INSTITUSIONALISASI INTERNAL AUDIT CAPABILITY MODEL

PADA APARAT PENGAWASAN INTERN PEMERINTAH

(STUDI KASUS DI KEMENTERIAN LUAR NEGERI)

Tyarlin Maryani
Jurusan Akuntansi, Universitas Brawijaya, Malang, Indonesia
e-mail: [email protected]

Abstract: The purpose of this research was to gain an understanding of the workings of the
institutionalization process of Internal Audit capabilty Model (IACM) on APIP in Ministry of
Foreign Affairs, with an emphasis on the institutionalization process and its implications, which
was used as a tool to assess and enhance the capabilities of the self-assesment intended APIP.
APIP can identifies the fundamentals needed for effective internal auditing and shows the steps in
progressing level, and its implications. The method used was qualitative, with case studies based
on theoretical propositions as a research strategy. The background of IACM institutionalization
was analyzed using Institutional Theory, and the implications that occured were analyzed based
on Lewin’s theory of Organizational Change (1951). The results shows that coercive isomorphism
is the most powerful driver of institutionalization process was the pressure from BPKP as APIP’s
Lead Agency, followed by the Presidential directive to achieve 2019 targets. Analysis based on
movement stages according to Lewin’s Theory where APIP was forced to make implement
changes to the organization through IACM asssessment, where APIP units must perform several
steps in each phase. Implications will make APIP more capable of recognize its conditions and
capabilities, improvements required to be done by individuals, teams and the organization.

Keyword: institusionalitation, internal audit, capability model

Abstrak: Penelitian ini bertujuan untuk memperoleh pemahaman tentang institusionalisasi

Internal Audit Capabilty Model (IACM) pada APIP Kementerian Luar Negeri dan implikasinya,
dimana IACM merupakan tools untuk menilai dan meningkatkan kapabilitas APIP yang dilakukan
secara mandiri, dengan menggunakan strategi penelitian studi kasus berdasarkan proposisi teoritis.
Dimana latar belakang institusionalisasi IACM dianalisis dengan menggunakan Teori
Institusional, dan implikasi yang terjadi dianalisis dengan teori Perubahan Organisasi berdasarkan
tahapan perubahan menurut Lewin (1951). Hasil penelitian menunjukkan bahwa coercive
isomorphism menjadi gejala terkuat yang mendorong dilakukannya institusionalisasi IACM.
Tekanan berasal dari BPKP yang merupakan Lead Agency APIP, dan arahan Presiden RI yang
telah menetapkan target capaian tingkat kapabilitas APIP Nasional di tahun 2019. Melihat model
tahapan perubahan Lewin (1951) disini APIP dipaksa melewati beberapa fase perubahan terhadap
organisasinya melalui asssessment IACM. Implikasi yang terlihat APIP terbantu memetakan
rencana aksi yang akan dilakukan untuk memperbaiki dan meningkatkan tingkat kapabilitasnya.
Kata kunci: institusionalisasi, internal audit, model kapabilitas.

Badan Pengawasan Keuangan dan kita belum dapat mempunyai APIP yang
Pembangunan (BPKP) melalui Pusbin kuat dan efektif. Pemetaan selanjutnya
Jabatan Fungsional Auditor (JFA) pada tahun 2013 terhadap 474 APIP K/L/D,
tahun 2010 melakukan pemetaan leveling dimana 85,23% berada pada level 1,
kapabilitas Aparat Pengawas Intern 14,56% level 2, dan 0,21% level 3
Pemerintah (APIP). Dari 60% total APIP di (intergrated) yaitu Kementerian Keuangan.
seluruh Indonesia, 93% APIP berada pada Prosentase terbanyak masih pada level 1.
level 1 (initial) dan hanya 7% saja yang Leveling kapabilitas APIP
berada pada level 2 (infrastructure) dari 5 selanjutnya dilakukan pada akhir tahun
level yang dijadikan acuan berdasarkan 2014, itupun tidak mengalami perubahan
Internal Audit Capability Model (IACM). berarti (BPKP, 2015). Level kapabilitas
Hal ini menandakan bahwa sektor publik terbanyak masih di level 1, hal ini secara

87
88 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
langsung memberikan gambaran mengenai IACM telah dikembangkan dan
tingkat efektivitas tata kelola APIP yang diakui oleh Institute of Internal Auditors
masih jauh dari kata melakukan peran yang (IIA) dan telah dipraktikkan secara
efektif. Sehingga menjadi wajar jika internasional. Indonesia mengadopsi IACM
efektivitas instansi pemerintah di dengan tetap memperhatikan dan
lingkungan tempat APIP bernaung juga mengambil unsur local contents yang
menjadi tidak efektif. APIP yang terjadi dalam konteks operasional sektor
diharapkan menjadi “first defence” benteng publik di Indonesia, namun prinsip dasar
pertahanan pertama dalam mencegah kasus- tetap sesuai International Best Practices
kasus pidana korupsi tidak berfungsi, (Simanjuntak, Binsar. Grand Design
seakan Itjen seperti tidak ada dan tidak Peningkatan Kapabilitas APIP, Makalah
hadir dalam mencegah makin maraknya Disampaikan pada acara Rakornas
penyimpangan. Pengawasan Intern Pemerintah, 13 Mei
Melihat kondisi dan hasil pemetaan 2015). Strategi yang ada dalam model
tersebut, Presiden Republik Indonesia IACM mulai dari peningkatan kesadaran
menyatakan kekecewaannya atas kinerja APIP untuk memiliki tingkat kapabilitas
pengawasan internal yang jauh dari berkelas dunia yaitu dengan melakukan
pengertian peran APIP yang efektif (Rapat penilaian mandiri (self assessment),
Koordinasi Pengawasan Intern Pemerintah, peningkatan kapabilitas (self improvement);
13 Mei 2015, Jakarta). Ini artinya dan penjaminan kualitas (quality assurance)
pengawasan intern masih belum dapat atas proses self assessment yang telah
memberikan jaminan tata kelola dilakukan APIP oleh BPKP.
pemerintahan yang baik dalam pencegahan Inspektorat Kementerian Luar
korupsi. Presiden bahkan memberikan Negeri (Itjen Kemenlu) dengan perannya
target ke BPKP agar dalam 5 tahun ke sebagai APIP, berdasarkan hasil pemetaan
depan, hasil bisa diubah, bisa dibalik yaitu yang dilakukan BPKP tahun 2010 berada
Level 3 yang 85%, level 1 hanya 1%. pada level 2 yaitu Infrastruktur, dengan
Dengan APIP nasional berada pada level 3 karakteristik APIP mampu melakukan
yaitu integrated, dianggap mampu proses audit secara bertahap dan berulang,
melakukan evaluasi program, evaluasi namun tidak seluruhnya selaras dengan
kebijakan, memberikan layanan konsultasi standar audit; APIP dianggap belum mampu
sehingga dapat meningkatkan efisiensi dan melakukan audit kinerja atau performance
efektivitas (Antara News, Presiden Jokowi audit/ value for money audit; belum
Nilai Kinerja Pengawasanan Keuangan sepenuhnya melakukan advisory services;
Masih Buruk, 13 Mei 2015). dan belum dapat secara berkesinambungan
Bermula dari sinilah, BPKP dengan melakukan compliance auditing, sehingga
perannya sebagai pembina dan koordinator APIP Kementerian Luar Negeri diartikan
APIP nasional menyadari perlunya belum dapat melaksanakan tata kelola
melakukan langkah untuk mewujudkan pemerintahan yang baik, dan belum dapat
arahan Presiden RI yang selaras dengan menjamin ketaatan dan ketentuan yang
tujuan reformasi birokrasi pada area berlaku (BPKP, 2013).
pengawasan yaitu mendorong APIP Seiring dengan upaya mewujudkan
berperan efektif (PP Nomor 60 Tahun 2008 tata kelola yang baik sesuai salah satu
Tentang Sistem Pengendalian Intern program RPJMN 2015-2019 dan visi
Pemerintah, pasal 11). BPKP melakukan Kemenlu yaitu meningkatkan
langkah strategi kebijakan yang dijadikan profesionalisme SDM Itjen sebagai APIP
acuan bersama bagi seluruh APIP K/L/D yang handal, serta melaksanakan arahan
dalam upaya peningkatan kapabilitias APIP Presiden RI untuk mencapai kapabilitas
berkelas dunia yaitu dengan Internal Audit APIP level 3 pada tahun 2019, APIP
Capability Model (IACM) model yang Kemenlu harus melakukan perubahan
didesain khusus untuk meningkatkan dengan beberapa strategi perbaikan.
kapabilitas internal auditor sektor publik. Widyananda (2008) mengatakan bahwa
 Tyarlin Maryan, Institusionalisasi Internal Audit Capability | 89

salah satu kriteria dari suatu tata kelola mulai dari perlunya membentuk tim
yang baik adalah adanya pengembangan perubahan organisasi; perlunya respon
kapasitas dan kapabilitas organisasi. cepat terhadap resistensi; perlu menentukan
Dalam studi organisasi Teori tujuan yang akan dicapai; fokus pada
Institusional, organisasi perlu memperoleh perbaikan yang dilakukan secara
legitimasi dari pemerintah dan masyarakat. berkesinambungan; dan komitmen. Hossan
Disini APIP Kemenlu ingin memperoleh (2015) yang melakukan penelitian
legitimasi dari Pemerintah, bahwa Kemenlu perubahan organisasi yang terjadi pada
memiliki APIP yang kompeten, pemerintah daerah di Australia dengan
berkapabilitas tinggi dan menjalankan peran menerapkan adopsi manajemen sektor
efektifnya. IACM yang merupakan model swasta yaitu Total Quality Manajemen
yang telah dikembangkan oleh IIA dan (TQM), Business Process Reengineering
telah dipraktikan secara internasional, (BPR) dan Benchmarking, menjelaskan
terbukti berhasil dipraktikan pada instansi dengan teori perubahan organisasi Kurt
Kementerian Keuangan untuk Lewin bagaimana memaksimalkan driving
meningkatkan kapabilitas APIPnya dari forces dan meminimalkan resistences,
level 3 ke level 4. Inilah yang membuat sehingga perubahan dapat terjadi dalam
APIP Kemenlu mengadopsi IACM sebagai organisasi.
model untuk memperbaiki dan Sementara itu penelitian akuntansi
mengembangkan kapabilitas organisasinya yang menggunakan teori institusionalisasi
yang pada akhirnya akan memperoleh sebagai alat analisisnya antara lain Usman,
pengakuan atau legitimasi akan keberadaan et al (2010) yang menguji faktor
tingkat kapabilitas APIPnya. isomorphism terhadap minat Pemerintah
Dalam studi organisasi, upaya Kabupaten Parigi Moutong untuk
Kemenlu untuk menyerupai unit organisasi mengimplementasikan software SIAKD
lain dimana APIPnya telah berhasil yang telah dikembangkan oleh Pemerintah
meningkatkan kapabilitas dikenal dengan Pusat. Dari pengujian, diperoleh hasil
istilah isomorphism. Ada tiga cara yang bisa bahwa faktor ismorphic mimetic dan
dilakukan organisasi untuk menyerupai atau normative sangat berpengaruh terhadap
mirip (isomorphism) dengan lingkungan minat dalam proses institusionalisasi.
kelembagaannya. Peneliti DiMaggio dan Penelitian lainnya Apriyanto (2015)
Powell (1983) dan Carruthers (1995); serta mencoba memahami bagaimana proses
Lippi (2000); dan Sewing (2010) adopsi Balanced Scorecard (BSC) pada
membaginya menjadi coercive, mimetic, sektor publik, hasil penelitian menunjukkan
dan normative. Upaya menyerupai unit bahwa pendorong terkuat adalah keinginan
organisasi lain tersebut dapat mendorong organisasi untuk beradaptasi dengan
terjadinya perubahan organisasi. Kurt pergeseran paradigma internal audit sebagai
Lewin (1951) menyampaikan bahwa dalam core business-nya dan normative
proses perubahan organisasi terdapat isomorphism adalah tekanan yang
kekuatan pendorong (driving forces) yang mempengaruhi.
akan berhadapan dengan keengganan Penelitian mengenai IACM pada
(resistences), dan perubahan akan terwujud sektor publik di Indonesia masih sedikit
apabila driving forces dimaksimalkan atau dijumpai, salah satunya adalah
meminimalkan resistences. Rahayuningsih (2012) menggunakan IACM
Cukup banyak penelitian mengenai untuk mengetahui strategi Inspektorat
implementasi perubahan organisasi pada Jenderal Kementerian Keuangan supaya
sektor publik. Cunningham dan Kempling menjadi unit internal audit yang efektif dan
(2009) dalam penelitiannya memberi dapat meningkatkan level IACM dari level
masukan beberapa prinsip yang perlu 3 ke 4. Hasil penelitian menunjukkan
menjadi perhatian dalam bahwa Inspektorat Jenderal Kementerian
mengimplementasikan perubahan Keuangan belum sepenuhnya menjalankan
organisasi agar dapat berhasil, prinsip itu
90 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
perannya dan cukup banyak hambatan IACM digunakan sebagai roadmap untuk
dalam upaya peningkatan level. perbaikan yang dilaksanakan secara
Berbeda dengan penelitian bertahap guna memperkuat kapabilitas atau
sebelumnya, penelitian ini dilakukan atas kemampuan internal audit.
dasar pertimbangan, bahwa penelitian ini BPKP tahun 2010 menggunakannya
berfokus pada institusionalisasi IACM pada untuk melaksanakan survei kajian atas
APIP di Kemenlu dengan menggunakan kekuatan dan kelemahan Inspektorat
teori institusional untuk menganalisis Jenderal secara nasional. Tujuan utama
fenomena yang terjadi; adanya target dari menggunakan IACM ini adalah sarana bagi
Presiden RI dan PP Nomor 60 Tahun 2008 organisasi internal audit sektor publik untuk
tentang SPIP menciptakan tekanan yang melakukan penilaian mandiri terhadap
memaksa Kemenlu melakukan evolusi kemampuannya atau kapabilitasnya dan
secara bertahap menuju kondisi baru, menjadi alat untuk dapat mengembangkan
institusionalisasi IACM ini membawa kemampuan fungsi dan peran intenal audit.
Kemenlu ke dalam perubahan yang Organisasi internal audit sektor publik dapat
berimplikasi terhadap individu maupun menentukan kebutuhan internal auditnya
organisasi. berdasarkan sifat, kompleksitas dan resiko
Berdasarkan penjelasan dan latar yang mungkin akan dihadapi.
belakang tersebut di atas, peneliti mencoba Prinsip yang mendasari IACM
menjawab bagaimana institusionalisasi adalah internal audit merupakan komponen
IACM yang terjadi di lingkungan APIP yang terintegrasi dengan tata kelola dan
Kemenlu dan implikasinya. Diharapkan membantu organisasi mencapai tujuan serta
dari penelitian ini dapat memberikan menilai hasilnya. Strategi dilakukan dengan
kontribusi teoretis yang menjelaskan bahwa pendekatan praktek secara mandiri, baik
teori institusionalisasi masih sangat relevan penilaian kapabilitas, pengembangan dan
digunakan untuk menganalisis dan melaksanakan action plan, dan melakukan
memahami pengadopsian suatu sistem yang monitoring terhadap perkembangan
dapat mendorong perubahan organisasi; pelaksanaan action plan. Setiap perbaikan
kontribusi praktik dimana organisasi yang dilakukan pada tiap tahap akan
mampu mengenal kondisi kapabilitas yang menjadi dasar untuk naik bertahap ke
dimiliki, serta perbaikan yang perlu tingkat kapabilitas berikutnya, sehingga
dilakukan; serta kontribusi kebijakan rumusan yang mendasari IACM adalah
dimana manajemen nantinya akan proses dan praktik tidak akan dapat
menetapkan kebijakan politik yang ditingkatkan jika unit internal audit tidak
strategis. secara berulang dan terus menerus
melakukan perbaikan dan penilaian (BPKP,
Prinsip, dan Strategi Internal Audit 2011).
Capability Model (IACM)
Level Kapabilitas, Elemen, Area Proses
Internal Audit Capability Model (IACM)
Utama IACM, dan Framework
merupakan suatu model kerangka kerja
yang mengidentifikasikan kebutuhan dasar IACM mengelompokkan kapabilitas APIP
atau fundamental untuk membuat unit ke dalam 5 level, dimana masing-masing
internal audit sektor publik menjadi lebih level menggambarkan tingkat kapabilitas
efektif. IACM ini dikeluarkan oleh Institute suatu unit internal audit. Setiap level
of Internal Auditors (IIA) melalui Institute menjelaskan karakteristik dan kemampuan
of Internal Auditor Research Foundation kegiatan APIP.. Makin tinggi level dapat
(IIARF) pada tahun 2009, IIA dikatakan bahwa APIP telah melaksanakan
mengembangkan model ini dengan maksud perannya secara efektif. Secara lengkap 5
untuk digunakan secara global sebagai level IACM Nampak pada Gambar 1 beikut
dasar penerapan dan pelembagaan audit
ini
internal sektor publik yang efektif dan
 Tyarlin Maryan, Institusionalisasi Internal Audit Capability | 91

Gambar 3. Framework IACM

Gambar 1. IACM Level Sumber: Perka 15/2015 Pedoman Teknis
Peningkatan Kapabilitas APIP, BPKP
Sumber: IACM For The Public Sector, IIA,
2009 Pada Gambar 3 self Assessment
Ada enam elemen yang dievaluasi dilakukan untuk mengetahui tingkat
dan menjadi indikator keberhasilan dalam kapabilitas, berdasarkan hasil penilaian
pelaksanaan tata kelola pemerintah. Empat akan diperoleh simpulan umum kapabilitas
elemen pertama dari faktor aktivitas internal APIP yang dikelompokkan ke dalam lima
audit yaitu peran dan layanan internal audit, level, disertai dengan saran perbaikannya.
pengelolaan SDM, praktik profesional, Dari saran perbaikan itulah akan ditentukan
manajemen kinerja dan akuntabilitas. Dan area yang membutuhkan perbaikan dengan
dua elemen dari faktor organisasi dan melihat KPA pada level yang diperbaiki.
lingkungan eksternal yaitu elemen Berdasarkan Area of Improvement (AOI)
hubungan dan budaya organisasi, dan APIP melakukan langkah perbaikan dengan
struktur tata kelola. menyusun rencana tindak (action plan).
Pada Matriks 41 KPA dalam Dari action plan, APIP membangun
Gambar 2, Poros vertikal mewakili infrastuktur yang diperlukan untuk
tingkatan kemampuan dari level 1 menuju kemudian disosialisasikan dan di
ke level 5. Poros horisontal menunjukkan 6 internalisasikan dalam kegiatan
elemen yang harus dipenuhi. KPA ada pada pengawasan. Secara berkelanjutan penilaian
masing-masing level. Terdapat 41 KPA, ulang kapabilitas dilakukan untuk
pada kotak berwarna menunjukkan KPA mengetahui perkembangannya. BPKP
berada dibawah kendali APIP, sedangkan sebagai penjamin penilaian memastikan
yang tidak berwarna menunjukkan KPA bahwa penilaian mandiri yang dilakukan
dapat dipenuhi karena dukungan dari pihak oleh APIP tidak bersifat bias. Siklus
di luar APIP termasuk pimpinan K/L/D. tersebut akan terus berulang sampai
berhenti di level tertinggi level 5.

Teori Institusional
Topik utama Teori Institusional adalah
upaya untuk memahami mengapa organisasi
menjadi serupa dan mengapa terdapat
kesamaan dalam bentuk dan praktik-praktik
yang dilakukan organisasi (DiMaggio dan
Powel, 1983). Proses organisasi
mengadopsi suatu unsur dari luar baik
berupa ide, sistem maupun praktik, dapat
Gambar 2. Matriks 41 KPA menjadikan organisasi tersebut menjadi
Sumber: IACM For The Public Sector, IIA, sama dengan organisasi lainnya, proses itu
2009 disebut isomorphism. Dan proses yang
92 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
mendorong organisasi untuk menjadi mirip menggambarkan dinamika perubahan yang
atau homogen dengan organisasi yang terjadi dalam suatu organisasi. Teori ini
ditirunya disebut dengan isomorphic menyatakan akan selalu ada keengganan
pressures. (Resistences) untuk berubah yang selalu
DiMaggio dan Powell (1983) menjadi penghalang, selain adanya
mengambarkan isomorphism sebagai proses kekuatan pendorong (Driving force) yang
yang mendorong organisasi untuk menginginkan dilakukannya perubahan.
mendapatkan pengakuan dan menjelaskan Perubahan organisasi dapat terjadi dengan
bahwa ada tiga faktor eksogen yang catatan apabila kekuatan pendorong dapat
menyebabkan terjadinya institutional dimaksimalkan atau meminimalisir
isomorphism, yaitu mimetic, coercive, dan resistensi yang muncul. Lewin merumuskan
normative. Mimetic, peniruan terjadi karena 3 tahapan yang dilalui yaitu Awal
adanya unsur ketidakjelasan atau Perubahan (Unfreezing) tahap ini
ketidakpastian. Organisasi mengalami merupakan momentum untuk
tujuan yang ambigu, pengetahuan yang menumbuhkan kesadaran pentingnya
rendah terhadap inovasi teknologi perubahan, yang berkenaan dengan faktor
menyebabkan dirinya mencontek organisasi perilaku manusia dan perilaku organisasi.
lainnya yang terbukti berhasil. Coercive, Manusia menjadi kunci utama dalam
terjadi karena adanya unsur tekanan dalam proses perubahan, berhasil tidaknya; Proses
bentuk formal dan informal dari organisasi Transisi (Movement) merupakan tindakan
yang memiliki kekuasaan. Organisasi memperkuat driving forces maupun
dikatakan memiliki kekuasaan atas memperlemah resistences; dan
organisasi lainnya karena ketergantungan Keberlanjutan (Refreezing) tahap dimana
organisasi tersebut dan karena adanya organisasi dibawa kepada keseimbangan
harapan dari publik. Tekanan tersebut bisa yang baru (A new dynamic equilibrium)
jadi suatu kekuatan, bujukan atau sekedar setelah perubahan dilakukan dengan
ajakan untuk bergabung ataupun ikut serta memberlakukan aturan baru. Diagram force
dalam mempraktikkan suatu sistem. Mandat field Theory of Change tampak pada
pemerintah melalui peraturan perundangan Gambar 4, dibawah ini:
bisa menjadi bentuk tekanan bagi
organisasi. Normative, tekanan berasal dari
legitimasi perguruan tinggi dan pengaruh
dari lembaga profesional yang memiliki
peran dalam penetapan dan penyebaran
peraturan organisasi.

Perubahan Organisasi
Kurt Lewin (1951) berpendapat
perubahan organisasi merupakan proses
dimana organisasi bergerak dari satu
tahapan dimana kondisinya sudah stabil ke
tahapan lainnya melalui serangkaian proses Gambar 4. Force Field Theory of Change
dan strategi yang telah ditentukan, dan Sumber: Lewin (1951)
perubahan dari satu tahapan ke tahapan
lainnya itu terjadi karena adanya tekanan Disini peneliti menggunakan teori
terhadap organisasi. Dari sini dapat perubahan organisasi yang dikembangkan
disimpulkan bahwa perubahan organisasi oleh Kurt Lewin, dimana perubahan
dilakukan secara bertahap, perubahan yang dilakukan secara terencana. Organisasi
dilakukan harus direncanakan dan bergerak dari satu tahap ke tahap lainnya
perubahan tidak dilakukan secara drastis. melalui serangkaian proses tahapan yang
Kurt Lewin mengemukakan tentang telah ditentukan.
Force field theory of change yang
 Tyarlin Maryan, Institusionalisasi Internal Audit Capability | 93

METODE individu auditor dengan memastikan bahwa

secara berkelanjutan para auditor
Penelitian ini menggunakan metode
meningkatkan kapabilitas profesionalnya.
penelitian kualitatif dengan studi kasus
sebagai pilihan strategi penelitiannya. Elemen III: Praktik Profesional
Dengan penelitian kualitatif, peneliti dapat (Professional Practices) Perencanaan
mengeksplorasi dan memahami kasus yang pengawasan (audit, reviu, evaluasi,
terjadi pada situs yang diteliti (Cresswel, pemantauan dan jasa lainnya) telah disusun
2008). Penelitian kualitatif memiliki secara periodik yang sebelumnya
struktur dan kerangka yang lebih fleksibel, melakukan konsultasi dengan manajemen
sehingga peneliti dapat menggambarkan organisasi dan mempertimbangkan prioritas
kondisi yang menjadi objek penelitian yaitu serta ketersediaan sumber daya. Namun
memahami bagaimana proses berdasarkan hasil QA yang dilakukan
institusionalisasi IACM yang terjadi pada BPKP, ternyata APIP dalam setiap
organisasi APIP di Kemenlu dan implikasi penugasannya belum sepenuhnya
yang terjadi. Teori institusional digunakan menerapkan standar kendali mutu
sebagai alat untuk menganalisis dan (Permenpan No. 19 Tahun 2009 tentang
memahami proses penerapan IACM yang Pedoman Kendali Mutu Audit APIP).
dilakukan secara bertahap, dan teori Selain itu unit organisasi APIP belum
perubahan organisasi digunakan untuk memiliki Internal Audit Charter (IAC) atau
menganalisis kemampuan kekuatan dan Piagam Pengawasanan Intern.
resistensi yang muncul karena penerapan
IACM tersebut. Studi kasus digunakan Elemen IV: Akuntabilitas dan
sebagai strategi penelitiannya, dimana Manajemen Kinerja (Performance
peneliti ingin mengeksplorasi suatu kasus Management and Accountability) APIP
secara detail, dan studi kasus melibatkan telah memiliki perencanaan kegiatan
kedalaman pengumpulan data dari berbagai pengawasan dan telah mengidentifikasikan
sumber untuk dapat memperkaya informasi sasaran dan hasil yang ingin dicapai. APIP
(Sukoharsono, 2006), baik melalui mengetahui bahwa mematangkan
dokumen maupun wawancara yang perencanaan kegiatan pengawasan sangat
dilakukan di Kemenlu dan BPKP. penting dan pondasi membangun
perencanaan harus kokoh sehingga semua
HASIL yang direncanakan dapat dicapai untuk
memberikan nilai tambah bagi organisasi.
IACM APIP Kementerian Luar Negeri
Elemen V: Budaya Kerja dan hubungan
Kondisi Level 2 Infrastructure
Organisasi (Organizational Relationship
Elemen I : Peranan dan Layanan and Culture) APIP telah melakukan
(Services and Role of Internal Auditing) pengelolaan atas bisnis proses pengawasan
APIP telah melakukan audit ketaatan intern, dimana fokus pada pembinaan dan
(compliance auditing) terhadap area, pembenahan hubungan dan infrastruktur
proses, ataupun sistem sesuai peraturan dan dalam lingkungan internalnya, seperti
kebijakan. APIP dinilai mampu mencegah struktur organisasi tata kerja, dan
dan mendeteksi tindakan ilegal dan melakukan analisis jabatan untuk
penyimpangan yang terjadi. mengidentifikasi peran dan tanggungjawab.

Elemen II: Manajemen SDM (People Elemen VI: Struktur Tata Kelola
Management) APIP telah melakukan (Governance Structures) APIP dinilai telah
identifikasi dan perekrutan SDM yang membangun hubungan pelaporan baik
berkompeten, sehingga kegiatan laporan kegiatan maupun administrasi
pengawasan dilakukan oleh auditor yang secara formal, namun bentuk infrastuktur
memiliki kompetensi. APIP juga telah masih perlu disempurnakan yaitu dokumen
melakukan pengembangan profesi bagi yang menunjukkan komitmen tertulis
94 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
pimpinan puncak terhadap kewenangan kesesuaian penugasan pengawasan telah
Inspektorat yaitu Internal Audit Charter sesuai dengan standar audit. QA dapat
(IAC) atau Piagam Audit Internal. IAC dilakukan dengan penilaian sendiri dan
memberikan kerangka kerja bagi selanjutnya mendapatkan validasi dari
berjalannya fungsi audit. pihak lain di luar APIP (telaah sejawat).
Infrastruktur yang dapat dilakukan dengan
Strategi Menuju APIP Level 3 Integrated membuat surat pernyataan independensi
Jika dilihat dari Matriks 41 KPA, ada 14 dan objektivitas auditor dan penyebaran
KPA yang harus dipenuhi oleh APIP kuesioner kepuasan auditee.
Kemenlu untuk mencapai level 3. Strategi
Elemen IV : Akuntabilitas dan
yang harus dicapai tersebut cukup jelas
Manajemen Kinerja (Performance
diuraikan pada tools IACM. Beberapa
Management and Accountability) APIP
strategi sbb:
perlu memiliki kebijakan, sistem dan
Elemen I : Peranan dan Layanan prosedur pelaporan pengelolaan kegiatan
(Services and Role of Internal Auditing) pengawasan untuk mendukung
Value for Money Audit, APIP melakukan akuntabilitas. APIP juga perlu memiliki
penilaian dan pelaporan pelaksanaan sistem yang dapat menyediakan informasi
program atas prinsip efisiensi, efektivitas, mengenai biaya, gunanya untuk
yang berkaitan dengan governance, risk pengendalian biaya kegiatan pengawasan
management dan control. Infrastuktur yang yang dilakukan dan salah satu dasar
dapat dilakukan dengan melakukan PKPT pengambilan keputusan.
berbasis resiko dengan sasaran audit 3E dan
advisory services. Elemen V : Budaya Kerja dan Hubungan
Organisasi (Organizational Relationship
Elemen II : Manajemen SDM (People and Culture) APIP dan unit lain dalam
Management) Koordinasi satuan tugas organisasi kementerian merupakan satu tim
(satgas) SDM APIP perlu diciptakan, manajemen, disini APIP perlu berpartisipasi
sehingga dalam pelaksanaan kegiatan secara efektif memberikan nilai tambah
pengawasan APIP selalu melakukan bagi organisasinya, sehingga keberadaan
penyelarasan dengan mempertimbangkan APIP diakui dalam organisasi. Budaya kerja
SDM yang dimiliki. Pertimbangan dan hubungan organisasi juga perlu
peningkatan kualitas APIP menjadi pegawai diciptakan dengan pihak lain, baik internal
yang berkompeten dalam bidangnya perlu dan eksternal yang juga melakukan
direncanakan dan menjadi komitmen bagi providers of assurance and advisory
pimpinan. Infrastuktur perlu segera services, hal tersebut untuk meminimalisir
dipenuhi dari membuat kerangka duplikasi kegiatan pengawasan.
kompetensi pegawai; perencanaan diklat
Elemen VI : Struktur Tata Kelola
dan training; mengikuti program sertifikasi
(Governance Structures) APIP perlu
sesuai kompetensi yang diperlukan; sistem
membangun proses penganggaran yang
rotasi dan mutasi yang jelas; mekanisme
transparan agar dapat memastikan
reward. Pengembangan kemampuan tidak
ketersediaan sumber daya yang dibutuhkan
hanya dilakukan untuk individu, namun
dalam pelaksanaan tugas pengawasan.
juga tim.
Untuk itu APIP perlu mekanisme pengajuan
Elemen III : Praktik Profesional dan persetujuan kebutuhan sumber daya
(Professional Practices) Pelaksanaan audit yang akan digunakan dengan tetap
berbasis resiko memerlukan perencanaan, memperhatikan risiko organisasi yang
untuk itu APIP perlu membuat peta auditan muncul jika terjadi pembatasan sumber
(Audit Universe) yang mengidentifikasi daya. Piagam Internal Audit (Internal Audit
informasi unit kerja yang memiliki risiko. Charter) sangat diperlukan untuk
Quality assurance juga perlu dilaksanakan memayungi penugasan pengawasan untuk
secara periodik untuk memastikan
 Tyarlin Maryan, Institusionalisasi Internal Audit Capability | 95

menjamin kewenangan dan tanggung jawab kemampuan auditornya tidak

APIP maupun manajemen. disangsikan lagi, dan manajemen
organisasi yang lebih baik. Tetapi
PEMBAHASAN menurut APIP tidak ada salahlah
kita coba liat proses yang mereka
IACM pada APIP Kementerian Luar lakukan.”
Negeri dalam Teori Institusional Uraian informasi yang diberikan informan
tersebut sejalan dengan pengertian yang
Institutional Isomorphism diungkapkan oleh DiMaggio dan Powel
Peningkatan kapabilitas APIP merupakan (1983) bahwa mimetic isomorphism adalah
bagian dari agenda perubahan dengan isomorphism yang terjadi ketika sebuah
tujuan untuk memperkuat, memperbaiki, organisasi meniru praktek yang ada pada
dan mengembangkan kelembagaan APIP organisasi lain yang dinilai lebih baik dan
agar dapat melaksanakan peran dan terbukti berhasil. Menurut Nee (2003)
fungsinya secara optimal dan memberikan organisasi akan mengalami kebingungan
adding value atau nilai tambah untuk (ambiguitas) dikarenakan sedikitnya contoh
organisasinya. Itjen Kemenlu dengan organisasi yang dapat ditiru. IACM
perannya sebagai APIP berupaya berada merupakan model yang baru dipraktikan
pada “zona” yang sama seperti organisasi dalam sektor publik, dan belum semua
yang sama di lingkungan sektor publik, APIP di pusat maupun di daerah mampu
yang juga menginginkan kapabilitas APIP untuk mengaplikasikannya. Dari hasil
berada pada level yang diharapkan dan pemetaan pada tahun 2010, Kemenkeu
diakui kemampuannya secara nasional. merupakan kementerian satu-satunya
Upaya itu dikenal sebagai institutional dimana APIPnya telah mencapai kapabilitas
isomorphism, yang oleh DiMaggio dan pada Level 3. Usaha APIP Kemenlu untuk
Powel (1993) dijabarkan kedalam 3 (tiga) memahami dengan melakukan studi
jenis, yakni mimetic, coercive dan banding ke APIP Kemenkeu ditanggapi
normative isomorphism. oleh Informan dari BPKP
“Materi pernyataan yang harus diisi
Mimetic Isomorphism APIP itu pada dasarnya sama,
Proses pelembagaan IACM oleh APIP sudah “given”, jadi unit APIP
Kemenlu melalui persiapan yang panjang. tinggal mengisi sesuai dengan
APIP mencari informasi pada institusi APIP kondisi sebenarnya disertai dengan
lainnya yang telah terlebih dahulu bukti-buktinya. Kalau Kemenlu
melakukan pelembagaan IACM, dan mencari tahu informasi ke
tentunya telah mencapai level kapabilitas kementerian lain, mungkin itu
diatas level Kemenlu. Diungkapkan bahwa sekedar bertukar informasi contoh
upaya untuk mendapatkan informasi dari infrastruktur yang sudah berjalan
kementerian yang sudah terlebih dahulu sepenuhnya di kementerian tersebut.
menerapkan IACM dilakukan dengan studi Karena pada dasarnya kekhususan
banding yang dijadikan masukan dalam masing-masing instansi pasti akan
menindaklanjuti hasil pemetaan yang membedakan tingkat kapabilitas dan
dilakukan BPKP pada tahun 2010. infrastuktur yang dimiliki. Semoga
“Sebenarnya BPKP telah Kementerian Luar Negeri tidak
memberikan banyak pedoman teknis bingung ya, BPKP juga sudah
pelaksanaan. Tetapi APIP sempat menyediakan help desk untuk
awalnya mengalami kebingungan. membantu.”
APIP menyadari tidak bisa Dari uraian tersebut, mimetic
menyamakan kondisi dan isomorphism bukan menjadi isomorphism
permasalahan yang terjadi antara yang kuat, karena terjadinya proses mimetic
Kemenkeu dengan Kemenlu. ini bukanlah proses peniruan secara
Kemenkeu memiliki banyak auditor, keseluruhan. Scott (2014) mengatakan
96 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
mengenai pengaruh dengan terjadinya Dari uraian di atas, terlihat bahwa APIP
mimetic dalam proses institusionalisasi Kementerian Luar Negeri berusaha untuk
kemungkinan akan membawa dampak mengejar ketertinggalan organisasinya
berupa kejelasan dan kepastian atau justru dengan mencari informasi dan berusaha
malah menimbulkan kebingungan. menambah pengetahuan dengan mencontoh
Kebingungan itu dapat terlihat pada tataran dan menerapkan praktik yang telah terbukti
pelaksana penugasan tim self assessment. berhasil di organisasi sejenis. Mimetic
Informan anggota tim self terjadi karena APIP Kementerian Luar
Assessment mengatakan : Negeri secara sukarela dan sengaja meniru
“Awalnya kami bingung. Apalagi organisasi lain yang dianggap telah sukses
saya yang tidak mengikuti dari awal. untuk meningkatkan legitimasinya. Namun
Hanya tahu hasilnya saja APIP kita mimetic ini bukan menjadi faktor yang kuat
di level 2. Untuk menindaklanjuti sehingga terjadi institusionalisasi tersebut,
dan mulainya dari mana kita tidak karena proses peniruan tidak terjadi secara
ngerti. Tapi sedikit-sedikit setelah keseluruhan.
konsultasi dengan BPKP ditambah
hasil ngobrol-ngobrol kita dengan Coercive Isomorphism
kementerian lain, kita mulai Tekanan-tekanan formal ataupun informal
mengerti langkah yang harus yang diterima suatu organisasi bisa
diambil. Kita fokus melakukan menyebabkan terjadinya isomorphism.
identifikasi pada KPA yang ada di Sebagai contoh negara, ataupun organisasi
level 2, kalo ada yang statusnya yang memiliki kekuasaan lebih besar dapat
masih sebagian saja membuat tekanan formal ataupun informal
pelaksanaannya, kita mulai benar- tersebut. DiMaggio & Powell (1983)
benar melaksanakan secara utuh, menyebut isomorphism tersebut sebagai
terus lanjut ke KPA level 3 ada 14 coercive isomorphism.
yang harus dipenuhi. Kita bikin Keputusan Inspektorat Jenderal untuk
rencana aksi untuk menggunakan IACM sebagai tools
menindaklanjuti.” mengembangkan unit organisasi
Berdasarkan Matrik KPA untuk pengawasan internal dilakukan karena
mencapai Level 3 (Integrated) khususnya adanya tekanan formal berupa terbitnya
pada elemen praktik profesional untuk Peraturan Presiden Nomor 2 Tahun 2015
perencanaan audit berbasis risiko, tentang Rencana Pembangunan Jangka
dijelaskan untuk mencapai tujuan tersebut Menengah Nasional (RPJMN) Tahun 2015-
APIP diharapkan melakukan aktivitas dan 2019 yang secara khusus telah memasukkan
menyiapkan infrastruktur yaitu menyusun peningkatan kapabilitas APIP sebagai
pedoman PKPT berbasis risiko yaitu mulai bagian dari agenda pembangunan nasional.
dari pemuktahiran objek pengawasan; Peraturan Presiden tersebut diikuti dengan
mengidentifikasi risiko pada peta auditan; peraturan terkait lainnya seperti Peraturan
mengidentifikasi auditan yang mempunyai Kepala BPKP Nomor 6 Tahun 2015 tentang
risiko tertinggi; mengidentifikasi aktivitas Grand Design Peningkatan Kapabilitas
penanganan risiko; mengidentifikasi APIP Tahun 2015-2019.
alternatif aktivitas penanganan risiko; Penegasan lebih lanjut disampaikan oleh
merencanakan penugasan kepada auditan informan Kabid Program dan Sertifikasi
yang mempunyai tingkat risiko tinggi; Pusbin JFA :
membandingkan antara rencana “Penyusunan Perka BPKP Nomor 6
pengawasan dengan rencana strategis dan Tahun 2015 tentang Grand Design
tujuan organisasi untuk meyakini kedua Peningkatan Kapabilitas APIP itu
rencana selaras; dan mendapatkan tindak lanjut dari RPJMN 2015
persetujuan pimpinan K/L/D akan rencana program peningkatan kapabilitas
pengawasan. APIP nasional ke level 3. Dan kalo
ditelisik lebih mendalam lagi,
 Tyarlin Maryan, Institusionalisasi Internal Audit Capability | 97

tujuannya untuk mewujudkan sistem (1983) coercive isomorphism terjadi karena

pengendalian intern pemerintah adanya faktor kekuasaan yang mengikat.
yang jauh lebih baik, bisa dilihat Dapat digambarkan yang terjadi pada kasus
pada PP 60 tahun 2008. Pemerintah implementasi IACM ini adalah bagaimana
dirasa perlu memperkuat peran negara memberikan serangkaian aturan
APIP karena kondisi riil masih yang mengikat berupa kewajiban untuk
sangat belum memuaskan.” mematuhi dan mencapai prioritas yang telah
Reformasi birokrasi yang ditetapkan ditentukan. Persepsi BPKP terhadap arahan
pada tahun 2010 salah satu visinya adalah Presiden merupakan bentuk tekanan,
menghendaki terwujudnya pemerintahan walaupun tidak ada kejelasan punish and
berkelas dunia, dan perubahan di area reward bagi BPKP maupun APIP apabila
pengawasan menjadi area penting untuk terbukti nantinya pada tahun 2019
mewujudkan pemerintahan yang bersih dan mencapai 85% di level 3.
bebas dari KKN. Presiden RI sebagai Dari informasi yang diterima, awal
stakeholder dalam Rapat Koordinasi pelembagaan IACM ini sudah dimulai pada
Nasional APIP pada tanggal 13 Mei 2015 tahun 2010, namun ternyata tidak ada
menyampaikan kekecewaannya terhadap tindak lanjutnya. Jika dilihat dari apa yang
kondisi tata kelola pemerintahan dengan terjadi pada organisasi APIP Kemenlu
semakin maraknya kasus korupsi pada tergambar bahwa informasi awal pemetaan
sektor publik, lebih lanjut Presiden baik proses maupun hasilnya tidak banyak
memberikan arahan untuk perbaikan yang mengetahuinya, dan kemungkinan
kondisi internal auditor sektor publik transfer knowledge tidak terjadi. Tekanan
dengan menetapkan batas waktu selama 5 formal dari PP dan arahan Presiden menjadi
tahun ke depan yaitu di tahun 2019, level faktor yang memaksa APIP untuk
APIP nasional berada pada level 3. melakukan revitalisasi fungsi dan perannya.
Dari informasi tesebut, informan Kabid Institusionalisasi IACM memang
Program & Sertifikasi Pusbin JFA diinisiasi oleh BPKP, terlihat jelas bahwa
mengatakan: APIP Kemenlu melakukan legitimasi
“Atas arahan Presiden, kami karena adanya tekanan dari organisasi di
anggap sebagai pengakuan bahwa atasnya yaitu BPKP yang merupakan Lead
beliau sangat membutuhkan APIP Agency APIP, yang mempunyai kuasa.
nasional yang kompeten yang punya Selain itu arahan Presiden yang
kapabilitas, APIP yang efektif untuk menargetkan capaian yang perkuat dengan
mendukung kerja pemerintah. Dari peraturan. Bukti bahwa coercive
sini BPKP bergerak untuk isomorphism merupakan pendorong terkuat
mengimplementasikan kebijakan terjadinya institusionalisasi IACM di unit
pemerintah tersebut dan mendorong APIP Kemenlu.
kami untuk mengejar target 2019.”
Apabila melihat dari periode awal Normative Isomorphism
pengembangan IACM oleh The Institute of DiMaggio & Powell (1983) menyebutkan
Internal Auditor (IIA) dan kemudian pada gejala isomorphism dapat juga terjadi
tahun 2009 Indonesia mulai mengadopsi karena adanya faktor normative, dimana
dan mengembangkan dengan melakukan organisasi melibatkan praktisi profesional
beberapa penyesuaian agar lebih mudah dalam upaya proses pengadopsian konsep
dipahami dalam pelaksanaannya, cukuplah tertentu. Dengan melibatkan aktor
panjang jeda waktu yang dibutuhkan agar profesional tersebut, organisasi akan
APIP nasional melakukan praktek IACM mendapatkan masukan dan pandangan.
dalam penilaian dan peningkatan Informan Ketua tim self assessment
kapabilitasnya. menyampaikan:
Hal ini menunjukkan bahwa faktor eksogen “Diskusi kami adakan dengan BPKP,
dalam implementasi IACM secara nasional yang kita anggap sebagai profesional
telah terjadi. Menurut DiMaggio & Powell ya. BPKP banyak memberikan
98 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
masukan mengenai bagaimana road kita yang mempunyai sertifikasi
map yang harus kita bangun agar 14 nasional maupun internasional.”
KPA dapat terealisasi, tahapan yang Dari hasil wawancara membuktikan
harus kita lalui dan infrastruktur yang bahwa normative isomorphism menjadi
harus kita punya. Kita bisa bergerak pendorong terjadinya legitimasi IACM dan
mengupayakan peningkatan terjadinya perubahan pada APIP di
kapabilitas itu benar-benar terbantu Kementerian Luar Negeri, namun bukan
oleh BPKP, melalui pembinaan yang pendorong yang terkuat.
dilakukan. Help desk yang dibuat
cukup membantu kita.” IACM pada APIP Kementerian Luar
Scott (2001) mengungkapkan bahwa adanya Negeri dalam Organizational Change
pelibatan profesional, dilatarbelakangi oleh
harapan perubahan dari masyarakat dan Implementasi IACM sebagai Pendorong
menjadikan tanggungjawab sosial. Pendapat Perubahan Organisasi
Scott ini sejalan dengan hasil wawancara Perubahan organisasi terjadi secara bertahap
dari informan Kabid Program & Sertifikasi dan telah direncanakan. Perubahan terjadi
Pusbin JFA, yang mengatakan : karena adanya tekanan terhadap organisasi
“Indikator keberhasilan dari (Lewin, 1951). Peningkatan kapabilitas
peningkatan kapabilitas APIP ini bisa seluruh organisasi APIP di Indonesia
dilihat dari inspektorat yang makin merupakan implementasi dari kebijakan
diberdayakan oleh pimpinan K/L/D, pemerintah secara nasional untuk
lalu kualitas hasil auditnya makin memperkuat peran APIP yang efektif
sesuai dengan standar audit, SDMnya sehingga dapat mendorong percepatan
juga semakin profesional dan peningkatan kualitas tata kelola
bersertifikat nasional maupun pemerintahan yang bersih. Pemerintah
internasional. Semuanya itu untuk Pusat melalui BPKP memaksa dan menekan
mencapai outcome APIP yang efektif organisasi APIP baik pusat dan daerah
dan outcome nasional yaitu untuk mewujudkan auditor internal
mewujudkan good governance dimana pemerintah berkelas melalui asssessment
KKN menurun, pelayanan publik IACM.
meningkat, dan kesejahteraan APIP memandang perlu untuk
masyarakat meningkat.” melakukan legitimasi IACM sebagai alat
Dari pernyataan tersebut dapat bantu yang memandu dan mengidentifikasi
disimpulkan diperlukannya upaya keras aspek fundamental sehingga dapat
untuk dapat mencapai keberhasilan membentuk pengawasan internal yang
kapabilitas APIP, sementara kondisi efektif. Legitimasi IACM ini sebagai
kapasitas yang dimiliki APIP Kemenlu sebuah kesadaran dan kewajiban untuk
masih minim. tunduk terhadap peraturan perundangan
Sepakat dengan hal tersebut, informan Irwil yang berlaku.
II mengatakan : Informan Ketua Tim Self Assessment
“BPKP sebagai lead agency harus menyampaikan :
bisa lebih represif untuk memacu “Itjen Kemlu ikut menerapkan IACM
APIP meningkatkan kapabilitasnya. ini karena kita sadar bahwa memang
Saya rasa diklat yang diadakan bisa APIP Kemlu perlu perbaikan dan
lebih dikembangkan, bukan hanya peningkatan kapabilitas. Terlebih
sekedar diklat teknis. Mungkin bisa adanya ketentuan yang mendasari
juga bekerja sama dengan IIA untuk alasan memang APIP harus mencapai
mengadakan diklat yang level 3 di tahun 2019 nanti”.
mengeluarkan sertifikasi auditor Informan Pengendali Teknis PFA
pemerintah profesional, jadi seperti mempunyai pendapat yang senada:
program rutin untuk mengejar “Kalau tidak ada ketentuan tersebut,
ketertinggalan komposisi auditor mungkin Itjen kita tidak terlalu
 Tyarlin Maryan, Institusionalisasi Internal Audit Capability | 99

memikirkan strategi peningkatan awal perubahan merupakan proses

auditornya, bahkan mungkin kita juga penyadaran akan perlunya kebutuhan untuk
tidak tahu kekuatan APIP kita berada berubah ke arah yang lebih baik. Kemenlu
dimana. Tapi dengan adanya memulainya dengan sosialisasi dan
program pemerintah ini mau tidak pelatihan untuk mengkomunikasikan
mau Itjen kita bergerak untuk maksud, tujuan dan pentingnya
mencapai target level 3.” implementasi IACM kepada seluruh
Sebagai konsekuensi penetapan pegawai di Inspektorat Jenderal. Dengan
ketentuan implementasi IACM tersebut, sosialisasi dan pelatihan, diharapkan para
APIP Kemenlu melakukan langkah untuk pegawai paham dan sadar akan peningkatan
menyamakan persepsi tentang IACM. kapabilitas sebagai APIP yang merupakan
Mengingat IACM ini merupakan sesuatu salah satu pilar pengawasan internal. Pada
yang baru, sehingga APIP pastinya tahapan ini pimpinan perlu untuk
memerlukan pemahaman dan waktu dalam mengamati sikap yang muncul, apakah
penerapannya, apalagi IACM ini bukan sikap keengganan (resistances), muncul
sekedar aplikasi keuangan namun aplikasi keresahan/ kecemasan, atau muncul sikap
yang membutuhkan strategi dan pandangan optimis yang bisa dijadikan kekuatan
kedepan guna peningkatan kapabilitas yang pendorong (driving forces).
lebih baik. Usaha yang dilakukan dengan Sikap resistensi yang muncul
mengadakan sosialisasi kepada seluruh disebabkan karena sikap apatis SDM APIP
pegawai, hal tersebut dilakukan untuk terhadap perubahan yang terjadi, sikap
mencegah timbulnya pro dan kontra apatis ini dikarenakan tidak adanya langkah
diantara pegawai APIP sendiri. perubahan yang diambil oleh manajemen
Seperti yang diungkapkan informan APIP selama ini. Berdasarkan hasil
Anggota Tim Self Assessment: pengamatan peneliti, ada juga pegawai yang
“Upaya peningkatan kapabilitas APIP masa bodoh dengan apa yang terjadi di
ini baik untuk tata kelola, manajemen lingkungannya, mereka kelompok yang
risiko dan pengendalian intern sudah puas dengan keadaaan yang ada.
didukung oleh manajemen, terlihat Sementara itu sikap yang dapat memperkuat
pada Renstra 2015-2019 dimana dan mendukung terjadinya perubahan
dalam visinya ada 3 hal pokok yang adalah sikap terbuka atas perubahan yang
menjadi perhatian utama yaitu sebagian besar ada pada diri SDM APIP
kemitraan dan konsultasi; manajemen Kemenlu, keinginan untuk dapat
risiko dan pencegahan dini; dan mengembangkan kapabilitas individu
jaminan kualitas serta peningkatan sehingga dapat mengembangkan karier
kapabilitas SDM.” mereka membawa mereka mempunyai
Terlihat manajemen Kemenlu pada orientasi di masa depan.
dasarnya mendukung terjadinya perubahan, Movement, proses transisi yaitu
dalam Renstra 2015-2019 sangat jelas misi tahapan dimana untuk berubah harus
yang ditetapkan 5 tahunan yaitu diambil langkah memperkuat driving forces
mewujudkan unit pengawasan dan dan melemahkan sikap resistances yang
pengendalian internal yang handal, muncul. Kementerian Luar Negeri dalam
berintegritas dan akuntabel, dan mendorong tahapan ini mengambil langkah dengan 1)
tata kelola organisasi ke arah 3E, transparan Membentuk Tim Self Assessment yang
dan akuntabel, serta mewujudkan APIP melakukan pemantauan, penilaian dan
yang profesional.” melaporkan perkembangan kapabilitas
kepada pimpinan APIP; 2) Diklat yang
Fase Perubahan yang Dihadapi diikuti oleh Pimpinan APIP dan Tim Self
Kurt Lewin (1951) menyebutkan dalam Assessment tentang peningkatan kapabilitas
teori Force Field Theory ada tiga fase atau APIP yang diselenggarakan BPKP untuk
tahapan yang dihadapi untuk menghadapi menambah tingkat pemahaman tim akan
perubahan organisasi. Unfreezing, tahapan kapabilitas APIP dan alasan mengapa
100 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
diperlukan, dan selanjutnya melakukan pengembangan SDM masih baru
sharing awareness kepada pegawai APIP rencana. Semoga makin banyak yang
lainnya; 3) Hasil self assessment dan self bersertifikat, dan diklat teknis
improvement selain dilaporkan ke pimpinan diadakan sesuai kebutuhan
organisasi APIP, juga disampaikan kepada pelaksanaan tugas pengawasan kita.”
seluruh pegawai di lingkungan APIP Dan pendapat informan PFA ketua
sebagai info perkembangan; 4) Penyusunan tim yang mengatakan:
rencana diklat bagi setiap individu dan “Soal pengembangan SDM ?
mendorong SDM APIP untuk mengikuti persoalan kekurangan auditor aja
program sertifikasi. Upaya tersebut sudah bertahun-tahun belum
memberikan solusi untuk meminimalkan terjawab. Kondisinya sekarang ketua
resistensi yang muncul terhadap langkah tim bisa turun fungsi jadi anggota tim,
perubahan yang diambil. saking kita kekurangan. Belum lagi
Refreezing, tahapan berkelanjutan, jadwal pelaksanaan tugas audit yang
pada tahapan inilah organisasi dikembalikan sering berbarengan dengan tugas
kepada situasi yang normal atau disebut rutin lainnya, mau tidak mau
keseimbangan yang baru (A new dynamic dijalanin semuanya. Hasilnya kan
equilibrium) setelah perubahan dilakukan. tidak maksimal. Coba deh jumlah
Pada tahapan ini APIP menjaga komitmen auditornya dulu ditambahin.
bersama untuk meningkatkan target Regenerasi belum dilihat oleh
kapabilitas level 3 melalui diklat dan pimpinan sebagai masalah penting
permintaan pendampingan secara intens yang perlu segera ditindaklanjuti.”
dari BPKP. Sikap resistensi ini muncul karena
tidak adanya kesiapan dan kemauan untuk
Resistensi yang Harus Dihadapi menerima perubahan, walaupun tidak
Resistensi akan muncul karena adanya ditunjukkan sikap penolakannya.
perubahan, hal tersebut merupakan reaksi Disamping sikap resistensi yang ada,
ilmiah dimana respons emosional individu pastinya akan ada pendukung yaitu berupa
ataupun kelompok timbul untuk menolak kekuatan pendorong (driving forces).
berubah. Seperti yang Kurt Lewin (1951) Driving forces ini cukup banyak, terlihat
sampaikan dalam teorinya, bahwa dalam dari hasil wawancara dengan informan
tahapan awal akan muncul sikap yang Koordinator Tim yang mengatakan:
mendukung perubahan yang merupakan “Kita mau berubah dan
kekuatan pendorong (Driving forces) dan mengembangkan kapabilitas
tentunya sikap keengganan untuk berubah organisasi APIP kita menjadi lebih
(Resistances). Di lingkungan APIP baik, itu semua butuh waktu, tapi
Kemenlu muncul sikap resistensi terhadap yang pasti komitmen bersama.
implementasi IACM yang ditunjukan oleh Auditor disini memiliki kapabilitas,
auditor. Memang tidak ada sikap namun memang saya akui masih
pertentangan yang ditunjukkan secara belum sesuai dengan kapabilitas yang
ekstrim. Seperti yang diungkapkan seharusnya dimiliki. Untuk itu kita
informan Anggota Tim mengatakan: kemarin mendaftarkan beberapa
“Semoga aja, program ini benar- auditor untuk mengikuti diklat
benar bisa berjalan dan terealisasi. penjenjangan auditor muda sebagai
Pencapaian APIP efektif ini kan ketua tim dan auditor madya sebagai
bukan proses yang cepat. Butuh pengendali teknis.”
komitmen, dana pastinya. Semoga Dengan beberapa upaya yang
pimpinan tidak menyia-nyiakan hasil dilakukan yaitu memaksimalkan kekuatan
assessment kita. Beberapa memang pendorong, diharapkan dapat
sudah kelihatan pencapaiannya, meminimalisasi sikap resisten yang muncul
khususnya masalah dokumen dan sehingga perubahan organisasi APIP dapat
infrastruktur, tapi kalo soal berhasil. Lebih lanjut salah satu cara untuk
 Tyarlin Maryan, Institusionalisasi Internal Audit Capability | 101

meminimalisasi sikap resistensi perubahan Kemenlu, karena adanya tekanan dari

yang dilakukan adalah dengan kesadaran BPKP yang merupakan Lead Agency APIP,
dari pimpinan bahwa implementasi dan arahan Presiden yang menargetkan
peningkatan SDM dan kapabilitas APIP capaian yang dikuatkan dengan peraturan.
harus dipandang sebagai political will Tekanan regulasi dan arahan Presiden RI
pimpinan. memaksa APIP untuk melakukan perubahan
organisasinya melalui asssessment IACM.
SIMPULAN DAN SARAN Berdasarkan pada model tahapan
Simpulan dalam perubahan menurut Lewin (1951),
Kementerian Luar Negeri telah melakukan
Kapabilitas APIP Kementerian Luar Negeri beberapa langkah pada masing-masing fase
berdasarkan hasil pemetaan tahun 2010 oleh yang dilaluinya, antara lain pada fase
BPKP masih berada pada level 2 Unfreezing, dimulai dengan sosialisasi dan
infrastructure. Tingkat kapabilitas tersebut pelatihan untuk mengkomunikasikan
menunjukkan APIP belum dapat maksud, tujuan dan pentingnya
melaksanakan tata kelola pemerintahan implementasi IACM agar mendapatkan
yang baik dan belum dapat menunjukkan kesadaran dan pemahaman yang sama. Fase
peran APIP yang efektif menurut pasal 11 Movement, dengan pembentukan Tim Self
PP 60 tahun 2008. Dengan penetapan Assessment untuk memperkuat driving force
peningkatan kapabilitas APIP dalam agenda yang dimiliki, bahkan dengan transfer
pembangunan RPJMN 2015-2019, dan informasi progress self assessment dan self
arahan Presiden RI agar kapabilitas APIP di improvement menjadi strategi untuk dapat
K/L/D mencapai level 3 Integrated pada mengurangi resistensi yang muncul dari
tahun 2019, serta Grand Design individu. Pada fase Refreezing, dengan
Peningkatan Kapabiitas APIP disertai menjaga komitmen bersama dan langkah
pedoman teknis oleh BPKP dengan berkelanjutan untuk meningkatkan target
pendekatan model yang disebut Internal kapabilitas level 3.
Audit Capability Model (IACM) membawa Implikasi dari hasil penelitian ini,
APIP Kementerian Luar Negeri mengambil APIP akan mampu makin mengenal kondisi
langkah konkrit dan bertahap untuk kemampuan yang dimiliki, kapabilitas
memperbaiki dan mengembangkan internal auditornya dan perbaikan yang
kapabilitasnya. perlu dilakukan untuk pengembangannya
Langkah kongkrit yang diambil baik individu, tim dan organisasi. Implikasi
dengan melakukan institusionalisasi IACM lainnya Kemenlu menetapkan kebijakan
yang dijadikan kerangka kerja strategi peningkatan kapabilitias APIP yang
meningkatkan pengawasan intern menjadi berisikan rencana aksi seperti peningkatan
lebih efektif. Langkah disusun secara SDM, namun secara teknis bentuk formal
bertahap, perubahan menuju ke arah rencana strategis, target dan monitoring
perbaikan atau kemampuan progresif. perlu ditetapkan, agar Kemenlu terpacu
Setiap perbaikan dalam proses maupun untuk mencapai target.
praktik yang dilakukan menjadi dasar
mencapai kapabilitas pada level berikutnya.
Upaya peningkatan kapabilitas ini Saran
merupakan bentuk tekanan dan merupakan Kebijakan pengembangan profesi SDM
proses yang sengaja dilakukan untuk baik auditor maupun non auditor perlu
memperkuat, memperbaiki, dan dilihat sebagai kebutuhan, disini political
mengembangkan kelembagaan APIP agar will pimpinan unit APIP pada khususnya
memiliki kemampuan melaksanakan peran harus lebih dipertegas, tentunya hal tersebut
secara efektif dalam rangka adding value akan membawa dampak kebutuhan
untuk organisasi. anggaran yang tidak sedikit. Selain itu
Coercive isomorphism merupakan perlunya percepatan infrastruktur yang
pendorong terkuat terjadinya mendukung peran, tanggung jawab dan
institusionalisasi IACM di unit APIP kewenangan yang dimiliki APIP. Implikasi
102 | EKOBIS – Ekonomi Bisnis Vol. 22, No. 2, Oktober 2017 : 87 - 102
lainnya adalah untuk BPKP sebagai Lead and Collective Rationality in
Agency perlu menerapkan reward system Organization Fields. In P. J.
dalam pengembangan kapabilitas APIP, DiMaggio & W. W. Powell (Eds.),
reward tersebut sebagai stimulan agar APIP The New Institutional in
lebih terpacu dalam meningkatkan Organizational Analysis (pp. 63-82).
kapabilitasnya. Chicago: The university of Chicago
Namun yang perlu menjadi Press.
perhatian bagi APIP Kemenlu, betapapun Hossan, C. 2015. Applicability of Lewin’s
besarnya dukungan pimpinan yang di back Change Management Theory in
up oleh tim dan dukungan dari BPKP Australian Local Government.
sebagai pendamping atau koordinator, para International Journal of Business and
aparatur unit Inspektorat Jenderal harus Management 10(6):53-65.
melakukan perubahan mindset untuk
menimbulkan kesadaran seutuhnya akan Lewin, K. 1951. Field Theory in Social
pentingnya peningkatan kapabilitas. Science. Harper and Row. New York
Menerima masukan dari praktisi profesional IIA. 2009. Internal Audit Capability Model
selain BPKP misalnya BPK ataupun dari (IA-CM) For Public Sector.
IAI bisa memberikan masukan lebih tepat http://www.theiia.org/bookstore/prod
untuk dapat menyusun action plan uct/internal-audit-capability-model-
peningkatan kapabilitas APIP yang meliputi iacm-for-the-public-sector-1422.cfm
banyak elemen. Sehingga institusionalisasi
IACM yang terjadi pada APIP Kemenlu Simanjuntak, B. 2015. Grand Design
tidak berorientasi semata pada pemenuhan Peningkatan Kapabilitas APIP,
kepentingan legitimasi dan perubahan di Makalah Disampaikan pada acara
dasarnya saja, namun akan mampu Rakornas Pengawasan Intern
memperbaiki kinerja keseluruhan pada unit Pemerintah, 13 Mei 2015.
APIP dan upaya manajemen dalam Sukoharsono, E.G. 2006. Alternatif Riset
melakukan perubahan, sehingga tidak Kualitatif Sains Akuntansi: Biografi,
menimbulkan kesan program tidak begitu Phenomenologi. Grounded Theory,
penting atau program tidak serius dilakukan Critical Ethografi dan Case Study.
hanya karena tekanan atau desakan. Analisa Makro dan Mikro: Jembatan
Kebijakan Ekonomi Indonesia. BPFE
DAFTAR RUJUKAN Universitas Brawijaya.

Apriyanto, F. 2015. Institusionalisasi

Balanced Scorecard di Sektor Pubik.
Tesis tidak diterbitkan. Program
Magister Akuntansi Universitas
Brawijawa, Malang.
BPKP. 2015. Perka No. 16 Tahun 2015
Pedoman Teknis Peningkatan
Kapabilitas APIP.
Burrel, G and G. Morgan. 1979.
Sociological Paradigms and
Organisational Analysis. Heineman.
London.
BPKP. 2015. Perka No. 16 Tahun 2015
Pedoman Teknis Peningkatan
Kapabilitas APIP.
DiMaggio, P. J. 1983. The Iron Cage
Revisited: Institutional Isomorphism