TÍTULO VI - DEFENSA COLECTIVA DE LOS CONSUMIDORES
ARTÍCULO 128.- Defensa colectiva de los consumidores
El ejercicio de las acciones en defensa de los derechos del consumidor puede ser efectuado a título individual o en beneficio del interés colectivo o difuso de los consumidores. Para estos efectos se entiende por:
a. Interés colectivo de los consumidores.- Son acciones que se promueven en defensa
de derechos comunes a un conjunto determinado o determinable de consumidores
que se encuentren ligados con un proveedor y que pueden ser agrupados dentro de un
mismo grupo o clase.
b. Interés difuso de los consumidores.- Son acciones que se promueven en defensa de
un conjunto indeterminado de consumidores afectados.
Concordancias:
Const.: art. 65; CPDC: arts. V.4, V.6, V.7, VI.3, VI.6, VI.7, 130, 131, 153.
GINO A LEJANDRO ROMÁN TORRES
Sumario: 1) Introducción.- 2) Defensa colectiva en un Código pensado para la defensa individual.- 3) Limitaciones al acceso a la justicia colectiva de consumo.- 4) Interés colectivo.5) Interés difuso.- 6) Bibliografía consultada.
1. Introducción
En el Código de Protección y Defensa del Consumidor, los procedimientos individuales
creados para la tutela de derechos de un solo usuario o consumidor, tienen una posición
privilegiada y aun hegemónica en nuestro sistema de protección al consumidor. La posibilidad de iniciar una suerte de class action versión peruana, al interponerse una denuncia por afectación a intereses difusos o colectivos aún no ha sido muy difundida por el
mismo INDECOPI, esto debido, quizás, a que nuestros procedimientos administrativos
sancionadores también heredaron la rigidez de la construcción individualista del derecho
peruano puesta de manifiesto en la estructura de los procesos judiciales diseñados pensando en disputas legales entre dos individuos, y no entre grupos y colectivos.
La noción restrictiva de equiparar al consumidor con el destinatario final, se
mantiene hermanada a la existencia de una relación de consumo dentro de los procedimientos para la tutela de intereses individuales y colectivos; sin embargo, esta ficción
legal que encorseta al consumidor se rompe cuando se da una afectación a intereses
difusos, que no son más que derechos humanos, fundamentales, de tercera generación,
que tienen múltiples destinatarios finales que no pueden ser plenamente determinados
e indeterminables.
Nuestra legislación en materia de protección al consumidor, si bien recogió muchas
buenas prácticas en defensa de los derechos de los consumidores como entes aislados y sus
intereses individuales, no incorporó disposiciones favorables a la formulación de denuncias colectivas por afectaciones a los intereses difusos y colectivos, por lo que el proceso
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administrativo sancionador sigue siendo, en esencia, el mismo para la tutela de derechos
de incidencia colectiva.
En la región existe más de una decena de casos contemporáneos de reformas que
fueron promovidas con fines pro-consumidor y una centena de precedentes de observancia obligatoria de corte innovador que dotan a la defensa de intereses difusos y colectivos
de características especiales adecuadas a su naturaleza e importancia (por tratarse de la
defensa y protección de derechos de un grupo de personas), que lamentablemente se ven
restringidos por el carácter pro-mercado de varias disposiciones de nuestro Código de
Protección al Consumidor que generan un halo de desprotección frente a la afectación
de los derechos de grupos de usuarios y consumidores.
Planteo como ejemplo de una innovación legal positiva que podríamos reproducir, lo
determinado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, que
en sentencia de fecha 19.12.03, en el caso Fernando Asenjo, determinó que “los derechos
e intereses colectivos y difusos, son de eminente orden público”, sentando un precedente
importante en favor de los derechos de los consumidores, al inaplicar el plazo de caducidad (de 6 meses en Venezuela) a los procesos de amparo constitucional y en las demandas por intereses colectivos y difusos por tratarse de afectaciones colectivas que merecen
una tutela especial que garantice la protección colectiva de derechos.
2. Defensa colectiva en un Código pensado para la defensa individual
El artículo en mención establece nociones para diferenciar el procedimiento administrativo para la defensa de derechos colectivo y difusos, por lo que se limita al desarrollo conceptual de estos dos tipos de intereses, y lo hace de forma neutral, sin reconocerle ni resaltarle prerrogativas especiales, por tratarse de un proceso de defensa colectiva que tiene como fin ulterior mejorar las condiciones del mercado y de bienestar del
interés colectivo.
Como compendio de la legislación de consumo, nuestro Código nació impregnado
del individualismo del estado liberal, del positivismo normativo propio de los sistemas
jurídicos continentales y heredero de las teorías contractualistas. Opinión en consonancia con lo reseñado por la Dra. María del Pilar Hernández, investigadora del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM, quien cuestiona las nulas reformas del sistema
judicial mexicano en favor de la defensa colectiva, y de la aún hegemónica preferencia y
prevalencia de los procesos en defensa del derecho individual como rasgo del estado liberal individual frente al emergente estado social.
A decir del investigador Carlos Glave, docente de la Facultad de Derecho de la PUCP,
quien plantea que para los procesos de tutela individual y colectiva existe un único modelo
de proceso que tutela derechos individuales homogéneos. Para él, el procedimiento administrativo colectivo sigue teniendo los mismos plazos y no existe una vía especial para su
trámite, siguen programándose con la misma celeridad que los casos que afectan solo a
un individuo e INDECOPI sigue manteniendo criterios muy rigurosos para conceder
medidas correctivas y cautelares que puedan garantizar una adecuada tutela frente a la
infracción de la normativa de consumo.
Siendo el punto más crítico, para quienes trabajamos en la protección de intereses
colectivos y difusos, los cortos plazos de prescripción y caducidad que ponen en riesgo la
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efectividad y eficiencia de los procedimientos administrativos a cargo de la Comisión de
Protección al Consumidor (CPC).
3. Limitaciones al acceso a la justicia colectiva de consumo
Esta restricción al derecho de acceso a la justicia de consumo en defensa de intereses difusos
y colectivos constituye una barrera para acceder a la tutela efectiva de múltiples bienes jurídicos. El periodo prescriptorio de 2 años para perseguir una infracción al Código de Protección al Consumidor resulta razonable en la defensa de derechos del consumidor a título
individual sin embargo afecta negativamente las investigaciones y denuncias por afectación
a intereses colectivos y difusos, dado que estos últimos son casos más complejos tanto de
identificar, como de investigar, denunciar y probar, por lo que termina siendo beneficioso
para las empresas infractoras dado que, al prescribir la persecución de sanciones por parte
del administrador, y de las asociaciones de consumidores, a los dos años, también se reducen los procesos administrativos sancionadores, las multas y las crisis reputacionales.
quien también se ve afectado es el mercado dado que persistirán las prácticas ya
prescritas de los proveedores infractores que ya no podrán ser sometidas a las comisiones
y salas de INDECOPI por encontrarse ya prescritas en sede administrativa, quedando
como única vía presentar una demanda por afectación de intereses difusos y colectivos
ante el Poder Judicial.
Dicha limitación de dos años, disuade a muchos a realizar investigaciones por afectación a intereses difusos y colectivos, que impliquen trabajo de campo y colaboración
internacional, y no considera la realidad nacional en la que existen muchos casos de violación a la normativa de consumidor, competencia desleal y libre competencia, que solo han
podido ser identificados pasados más de diez años. Solo para comparar la diferencia que
radica en los plazos de prescripción de diferentes ordenamientos jurídicos, en México la
prescripción se hace efectiva transcurridos tres años y seis meses del hecho infractor, tiempo
más que suficiente para una adecuada investigación por afectación de intereses difusos.
Solo para tener una idea clara de lo restrictivo e irracional que resultan los plazos
de prescripción de nuestra legislación de consumo, el promedio de duración de un proyecto de investigación universitaria para el CONCYTEC es de 1 año. Por lo que iniciar
una investigación, bien llevada, que busca indagar sobre la regulación del mercado y las
infracciones al Código de Protección y Defensa del Consumidor y encuentre responsabilidad administrativa en proveedores que atenten contra los intereses colectivos y formular
una denuncia ante INDECOPI, cumpliendo además con los requisitos establecidos en el
Código y pasar el check list de los 22 filtros que evalúan las mesas de partes de la autoridad de consumo, fácilmente puede tomar más de dos años.
Recordemos que se trata de realizar una investigación compleja que pruebe afectaciones a intereses difusos, difíciles de identificar, que afectan a un grupo de consumidores, y no de una investigación particular que indaga solo sobre las afectaciones a una sola
persona o usuario, como el 99% de las denuncias que recibe INDECOPI.
4. Interés Colectivo
El interés colectivo se refleja cuando un hecho o acto afecta a un conjunto determinado
de usuarios, consumidores, e incluso personas expuestas a la relación de consumo, que
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están relacionados entre sí por una relación de consumo real o potencial con el proveedor. Normalmente, en los intereses colectivos está presente un vínculo jurídico basado en
una relación contractual o precontractual y otro vínculo de carácter socioeconómico, que
refleja el tejido social, que hermana, homogeniza y permite que los denunciantes se identifiquen como afectados por el mismo proveedor o por el mismo hecho o acto.
En la actualidad, los intereses colectivos responden a la representación de una comunidad o grupos, que pueden ser no solo personas naturales, o personas jurídicas, sino también una combinación de ambas y de organizaciones de personas no inscritas como son las
comunidades urbanas, que comparten algún características o identidad común, los grupos y colectivos de Facebook, y los movimientos sociales y frentes de defensa no inscritos.
Las acciones en defensa de intereses colectivos hacen las veces de una versión administrativa del proceso judicial de tutela de derechos con incidencia colectiva conocido en
EE.UU. como class actions, o acciones de clase, propias del sistema anglosajón, que bien
podrían, a sugerencia de la doctrina desarrollada por el profesor Antonio Gidi, importarse a nuestro modelo administrativo de protección al consumidor, por lo que podríamos
equiparar la denuncia administrativa por afectación al interés colectivo como un requisito previo para demandar ante el Poder Judicial una indemnización posterior a la emisión de la resolución administrativa de INDECOPI que reconoce la infracción al Código
de Consumo y sanciona al proveedor infractor.
Como ejemplos de afectación a los intereses colectivos tenemos las practicas que pueden afectar a un grupo determinado de personas, pudiendo estas pertenecer a una misma
organización: como una asociación, un sindicato, o un colectivo de personas que se dedican a la misma actividad, son colaboradores de la misma empresa, o comparten una enfermedad, habitan una misma región, o que se encuentran en el área de influencia directa
de un proyecto de inversión. Todos estos grupos humanos tienen en común que comparten vínculos y existe, como ya se señaló, en la mayoría de los casos, un contrato que los
vincula con el proveedor.
5. Interés Difuso
Para el historiador y jurista argentino Lucio Cabrera el interés difuso determina una categoría especial de derechos humanos fundamentales, de derechos subjetivos públicos que responden a los llamados derechos humanos de tercera generación.
Entre estos derechos que ameritan una protección basada en la defensa de intereses
difusos son, según Cabrera, el derecho al desarrollo, a un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, y derecho de los consumidores, a los que agregaría, el derecho a la autodeterminación, el derecho a la identidad, el derecho de los pueblos indígenas, el derecho a
la conservación del patrimonio histórico y el derecho a la verdad.
Este último derecho está íntimamente relacionado con el principio de veracidad publicitaria que se ve afectado en los casos de publicidad engañosa, una práctica sancionada
por la Comisión de Competencia Desleal que también tiene implicancias en materia de
protección del consumidor, por constituir –los casos de publicidad engañosa– infracciones al derecho de información, debido a que la publicidad podría contener información
que induzca a error a los usuarios o consumidores.
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Todos estos derechos humanos de tercera generación tienen un correlato público ya
que derivan de la afectación a una masa indeterminada o conjunto de personas absolutamente indeterminadas e indeterminables que pueden ser, además de consumidores y/o
usuarios, potenciales consumidores o usuarios, es decir no media entre ellos un contrato
que los vincule, sino más bien existe entre ellos un vínculo de hecho, un fenómeno que
afecta las necesidades e intereses de dicho grupo humano indeterminado.
Como señalamos, dicho interés de carácter difuso (sic) trasciende el contractualismo,
y la rigidez conceptual que maneja el INDECOPI para determinar si uno califica como
consumidor, como proveedor y si existe una relación de consumo en los casos de defensa
del interés individual de algún consumidor. En el caso de la defensa de intereses colectivos el nexo causal no se basa necesariamente en una relación de consumo ya concretada
o en plena ejecución, sino en la exposición del grupo a la relación de consumo per se, ya
que deviene del hecho de la potencial afectación que pueda surgir entre la interacción del
proveedor en el mercado.
La actualizada doctrina de los juristas mexicanos Elizalde Castañeda y Morales Arzate
señala que los derechos difusos son transindividuales, supraindividuales, e interpersonales, el más claro ejemplo para ilustrar la afectación a este tipo de derechos en el marco
del derecho del consumidor, es la publicidad engañosa, debido a que esta se encuentra
expuesta en el mercado y va dirigida a un público amplio y no determinado. Otro ejemplo tangible de afectación al interés difuso es la contaminación ambiental o la gestión de
los bienes del común como los servicios ambientales, materias que no han sido reguladas
dentro del Código de Protección al Consumidor debido a que nuestra normativa aún no
cuestiona las formas de producción, los modos de consumo, la sostenibilidad de las industrias y de cómo estas afectan intereses difusos y colectivos atípicos.
6. Bibliografía consultada
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