The New Us Sanctions Regime against Iran

МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2018, том 62, № 2, с. 28–36 ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ О НОВОМ САНКЦИОННОМ РЕЖИМЕ США ПРОТИВ ИРАНА © 2018 г. А. Давыдов, С. Кислицын ДАВЫДОВ Алексей Андреевич, младший научный сотрудник. ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН, 117997 Москва, Профсоюзная, 23 ([email protected]). КИСЛИЦЫН Сергей Владимирович, научный сотрудник. ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН, 117997 Москва, Профсоюзная, 23 ([email protected]). Статья поступила в редакцию 08.09.2017. В статье рассматриваются актуальные тенденции американской санкционной политики по отношению к Ирану и перспективы ее трансформации. Особое внимание уделяется новому Закону «О санкционном противодействии противникам Соединенных Штатов Америки» от 2017 г., а также освещаются другие основные элементы санкционного режима. Анализируется текущий дискурс вокруг данной проблемы в политическом истеблишменте США. Ключевые слова: антииранские санкции, Иран, санкции, СВПД, внешняя политика США, неоконсерватизм, политика продвижения демократии. DOI: 10.20542/0131-2227-2018-62-2-28-36 принят ряд резолюций1, призывающих третьи страны прекратить поставку Тегерану специальных технологий и запрещающих инвестировать в области ядерной энергетики, программ по созданию баллистических ракет. Разрешался досмотр грузов иранских компаний в аэропортах и морских портах. Накладывались ограничения на лиц, связанных с разработками по ядерной программе, делался призыв к бдительности при принятии обязательств в плане финансовой поддержки торговли с Ираном и в части деловых связей с его финансовыми учреждениями. Американо-иранские отношения традиционно носят враждебный характер. С 1984 г. Исламская Республика Иран (ИРИ) рассматривается Вашингтоном как страна – спонсор терроризма и считается одним из основных источников угроз для национальной безопасности США и их ближневосточных союзников. После Исламской революции 1979 г., в ходе которой было захвачено посольство США в Тегеране, санкции стали неотъемлемой частью двустороннего диалога. Тогда же были приняты первые ограничения против Ирана, и в дальнейшем санкционный режим претерпевал различные изменения: от полного запрета на экспорт в Иран в 1980 г. до относительного смягчения условий администрацией Клинтона в конце 90-х годов ХХ в. За почти сорокалетнюю историю существования антииранских санкций их эффект оказался неоднозначным. С одной стороны, экономика ИРИ была вынуждена справляться со значительными трудностями, но с другой – их политический эффект был минимальным. В июле 2010 г. Вашингтон принял Закон о комплексных санкциях в отношении ИРИ, привлечении к ответственности и изъятии капиталовложений [2]. По его положениям, ужесточались ограничения для физических и юридических лиц за торговое, инвестиционное и технологическое сотрудничество с Ираном в энергетической сфере. Год спустя президент США Барак Обама инициировал еще несколько мер, согласно которым в случае обнаружения контактов зарубежных компаний с Центральным банком Ирана и оказания помощи в разведке и добыче иранских энергоресурсов они лишались доступа к американской финансовой системе. Значительное беспокойство не только у Соединенных Штатов, но и у международного сообщества в целом вызывает иранская ядерная программа. Переговоры относительно ее развития велись с Тегераном с начала 2000-х годов. После публикации доклада Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), выражавшего сомнения относительно мирного характера этой программы [1], и передачи его в Совет Безопасности ООН, в период с 2006 по 2010 г. был Новые шаги Соединенных Штатов, направленные на прекращение иранской ядерной программы и финансирования им терроризма, серьезно изменили ситуацию. Для компаний третьих стран 1 28 United Nations Security Council Resolutions 1696 (2006), 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008), 1835 (2008), 1929 (2010). О НОВОМ САНКЦИОННОМ РЕЖИМЕ ценнее оказался финансовый рынок США, нежели энергетический рынок ИРИ. Если в 2009 г. на иранском рынке нефти и газа присутствовала 41 кампания, то в 2011 г. их число сократилось до 15 [3]. Еще больше усилилась тенденция сокращения доли европейских стран в иранском импорте на фоне возрастающего участия азиатских стран. Добыча нефти в Иране со временем замедлилась и начала уменьшаться, приближаясь к объемам 1990 г. Поскольку иранский экспорт по большей части состоит из экспорта углеводородов, санкции привели к падению ВВП страны. Значительное ухудшение экономической ситуации вынудило ИРИ интенсивнее участвовать в диалоге. В 2014 г. начались шестисторонние переговоры по решению будущего иранской ядерной программы с участием России, Китая, Соединенного Королевства, США, Франции и Германии. Год спустя был выработан Совместный всеобъемлющий план действий по обеспечению мирного характера иранской ядерной программы (СВПД)2 (далее – План или СВПД) [4], по которому Тегеран обязывался допускать инспекции МАГАТЭ для проверки его ядерных объектов и выполнить комплекс мер по предотвращению создания ядерного оружия. В случае выполнения всех договоренностей, в течение 10 лет участники обязались снять с Ирана все санкции, наложенные СБ ООН в связи с его ядерной программой3. Подобное дипломатическое начало разрешения конфликта вызвало неоднозначную реакцию Демократической и Республиканской партий в США. С одной стороны, действительно, обе политические силы продолжали сохранять солидарность в оценке иранского режима как спонсора терроризма и стратегического противника, но с другой, – укрепились разногласия насчет эффективности выбранной администрацией Б. Обамы стратегии. Одни, преимущественно демократы, поддержали президента-однопартийца в стремлении преградить Ирану путь к получению оружия массового уничтожения, сняв согласно СВПД часть существенных санкционных ограничений и дав экономике республики больше свободы. Но другие, преимущественно республиканцы, напротив, выступали за ужесточение действовавшего санкционного режима, чтобы Тегеран не мог направить высвободившиеся средства на финансирование “дестабилизирующей деятельности” на Ближнем Востоке. В итоге за первую половину 2017 г. на основе межпартийного консенсуса был выработан ряд новых санкционных мер, касавшихся в большей степени тех сфер, которые не затрагивались СВПД. 2 3 Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA). United Nations Security Council Resolutions 2231 (2015). США ПРОТИВ ИРАНА 29 САНКЦИОННЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ НОВОГО ЗАКОНА И ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ В начале августа 2017 г. Конгресс США принял закон “О санкционном противодействии противникам США” (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act), направленный против Ирана, России и Северной Кореи. В отношении Тегерана в нем кодифицируется часть уже существовавших ограничений, введенных указами президентов США и Советом Безопасности ООН. Эта мера значительно снижает вероятность их отмены в среднесрочной перспективе. Можно выделить четыре основных положения нового закона. Во-первых, Конгресс обязал президента и ведомства исполнительной власти замораживать активы и транзакции физических и юридических лиц (далее – лиц), а также экстрадировать из США и аннулировать визы иностранных граждан, прямо или косвенно вовлеченных в иранскую программу по разработке баллистических ракет. Ранее этот процесс регулировался президентским указом “О блокировании собственности распространителей оружия массового поражения и их спонсоров” (Blocking Property of Weapons of Mass Destruction Proliferators and Their Supporters, No. 13382), согласно которому президент мог вводить ограничения против нарушителей режима нераспространения ОМУ и средств его доставки и вносить изменения в санкционные списки. Закон дублирует аналогичные положения указа, но относит их именно к иранской ракетной программе. Во-вторых, закон предписывает замораживать активы и транзакции, связанные с Корпусом стражей исламской революции (КСИР) и сотрудничающих с ним субъектов. До этого санкции против отдельных лиц или ведомств КСИР вводились президентским указом “О блокировании собственности и запрещении финансовых трансакций с лицами, совершившими, угрожающими совершить или поддерживающими акты терроризма” (Blocking Property and Prohibiting Transactions With Persons Who Commit, Threaten to Commit, or Support Terrorism, No. 13224). Теперь же ограничения действуют против всей структуры. В-третьих, закон обязывает Государственный департамент предоставлять Конгрессу списки лиц, причастных к внесудебным убийствам, пыткам и грубым нарушениям прав и свобод тех, кто стремится освещать незаконную деятельность правительства ИРИ, реализовать право на демократические выборы, собрания и т.д. При этом Госдеп сам определяет этих лиц, а президент имеет право (не обязан) замораживать их активы и транзакции. Данная норма является новой и дает возможность вводить персональные МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 2018 том 62 №2 30 ДАВЫДОВ, КИСЛИЦЫН санкции против практически любых лиц на усмотрение исполнительной власти США. В-четвертых, Конгресс ввел эмбарго на поставку обычных видов вооружений в Иран. Отныне исполнительная власть обязана замораживать активы и транзакции, а также экстрадировать лиц, прямо или опосредованно вовлеченных в поставки этих вооружений, кроме тех случаев, когда президент убедит Конгресс в том, что это требуется в интересах национальной безопасности США. Особенность данного эмбарго заключается в его идентичности положению Резолюции СБ ООН 2231, разрешающей подобные поставки только при одобрении Совета Безопасности4. Однако если резолюция предписывает действие этой нормы до 18 октября 2020 г. (на пять лет после дня принятия СВДП – 18 октября 2015 г.), то Конгресс делает эмбарго бессрочным. Таким образом, любой субъект, действующий согласно резолюции, с высокой вероятностью окажется под американскими санкциями. Важным положением закона является требование раз в 180 дней предоставлять Конгрессу специальный доклад. В нем должны быть указаны случаи, когда санкции, принятые Вашингтоном против определенных лиц, не введены со стороны Евросоюза, и наоборот. Также должны даваться объяснения причин подобных расхождений. Весьма вероятно, что эта норма нацелена на обеспечение единства санкционного режима. Как показал предыдущий опыт введения ограничительных мер в отношении топливно-энергетического комплекса ИРИ, эффективность санкций достигается только при вовлечении широкого круга участников. Чтобы снять санкции в рамках этого закона, президент должен предоставить Конгрессу доклад с обоснованием необходимости их приостановки. В этом случае президент будет иметь возможность их приостановить на срок не более 180 дней с возможностью продления. терроризма, региональной дестабилизации, а также нарушении прав граждан и разрушении демократических процедур и институтов внутри страны и за рубежом. Современный санкционный режим можно разделить на три ключевых сферы ограничений: политическую, военно-политическую и торгово-финансовую. Блок политических санкций направлен на осуществление политики “продвижения демократии”5. Данный анти-иранский комплект ограничений является одной из составных частей долговременной политики Соединенных Штатов на этом направлении, включающем поддержку иранской внутриполитической оппозиции для оказания давления на официальных представителей власти [5, pp. 186-187]. В частности, Вашингтон поддерживает развитие телекоммуникационной инфраструктуры для свободного распространения информации. В этой связи американским официальным лицам запрещено иметь контакты с теми, кто поставляет правительству ИРИ технологии, способствующие ограничению “свободного потока беспристрастной информации” и позволяющие “нарушать, контролировать или иным способом ограничивать” свободу слова. Иранским субъектам, использующим эти технологии или способствующим их развитию, запрещается въезд в США. Их собственность, находящаяся в американской юрисдикции, замораживается6. Те же меры относятся к лицам и организациям, способствующим поддержанию цензуры, распространению пропаганды, подавлению протестов и т.д.7 В то же время Вашингтон не ограничивает поставки технологий, способствующих развитию Интернета8. Параллельно с санкциями, США выделяют небольшие средства на программы реформирования 5 ДЕЙСТВУЮЩИЙ САНКЦИОННЫЙ РЕЖИМ ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ СВПД Помимо нового закона, после приостановки значительных ограничений для иранского энергетического сектора, в соответствии с СВПД, продолжает действовать широкий спектр иных санкций. В основе практически всех санкционных положений США в отношении ИРИ лежат обвинения в наличии ядерной и ракетной программ, спонсировании 4 Положение с перечнем видов вооружений в законе “О санкционном противодействии противникам США” (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, Sec. 107, a) буквально повторяет положение из Резолюции СБ ООН 2231 (S/RES/2231 (2015), Annex B: Statement, 5. Page 100/104). 6 7 8 Согласно президентской директиве “Руководство общественной дипломатией, связанной с целями национальной безопасности” (Management of Public Diplomacy Relative to National Security, No. 77) от 14 января 1983 г., “продвижением демократии” является “оказание зарубежной помощи, образовательной и организационной поддержки иностранным государствам и неправительственным организациям для поощрения развития политических институтов демократии и практики демократического поведения”. Executive Order No. 13606 “Blocking the Property and Suspending Entry Into the United States of Certain Persons With Respect to Grave Human Rights Abuses by the Governments of Iran and Syria via Information Technology”, April 22, 2012. “Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act”, Sec. 403; Executive Order No. 13628 “Authorizing the Implementation of Certain Sanctions Set Forth in the Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012 and Additional Sanctions with Respect to Iran”, October 9, 2012; “Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act”, Sec. 105 и др. “Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act”, Sec. 103, 106. МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 2018 том 62 №2 О НОВОМ САНКЦИОННОМ РЕЖИМЕ госуправления и развития гражданского общества (с 2000 по 2015 г. было выделено 18.9 млн долл. в ценах 2015 г. [6]). Но основной упор делается на расширение информационного вещания в Иране. Так, в 2009 г. был принят закон “О жертвах иранской цензуры” (Victims of Iranian Censorship Act)9, выделявший Совету управляющих по вопросам вещания (Broadcasting Board of Governors) 15 млн долл. для продвижения необходимой информации в иранском обществе посредством радио, телевидения, Интернета и других средств коммуникации. Ряд санкций, апеллирующих к защите прав человека, также используется для сдерживания иранского влияния в соседних странах. Например, персональные санкции вводятся против лиц, причастных к нарушениям прав человека в Сирии10, в том числе – иранских военных. Наибольшее значение имеют санкции военно-политического характера. В первую очередь они касаются проблем поддержки терроризма, разработки ОМУ и средств его доставки. С 1984 г. США официально считают ИРИ государством – спонсором терроризма, что автоматически вводит против него ряд ограничений, прописанных в законодательстве. Ирану запрещено напрямую поставлять зарубежную помощь, кроме помощи гуманитарного характера и в случаях различных катастроф11. Соединенные Штаты обязаны голосовать в различных международных организациях против ее предоставления12. Помимо этого, США воздерживаются от выделения международной помощи странам и организациям, оказывающим поддержку государствам – спонсорам терроризма13, в том числе и Ирану14. Из-за данного статуса ему запрещаются прямые и опосредованные поставки любых вооружений и военных снаряжений15, а также лицензирование поставок технологий двойного назначения16. Одним из самых важных инструментов президентской власти является указ No. 13224 (см. выше), принятый вследствие терактов 11 сентября 2001 г. Он позволяет замораживать активы лиц, внесенных в санкционные списки как террористов и их пособников, а также запрещает американским гражданам вести с ними любые дела или совершать транзакции. 9 10 11 12 13 14 15 16 “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010”, Subtitle D “Victims of Iranian Censorship Act”. Executive Order No. 13572 “Blocking Property of Certain Persons with Respect to Human Rights Abuses in Syria”. “Foreign Assistance Act”, Sec. 620A. “International Financial Institutions Act”, Sec. 1621. “Foreign Assistance Act”, Sec. 620G. “Foreign Assistance Act”, Sec. 307. “Arms Export Control Act”, Sec. 40. “Export Administration Act”, Sec. 6(1). США ПРОТИВ ИРАНА 31 Иран также подвержен существенным ограничениям по укреплению своего военного потенциала, сдерживающим развитие его ракетной и ядерной программ и торговлю обычными видами вооружений. Так, в США предусматривается ввод санкций за передачу ИРИ технологий по разработке ОМУ и новейших видов обычных вооружений. В случае такого нарушения со стороны какой-либо страны против нее вводится однолетний запрет на предоставление американской помощи, кредитов, вооружений, прекращается режим наибольшего благоприятствования в торговле, вводятся другие ограничения. В случае же нарушения этой нормы физическими или юридическими лицами, в течение двух лет американским правительственным органам запрещается иметь контакты по вопросам закупки товаров или услуг у таких лиц, а также выдавать им лицензии на продажу чьих-либо товаров или услуг. Импорт же товаров или услуг от такого лица может запрещаться на усмотрение президента17. Также в отношении частных лиц-нарушителей должно быть введено от пяти до 12 торговых ограничений, описанных в законодательстве, включающих, например, ограничения на получение займов от американских финансовых институтов, запрет на экспорт этими лицами определенных товаров и услуг, запрет на банковские транзакции, инвестиции и т.д.18 Более жесткие санкции применяются к лицам, содействующим разработкам ОМУ и развитию ядерной программы товарами, услугами или технологиями из специального перечня МАГАТЭ. Правительству США запрещается осуществлять закупки у таких лиц, импортировать что-либо в Соединенные Штаты, а также экспортировать им вооружения и технологии двойного назначения19. Президент имеет право заморозить их активы, если они находятся под юрисдикцией США20. В отношении Ирана также действуют санкции, практически сводящие на нет его торгово-финансовые отношения с Соединенными Штатами. После свершения Исламской революции Вашингтон ежегодно продлевает режим чрезвычайного положения в отношениях с Тегераном, определяющий его как угрозу для национальной безопасности, что увеличивает полномочия государства в вопросах регулирования торговли с ним21. 17 18 19 20 21 “Iran-Iraq Arms Nonproliferation Act”, Sec. 4, 5. “Iran Sanctions Act”, Sec. 5(b), Sec. 6(b). “Iran-North Korea-Syria Nonproliferation Act”, Sec. 2-4; Executive Order No. 12938. “Proliferation of Weapons of Mass Destruction”, 14 November 1994. Executive Order No. 13382 “Blocking Property of Weapons of Mass Destruction Proliferators and Their Supporters”, 28 June 2005. Executive Order No. 12959 “Authorizing the Implementation of Certain Sanctions Set Forth in the Iran Threat Reduction and Syria МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 2018 том 62 №2 32 ДАВЫДОВ, КИСЛИЦЫН США блокируют значительную часть прямых и опосредованных (через третьи страны) торгово-инвестиционных отношений с Ираном, телекоммуникационные технологии, товарооборот “информационных материалов” (кино, фото, книги и т.п.), предметы роскоши, товары из разряда гуманитарной помощи (например, продовольствие и медицина), торговлю золотом и ценными металлами и т.д.22 Самой главной сферой, “освобожденной” из-под санкций, стал энергетический сектор ИРИ, в отношении которого Резолюцией СБ ООН 1929 были наложены действенные и болезненные ограничения. После имплементации СВПД были сняты санкции с компаний, инвестирующих в разработку нефтегазовых полей, страхующих транспортировки иранской сырой нефти, продающих Ирану бензин и нефтепродукты, а также другие товары и услуги23. Однако в отношении ИРИ продолжает действовать запрет на использование американской финансовой системы. Хотя закон и позволяет американским и иранским банкам совершать транзакции друг с другом при наличии определенной лицензии, но исключительно через институты третьих стран. Американским банкам запрещается открывать счета для зарубежных партнеров, сотрудничавших с попавшими под санкции иранскими субъектами. С началом реализации СВПД эти санкции не были сняты, однако из списков были вычеркнуты попавшие под них лица. К тому же Министерство финансов США связывает иранскую финансовую систему с отмыванием денег и нелегальной деятельностью (финансирование терроризма, разработка ядерной и ракетной программ и т.п.). ПОЛИТИЧЕСКИЙ ДИСКУРС ВОКРУГ АНТИИРАНСКИХ САНКЦИЙ Как республиканцы, так и демократы традиционно видят в Иране угрозу своим интересам в регионе Ближнего Востока. Однако их подходы к степени 22 23 Human Rights Act of 2012 and Additional Sanctions With Respect to Iran”, 9 October 2012; Executive Order No. 13059 “Prohibiting Certain Transactions With Respect to Iran”, 19 August 1997. “Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act”, Sec. 103; International Emergency Economic Powers Act, United States Code, Title 50, Chapter 35 “International Emergency Economic Powers”, § 1701, § 1702; Executive Order No. 13716 “Revocation of Executive Orders No. 13574, 13590, 13622, and 13645 With Respect to Iran, Amendment of Executive Order No. 13628 With Respect to Iran, and Provision of Implementation Authorities for Aspects of Certain Statutory Sanctions Outside the Scope of U. S. Commitments Under the Joint Comprehensive Plan of Action of July 14, 2015”, 16 January 2016; Joint Comprehensive Plan of Action, 14 July 2015. “Iran Sanctions Act”, Sec. 5. жесткости санкционной политики по отношению к Тегерану различны – споры вокруг этой проблемы являются одним из наиболее ярких противоречий современной внешней политики Соединенных Штатов. Так, сторонники Демократической партии выступают за сохранение “ядерной сделки” (51% выступают “за”), считая ее важным успехом американской дипломатии. В то же время республиканцы воспринимают заключение СВПД как крупнейший внешнеполитический провал последних лет (только 9% из числа сторонников партии выступили в поддержку Плана) [7]. Разногласия относительно эффективности Плана привели и к созданию двух противоположных по своим задачам лоббистских организаций: “Дипломатия работает” (Diplomacy Works) в поддержку “ядерной сделки” и “Вместе против ядерного Ирана” (United Against Nuclear Iran), выступающей против ведения подобных переговоров. Первая была создана в середине мая 2017 г., а в ее состав вошли основные архитекторы СВПД с американской стороны. Среди них: бывший государственный секретарь Джон Керри, его заместитель Энтони Блайкен, один из ведущих советников президента Б. Обамы по ближневосточным вопросам Роберт Молли и прочие эксперты из правительства и Государственного департамента США [8]. Среди членов организации “Вместе против ядерного Ирана”, созданной еще в 2008 г., присутствуют известные “ястребы”. В их числе: бывший посол США в ООН Марк Уоллес, бывший сенатор от штата Коннектикут Джозеф Либерман, эксперт в области международных отношений Дэннис Росс, крупный республиканский политик Джеб Буш и известный неоконсервативный идеолог Джон Болтон. Данная организация проводит самостоятельные исследования в области внешней и внутренней политики Ирана, отслеживает реализацию Плана, делая, впрочем, односторонние выводы об агрессивности и ненадежности иранского правящего режима. Аргументы “за” Сторонники “ядерной сделки”, преимущественно демократы, считают ее одним из главных внешнеполитических успехов администрации Б. Обамы, открывающих перспективы для дальнейшего диалога с Тегераном по другим направлениям. В одном из своих последних заявлений в должности главы государства, в январе 2017 г., Обама отмечал, что взаимодействие с иранским правительством на постоянной основе впервые за многие десятилетия создало уникальную возможность для решения ряда важных вопросов. Это же является и показателем того, на что способна американская дипломатия [9]. Заключение СВПД демонстрирует альтернативный подход МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 2018 том 62 №2 О НОВОМ САНКЦИОННОМ РЕЖИМЕ к использованию американской мощи и доказывает, что безопасность США и союзников должна обеспечиваться путем многостороннего диалога. К тому же, это еще раз подтверждает важность американского глобального лидерства в решении общих проблем и эффективности использования “умной силы” [10]. Приверженцы переговорного процесса предполагают, что, находясь под жестким международным контролем, Иранская мирная ядерная программа не представляет собой серьезной угрозы [11]. Тегеран, следуя достигнутым договоренностям, уже уничтожил две трети находившихся в его распоряжении центрифуг для обогащения урана. Если перед заключением соглашения он имел достаточное количество сырья для производства десяти ядерных бомб, то уже зимой 2017 г. было вывезено 98% накопленных запасов, следовательно, ресурсов недостаточно для производства даже одного боезаряда. Ядро нового реактора, построенного в Иране и пригодного для производства оружейного плутония, было изъято и залито бетоном. Исходя из этого, демократы приходят к выводу, что реализация соглашения проходит успешно, и это способствует повышению безопасности региональных союзников [9]. Как отмечает организация “Дипломатия работает”, американское общество также выступает в поддержку “ядерной сделки”. Согласно данным социологических опросов, если к моменту ее заключения против высказалось 56% опрошенных, то теперь ситуация изменилась – большинство в количестве тех же 56% считает сделку эффективной [12]. Однако, забегая вперед, стоит отметить, что противники СВПД столь же активно используют социологические данные – для подтверждения своих позиций. Вместе с тем представители демократов обращают внимание на то, что Иран подписал Договор о нераспространении ядерного оружия, при этом такие ядерные державы, как Индия и Пакистан, не являются его участниками. Следовательно, это может указать иранскому правительству на реальное существование двойного стандарта в американской политике по данному вопросу [11]. Важно учитывать, что сторонники “ядерной сделки” не выражают каких-либо проиранских настроений. Принятие Плана является частью внешнеполитической стратегии “умной силы”, нацеленной на остановку ядерной программы Ирана путем сотрудничества с этим государством. Сопровождающее этот процесс частичное снятие санкций должно стать для Тегерана наглядным примером того, что его внешнеполитические уступки могут приносить реальные выгоды [10]. Предполагается, что в дальнейшем это должно склонить ИРИ к развитию диалога и разрешению других противоречий. Архитекторы США ПРОТИВ ИРАНА 33 СВПД, следуя в русле американского политического мейнстрима, убеждены, что Исламская республика по-прежнему является одной из дестабилизирующих сил на Ближнем Востоке. Даже при успешной имплементации соглашения и продолжении дипломатических контактов часть санкций будет сохранена, более того, не исключается и их возможное расширение [9]. Аргументы “против” Противники СВПД, большую часть которых составляют представители Республиканской партии, называют ее одним из наиболее крупных провалов американской внешней политики последнего времени. Так, нынешний президент Дональд Трамп неоднократно высказывал необходимость отмены этой “катастрофической сделки” [13]. Во-первых, даже соответствуя выдвигаемым требованиям, Иран сохраняет промышленную ядерную программу, полная ликвидация которой является принципиальным вопросом для республиканцев. Даже после заключения соглашения у Тегерана остается большее количество центрифуг для обогащения урана, нежели то, которое было у Пакистана, когда он создавал свой ядерный арсенал [14]. Во-вторых, недостаток сделки в том, что среди участников переговоров не присутствовали Израиль и ряд других ближневосточных стран. Договоры, затрагивающие их безопасность, не могут быть заключены без их же непосредственного участия, тем более что, в отличие от Тегерана, они являются союзниками Соединенных Штатов [15]. В-третьих, Иран проводит враждебную американским интересам региональную политику и к тому же является страной – спонсором терроризма. Соответственно, переговоры, результатом которых могло стать сохранение ядерной промышленности, проведенные со страной-агрессором без учета мнения американских союзников, представляются полным внешнеполитическим провалом. Среди наиболее рьяных противников “ядерной сделки” – представители американского неоконсерватизма, имеющие большое влияние внутри Республиканской партии. Они принципиально отрицают эффективность дипломатических методов и надежность договоров, если последние не подкреплены жесткой военной силой. Кроме того, неоконсерваторы всегда выступали в поддержку Израиля как ключевого американского союзника в Ближневосточном регионе. Так, одно из лидирующих неоконсервативных изданий – журнал Commentary – отмечает, что подобная политика умиротворения и дипломатии способна привести только к негативным последствиям. Например, следствием перезагрузки российскоамериканских отношений стал конфликт в Украине, а попытки стратегического партнерства с Китаем привели к строительству им военных объектов на спорных островах в Восточном и Южно-Китайском МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 2018 том 62 №2 34 ДАВЫДОВ, КИСЛИЦЫН морях. Не учитывая этот собственный негативный опыт, администрация Обамы провела переговоры с Ираном на фоне секвестрации военного бюджета США и вывода американских сил из Ирака, то есть предстала в глазах ИРИ слабой стороной, ничем не подкрепившей свою решимость “наказать” Тегеран за возможное нарушение условий СВПД [16]. Кроме того, сохранение иранской ядерной промышленности, по сути, признает право Исламской республики стать ядерной державой. Это в свою очередь представляет экзистенциальную угрозу для Израиля [17]. Неоконсерваторы еще во время переговоров отмечали, что подписание “сделки” создаст чрезвычайное положение в сфере безопасности на Ближнем Востоке для Израиля и американо-израильских отношений, называли эти действия попыткой “вбить клин между двумя странами” [18]. Прибегая к результатам социологических опросов, противники Плана отмечают, что большинство американских граждан видят Иран одной из важнейших угроз национальной безопасности, наравне с Северной Кореей, Россией и Китаем [16]. Нельзя не отметить, что все четыре государства рассматриваются в этом качестве и в рамках доклада “Оценка глобальных угроз” (Worldwide Threat Assessment), ежегодно выпускаемом Разведывательным сообществом Соединенных Штатов. Впрочем, в нем же отмечается, что у американских спецслужб нет данных о намерениях Ирана в плане строительства ядерного арсенала [19, р. 7]. “Третий” путь В разрешении споров относительно СВПД существует и третий путь. Его сторонники считают, что перезаключение сделки неразумно, поскольку нежелание Конгресса США ратифицировать План вряд ли станет серьезным аргументом для остальных странучастниц, поддерживающих соглашение. Следовательно, более не существует того рычага влияния, который имелся у Вашингтона в процессе ведения переговоров. Неосмотрительный выход из СВПД исключит Соединенные Штаты из процесса решения ядерной проблемы и может стать серьезным ударом по их лидерским амбициям. Но и имплементация достигнутого соглашения представляется маловероятной. Возможным вариантом в такой ситуации может стать стратегия сдерживания. Она, по мнению экс-главы ЦРУ Дэвида Петреуса и дипломата Дэнниса Росса, является не только ключом к соблюдению соглашения, но и препятствием для разработки ядерного оружия. Иран должен знать о решительности США, у него должно быть понимание, что американская реакция на любое, даже незначительное нарушение СВПД или дестабилизирующие действия в регионе будет крайне жесткой [20]. * * * По всей видимости, Вашингтон продолжит придерживаться стратегии сдерживания влияния Тегерана в регионе Ближнего Востока и продолжит вести жесткий курс по отношению к нему. На данный момент ход событий наглядно показывает, что республиканцы не готовы к быстрому и одностороннему выходу из СВПД, а более склонные к дипломатическому решению демократы поддерживают ужесточение политики в отношении Исламской республики. Характерно, что в пользу введения новых санкций высказались и те, кто двумя годами ранее поддержал заключение Плана. Так, сенатор Бен Кардин, лидер демократов в комитете по международным делам, отметил, что данный законопроект не нарушает американских обязательств в рамках “ядерной сделки” [21]. Так же считает и другой сенатор-демократ Крис Кунс, отмечая, что текст закона, несмотря на протесты Ирана, не нарушает условий “сделки”, в которой, помимо всего прочего, предусматривалась и возможность для введения новых ограничений [22]. Текущая администрация президента Трампа, решительно выступавшего против СВПД на этапе предвыборной гонки, пока демонстрирует противоречивое отношение к этой сделке. Идеологически она стремится к отмене существующего соглашения, но в то же время вынуждена признать, что имплементация Плана происходит согласно оговоренным условиям. Это подтверждает и государственный секретарь Рэкс Тиллерсон, отмечая, тем не менее, что политика Ирана “не соответствует духу сделки” [23]. Таким образом, в Вашингтоне, с одной стороны, сильно стремление к выходу из СВПД, но, с другой стороны, существует и понимание рисков, которые могут возникнуть впоследствии. Со значительной вероятностью, Соединенные Штаты продолжат соблюдать свою часть обязательств Совместного всеобъемлющего плана действий, однако стремление не допустить нарушения режима нераспространения ОМУ может не быть первостепенной мотивацией. Односторонний выход Вашингтона из ядерной сделки из-за несогласия с ее положениями ради одностороннего ужесточения прежнего санкционного режима может нанести урон его отношениям с союзниками, которые являются ее сторонниками. Расхождение позиций демократов и республиканцев по самому Плану не мешает использовать его положения в качестве “дамоклова меча”, намеренно провоцируя Тегеран на их несоблюдение путем введения различных новых ограничений. Принятие закона демонстрирует, что США подталкивают Исламскую республику к нарушению ядерной сделки, чтобы в таком случае возобновить жесткий режим санкций на многосторонней основе. Статья подготовлена при поддержке компании BP. МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 2018 том 62 №2 О НОВОМ САНКЦИОННОМ РЕЖИМЕ США ПРОТИВ ИРАНА 35 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ / REFERENCES 1. Implementation of the NPT Safeguards Agreement in the Islamic Republic of Iran (GOV/2006/15). International Atomic Energy Agency. 27 February 2006. Available at: https://www.iaea.org/sites/default/files/gov2006–15.pdf (accessed 07.09.2017). 2. Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010. Available at: https://www.treasury.gov/resourcecenter/sanctions/Documents/hr2194.pdf (accessed 07.09.2017). 3. Куршаков В. Нефтегазовый фактор во внешней политике Ирана. Мировая экономика и международные отношения, 2013, № 3, сс. 88-96. [Kurshakov V. Neftegazovyi faktor vo vneshnei politike Irana [Oil and Gas Factor in Iran’s Foreign Policy]. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya, 2013, no. 3, pp. 88-96.] 4. Joint Comprehensive Plan of Action, 14 July 2015. Available at: http://www.state.gov/documents/organization/245317.pdf (accessed 07.09.2017). 5. Cox M., Lynch T. J., Bouchet N., eds. US Foreign Policy and Democracy Promotion: from Theodore Roosevelt to Barack Obama. London, New York, Routledge, 2013. 222 p. 6. USAID, The Complete Foreign Aid Explorer Dataset. Available at: https://explorer.usaid.gov/prepared/us_foreign_aid_complete. csv (accessed 07.09.2017). 7. After Nuclear Deal, U. S. Views of Iran Remain Dismal. Gallup News, 17.02.2016. Available at: http://www.gallup.com/ poll/189272/after-nuclear-deal-views-iran-remain-dismal.aspx (accessed 07.09.2017). 8. Launch Statement. Diplomacy Works, 15.05.2017. Available at: http://www.diplomacyworks.org/in-the-news/launch-statement/ (accessed 07.09.2017). 9. Statement by the President on Iran. The White House. 17 January 2016. Available at: https://obamawhitehouse.archives.gov/ the-press-office/2016/01/17/statement-president-iran (accessed 07.09.2017). 10. Duss M. The Iran Deal Is a Victory for Obama Diplomacy over Bush Warmongering. The New Republic, July 14, 2015. Available at: https://newrepublic.com/article/122302/iran-deal-victory-obama-diplomacy-over-bush-warmongering (accessed 07.09.2017). 11. Tharoor I. The Obama-Netanyahu Fight over Iran, Explained. The Washington Post, 27.02.2015. Available at: https://www. washingtonpost.com/news/worldviews/wp/2015/02/27/how-netanyahu-and-the-white-house-differ-on-irans-nuclearprogram/?utm_term=.866e2094d3b6 (accessed 07.09.2017). 12. Easley C. Iran Deal Is More Popular Than Ever, Poll Shows. Morning Consult, 26.04.2017. Available at: https://morningconsult. com/2017/04/26/iran-deal-popular-ever-poll-shows/ (accessed 07.09.2017). 13. Obama: Trump Likely not to Seek Iran Deal Chan ges. CNN Politics, 14.11.2016. Available at: http://edition. cnn.com/2016/11/14/politics/iran-nuclear-deal-obama-trump-plans/index.html (accessed 07.09.2017). 14. Rubin M. The Iran Deal’s Silver Lining? Commentary, 11.07.2016. Available at: https://www.commentarymagazine.com/ foreign-policy/middle-east/iran/iran-deals-silver-lining/ (accessed 07.09.2017). 15. Liberman J. I. How Trump Should Renegotiate the Iran Deal. The Washington Post, 06.12.2016. Available at: https://www. washingtonpost.com/opinions/global-opinions/how-trump-should-renegotiate-the-iran-deal/2016/12/06/b78ddf3ebb0d-11e6-91ee-1adddfe36cbe_story.html?utm_term=.647dc060d201 (accessed 31.05.2017). 16. Nau H. R. How Restraint Leads to War. Commentary, 01.09.2015. Available at: https://www.commentarymagazine.com/articles/ how-restraint-leads-to-war/ (accessed 07.09.2017). 17. Tobin J. S. The Democratic Divorce from Israel. Commentary, 01.12.2015. Available at: https://www.commentarymagazine. com/articles/democratic-divorce-israel/ (accessed 07.09.2017). 18. Podhoretz N. The Emergency. Commentary, 01.05.2015. Available at: https://www.commentarymagazine.com/articles/theemergency/ (accessed 13.06.2017). 19. Coats D.R. Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community. Senate Select Committee on Intelligence. May 11, 2017. Available at: https://www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Testimonies/SSCI%20Unclassified%20SFR%20-%20Final.pdf (accessed 07.09.2017). 20. Ross D., Petraeus D. H. How to Put Some Teeth into the Nuclear Deal with Iran. The Washington Post, 25.08.2015. Available at: https://www.washingtonpost.com/opinions/how-to-put-some-teeth-into-the-nuclear-deal-withiran/2015/08/25/6f3db43c-4b35-11e5-bfb9-9736d04fc8e4_story.html?tid=a_inl&utm_term=.43fd38e59079 (accessed 07.09.2017). 21. Senate Panel Backs Bill to Authorize New Sanctions on Iran. US News and World Report, 25.05.2017. Available at: https:// www.usnews.com/news/politics/articles/2017-05-25/senate-panel-oks-new-sanctions-on-iran-nuclear-deal-remains (accessed 07.09.2017). 22. Senate Panel Backs New Sanctions on Iran. Voice of America, 25.05.2017. Available at: https://www.voanews.com/a/senatepanel-backs-new-sanctions-iran/3871206.html (accessed 07.09.2017). 23. Litwak R. S. An Iran-Style Nuclear Deal with North Korea Is the Best America Can Hope for. The Atlantic, May 4, 2017. Available at: https://www.theatlantic.com/international/archive/2017/05/iran-deal-north-korea-jcpoa/525372/ (accessed 07.09.2017.). МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 2018 том 62 №2 36 ДАВЫДОВ, КИСЛИЦЫН THE NEW US SANCTIONS REGIME AGAINST IRAN (World Economy and International Relations, 2018, vol. 62, no. 2, pp. 28-36) Received 08.09.2017. Aleksei A. DAVYDOV ([email protected]), Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences (IMEMO), 23, Profsoyuznaya Str., Moscow 117997, Russian Federation. Sergei V. KISLITSYN ([email protected]), Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences (IMEMO), 23, Profsoyuznaya Str., Moscow 117997, Russian Federation. Acknowledgements. The article has been supported by BP. The article examines the current state of the U.S. sanctions policy towards Iran and its transformation prospects. Specifically, it describes new provisions of the sanctions regime under the “Countering America’s Adversaries through Sanctions Act” of 2017, as well as other acting provisions of this policy. The authors present the current discourse on the subject in the American political establishment. The U. S.-Iran relations are traditionally of adversarial nature. For more than 30 years, the Islamic Republic of Iran is considered by the United States as a hostile, terrorism-sponsoring nation that threatens regional security in the Middle East. Since the Islamic Revolution of 1979, the Iranian government has been under a number of U.S.-imposed sanctions which only intensified through decades, although their efficiency was questionable until recently. The most serious impact on Iran’s economy was made by multilateral sanctions imposed by the U. N. Security Council resolution 1929 (2010), which forced Iranian officials to participate in P5+1 negotiating process. The eventually adopted Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA (October 2015) stopped Iranians from getting a nuclear weapon. Since implementation of the deal (January 2016), the U.S. has lifted sanctions on Iran’s economy in compliance with it. This sparked a political debate in the United States on whether Washington should unilaterally withdraw from the agreement or not. The opponents of the JCPOA, predominantly republicans, argue that Iran is using the relieved resources to fund terrorism, its destabilizing activities in the Middle East and to threaten U.S. allies in the region. The supporters of the deal, mostly democrats, presume that the withdrawal would only stimulate Iranians to get a nuclear weapon hence the failure of diplomatic means to solve the problem. Nevertheless, both parties consider Iran as a hostile regime, and in order to impose additional pressure on it for its policies, Congress almost unanimously passed the “Countering America’s Adversaries through Sanctions Act” (2017). The Act severed the other existing sanctions not lifted by the JCPOA. By analyzing the U.S. sanctions policy towards Iran and the current discourse in the political establishment on the subject, the authors come to a conclusion that a unilateral withdrawal from the deal is not likely to happen. The United States will probably pursue a containment strategy towards Iran and will provoke its government to violate the JCPOA provisions – in order to re-impose severe sanctions on a multilateral basis, which would deliver the U.S. from undermining its relations with its allies. Keywords: sanctions against Iran, Iran, sanctions, JCPOA, U.S. foreign policy, Neoconservatism, democracy promotion policy. About author: Aleksei A. DAVYDOV, Junior Researcher. Sergei V. KISLITSYN, Research Associate. DOI: 10.20542/0131-2227-2018-62-2-28-36 МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 2018 том 62 №2