MEWUJUDKAN CHEKS AND BALANCES

DALAM PENYUSUNAN UNDANG UNDANG

Sulardi
Fakultas Hukum Universitas Muhammdiyah Malang
JI Raya Tlogomas 2436 Malang
email: [email protected]

Abstract

The doctrine of separation of power and checks and balances in principle can be applied in a presidential
system of government as a real son and only child of the doctrine of separation of powers, because
outside the presidential system of government, the power of the institutions of power tend to be model of
power sharing. Constitution of the Republic of Indonesia in 1945 claimed to carry system presidential
administration. The consequences of the choice of a presidential system of government, the application
of separation of power in which checks and balances spirit was necessary. RI State Constitution of 1945
explicitly have separation of power in each of the executive, legislative and judicial. However, in line with
the Regional Representatives Council, in addition to the House of Representatives raises issues relating
to the authority of the Regional Representatives Council legislation and mechanisms of power drafting
legislation. Regional Representatives Council, as the representative body of the people did not fully have
the legislative authority than the authority vested in the House of Representatives. But the President as
the executive actually has greater power in the preparation of legislation. Strengthening the presidential
system of government with the authority to reaffange the Regional Representative Council, the House of
Representatives and the President as well as overhauling the laws of mechanics are alternative ideas in
order to realize checks affanging and balances in the legislation.

Key words : presidential system, separation of powers, checks and balances.

Abstrak

Doktrin pemisahan kekusaan dan cheks and balances secara prinsip dapat diterapkan dalam sistem
pemerintahan presidensiil sebagai anak kandung dari doktrin pemisahan kekuasaan itu, sebab di luar
sistem pemerintahan presidensiil, kekuasaan dalam lembaga kekuasaan cenderung menganut model
pembagian kekuasaan. UUD Negara Republik Indonesia tahun 1945 mengklaim melaksanakan sisitem
pemerintahan presidensiil. Konsekuensi atas pilihan sistem pemerintahan presidensiil ini, penerapan
pemisahan kekusaan yang di dalamnya mengandung semangat cheks and balances merupakan suatu
keniscayaan. UUD Negara RI tahun 1945 secara ekplisit telah melakukan pemisahaan kekuasaan pada
masing masing lembaga eksekutif, legislatif dan yudikatif. Akan tetapi seiring dengan adanya Dewan
Perwakilan Daerah, di samping Dewan Perwakilan Rakyat memunculkan masalah terkait dengan
kewenangan legislasi Dewan Perwakilan Daerah dan mekanisme kekuasaan penyusunan undang­
undang.Dewan Perwakilan Daerah, sebagai lembaga perwakilan rakyat ternyata tidak sepenuhnya
mempunyai kekuasaan legislasi dibandingkan dengan kewenangan yang ada pada Dewan Perwakilan
Rakyat. Akan tetapi Presiden selaku lembaga eksekutifjustru mempunyai kekuasaan yang besar dalam
penyusunan undang­undang.

Kata Kunci: Sistem presidensiil, pemisahan kekuasaan, cheks and balances.

282
 Sulardi, Mewujudkan Check And Balances
A. Pendahuluan "The Government of State and the United State
Pemisahan kekuasaan yang dikemukakan oleh are divided into three departements or
Montesquieu dalam The Spirit of Law yang Branches: the legislative, which is empowered
kemudian disebut sebagai doktrin Trias Politika oleh to make law, the executuve which equired to
Emmanual Kant sebenamya bukan hal yang baru, carry out the law, and the Judicial which is
sebab hal tersebut pernah disinggung oleh charged with interpreting the laws. One branch
Aristoteles dan kemudian dikembangkan oleh John is not permitted to encroach on domein of
Locke dalam karyanya Two Treaties of Government another. 3
(1690), kekuasaan negara dibedakan atas tiga Pada dewasa ini masalah politik yang penting
macam Legislative Power, membuat adalah masalah pembatasan kekuasaan
Undang-Undang, ExecuUve Power, melaksanakan pemerintah, justru pada saat ilmu pengetahuan
undang-undang, dan Federal Power Kekuasaan meletakan dalam tangan pemerintah suatu maha
untuk melakukan hubungan diplomatik dengan kekuasaan yang tak pernah dikenal oleh penindas
negara asing, Agus Wahyudi.1 Ooktrin ini bertujuan manapun dalam sejarah.'
mencegah terkonsentrasinya kekuasaan secara Cara melaksanakan doktrin murni trias politika
absolut di satu tangan, agar lidak terjadi itu oleh Mj. C. Vile disebutkan:
kesewenang-wenangan. Dalam setiap negara ada ~ 'pure doctrin' of separation of power might be
tiga jenis kekuasaan yaitu legislalif penguasa atau formulated in the following way: It is essential
pembesar menetapkan hukum-hukum yang bersifat for the establishment and maintenance of
sementara atau tetap, dan mengubah atau political liberty that the government be devided
mencabut hukum yang sudah ditetapkan. Pada jenis into three branches or departments, the
yang kedua kekuasaan eksekutif yaitu menyatakan legislature, the executive, and the judiciary. To
perang atau damai, mengirimkan atau menerima each of these branches there is a
duta-duta besar, menegakan keamanan publik, dan corresponding identifiable function of
menjalankan keamanan terhadap infasi. Pada jenis government, legislative, executive or judicial.
yang ketiga yakni menghukum kejahatan dan Each branch of the government must be
menyelesaikan sengketa yang terjadi anatar confined to the exercise of its own function and
individu. Inti dari teorinya dapat diketemukan dalam not allowed to encroach upon the functions of
kalimat yang menyatakan bahwa:" Menyedihkan the other branches. Furthermore, the persons
sekali bila kekuasaan itu dijalankan sekaligus oleh who compose these three agencies of
satu orang atau satu badan yang sama, apakah itu government must be kept separate and distinct,
seorang bangsawan, atau rakyat, yakni sekaligus no individual being allowed to be at the same
membuat hukum atau undang undang, time a member of more than one branch In this
melaksanakan keputusan publik dan mengadili way each of the branches will be a check to the
kejahatan atau sengketa individu" Montesquieu.2 others and no single group of peoplw will be
Terdapat perbedaan, dimana John Locke tidak able to control the machinery of the State, Mj. C.
mengenal istilah kekuasaan yudikatif karena Vile.5
kekuasaan yudikatif telah mencakup kekuasaan Doktrin murni dari pemisahan kekuasaan dapat
eksekutif. Sebaliknya Montesquieu tidak diformulasikan/dilaksanakan dengan cara sebagai
menggunakan kekuasaan federatif karena berikut: adalah hal yang penting untuk mendirikan
kekuasaan itu telah mencakup dalam kekuasaan dan memelihara sistem politik yang bebas di mana
eksekutif. Keduanya mempunyai kesamaan yakni pemerintah dibagi kedalam tiga cabang atau
perlawanan terhadap praktik raja atau penguasa departemen, legislatif, eksekutif, dan judikatif.
yang absolut. Masing-masing dari tiga cabang tersebut terdapat
Dalam "Black Law Dictionary" ajaran Separation of sebuah hubungan secara urusan dari pemerintah,
powerdijelaskan sebagai berikut: legislatif, eksekutrif dan judikatif. Setiap ca bang dari

1 Agus Wahyud1, 2005,. Doktron Pemisah Kekuasaan, Akar, F,lsafat dan Prakt1kum, Jumal Hukum Jenter. Ed1sl 8, Hal 8 Ill Maret.
2 Montesquieu. 2007,. The Spirit of Law, Dasar­<Jasar Hukum dan llmu Po/mk. Bandung, PT Nusa Media, hlm.191-192
3 Henry CampbeR. Black's Law Dict,onary CEtakan V Wes Pub11sh,ng Co, St, Paul Min, him 1225
4 Maurice Duverger. Teon dan Praktik Ta/a Negara Pustaka Rakyat. Ja<arla, him. 50
5 MJ. C. Vile, 1998, Constitut,onalismAnd The Separation of Powor Second Edition, Liberty Fund, Indian Pol,sh, him 41-44.

283
MMH, Ji/Id 42, No. 2 April 2013

kekuasaan harus di batasi dalam menjalankan bentuk pembag,an dengan kekuasaan legislatif.
fungsinya sendiri dan tidak dapat mencampuri Kekuasaa.i senat untuk memberikan petunjuk atas
urusan dari cabang yang lainnya. Selanjutnya, penaruan atau kesepakatan yang dibuat oleh
orang-orang yang berada dalam ketiga cabang Presiden adalah sebuah bentuk pembagian dari
kekuasaan ini harus dipisahkan dan dibedakan, kekuasaan eksekutifnya. Di lain pihak, pemisahan
tidak ada satu orangpun yang diperbolehkan dalam kekuasaan adalah lebih pada konsep untuk
waktu yang sama menjadi anggota dan lebih dari rnermsankan atau membeda-bedakan kekuasaan
satu ca bang kekuasaan. Dal am hal ini setiap cabang dibandinq membagi-bagi kekuasaan.
kekuasaan akan saling mengoreksi dan tidak hanya Pada abad ke XX, pandangan Montesquieu
satu kelompok orang yang dapat mengontrol mendapat kntikan, karena dianggap tidak sesuai
bekerjanya sebuah mesin negara' Mark Brzezinnsk1 dengan kenyataan. Reaksi terhadap ajaran
seperti yang terkutip Susi Dwi Harijant, Montesquieu dikemukakan oleh Finer dalam
mengatakan, bahwa ajaran separation of powers Handbook of Political Science yang menjelaskan
yang diiringi dengan teon checks and balances bahwa pandangannya mengenai kekuasaan negara
dipandang mampu untuk melindungi nila1-nila1 yang ditinjau dari segi historis. Mula-mula
konstitusi dengan hadimya cabang pemerintahan kekuasaan negara berpusat pada seseorang,
yang berbeda namun sahng menguatkan- dalam kemudian terdapat pusat-pusat kekuasaan di
melaksanakan fungsi legislatif, eksekutif, dan masyarakat yang berusaha mengambil alih
yudikatif Akan tetapi doktrin separation of power sebaga,an kekuasaan tersebut. Lama-kelamaan
dan checks and balances tidak secara spesifik kekuasaan tersebut mendapat pengakuan dan
menyediakan mekanisme yang harus dilakukan melembaga dalam lembaga legislatif.
apabila cabang-cabang pemerintahan itu Perkembangan berikutnya kekuasaan mengadili
melakukan tindakan yang bertentangan dengan juga dralihkan kepada badan yudisial, atas
konstitusi. Doktrin Judicial Review meng1s1 dorongan kekuatan yang timbul dalam masyarakat,
kekosongan tersebut, Susi Dwi Hanj1ant: .~ akrurnya kekuasaan yang terpusat menjadi sempit.
Pandangan yang cukup maju berkaiatan Sisa kekuasaan itulah yang oleh Montesquieu
dengan ajaran pemisahan kekuasaan disampskan hanya disebut kekuasaan eksekutif yang
oleh David Kairys bahwa· semata-mata melaksanakan undang-undang,
It is important to recognize that checks and Suwoto.' Padahal sisa kekuasaan sebenarnya
balance and the separation of powers are not bukan semata-mata hanya kekuasaan untuk
synonomous concepts Check and balances melaksanakan undang-undang, dari sini Finer ingin
basically require that the brances of rnenunukkan bahwa tidak benar bahwa kekuasaan
government be given part of the power of other eksekutif hanya melaksanakan undang-undang.
branches in order to serve as a check. For Beradasar UUD negara RI tahun 1945,
example, the President's veto power is in a real mekanisme penyusunan undang-undang ada pada
sense a share of the legislative power. The DPR dan Presiden, baik dalam tataran
Senate's power to advise and consent on perencanaan, pembahasan maupun persetujuan.
presidential appointments and treaties is a Padahal setelah perubahan UUD 1945, terdapat
share of the executive power. On rhe other lembaga perwakilan yang disebut Dewan
hand, separation of powers is a concept of Perwakilan Daerah (DPD). Lembaga ini menjadi
diffusing or dividingpower. ratIler than sharing. kamar kedua badan perwakilan. Seirnig dengan
David Kairys. 1 keberadaan DPD im, cheks and balances dalam
Hal yang penting untuk disadari bahwa istilah penyusunan undang-undang tidak pernah terjadi.
'check and balance' dan 'separation of power atau Bahkan rancangan undang-undang masih
pemisahan kekuasaan' bukan merupakan istilah didominasi oleh presiden. Sedang DPD mempunyai
yang identik sama. Sebagai contoh. kekuasaan kewenangan yang tidak berarti dalam
Presiden untuk menjatuhkan veto adalah sebuah 'beraprfisipasr dalam menyusun undang-undang.

6 Susi Owl Han1anu, 2003. Kelemahan Fundamental UUD 1945; Pra danAma~men • .11.imal Umo So$1al No. 49/XXVl/2003.hlm 251
7 David Ka1rys. The Pol1t1c of Law. A ProgreSMJ CntJque, Thnd Edition. him. 608
8 Suwoto. Kekuasaan dan Tanggung Jawat, PresidiNI Reput,t,k lndoneSIB, Hal 61, DesertaSl Fal\ullas Pascasaqana Un1vers,tas A111angga.

284
 Sularcfi, Mewujudkan Check And Balances

Tulisan ini menjawab masalah ketiadaan cheks and sekaligus Kepala Pemerintahan;
balances dalam penyusunan undang-undang, dan 4. Presiden mengangkat para menteri sebagai
mengusulkan gagasan bagaimana mewujudkan pembantu Presiden atau sebagai bawahan
cheks and balances dalam penyusunan undang- yang bertanggung jawab kepadanya;
undang. 5. Anggota Parlemen tidak boleh menduduki
jabatan eksekutif dan demikian pula
B. Pembahasan sebaliknya;
1. Sistem Pemerintahan Presidensiil 6. Presiden tidak dapat membubarkan atau
Sistem Pemerintahan Presidensiil, sebagai memaksa Parlemen;
bentuk pemerintahan dengan pemisahan 7. Jika dalam sistem Parlemen berlaku prinsip
kekuasaan. Sistem pemerintahan presidensiil telah supermasi Parlemen, maka dalam sistem
dikemukakan oleh beberapa ahli, antara lain: SL presidensiil berlaku prinsip supremasi
Witman dan JJ Wuest yang mengungkapkan ciri ciri konstitusi. Karena itu pemerintahan eksekutif
sistem presidensiil sebagai berikut: bertanggungjawab keapada konstitusi;
1. It is based upon the separation of powers 8. Eksekutif bertanggung jawab langsung kepada
principles rakyat yang berdaulat;
2. The executive has no powers to dissvolve the 9. Kekuasaan tersebar secara tidak terpusat
legislature nor must he resign when he lose the seperti dalam sistem parlementer yang
11
support of the majority of its membership; terpusat pada Parlemen, Jimly Asshiddiqie.
3. There is no mutual responsibiHty between the Sementara itu Bagir Manan menyampaikan
President and his Cabinet; the letter is wholly ciri-ciri presidensiil dengan melihat model
responsible to the Chief Executive; presidensiil Amerika Serikat sebagai berikut:
4. The executive is chosen by the electorate. SL 1. Presiden adalah penyelenggara pemerintahan
Witman dan JJ Wuest.
9
yang bertanggung jawab, selain sebagai
Di luar pendapat Witman dan Wuest beberapa ahli wewenang konstitusional yang bersifat
hukum tata negara juga mempunyai pendapat prerogratif dan biasanya melekat pada jabatan
tentang ciri-ciri sistem presidensiil, antara lain: Kepala Negara;
menurut Moh. Mahfud, MD ciri-ciri sistem 2. Presiden tidak bertanggung jawab kepada
pemerintahan presidensiil adalah sebagai sebagai badan perwakilan rakyat (conggres),
berikut: karenanya tidak dapat dikenai mosi tidak
1. Kepala Negara menjadi Kepala Pemerintahan; percaya oleh conggres;
2. Pemerintah tidak bertanggung jawab kepada 3. Presiden tidak dipilih dan diangkat oleh
Parlemen (DPR); conggres. Dalam praktiknya langsung dipilih
3. Menteri-menteri diangkat diangkat dan oleh rakyat, walaupun secara formal dipilih oleh
bertanggung jawab kepada Presiden; badan pemilih (electoral college);
4. Eksekutif dan legislatif sama-sama kuat." 4. Presiden memangku jabatan empat tahun
Jimly Asshidiqie mengembangkan sembilan ciri (fixed) dan hanya dapat dipilih untuk dua kali
sistem pemerintahan presidensiil sebagai berikut: masa jabatan berturut tu rut;
1. Terdapat pemisahan kekuasaan yang jelas 5. Presiden dapat diberhentikan dalam masa
antara cabang kekuasaan eksekutif dan jabatan melalui impeachment, karena
legislatif; melakukan pengkhianatan, menerima suap,
2. Presiden merupakan eksekutif tunggal. melakukan kejahatan berat, dan pelanggaran
Kekuasaan eksekutif Presiden tidak dapat lainnya.12
dibagi dan yang ada hanya Presiden dan Wakil Menurut Ball dan Peters yang terkutip oleh
Presiden saja; Abdul Ghofar ada empat ciri dalam sistem
3. Kepala Pemerintahan adalah sekaligus Kepala presidensiil, yaitu:
Negara atau sebaliknya Kepala Negara
9 SL Witman dan JJ Wuest. op. cit, hal 7-9
10 Moh. Mahfud MO, 2000, Dasar dan Strulctur Ketatanegaraan Indonesia, (Ed•St ReV1s1), Renaka C,pta, hlm.74
11 J1mly Asshlddiq1e, 2007, Pokok­Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi. Jakarta, Buana llmu Populer. him. 316,
12 Bagir Manan. 2003, Lembaga Kepresidenan, Cetakan Ke 2, Jogyal<arta, FH UII, him 48-49.

285
MMH, Ji/id 42, No. 2, April 2013

1. Presiden adalah Kepala Negara dan Kepala Pusat (KNIP) menjadi lembaga yang menjalankan
Pemerintahan; fungsi legislatif. Dengan adanya Maklumat Wakil
2. Presiden tidak dipilih oleh Parlemen, tetapi Presiden Nomor X yang memberi kekuasaan pada
langsung oleh dipilih oleh rakyat Komite Nasional kekuasaan legislatif dan untuk ikut
3. Presiden bukan bagian dari Parlemen dan tidak serta menetapkan garis-garis besar haluan negara
dapat diberhentikan oleh Parlemen, kecuali itu mengurangi kekuasaan Presiden di bidang
melalui proses impeachment; legislatif. Menurut (Usep Rana Wijaya, 1982 : 40)15.
4. Presiden tidak dapat membubarkan Maklumat Wakil Presiden Nomor X itu hanya bersifat
13
Parlemen. penegasan dari kata "dengan bantuan" di dalam
2. Sistem Pemerintahan Presidensiil dalam Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945. Setelah
UUD di Indonesia berlakunya Maklumat Wakil Presiden Nomor X
Berkaitan dengan sistem pemerintahan, untuk kedudukan KNIP bukan lagi sebagai badan
menyebut sistem pemerintahan Indonesia, di pembantu semata, tetapi menjadi lembaga yang
antara para ahli hukum tata negara terdapat memiliki kewenangan penuh layaknya Dewan
perbedaan pendapat, berkenaan dengan sistem Perwakilan Rakyat. Hal ini menunjukan telah
pemerintahan yang berdasar pada UUD 1945. Ada adanya pembagian kekuasaan antara Presiden
yang menyebut sistem pemerintahan presidensiil sebagai Kepala Pemerintahan dan KNIP sebagai
ada pula yang menyebut kuasi presidensiil. Hal lembaga legislatif. Kemudian untuk melaksanakan
tersebut menurut (Moh Mahfud MD, 1998 : 32)" Maklumat Wakil Presiden Nomor X dibentuklah
karena UUD 1945 memuat unsur parlementer Badan Pekerja KNIP yang berjumlah 15 anggota. 16
maupun presidesiil. Problematika yang muncul Kekuasaan Presiden yang diwakili oleh Wakil
pada sistem pemerintahan presidensiil di Indonesia Presiden di dalam Maklumat Wakil Presiden Nomor
dapat dilihat pada pola hubungan antara Presiden X itu didasarkan alas Pasal IV Aturan Peralihan UUD
dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Pola 1945.
hubungan antara Presiden dan DPR dapat diruntut Kekuasaan Presiden kemudian berkurang lagi,
melalui masa berlakunya UUD 1945 sejak awal setelah adanya Maklumat Pemerintah tanggal 14
kemerdekaan sampai dengan era reformasi. Pada November 1945(Juniarto, 1996 : 52),11 dengan
Aturan Peralihan Pasal IV UUD 1945 dinyatakan adanya maklumat ini praktik penyelenggaraan
bahwa : "Sebelum Majelis Permusyawaratan pemerintahan menjadi sistem parlementer, karena
Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, dan Dewan berdasar pada maklumat ini menteri-menteri yang
Pertimbangan Agung dibentuk menurut Undang- semula tidak bertanggung jawab kepada badan
Undang Dasar ini, segala kekuasaannya dijalankan perwakilan menjadi sistem menteri bertanggung
oleh Presiden dengan bantuan sebuah Komite jawab kepada badan perwakilan. Presiden
Nasional". Dari pasal ini menunjukkan bahwa pada berkedudukan sebagai Kepala Negara, tidak
awal terbentuknya pemerintahan, lembaga - mempunyai kekuasaan secara politik. Dengan
lembaga negara dijalankan oleh Presiden. Presiden adanya Maklumat Pemerintah 14 November 1945
mempunyai kedudukan yang sangat kuat, sebab yang mendapat persetujuan Komite Nasional itu,
berdasar pada aturan peralihan Pasal IV UUD 1945 maka berubahlah sistem pemerintahan yang diatur
Presiden menjalankan kekuasaan yang dimiliki oleh dalam UUD 1945 yang semula dianutnya menjadi
Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan sistem parlementer. Sistem presidensiil pada awal
Perwakilan Rakyat, dan Dewan Pertimbangan kemerdekaan berlangsung sangat singkat, tidak
Agung dibantu oleh sebuah Ko mite Nasional. lebih dari 3 bulan.
Sejak munculnya Maklumat Wakil Presiden Setelah Dekrit Preiden 5 Juli 1959
Nomor X Tahun 1945 (16 Oktober 1945) terjadi dikumandangkan dan diberlakukan lagi UUD 1945,
perubahan kedudukan Komite Nasional Indonesia maka hubungan antara Presiden dan DPR dapat
13 Abdul Gholar, 2009, Perband1ngan Presiden Indonesia Setelah Perubahan UUD 1945 Dengan Delapan Negara Maju. Jakarta, Kencana Pradana Media,
him. 51
14 Moh Mahfud, MD. Politik Hukum di Indonesia Taoon 1998, hal 32, Jakarta: LP3ES Usep Rana Wtjaya. Hukum Tata Negara Indonesia, Dasar­Dasamya.
Tahun 1982, ha/ 4-0, Jakarta: Gha/,a Indonesia
15 Kancil dan Chnstme, 2003, Sistem Pemerintahan Indonesia, Jakarta, PT Bum, Aksara, him. 36
16 Junlarto. 1996, Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Jakarta, Bum, Aksara, him. 52
17 Moh Mahfud MD. 1998, Po/rtik Hukum d1 Indonesia Jakarta. LP3ES, him. 158

286
 Sulardi, Mewu1udkan Check And Balances

dilihat pada Pasal 5 dan Pasal 20 UUD 1945. DPR memberhentikan anggota kabinet. Hanta Yuda AR20
berhak melakukan kontrol terhadap Presiden. berpencapat bahwa sistem presidensiil yang
Berdasar pada UUD 1945 kedudukan Presiden diterapkan pada era Orde Baru tanpa adanya
sangat kuat. Penyusunan undang-undang dikuasai mekanisme checks and balances antara Presiden
oleh Presiden, seperti yang termuat dalam pasal 5 dan DPR. Padahal checks and balances merupakan
ayat 1 UUD 1945 (sebelum perubahan) bahwa ciri konstruksi sistem presidensiil." menilai DPR
"Presiden memegang kekuasaan membentuk pada masa ini hanya menjadi alat legitimasi
Undang­Undang dengan Persetujuan Dewan kekuasaan yang ada pada Presiden. Bahkan peran
Perwakilan Rakyar. DPR lebih bertindak sebagai pendukung Presiden
Di samping Presiden memegang kekuasaan dari pada pengawas Presiden. Pada masa Orde
membentuk undang-undang, Presiden juga Baru DPR tidak menggunakan hak menyatakan
mempunyai kekuasaan perundang-undangan di pendapat dan hak inisiatif untuk membuat undang-
bawah undang-undang, antara lain membentuk undang. Arbit Sanit" Sistem pemerintahan
Peraturan Pemerintah, lnstruksi Presiden, bahkan presidensiil masa Orde Baru berjalan tanpa kontrol.
pada masa Orde Lama, Presiden dapat Runtuhnya Orde Baru 1998, memunculkan
mengeluarkan produk hukum yang tidak dikenal tuntutan untuk mengurangi kedudukan Presiden
dalam UUD 1945, yakni Penetapan Presiden dan yang kuat, hal tersebut dilakukan dengan
Peraturan Presiden, melalui Surat Presiden nomor melakukan perubahan lerhadap UUD 1945.
2262/Hk/59 kepada DPR diperkenalkan peraturan Perubahan UUD 1945 pun dilakukan oleh MPR dari
perundang-undangan di luar UUD 1945. Adanya tahun 1999 hingga tahun 2002. Hasil perubahan
ketentuan ini tentunya sangat bertentangan dengan UUD 1945 menjadikan format hubungan antara
UUD 1945, apalagi ketentuan tersebut dilakukan Presiden dan DPR bergeser, terutama dalam
melalui Surat Presiden, Moh Mahfud MD18• Kuatnya membentuk undang-undang, pada masa ini ada
kedudukan Presiden berdasar UUD 1945, berakibat semangat untuk melakukan pemurnian terhadap
munculnya dua rezim pemerintahan yang otoriter, sistem pemerintahan presidensiil.
yakni Orde Lama dan Orde Baru. Menurut Hanta Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 mengalami
Yuda AR.9 karakteristik utama sistem perpolitikan perubahan menjadi: "Presiden berhak mengajukan
era Orde Lama mengaburkan sistem kepartaian. Rancangan Undang­Undang". Perubahan pasal ini
Pemilihan umum tidak pemah diselenggarakan. bertujuan agar lerjadi kesetaraan antara badan
Peran DPR berhadapan dengan Presiden sangat legislatif dengan badan eksekutif. Pasal 20 ayat (1)
lemah, bahkan sistem pemerintahan tidak dapat UUD 1945 diubah menjadi "DPR memegang
digolongkan pada sistem pemerintahan parlementer kekuasaan membentuk Undang-Undang".
maupun presidensiil. Sislem presidensiil pada masa 3. Cheks and Balances dalam Penyusunan
Orde Lama berjalan tidak sesuai dengan ciri-ciri Undang-Undang
sistem pemerintahan presidensiil. Dalam konsep pemisahan kekuasaan ataupun
Era Orde Lama berakhir pada tahun 1966 yang pembagian kekuasaan, maka kekuasaan negara
kemudian diganti dengan era pemerintahan Orde dipisahkan atau dibagi kedalam kekuasaan
Baru, pada masa ini terdapat dua ciri legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Hal ini secara
institusionalisasi sistem presidensiil dalam UUD historis alas kelahiran Trias Polilika yang pada
1945 yang konsisten diterapkan oleh pemerintahan waktu itu untuk mencegah kekuasaan yang
Orde Baru, yakni pertama kekuasaan Presiden terkonsentrasi pada penguasa, yang akhimya
sebagai Kepala Negara sekaligus Kepala hanya akan menimbulkan pemerintahan tirani.
Pemerintahan. Hanya saja kekuasaan Presiden Adanya DPR di Indonesia sebagai lembaga
sangat besar, dan seorang Presiden bisa menjabat legislatif menurut Dahlan Thaib, di Indonesia
selama 32 tahun. Kedua kekuasaan dan hak merupakan modifikasi dari konsep Trias Politika
prerogratif Presiden untuk mengangkat dan yang selama ini dikenal di Barat. Hal itu disebabkan

18 Hanta Yuda AR Presldensial,sme Setengah Hall, Dan Dtlema Ke Komprom,. Ja(arta. PT Gramed1a Pustaka Utama, him 85
19 Ibid. him. 86
20 Arbit Sanit Mene/aah Kembah Fonnat Po/,t,k Orde Baru.Tahun 1995, hal 50, Jakarta. PT Gramed,a Pustaka Utama
21 Ibid. Hal 50.
22 Dahlan Tha1b, 1994, DPR Dalam s,stem Ketatanegaraan Indonesia, Jogyakarta, Liberty, him. 44

287
MMH, Ji/id 42, No. 2, April 2013

lembaga eksekutif di Indonesia terlibat dalam proses 6. Melaksanakan Pengawasan terhadap

legislasi. Dahlan Thabib.23 Di Indonesia keterlibatan pela'tsanaan Undang-Undang, Anggaran
eksekutif dalam proses legislasi adalah pada proses Pendapatan dan Belanja Negara, serta
pengusulan rancangan undang-undang, kebijakan pemerintah;
pembahasan rancangan undang-undang bersama 7. Membahas dan menindaklanjuti hasil
Dewan Perwakilan Rakyat, memberikan pengawasan yang diajukan oleh DPD terhadap
persetujuan, dan mengesahkan rancangan undang- pelaksanaan Undang-Undang mengenai
undang menjadi undang-undang. Bahkan DPR otonomi daerah, pembentukan, pemekaran
tidak hanya mempunyai fungsi legislatif tetapi juga dan penggabungan daerah, hubungan pusat
mempunyai fungsi anggaran, dan fungsi dan daerah, sumber daya alam dan sumber
pengawasan. Secara demikian, maka DPR daya ekomi lainnya, pelaksanaan anggaran
mempunyai tiga pokok fungsi, yaitu: pendapatan dan belanja negara, pajak,
1. Kewenangang legislatif membentuk undang- pendidikan dan agama;
undang dan menetapkan APBN bersama 8. Memilih anggota Sadan Pemeriksa Keuangan
Presiden; dengan memperhatikan pertimbangan DPD;
2. Kewenangan pengawasan terhadap 9. Membahas dan menindaklanjuti hasil
pelaksanaan undang-undang; pemeriksaan atas pertanggungjawaban
3. Kewenangan memberi atau menolak ratifikasi keuangan negara yang disampaikan oleh
pernyataan perang dan damai serta perjanjian badan pemeriksa keuangan;
dengan negara lain, Yuzril lzha Mahencra." 10. Mengajukan, memberikan persetujuan,
Fajar Laksono dan Subardjo merinci lebih detail pertimbangan/ konsultasi dan pendapat
ketiga fungsi DPR tersebut, yaitu: 11. Menyerap, menghimpun, menampung dan
1. Membentuk undang-undang yang dibahas menindaklanjuti aspirasi masyarakat;
dengan Presiden untuk mendapat persetujuan 12. Melaksanakan tugas dan wewenang lainnya
bersama. yang ditentukan dalam UUD Negara RI Tahun
2. Membahas dan memberikan atau tidak 1945dan Undanq-Undang."
memberikan persetujuan terhadap Peraturan Dari hasil perubahan UUD 1945, telah terjadi
Pemerintah Pengganti Undang-Undang; penguatan pada DPR. Penguatan yang paling
3. Menerima dan membahas usulan rancangan dirasakan adalah terjadinya pergeseran dalam hal
undang-undang yang diajukan oleh DPD yang pembentukan undang-undang. Seperti yang diatur
berkaitan dengan bidang otonomi daerah, dalam Pasal 5 ayat (1) UUD 1945: "Presiden
hubungan pusat dan daerah, pembentukan, memegang kekuasaan membentuk undang-
pemekaran dan penggabungan daerah, undang, kemudian dalam pasal 5 ayat (1) UUD
pengelolaan sumber daya alam dan sumber Negara RI 1945 menjadi: "Presiden berhak
daya ekonomi lainnya serta yang berkaitan mengajukan rancangan undang­undangn. Dengan
dengan perimbangan keuangan pusat dan perubahan kekuasaan dalam membuat undang-
daerah dan mengikutsertakan dalam undang ini, semestinya telah terjadi perubahan pula
pembahasannya; dalam pembentukan undang-undang, hanya saja
4. Memperhatikan pertimbangan DPD atas jika dilihat produk undang-undang belum
Rancangan Undang-Undang Anggaran menunjukan bukti bahwa DPR menguasai dalam
Pendapatan dan Belanjan Negara dan pembentukan undang-undang, sebab periode
Rancangan undang-undang yang berkaitan 2004-2009 yang menghasilkan 104 undang-
dengan pajak, pendidikan dan agama; undang, baru 24 undang - undang yang diajukan
5. Menetapkan Anggaran Pendapat dan Belanja oleh OPR, Sekretariat Jendral DPR Rl29• Minimnya
Negara bersama Presiden dengan usulan dari DPR itu, karena ketidakmampuan atau
memperhatikan pertimbangan DPD; sistem kepolitikan, sehingga DPR tidak bisa secara

23 Yuznl lzha Mahendra. 1996, Dmamiuka Tata Negara KomplikasiAlctual Masalah Konsbtusi Dewan Perwakilan Rakyat dan Slstem Keparta,an , Jakarta,
Gema lnsarn Per.., him. 135.
24 Fajar Laksono dan Subardjo, 2006, Kontroversl Undang­Undang Tanpa Pengesahan Presiden. UII Press, him. 42-43,
25 Sekretariat Jendral DPR Rt, Biro Pel'Sldangan. Data 1ni Sampai dengan 10 Apnl 2008
26 Moh Mahfud MD, 2007, Perriebatan Hukum Tata Negara, PascaAmandemen KonstJtusi, Jakarta, LP3ES him. 68

288
 Sulardi, Mewujudkan Check And Balances
optimal memanfaatkan peluang itu. Negara RI 1945 belum menunjukan adanya
Semestinya ketika DPR memegang kekuasaan pernisahan kekuasaan sebagaimana mestinya
membentuk undang-undang segera memikirkan prinsip sistem pemerintahan presidensiil dalam ciri-
mengoptimalkan kekuasaan itu. Jika saat ini usulan ciri sistem pemerintahan presidensiil seperti yng
rancangan undang-undang dari DPR masih minim dimaksud dalam doktrin Triaspolitika. Hal tersebut
itu, Hal tersebut bukanlah hambatan konstituisonal dikarenakan undang-undang di Indonesia dapat
bagi DPR. Tetapi pada problem professional dajukan baik oleh Presiden Pasal 5 ayat (1) UUD
anggota anggota DPR. Hal ini berhubungan dengan Negara RI 1945, sedangkan pada pasal 20 (1) DPR
sistem pemilu dan kepartaian di Indonesia. Harus memegang kekuasaan membentuk
dipahami bahwa dalam sistem pemerintahan undang­undang. Ketentuan lainnya yang mengatur
presidensiil Fungsi legislasi sesungguhnya bahwa dalam pembahasan rancangan undang-
merupakan inti dari fungsi DPR. undang dibahas oleh DPR bersama Presiden untuk
Untuk lebih menguatkan sistem pemerintahan mendapat persetujuan bersama, (pasal 20 ayat 2).
presidensiil perlu juga ada hak veto bagi Presiden Dalam pasal 20 (5) disebutkan "Dalam hal
dalam menyusun undang-undang, dalam rangka rancangan UU yang telah disetujui bersama
mengimbangi kuatnya dalam proses legislasi. Hak tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu
veto yang dimiliki oleh Presiden sebenarnya ada, 30 hari semenjak RUU tersebut disetujui, RUU
yaitu pada saat Presiden tidak memberikan tersebut sah menjadi UU dan wajib diundangkan".
persetujuan terhadap rancangan undang-undang Dua ketentuan ini menjadikan rancu dan
yang diajukan oleh DPR. Hak veto lainnya yang ada mengundang kontroversi karena menempatkan
pada presiden hanya selama satu bulan, seperti secara bersama kewenangan Presiden dan DPR
yang termuat dalam Pasal 20 ayat (5): • Dalam ha/ dapat mengesahkan undang-undang, disatu sisi, di
rancangan undang­undang yang telah disetujui sisi lainnya dari ketentuan ini menimbulkan adanya
bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden abuse of power terhadap kewenangan DPR untuk
dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan mengusulkan rancangan undang-undang sekaligus
undang­undang disetujui, rancangan undang­ untuk memaksa Presiden agar mensahkan RUU
undang tersebut sah menjadi undang­undang dan yang diajukan tersebut. Pada akhirnya Pres.den
wajib diundangkan". Pandangan itu hanya tidak mempunyai hak untuk menyetujui ataukah
berdasarkan pada rumusan semantik dari UUD menolak RUU yang disetujui bersama DPR itu.
Negara RI tahun 1945 dan melihat UUD secara 4. CPD dalam Penyusunan UU
parsial, di mana cara untuk melihat siapa yang Dalam penyusunan undang-undang berdasar
memiliki kewenangan untuk membuat adalah UUD Negara RI tahun 1945 ini terdapat lembaga
dengan terlebih dahulu memahami siapakah yang perwakilan yang tidak mendapatkan tugas dan
lebih dominan dalam pembentukan undang- wewenang secara proposional, yakni Dewan
undang, Presiden ataukah DPR ? Setelah Perwakilan Daerah ( DPD). Kewenangan DPD
berlakunya UUD Negara RI tahun 1945 telah terjadi dalam penyusunan undang-undang sangat
adanya undang-undang yang telah berlaku tanpa terbatas, yakni dapat mengajukan rancangan
ada pengesahan dari Presiden, yaitu: Undang- undang-undang pada DPR.
U ndang Nomor 25 Tahun 2002 tentang Sesuai dengan kesepakatan awal saat akan
Pembentukan Provinsi Kepulauan Riau, Undang- melaksanakan perubahanan UUD 1945, bahwa
Undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran, akan dilakukan penguatan sistem pemerintahan
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2003 tentang presidensiil, maka pengaturan perancangan
Keuangan Negara, dan Undang-Undang Nomor 18 penyusunan dan penetapan undang-undang
Tahun 2003 tentangAdvokat. semestinya diserahkan kepada lembaga legislatif.
Berdasar pada doktrin Trias Politika yang Karena lembaga legislatif bedasar UUD Negara RI
diajukan oleh Montesquieu, bahwa sistem 1945 adalah DPR dan DPD maka kepada kedua
pemerintahan diselenggarakan berdasar pada lembaga inilah kekuasaan legislatif diberikan.
separation of power, yang dikenal dengan sistem Menurut Moh Mahfud MD, kewenangan
pemerintahan presidensiil, maka sistem legislasi yang termuat dalam pasal 22 ayat 1 dan 2
pemerintahan presidensiil yang diatur dalam UUD UUD Negara RI 1945 tersebut, menjadikan DPD

289
MMH, Jilk/ 42, No. 2, April 2013

tidak memiliki peran yang berarti, sebab peran DPD sebagai berikut:
sangat terbatas pada hal hal tersebut di bawah ini : a. Dewan Perwakilan Daerah memegang
a. DPD Dapat mengajukan rancangan undang- kekuasaan membentuk undang-undang
undang. berkaitan dengan otonomi daerah;
Hal ini berarti DPD hanya boleh mengajukan b. Dewan Perwakilan Daerah bersama DPR
RUU tanpa adanya kewenangan untuk turut melakukan pengawasan atas pelaksanaan
serta dalam menetapkan dan memutus. ltu pun undang-undang;.
hanya dalam bidang tertentu saja, yakni; c. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dapat
mengenai otonomi Daerah, Hubungan Pusat diberhentikan dari jabatannya yang
dan Daerah, Pembentukan dan Pemekaran syarat-syaratnya dan tata caranya diatur
serta Penggabungan Daerah, Pembangunan dalam undang-undang.
Sumber Daya Alam dan Sumber Daya Ekonomi d. Merubah konstruksi MPR, yang semula MPR
lainnya; terdiri dari anggota DPR dan anggota DPD,
b. lkut Membahas RUUKewenangan yang ada menjadi MPR terdiri dari DPR dan DPD.
pada DPD hanyalah ikut membahas RUU,
tanpa adanya kewenangan dalam menetapkan C. Simpulan
dan memutus, hal itu pun terbatas pada RUU Konstruksi baru sistem presidensiil dalam UUD
yang berkaitan dengan Otonomi Daerah, Negara RI 1945 sebaiknya diperkuat dengan ciri
Hubungan Pusat dan Daerah, Pembentukan sistem pemerintahan presidensiil secara utuh agar
dan Pemekaran serta Penggabungan Daerah, terwujud cheks and balances dalam penyusunan
Pembangunan Sumber Daya Alam dan undang-undang, yaitu:
Sumber Daya Ekonomi lainnya, Pertimbangan a. Menempatkan DPR dan DPD sebagai lembaga
Pusat dan daerah. yang mempunyai kekuasaan yang setara di
c. Memberi Pertimbangan DPD diberi bidang legislasi;. Perundang-undangan yang
kewenangan memberikan pertimbangan atas berkaitan dengan otobomi daerah,
rancangan APBN, pajak, pendidikan dan sepenuhnya menjadi kewenangan DPD.
agama, serta memberikan pertimbangan b. Sebagai bentuk adanya checks and balances
dalam pemilihan anggota Sadan Pemeriksa maka MK mempunyai wewenang melakukan
Keuangan {BPK). uji materi undang-undang terhadap UUD
d. Dapat Melakukan Pengawasan Berarti DPD c. Presiden sebagai lembaga eksekutif sebaiknya
melakukan pengawasan atas tidak terlibat dalam mekanisme penyusunan
penyelenggaraan otonomi daerah; hubungan undang, undang, tetapi di tempatkan sebagai
pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, lembaga pelaksana undang-undang.
dan penggabungan daerah; pengelolaan d. Agar tidak terjadi percampuradukan
sumber daya alam dan ekonomi lainnya serta kedudukan Presiden selaku Kepala Negara
perimbangan keuangan pusat dan daerah; dan Kepala Pemerintahan. Dalam UUD
serta memberikan pertimbangan kepada Negara RI tahun 1945 sebaiknya memuat
Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan ketentuan mengenai apa saja kedudukan
undang-undang yang berkaitan pajak, Presiden selaku Kepala Negara dan
pendidikan, dan agama. kedudukan Presiden selaku Kepala
Dengan peran yang hanya berlevel formalitas Pemerintahan,
tersebut, menunjukan bahwa DPD sulit berperan
secara optimal dalam demokratisasi di Indonesia.
Sebagai lembaga negara yang kelahirannya DAFTAR PUSTAKA
merupakan hasil perubahan UUD 1945,
sesungguhnya problematika DPD telah muncul saat Anwar C, 2008, Kekuasaan Presiden Menurut UDO
perubahan UUD 1945 berlangsung. 1945: Suatu perbandingan Antara sebelum
Agar DPD mempunyai wewenang membuat dan sesudah Perubahan UDO 1945, Jurnal
undang-undang, maka ketentuan kekuasaan Konstitusi, PPKH­Universitas Widya Gama
penyusunan undang-undang sebaiknya dirancang Malang, Vo1.1.No.1.

290
 Sulardi, Mewujudkan Check And Balances

Ghofar, Abdul, 2009, Perbandingan Presiden Sanit, Arbi, 1995, Menelaah Kembali Format
Indonesia Setelah Perubahan UUD 1945 Politik Orde Baru. Jakarta: PT Garmedia
Dengan Delapan Negara Maju. Jakarta: Pustaka Utama.
Kencana Pradana Media. Sekretarian Jendral DPR Ri, Biro Persidangan,
GS. Diponolo, 1975, I/mu Negara. Jakarta: Balai Data ini sampai dengan 10 April 2008.
Pustaka.
Hanta Yuda AR. Presidensialisme Setengah Hati,
Dari Dilema ke Kompromi. Jakarta: PT.
Gramedia Pustaka Utama.
Harijanti, Susi Dwi, 2003, Kelemahan fundamental
UUD 1945; Pra dan Amandemen,Jumal llmu
Sosial No.49/XXVl/2003.
Henry Campbell. Black's Law Dictionary Cetakan
V. Wes Publishing Co, St, Paul Min.
Jimly Asshiddiqie, 2007, Pokok­Pokok Hukum Tata
Negara Indonesia Pasca Reformasi. Jakarta:
Buana llmu Populer.
Juniarto, 1996, Sejarah Ketatanegaraan Republik
Indonesia. Jakarta: Bumi Aksara.
Kairys, David, The Politic of Law, A Progresive
Critique, Third Edition.
Kancil dan Christine, 2003, Sistem Pemerintah
Indonesia. Jakarta: PT Bumi Aksara.
Leksono, Fajar dan Subardjo, 2006, Kontroversi
Undang­Undang Tanpa Pengesahan Presiden,
UII Press.
Mahendra, Yuzril lzha, 1996, Dinamika Tata
Negara indonesia, kompilasi Aktual masalah
Konstitusi Dewan Perwakilan Rakyat dan
Sistem Kepartaian. Jakarta: Gema insani Pers.
Mahfud, Moh, MD, 2000, Dasar dan Struktur
Ketatanegaraan Indonesia, (Edisi Revisi).
Reneksa Cipta.
Manan, Bagir, 2003, Lembaga Kepresidenan,
Cetakan Ke 2. Jogyakarta: FH UII.
MJ. C. Vile, 1998, Constitutionalism And The
Separation of Power Second Edition, Liberty
Fund, Indiana Polish.
Moh Mahfud MD, 1998, Politik Hukum di
Indonesia, Jakarta: LP3ES.
Moh Mahfud MD, 2007, Perdebatan Hukum Tata
Negara, Pasca Amandemen Konstitusi.
Jakarta: LP3ES.
Moh Mhafud, MD, 1998, Politik Hukum di
Indonesia. Jakarta: LP3ES.
Montesquieu, 2007, The Spirit of Law, Dasar­
dasar Hukum dan I/mu Politik. Bandung: PT
Nusa Media.
Mounce Duverger, Teori dan Praktik Tata Negara.
Jakarta: Pustaka Rakyat.

291