedimiento en particular o no, tal como sucede con el régimen del acto administrativo, de la colaboración entre entidades
públicas, el régimen de los órganos colegiados y la responsabilidad funcionarial.
12 BREWER-CARIAS, Allan R.;" Los principios de legalidad y eficacia en las leyes de procedimientos administrativos en América
latina", en Colectivo IV JORNADAS INTERNACIONALES DE DERECHO ADMINISTRATIVO: La relación juridico-
administrativa y el procedimiento administrativo. Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 1998; p. 23 y ss
13 Podemos confirmar esta afirmación si pasamos revista rápidamente las principales normas de procedimiento administrativo
de la región.
Por ejemplo en Colombia, el Código Contencioso Administrativo, establece:
Art. 2.- (... )Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se
aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.
En Venezuela, su Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.-
Art. 47.- Los procedimientos administrativos contenidos en leyes especiales se aplicaran con preferencia al procedimiento
ordinario previsto en este capitulo en las materias que constituyan la especialidad.
En Uruguay, el tratamiento a este tema reconoce dos tipos de procedimientos especiales: los que se aprueban en función de la
materia técnica de que tratan, y los que se aprueban como especialidad orgánica, en función de la especialidad de las entidades
mismas, del modo siguiente:
llltll DERECHO & SOOEDAD 20

La vocación unificadora de las leyes de servir el interés público, lo que en suma configura
procedimiento administrativo, se asienta en la el debido procedimiento administrativo.
necesidad de dar ciertas normas comunes y
generales del procedimiento administrativo y De este modo, difícilmente la propia
persigue una triple función: 14 administración podrá regular su desvinculación de
estas exigencias.
Asegurar un principio de unidad como
criterio rector de los procedimientos del Estado. Reconocer la vigencia de los procedimientos
especiales en determinadas materias
Con la dación de la ley general se establece un administrativas que lo justifiquen.
conjunto de normas estándar aplicables para todo
procedimiento administrativo, evitándose la Al ser imposible que toda la actuación
proliferación asistemática de disposiciones sobre la administrativa se agote en las normas generales, el
matera, y se ponen las condiciones para cuando la legislador opta por mantener la categoría de
realidad administrativa, lo impongan, se pueda dar procedimientos especiales a la cual pueden acceder
cabida a procedimientos especiales debidamente aquellas situaciones que requieran un tratamiento
justificados. Desde este punto de vista, no podemos diferenciado para producir sus decisiones
soslayar que gran parte de este conjunto de administrativas que hayan merecido su
estándares aplicables constituyen los derechos de r_econocimiento diferenciado por el Legislador.
los administrados frente a las autoridades, las
garantías que las principales instituciones del Cabe adelantar que tratándose de una relación
procedimiento puestas en función de proteger los establecida entre norma general y norma especial,
derechos de los administrados, y las exigencias tiene el valor de particularizar, de adecuar, y de
mínimas que las autoridades deben acatar para tomar opciones dentro del marco general, pero de
Art. 1.- Las disposiciones de este decreto alcanzan al procedimiento administrativo común, desenvuelto en la actividad de los
órganos de la Administración General y a los especiales o técnicos en cuanto se condigan con su naturaleza.
Art. 232.- (... )Manténgase en vigencia los regímenes particulares que existan en materia de procedimientos administrativo, en
razón de la especialidad de las reparticiones en los que se aplican. El presente Reglamento es de aplicación supletoria en las
tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan.
En Costa Rica, su Ley General de la Administración Pública, establece.-
Art. 367.-
1. Se derogan todas las disposiciones anteriores que establezcan o regulen procedimientos administrativos de carácter general,
o cuya especialidad no resulte de la índole de la materia que rijan.
2. Se exceptúa de la aplicación de esta Ley, en lo relativo a procedimiento administrativo: (... )
3. Los casos exceptuados en el párrafo anterior continuaran rigiéndose por sus normas de procedimientos especiales.
Art. 368.-
1. Se mantienen vigentes, pero como complementarios y subordinados a esta, las demás leyes, reglamentos y otras normas
de procedimientos existentes para materias especiales, a condición de que sean necesarios por razón de la índole propia de
tales materias, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo.
2. Igualmente, se mantienen vigentes las disposiciones de procedimiento administrativo contenidas en la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Panamá.-
Artículo 37. Esta Ley se aplica a todos los procesos administrativos que se surtan en cualquier dependencia estatal, sea de la
administración central, descentralizada o local, incluyendo las empresas estatales, salvo que exista una norma o ley especial
que regule un procedimiento para casos o materias específicas. En este último supuesto, si tales leyes especiales contienen
lagunas sobre aspectos básicos o trámites importantes contemplados en la presente Ley, tales vacíos deberán superarse mediante
la aplicación de las normas de esta Ley
En Argentina, la ley 19.549 ordenó que sus normas sean de aplicación obligatoria en todo el ámbito administrativo nacional
(art. 1°), con las excepciones que el Poder Ejecutivo señalara (art. 2°). Esta facultad fue utilizada inicialmente, a través del Oto.
9101/72, que dispuso, la continuidad de la vigencia de diversos procedimientos a título de ser especiales. Posteriormente, el
Decreto. 722/96 del3.7.96 (B.O. 8.7.96) dispuso la aplicación obligatoria de las disposiciones de la ley 19.549 y su reglamentación
en todo el ámbito de la Administración Pública Nacional, derogando el Oto. 9.101/72, que señalaba los regímenes administrativos
especiales que permanecían vigentes, y redujo la relación de procedimientos especiales susceptibles de diferenciarse de la ley
general.
Si antes del dictado del decreto 722/96, debían de todos modos respetarse las disposiciones de la ley 19.549, por ser de aplicación
supletoria en las materias que tratamos, conforme lo aclaraba el propio Oto. 9101/72, queda claro que a partir de la vigencia del
nuevo decreto producida el 17.7.96 inclusive, las entidades deben necesariamente proceder conforme la ley 19.549 y su
reglamentación, resultando inválidos los actos dictados bajo cualquier otro procedimiento.
DERECHO & SOCIEDAD 20 -

- Derecho & Sociedad
Aaoclaclón Civil
ordinario no puede alcanzar el valor absoluto como administración que no tiene ningún sentido ni
para excluirse de la aplicación de la normas utilidad. Será obra practica, y no muy difícil, tender
generales especiales. Como expresan GARCIA DE a que se unifiquen principios, instituciones y normas
ENTERRIA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, "tales que aniquilen esta anarquía normativa procesal
especialidades solo pueden concebirse sobre la base creada por la misma administración para angustia
de la existencia de aquella, como simples del administrado". 16
adaptaciones, por lo tanto, del procedimiento tipo
que la Ley modela con carácter general" 15 4. Las calidades de norma común y general de
la Ley del Procedimiento administrativo.
Convertirse en el núcleo de aplicación general
para todos los procedimientos. El procedimiento administrativo común o
general, entendido como el diseño de un modelo
Como queda dicho, los procedimientos arquetípico legal, constituye una interpretación
especiales reconocen a la norma general como su equivoca del sentido del procedimiento
núcleo de referencia a la cual han administrativo general. 17 Si
de volver permanentemente como apreciamos las normas del
medio de interpretación de sus «Los procedimientos procedimiento administrativo
normas, desentrañar la finalidad de administrativos se establecido en la Ley No. 27444, no
las actuaciones administrativas e desarrollan de oficio/ sin encontraremos propiamente un
integrar sus vacíos. Se convierten en reconocer formas modelo de procedimiento a seguir
un marco envolvente para la necesariamente, con etapas,
actuación de la administración
determinadas/ fases actuaciones indispensablemente
pública frente a los ciudadanos. procesales/ momentos ordenadas en secuencia, plazos
procedimentales rígidos uniformes para cada actuación,
El jurista argentino FIORJNI, aun para realizar como sucede por ejemplo, en el
antes de la dación de la ley general determinadas proceso civil ordinario con los
de procedimientos de su país, actuaciones ... » procedimientos de conocimiento,
bregaba por esta finalidad, sumario o abreviado. Por el
afirmando lo siguiente: contrario, lo que existe no solo es
una declaración en contrario en el articulo 144 de la
"No se niega la lógica presencia de normas de Ley:
procedimientos especiales, como son especiales las "Los procedimientos administrativos se
actividades a las cuales se aplica. Esta distinta clase desarrollan de oficio, de modo sencillo y eficaz, sin
de actividad impone tramitaciones diferentes para reconocer formas determinadas, fases procesales,
la especificidad del contenido de la técnica de sus momentos procedimentales rígidos para realizar
normas jurídicas. (. ..)El carácter del procedimiento determinadas actuaciones o responder a la
distinto que impone la diferente materia justifica la· precedencia entre ellas, salvo disposición expresa
creación de normas procesales especiales, sin olvido en contrario de la ley en procedimientos especiales".
de que deben aplicarse los principios generales que
rigen sobre toda clase de procedimiento". Lo que El denominado procedimiento administrativo
no se concibe es que ante un procedimiento especial general y común de que habla la Ley, no es un
disciplinario vigente en la administración nacional procedimiento estándar formalizado con plazos,
o en las provincial, proveniente de normas términos y causes formales predeterminados en
legislativas, se le disperse y confunda con secuencia y articulados según el orden que el
reglamentaciones distintas y confusas, con distintos legislador dispone sea ejecutada por la
plazos, formas de traslado y recurrimientos. La administración, sino un conjunto de regulación de
juricidad y la legalidad administrativa deben la institución denominada PROCEDIMIENTO
reaccionar contra esta legiferación de nuestra ADMINISTRATIVO per se, o PROCEDIMIENTO
14 DIEZ SÁNCHEZ, Juan José; "El procedimiento administrativo común y los procedimientos especiales". En "El Procedimiento
Administrativo común y la doctrina constitucional", Editorial Civitas S.A .. Madrid, 1992
15 Citado por DIEZ SÁNCHEZ, Op. Cit., p. 43.
16 FIORINI, Bartolomé; "Procedimiento administrativo y recurso jerárquico". Abeledo Perrot, p. 107. Buenos Aires.
17 GONZALEZ NAVARRO, Francisco; "Derecho Administrativo Español. El acto y el procedimiento administrativos", p. 547 y
ss. Ediciones Universidad de Navarra S.A ..
~~~ DEREGIO & SOOEDAD 20

ADMINISTRATIVO GENERAL, para diferenciarla sólo el de la prioridad. De tal suerte que, para
de otras instituciones procesales propias del Estado, obtener el marco jurídico integral de un
tales como el proceso judicial, el procedimiento procedimiento administrativo también deberá
legislativo, entre otros JH. acudirse a otras disposiciones -de jerarquía igual o
infralegal en cuanto no se opongan o difieran de las
En ninguno de los artículos de la ley se puede normas del procedimiento administrativo general,
entender que se ha establecido un procedimiento sino más bien las complementen o desarrollen
administrativo tipo, modelo o formal, sino solo un detallando, perfilando o reglamentando alguno de
conjunto de reglas comunes y generales para toda sus aspectos. Ejemplos de ellas, son las normas del
la Administración Pública comprendida en el procedimiento coactivo, que son la continuidad de
alcance de la Ley. Como bien expresa CLAVERO la ejecución de la decisión administrativa, y como
AREV ALO, al referirse a las normas del tal, se integran al procedimiento general y común,
procedimiento administrativo general: como su prolongación necesaria.
"( ... ) regula en abstracto no un procedimiento El verdadero sentido de la Ley y del termino
propiamente dicho, sino unos trámites hipotéticos, "procedimiento administrativo general", ha sido
que habrán de producirse algunos en todo caso y dotar a todas las autoridades administrativas
otros en los casos en que vengan establecidos por comprendidas en su ámbito, de pautas comunes
otras disposiciones de procedimiento. En vez de para desarrollar sus actividades, ejercer sus
regularse un procedimiento general( ... ) lo que se hace competencias, asumir sus responsabilidades,
es regular una serie de tramites y requisitos, de los instruir sus procedimientos, etc., respetando la
cuales unos serian comunes y preceptivos y otros no, inagotable y generalmente impredecible variedad
a toda clase de procedimientos administrativos. En de fines y procesos de la actividad administrativa y
esta especie de proclamación de principios y normas la iniciativa de la autoridad para dirigir los
comunes en abstracto, es en lo que radica la procedimientos según su criterio y ponderación de
flexibilidad de las normas de la ley". 19 los hechos y posibilidades legales.
No estamos, pues en la línea de quienes En verdad, podemos asumir como nuestro el

afirmando esta naturaleza del procedimiento pensamiento sobre la materia que expresa el
administrativo general, deducen que todo profesor español GONZALEZ NAVARRO:
procedimiento existente en las entidades, por mas
ligeramente diferenciado -por contener normas "No hay un procedimiento administrativo
complementarias propias de la especialidad-, o común, sino varios. Para ser mas exactos: lo que hay
incluso cuando dentro del marco del general es una pluralidad de procedimientos formalizados
estructuran propiamente la secuencia del que, en ocasiones, y para ciertos supuestos, pueden
procedimiento a seguir con fases, se convierta en admitir especificas desviaciones que pueden a veces
un procedimiento administrativo especial que ser tan importantes que alteren la intima estructura
pueda prescindir de algunas pautas del del procedimiento formalizado utilizable
procedimiento general. normalmente para el cumplimientó de una
determinada finalidad administrativa, en cuyo caso,
Es menester, indicar que la regulación del y solo entonces, se podrá hablar de procedimiento
procedimiento general no resulta excluyente de especial, pues de lo contrario -y es lo que ocurre
otras disposiciones que puedan concurrir a perfilar casi siempre- estaremos en presencia de una simple
su diseño. Respecto de ellas, las normas generales especialidad procesal y no de un verdadero y propio
no reclaman el privilegio de la exclusividad sino procedimiento especia!'. 20
18 Cuando la Comisión elaboradora del anteproyecto concluyó su labor denominaba a la norma Ley de Normas Generales de
procedimientos Administrativos, sin embargo la Comisión de Justicia del Congreso de la República, al dictaminar el proyecto
introdujo el cambio, considerando que con ello se expresaba mejor la idea de la norma como pauta común para todas las
entidades de la Administración Pública. En efecto, en el dictamen mencionado se expresa lo siguiente al respecto:
"La Comisión ha considerado conveniente la modificación del nombre del Proyecto al considerar que es inexacta la denominación
Ley de normas generales de procedimientos administrativos, ya que toda norma es general, por lo que es un error ponerle tal
calificativo, lo correcto, es denominarla "Ley del Procedimiento Administrativo General, porque es justamente un procedimiento
general, el administrativo, lo que se encuentra regulando".
19 CLAVERO AREVALO, Manual; "Estudios de Derecho Administrativo". Instituto Garcia Oviedo, Universidad de Sevilla,
Editorial Civitas S.A. 1992. p. 141
20 GONZALEZ NAVARRO, Francisco; "Derecho Administrativo Español. El acto y el procedimiento administrativos". Ediciones
Universidad de Navarra S.A., p. 547.
DERECHO & SOCIEDAD 20 •
Asociación Civil
Cuando se entiende, la verdadera esencia del En tal sentido, entendemos que las normas de
procedimiento general es totalmente compatible con esta ley, por ser comunes se extienden a todas las
que dentro de sus normas, surjan las entidades de su ámbito previsto en el articulo I de
correspondientes especialidades de tramitación 21 su Titulo Preliminar, cualquiera sea su nivel,
por las que se realizan adaptaciones, adecuaciones jerarquía, posición organizaciones, grado de
o complementaciones, propios de la realidad autonomía administrativa, vigencia temporal, etc.
administrativa a la cual se deben, sin llegar a
constituir un procedimiento administrativo La principal consecuencia del carácter de norma
especial. Tal sucede por ejemplo, con los común de las regulaciones del procedimiento
innumerables casos de licencias y permisos que administrativo contenidas en esta ley es que sus
existen en la Administración Pública, y que solo disposiciones poseen la vocación de no ser
constituyen especialidades de tramitación y no desplazables por ninguna norma administrativa o
procedimientos especiales. interpretación particular, las que solo pueden
complementarle o reglamentarle pero no
Hasta el momento hemos venido afirmando que sustituirla23· En verdad estamos ante una verdadera
las normas de la Ley No. 27444, poseen dos notas reserva legal para el caso de determinar a los sujetos
jurídicas que hacen lo esencial de su naturaleza: su que quedan vinculados a acatar sus disposiciones.
rasgo de disposiciones comunes 22 y, a la vez,
generales, propiamente. Veamos los efectos de cada Al efecto, estas normas comunes no agotan
una de estas características, que suelen ser exhaustivamente la materia administrativa, sino
confundidos con frecuencia. establecen el común denominador mínimo
normativo que hacen el debido procedimiento
Como primera aproximación se debe afirmar administrativo. Con ello, se limita el tratamiento
que ambas características responden a nociones discriminatorio a los administrados y la violación
distintas, que se reflejan en los siguientes pares de al debido proceso administrativo.
conceptos que buscan determinar dos tipos de
relaciones entre sus elementos: lo común, que se El Tribunal Constitucional español en su
opone a lo particular y, lo general que se opone a lo Sentencia 227/1988, ha deslindado la naturaleza y
especial. alcances de estas calidades, del modo siguiente:
En principio, la calidad de común se opone a lo "El adjetivo común que la Constitución utiliza
particular, puesto que hace referencia a lo que algo, lleva a entender que lo que el precepto
en este caso las normas procedimentales aprobadas, constitucional ha querido reservar en exclusiva al
pertenece o se extiende a varios sujetos, no siendo Estado es la determinación de los principios o
privativo de ninguna autoridad o sujeto individual normas que, por un lado, definen la estructura
o grupalmente considerado. Son normas que general del iter procedimental que ha de seguirse
regulando aspectos netamente procesales, respecto ·para la realización de la actividad jurídica de la
de los cuales no tiene relevancia alguna el objeto o Administración y, por otro, prescriben la forma de
la materia especifica del quehacer administrativo, elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los
sobre el que incida el procedimiento. Pensemos por modos de revisión y los medios de ejecución de los
ejemplo, en las normas de instrucción, o de actos administrativos, incluyendo señaladamente
ordenación. Carece de sentido que alguna zona de las garantías generales de los particulares en el seno
la actividad administrativa pretenda diferenciarse de procedimiento.
o exceptuarse de normas sobre pruebas,
certificaciones, organización de expedientes, Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a
foliación, desglose de documentos, régimen del acto estos principios y reglas del procedimiento
administrativo, deber de colaboración entre administrativo común, que en la actualidad se
entidades, acceso al expediente, etc. encuentra en las leyes generales sobre la materia -
21 El termino ha sido acuñado por Francisco González Navarro, en la obra citada.

22 El carácter común del procedimiento se establece tanto del articulo I del Titulo Preliminar, como del artículo II, párrafo 1.
23 La única salvedad es que la misma norma de la Ley No 27444, permita por vía reglamentaria eximirse de alguna norma de la
Ley, tal como sucede por ejemplo en el artículo 45 de la ley, sobre el régimen de excepción a darse por norma administrativa
para habilitar el cobro de costos administrativos mayores a 1 UIT para derechos de tramitación.
111 DEREGIO & SOCIEDAD 20

lo que garantiza un tratamiento asimismo común la calidad de común de las normas, sino mas bien
de los administrados ante todas las categorías relacionales, en función de la
administraciones públicas, como exige el propio comparación con otro procedimiento
articulo 149.1.18 -coexisten numerosas reglas administrativo.
especiales de procedimiento aplicables a la
realización de cada tipo de actividad administrativa Tan relacional es la dicotomía especial-general
ratione materia (. ... )". en las procedimientos administrativos, que una
misma disposición puede ostentar ambas calidades,
Como se puede apreciar, la calidad de común según sea el referente con el cual se le compare. De
de las normas del procedimiento reglado en la Ley este modo, una norma especial, podrá ser a su vez
No. 27444 responde al objetivo de reservar en general, respecto de otra norma más especifica. Por
exclusiva al Poder Legislativo la determinación de ejemplo, es el caso de las normas de los
los principios o normas que, por un lado, definen procedimientos sancionadores y del trilaterales
la estructura general del procedimiento que ha de contenidos en el Titulo IV de la Ley, que siendo
seguirse para el desenvolvimiento y ejecución de la especiales en relación de las normas generales del
voluntad de la autoridad administrativa, y, por otro, mismo cuerpo normativo, sin embargo, cumplen
prescriben las garantías mínimas de los particulares también la función de normas generales en relación
en el seno del procedimiento de la Administración con las normas legales sancionadoras del Código
Pública para estructurar el debido procedimiento Tributario o de las normas de reclamación por
administrativo. servicios públicos de telecomunicaciones,
reclamación por servicios públicos de saneamiento,
Por ello, las normas comunes conllevan la idea reclamación de usuarios por servicio público de
de que los contenidos normativos prescritos son electricidad, procedimientos sobre publicidad
estándares exigibles a las entidades y ejercitables comercial, procedimientos sobre protección al
por los administrados, respectivamente. consumidor, procedimiento de investigación sobre
competencia desleal, procedimientos de
Mientras que la calidad de común del reestructuración patrimonial, procedimientos de
procedimiento administrativo, se desenvuelve en saneamiento y titulación de propiedad. 25
el ámbito subjetivo del alcance de la norma, la
calidad de general o especial, se desenvuelve en el Del mismo modo, las normas para los
ámbito relacional de las disposiciones procedimientos tributarios poseen la calidad de
administrativas entre si, como un modo de normas generales, para los procedimientos
solucionar los conflictos de aplicación ante aduaneros (procedimientos contencioso, no
supuestos específicos. contencioso y cobranza coactiva aduaneros)
conforme lo prescribe el articulo 111 Cuarta
La calidad de general que posee una norma Disposición Complementaria de la Ley General de
jurídica, en razón de la materia especifica24 , le da Aduanas aprobada por Decreto Legislativo No. 809;
una primacía frente a otras normas derivada de su y las normas del procedimiento único de la
generalidad, reconociéndole una capacidad Comisión de Protección al Consumidor y de la
envolvente para las diversas materias que hacen las Comisión de Represión de la Competencia Desleal
diversas especialidades. Por ello se puede afirmar serán generales para algunas de las Comisiones a
que la calidad de general o especial, no es calidad su interior, y las normas generales (plazos, recursos,
intrínseca de un procedimiento, como sucede con instancias, notificación, organización del
24 La idea de norma general administrativa esta pensada en función de la singularidad de la materia, como veremos mas adelante,
y no en función institucional o territorial. De ahí, que los procedimientos especiales igualmente derivan de la especialidad de
la materia y no del territorio en el cual sea aplicable no de la" alta especialidad" una entidad.
25 Véase que el Artículo 229° de ley, denominado, ámbito de aplicación de este Capítulo, reconoce este doble rol de las normas de
los procedimientos sancionadores, cuando expresa que:
229.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para
establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
229.2 En las entidades cuya potestad sancionadora está regulada por leyes especiales, este Capítulo se aplicará con carácter
supletorio. La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
En igual sentido, el articulo 220 referido al procedimiento trilateral, se enfatiza este nuevo rol cuando expresa lo siguiente uEI
procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Capítulo y en lo demás por lo previsto en esta Ley. Respecto de
los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este capítulo tendrá únicamente carácter supletorio"

Asociación Civil
expediente) contenidas en el Reglamento de de la concordancia de los articulo 11 del Titulo
Procedimientos Mineros, aprobado por DS 018-92- preliminar y Tercera disposición complementaria,
EM, rige para los procedimientos especiales de: que establecen lo siguiente:
petitorios de concesiones mineras; para concesiones
de beneficio; para concesiones de labor general y Artículo 11.- Contenido
de transporte minero; procedimientos para 1. La presente Ley regula las actuaciones de
expropiación y servidumbre; y, de acumulación de la función administrativa del Estado y el
concesiones mineras. procedimiento administrativo común desarrollados
en las entidades.
De este modo la conjunción de las calidades de 2. Los procedimientos especiales creados y
comunes y generales de las normas reguladoras del regulados como tales por ley expresa, atendiendo a
procedimiento administrativo implica la existencia de la singularidad de la materia, se rigen
un conjunto de principios, técnicas y preceptos de supletoriamente por la presente Ley en aquellos
uniforme acatamiento por todas entidades públicas, y, aspectos no previstos y en los que no son tratados
que en caso de concurrir a regular algún procedimiento expresamente de modo distinto.
especial, le será supletoriamente aplicable. 3. Las autoridades administrativas al
reglamentar los procedimientos especiales,
5. Los procedimientos administrativos cumplirán con seguir los principios administrativos,
especiales y las simples especialidades de así como los derechos y deberes de los sujetos del
tramitación. procedimiento, establecidos en la presente Ley.
La doctrina ha sabido diferenciar dos supuestos TERCERA.- Integración de procedimientos

dentro de la tendencia administrativa por reconocer especiales
la especialidad administrativa y alejarse en la La presente Ley es supletoria a las leyes,
procedimentalización de la voluntad de las normas reglamentos y otras normas de procedimiento
generales y comunes. Se trata de los procedimientos existentes en cuanto no la contradigan o se
administrativos especiales, como figura autónoma, opongan, en cuyo caso prevalecen las
y las especialidades de tramitación, como disposiciones especiales.
complementaciones o especificaciones dentro de las
normas generales y comunes del procedimiento Como se puede desprender de ambas normas,
administrativo general. para la existencia legal de un procedimiento
administrativo especial, se requiere la confluencia
5.1. Los procedimientos especiales.- de dos requisitos: 28
En opinión, que fue considerada al elaborar la a) La singularidad de la materia a la que será

Ley del Procedimiento Administrativo General, aplicada o su finalidad diferenciada (elemento
González Navarro afirma que un procedimiento ·objetivo). 29
especial es "aquel procedimiento que ha sido
pensado para una hipótesis particular y concreta La justificación de un procedimiento
cuyo contenido aconseja una tramitación distinta administrativo especial radica exclusivamente en la
de la general". 26 27 intima relación que exista en una determinada
materia sujeta al derecho administrativo y el
La caracterización de los procedimientos procedimiento que debe seguirse para dilucidar las
especiales dado por la Ley No. 27444, surge a partir decisiones ejecutivas sobre la materia. Como bien
26 GONZALEZ NAVARRO, Francisco; Procedimientos administrativos especiales, V .I., Estudio Preliminar. Madrid, p. 18.
27 Quedando así definido el procedimiento administrativo especial es claro que no constituyen tales: los procedimientos internos
de la administración (que son propiamente procedimientos excluidos del ámbito de la Ley), ni los procedimientos de ejecución
(que son, en verdad, la ultima fase del procedimiento administrativo común, mediante los cuales se persigue la concreción
material de la decisión administrativa).
28 Ambos requisitos han sido recogidos por el Articulo II, del Titulo Preliminar de la Ley N° 27444.
29 Este elemento ha sido incorporado positivamente en el articulo II del Titulo Preliminar de la Ley, cuando establece que "Los
procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia, se rige
supletoriamente por la presente ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente. de modo
distinto".
30 Véase en GONZALEZ PEREZ, Jesús; Procedimiento Administrativo Federal, Editorial Porrúa, México 1997, p. 42.
111 DERECHO & SOCIEDAD 20

expresa GONZALEZ PEREZ, estamos frente a fronterizo o delimitador de aquello que puede ser
verdaderos "procedimientos administrativos diferenciado de la norma general y común, por
condicionados por el objeto" 30 o como afirma justificar objetivamente una regla jurídica
CLAVERO AREV ALO, "el rasgo común de la diferenciada, para distinguir todos aquellos
especialidad viene dado por la materia" 31 aspectos que por no constituir el núcleo de la
particularidad, no justifiquen en apartamiento. Así,
La conexión directa entre lo sustantivo y lo por ejemplo, un procedimiento trilateral por su
adjetivo, es lo que fundamenta la necesidad de propia naturaleza esta habilitado a diferenciarse de
contar con un procedimiento especial con reglas la norma general y común, en aquello que tenga
diferentes al común. No es igual el procedimiento que ver propiamente con el número de participes
a seguirse para adjudicar una buena pro para un en el procedimiento, por el rol especial de la
contrato administrativo que el procedimiento para autoridad administrativa, pero no hace materia
obtener una constancia administrativa o una licencia diferenciada los requisitos para el agotamiento de
de funcionamiento para un local comercial. la vía administrativa o las formas de notificación,
por lo que no podrá diferenciarse en esta materia.
La exigencia de una especialidad temática sobre En igual sentido, en los procedimientos registrales,
la cual se sustente la legislación diferenciada es se entiende que se excluya la potestad de la
importante para que el procedimiento administrativo anulación administrativa de oficio de las
especial se delimite en función exclusivamente de la inscripciones en aras de la seguridad jurídica, pero
realidad administrativa y no en la simple voluntad ri.o guarda especialidad el régimen del acto
de las autoridades de no disciplinarse por los administrativo, de la notificación, y la instrucción
preceptos comunes. del procedimiento.
Una primera consecuencia de esta exigencia, Como bien establece sobre esta materia el
radica en clarificamos que no existen especialidades profesor venezolano BREWER CARIAS:32
orgánicas o procedimientos especiales en función
de las entidades u organismos de la administración. "(. ..)ya que si hay Leyes Especiales que prevean
No podemos hablar que por que una entidad u procedimientos especiales, esos procedimientos
órgano administrativo sea especializada, debe especiales se aplican con preferencia a los de la Ley
apartarse de las normas generales y comunes del Orgánica, en las materias que constituyan la
procedimiento administrativo, ni porque la especialidad. En efecto, si hay una Ley Especial que
voluntad administrativa que da origen a la entidad trate regulaciones procedimentales especiales que
se ciña a un procedimiento especializado, todos sus constituyan, realmente, especialidad frente al
procedimientos lo sean. principio general de la Ley, la Ley Orgánica
prescribe que se aplique la Ley Especial con
La especialidad nace de la materia y no del preferencia. Esto provoca la necesidad de
organismo que lo deba seguir. Cuando una entidad determinar en todos los organismos públicos, cuales
esta habilitada para seguir un procedimiento son las Leyes Especiales que regulan los diversos
administrativo especial, no quiere decir que la procedimientos que se aplican a cada Ministerio,
especialidad envuelva a toda actuación de la entidad, para determinar este ámbito sustantivo de
sino solo a aquellos referidos a la materia aplicación. Pero no basta determinar esos
especializada. Así por ejemplo, la Superintendencia procedimientos especiales, sino que luego debe
Nacional de Administración Tributaria, seguirá el determinarse, en ellos, las regulaciones que
procedimiento administrativo especjal tributario a su constituyan indubitablemente, materias que
cargo, pero en sus demás procedimientos ameritan un tratamiento especial frente al
administrativos no especiales (Ej. Inscripciones, procedimiento general de la Ley'.
registros, expedición de constancias, etc.), deberá
seguir las normas comunes y generales del En tal sentido, si bien la particularidad de la
procedimiento. materia habilita a la generación de un
procedimiento especial, no estará permitida la
Una segunda consecuencia, es reconocer que la diferenciación total del ciclo procedimental (desde
singularidad de la materia sirve como elemento el inicio hasta la obtención de la resolución firme,
31 CLAVERO AREVALO, Manuel; op. cit., p. 143.

32 BREWER CARIAS, Allan R.;" El derecho administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos". Colección
Estudios Jurídicos, N° 16. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1992, p. 34.
DEREOiO & SOCIEDAD 20 1111

• Derecho &.Sociedad
Asociación Civil
incluyendo recursos, reclamaciones, instancias, negando el derecho a la igualdad de trato que la

deberes de las autoridades, etc.), puesto que sólo administración esta obligada a respetar a los
justifica su diferenciación en aquellas secuencias, ciudadanos.
regulaciones o partes del procedimiento cuya
alteración se vincule con la materia especial y no Para definir el tema de la competencia para crear
otras. Es decir, no basta que exista una ley especial un procedimiento administrativo especial, tenemos
que otorgue cobertura a un procedimiento especial tres posibilidades en la doctrina y legislaciones
para que la autoridad administrativa considere que comparadas:
pueda configurarlo libremente de cualquier manera,
puesto que la preferencia de la norma general y • Que sea una ley la que desarrolle el
común operará validamente en aquellos aspectos procedimiento administrativo.
que no constituyan la especialidad de la actuación • Que sea la propia autoridad administrativa
administrativa concernida 33 quien desarrolla el procedimiento
administrativo.
No obstante la enumeración realizada, la labor • Que sea una ley, quien reconozca la naturaleza
de identificar la procedencia de un procedimiento especializada de la materia administrativa y
administrativo especial, no puede realizarse a priori. siente las bases del procedimiento especial, pero
Como expresa el propio BREWER CARIAS34 , permita a la autoridad administrativa que la
<<resulta un problema casuístico, que tiene que ser reglamente subordinadamente (por ejemplo, en
determinado en cada organismo previo análisis de Directivas, Reglamentos, o incluso los TUPAS).
su ordenamiento legal, distinguir el procedimiento
ordinario de los procedimientos especiales, y,luego, Nuestra Ley se ha afiliado a esta última posición
identificar al interior de éstos, cuáles aspectos ecléctica, no habiendo llegado a establecer una
procesales son regulados por disposiciones reserva legal total para el establecimiento de los
especializadas, y cuáles -ante el silencio de las reglas procedimientos especializados.
especiales- deben remitirse a las normas generales>>.
En tal sentido, será necesario contar con una ley
b) Una tramitación diferente a las pautas expresa que dé cobertura a la existencia y regulación
generales, reconocida por una norma legal del procedimiento especial, aun cuando sus demás
(elemento formal). disposiciones de desarrollo y aplicación se
complementen en vía reglamentaria. 35
La exigencia del respaldo legal para su
reconocimiento jurídico indica la necesidad de En verdad en este rubro no se trata de fortalecer
impedir que cada entidad por vía reglamentaria se una reserva legal para la estructuración de
diferencie en sus procedimientos administrativos procedimientos especiales, puesto esto sería
del marco de actuación común fijado para todos, petrificar el procedimiento administrativo,
generando nuevamente una dispersión. desconociendo la adaptabilidad que este debe
procedimental según su propia conveniencia. Se presentar ante realidades distintas. 36
pretende que la proliferación excesiva de pseudo
procedimientos especiales generados en vía Cuando el Artículo II, del Titulo Preliminar
reglamentaria únicamente, presionen sobre el indica que los procedimientos especiales creados y
procedimiento general y común, dejándolo con un regulados como tales por ley expresa, se regulan
ámbito reducido de aplicación, y lo que es peor, por esta Ley supletoriamente, nos esta diciendo que
33 Claro está, que esta disquisición cederá únicamente si la diferencia esta aprobada en una norma con rango de ley, puesto que
ahí será aplicable no la relación de norma general y norma especial, sino de ley posterior.
34 BREWER CARIAS, Allan R. El Derecho administrativo y la Ley Orgánica de procedimientos administrativos, p. 35.
35 La expresión de la Tercera Disposición Complementaria y Final, en el sentido que la Ley N° 27444, es supletoria a "las leyes,
reglamentos y otras normas de procedimientos existentes, en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen
las disposiciones especiales", debe entenderse que se trata de normas reglamentarias y otras subalternas secundum legem
(que secundan a ley) que avala la especialidad y no a que cualquier reglamento pueda oponerse o diferenciarse a las disposiciones
de esta Ley general.
36 Con agudeza, el doctor Valentín Paniagua criticó negativamente el exceso de individualismo que había llevado ilusamente a
los autores del decreto Ley No. 26111 a pretender que se fortalecía la libertad estableciendo una virtual reserva legal a la
regulación del procedimiento administrativo y negando la posibilidad a la Administración la posibilidad de diseñar sus propios
procedimientos administrativos, en su importante artículo "Ley de Normas Generales de Procedimiento Administrativo o Ley
General de Procedimiento (s) Administrativo (s)", en Ius et Veritas, Año IV, No. 06, 1993. PUCP, Lima.
111111 DEREGIO & SOGEDAD 20

Los efectos de la Ley del Procedimiento Adnúnistrativo ...
para su existencia valida los procedimientos las inagotables especialidades de tramitación del
especiales y, por ende, para poder diferenciarse de procedimiento administrativo general.
lo dispuesto por esa norma, deben tener un
reconocimiento de aquello que haga la diferencia Corno se puede advertir, es lógico que no todos
(plazos, sistema recursal, instancias de resolución, los procedimientos seguidos sobre materias
formas de notificación, etc.) en una norma de rango administrativas singulares ocupen la categoría de
legal. En tal sentido, será contrario a esta disposición procedimientos especiales, puesto que en la mayoría
que la autoridad administrativa unilateralmente, de casos se trata únicamente de normas que no se
por vía reglamentaria o infralegal, sin contradicen con las normas generales sino
reconocimiento o autorización legal, pretenda constituyen simples secuencias establecidas por
separarse de las normas generales contenidas en normas reglamentarias que caben perfectamente
esta Ley general y común. 37 dentro de las flexibles disposiciones de las normas
comunes y generales del procedimiento
Finalmente es necesario tener en cuenta que en administrativo, sin diferenciarse ni contradecirlas.
lo sucesivo, las regulaciones de los procedimientos
administrativos especiales solo deberán contener En este caso, estarnos ante trámites
aquellas normas que sean diferentes o alternativas particularizados por vía reglamentaria sin salirse
a las disposiciones de la Ley de Procedimiento del ámbito del procedimiento general, que las
·Administrativo General, esto es, aquellas que hacen entidades públicas están en la capacidad de
su naturaleza especial, y no dedicarse a norrnar toda regularlos al no ser actuaciones contra legern sino
la secuencia administrativa desde el inicio hasta su secundando a la norma general y común, regulando
agotamiento. Su contenido solo deberá tener las aspectos adicionales o tornando opción por algunas
normas especiales propias, puesto que conforme a de las alternativas que la norma general y común
la Segunda Disposición Complementaria y Final, las permite. 38 Por esta peculiaridad, es que GARRIDO
normas administrativas esta prohibidas de reiterar FALLA, les denomina procedimientos concéntricos,
cualquiera de las disposiciones de la Ley del a diferencia de los especiales (que denomina
Procedimiento Administrativo General, debiendo excéntricos) dado que se debe ajustar en lo
a lo sumo norrnarlas por referencia. Esta regla fundamental, a las normas reguladoras del
obedece a la necesidad de la técnica legislativa de procedimiento administrativo común, que ha de ser
evitar la dispersión normativa en materia de su centro y fuente inspiradora. 39
procedimientos administrativos.
Es el caso de los múltiples procedimientos para
5.2. Las simples especialidades de tramitación.- la obtención de licencias, autorizaciones o permisos
que las entidades cumplen muchas veces, incluso
Finalmente, tenernos otra categoría procesal sin un cauce formal predispuesto, sino solo
mucho más concurrida que los procedimientos expresado en los textos únicos de procedimientos
especiales: los procedimientos que importan administrativos de cada entidad.
simples especialidades de tramitación, que tiene un
grado menor de intensidad de particularismo que Entonces, para identificar si estarnos ante un
los procedimientos especiales, pero sin dejar de procedimiento que amerite ser especial no basta
pertenecer a la categoría de procedimiento general. que cuente con disciplina en algún otro reglamento
Una mirada rápida a los innumerables textos únicos o normativa administrativa, sino que los preceptos
de procedimientos administrativos nos ilustrará de normativos de ésta se diferencien justificada y
37 Cabe perfectamente que el reconocimiento legal, provenga también de normas supranacionales, como sucede con el
Procedimiento administrativo de investigación de dumping o subvenciones (regulado por el DS 043-97-EF) que se sustenta en
el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 de la GATI
38 La competencia de las autoridades administrativas para diseñar y estructurar las especialidades de tramitación dentro de las
normas esta prevista en el artículo 36 de la propia Ley No. 27444, que establece "Los procedimientos (...) se establecen
exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, normas de la más alta autoridad regional, de Ordenanza
Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos
procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de procedimientos Administrativos, aprobados
para cada entidad".
39 GARRIDO FALLA, Fernando y otro; "Régimen Jurídico y procedímiento de las administraciones publicas" Editorial Civitas,
1995, p. 286.
DEREOIO & SOCIEDAD 20 111111

Asociación Civil
sustantivamente de la regulación del procedi- interior de cada institución o regla procesal (calidad
miento general. De otro modo, sólo estaremos ante para ser partes, inicio del procedimiento, sistema
supuestos del mismo procedimiento general con de recursos, notificaciones, medios de prueba,
un desarrollo complementario, en vía nulidades, etc.) las consecuencias jurídicas previstas
reglamentaria, denominados particularidades de en las dos regulaciones de procedimientos (el
tramitación. general y el especial). Si se excluyen mutuamente,
por principio lógico de exclusión de contrarios, solo
A su vez, los procedimientos administrativos una de las dos normas jurídicas puede conseguir
ordinarios aparecerán regulados aplicación efectiva al caso concreto.
por un complejo normativo "Pues no tendría sentido que el
integrado por: Las normas del «El elemento orden jurídico quisiera mandar al
procedimiento administrativo determinante para la mismo tiempo A y no-A". 40
general (Ley No. 27444), las normas prioridad aplicativa de
complementarias a este En tal sentido, es correcto
(reglamentaciones por Decreto la norma especial, es afirmar como lo hace Larenz, que
Supremo, o normas internas) y las entonces, la necesidad dos normas están entre si en la
normas propias de la materia que contengan relación lógica de especialidad si el
administrativa que se trate (por campo de aplicación de la norma
ejemplo, regulación sobre cada
consecuencias jurídicas especial, incide totalmente en el de
sector). distintas, ... » la norma más general, y que, por
¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡¡;; ello, todos los supuestos de la
En estos casos, las normas generales no le son norma más especial son también casos de la norma
aplicables de modo supletorio sino de modo directo más general, pero con consecuencias jurídicas
y prevalente. distintas. Así sucede, cuando por ejemplo, existen
diferentes previsiones en la norma general y en la
6. La supletoriedad y la prioridad de la especial del plazo para la presentación de un recurso
especialidad como principales consecuencias de la de apelación, o la norma especial contemplara mas
relación general-especial entre procedimientos recursos que los previstos en la norma general. 41
administrativos.
El elemento determinante para la prioridad
6.1. El criterio de la prioridad de la especialidad a aplicativa de la norma especial, es entonces, la
favor de las normas de procedimientos especiales. necesidad que contengan consecuencias jurídicas
distintas, entendiendo que las particularidades de
La especialidad como solución a la concurrencia esta norma la hagan incompatible con la mas
de varias normas jurídicas a un supuesto de hecho, general, de modo tal que la desplace o excluya en
regulando la materia en sentido contradictorio, nos su aplicación al caso concreto.
afirma la preeminencia frente al caso concreto de·
las normas del procedimiento especial. Así debemos De otro modo, si las consecuencias de derecho
descartar el equivoco común, de considerar que la de las normas jurídicas concurrentes son
calidad de especial de un procedimiento compatibles entre sí, se trata de un caso en el cual la
administrativo supone un valor absoluto por el que voluntad reguladora de la ley es complementarla
su regulación particular agota el universo normativo (si da elementos adicionales para la aplicación de
y que excluye las previsiones de las normas la regla general) o acotarla (si establece
generales, siendo que al contrario la especialidad condicionantes para la aplicación de la regla
justifica solo un apartamiento acotado en vía de general), estarán ambas concurriendo a la
excepcionalidad. regulación del caso especifico. Por ejemplo, si en
algún procedimiento especial se regula la aplicación
El verdadero sentido de aplicación del criterio de la audiencia publica en su procesamiento,
de especialidad lo encontramos si analizamos al indicando cuando se aplica, y con qué fines, importa
40 LARENZ, Karl; "Metodología de la ciencia del derecho", p. 260

41 Debemos recordar que conforme al artículo II del Titulo Preliminar de la ley, la especialidad sólo autoriza la diferenciación en
aquello que sea la singularidad de la materia y no en las materias que sean comunes con los demás procedimientos. En tal
sentido, si bien la particularidad de la materia habilita a la generación de un procedimiento especial, no estará permitida la
diferenciación total del ciclo procedimental, ni de aquellas partes que sean comunes con los otros procedimientos.
• DEREOIO & SOCIEDAD 20

que será aplicable esta norma, mas las normas "no han dispuesto expresamente otra cosa". Por lo
generales sobre la materia contenidas en la Ley de tanto, suplen la inercia de ellos, ofreciendo una
Procedimiento Administrativo General, que disciplina que se podría llamar de conjunción, que
establece sus características comunes en todo sirve para llenar los eventuales vacíos, buscando
procedimiento ante la Administración. asegurar en los procedimientos especiales el núcleo
común que es el inherente a la administración
6.2. La supletoriedad de las normas generales y pública. Desde este punto de vista, la supletoriedad
comunes del procedimiento.- viene a constituirse en una técnica que busca
asegurar la vigencia irrestricta del correspondientes
Nos corresponde analizar el significado e debido procedimiento administrativo y tratamiento
implicancias de la calificación legal de supletorias uniforme que la administración le debe brindar a
que la ley hace a los preceptos generales y comunes todo ciudadano.
contenidos en Ley No, 27444. En específico, el
artículo II del Titulo Preliminar de esta Ley establece
De este modo, las normas que disciplinan una
que los procedimientos especiales se rigen vía procedimental especial estarán conformadas
supletoriamente por las disposiciones de esta norma
tanto por las normas propias del procedimiento
en dos hipótesis: especial, mas las normas de la Ley del
Procedimiento Administrativo General. A ellos
• Aquellos aspectos no previstos (cuando una . deberán sujetarse tanto administrados como
regla o figura del procedimiento no ha sido· funcionarios durante la dinámica del
tratada por la norma legal especial); 42 procedimiento.
• Aquellos aspectos no tratados expresamente de La Ley puede contemplar procedimientos

modo distinto, sino que la regulación es parca, excepcionales a los generales, pero ellos emergen
u omite algunas características de la figura. En sólo de modo expreso cuando las normas los
este caso las disposiciones generales y comunes diferencien al regularlos. Respecto de ellos, los
completan aquellas figuras, instituciones, o principios de las normas generales no sólo se
reglas que han sido tratadas expresamente de la presentan como supletorios, sino que le sirven de
misma manera pero de modo breve, incompleto un marco general ordenador. Frente a los
o parcial (integración conforme). procedimientos especiales, el procedimiento
ordinario también asume un rol de marco general,
Mediante esta disposición, se reconoce que las según lo cual, en la regulación de la especialidad
normas generales no son aplicables directamente a no pueden obviarse los principios y obligaciones
todos los procedimientos desarrollados en las procesales básicos contenidos en las normas
entidades sujetas a su ámbito. En los procedimientos generales.
especiales, atendiendo a la singularidad de la
materia, sólo se aplicaran las normas generales en Con precisión, DIEZ SÁNCHEZ 44 menciona
aquello que tales disposiciones especiales no que: «las especialidades se conciben como
prevean o no traten completamente de modo adaptaciones del procedimiento tipo a opciones
distinto. 43 dentro de su marco, mas no como excepciones a los
postulados básicos a que debe sujetarse la función
La supletoriedad es una calidad de las normas administrativa, como podría ser pretender estatuir
que están llamadas a operar únicamente a falta de procedimientos especiales carentes de la obligación
una disposición especial en sentido contrario, creada de notificar decisiones, impedir el ejercicio del
por el legislador o las autoridades administrativas derecho a la contradicción, consagrar la posibilidad
con capacidad reglamentaria, o sea cuando estos de no resolver peticiones, etc».
42 Ni el silencio de la norma especial, ni su tratamiento parcial, no deben interpretarse como la plenitud del régimen legal
de una determinada figura. Por ejemplo, si en el régimen legal del procedimiento especial solo se mencionan dos
requisitos para la notificación, le serán aplicables los demás requisitos previstos en el articulo 24 de la Ley No. 27444, o
si se solo se modifica el plazo para interponer una reconsideración, la exigencia de nueva prueba, les será integrada
desde la normas generales, pues así opera la supletoriedad.
43 En verdad el termino "solo" no debe inducirnos a pensar que la aplicación de las normas de la Ley No. 27444 será
residual, sino que al contrario, tanto por la extensión de sus supuestos, y por lo limitado y fragmentario que es la
regulación de los procedimientos especiales, esta vinculación será por lo general, extensa.
44 DIEZ SÁNCHEZ. Juan José. El Procedimiento administrativo común y la doctrina constitucional. p. 43.
DERECHO & SOCIEDAD 20 -

Asociación Civil
7. Los límites a las posibilidades de que contiene los artículos 34 y 35, el régimen de las
diferenciación de los procedimientos especiales.- audiencias publicas para procedimientos especiales,
y los periodos de información pública de los
Sin embargo, para prevenir las distorsiones a la artículos 182 y siguientes para procedimientos
caracterización democrática e igualitaria que la ley especiales, entre otros.
ha querido imprimir a toda la administración
pública, la propia norma ha establecido algunos Es necesario anotar que no existe total libertad
aspectos que las normas administrativas especiales de la autoridad para diseñar los procedimientos
no pueden obviar en los procedimientos especiales. administrativos especiales, según sus propias
necesidades y arbitrio.
Estamos frente a algunos límites explícitos e
implícitos que la Ley general impone a la capacidad 8. Los efectos de la vigencia de la Ley N" 27444
de diferenciación que la reglamentación puede dar a sobre los procedimientos especiales.
los procedimientos especiales. Tales son los siguientes:
Los efectos de la vigencia de esta Ley sobre los
Los principiOs administrativos. 45 procedimientos especiales anteriores serán de dos
Entendiendo por tales a los principios previstos en tipos, según sea, la derogación por incompatibilidad
el Titulo Preliminar, sino todos aquellos calificados o la integración supletoria, en caso coexistan
como tales por la Ley, tales como los propios del simultáneamente y deban integrarse en sus normas.
procedimiento sancionador del articulo 230.
8.1. Efectos derogatorios de la Ley sobre
Los derechos y deberes de los sujetos del procedimientos especiales anteriores.
procedimiento. Entendiendo a los derechos y
deberes de las autoridades administrativas, de los Al efecto derogatorio explícito de toda norma
administrados, y demás participes en el legal, de reemplazar en el mundo jurídico a las
procedimiento. normas preexistentes que desempeñaban su misma
función 47 , esta nueva ley proclama un efecto
Las Regulaciones que incorporan al expansivo mayor: la derogación de normas de los
derecho administrativo principios constitucionales procedimientos especiales preexistentes.
o de tratados internacionales. (ejemplo, las reglas
de la prohibición de la reformatio en peius, el La Quinta Disposición Complementaria y Final
derecho a no autoincriminacion, acceso a la de la ley, consagra la derogación Genérica de los
información, derecho de petición, etc.) 46 ordenamientos que hubieren consagrado
procedimientos especiales que no se justifiquen
Las normas del Título Preliminar, sobre conforme a las nuevas normas, y por ende, se
fuentes del derecho administrativo, los precedentes opongan a sus mandatos y contenidos preceptivos:
administrativos, el tratamiento a la deficiencia de
fuentes, etc., que por su propia naturaleza tiene una "Esta Ley es de orden público y deroga todas
vocación integradora del ámbito administrativo, las disposiciones legales o administrativas, de igual
indisponible para la administración. o inferior rango, que se le opongan o contradigan,
regulando procedimientos administrativos de
Las normas de la ley que tienen por objeto índole general, aquellos cuya especialidad no resulte
específico regular algunos aspectos de los justificada por la materia que rijan, así como por
procedimientos especiales. En algunos artículos de absorción aquellas disposiciones que presentan
la ley se va a encontrar la decisión del legislador idéntico contenido que algún precepto de esta Ley".
por vincular desde esta norma a los procedimientos
especiales que considera trascendentes. Por ejemplo, Esta disposición normativa se encuentra
tenemos, la calificación del silencio administrativo conforme con la doctrina que nos informa respecto
45 Titulo Preliminar, Art. II.

Las autoridades administrativas al reglamentar los procedimientos especiales, cumplirán con segur los principios
administrativos, así como los derechos y deberes de los sujetos el procedimiento, establecidos en la presente ley.
46 En verdad aquí no estamos frente a un limite impuesto por la Ley misma, sino por la Constitución, ya que estas normas de la
Ley general solo plasman en términos administrativos principios y reglas constitucionales preexistentes. De ahí, que han de
ser respetadas aun cuando sean leyes las normas que diseñen el procedimiento administrativo especial.
47 La sexta disposición complementaria y final de la ley se ocupa de esta derogación.
~~~ DEREOiO & SOCIEDAD 20

al eventual conflicto entre una nueva norma general b) Derogación de disposiciones legales y 1o
y normas especiales preexistentes, que "(. ..) si la administrativas de procedimientos administrativos
regla reciente que es general y la más antigua es especiales cuya regla o institución diferenciada no
especial, se puede raciocinar de dos maneras: o bien encuentre justificación en la esencia de la materia
se considera la regla nueva como suprimiendo todo especial que se trate, sino que configuraba una
lo que le es contrario; o bien se sobreentiende la dispersión inmotivada técnicamente. Un ejemplo de
fórmula -frecuentemente expresada- "bajo reserva derogatoria de norma especial, por imperio de las
de las excepciones ya consagradas"; generalia normas generales lo encontramos en el articulo 161
specialibus non derogant. Entre estas dos de la Ley General de Minería5°, que establece que
interpretaciones opuestas es el estudio de las dos la autoridad de minería efectuará las notificaciones
leyes que deberá inspirar la respuesta: el fin por correo certificado, salvo los casos en que el
perseguido por el legislador cuando ha dictado la interesado la hubiere recabado directamente, que
ley nueva suministra la clave." 48 los términos comenzaran a correr ope legis, e
independientemente de su recepción o no, a partir
El fin derogatorio explícito que el legislador ha del sexto día después de la fecha de la expedición
perseguido con esta norma general y común para de la notificación por la vía postal.
la tramitación de los procedimientos en la
Administración Pública, resulta de aplicación en tres Como se puede apreciar este régimen singular
hipótesis diferentes de contradicciones u no obedece a la singularidad de la materia minera,
oposiciones a alguna de las disposiciones de la sino a un privilegio de la autoridad administrativa
presente Ley: que deviene en incompatible con el nuevo régimen
garantista que la Ley No. 27444 establece en sus
a) Derogación de disposiciones legales y 1o artículos 21 y 25, tanto sobre el deber de la autoridad
administrativas de procedimientos comunes con de asegurar la notificación personal de oficio, la
especialidades de tramitación cuyo contenido es prelación de los modos de notificación de los actos
contradicho por las disposiciones de la nueva Ley. públicos y, que en caso, se emplee correo, su
En este caso se trata de procedimientos vigencia es a partir de cuando afirme la constancia
administrativos dentro de los linderos de la antigua de la recepción.
Ley de Normas Generales de procedimientos
Administrativos, cuyas reglas sobrevienen en e) Derogación de disposiciones legales o
opuestas a las disposiciones de la presente Ley, y administrativas contenidas en procedimientos
que probablemente no eran ilegales bajo el marco administrativos (especiales o no) cuyo contenido
anterior. haya sido asumido por la nueva Ley. En este caso,
se trata de un supuesto particular de derogación no
Un ejemplo de esta derogatoria, lo podemos por contradicción sino por absorción de norma, es
identificar en todas aquellas disposiciones legales o decir, que la regla de derecho desaparece de las
administrativas, que para obtener una licencia o normas especiales que lo contenían, por haber sido
autorización requerían documentos originales, incorporada como norma común para todos los
certificaciones originales, traducciones oficiales, que procedimientos de la Administración. Con esta regla
como sabemos contravienen las previsiones de técnica jurídica se busca simplificar los
contenidas en el articulo 41 de la Ley. En este caso procedimientos diferenciados, concentrar las reglas
todas estas disposiciones, se encuentren derogadas en esta norma general y común, a la vez que evitar
por virtud de la clara vigencia de la Ley No. 27444. 49 las reiteraciones confusas, tales como aquellas
48 DU PASQUIER, Claude; "Introducción al derecho". Cuarta Edición. 1990, p. 102 y 103. En el mismo sentido, se pronuncia
CARDENAS QUIROZ, Carlos; en su "Limite Temporal de las Normas Jurídicas: Cesación de su vigencia", p. 33. En Tratado
de Derecho Civil, Tomo l, Titulo Preliminar. Universidad de Lima, 1990.
49 Es importante resaltar que el articulo 41.3. disponer que las normas de documentos sucedáneos en esta materia, tienen vigencia
aunque alguna norma expresa disponga la presentación de documentos originales.
50 "La autoridad de minería efectuara las notificaciones por correo certificado, agregando en este caso el expediente la constancia
de su expedición, salvo los casos en que el interesado la hubiere recabado directamente.
Los términos comenzaran a correr a partir del sexto día después de la fecha de la expedición de la notificación por la vía postal.
En caso de notificación personal, el termino empezara a correr a partir del día siguiente de su recepción, para el interesado que
la recabó.
A las notificaciones, en caso de controversia, se acompañara copia del recurso y documentos que para estos efectos deben
proporcionar las partes".
DERECHO & SOCIEDAD 20 ~~~

lii!J Derecho & Sociedad
Asociación Civil
normas consignadas en casi todos los reglamentos Uno de los efectos más sutiles, pero no por ello
administrativos por el cual se repiten los requisitos menos importante es que las referencias contenidas
del acto jurídico, las causales de nulidad de en las normas vigentes de los procedimientos
resoluciones, la naturaleza de los recursos comunes, especiales respecto a las disposiciones derogadas
el cómputo de los plazos por días hábiles, etc. expresamente por esa Ley, deben entenderse a partir
de su vigencia, y en virtud de su supletoriedad
8.2. Efecto supletorio sobre procedimientos vinculante, referidas a las disposiciones de esta
especiales justificados. nueva ley, que regulan la misma materia que
aquellas.
Cuando la existencia del procedimiento especial
encuentre suficiencia con las reglas previstas en esta Puesto que esta ley va a cumplir su misma
norma para su justificado mantenimiento, entonces función de las derogadas y es supletorio a todo el
encontraremos que el supuesto de aplicación de las ordenamiento administrativo especifico, carecería
normas generales admiten dos posibilidades. de lógica jurídica afirmar que aquellas normas
preexistentes que hacen referencia a alguna de las
Una, que no se adviertan lagunas en el régimen normas del Texto Unico Ordenado de la Ley de
procedimental, en cuyo caso queda excluida la Normas Generales de Procedimientos
aplicación supletoria de las normas de la Ley de Administrativos, o a la Ley de Simplificación
Procedimiento General. 51 En todo caso, la Administrativa quedaría con su derogatoria, como
naturaleza de norma común y general de esta ultima remisiones al vacío.
Ley invitará a hacer una interpretación de todas las
disposiciones de los procedimientos especiales, 8.4. La regla de la no reiteración de contenidos en
desde la Ley No. 27444, y no en función del régimen la regulación futura de procedimientos especiales.-
legal vigente al momento de su dación. 52
La segunda disposición final y transitoria de la
La otra posibilidad se da cuando el Ley, bajo el titulo de "Prohibición de reiterar
ordenamiento subsistente no ha previsto una o contenidos normativos" establece que las
algunas de las etapas, figuras, o reglas disposiciones legales posteriores no pueden reiterar
procedimentales, en caso opera la supletoriedad el contenido de las normas de la presente Ley,
activa dispuesta por el Artículo II del Título debiendo sólo referirse al artículo respectivo o
Preliminar 53 y la Tercera Disposición Comple- concretarse a regular aquello no previsto.
mentaria y Final 54 de la Ley.
Esta Disposición complementaria y final
Cabe referir que esta aplicación supletoria es ope contiene una regla de técnica legislativa para
legis, en virtud de esta norma misma, sin que para mantener la coherencia y simplicidad del derecho
que opere sea necesario la mención expresa de esta administrativo nacional que a partir de esta ley se
relación en la regulación del procedimiento especial ·instituye.
de esta supletoriedad.
El objetivo es claro: evitar que la normativa
8.3. Efecto sucesorio de la Ley No. 27444 respecto administrativa posterior reitere el error
a normas derogadas citadas en procedimientos sistemáticamente incurrido durante la vigencia del
especiales. anterior régimen procedimental de tender a
51 Por lo amplio del contenido normativo de esta nueva ley, y por la novedosa regulación de muchos temas, esta posibilidad
resulta de casi imposible concreción.
52 A este efecto se refería el texto original de la tercera disposición final del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo, en
los siguientes términos: "Se mantienen vigentes, pero complementarios y subordinados a esta, las leyes, reglamentos y
otras normas de procedimientos existentes por su especialidad que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en la
presente ley".
Lamentablemente el Congreso retiro este articulado, por considerarlo obvio.
53 Titulo Preliminar; Articulo II. Contenido.
Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a la singularidad de la materia,
se rigen supletoriamente por la presente Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente
de modo distinto
54 "Tercera Disposición Complementaria y Final
Integración de procedimientos especiales.- La presente ley es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas d~
procedimientos existentes en cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiCiones espeCiales
~~~~~ DERECHO & SOCIEDAD 20

reproducir en los procedimientos especiales o en su procedimiento es uno de naturaleza "especial";

normas reglamentarias, el contenido de las o, también, cuando se reglamenta algún
disposiciones de esta norma junto con las procedimiento especial, incluya normas contrarias
disposiciones propias de la normativa especializada a las previsiones de la Ley de Procedimiento
o reglamentaria, propiciando el caos normativo. Administrativo General, en aspectos que para nada
se refieren a la particularidad de la materia.
El mensaje debe entenderse en el siguiente
sentido: ninguna autoridad puede en sus proyectos Tan absurdos aparecen estos argumentos, que
de normas en temas administrativos, reiterar llevados al extremo vaciarían de contenido a las
aquellas disposiciones establecidas en la Ley No normas de la Ley No. 27444. Imaginémonos si cada
27444. A efecto de mantener la simplicidad del entidad administrativa con potestad sancionadora
sistema y evitar las confusiones aplicativas, las considerara que sus procedimientos sancionadores
autoridades cuando planteen sus proyectos de son especiales respecto a las reglas contenidas en
normativa para regular un procedimiento especial, la ley general, y pretender, por este solo
lo que podrá hacer es regular aquello que sea argumento, que pudieran acoger o excluir algunos
particular de su procedimiento, sin reiterar lo ya principios, o reglas procedimentales de protección
establecido en esta Ley. De este modo, si el para los administrados. No basta que una ley
legislador de una norma sectorial estime necesario contenga la potestad sancionadora para hacer a su
que en el procedimiento administrativo que va · procedimiento uno especial, puesto que por
regulando deba haber una audiencia pública, un esencia, no existe entidad sancionadora que
recurso de apelación, nulidad de resoluciones, etc., carezca de una ley propia que la cree, en
basta que lo mencione remitiéndose a la norma acatamiento del principio de legalidad. La
general. especialidad no se funda en la ley propia, sino,
propiamente, en la necesidad de adecuación al
La expectativa de la Comisión era que mediante ámbito material sui generis sobre el cual recaerá
esta técnica se tienda a simplificar y abreviar las la acción sancionadora, que amerite discriminar
regulaciones de los procedimientos especiales y las alguna regla general, o, por que, no agregar alguna
simples especialidades de tramitación, pues ya no regla particular.
habría tanta normativa del procedimiento con
idénticos contenidos como existía bajo el régimen En estos casos, nos encontramos en comunes
legal de la Ley del Procedimiento Administrativo fraudes jurídicos a las previsiones normativas
General. En esa misma línea de pensamiento, se exigidas por el Legislador a la Administración,
espera que se limite la proliferación de mediante los cuales los funcionarios pretenden
procedimientos "pseudo" especiales, que se tratan hacer nulatorio el intento legislativo por organizar
solamente de casos del procedimiento las reglas básicas para el comportamiento
administrativo general. administrativo previsible y democrático.
9. El fraude a las disposiciones de la Ley No. Los casos así resueltos, serán atacables por
27444 a través de los procedimientos especiales.- ilegales, y controlables en sede judicial.
Lamentablemente, para la Administración 10. Un caso especial: Las normas supletorias no

Publica resulta cotidiano argumentar la autoaplicativas.
especialidad de determinado procedimiento a su
cargo, para intentar desligarse de las normas La ley contiene un grupo especial de normas que
comunes y generales que el legislador le ha reúnen dos características concurrentes:
impuesto para disciplinar democráticamente su
actividad, en garantía de los derechos a) Regulan predictivamente el reg1men
constitucionales y legales de los administrados. aplicable a determinada figura o institución
administrativa para cuando alguna norma expresa
De este modo, resulta frecuente apreciar que que desarrolle el procedimiento especial la acojan
funcionarios afirmen -al resolver un expediente o expresamente. Es de anotar que la incorporación de
un incidente- que, por ejemplo, no le aplican las estas normas en la Ley General, no las vuelve
reglas de los documentos sucedáneos, o la vinculantes para las entidades sujetas a su ámbito
prohibición de exigir determinados documentos de aplicación, pues se trata de una regulación
establecidos en la Ley No. 27444, argumentando que previsora consignada expresamente para cuando en

Asociación Civil
los procedimientos especiales se opte con asumir La naturaleza de normas generales y comunes
estas posibilidades legales. contenidas en la Ley para la conducción de los
procedimientos administrativos (iniciados de oficio o
b) Su contenido es también supletorio al de parte, trilaterales, y sancionadores), le dan carácter
régimen en particular que se pueda establecer en el de marco jurídico de actuación de la administración,
procedimiento especial. Por lo que si el legislador a partir del cual las especificidades aplicativas de los
que diseña el procedimiento especial opta por no procedimientos pueden desenvolverse en dos grados
seguir estas alternativas, no surtirá efectos distintos: constituyendo simples especialidades de
supletorios por estar presente en la Ley general. tramitación al interior de las reglas del procedimiento
administrativo general, o, afirmando mayor nivel de
Son ejemplos de este tipo las regulaciones que especialización, creando verdaderos procedimientos
la ley establece para: administrativos especiales.
Régimen de la comparecencia personal (Art. 58). Las normas del procedimiento administrativo
Régimen del computo de plazos por días general han pensado también en los procedimientos
calendarios. (Art. 139) especiales indicándole a la autoridad administrativa
Régimen de la ejecución administrativa cuando puede y cuando no puede diferenciarse de
mediante compulsión sobre las personas (Art. las normas generales, cómo debe reglamentar los
200). procedimientos especiales, y sobre todo, cual es la
Régimen de la ejecución administrativa situación de los procedimientos administrativos
mediante multas coercitivas (Art. 199) preexistentes. En tal virtud, los procedimientos
Régimen de la potestad revocatoria (Art. 203.2.1.) especializados quedan sujetos a algunas exigencias
para su constitución, en su regulación y en la
11. A modo de conclusión.- sujeción a un régimen supletorio normativo común,
que difícilmente pueda afirmarse que son vías
Luego de realizada esta exploración sobre la aisladas de las normas comunes y generales.
implicancia de la dación de normas comunes y
generales para los procedimientos administrativos Finalmente, sobre la base de esta intención
que la Administracion Pública llevan a cabo, sobre legislativa, corresponde a las autoridades con el
el conjunto de procedimientos especiales estudio a conciencia de sus normas preexistentes y el
preexistentes y subsistentes, podemos afirmar que cuidado en la reglamentación futura, los ciudadanos
nuestro derecho administrativo ha asentado las con sus quejas, reclamos y demás mecanismos de
bases para una integración del tratamiento control sobre la administración, y, a los jueces, con sus
uniforme del administrado frente a las potestades sentencias en los procesos de amparo y contenciosos
públicas, conllevando ello una mejora en la administrativos, lo que irán modelando el nuevo perfil
predictibilidad de la administración, en su del derecho administrativo procesal peruano
transparencia y en la cautela de sus facultades · uniforme, predecible y con tratamiento igualitario para
legales y constitucionales. todos los ciudadanos.~~!
a DERECHO & SOCIEDAD 20

S010.s1 Material 01

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

S010.s1 Material 01

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

S010.s1 Material 01

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Los efectos de la Ley del

Juan Carlos Morón Urbina 1

l. Presentación del Tema.-

Habiendo proclamado la autonomía del derecho los procedimientos contencioso tributarios y no

- DERECHO & SOCIEDAD 20

disciplinar el derecho administrativo procesal, se espacio en ellos, para regular al procedimiento

DERECHO & SOCIEDAD 20 111

Homogeneizar la acción estatal y evitar la de ámbitos. Frente a un Estado que se desenvuelve

~~~ DEREOIO & SOCIEDAD 20

DERECHO & SOCIEDAD 20 111

b) La dación legal de las reglas comunes y se tratase la codificación procedimental total de la

llltll DERECHO & SOOEDAD 20

DERECHO & SOCIEDAD 20 -

~~~ DEREGIO & SOOEDAD 20

No estamos, pues en la línea de quienes En verdad, podemos asumir como nuestro el

21 El termino ha sido acuñado por Francisco González Navarro, en la obra citada.

111 DEREGIO & SOCIEDAD 20

DERECHO & SOCIEDAD 20 111

La doctrina ha sabido diferenciar dos supuestos TERCERA.- Integración de procedimientos

En opinión, que fue considerada al elaborar la a) La singularidad de la materia a la que será

111 DERECHO & SOCIEDAD 20

31 CLAVERO AREVALO, Manuel; op. cit., p. 143.

DEREOiO & SOCIEDAD 20 1111

incluyendo recursos, reclamaciones, instancias, negando el derecho a la igualdad de trato que la

111111 DEREGIO & SOGEDAD 20

DEREOIO & SOCIEDAD 20 111111

40 LARENZ, Karl; "Metodología de la ciencia del derecho", p. 260

• DEREOIO & SOCIEDAD 20

• Aquellos aspectos no tratados expresamente de La Ley puede contemplar procedimientos

DERECHO & SOCIEDAD 20 -

45 Titulo Preliminar, Art. II.

~~~ DEREOiO & SOCIEDAD 20

DERECHO & SOCIEDAD 20 ~~~

~~~~~ DERECHO & SOCIEDAD 20

reproducir en los procedimientos especiales o en su procedimiento es uno de naturaleza "especial";

Lamentablemente, para la Administración 10. Un caso especial: Las normas supletorias no

DERECHO & SOCIEDAD 20 1111

a DERECHO & SOCIEDAD 20

You might also like